Gemeenten gemeten der Meer en Schouten.docx · Web viewPublications (London, Thousand Oaks and New...

ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM

2009

Gemeenten gemetenOnderzoek naar de doorwerking van

bestuurskrachtmetingen in de Drechtsteden

E.P.M. van der Meer en M.J.G. Schouten

20082008

2

Titel : Gemeenten gemetenOnderzoek naar de doorwerking van bestuurskrachtmetingen in de Drechtsteden

Naam : E.P.M. van der Meer en M.J.G. SchoutenStudentnummer : 314556 en 316834Module : AfstudeerscriptieStudiejaar : 2008 – 2009 Afstudeerbegeleider: Dr. F.B. van der MeerTweede lezer : Prof. dr. A. Ringeling Datum : 18-08-2009

3

VoorwoordGedurende de studie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit besloten wij om gezamenlijk af te studeren. Michael wilde graag afstuderen op een voor hem wat onbekender onderwerp om zijn blik te verbreden en Lenneke wilde graag afstuderen op het voor haar zo intrigerende onderwerp “bestuurskrachtmeting” en de doorwerking daarvan. De samenwerking was snel beklonken en er werd voorvarend aan de slag gegaan met het onderwerp. Voor u ligt het resultaat.

Dit onderzoek is gehouden naar de doorwerking van bestuurskrachtmetingen. Gebruiken de gemeenten het daadwerkelijk als instrument om te komen tot verbetering en verandering of is het zo’n rapport dat in de onderste bureaula verdwijnt? En als dat zo is, hoe kunnen gemeenten er dan voor zorgen dat er wel iets mee gedaan wordt of hoe kan de doorwerking verbeterd worden? Deze vragen vormden de basis voor het gehouden onderzoek.

Graag willen wij op de eerste plaats de respondenten bedanken die meegewerkt hebben aan de interviews. Zonder uitzondering zijn wij op enthousiaste wijze te woord gestaan door de gemeentesecretarissen over de gehouden bestuurskrachtmeting. Dank gaat ook uit naar de universitair begeleider van onze scriptie Dr. F.B. van der Meer. De opbouwende en heldere gesprekken die wij met hem hebben gevoerd hebben geleid tot meer bewustwording en verdieping in het gehele proces. Ook willen wij onze “achterbannen” niet vergeten in dit voorwoord. Zonder de steun en adviezen van familie, vrienden en collega’s hadden wij deze studie niet kunnen brengen tot wat het nu is met de presentatie van onze afstudeerscriptie.

Lenneke van der MeerMichael SchoutenRotterdam, augustus 2009

5

Inhoud

Samenvatting...............................................................................................................81.1 Aanleiding en context...................................................................................101.2 Probleemstelling.........................................................................................1201.3 Bestuurskracht..............................................................................................131.4 De bestuurskrachtmeting.................................................................................141.5 Drechtstedengemeenten gemeten...................................................................161.6 Leeswijzer........................................................................................................18

2 Theoretisch kader...............................................................................................202.1 Inleiding............................................................................................................202.2 De evaluatie.....................................................................................................21

2.2.1 Definities van evaluatie..............................................................................222.2.2 Elementen van evaluatie...........................................................................24

2.3 De doorwerking van onderzoek........................................................................242.3.1 Definities / mechanismen van doorwerking...............................................252.3.2 Elementen van doorwerking......................................................................28

2.4 Verklaring voor de doorwerking........................................................................28

3 Methoden van onderzoek...................................................................................323.1 Inleiding............................................................................................................323.2 Doorwerkingsonderzoek...................................................................................323.3 Opzet en uitvoering van het onderzoek............................................................32

3.3.1 Methodische karakterisering......................................................................323.3.2 Evaluatiekader...........................................................................................33

3.4 Onderzoeksontwerp.........................................................................................353.5 Populatie..........................................................................................................363.6 Beschrijving en verantwoording onderzoeksinstrument...................................36

3.6.2 Semigestructureerd interview....................................................................373.6.3 Elite-interview............................................................................................37

3.7 Materiaalverzameling.......................................................................................373.7.1 Voordelen interview...................................................................................373.7.2 Nadelen interview......................................................................................383.7.3 Mondeling interview...................................................................................39

6

3.7.4 Individueel interview..................................................................................393.8 De vragen / topiclijst.........................................................................................39

4 Uitkomsten van de bestuurskrachtmeting...........................................................404.1 Inleiding............................................................................................................404.2 Conclusies en aanbevelingen bestuurskrachtmeting per gemeente................40

4.2.1 Alblasserdam.............................................................................................404.2.2 Dordrecht...................................................................................................404.2.3 Hendrik-Ido-Ambacht.................................................................................414.2.4 Papendrecht..............................................................................................424.2.5 Sliedrecht...................................................................................................424.2.6 Zwijndrecht................................................................................................434.2.7 Regionaal...................................................................................................43

5 De doorwerking van de bestuurskrachtmeting....................................................455.1 Inleiding........................................................................................................455.2 Doorwerking met betrekking tot bestuur en organisatie...................................45

5.2.1 Alblasserdam.............................................................................................455.2.2 Dordrecht...................................................................................................475.2.3 Hendrik-Ido-Ambacht.................................................................................505.2.4 Papendrecht..............................................................................................525.2.5 Sliedrecht...................................................................................................555.2.6 Zwijndrecht................................................................................................575.2.7 Regionaal...................................................................................................59

6. Verklaring van doorwerking...................................................................................636.1 Inleiding............................................................................................................636.2 Kenmerken adviesproduct................................................................................636.3 Behoeften ontvangers......................................................................................646.4 Organisatieadviesraad.....................................................................................646.5 Interactie met doelgroep...................................................................................656.6 Presentatie en nazorg......................................................................................656.7 Institutionele kenmerken..................................................................................67

7 Conclusies en aanbevelingen.................................................................................687.1 Conclusies........................................................................................................687.2 Aanbevelingen.................................................................................................69

7

Bijlage 1 Literatuurlijst................................................................................................73

Bijlage 2 Vragenlijst/topiclijst interviews.....................................................................75

Bijlage 3 Overzicht respondenten..............................................................................77

8

Samenvatting

In de dagelijkse praktijk van de overheid wordt veel gesproken over bestuurskracht. De discussie over bestuurskrachtmetingen is een zeer actuele en speelt zich af op alle niveaus van de overheid. In april 2008 verschijnt het rapport van de provincie Zuid-Holland “Grensoverschrijdend Samenwerken en Samengaan, stap voorwaarts kwaliteitsslag lokaal bestuur Zuid-Holland” (Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, april 2008) . In dit rapport wordt aangegeven dat de provincie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het lokaal bestuur en zo veel mogelijk in overleg met gemeenten wil zoeken naar maatwerk voor de gemeenten. In dit onderzoek is gekozen voor een onderzoek naar de in de Drechtsteden gehouden bestuurskrachtmetingen. De Drechtsteden bestaan uit zes steden in de regio Dordrecht. Al met al heeft het geleid tot de volgende vraagstelling:

“Welke doorwerking hebben de gehouden bestuurskrachtmetingen in de Drechtsteden (2005) voor het bestuur en de organisatie van de gemeenten en

welke aanbevelingen kunnen geformuleerd worden”.

Met betrekking tot de doorwerking is er gekeken naar de instrumentele-, de conceptuele-, de agenderende- en de politiek strategische doorwerking. Hiertoe zijn criteria en indicatoren vastgesteld op basis waarvan bepaald is welke doorwerking er heeft plaatsgevonden. Eerst is gekeken naar de uitkomsten van de gehouden bestuurskrachtmetingen en de daarin geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Op basis van deze uitkomsten en documentenonderzoek zijn er interviews gehouden met de secretarissen van de gemeenten. De verzamelde gegevens zijn vervolgens verdeeld in bestuurlijke informatie en informatie betreffende de organisatie en beoordeeld op basis van de gestelde criteria en indicatoren. Op basis hiervan is bepaald in hoeverre er sprake is van instrumentele-, conceptuele-, agenderende-, en politiek strategische doorwerking.

Bij de beoordeling van de factoren van doorwerking is gekeken naar de aangrijpingspunten van de doorwerking. Deze punten geven aanknopingspunten waarmee rekening gehouden moet worden wanneer een adviesrapport wordt uitgebracht en vormen tevens een verklaring van de doorwerking. Het betreffen een zestal punten.

Kenmerken adviesproduct: hierover kan gezegd worden dat aansloten bij de wensen van de opdrachtgevers. Voor alle gemeenten identiek en de rapporten werden ervaren als leesbaar en overzichtelijk.

Behoeften ontvangers: de aanbevelingen sloten voor een deel aan bij de behoeften van de van de gemeenten. Vooral aanbevelingen die betrekking hadden op regionale samenwerking werden voortvarend ter hand genomen.

Organisatieadviesraad: in iedere gemeente is hieraan op vrijwel identieke wijze vorm gegeven.

Interactie met de doelgroep: in alle gemeenten zijn zowel de raad als het college in min of meer dezelfde mate betrokken geweest.

9

Presentatie en nazorg: de presentatie is ook in alle gemeenten identiek geweest en heeft niet geleid tot invloed op de doorwerking. Institutionele kenmerken: dit element is van invloed geweest op de doorwerking. In één gemeente leidde de uitkomst in combinatie met de timing, gedurende een bestuurscrisis, er toe dat het rapport ter zijde werd geschoven en pas op een later tijdstip tot doorwerking leidde.

Aanbevelingen die gedaan worden naar aanleiding van dit onderzoek zijn:

1. ParticipatieZorg bij herhalingsonderzoeken van welke vorm dan ook dat de doelgroepen nauw betrokken worden bij het opstellen van de onderzoekscriteria. Betrek hen vervolgens ook bij de voorbereiding en uitvoering van de onderzoeken en zorg er tenslotte voor dat zij zich herkennen in de uitkomsten van de onderzoeken.

2. Factoren die doorwerking beïnvloedenDoor voldoende aandacht te schenken aan zaken als kenmerken van het adviesproduct, de behoefte van de ontvangers, de organisatieadviesraad, de interactie met de doelgroep en ten slotte de presentatie en nazorg kan ervoor worden gezorgd dat de doorwerking van advies- of evaluatierapporten wordt vergroot

3. CommunicatieZorg voor een goede communicatiestrategie waarbij alle actoren actief bij het proces betrokken worden. Een PowerPoint-presentatie voldoet niet meer om een discussie op gang te brengen tussen de betrokken partijen. Vier je successen in de media. Zorg dat de betrokkenen een collectief gevoel van trots krijgen over de bereikte resultaten en de wil om het een volgende keer (nog) beter te doen. Denk ook goed na over wie in welke situatie de juiste persoon is om uitkomsten van onderzoeken te presenteren. Draag er ten slotte zorg voor dat de uitgevoerde onderzoeken terugkerend onderwerp van gesprek zijn zodat de uitkomsten en de daaraan gekoppelde acties niet verwateren.

4. Herhalingsonderzoek(en)Hoewel het voor ons als onderzoekers duidelijk is geworden dat er binnen de Drechtsteden gemeenten wel de wens bestaat om een vervolgonderzoek te houden naar de staat van de organisatie, is het ook duidelijk dat de gemeenten er niet voor zullen kiezen dit te doen volgens de “traditionele” wijze waarop een bestuurskrachtmeting tot nu toe werd gehouden. Hiermee wordt de mogelijkheid om vergelijkingsmateriaal te creëren uitgesloten. De Drechtsteden zijn van mening dat zij vanwege de intensieve wijze waarop zij in regionaal verband samenwerken door middel van regionale diensten als: Sociale Dienst Drechtsteden, Service Center Drechtsteden, Gemeente Belastingen Drechtsteden, Ingenieursbureau Drechtsteden, etc. zij als individuele gemeenten niet meer kunnen voldoen aan de criteria die de provincie stelt aan bestuurskrachtige gemeenten. Toch is een soortgelijke meting als in 2005 gehouden is goed mogelijk. Hierbij zouden de onderdelen die inmiddels gezamenlijk worden uitgevoerd, beoordeeld kunnen worden vanuit deze samenwerking. Dit levert volgens de onderzoekers geen belemmeringen op voor het houden van eenzelfde onderzoek als in 2005 en levert wel vergelijkbare onderzoeksresultaten op, die een duidelijk beeld kunnen geven over de ontwikkeling van de gemeenten in de periode 2005-2010. Een min of meer gelijkwaardig

10

onderzoek is belangrijk zodat er goed vergelijkingsmateriaal is. Hiermee kan mogelijk worden aangetoond welk effect de al of niet uitgevoerde aanbevelingen hebben gehad op de bestuurskracht van de Drechtstedengemeenten.

1. Inleiding

1.1Aanleiding en context

In de dagelijkse praktijk van de overheid wordt veel gesproken over bestuurskracht. In november 2007 is door het kabinet een Taakgroep opgericht met de opdracht om de implementatie van decentralisatievoorstellen te bevorderen en te concretiseren. De Taakgroep noemde zijn rapport “Vertrouwen en verantwoorden, voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht”. Dit lijkt erop dat de rijksoverheid decentralisatie van rijkstaken koppelt aan bestuurskracht. In het rapport worden voorstellen gedaan met betrekking tot deze problematiek. Naast deze publicatie wordt in tal van andere notities, beleidsstukken en artikelen, zowel in vakbladen als in boekvorm aandacht geschonken aan het fenomeen bestuurskracht. Ook toespraken van bestuurders refereren regelmatig aan bestuurskracht, zoals de toespraak van Minister Remkes in 2006 die refereerde aan het feit dat de ideale grootte van de gemeente niet bestaat. De discussie over bestuurskracht gaat vaak gepaard met de discussie over de schaalgrootte van de gemeenten. De rijksoverheid die de lokale overheid als “eerste overheid” heeft benoemd, geeft hiermee aan dat de lokale overheid door de burgers het meeste benaderd wordt. Daarnaast wil de rijksoverheid, geredeneerd vanuit deze gedachte verdere decentralisatie van taken bewerkstelligen.

