1K.U.Leuven

Interbestuurlijk samenwerken: three weddings and a funeral?

Prof. dr. Joris VOETS

Instituut voor de Overheid – K.U. Leuven

Lezing IPO Trefdag, 9 december 2008, Brussel

2K.U.Leuven

1. Interbestuurlijk samenwerken?

2. Enkele vraagstukken ontleed

3. Lessen voor de praktijk

INHOUD

3K.U.Leuven

Interbestuurlijk samenwerken?

Vaststelling: Overheden werken steeds meer samen met

anderen……in toenemend # samenwerkingsverbanden…in toenemend # beleidsdomeinen…in toenemend # vormen van samenwerking…zowel horizontaal, verticaal, als publiek-privaat…op ‘streekeigen’ en ‘sectoreigen’ wijze

4K.U.Leuven

Interbestuurlijk samenwerken?Motieven:• Noodzaak: ‘we kunnen het niet meer alleen’

(bv. woonbeleid, ruimtelijke ordening, milieu, …)• Volgen: ‘de anderen doen ook mee’

(bv. afvalbeleid)• Dwang: ‘we moeten van hogerhand’

(bv. federale of Vlaamse overheid, EU, …)• Geld: ‘we krijgen er centen voor’

(bv. Vlaamse subsidies, EU-fondsen zoals Leader)• ‘Echte’ vrijwilligheid, van onderuit: ‘we kunnen samen een

meerwaarde creëren op een hoger niveau’ (bv. Streekplatform Meetjesland Plus, …)

5K.U.Leuven

2. Enkele vraagstukken ontleed

Belangrijke vraagstukken

A. Wat brengt samenwerking op voor actoren?

B. Wat is de impact van de toenemende samenwerking op de eigen organisatie?

C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

D. Management van samenwerking?

6K.U.Leuven

2.A. Wat brengt samenwerking op?

Samenwerking is goed, want:• Betrekken andere & private actoren in beleid (nieuwe kennis)• Groter draagvlak voor beleid• Meer actoren = meer belangen• Verhoogde bestuurskracht van overheid

– meer geld/meer voor evenveel of minder geld– Meer/beter personeel– Meer/betere instrumenten– Meer/betere lobbying– Extra motivatie personeel (netwerking & ‘fun-factor’)

7K.U.Leuven

2.A. Wat brengt samenwerking op?

Samenwerking is slecht, want:

• Algemeen belang bedreigd (‘polderen’, koehandel)

• Verhindering beleidsinnovatie• Niet-transparante besluitvorming• Onvoldoende democratische legitimiteit

(Kickert, Klijn en Koppenjan 1997)

8K.U.Leuven

2.A. Wat brengt samenwerking op?

• Niet alle samenwerkingsverbanden bereiken indrukwekkende resultaten, maar resultaten zijn soms ook weinig zichtbaar (bv. gewijzigde houding, leren van anderen, zaaigeld voor toekomstige projecten)

• Beslissingen of akkoorden in samenwerkingsverbanden zijn producten van een specifiek soort van wederzijds leren en aanpassen (vraagt tijd)

9K.U.Leuven

2.B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de eigen organisatie?

Organisaties dualiseren:– De autonome organisatie

• Bundel eigen taken met eigen organisatiecultuur

– De heteronome organisatie• Bundel externe rollen in netwerkverbanden en

andere organisatieculturen

– Verhouding tussen beide? Groei van de heteronome organisatie

(De Rynck 2008)

10K.U.Leuven

2. Enkele vraagstukken ontleedt

(Heene & Van Herck 2008)

water

welzijn &gezondheid

socio-economisch

‘streekidentiteit’(o.a. toerisme & cultuur)

samenwerking insectorale clusters

11K.U.Leuven

2.B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de eigen organisatie?

Er ontstaat een groeiende ‘samenwerkingszone’:• Zone van maatschappelijke innovatie • Zone van bestuurlijke vernieuwing• Zone waarin grenswerkers de organisatie meenemen op

nieuwe wegen• Zone met opportuniteiten, maar je bent nooit alleen

(De Rynck 2008)

12K.U.Leuven

2.B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de eigen organisatie?