Anno 2008 hebben zo’n 133 gemeenten een bestuurskrachtmeting uitgevoerd. Het gaat hierbij om grote en kleine gemeenten. Ook de provincie Zuid-Holland heeft een bestuurskrachtmeting laten houden. Ook zijn er gemeenten die al een tweede meting hebben laten doen. “In Nederland is na 2000 een groot aantal gemeentebesturen overgegaan tot het laten meten van de bestuurskracht. Dit meten impliceert doorgaans een beoordeling van het gemeentebestuur, uitgaande van het bestaande beleid. De centrale vraag daarbij luidt :’doet het gemeentebestuur de dingen goed?”. Deze centrale vraag, door Korsten1 geformuleerd, geeft een antwoord op de vraag waarom gemeenten een bestuurskrachtmeting laten doen. Daarnaast lopen gemeenten tegen diverse zaken aan die een aanleiding kunnen vormen voor het houden van een bestuurskrachtmeting. Dit zijn zaken van uiteenlopende aard, die niet direct als “problemen” betiteld moeten worden, maar dit wel kunnen zijn. Zo kan de financiële positie van de gemeente een aanleiding zijn, waarbij gemeenten zich de vraag kunnen stellen of financiële aspecten, zoals problematiek met betrekking tot het sluitend maken van de begroting iets te maken heeft met de bestuurskracht. Maar ook grote ruimtelijke opgaven, die lastig vorm te geven zijn en waarvan de ontwikkelingen plaatsvinden in ingewikkelde en grote netwerken, kunnen hiervoor een aanleiding zijn. Het achterblijven van de kwaliteit van dienstverlening aan de burger kan tot overwegingen leiden die te maken hebben met bestuurskracht. Vaak is het ook een combinatie van een aantal factoren, waarbij tevens de decentralisatie van taken door de rijksoverheid een factor is die van

1 A.F.A. Korsten, K. Abma, J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelijken en beoordelen, 2007, Eburon, Delft, pagina 5

11

gemeenten bestuurskracht eist en kan leiden tot een situatie waarbij de gemeente besluit een bestuurskrachtmeting te houden. De discussie over bestuurskrachtmetingen is een zeer actuele en speelt zich af op alle niveaus van de overheid. In april 2008 verschijnt het rapport van de provincie Zuid-Holland “Grensoverschrijdend Samenwerken en Samengaan, stap voorwaarts kwaliteitsslag lokaal bestuur Zuid-Holland” (Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, april 2008). In dit rapport wordt aangegeven dat de provincie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het lokaal bestuur en zo veel mogelijk in overleg met gemeenten wil zoeken naar maatwerk voor de gemeenten. Naar aanleiding van het verschijnen van dit rapport komen diverse reacties van lokale besturen. Vooral de kleine gemeenten als Voorschoten en Schoonhoven (Binnenlands bestuur, april 2008) reageren er verbolgen op en zien de “maatwerk- strategie” van de provincie als “onacceptabele betutteling”. Te meer daar de provincie niet schroomt om “in te grijpen” in de vorm van een opgelegde herindeling. De gemeenten zien dit als een aanval op hun functioneren en autonomie.Naar aanleiding van deze discussienota en een eerder ingediende motie in de Provinciale Staten van Zuid-Holland verschijnt in oktober 2008 het onderzoek “Herindelingen gewogen”. Een conclusie in dit rapport is dat “wanneer het probleem (zoals de bestuurkracht die een aanleiding kan zijn voor een herindeling) door de provincie wordt geagendeerd, het even tijd kost voordat tot actie wordt overgegaan”. Dit benadrukt de reactie van de gemeenten op het rapport “Grensoverschrijdend samenwerken en samengaan”. Ingrijpen van bovenaf is geen wenselijke strategie. Al met al voldoende redenen om ons vragen te stellen over bestuurskracht en bestuurskrachtmetingen gezien de actualiteit van het onderwerp bestuurskrachtmeting in het kader van de bovengenoemde ontwikkelingen op het gebied van bestuurlijke discussies en effecten hiervan. Bestuurskrachtmetingen zijn echter meer. Ze kunnen fungeren als “wake up call” voor het bestuur, als reflectie en als verbeterinstrument.

Deze scriptie is het eindresultaat van de samenwerking van twee studenten. In de gemeente waar Michael Schouten werkzaam is, de gemeente Dordrecht is de aanleiding voor een bestuurskrachtmeting een verzoek van de provincie Zuid-Holland geweest. De provincie wilde de bestuurskracht van de gemeenten in het Drechtsteden gebied meten om te kunnen beoordelen of deze voldoende was en om conclusies te kunnen trekken over de optimale bestuurlijke organisatie in het gebied. Het beoordelingskader van de provincie bestond daarbij uit de normen en criteria uit de nota “Grensverkennend én grensverleggend? Om de kwaliteit van het lokaal bestuur”. Dordrecht en de overige vijf gemeenten hebben positief gereageerd op het verzoek van de provincie en hebben besloten de bestuurskrachtmetingen in de zes gemeenten (Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht) door het adviesbureau Berenschot te laten uitvoeren volgens eendezelfde systematiek. Daarnaast heeft het Drechtstedenbestuur aangegeven dat hij het van belang achtte dat er een verbinding werd gelegd tussen de lokale situatie en het regionale niveau2.In de gemeente waar Lenneke van der Meer werkzaam is, de gemeente Rozenburg, is de in 2006 gehouden bestuurskrachtmeting, het resultaat van een opmerking die gemaakt is in een rapport dat de inspectie openbare orde en veiligheid eerder dat

2 Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Dordrecht

12

jaar over Rozenburg uitbracht. Hierin werd aangegeven dat Rozenburg er verstandig aan zou doen een bestuurskrachtmeting te houden. Inmiddels heeft de gemeenteraad van Rozenburg besloten tot herindeling met Rotterdam. Het eerder genoemde rapport van de provincie Zuid-Holland “samenwerken en samengaan” zet dan ook een strakke regie in op de uitvoering van het door de provincie genoemde stappenplan. Er lijkt weinig ruimte te zijn voor de autonome rol van de gemeenten bij de uitvoering van verbeterprocessen. Hiervoor worden door de provincie duidelijke termijnen gesteld evenals voor het vinden van een eventuele herindelingpartner. Het opleggen van een herindeling wordt gezien als “ultimum remedium”, maar wordt zeker door de provincie niet uitgesloten. De bestuurskrachtmeting is daarmee een goed onderwerp voor verder onderzoek. De werkelijkheid in gemeenteland is pluriform. Het antwoord op de vraag zoals geformuleerd door Korsten “doet het gemeentebestuur de dingen goed?” is daarmee dan ook niet eenvoudig te formuleren. Het houden van onderzoeken naar organisaties is niet van de laatste tijd. Organisatieonderzoeksbureaus zijn al tientallen jaren actief in zowel bedrijfsleven als bij de overheid. Deze onderzoeken waren vooral gericht op het functioneren van de organisatie of een deel daarvan. Het meten van bestuurskracht is een relatief nieuw onderzoek, de focus op bestuurskracht is een andere dan die in de oorspronkelijke organisatieonderzoeken aan de orde kwam. De aandacht hiervoor is wellicht te herleiden naar de decentralisatie van taken door de rijksoverheid en de discussie over gemeenten als “eerste overheid”. Bij deze decentralisatie is het van belang dat gemeenten bestuurskrachtig genoeg zijn om de gedecentraliseerde taken te vervullen.

Direct daarbij betrokken is de discussie over de schaalgrootte van de gemeente. Immers, de vraag die gesteld kan worden, is of een gemeente met een bepaalde schaalgrootte wel in staat is om taken naar behoren te vervullen en dus voldoende kan functioneren als “eerste overheid” . In de toespraak van minister Remkes in 2006 durft hij de stelling aan: “Schaalgrootte is op zich volstrekt irrelevant. Het gaat niet primair om schaalgrootte, het gaat om de bestuurskracht. En schaalgrootte kan daar soms een randvoorwaarde bij zijn, maar zeker niet de enige!“. Toch zijn er diverse getallen genoemd die gekoppeld werden aan de terminologie bestuurskracht, zoals 16.000 en 20.000 inwoners. Momenteel wordt ingezet op de bestuurskracht en niet meer op een kwantitatieve aanduiding. Gemeenten zien de bestuurskrachtmeting als een manier om “het spook van de herindeling” op een afstand te houden. Soms ook heerst het gevoel dat de bestuurskracht beter niet gemeten kan worden. Wat is dan het nut van zo’n meting? “Kan een gemeentelijke organisatie met al die ambtenaren en bestuurders de bestuurskracht niet zelf in een oogopslag overzien? In het geheel niet. Menig gemeentebestuur heeft geen goed overzicht van de opgaven en wat ervan terechtkomt. Een bestuurskrachtmeting is dus een bestelauto met overzicht en inzicht” 3. De hausse van bestuurskrachtmetingen is een onderdeel van de vele door de overheid geproduceerde discussienota’s, kaderstellende memo’s, beleidsstukken en evaluaties. De metafoor van de papieren die verdwijnen in bureaulades of in de papierversnipperaar ligt altijd op de loer bij het inventariseren van de feiten rondom

3 A.F.A. Korsten, K. Abma, J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelijken en beoordelen, 2007, Eburon, Delft, pagina12.

13

onderzoeken. Bij de bestuurskrachtmeting is dit niet minder. Het gaat er in dit onderzoek niet zozeer om waarom gemeenten een meting laten doen, maar wat ze ermee doen. Zien ze de meting als een “verplicht nummer” om een herindeling van het lijf te houden of wordt de bestuurskrachtmeting gebruikt om daadwerkelijk verbeteringen aan te brengen?

1.2 Probleemstelling

Al met al leidt het voorgaande tot de volgende vraagstelling:



Bij het nader beschouwen van deze vraagstelling is er een aantal onderdelen die nader beschouwd moeten worden om een antwoord op deze vraag te kunnen geven.

Wat is bestuurskracht? Wat is een bestuurskrachtmeting? Wat is de doorwerking voor het bestuur? Wat is de doorwerking voor de organisatie? Welke factoren spelen een rol bij de doorwerking? Hoe kan de al dan niet optredende doorwerking worden verklaard? Welke conclusies en aanbevelingen kunnen geformuleerd worden?

1.3 Bestuurskracht

Bestuurskracht is het vermogen van gemeenten om “de dingen goed te doen”4 . Tot “de dingen” hoort een uitgebreid pakket van taken die enerzijds door de rijksoverheid opgelegd worden en anderzijds wenselijk geacht worden om uit te voeren op basis van lokale, politieke invulling van beleid. Sinds 1955 duikt de term bestuurskracht op in beleidsnota’s van Binnenlandse Zaken. In deze nota’s is de term bestuurskracht steevast een argument ten gunste van herindeling. Er moeten meer bestuurskrachtige gemeenten komen, want dan kan de roep van de VNG om meer taken te decentraliseren worden gehonoreerd.5 Bestuurskracht is een lastig en niet eenduidige concept. De gemeente heeft een omvangrijk pakket aan taken en producten waar er steeds meer bij komen vanwege de decentralisatie vanuit de rijksoverheid. Dit onder het motto: de gemeente als eerste overheid. De intentie hiervan is de autonome positie van gemeenten te versterken, maar de decentralisatie van het rijk zorgt ervoor dat er steeds meer taken op lokaal niveau uitgevoerd dienen te worden. De gemeente is voor burgers natuurlijk het eerste en vaak belangrijkste contact met de overheid, maar tegelijkertijd wordt de decentralisatie van taken ervaren als een bezuinigingsmaatregel van de rijksoverheid omdat er taken verlegd worden naar de lokale overheid zonder dat de

4 A.F.A. Korsten, K. Abma, J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelijken en beoordelen, 2007, Eburon, Delft, pagina 5.5 Michiel Herweijer en Friso Jansen, Bestuurskrachtonderzoek, vaak onnodig aanleiding tot onrust, maart 2008, Bestuursforum, maandblad voor lokale en provinciale bestuurders van het CDA.

14

hierbij benodigde financiële middelen in voldoende mate beschikbaar gesteld worden. De bestuurskracht van gemeenten wordt hiermee onder druk gezet. In een publicatie van de vereniging van Zuid-Hollandse gemeenten, naar aanleiding van het uitbrengen van de nota “grensoverschrijdend samenwerken en samengaan” van de Provincie Zuid-Holland geeft de gedeputeerde Bestuurlijke Zaken onder de inleiding “Hoe houden we in Zuid-Holland de bestuurskracht op peil” in de openingszin aan: “Bestuurskrachtmetingen van gemeenten kunnen beter”6. Hiermee wordt de bestuurskracht van gemeenten niet nader onderbouwd, uitgelegd en toegelicht, maar wordt direct naar een instrument gegrepen om dit te meten, in plaats van eerst een nadere onderbouwing van het begrip te geven. Hiermee wordt de nadruk gelegd op het onderzoek dat plaats kan vinden naar bestuurskracht in plaats van op de bestuurskracht als kerngegeven voor het functioneren van een gemeente en welke invloed externe partijen hebben op de bestuurskracht van de gemeenten. Vanwege het feit dat decentralisatie een vergroting van het takenpakket van de gemeente met zich meebrengt en meer vergt van de bestuurskracht van de gemeente, wordt de discussie over bestuurskracht vaak aan die over de schaalgrootte van de gemeente gekoppeld. Daarbij lijkt het alsof er een ideale omvang van een gemeente zou zijn om de gemeentelijke taken op een adequate wijze uit te voeren. De bestuurskracht van gemeenten met 20.000 inwoners blijkt vaak beter dan van grotere gemeenten. Bestuurskracht heeft ook te maken met factoren als ligging, demografie en werkgelegenheid. Het grootste bezwaar tegen de koppeling van de elementen bestuurskracht en herindeling betreft de impliciete economische efficiencymeetlat die gemeenten wordt opgelegd door de schaaldenkers. Het benadert een gemeente als een eenheid die zo efficiënt en effectief mogelijk moet opereren en waarbij gezocht moet worden naar de bijpassende schaal. Voor sommige gemeentetaken kan dat nodig en goed zijn, maar een gemeente is meer dan een gemeentehuis alleen. Een gemeente bestaat in de eerste plaats vooral uit haar burgers; de gemeenschappen vormen de gemeente.7 Bij de bestuurskrachtmeting wordt bijvoorbeeld de klanttevredenheid van de burger niet meegenomen als onderzoeksonderwerp.

1.4 De bestuurskrachtmeting

Wanneer wij bestuurskracht beschouwen als het vermogen van gemeenten om “de dingen goed te doen”, moeten wij bij een bestuurskrachtmeting aantonen in welke mate deze bestuurskracht aanwezig is bij de gemeente om de dingen goed te doen. Om deze bestuurskracht te meten zijn diverse methodieken ontwikkeld. Over het algemeen komt het erop neer dat er een inventarisatie van de gemeentelijke opgaven gemaakt wordt en vervolgens wordt de bestuurskracht bepaald op basis van het opgavenprofiel. Het onderzoek wordt doorgaans gepleegd op basis van documentenstudie en interviews. De documentenstudie betreft bijvoorbeeld visiedocumenten, beleidsstukken en evaluaties. De interviews worden over het algemeen gehouden met de raad en het college, de managementleden en het maatschappelijk middenveld.

De provincie Zuid-Holland heeft in het verleden subsidie verleend op het houden van een bestuurskrachtmeting en geeft in de discussienota “Grensoverschrijdend

6 Engelshoven-Huls, Jansen, Pol, Bonthuis. Reader ten behoeve van discussiebijeenkomsten van de vereniging van Zuid-Hollandse gemeenten, VZHG en Provincie Zuid-Holland, 2008.7 Buytels, Fraanje, Van Twist “gemeente is meer dan het gemeentehuis alleen” Opiniebijdrage in VNG-magazine, 15 juni 2007.

15

samenwerken en samengaan”8 een uitgebreide uiteenzetting over de visie van de Provincie op de kwaliteit van lokaal bestuur, waarbij de Provincie van mening is dat alle gemeenten hun bestuurskracht moeten laten meten. Deze meting wordt dan gezien als “change agents” op basis waarvan dan een omvangrijk of subtiel veranderings- en verbetertraject ingezet kan worden. Volgens Herweijer en Jansen9 leiden bestuurskrachtmetingen vaak tot bestuurlijke onrust. Zij geven aan dat een bestuurskrachtonderzoek leidt tot een rapport waarin een gemeente cijfers krijgt voor het behartigen van de diverse taken, de onzekerheid die dit soms bij gemeenten teweegbrengt, is onnodig en zij zijn van mening dat een bestuurskrachtonderzoek zelden een volledig beeld geeft van de bestuurlijke kracht van een gemeente. Volgens de methodiek van één van de bureaus die regelmatig bestuurskracht-metingen uitvoeren, Van Naem en Partners, vervullen de gemeenten vier rollen: de bestuurlijke rol, die getoetst kan worden aan een langetermijnvisie en een heldere taakverdeling. De tweede rol is die van dienstverlener, met eigentijdse normen voor dienstverlening en een integraal handhavingprogramma, ten derde de mede-overheid en de vierde rol is die van de ambtelijke organisatie. Op deze veelvuldig gebruikte methodiek is echter veel af te dingen. Er wordt geen klanttevreden-heidsonderzoek onder burgers gehouden en er wordt niet gekeken naar de kwaliteit van het raadsdebat. Ook aspecten als persoonlijk leiderschap van bestuurders en goed samenspel van bestuurders en ambtenaren worden buiten beschouwing gelaten.

Sedert 2000 zijn er zeker 133 bestuurskrachtmetingen gehouden in Nederland. Diverse discussies over bijvoorbeeld de ruimtelijke indeling van Nederland en decentralisatie van taken hebben hiertoe geleid. Het lijkt er dan ook op dat ondanks dat de lokale overheid als eerste overheid gezien wordt, de lokale overheid zich moet aanpassen aan de wensen en verlangens van hogere overheden die door middel van decentralisatie op de gemeenten afkomt. De rijksoverheid stelt onvoldoende financiële middelen ter beschikking. Gemeenten worden daardoor soms gedwongen in een positie van herindeling, door de uitkomst van de bestuurskrachtmeting, die volgens het kabinetsbeleid dan weliswaar alleen wanneer het een initiatief van onderaf is, gehonoreerd wordt, maar die door gemeenteraden als onafwendbaar gezien wordt op basis van de bestuurskrachtmetingen die gehouden worden, waarbij dus diverse al genoemde aspecten niet meegenomen zijn zoals het klanttevredenheidsonderzoek.

Onderzoeksbureaus die bestuurskrachtmetingen uitvoeren, hebben een vaste onderzoeksopzet en methode van onderzoek. Hierbij worden de uitgangspunten voor de uitvoering van het onderzoek geformuleerd. Het bureau Berenschot, dat in de Drechtsteden de metingen voor zijn rekening heeft genomen, hanteert de volgende uitgangspunten: Maatwerk. Een bestuurskrachtmeting kan niet plaatsvinden zonder dat een duidelijkekoppeling wordt gemaakt met de opgave waar de gemeente mee wordt geconfronteerd.Onderzoek op hoofdlijnen. Niet alle taken en processen van de gemeente zijn in detail en kwantitatief geanalyseerd. Gekozen is voor een in analyse die vooral een

8 Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, Grensoverschrijdend samenwerken en samengaan, stap voorwaarts kwaliteitsslag lokaal bestuur in Zuid-Holland, April 2008.9 Michiel Herweijer en Friso Jansen, Bestuurskrachtonderzoek: Vaak onnodig aanleiding tot bestuurlijke onrust, bestuursforum, maandblad voor lokale en provinciale bestuurders van het CDA,maart 2008.

16

kwalitatief karakter heeft, met een (soms kwantitatieve) verdieping op de belangrijkste variabelen.Betrouwbaarheid informatie. Een deel van de conclusies is gebaseerd op door de gemeente aangeleverd materiaal. Berenschot is uitgegaan van de juistheid van de aangeleverde gegevens. Het uiteindelijke oordeel over de bestuurskracht is van Berenschot. Onderscheid tussen feiten, meningen en het oordeel van Berenschot. Vervolgens hanteert Berenschot een onderzoekskader dat gebaseerd is op de ervaring in gemeenten en met bestuurskrachtmetingen. De ‘Berenschot Bestuurskrachtmeter’ biedt op basis van feitelijke en normatieve gegevens zicht opde bestuurskracht van gemeenten bij de invulling van vier gemeentelijke rollen: de rol van bestuur, de rol van dienstverlener, de rol van participant in het openbaar bestuur en de rol van de interne organisatie. De definitieve inhoud van het onderzoekskader is door een ambtelijke begeleidingscommissie vastgesteld, die iedere individuele gemeente had ingesteld.

Vervolgens wordt als fase 1 van het onderzoek de maatschappelijke opgave vastgesteld waar de gemeente voor staat. Die is per gemeente verschillend vanwege ambitieniveau, geografische ligging en omgevingsfactoren. Dit ambitieniveau wordt vastgesteld door middel van een documentenstudie. Daarnaast wordt het ambitieniveau besproken in diverse gesprekken en interviews die in het kader van het onderzoek zijn gehouden met maatschappelijk middenveld, colleges en raden.

In fase 2 wordt de daadwerkelijke meting uitgevoerd. Elke rol en criterium is in kaart gebracht en via triangulatie door middel van het gebruik van kwalitatieve en kwantitatieve instrumenten om een zo breed mogelijke uitkomst te komen. De volgende instrumenten worden hierbij genoemd: documentenstudie, interviews, Group decision rooms en benchmarks.10

In fase 3 worden de resultaten van fase 1 en 2 vervolgens opgenomen in een rapportage waarna deze gepresenteerd wordt aan college en managementteam. Vervolgens worden de uitkomsten gepresenteerd aan de raadscommissie. De gemeentelijke metingen zijn vervolgens gebruikt voor het opstellen van het aanvullende regionale onderzoek.

10 Berenschot, Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, Utrecht, 10 oktober 2005. Volgens hoofdstuk 2.

17

1.5 Drechtsteden gemeenten gemeten

In dit onderzoek is gekozen voor een onderzoek naar de Drechtsteden.

Gemeente Aantal inwoners op1 januari 200511

Onderzoeksbureau

Alblasserdam 18.356 BerenschotDordrecht 119.263 BerenschotHendrik-Ido-Ambacht 23.690 BerenschotPapendrecht 31.224 BerenschotSliedrecht 23.902 BerenschotZwijndrecht 45.209 BerenschotRegio / Totaal 261.644 BerenschotTabel 1.1 Drechtsteden gemeenten

De Drechtsteden bestaan uit zes steden in de regio Dordrecht (zie kaart 1). Sinds 8 maart 2006 is de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden van kracht die een aantal taken voor de gemeenten uitvoert. De gemeenten dragen deze taken dan over aan de gemeenschappelijke regeling. Binnen deze gemeenschappelijke regeling zijn bijvoorbeeld een shared service centrum, een regionale sociale dienst, een regionale belastingdienst, een bureau leerplicht en een ingenieursbureau actief. Middelen en menskracht worden door de individuele gemeenten aan de gemeenschappelijke regeling overgedragen. Ook de provincie speelt een belangrijke rol door de gemeenschappelijke regeling te ondersteunen met betrekking tot de financiering van provinciale taken die decentraal, door de gemeenschappelijke regeling, uitgevoerd worden. De Drechtsteden hebben niet alleen hun individuele bestuurskracht laten meten, maar tevens hun gezamenlijke bestuurskracht. Het op afstand zetten van

taken heeft gevolgen voor de bestuurskracht van de gemeenten. Dit zou zowel positief kunnen zijn, door de waarborg van continuïteit

11 http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/3E4D916E-6781-4CC6-B527-1D1841E8379E/0/2005b55pub.pdf

http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/3E4D916E-6781-4CC6-B527-1D1841E8379E/0/2005b55pub.pdf

18

in een groter geheel als negatief, doordat gemeenten minder regie uitoefenen op de door de gemeenschappelijke regeling uitgevoerde processen.

De onderzoeken hebben plaatsgevonden in 2005. De zes onderzoeken zijn uitgevoerd door bureau Berenschot. In hoofdstuk 3 en 4 wordt nader ingegaan op de aanloop naar de bestuurskrachtmeting en het proces van de bestuurskrachtmeting.

In het specifieke geval van de Drechtsteden heeft de Provincie Zuid-Holland de Drechtsteden verzocht om een bestuurskrachtmeting uit te voeren. Het beoordelingskader voor de provincie bestaat uit de normen en criteria die geformuleerd zijn in de eerder genoemde nota “Grensverkennend en grensverleggend? Om de kwaliteit van lokaal bestuur.” De Drechtsteden hebben vervolgens een gezamenlijke aanbesteding gedaan voor de metingen. Hierbij is het bureau Berenschot gekozen als onderzoeksbureau. Hierbij wordt dus één systematiek toegepast voor de zes individuele gemeenten. Daarnaast heeft het Drechtstedenbestuur ervoor gekozen om een verbinding te leggen tussen het lokale en regionale niveau. Hiertoe is een aanvullend regionaal onderzoek gehouden. De opdracht bestond uit een zestal bestuurskrachtmetingen voor de individuele gemeenten en een rapport over het regionale schaalniveau. De provincie Zuid-Holland heeft een deel van de kosten van de metingen voor zijn rekening genomen. Niet in alle gevallen wordt op verzoek van de provincie snel gereageerd. Gemeenten schuiven het vaak voor zich uit. Argumenten hiervoor zijn vaak, zoals ook in paragraaf 1.2 aangegeven, dat de bemoeienis van de provincie met de gemeenten gezien wordt als betutteling en een aantasting van de autonomie van de gemeenten.

De bestuurskrachtmetingen hebben plaatsgevonden in 2005. Het Drechtstedenbestuur heeft hiertoe besloten. Individuele gemeenteraden hebben hiermee ingestemd en colleges hebben hiertoe, zoals tot uitdrukking komt in de onderzochte documenten, veelal binnen de begroting dekking voor gevonden.

1.6 Leeswijzer

In dit eerste hoofdstuk is een inleiding gegeven op de keuze van het onderwerp. Tevens worden in dit hoofdstuk de probleemstelling geformuleerd en een eerste beschouwing gegeven op bestuurskracht en de bestuurskrachtmeting. Daarnaast wordt ingezoomd op de Drechtsteden, ook met betrekking tot de bestuurskrachtmeting.

Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader. In het theoretisch kader wordt eerst een uitleg gegeven van het begrip evaluatie, omdat de bestuurskrachtmeting in dit onderzoek gezien wordt als een evaluatie van al het gemeentelijke beleid. In dit onderzoek gaat het echter specifiek om doorwerking. Om een helder beeld te krijgen van de bestuurskrachtmeting is een nadere toelichting gegeven op het begrip evaluatie. Daarna wordt de eigenlijke theoretische onderbouwing van het onderzoek gegeven. Dit betreft de doorwerking van beleid die centraal staat in dit onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt de methode van onderzoek, het interview, theoretisch onderbouwd, waarbij ingegaan wordt op doorwerkingsonderzoek, de beschrijving en verantwoording van het onderzoeksinstrument en de wijze van materiaalverzameling.

19

Hoofdstuk 4 gaat in op de uitkomsten de bestuurskrachtmetingen die in 2005 gehouden zijn, als opmaat naar de uitwerking van het doorwerkingsonderzoek. In hoofdstuk 5 wordt dit vervolgens omschreven. Welke doorwerking heeft de bestuurskrachtmeting gehad? Hierin zijn de uitkomsten van de interviews die gehouden zijn met vertegenwoordigers met de gemeenten verwerkt. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in doorwerking met betrekking tot bestuur en tot doorwerking met betrekking tot de organisatie. Hierbij is gekozen om dit in de hoofdstukken 4 en 5 per individuele gemeente te omschrijven, aangezien de bestuurskrachtmetingen ook per individuele gemeenten zijn gehouden. De factoren van doorwerking zijn in hoofdstuk 6 omschreven.

In hoofdstuk 7 worden de conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Voor de conclusies geldt dat deze door het hele onderzoek heen geformuleerd zijn. In 7 wordt hier nog een korte omschrijving van gegeven. Dit verslag wordt in hoofdstuk 7 afgesloten met het formuleren van een aantal aanbevelingen voor de gemeenten die deel uitmaken van de Drechtsteden.

20

2 Theoretisch kader

2.1 Inleiding

Voordat wij overgaan tot het benoemen van het theoretisch perspectief moeten we een aantal fasen doorlopen. In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke theoretische perspectieven de basis vormen van bestuurskrachtmetingen en de doorwerking hiervan. In de volgende paragrafen volgt een uitleg van het theoretische perspectief op basis van de geformuleerde probleemstelling:



en de geformuleerde deelvragen:


En zijn deze begrippen in een theoretisch kader verder uitgewerkt.

In het vorige hoofdstuk is een beschouwing gegeven over de bestuurskrachtmeting en welke vraagstelling in dit onderzoek wordt onderzocht. In de geformuleerde vraagstelling wordt het begrip “doorwerking” gebruikt. In dit onderzoek gaat het dan enerzijds om de doorwerking van de gehouden bestuurskrachtmeting op basis van de geformuleerde aanbevelingen in de bestuurskrachtmeting. De gemeenten zijn in meer of mindere mate met de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting aan de slag gegaan. Anderzijds zou er in dit onderzoek doorwerking geconstateerd kunnen worden die niet voortkomt uit de uitvoering van de aanbevelingen, maar onbedoelde doorwerking. Regelmatig staat het onderwerp “doorwerking” in de bestuurlijke belangstelling. Het meten van de doorwerking gebeurt in de praktijk door doorwerkingsonderzoek uit te voeren. Bij doorwerkingsonderzoek wordt onderzocht in hoeverre er sprake van doorwerking is, welke dit is en welke aspecten hier invloed op uitgeoefend hebben.

Evaluatieonderzoek vindt specifiek plaats in het kader van geformuleerd beleid. Eerst wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan op het begrip evaluatie om een nadere onderbouwing te geven van het begrip bestuurskrachtmeting.

Wellicht dat de in overheidskringen toegenomen behoefte aan evaluatie voortkomt uit de toegenomen behoefte aan het afleggen van verantwoording door de politiek.

21

Hiervoor heeft de politiek behoefte aan informatie die verkregen kan worden uit evaluatieonderzoek. Bovendien wordt de overheid steeds transparanter. Deze transparantie heeft weer alles te maken met het afleggen van verantwoording door middel van het inzichtelijk te maken van diverse onderwerpen zoals effecten van beleid en de daarmee gepaard gaande uitgegeven middelen. Deze informatie wordt tegenwoordig door burgers geraadpleegd, vaak via het internet. In dit onderzoek wordt de bestuurskrachtmeting gezien als een evaluatie van al het gemeentelijke beleid.

Het evalueren van beleid kan in zijn algemeenheid een aantal gevolgen hebben. Naar aanleiding hiervan zou het resultaat kunnen zijn dat er bijstelling plaats vindt van beleid. Bij evaluatie van beleid zou het ook kunnen leiden tot het beëindigen van de beleidscyclus omdat het beleid het gewenste resultaat heeft opgeleverd en dat de kloof tussen de maatstaf en de waargenomen situatie is verdwenen. Of dat het probleem in concurrentiestrijd met andere problemen minder urgentie heeft gekregen. Ook kan er een gebrek zijn aan politieke steun voor het beleid.12 Tegelijkertijd met het beëindigen van beleid kan besloten worden geheel nieuw beleid te gaan ontwikkelen, dit kan te maken hebben met wettelijke ontwikkelingen, zoals de invoering van bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) die met zich meebrengt dat een aantal vakgebieden integraal ontwikkeld dient te worden, met maatschappelijke ontwikkelingen zoals de vergrijzing, of organisatorische ontwikkelingen zoals de één-loketfunctie, die naast een verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger tevens een organisatorisch effect heeft.

In de probleemstelling is “doorwerking” het centrale begrip. Hierop wordt in paragraaf 2.3 nader ingegaan. De doorwerking wordt op diverse wijzen onderzocht. Rekenkamers, beleidsmakers en adviesbureaus hebben de handen vol aan het onderzoeken van de gevolgen van beleid. Het meten van de doorwerking, dat meestal gestalte krijgt in een evaluatieonderzoek, is een onderwerp dat vele beleidsmakers en onderzoekers bezighoudt.Er is geen eenduidige mening over doorwerking. Er zijn verschillende meningen, definities en methoden. Zo onderscheidt Swanborn13 een drietal fasen bij het evaluatie onderzoek te weten plan-, proces,- en productevaluatie. Bekkers14 benadert evaluaties vanuit een viertal benaderingen; de rationele benadering, de politieke benadering, de culturele benadering en de institutionele benadering. Beide benaderingen zijn te beargumenteren. Swanborn legt meer de nadruk op het proces van de beleidsvorming en de gevolgen daarvan voor de doorwerking, Bekkers beschouwt de evaluatie vanuit het perspectief van de criteria die gesteld zijn.