Weinig overzicht, weinig inzicht:• Uitvoerende macht en top van het management = weinig zicht

op de activiteiten van hun organisatie in samenwerkingsverbanden

• Kennis over samenwerkingsverbanden zit bij individuen (schepenen, burgemeesters, gedeputeerden), bij ambtenaren in diensten, bij de (veld-)professionals van derden, maar die kennis zit nauwelijks ‘in de organisatie’

• nauwelijks sprake van een systematische opvolging of van evaluatie, al is dat verschillend per organisatie

• uit het zicht van de schijnwerpers/in de luwte van de publieke aandacht

13K.U.Leuven

2.B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de eigen organisatie?

• Doorwerking van organisatiecultuur:– Defensieve organisaties met gesloten cultuur: mijden

risico’s en open processen– Offensieve organisaties met open cultuur: accepteren

risico’s en open processen

• Wisselwerking netwerking en eigen organisatiecultuur?

(De Rynck 2008)

14K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

Organisatie als één ‘actor’: bestaat vaak niet• Mensen handelen namens de organisatie en maken

keuzes (soms politici, soms ambtenaren, soms beiden samen, soms alternerend, rol van derden?)

• Functioneren in de grenszone: een ‘speeltuin’ voor pro-actieve politici, ambtenaren en professionals uit het middenveld

• MAAR: staat soms haaks op realiteit van bureaucratische kenmerken van overheid

15K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• ‘Grensarbeid nieuwe stijl’ – jongleren tussen eigen organisatie en andere organisaties– Het aftasten van grenzen (‘boundary scanning’):

aftasten van kansen, permanent ‘markt’ onderzoek– Het overbruggen van grenzen (‘boundary

spanning’): opnemen van organisaties in verbanden met de eigen organisatie

– Het managen van grenzen: het werken in de grenszone wordt een wereld op zich

(De Rynck 2008)

16K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• De rol van grenswerkers– Hun eigen kenmerken (karakter,

ingesteldheid, type, strategie,…)– Wat gebeurt als grenswerkers van

verschillende organisaties elkaar ontmoeten?– Wat gebeurt er in het kader van de nieuwe

organisatie en hoe werkt dat op mensen in?

(De Rynck 2008)

17K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• Mandaten in samenwerking?– Geeft de organisatie het mandaat of maakt de persoon het

mandaat zelf?– En hoe scherp is dat mandaat?– Gaat dat mandaat over inhoud of vorm?– Vaak is mandaat het product van de netwerking– Netwerking leidt tot verwerven van mandaat– Mandaat tussen personen kan verschillen naargelang

organisatie (sterke machtsfiguren vs zwakke)

(De Rynck 2008)

18K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• Interpersoonlijke dynamieken ontstaan: – Slaan soms neer in ‘instituties’ met eigen normen

en regels– Creëren soms nieuwe loyauteiten/coalities – Morele druk vanuit het samenwerkingsverband op

personen – Geloofwaardigheid van deelnemende organisaties

staat op het spel – Vertrouwen!

(De Rynck 2008)

19K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• Sfeer van machtsopbouw voor politici (eigen domein, eigen wereld)– Versterkt de sferen rond de politici– De virtuele overheid?

• Strategisch spel door ambtenaren – Gebruikt als hefboom tov eigen organisatie – Gebruikt als machtsfactor tov andere ambtenaren en politici

• Strategisch gebruik voor/door derden – Gebruiken om eigen positie te versterken tav andere

middenveldorganisaties– Gebruiken om nieuwe rol als middenveldactor te ontwikkelen– Gebruiken als machtsfactor tov overheid (‘Lobbying Plus’)

(De Rynck 2008)

20K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• Democratische problematiek: – Wie heeft/bepaalt toegang tot samenwerkingsverbanden?

– Hoe zit het met de openbaarheid van samenwerkingsverbanden?

– Wat is de output ervan en wat is het draagvlak? Wie is verantwoordelijk voor de output?

=> Klassieke democratische organisatiepatronen passen niet op deze samenwerkingsverbanden

21K.U.Leuven

2.C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren & derden

• Organisaties veranderen door netwerking– De klassieke overheids- en middenveldorganisatie staat

onder druk:• informatiestromen • management van personeel • management van financiën in netwerken (verschillende

systemen, verschillende cycli)

– Het primaat van de samenwerking legt druk op het primaat van de eigen politiek

– De verhouding politici – ambtenaren - derden verandert

(De Rynck 2008)

22K.U.Leuven

2.D. Management van samenwerking?