2.2 De evaluatie

De bestuurskrachtmeting is geen beleidsdocument. De bestuurskrachtmeting is een onderzoek naar het totale functioneren van de gemeente of naar zoals in hoofdstuk 1.3 wordt aangegeven: “het vermogen van gemeenten om dingen goed te doen”. De

12 Prof. dr. A. Hoogerwerf, Prof. dr. M. Herweijer, Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003. Pagina 84. 13 P.G. Swanborn, Evalueren, Boom Amsterdam 2004, Pagina 23 e.v. 14 Victor Bekkers, Beleid in beweging, achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, uitgeverij Lemma, Den Haag, 2007. Pagina 297 e.v.

22

bestuurskrachtmeting is daarmee een onderzoek dat de gemeenten een spiegel voorhoudt over het totale functioneren, niet over het functioneren op één specifiek beleidsterrein. Beleid kunnen we evalueren, waarbij onderzocht wordt of het beleid het beoogde effect heeft en of het beleid een bepaalde doorwerking heeft. Bij de bestuurskrachtmeting betreft het een breed onderzoek, waarbij de gemeenten zoals in het geval van de Drechtsteden getoetst zijn op de gemeente als bestuur, de gemeente als dienstverlener, de gemeente als participant en de gemeente als organisatie. Een bestuurskrachtmeting zouden we daarmee kunnen zien als een vorm van evaluatie van het totale functioneren van een gemeente. De beleidsevaluatie is een belangrijk onderdeel van de totale beleidscyclus van de overheid. Wanneer we beleid bekijken als een poging om bepaalde maatschappelijke problemen op te lossen15 is de evaluatie een belangrijk middel om te bekijken of dat geformuleerde beleid inderdaad het verwachte resultaat oplevert. In 2.2.1. bekijken we diverse definities en wordt de in dit onderzoek gebruikte definitie van evaluatie verwoord.

2.2.1 Definities van evaluatie

Volgens Hoogerwerf16 houdt evaluatie het volgende in:Evaluatie is te omschrijven als het beoordelen van de voorstelling of waarneming van een bepaald verschijnsel aan de hand van bepaalde criteria. Beleidsevaluatie is het evalueren van de inhoud, processen of effecten van beleid. In deze definitie ligt de nadruk op het proces van de beleidsuitvoering naar aanleiding van het geformuleerde beleid. Hierbij beschouwt Hoogerwerf evaluatie vanuit een aantal benaderingen; het soort onderwerp, de soorten criteria en de gebruikte methoden die volgens Hoogerwerf leiden tot verschillende typen evaluatieonderzoek. Vervolgens verdeelt Hoogerwerf het totale proces van de evaluatie in een drietal fasen, de voorbereidingsfase, het systematisch beschrijven van het beleid en het beleidsveld, de doelbereiking en het vaststellen van de effectiviteit. De verdeling in deze fasen moet gezien worden als een uitwerking van zijn theorie en de vertaling naar de praktische uitvoering van de evaluatie. Hiermee richt Hoogerwerf zich sterk op de inhoud van het geformuleerde beleid en de uitwerking hiervan. Ondanks dat Hoogerwerf in zijn inleiding de omgevingsfactoren benoemt, worden deze niet benoemd in zijn uitvoering van de evaluatietheorie. Hoogerwerf lijkt zich te beperken tot een rekenkundige exercitie. Dit lijkt te beperkt te zijn om een evaluatie uit te voeren. Vele aspecten genoemd in andere theorieën zijn relevant voor het onderzoek en dienen benoemd te worden bij evaluatieonderzoek. Deze aspecten hebben betrekking op elementen als beoordelingscriteria en het discours. Bekkers17 benoemt evaluatie in zijn hoofdstuk “Oordelen over beleid”. Hij geeft hier niet direct een eenduidige definitie over evaluatie aan, maar hij benoemt evaluatie als een fase van de beleidscyclus en zegt daarover: De afgelopen jaren is de nadruk bij beleidsmakers, bestuurders, politici en burgers steeds meer komen te liggen op de vraag hoe doelmatig en doeltreffend het gevoerde beleid is geweest….er wordt 15 Prof. Dr. A. Hoogerwerf, prof. Dr. M. Herweijer, Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer 2003, pagina 173.16 Prof. Dr. A. Hoogerwerf, prof. Dr. M. Herweijer, Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer 2003, pagina 183.17 Victor Bekkers, Beleid in beweging,achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, LEMMA 2007,pagina 297.

23

steeds meer waarde gehecht aan de feitelijke resultaten van beleid. Dit veronderstelt echter dat deze resultaten transparant gemaakt kunnen worden…..het uiteindelijk oordeel over het succes en falen van beleid wordt bepaald aan de hand van de aan te leggen criteria en de wijze waarop de evaluatie van het beleid plaatsvindt. Volgens Bekkers zijn er diverse benaderingen wat het vellen van een eenduidig oordeel lastig maakt. Bekkers schetst in dit hoofdstuk een breed spectrum met betrekking tot evaluaties. Op de allereerste plaats benoemt hij vijf verschillende soorten evaluaties; inputevaluaties, doelbereikingsevaluaties, effectiviteitsevaluaties en procesevaluaties. In het geval van de bestuurskrachtmeting zou gesproken kunnen worden van verschillende vormen van evaluatie. Uiteindelijk gaat het in de bestuurskrachtmeting om vier verschillende onderzochte velden. De gemeente als bestuur; de gemeente als dienstverlener; de gemeente als participant en de interne organisatie. Bij de gemeente als bestuur en de gemeente als participant kan gedacht worden aan een inputevaluatie, waarbij de inspanningen geëvalueerd worden die worden verricht om bepaalde doelstellingen te realiseren. Bij de gemeente als dienstverlener is meer sprake van een doelbereikingsevaluatie, waarbij in kaart gebracht wordt in welke mate de beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd. De gemeente als organisatie zou meer een procesevaluatie kunnen betreffen, waarbij gekeken wordt naar hoe de processen verlopen om gestelde doelen te bereiken.

Naast de verschillende soorten evaluaties worden de beoordelingscriteria geformuleerd met betrekking tot de oordeelvorming over beleid: de rationele benadering, de politieke benadering, de culturele benadering en de institutionele benadering. Voor de bestuurskrachtmeting geldt de rationele benadering. Hierbij wordt vooral het accent gelegd op evalueren als meten.

Tevens geeft Bekkers aan dat oordeelsvorming over beleid geen rekenkundige exercitie is (volgens Fischer), die volgens de positivistische regels van de kunst (van het meten) kan worden uitgevoerd. Fischer stelt dat het proces van oordeelsvorming plaats dient te vinden aan de hand van het organiseren van een aantal zogenoemde ‘discursieve’ praktijken die nauw met elkaar verweven zijn. Fischers benadering past in zowel de culturele als de rationele benadering van beleid; hij hecht aan de evaluatie als taalspel en hij hecht aan de kwaliteit van de argumentatie in het discours waarbij hij er vier benoemt:

het technisch-analytisch discours: programmaverificatie die een sterke verwantschap vertoont met de rationele benadering van evaluatie

het contextuele discours: waarbij bepaald wordt of het desbetreffende programma wel voldoende relevant is voor de specifieke situatie waarvoor het in het leven geroepen is,

het systeemdiscours: maatschappelijke vindicatie, of het programma wel voldoende toegevoegde waarde heeft voor de samenleving als geheel.

En het ideologische discours: maatschappelijke keuze of de politieke waarden die een bepaald programma belichaamt en de afweging die in dit verband gemaakt is, ter discussie worden gesteld.

Met deze brede benadering van het begrip evaluatie worden beoordelingscriteria en benaderingen geformuleerd. Het kijken naar evaluaties vanuit de discoursen geeft een toegevoegde waarde aan de oordeelsvorming over beleid.

24

De definitie van evaluatie van Sandra van Thiel (2007)18 is: evaluatieonderzoek is een vorm van onderzoek waarbij wordt nagegaan of een bepaalde doelstelling (van beleid) behaald is. Evaluaties kunnen zowel vooraf (ex ante) als achteraf (ex post) worden uitgevoerd. Ze kunnen betrekking hebben op behaalde resultaten (summatief) of op het verloop van processen (formatief). Van Thiel onderscheidt een aantal vormen van evaluatieonderzoek. Onderzoek gericht op processen (formatieve evaluatie) of gericht op het bereiken van einddoelen (summatieve evaluatie) en onderzoek dat zich richt op het tijdstip van evaluatie: vooraf (ex ante) of achteraf (ex post). Verder onderscheidt zij normatief onderzoek, dat leidt tot een uitspraak over de kwaliteit van beleid of empirisch onderzoek dat bedoeld is om kennis te verzamelen en een feitelijk weergave van het verloop en de uitkomsten van het beleid te geven.

Evalueren is meer dan alleen een doelbereik of doorwerking vaststellen, zoals Hoogerwerf dit vaststelt. Voor dit onderzoek lijkt de volgende definitie van toepassing:

Beleidsevaluatie is het evalueren van de inhoud, processen en effecten van beleid. Hierbij worden feitelijke resultaten ex post en empirisch in kaart gebracht en zijn zowel summatief als formatief met inachtname van de relevante discoursen.

2.2.2 Elementen van evaluatie

In de geformuleerde definitie zie we een aantal elementen terug. Er worden meerdere elementen van evaluatie genoemd in de theorie. In de geformuleerde definitie zijn die elementen benoemd die voor dit onderzoek relevant zijn. Met betrekking tot de inhoud kunnen we ons afvragen wat het beleid beoogde, op welk beleidsterrein het betrekking had en of het hiervoor is toegepast. De processen die hebben plaatsgevonden met betrekking tot de uitvoering van beleid. Waren deze bedacht, was dit de bedoeling en welke bijdrage leveren ze aan het resultaat. In welke effecten heeft dit geresulteerd, waren deze bedoeld en welke onbedoelde effecten worden er vastgesteld? Voor de bestuurskrachtmeting geldt dat het is een onderzoek dat achteraf wordt gepleegd, dus is het een ex post onderzoek. Daarnaast wordt er een empirisch onderzoek gepleegd dat zowel summatieve als formatieve informatie moet opleveren.

De relevante discoursen dienen vastgesteld te worden om de omgeving van de evaluatie vast te stellen. Deze zijn van belang in verband met de invloed die zij uitoefenen op de evaluatie, de operationalisering van aanbevelingen en de doorwerking en daarmee een belangrijk element voor dit onderzoek omdat de invloed hiervan voor grote effecten kan zorgen. De relevante discoursen van de bestuurskrachtmeting bestaan bijvoorbeeld uit de politiek en het maatschappelijk middenveld.

2.3 De doorwerking van onderzoek

Het bepalen van doorwerking en de mate van doorwerking kan een belangrijke bijdrage leveren aan het proces van evaluatie van beleid. Uiteindelijk kan de 18 Sandra van Thiel, Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding, Bussum 2007, uitgeverij Coutinho.

25

vaststelling hiervan een beeld geven van effecten en invloeden van bijvoorbeeld beleid of onderzoek. Ook kan het bepalen hiervan een rol spelen bij de controlerende functie van de raad om vervolgens weer randvoorwaarden te bieden voor de kaderstellende rol van de raad.

2.3.1 Definities / mechanismen van doorwerking

Het primaire doel van de bestuurskrachtmeting is het vaststellen van de bestuurskracht. Echter in ieder rapport worden aanbevelingen geformuleerd om de bestuurskracht te verbeteren, ongeacht de uitkomst van de meting. Veel gemeenten gebruiken de bestuurskrachtmeting dan niet alleen als bepaling van de bestuurskracht, maar tevens als verbeterinstrument, meestal op basis van de aanbevelingen, maar ook op basis van andere, in de meting geconstateerde feiten.

“Doelbereiking is de mate waarin bepaalde doeleinden worden bereikt”19. Doelbereiking wordt door Hoogerwerf ook wel de output genoemd, waarmee de prestaties bedoeld worden20. Voor het door ons gekozen onderwerp kan je doelbereiking dus interpreteren als de mate waarin bepaalde doeleinden of de output van de bestuurskrachtmeting worden opgevolgd door het bestuursorgaan dat de bestuurskrachtmeting heeft ondergaan.

Hoogerwerf geeft vervolgens aan dat het beantwoorden van de vraag in hoeverre bepaalde doeleinden bereikt zijn vrij gemakkelijk is. Volgens Hoogerwerf komt dat omdat bij doelbereikingsonderzoek niet wordt nagegaan of de geconstateerde mate van doelbereiking ook daadwerkelijk aan het gevoerde beleid te danken is21. Hiermee bedoelt hij dat andere factoren, naast het geformuleerde beleid, die van invloed zijn op het doelbereik, naast het geformuleerde beleid niet meegenomen worden in het onderzoek.

In hun onderzoek naar de effecten van de Nationale Ombudsman geven J. Timmer en B. Niemeijer de volgende definitie van doorwerking: “Doorwerking wordt gezien als effect dat zichtbaar wordt door maatregelen die genomen worden naar aanleiding van een klachtenonderzoek”22.

Binnen de wetenschap zijn er meerdere definities van ‘doorwerking’ gegeven. MarcHertogh verwijst in zijn boek ‘Consequenties van controle’ naar het begrip doorwerking als de bestuurlijke consequenties van het oordeel van de (Nationale) ombudsman. Doorwerking vindt plaats als het bestuursorgaan de aanbeveling met de omvatte norm in het beleid of het in de praktijk (regeltoepassing) overneemt23.

Volgens Bekkers is het zo dat ondanks dat veel onderzoek is gedaan naar doorwerking van adviezen, rapporten etc. er weinig consensus bestaat over wat onder doorwerking kan worden verstaan en welke factoren op doorwerking van

19 Prof. dr. J.T.A. Bressers en prof. dr. A. Hoogerwerf, “Een inleiding in de beleidsevaluatie”, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 199520 Prof. dr. A. Hoogerwerf en prof. dr. M. Herweijer, “Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap”, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003, zevende geheel herziene druk, pagina 13421 Prof. dr. A. Hoogerwerf en prof. dr. M. Herweijer, “Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap”, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003, zevende geheel herziene druk, pagina 18022 J. Timmer en B. Niemeijer, Onderzoek naar de effecten van de Nationale Ombudsman, 1994, pagina 32-33, 4123 M.L.M. Hertogh, “Consequenties van controle”, (1997), pagina 15, 20

26

toepassing zijn24. Doorwerking wordt daarom ook wel omschreven als ‘ambigous, amorphus, incremantal and meandering’25.

Doorwerking is niet op eenduidige en onomstreden wijze vast te stellen. Voor verschillende typen adviezen dienen verschillende maatstaven te worden aangelegd. Bij het aantonen van doorwerking moet daarom in ieder geval rekening worden gehouden met het type advies of het specifieke adviesproduct dat wordt geëvalueerd en de doelgroep waar de doorwerking zich op richt26.