Managen van samenwerking

= de wijzen waarop actoren de structuur, het functioneren en/of de beleidsuitkomsten van een samenwerking bewust trachten te beïnvloeden

- M gericht op inhoud of op proces

- M gericht op individuele dossiers of samenwerkingsverband als geheel

23K.U.Leuven

Spelniveau (‘dossiers’) Netwerkniveau (‘samenwerkingsverband’)

Strategieën gericht op ideeën/

percepties van actoren

-‘Convenanting’- Percepties beïnvloeden- Onderhandelen- Gemeenschappelijke taalontwikkeling- Blokkeren/introduceren van ideeën- Bevordering van reflectie

- ‘Reframing’

- Veranderen van formeel beleid

Strategieën gericht op interacties tussen actoren

- Selectieve (de-)activering- ‘Arranging’- Confrontaties organiseren- Procedures opzetten- Bevorderen van faciliteren, makelaarschap, bemiddelen en arbitreren

- Netwerk (de-)activering- ‘Constitutional reform’ (regels en middelen wijzigen)- (Ont-)koppelen van dossiers- Veranderen van interne structuur en plaats van actoren- Veranderen van relaties- ‘Management by chaos’

(Kickert et al. 1997)

2.D. Management van samenwerking?

24K.U.Leuven

Te onderscheiden managementrollen:

-Netwerkoperator

-Netwerkkampioen

-Creatieve denker

- Trekker/promoter

-Visiebewaker

-…=> Gespeeld door politici, ambtenaren & derden

2.D. Management van samenwerking?

25K.U.Leuven

2.D. Management van samenwerking?

Maar realistisch zijn: • traditioneel, mono-organisationeel management

domineert vaak• de beleids- en beheersinstrumenten zijn vaak

niet op maat van samenwerking • spanningsveld tussen politici, ambtenaren en

derden: wie doet wat?

26K.U.Leuven

3. Lessen voor de praktijk

Lessen voor actoren in samenwerking – eigen handelen1. Wees een vertegenwoordiger van uw organisatie en van het

samenwerkingsverband

2. Blijf binnen de beslissingsgrenzen van uw eigen organisatie en die van het samenwerkingsverband (wees inschikkelijk zonder uw doelstellingen uit het oog te verliezen)

3. Neem een deel van de administratieve last op uw schouders

4. Werk via een duidelijke agendasetting

5. Wees geduldig en gebruik interpersoonlijke vaardigheden

6. Recruteer voortdurend

7. Benadruk prikkels

27K.U.Leuven

3. Lessen voor de praktijk

Lessen voor actoren in samenwerking – algemeen(1) Samenwerken kan je leren, maar niet studeren

(2) Werk niet samen, tenzij je niet anders kan (wat wel vaak het geval blijkt):

- want het vraagt middelen (personeel, geld, tijd)

- want mislukkingen = hypotheek op toekomstige samenwerking

- er zijn ook andere mogelijkheden voor probleemaanpak!

(3) Volg de samenwerking actief op en evalueer regelmatig

(4) Samenwerking veronderstelt vaak een positieve en consensusgerichte aanpak, maar zijn nooit vrij van conflicten of machtsspelletjes

(5) Kennismanagement is cruciaal

28K.U.Leuven

Hoofdbronnen

• De Rynck, F. (2008) ‘Samenwerken: Hoe meer wij’s, hoe minder ik?’ (presentatie op VVSG-trefdag, 17 april 2008)

• Heene, A. & Van Herck, B. (2007, 2008) – documenten & presentaties ikv reflectie-oefening over Meetjeslandse samenwerking

• Kickert, W., Klijn, E.-H. & Koppenjan, J. (1997) Managing Complex Networks. Londen: Sage.

• Voets, J. (2008) ‘Gebiedsgerichte geïntegreerde projecten in de subregionale ruimte: vrijplaatsen voor bestuurlijke vernieuwing’, in Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement. 13,3:23-32

• Voets, J. (2008) Intergovernmental Relations in Multi-Level Arrangements: Collaborative Public Management in Flanders. Leuven: K.U. Leuven - Faculteit Sociale Wetenschappen - Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven

• Wayenberg, E., De Rynck, F. & Voets, J. (2007) ‘Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: wie?, wat? en hoe?’, in Burger, Bestuur en Beleid. 4, 3: 171-180.