Bekkers onderscheidt een zestal doorwerkingsmodellen of -mechanismen27. Deze modellen of mechanismen richten zich ieder op een categorie gebruikers van het (evaluatie)advies.Het push-model, in dit model is doorwerking een lineair model: het evaluatierapport leidt tot besluitvorming over het aanpassen van het beleid, het stoppen van beleid of het opnieuw vormgeven van beleid, mits het aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Dit model is gebaseerd op een rationele benadering van beleid. Voor onze casus kan voor beleid ook worden gelezen die zaken die van invloed kunnen zijn op de mate van bestuurskracht.Het demand-pull-model,dit model bouwt voort op de uitgangspunten van rationele benadering van beleid. Het accent ligt echter op de rol van de gebruiker. In dit model wordt verondersteld dat een evaluatierapport dat meer aansluit bij de wensen en behoeften van gebruikers een grotere doorwerking zal hebben.Het verspreidingsmodel, bij dit model wordt de aandacht gericht op de activiteiten die door de onderzoekers of adviseurs zelf worden ondernomen om de resultaten van hun evaluatieonderzoek voor het voetlicht te brengen. In dit model wordt de doorwerking versterkt door ‘nazorg’ te besteden. Hiermee wil Bekkers zeggen dat het belangrijk is om bij de doelgroepen de inhoud van de aanbevelingen voor het voetlicht te brengen en hiervoor bewust en systematisch ‘aandacht te organiseren’.Het interactiemodel, dit model gaat ervan uit dat wanneer de interacties tussen de producent (adviseur of onderzoeker) en (potentiële) gebruikers van de adviezen langduriger en intensiever zijn, de kans op doorwerking groter is. De gedachte hierachter is dat door de intensieve contacten er voorkomen wordt dat er sprake is van twee gescheiden werelden. Verder bouwt dit model voort op de voorgaande drie modellen doordat aandacht wordt gevraagd voor de kenmerken van het rapport (push-model), de behoeften en belangen van de gebruikers (demand-pull-model), de wijze van verspreiding (verspreidingsmodel) en de interactie tussen producent en gebruiker (interactiemodel). Dit model legt de nadruk op het belang van allerlei overlegvormen.Het enlightenment-model, dit model gaat niet uit van kennis als lineair en direct maar als voedingsbodem voor een graduele verandering in de oriëntatie van beleidsmakers. Doorwerking is in dit model lastiger aan te tonen. Het gaat niet zozeer over de vraag of aanbevelingen zijn overgenomen, maar meer om de vraag of de ontvangers op een andere manier naar het onderwerp zijn gaan kijken. Heeft het geleid tot andere definities, benaderingen en conceptualiseringen, etc.

24 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, “Beleid in beweging”, Uitgevrij LEMMA, Den Haag, 2007, pagina 317-31825 Max Weber, 1995, pagina 15 in Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, “Beleid in beweging”, Uitgevrij LEMMA, Den Haag, 2007, pagina 31826 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, dr. M. Fenger, dr. V. Homburg en dr. K. Putters,”Doorwerking van strategische beleidsadvisering”, Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg, 2004, pagina 2127 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, “Beleid in beweging”, Uitgevrij LEMMA, Den Haag, 2007, pagina 318-320

27

Het politiek-argumentatieve model, in dit model is de opgedane kennis ammunitie voor personen of partijen wat gebruikt kan worden voor de legitimatie van hun eigen belangen en/of standpunten. Als de uitkomsten van het evaluatierapport beter aansluiten bij hun eigen opvattingen zal de doorwerking groter zijn dan wanneer de uitkomsten (te ver) afwijken van hun eigen standpunten. In het laatste geval zal een rapport niet gebruikt worden en is de doorwerking daarmee gereduceerd tot nihil.

Van der Meer (1999) geeft in zijn publicatie “Evaluation and the Social Construction of Impacts”28 aan dat uit onderzoek gebleken is dat er een aantal randvoorwaarden is waaronder organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken. Voorbeelden die in de publicatie genoemd worden zijn: het moment waarop de evaluatie gemaakt wordt in relatie tot de actuele stand van zaken met betrekking tot het beleidsproces; de bron van de gebruikte evaluatiedata (intern of extern), de geloofwaardigheid van de bron; de methode van communicatie van de uitkomsten van de evaluatie; de kwaliteit van de presentatie en of er sprake is van een geïnstitutionaliseerde evaluatie praktijk. Voorts kunnen we nog twee belangrijke functies van onderzoek of evaluatie benoemen. Deze elementen worden benoemd in het artikel “Evaluation in Multi-actor policy processes”29. Op de eerste plaats stellen uitkomsten van dit soort onderzoeken ons in staat om verantwoordelijkheid af te leggen voor het gevoerde beleid. Er is een toenemende vraag naar transparantie, meetbare resultaten en het afleggen van verantwoordelijkheid. Het is echter lastig hier vorm aan te geven omdat we te maken hebben met een aantal factoren die het beoordelen van de verantwoordelijkheidskwestie lastig maken. Vaak zijn meerdere partijen betrokken bij het opstellen van beleid, dan is er sprake van een gezamenlijkheid die het lastig maakt te beoordelen wie waarvoor verantwoordelijk is. Bovendien wordt de uitvoering van beleid vaak door derden gepleegd, wat het ook weer lastig maakt te bepalen waar de verantwoordelijkheid ligt. Verder zijn het de multi-actor omstandigheden en de ambiguïteit van de beleidsprocessen, die het lastig maken om heldere criteria voor beleid te benoemen. Als tweede functie kan het lerend element van beleidsevaluatie genoemd worden dat meer van belang is in een multi-actor omgeving dan in een simpele of meer hiërarchisch ingerichte omgeving. Het gedrag van actoren is in belangrijke mate bepalend bij het lerend element. Het gedrag van actoren kan het lerend proces dynamiek geven.Deze criteria geven aan dat er meerdere factoren zijn, die invloed hebben op het gebruik van de evaluatie dan die Bekkers noemt. Elementen die van belang lijken te zijn .

28 Dr. F.B. van der Meer, ”Evaluation and the Social Construction of Impacts”, Sage Publications (London, Thousand Oaks and New Delhi), 199929 Dr. F.B. van der Meer en Dr. J. Edelenbos ”Evaluation in multi-actor policy processes” SAGE Publications (London, Thousand Oaks and New Delhi), 2006.

28

2.3.2 Elementen van doorwerking

Bekkers geeft aan dat er een viertal elementen of vormen van doorwerking zijn te benoemen30. Op deze vier vormen wordt hieronder nader ingegaan.

Vorm van doorwerking Omschrijving MetafoorInstrumentele doorwerking Het advies leidt tot een directe

verandering van gedrag van individuen of organisaties in lijn met de aanbevelingen van het advies

Beleidsanalist

Conceptuele doorwerking Het advies heeft een verandering in de kennis, opvattingen of causale redeneringen van individuen of organisaties tot gevolg

Inspirator

Agenderende doorwerking Als gevolg van het advies wordt een nieuw onderwerp of beleidsthema onderwerp van het maatschappelijke of politieke debat; het advies heeft een agenderende functie

Agendasetter

Politiek-strategische doorwerking Het advies wordt gebruikt om een machtspositie van één of enkele spelers te versterken om op deze wijze de politieke doelen beter te kunnen bereiken

Souffleur of makelaar van adviezen

Tabel 2.1 Vormen van doorwerking

Wat specifieker uitgeschreven komen de vormen van doorwerking erop neer dat31 bij instrumentele doorwerking er een directe verandering is vast te stellen in het gedrag of in de opvattingen van (een) individu(en) of organisatie(s). Dit wordt onder andere afgemeten aan de wijze waarop de adviezen worden overgenomen in beleidsnota’s of standpunten van onder andere Colleges van Burgemeester en Wethouders of maatschappelijke organisaties. Bij conceptuele doorwerking is sprake van een verandering van kennis, opvatting of causale redeneringen bij doelgroepen. Bij conceptuele doorwerking gaat het niet zozeer om het overnemen van (delen van) adviezen als wel om het omarmen van concepten. Bij agenderende doorwerking is sprake van het veranderen van een sectorale, maatschappelijke of politieke agenda. Dit wordt bereikt door het versterken van de discussie over een aantal gekozen thema’s. Bij politiek-strategische doorwerking wordt de machtspositie van één of meerdere actoren veranderd waardoor zij beter in de gelegenheid zijn om de door hen gestelde doelen te bereiken.

2.4 Verklaring voor de doorwerking

Bekkers geeft een aantal verklaringen voor doorwerking32. Deze verklaringen zijn eigenlijk meer aanknopingspunten waarmee rekening gehouden moet worden wanneer een adviesrapport wordt uitgebracht. Als er meer aandacht aan deze aangrijpingspunten wordt geschonken zal het waarschijnlijker zijn dat de graad van doorwerking toeneemt.

Aangrijpingspunt doorwerking Factoren die doorwerking beïnvloeden30 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, dr. M. Fenger, dr. V. Homburg en dr. K. Putters,”Doorwerking van strategische beleidsadvisering”, Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg, 2004, pagina 24 e.v.31 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, dr. M. Fenger, dr. V. Homburg en dr. K. Putters,”Doorwerking van strategische beleidsadvisering”, Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg, 2004, pagina 59 e.v.32 Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers, dr. M. Fenger, dr. V. Homburg en dr. K. Putters,”Doorwerking van strategische beleidsadvisering”, Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg, 2004, pagina 68 e.v.

29

Kenmerken adviesproduct Aansluiten bij kenmerken beleidsprobleemLeesbaarheid rapportVormgeving rapportKwaliteit rapportType aanbevelingBijdrage aan ontkokeringVerhouding aanbevelingen tot huidige beleid

Behoeften ontvangers Flexibiliteit adviescapaciteitAfstemming over werkprogrammaNiveau van departementale contacten

Organisatie adviesraad Samenstelling secretariaatBetrokkenheid en rol leden bij projectenAllianties met andere Raden of kennisinstitutenBetrokkenheid derden in adviestraject

Interactie met doelgroep Afstemming over werkprogrammaAfstemming tijdens voorbereiding adviestrajectAfstemming tijdens uitvoering adviestrajectStructureel overleg met doelgroep(en)

Presentatie en nazorg Aanwezigheid communicatiestrategieOndersteunende adviesproductenOrganisatie presentatieAandacht in mediaOrganisatie van nazorg bij formele afhandelingOrganisatie van ‘lange termijn’ nazorg

Institutionele kenmerken Timing adviesTabel 2.2 Aangrijpingspunt voor doorwerking

Nader uitgewerkt komen de aangrijpingspunten van doorwerking met de daarbij behorende factoren die doorwerking beïnvloeden erop neer, dat op het onderdeel “kenmerken adviesrapport” de factoren aan de orde komen die wat vermelden over de wijze waarop het adviesrapport aansluit bij de kenmerken van het te onderzoeken onderwerp. Ook wordt verondersteld dat de leesbaarheid en de vormgeving van het rapport een bijdrage levert aan de doorwerking er van. Natuurlijk zal de kwaliteit van het rapport een grote rol spelen bij eventuele doorwerking er van. Een rapport waarvan een hoge kwaliteit wordt verondersteld heeft mogelijk een grotere doorwerking van de uitkomsten daarvan tot gevolg. Ook het type aanbevelingen dat in het rapport wordt gedaan heeft invloed op de mogelijke doorwerking van het rapport. Aanbevelingen die aansluiten bij de belevingswereld van de opdrachtgever zullen eerder doorwerking tot gevolg hebben dan aanbevelingen waar de opdrachtgever niet mee uit de voeten kan. Ook de bijdrage die het rapport kan leveren aan de ontkokering van de opdrachtgevende organisatie zal een bijdrage kunnen leveren aan de doorwerking van het rapport. Als laatste factor bij “kenmerken adviesrapport” wordt de verhouding aanbeveling tot huidig beleid genoemd. Hiervan is sprake als de geformuleerde aanbevelingen aansluiten bij het reeds in gang gezette beleid van de opdrachtgever. Met andere woorden, als de opdrachtgever de aanbevelingen kan gebruiken als aanjager of acellerator van reeds in gang gezette bewegingen.

Op het onderdeel “behoeften ontvanger” komen de volgende factoren aan bod. De opdrachtgever zal een rapport eerder goed ontvangen als er met de behoeften van de opdrachtgever rekening is gehouden. Deze behoeften kunnen zich onder andere richten op de flexibiliteit van de adviescapaciteit. Hierbij kan worden gedacht aan de hoeveelheid uren, die het onderzoeksbureau in de opdracht steekt en de flexibiliteit die het bureau betracht als de opdrachtgever aanvullende onderzoeksvragen stelt die uitgezocht dienen te worden. Ook de afstemming over het werkprogramma dient aan de behoefte van de opdrachtgever te voldoen. Opdrachtgevers vinden het over het algemeen prettig als zij direct of indirect invloed kunnen uitoefenen op het

30

werkprogramma van de onderzoekers. Ook het niveau van de diverse contacten is van belang.

Onder de noemer “organisatie adviesraad” is aandacht voor de betrokkenheid van opdrachtgevers en externe (derden) partijen die betrokken zijn bij het onderzoek. De samenstelling van het secretariaat is van wezenlijk belang voor de doorwerking van onderzoek. Een secretariaat dat op de juiste wijze wordt gevoerd neemt veel organisatorisch werk uit handen van de onderzoekers en zorgt dat allerlei uitzoekwerk wordt gedaan. Voorts draagt het secretariaat zorg voor het, op het juiste moment, uitnodigen van bij het onderzoek betrokken partijen. Hierdoor komen het onderzoeksbureau en daarmee de onderzoekers professioneel en betrouwbaar over. Deze typering van de onderzoeker en het onderzoeksbureau draagt bij aan een grotere doorwerking van het advies- of evaluatieproduct. De betrokkenheid van de onderzoekers bij het project draagt ook bij aan vergroting van de doorwerking. Als zij alles overlaten aan het secretariaat en zich uitsluitend bezighouden met het onderzoek, zal dit over het algemeen genomen niet altijd gewaardeerd worden. Echter, een onderzoeker die betrokkenheid toont bij de te onderzoeken organisatie zal over het algemeen zorgen voor grotere doorwerking van zijn adviezen. Ook door het betrekken van derden, dus mensen van buiten het onderzoeksbureau en de te onderzoeken organisatie, zal naar verwachting zorgen voor een grotere doorwerking. De reden hiervan is dat deze derden meewerken aan het onderzoek met een zekere verwachting dat er met de resultaten van het onderzoek iets gedaan wordt door de opdrachtgever.

Ook de “interactie met de doelgroep” zal bijdragen aan een grotere doorwerking, mits deze interactie op de juiste wijze wordt toegepast. De opdrachtnemer, het onderzoeksbureau, zal afstemming over het (doorwerking)onderzoek moeten hebben met de opdrachtgever om er voor te zorgen dat alle vragen van de opdrachtgever in het onderzoek beantwoord worden. Ook zal er tijdens de voorbereiding van het onderzoek afstemming moeten zijn over eventuele aanvullende vragen die de opdrachtgever mogelijk nog zou kunnen hebben. Tijdens de uitvoering van het traject is het ook zeer wenselijk om met de opdrachtgever in overleg te blijven. Tussentijdse resultaten kunnen worden besproken. Deze resultaten kunnen aanleiding zijn om aanpassingen te doen in de opzet van het onderzoek of het onderzoek in een bepaalde richting uit te breiden of in te perken. Een overleg dat planmatig en structureel plaats vindt zal naar verwachting ook een bijdrage leveren aan de uiteindelijke doorwerking van de uitkomsten van het onderzoek. De opdrachtgever blijft op deze wijze nauw betrokken bij het onderzoek en zal zich aan de uiteindelijke resultaten sneller committeren dan een opdrachtgever die niet of nauwelijks bij de voorbereiding en uitvoering betrokken is geweest.

Een onderschat onderdeel dat een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de doorwerking van onderzoeken is de “presentatie en nazorg”. Het hebben van een communicatiestrategie is een belangrijk onderdeel bij de presentatie van de onderzoeksresultaten. Als zowel onderzoeker als opdrachtgever nadenken over de wijze van communiceren over het onderzoek is de kans aanwezig dat hiermee een grotere doorwerking kan worden bereikt. Ook aan het onderzoek ondersteunende adviesproducten kan gedacht worden. Naast de resultaten van het hoofdonderzoek kan er ook aandacht worden geschonken aan deelproducten. Deze deelproducten kunnen het gehele onderzoek in een zeker perspectief laten zien. De organisatie van

31

de uiteindelijke presentatie waarin de onderzoeksresultaten worden toegelicht, is van wezenlijk belang in het geheel. Niets is zo dodelijk voor een presentatie als apparatuur die niet op het juiste moment werkt of tijdens de presentatie uitvalt. Ook de vormgeving van de presentatie is belangrijk. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de hoeveelheid sheets in een Power-Pointpresentatie of een alternatieve wijze van presenteren. Hierbij kan zeker in een interactieve organisatie gedacht worden aan workshops. Ook aandacht in de media kan belangrijk zijn voor de uiteindelijke doorwerking van het onderzoek. Als de media groots aandacht besteden aan de resultaten zal er naar alle waarschijnlijkheid meer met de uitkomsten gedaan worden dan dat er een berichtje van 1 kolom van 10 regels op pagina 6 van de lokale krant staat. De uitkomsten moeten uitgedragen worden om de doorwerking te vergroten. Ook zal het onderzoeksbureau in samenwerking met de opdrachtgever moeten zorgen voor een traject van formele afhandeling. Hierbij kan gedacht worden aan het verzorgen van de presentaties aan de verschillende doelgroepen binnen en buiten de opdrachtgevende organisatie. Denk hierbij onder andere aan het college van B&W, de gemeenteraad, het managementteam van de organisatie maar ook de bij het onderzoek betrokken derde partijen. Een voorbeeld hiervan zou het betrokken maatschappelijk middenveld kunnen zijn. Tenslotte is het op dit onderdeel belangrijk om de lange termijn nazorg te organiseren. Na afloop van het onderzoek weinig tot niets van je laten horen als onderzoeksbureau is niet goed voor de uiteindelijke doorwerking. De resultaten dienen (op afstand) gemonitord te worden. Er dient met andere woorden regelmatig contact gezocht te worden met de opdrachtgever om te zien of deze nog op koers ligt met de uitvoering van de aanbevelingen. Mogelijk bestaat er een aanvullende hulpvraag. Als dit soort zaken geregeld is, zal de opdrachtgever eerder genegen zijn om deze vraag ook daadwerkelijk te stellen.

Ten slotte is er het onderdeel “timing van het advies”. Veel rapporten worden uitgebracht zonder dat er aandacht bestaat voor de timing er van. Zo kan het voorkomen dat een rapport wordt uitgebracht in tijden van grote onrust in een organisatie. De kans dat het rapport grote doorwerking zal hebben, is dan vele malen kleiner dan dat het rapport wordt uitgebracht op een moment dat de betrokken partijen zich de tijd geven om de uitkomsten van het rapport goed te analyseren. Een rapport gelijktijdig behandelen met een onderwerp dat politiek heel gevoelig ligt, kan de aandacht voor het rapport tot (zeer) gering reduceren. Als een grote doorwerking gewenst is, kan beter gewacht worden met de behandeling tot een moment in de tijd dat er meer rust is binnen de organisatie en betrokken partijen er ook de tijd voor willen en kunnen nemen. Aan de andere kant kan ook worden gesteld dat het uitbrengen van een rapport waarvan verwacht wordt dat het wat moeilijk ligt binnen de organisatie gelijktijdig met een onderwerp dat nog moeilijker ligt binnen de organisatie de behandeling van het rapport wel eens zou kunnen vergemakkelijken.

Aandacht voor bovenstaande factoren of mechanismen zorgt voor een grotere doorwerking van het rapport en de daarbij behorende aanbevelingen.

32

3 Methoden van onderzoek33

3.1 Inleiding

Een universeel evaluatie-instrument is niet beschikbaar; elk instrument kent zijn specifieke sterke en zwakke kanten. Het gaat erom bij het evaluatievraagstuk het meest geschikte instrument te kiezen. Dat instrument moet zo nauw mogelijk aansluiten bij de vraagstelling van de onderzoekers. Op de keuze van een evaluatie-instrument zijn factoren van invloed, zoals het doel van de evaluatie, de aard van het beleidsprobleem, de aard en de kwaliteit van de beschikbare informatie, de beschikbare tijd, de gewenste diepgang en de ervaring die met de diverse instrumenten is opgedaan en de kenmerkende eigenschappen van de verschillende instrumenten. De verschillende evaluatie-instrumenten sluiten elkaar niet zozeer uit, maar liggen veeleer in elkaars verlengde.

3.2 Doorwerkingsonderzoek De gevolgen van het inzetten van instrumenten worden geëvalueerd in het licht van een vooraf vastgelegde effectnorm. Bij dit onderzoek wordt de mate bestudeerd waarin de Drechtstedengemeenten erin geslaagd zijn de gestelde aanbevelingen uit de bestuurskrachtmeting vorm en inhoud te geven. En welke doorwerking de bestuurskrachtmeting verder heeft gehad. Met betrekking tot de doorwerking kijken we naar de instrumentele-, de conceptuele-, de agenderende- en de politiek strategische doorwerking. Daarnaast zijn deze ondergebracht in doorwerking voor het bestuur en doorwerking met betrekking tot organisatie. Er wordt niet, zoals bij het effectiviteitonderzoek, nagegaan of het bereiken van de doeleinden ook het gevolg is van de door de organisatie ondernomen acties. De causaliteitsvraag naar de aanbevelingen als gekozen oorzaak en het effect als beoogd gevolg komt aan de orde. Ook wordt getracht de doorwerking van de aanbevelingen vast te stellen.

3.3 Opzet en uitvoering van het onderzoek

Op het methodische vlak valt er een tweedeling te onderkennen. Aan de ene kant de kwantitatieve (‘harde’) methoden (bijvoorbeeld documentonderzoek, steekproefonderzoek, experimentele designs, statistische analyse, voorgestructureerde vragenlijsten), aan de andere kant de kwalitatieve (‘zachte’) methoden (bijvoorbeeld case-studies, diepte-interviews, participerende observatie). In dit onderzoek hebben wij ervoor gekozen om interviews te houden. De reden hiervoor is dat in een interview maatwerk kan worden toegepast met betrekking tot de vraagstelling en de volgorde van vragen. Dit in tegenstelling tot een statische, schriftelijke, vragenlijst of enquête. In deze vorm van informatieverzameling kan er doorgevraagd worden op de gegeven antwoorden. Door de antwoorden voor zover mogelijk te verifiëren met het documentenonderzoek kan een zo groot mogelijke mate van controle toegepast worden op de mondeling verkregen informatie.

33 http://www.ethesis.net/ombudsfunctie/ombuds_hfst_3.htm

33

Dit levert een belangrijke bijdrage aan de vaststelling van de doorwerking en de verklaring voor de doorwerking zoals dit in de deelvragen verwoord is.

3.3.1 Methodische karakterisering

Zoals aangegeven, zal het onderzoek het karakter hebben van een toetsings- of evaluatieonderzoek. Door uitvoering van het evaluatieonderzoek wordt de waarde bepaald van de maatregelen die de gemeente heeft genomen als gevolg van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting.

Prestatiemeetsystemen verschaffen informatie over prestaties van het beleid. Deze prestatie-informatie is nuttig bij de ex-postevaluatie van een beleid. Het perspectief dat aan prestatiemeting ten grondslag ligt, ziet een productieproces bij de overheid (beleidsproces) als de transformatie van middelen (input) in producten of prestaties (output) en van deze producten of prestaties in effecten (outcome); de bedoelde effecten zijn op een of andere wijze gerelateerd aan de doelstellingen van het productieproces (figuur 2.1).

Figuur 5.4 Perspectief voor prestatiemeting

Prestatiemeting kan betrekking hebben op de verschillende onderdelen of aspecten van de transformatierelaties. Zo kan prestatiemeting worden gedefinieerd in termen van de input, de output, de outcome, het proces, alsmede in termen van de input-output-relatie (efficiëntie) of output-outcome-relatie (effectiviteit). Bovendien kunnen feitelijke prestatiemetingen worden vergeleken met op dat gebied geformuleerde normen of standaarden.

Vertaald betekend dit voor het onderzoek dat zal worden onderzocht of de input (aanbevelingen) heeft bijgedragen aan de output (resultaten) en of dit overeenkomt met de door de gemeenten gestelde doelstellingen.

3.3.2 Criteria en indicatoren

3.3.2.1 Criteria

Om vast te stellen of er sprake is van doorwerking dienen er criteria vastgesteld te worden. De criteria zijn gekoppeld aan de vier vormen van doorwerking die zijn bepaald.

34

1. De instrumentele doorwerking. Criterium hiervoor is dat het advies moet leiden tot een directe verandering van gedrag van individuen of organisaties in lijn met de aanbevelingen van het advies.

2. De conceptuele doorwerking. Criterium hiervoor is dat het adveis een verandering in de kennis, opvattingen of causale redeneringen van individuen of organisaties tot gevolg heeft.

3. De agenderende doorwerking. Criterium hiervoor is dat als gevolg van het advies een nieuw onderwerp of beleidsthema onderwerp van het maatschappelijke of politieke debat is geworden en het advies een agenderende functie heeft.

4. De politiek-strategische doorwerking. Criterium hiervoor is dat het advies wordt gebruikt om de machtspositie van één of enkele spelers te versterken en om op deze wijze de politieke doelen beter te kunnen bereiken.

3.3.2.2 Indicatoren

Om te bepalen of er voldaan wordt aan de criteria voor een bepaalde vorm van doorwerking dienen er indicatoren gesteld te worden. Indicatoren die, indien aanwezig ervoor zorgen dat er voldaan wordt aan de criteria waaraan de vier vormen van doorwerking moeten voldoen. Voor dit onderzoek zijn de volgende indicatoren bepaald.

1. Criterium: het advies moet leiden tot een directe verandering van gedrag van individuen of organisaties in lijn met de aanbevelingen van het advies. Indicatoren:

- de gedragsverandering wordt benoemd in het interview en- de gedragsverandering is (indirect) onderwerp van beleid, door de

invoering van bijvoorbeeld beleid met betrekking tot klantbenadering- de gedragsverandering kan tot uitdrukking komen in onderzoek naar

bijvoorbeeld de klanttevredenheid of in het invoeren van burgerparticipatie.

2. Criterium: het advies heeft een verandering in de kennis, opvattingen of causale redeneringen van individuen of organisaties tot gevolg.Indicatoren: - de organisatie bevestigt dat het kennisniveau is toegenomen naar

aanleiding van het onderzoek- de organisatie bevestigt dat de opvattingen of causale redeneringen

zijn veranderd- dit kan tot uitdrukking komen in de geproduceerde nota’s en adviezen.

3. Criterium: als gevolg van het advies is een nieuw onderwerp of beleidsthema onderwerp van het maatschappelijke of politieke debat geworden en het advies heeft een agenderende functie heeft. Indicatoren: - er is sprake van nieuw beleid of de ontwikkeling van een visie,

geformuleerd in een nota- het onderwerp of beleidsthema is onderwerp van gesprek geweest in

de raadsvergadering of is aan de orde gekomen in overleg met maatschappelijke instellingen

- indien het onderwerp hier aanleiding toe geeft zijn er middelen gereserveerd om verder vorm en inhoud te geven aan de uitwerking.

35

4. Criterium: het advies wordt gebruikt om de machtspositie van één of enkele spelers te versterken en om op deze wijze de politieke doelen beter te kunnen bereiken. Indicatoren: - aangegeven wordt dat de verhouding tussen college en raad gewijzigd

is waarbij er sprake is van gewijzigde machtsposities, dit kan tot uitdrukking komen in besluitvorming, door eventueel gewijzigde stemverhoudingen of door het aanpassen van procedures waarbij een grotere rol weggelegd is voor de raad of voor het college waardoor de machtsposities verschijven

- aangeven wordt dat de verhoudingen in de organisatie gewijzigd zijn, waarbij er sprake is van gewijzigde machtsverhouding, dit kan bijvoorbeeld tot uitdrukking komen in het wijzigen van processen

Zoals eerder aangegeven is de informatie verzameld op basis van de interviews en documentenonderzoek. De in de interviews gegeven antwoorden zijn geverifieerd. Dit is gedaan door in de documenten te zoeken naar de onderbouwing voor de gegeven antwoorden.

3.3.2.4 Onderzoeksvraag

De methode van onderzoek dient om onderzoeksdata te verzamelen die een antwoord te geven op de volgende vraag:



3.3.2.5 Onderzoekseenheden

Voor de uitvoering van dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de bereidheid om mee te werken aan dit onderzoek van een zestal gemeenten die een bestuurskrachtmeting hebben uitgevoerd. Van deze gemeenten zullen één of meerdere sleutelfiguren worden benaderd voor een interview. In 3.5 wordt ingegaan op deze sleutelfiguren.

3.4 Onderzoeksontwerp

In het onderzoek zijn bij een zevental onderzoekseenheden gegevens verzameld. De gegevens worden verzameld door middel van verschillende methoden. Er is gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden en documentonderzoek.

Er is een kwalitatief onderzoek gedaan onder de gemeentesecretarissen van de gekozen gemeenten. Er is gekozen voor een methode van open interviews met de betrokkenen.

In eerste instantie zijn, naar aanleiding van de onderzoekseenheden en op basis van documenten, vragen geformuleerd. De antwoorden op deze vragen zijn vervolgens in tabellen geplaatst die onderverdeeld zijn in de categorieën bestuur en organisatie, zodat er een onderscheid gemaakt wordt tussen de doorwerking voor bestuur en

36

organisatie. De antwoorden zijn voor zover van toepassing en mogelijk geverifieerd in het documentenonderzoek.

Deze methode zal hieronder nader worden uitgewerkt.

3.5 Populatie

De gemeenten in de Drechtsteden zijn de eenheden waar het onderzoek zich op richt. De respondenten binnen het onderzoek zijn de gemeentesecretaris / algemeen directeur van de gekozen gemeenten, eventueel bijgestaan door een binnen de organisatie, op het gebied van de bestuurskrachtmeting, deskundige medewerk(st)er alsmede de toenmalige onderzoeker van bureau Berenschot.

3.6 Beschrijving en verantwoording onderzoeksinstrument

3.6.1 Documentenonderzoek

Voor het verzamelen van de informatie die nodig is om een antwoord te geven op de onderzoeksvraag, zijn naast het houden van interviews tevens documenten bestudeerd die betrekking hebben op het proces en de inhoud van de bestuurkrachtmetingen. Dit materiaal is geproduceerd voor een ander doel, maar gebruikt voor dit onderzoek. Dit bestaand materiaal kan zowel primair als secundair materiaal betreffen. Primair materiaal is onderzoeksinformatie die de onderzoeker zelf verzamelt of bestaand is, zoals correspondentie, verslagen van vergaderingen etc.34. Secundair materiaal verwijst naar eerdere onderzoeksresultaten zoals bijvoorbeeld statistische informatie of conclusies uit een eerder onderzoek. In dit onderzoek betreft het primaire informatie zoals correspondentie met de provincie en verslagen van raads- en commissievergaderingen. Bestaand materiaal is soms lastig te gebruiken, het sluit niet direct aan op de onderzoeksvraag of het is niet specifiek vervaardigd voor onderzoek. In dit verslag is gebruik gemaakt van bestaand materiaal om de historie en de achtergronden van de bestuurskrachtmetingen te onderzoeken en tevens een aantal omgevingsfactoren nader te beschouwen, zoals de invloed van de raad en de contacten met de provincie met als doel deze onderwerpen gerichter te verwerken in de interviews. In dit kader spreken wij over een inhoudsanalyse. Het gebruikte materiaal moet een bijdrage leveren om te komen tot beantwoording van de onderzoeksvraag.

Om documentmateriaal te kunnen gebruiken voor het onderzoek dienen er een aantal voorwaarden te zijn waaraan het onderzoeksmateriaal moet voldoen. Dit zijn:

Mate van aanwezigheid van documentatie ten behoeve van het onderzoek Mate van beschikbaarheid van documentatie ten behoeve van het onderzoek Aanwezigheid voldoende parate kennis binnen de te onderzoeken organisaties Betrouwbaarheid van het beschikbare materiaal Tijdige beschikbaarheid van het materiaal

34 Sandra van Thiel, Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding, Bussum 2007, uitgeverij Coutinho. Pagina 115

37

3.6.2 Semigestructureerd interview35

In een kwalitatief semigestructureerd interview wordt uitgegaan van een vooraf opgestelde vragen- of topiclijst. Er wordt gebruik gemaakt van een startvraag (de onderzoeksvraag) en een aantal onderwerpen van gesprek met daaraan gekoppeld wat richtlijnen. Bij de aanvang van het verzamelen van informatie zullen de gesprekken op een vrij informele manier met de onderzoekseenheden worden gevoerd. Naarmate het onderzoek in een verder stadium komt, zullen de gesprekken (interviews) een meer formeel en gesloten karakter krijgen. De reden hiervan is dat de onderzoekers na verloop van tijd controlevragen gaan toepassen. Het toepassen van controlevragen heeft als doel te verifiëren of de gegeven antwoorden consistent zijn. De controlevragen worden op een later moment in het interview gesteld door bijvoorbeeld een eerder gestelde vraag op een andere manier te formuleren. Wij zullen vragenderwijs de gespreksonderwerpen verkennen om te ontdekken hoe de respondent tegen bepaalde zaken aankijkt. De wijze van interviewen zal meer dan bij een gestructureerd interview in de vorm van een persoonlijk gesprek worden uitgevoerd. De reden hiervan is dat tijdens het gesprek een sfeer van vertrouwelijkheid wordt gecreëerd waarin eerder informatie gedeeld wordt die anders wellicht niet aan de orde zou komen. Voor dit onderzoek is deze vorm zeer geschikt omdat een semigestructureerd interview enerzijds de zekerheid biedt dat alle onderwerpen aan bod komen omdat deze vooraf bepaald zijn en anderzijds biedt het de mogelijkheid om verdiepende vragen te stellen en vragen over onderwerpen die aan bod komen vanuit de gegeven antwoorden.

3.6.3 Elite-interview36

Het elite-interview is een methode die wordt toegepast bij personen (respondenten) die een invloedrijke positie bekleden binnen de organisatie. De methode wordt ook toegepast bij respondenten die goed geïnformeerd zijn over de organisatie. Ze moeten bekend zijn met de wettelijke en financiële structuur van de organisatie en moeten in staat worden geacht iets te kunnen vertellen over de geschiedenis (reden van uitvoering van de bestuurskrachtmeting), het beleid dat geïmplementeerd is als gevolg van de bestuurskrachtmeting en de toekomstbeelden van de organisatie. In het geval van de door ons, in het kader van het onderzoek gehouden interviews, kan worden gesteld dat gezien de functie en het niveau van de respondenten gesproken kan worden van elite interviews. Door alle interviews te houden met respondenten met dezelfde functie is op een gelijkwaardige en eenduidige wijze gegevens verzameld ten behoeve van het onderzoek. Er is gekozen voor de secretaris, die als directeur van de organisatie en secretaris van het college van burgemeester en wethouders zowel informatie over de organisatie als over het bestuur tot zijn beschikking heeft.

3.7 Materiaalverzameling

3.7.1 Voordelen interview37

35 Sandra van Thiel, Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding, Bussum 2007, uitgeverij Coutinho. Pagina 10736 Baarda et al., 2001: 136 in Sandra van Thiel, Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding, Bussum 2007, uitgeverij Coutinho. Pagina 10937 Baarda, D.B. & M.P.M. de Goede, Basisboek Methoden en Technieken, derde herziene druk, Wolters-Noordhoff Groningen, 2001, ISBN 90-207-3030-4

38

Een belangrijk voordeel van het houden van een interview is dat het een goedkope manier is. Er hoeven geen vragenlijsten te worden ontwikkeld voor deze groep respondenten. Ook hoeft er geen tijd te worden gestoken in analyse van de antwoordformulieren. Ook kunnen in een redelijk korte periode veel mensen worden benaderd. Bij de groep respondenten die geselecteerd zijn voor deze manier van dataverzameling is echter een goede planning noodzakelijk. Een ander voordeel van een open interview is dat de onderzoeker de mogelijkheid heeft om door te vragen over bepaalde zaken die tijdens het interview naar voren komen of om verheldering te vragen als een antwoord niet geheel duidelijk is. Ook is van belang dat in een interview maatwerk kan worden toegepast met betrekking tot de vraagstelling en de volgorde van vragen. Dit in tegenstelling tot een statische, schriftelijke, vragenlijst of enquête. Ten slotte is een open interview een goede methode om informatie te krijgen over hoe de respondenten denken over zaken en welke gevoelens ze er bij hebben, etc.

3.7.2 Nadelen interview

Er zijn natuurlijk ook nadelen te benoemen aan de uitvoering van interviews. Het gaat dan met name om de betrouwbaarheid en de validiteit38.Betrouwbaarheid in een interview is afhankelijk van verschillende omstandigheden. Omgevingsfactoren kunnen een rol spelen. Ook de persoon van de interviewer kan een rol spelen bij de betrouwbaarheid van het onderzoek. Wij zullen trachten zorg te dragen dat het interview zou betrouwbaar mogelijk is door het interview af te nemen op een voor de respondent vertrouwde plaats (eigen omgeving).De validiteit van het interview wordt door ons gewaarborgd door alert te zijn op sociaal wenselijke antwoorden en door te vragen bij het vermoeden van een selectief geheugen. Door ons zal hierop worden ingespeeld door gedurende het interview controlevragen te stellen en indien noodzakelijk om verheldering of verduidelijking van gedane uitspraken te vragen. Een laatste nadeel is het probleem van de non-respons. Wij verwachten bij de geselecteerde groep respondenten geen non-response omdat de groep reflectanten uitgezocht wordt bij organisaties die bereid zijn mee te werken aan deze afstudeerscriptie. Mensen kunnen echter toch weigeren om mee te werken. Wij kunnen proberen weigeringen te voorkomen door vooraf aan de respondenten duidelijk te maken wat de doelstelling van het onderzoek is en waarom het gehouden wordt. Daarnaast wordt er natuurlijk rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de respondenten. Afspraken voor het afnemen van de interviews zullen vroegtijdig worden gemaakt op een tijdstip dat het de respondent uitkomt.

38 Baarda, D.B. & M.P.M. de Goede, Basisboek Methoden en Technieken, derde herziene druk, Wolters-Noordhoff Groningen, 2001, ISBN 90-207-3030-4

39

3.7.3 Mondeling interview

Door ons zullen de open interviews mondeling worden afgenomen. Een andere wijze van afnemen van een open interview is overigens niet mogelijk. Deze manier van interviewen vereist een gedegen voorbereiding op het gebied van de onderwerpen waarover zal worden gesproken. Ook zal ruim de tijd worden genomen om de interviews uit te werken en de antwoorden te analyseren zodat op basis van de gegeven antwoorden een beantwoording van de onderzoeksvragen kan plaatsvinden.

3.7.4 Individueel interview

De onderzoekspopulatie omvat de eerder genoemde personen. Daar dit een relatief kleine groep is, zullen de interviews door ons individueel worden afgenomen. Er is voor gekozen om de interviews bij deze groep mensen af te nemen omdat zij als betrokkenen het meeste zicht op hebben wat de resultaten zijn van de ingezette maatregelen.

3.8 De vragen / topiclijst

Daar het open interviews betreft, zullen er geen vragenlijsten worden gebruikt maar er wordt wel gestuurd op de onderwerpen van de interviews.Naast de hieronder genoemde onderwerpen wordt ook een aantal algemene vragen worden gesteld aan iedere respondent. Dit om duidelijkheid te verschaffen vanuit welke positie de vragen worden beantwoord. De positie van waaruit de vragen worden beantwoord is noodzakelijk om helder te krijgen vanuit welk belang de vragen worden beantwoord of welke probleemperceptie de reflectant heeft.

De algemene vragen zijn onder andere:

- Naam en achtergrond respondenten- Organisatie respondent- Functie respondent

Daarnaast bevragen wij iedere gemeente op de concrete conclusies en aanbevelingen in de bestuurskrachtmeting en op de conclusies en aanbevelingen die geformuleerd zijn in de overkoepelende rapportage.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zal worden gestuurd op de volgende onderwerpen: de aanleiding voor de bestuurskrachtmeting, de betrokkenheid van politiek en bestuur, de financiering van de meting en de doorwerking, de uitkomsten (conclusies en aanbevelingen), de doorwerking en de wijze waarop medezeggenschap in de verschillende fases tot stand is gekomen. Een complete lijst van vragen is bijgevoegd als bijlage 2.

40

4 Uitkomsten van de bestuurskrachtmeting

4.1 Inleiding

In het onderzoek naar de doorwerking van de bestuurskrachtmeting is gekeken naar de in de bestuurskrachtmeting geformuleerde verbeterpunten. Wat hebben gemeenten hiermee gedaan en welke factoren hebben hiervoor gezorgd. Om dit te kunnen beoordelen is gekeken naar de conclusies en aanbevelingen in de gehouden bestuurskrachtmetingen.

4.2 Conclusies en aanbevelingen bestuurskrachtmeting per gemeente

In de bestuurskrachtmetingen die zowel voor de afzonderlijke gemeenten zijn gehouden als voor de regio als geheel zijn conclusies geformuleerd.

4.2.1 Alblasserdam

Met betrekking tot de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting in Alblasserdam kan gezegd worden dat Alblasserdam onvoldoende scoorde. Zowel het ambtelijk als bestuurlijk functioneren wordt benoemd als “voor verbetering vatbaar” en wordt beoordeeld als matig. Er wordt ook een aantal positieve kanten benoemd, zoals het betrekken van burgers bij beleidsvorming en het levendige debat dat hiermee gepaard gaat en de constructieve wijze waarop Alblasserdam in de regionale samenwerking staat. Verbeterpunten kunnen gezocht worden in de verbetering van de dienstverlening. Als belangrijkste pluspunt wordt aangegeven dat er zowel bestuurlijk als ambtelijk het besef is ontstaan dat er veranderingen nodig zijn.

De volgende aanbevelingen worden geformuleerd naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting:

Alblasserdam

Prioriteit aan organisatieverandering. College van B&W meer als eenheid. Versterking van dienstverlening. Beleidsmatig meer integraliteit en eenheid.

4.2.2 Dordrecht

De conclusies in de meting met betrekking tot de bestuurskracht van Dordrecht leggen de nadruk op het feit dat Dordrecht één van de vijfentwintig 100.000+ gemeenten in Nederland is en de bijbehorende uitdagingen het hoofd moet bieden. Over de hele linie wordt aangegeven dat Dordrecht een bestuurskrachtige gemeente is en voorloper met betrekking tot dienstverlening. Ook de bestuurlijke contacten met andere overheden worden geprezen alsmede het betrekken van de burger bij de vorming van beleid. Als aandachtspunt wordt het verbeteren van de kaderstellende

41

rol van de raad aangegeven, en de echte betrokkenheid van andere, maatschappelijke, organisaties. Zorgen zijn er over de veranderingen en vernieuwing van de organisatie, waarbij de vraag gesteld wordt of de organisatie in staat is het tempo van de top bij te houden, waarbij het op orde brengen en houden van de routinematige werkzaamheden aandacht vragen.


Dordrecht

Prioriteren van strategische dossiers. Borgen van vernieuwingen in alle lagen van de organisatie.

4.2.3 Hendrik-Ido-Ambacht

De ontwikkeling van de wijk Volgerlanden heeft grote invloed op de gemeente. Een toename van het inwonertal van ruim 11.000 inwoners, van 24.000 naar 35.000, brengt een grote opgave met zich mee. De herkenbaarheid van college en raad bij de bevolking wordt als positief ervaren. Gezien de groei van de gemeente en de daarmee samenhangende omvang wordt wel geadviseerd een toekomstvisie vast te stellen. Bovendien wordt het vast houden van de hoge voorzieningenniveau als opgave gezien. Ook het structureel meten van het niveau van de dienstverlening en het verder ontwikkelen van elektronische dienstverlening worden gezien als aandachtspunten. Het verder samenwerken wordt gezien als belangrijk aandachtspunt, waarbij de samenwerking met Zwijndrecht belangrijk is in verband met het ontwikkelen van de wijk Volgerlanden, waar beide gemeenten een belangrijke rol in spelen. Het ontbreken van een integrale planning binnen de organisatie alsmede de moeizame financiële positie worden aangegeven als belangrijke verbeterpunten, waarbij met name aandacht voor de Planning & Controllcyclus wordt gevraagd.


Hendrik-Ido-Ambacht

Heldere toekomstvisie. Prioriteit voor inrichting en sturing interne organisatie. Samenwerking met Zwijndrecht verbeteren m.b.t. Volgerlanden.

42

4.2.4 Papendrecht

Papendrecht profileert zich als een aantrekkelijke woongemeente. De opgave is het versterken van deze aantrekkelijkheid. Als dienstverlener scoort de gemeente behoorlijk. Op het gebied van tevredenheidmeting op andere aspecten dan de gemeentewinkel scoort de gemeente onvoldoende doordat onder andere voorzieningen verouderd zijn. Als bestuur scoort de gemeente matig. De invoering van het dualisme heeft geleid tot een disbalans tussen raad en college. Dit wordt veroorzaakt door de cultuur en een aantal gevoelige, politieke dossiers. De raad geeft het college weinig ruimte om te besturen en dit maakt het college voorzichtig. De gemeente kiest duidelijk voor regionale samenwerking, maar zou meer initiatief kunnen nemen, wat de positie in de regio zou kunnen versterken. De sterke positie van de raad zorgt ervoor dat het college voorzichtig acteert, ook bij regionale samenwerking. Ondanks de permanente druk op de omvang van de organisatie is er de laatste jaren een flinke professionaliseringsslag gemaakt. De disbalans tussen raad en college speelt hier ook een rol. De focus van de organisatie ligt daardoor op zekerheid en heeft een mate van interne gerichtheid ontwikkeld. Het ontbreken van een bestuurlijk antenne heeft geen positief effect op de opstelling van het college. De volgende aanbevelingen worden geformuleerd naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting:

Papendrecht

Doorbreek disbalans tussen College en Raad. Kies een externe focus. Meet je resultaten.

4.2.5 Sliedrecht

Sliedrecht omschrijft haar eigen karakter als “We doen het altijd samen”. Onder andere de herkenbaarheid van raad en college bij de burger sluit hier inderdaad op aan. In de onderlinge verhouding tussen college en raad moet bij de kaderstellende rol van de raad de onderlinge taakverdeling tussen raad en college nog duidelijk worden. Het hoge voorzieningenniveau moet vastgehouden worden en daarnaast zou er meer visie ontwikkeld moeten worden op het gebied van welzijn. In de dienstverlening scoort Sliedrecht goed. Het definiëren van kwaliteitsnormen en tevredenheidmetingen zou een flinke kwaliteitsslag kunnen betekenen. Samenwerking met de regio is van belang, waarbij de uitdaging bestaat tussen samenwerking en behoud van de eigen identiteit. De ambitieuze leiding van de organisatie bevindt zicht met de organisatie in een transitieproces, waarbij dit proces geïnternaliseerd en geborgd moet worden. Er dient meer aandacht voor integraal werken te komen en voor het concretiseren van prestaties en het meetbaar maken van effecten.

43


Sliedrecht

Formuleren van een strategie en visie met heldere prioriteiten. Sterkere regionale samenwerking.

4.2.6 Zwijndrecht

Zwijndrecht heeft een aantal ontwikkelingen in gang gezet die de komende jaren afgerond worden. Het bestuur is extern gericht. Het college is volgens het rapport ambitieus. Na de gewenningsperiode in het kader van dualisme zoekt de raad nog steeds naar een meer zichtbare rol en een duidelijk profiel. Het verbeteren van klantgerichtheid wordt gezien als de kern van de verbeteringen alsmede het meten van de kwaliteit en de effectiviteit hiervan.Zwijndrecht neemt vaak initiatief voor samenwerking, verbetering hierbij behoeft de bestuurlijke samenwerking met Hendrik-Ido-Ambacht. Het veranderingstraject is pas ingezet. Bijzondere aandacht hierbij vraagt de afstand tussen management team en de organisatie. Ook het benoemen van meetbare doelstellingen wordt gezien als een verbeterpunt.


Zwijndrecht

Interne organisatie (“Code Klant”). Samenwerking met Hendrik-Ido-Ambacht verbeteren m.b.t. Volgerlanden. Vitale wijken. Regionale samenwerking verbeteren.

4.2.7 Regionaal

Voor het regionaal onderzoek is er gebruik gemaakt van de lokale bestuurskrachtmetingen en documentenonderzoek. De verklarende variabelen in het rapport zijn: inhoud proces en structuur. De hierbij geformuleerde criteria zijn: draagvlak, daadkracht en verrijking. Met betrekking tot de inhoud kunnen we concluderen dat het rapport aangeeft dat de samenwerking in intensiteit varieert. Regionale opgaven, zoals woningbouw en economie worden duidelijk opgepakt. Met betrekking tot de interne organisatie kunnen gemeenten elkaar onderling verder helpen. Met betrekking tot het proces wordt geadviseerd dat er een evenwicht tussen beleid en actie moet zijn. In de hang naar actie (of uitvoering) wordt het nut van beleidsvorming nog weleens uit het oog verloren. Positief wordt ervaren dat de voorzitter en directeur vertrouwen bij alle participanten van de Drechtsteden hebben opgebouwd gedurende het proces. Het laten prevaleren van lokaal belang boven

44

regionaal belang wordt benoemd als bedreiging, hoewel geen van de gemeenten negatief kritisch is.


Regionaal

Gebruik de uitkomsten om elkaar verder te brengen. Gemeenten die sterk scoren op bepaalde onderdelen kunnen andere gemeenten helpen.

Versterk de uitvoering door een doorbraak te forceren wanneer het gaat om de inrichting van de ambtelijke organisatie.

De beleidsarme gemeenschappelijke regeling is een lege huls zonder bevoegdheden. Borg regionale afspraken in de gemeenschappelijke regeling.

45

5 De doorwerking van de bestuurskrachtmeting

5.1 Inleiding

Met betrekking tot de doorwerking kijken we naar de instrumentele-, de conceptuele-, de agenderende- en de politiek strategische doorwerking. In paragraaf 3.3.2.1 zijn de criteria omschreven voor de doorwerking en in paragraaf 3.3.2.2 de indicatoren die zijn gesteld. Op basis van deze criteria en indicatoren is het onderzoek gepleegd en is dit hoofdstuk tot stand gekomen. Daarnaast zijn de vier varianten van doorwerking ondergebracht in doorwerking voor het bestuur (paragraaf 5.2) en doorwerking met betrekking tot organisatie (paragraaf 5.3). In paragraaf 5.4 wordt een opsomming gegeven van de operationalisering van de geconstateerde doorwerking. De informatie wordt ontleend aan enerzijds de interviews en anderzijds het documentenonderzoek. Dit wordt in dit hoofdstuk aangegeven. Voor de in de interviews genoemde veranderingen is in de documenten gezocht naar bevestiging hiervan in de vorm van besluitvorming over bijvoorbeeld beleid. Ook zijn bij een aantal interviews onderwerpen aan de orde geweest over andere gemeenten, om ook hierover vanuit een andere bron bevestiging te krijgen. De hier opgesomde informatie is dus een samenvoeging van data vanuit de interviews alsmede uit het documentenonderzoek.

5.2 Doorwerking met betrekking tot bestuur en organisatie

5.2.1 Alblasserdam

Ten tijde van de bestuurskrachtmeting werd de gemeente Alblasserdam geconfronteerd met een bestuurscrisis. Deze situatie had niets te maken met het onderzoek, maar was een historisch gegroeide situatie, mede daardoor bestaat er in Alblasserdam ten tijde van dit onderzoek niet zoiets als een collectief geheugen met betrekking tot de in het verleden ontstane situatie. Vanuit het gehouden interview werd duidelijk dat begin 2005 een personele crisis ontstond met als uiteindelijk gevolg het vertrek van drie topambtenaren, wat gepaard ging met eenmalige kosten van € 688.000,-. Dit heeft tot gevolg gehad dat het imago van het college zwaar beschadigd is geraakt, met name de burgemeester die de portefeuille personeel en organisatie in beheer had, kreeg van de raad een motie van teleurstelling en droeg deze portefeuille over aan een wethouder. De constatering in de bestuurskrachtmeting dat er geen eenduidig beeld is van het college en dat de portefeuilleverdeling onevenredig is dekte de lading. Toch was het college niet bereid om hier actief een verandering in aan te brengen. Wellicht heeft dit te maken met de conclusie in het rapport, dat het college zeer voorzichtig is in het acteren en bovendien “geen olie op het vuur” wilde gooien met de uitkomsten uit deze bestuurskrachtmeting. Naar aanleiding van de ontstane situatie werd door de provincie in 2007 een commissie ingesteld die onderzoek moest plegen naar de ontstane situatie en aanbevelingen moest formuleren om verbetering te brengen in de situatie. Deze commissie Corporaal, onder voorzitterschap van de voormalig burgemeester van Zwijndrecht heeft een tiental aanbevelingen geformuleerd die door de raad zijn

46

overgenomen. Deze punten werden na negen maanden, in 2008, geëvalueerd en bleken uitgevoerd te zijn.

Documentenonderzoek geeft aan dat op lange termijn de situatie verandert en een aantal aanbevelingen uit de bestuurskrachtmeting indirect toch opgepakt is. Na de verkiezingen in 2006 heeft de interimsecretaris van Alblasserdam een nota geschreven. Veel van de punten van de bestuurskrachtmeting komen hierin terug, maar ook is gebruik gemaakt van de aanbevelingen die door de commissie Corporaal zijn geformuleerd. Volgens het interview heeft dit niets met de bestuurskrachmeting te maken, maar met het aantrekken van nieuwe mensen en een wisseling van de wacht in het college. De meting speelt hierin volgens de geïnterviewde op geen enkele wijze een rol. Wel heeft de bestuurskrachtmeting het kennisniveau en de bewustwording van de organisatie groter gemaakt en is de raad zich bewuster van zijn rol geworden. Deze doorwerking is echter op langere termijn tot stand gekomen, mede door het onderzoek van de commissie Corporaal.Er heeft inmiddels op basis van andere rapporten wel doorwerking plaatsgevonden, ook doorwerking die betrekking heeft op de bestuurskrachtmeting. Hierdoor kan gezegd worden dat de bestuurskrachtmeting geen directe doorwerking heeft gehad, maar zeker wel indirect. Tevens heeft de bestuurskrachtmeting bijgedragen aan het uiteindelijk rapport dat door de gemeentesecretaris is geschreven met verbeterpunten voor de organisatie en het bestuur. Alblasserdam heeft uiteindelijk in het programma bestuur het thema bestuurskracht als speerpunt benoemd. Hoewel hier geen financiële middelen aan gekoppeld zijn, worden uitgaven in het kader hiervan gefinancierd vanuit de post organisatieverandering. Deze werkwijze wordt in het interview en vanuit de documenten bevestigd.

Voor het bestuur kan gezegd worden dat de instrumentele doorwerking lang op zich heeft laten wachten, maar uiteindelijk wel tot stand is gekomen. Doordat het bestuur op het moment van het verschijnen van de uitkomsten van de meting hier weinig tot geen aandacht aan heeft geschonken is er ook geen sprake van conceptuele doorwerking. Uiteindelijk zijn een aantal onderwerpen toch op de agenda terecht gekomen door middel van een andere notitie die in 2006 is geproduceerd. De bestuurskrachtmeting heeft de raad bewuster gemaakt van zijn rol. Dit uit zich in de rol die de raad zich heeft toebedeeld in het vervolg van het proces.

Voor de organisatie heet de bestuurskrachtmeting vooral een bewustwordingsproces in gang gezet. De organisatie realiseert zich zijn positie beter, dit komt onder andere tot uitdrukking in de wijze waarop deze organisatie zijn bestuur ondersteunt. Tevens is de kennis in de organisatie verbreed, omdat alle medewerkers via de bestuurskrachtmeting kennis konden nemen van alle informatie, ook informatie die niet tot hun takenpakket behoorde. Ook de organisatie werd pas in een later stadium geconfronteerd met de agenderende doorwerking van de bestuurskrachtmeting.

In het eerder genoemde theoretisch kader wordt een zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de resultaten van de gemeente Alblasserdam kunnen we constateren dat hier vooral sprake is van het enlightenmentmodel. Dit vanwege het feit dat de kennis een voedingsbodem gaf voor graduele verandering in de oriëntatie. Het gaat daarbij niet direct om het overnemen van de aanbevelingen maar de agenderende

47

functie van de aanbevelingen. Die is er blijkens de informatie op termijn zeker geweest. In het theoretisch kader worden de randvoorwaarden beschreven, genoemd door Van der Meer, waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken. Voor Alblasserdam kunnen we constateren dat het moment waarop de evaluatie gehouden is, ten tijde van een bestuurscrisis, niet het meest gunstige moment was. Reeds bestaande kritiek op het bestuur werd versterkt en bevestigd door de uitkomsten van de meting. Toch kon Alblasserdam geen ander moment kiezen, omdat de meting door alle Drechtsteden tegelijkertijd gehouden werden. Vervolgens is er dan gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat dit geen problemen heeft opgeleverd en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers dat er gezien de bestuurscrisis eigenlijk geen behoefte was aan dit rapport, dat heeft zeker invloed gehad op het terzijde schuiven hiervan. Van de organisatie van de adviesraad en de interactie met de doelgroep zijn geen aangrijpingspunten voor doorwerking te ontlenen. Tot slot kan gezegd worden over de presentatie en de nazorg dat hier voldoende aandacht voor was.

AlblasserdamBestuur

Instrumentele doorwerking

Conceptuele doorwerking

Agenderende doorwerking

Politiek-strategische doorwerking

Niet direct na verschijnen, wel op termijn

Geen Geen directe, uiteindelijk wel

Machtverhouding is veranderd, raad is zich bewuster geworden van zijn rol

AlblasserdamOrganisatie





Bewustwording van de organisatie

Kennis in organisatie is verbreed

Geen directe, later wel Geen

Samenvattend kan het volgende gezegd worden over de doorwerking:

Alblasserdam

Geen directe, maar wel op termijn. De bestuurlijke situatie alsmede de situatie in de organisatie was instabiel. Er bestond in het college van B&W geen draagvlak voor de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting. Op termijn is er sprake van meerdere vormen van doorwerking.

5.2.2 Dordrecht

De gemeente Dordrecht is de grootste participant in de Drechtsteden. In de interviews is naar voren gekomen dat alle deelnemers aan het Drechtstedenverband geen extra grote invloed van Dordrecht ervaren, juist op basis van gelijkwaardigheid wordt in Drechtsteden verband samengewerkt. Documentenonderzoek toont aan dat in 2002 een commissie onder leiding van de heer Dijkstal onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de Drechtsteden. Het onderzoek, een zogenaamde visitatie,

48

gaf aan dat er veel werd gepraat maar niet zo veel concreet werd gedaan. Het lag dus voor de hand om nader te onderzoeken wat de stand van zaken was met betrekking tot de samenwerking. In 2005 kwam de provincie met het voorstel van een bestuurskrachtmeting en aangezien er in deze regio ook behoefte was aan nader onderzoek, werd deze wens aangegrepen om het onderzoek te plegen. Naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting werd een notitie opgesteld waarin de aanbevelingen omgezet werden naar de desbetreffende beleidsvelden. Gezien de herkenbaarheid van de aanbevelingen waren het vooral bestaande trajecten binnen de organisatie waar de uitwerking van de aanbevelingen ondergebracht werd, wat een verscherping van beleid betekende. Over het algemeen is de bestuurskrachtmeting betiteld als bevestigend over bestaande denkbeelden. Dordrecht herkende zich nadrukkelijk in het in de bestuurskrachtmeting geschetste beeld. Uit het interview blijkt dat er door Dordrecht relatief weinig gecommuniceerd is over de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting.

In de periode na de bestuurskrachtmeting bleek dat het budgettaire proces niet over de hele linie op orde was. Ook de uitvoeringskracht bij grote projecten werd als minder ervaren. Hier is een extra inspanning voor verricht en in anderhalf jaar is daar grote verbetering in gekomen. Volgens de geïnterviewde is dit niet bij de bestuurskrachtmeting naar voren gekomen omdat het onderzoek hier niet diepgaand genoeg voor was en hier andere onderzoeken voor nodig waren. Het feit dat deze verbetering ook daadwerkelijk tot stand is gekomen, blijkt uit de documenten zoals de wijze van opstellen van de begroting

Vanuit het interview, ook die gehouden zijn met de andere gemeenten blijkt dat Dordrecht gezien kan worden als koploper binnen de Drechtsteden, anderzijds ervaart de organisatie dat er een kloof tussen management en organisatie bestaat. Over het algemeen kan Dordrecht zijn koploperspositie waarmaken. Uit de interviews blijkt dat ook andere gemeenten ervaren dat Dordrecht een loyale partner is in de Drechtsteden samenwerking, die geen misbruik maakt van zijn positie als centrumgemeente.

Uit het interview blijkt dat het college en de raad zich herkenden in de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting. Bestuurlijk gezien waren er dan ook geen nieuwe onderwerpen die aan de orde kwamen naar aanleiding van het rapport. Conceptuele doorwerking ontbreekt dan ook. Wel maakte de meting duidelijk dat Dordrecht wel erg veel eerste prioriteiten had. Hierdoor is er meer focus gekomen op het scherper aangeven van prioriteiten, wat een agenderende doorwerking heeft. De raad realiseerde zich door de discussie over de prioriteiten dat zij hun kaderstellende rol sterker neer zouden kunnen zetten, waardoor de raad een betere regie kon voeren op het stellen van prioriteiten. Ook de organisatie realiseerde zich zijn belangrijke rol bij het stellen van prioriteiten in het kader van het geven van adviezen aan het bestuur. Ook is het belang van de organisatie en het borgen van processen in de gehele organisatie als thema opgepakt. Er is een nota geschreven door het stadsbestuurscentrum en die is in lopende processen geborgd.

In het eerder genoemde theoretisch kader wordt het zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de onderzoeksresultaten van de gemeente Dordrecht kunnen we

49

constateren dat hier vooral sprake is van het pushmodel. Dit vanwege het feit dat Dordrecht een aantal zaken, zoals het stellen van prioriteiten beter vorm heeft gegeven, in plaats van alle beleidsterreinen tot prioriteit te verheffen. In het theoretisch kader worden de randvoorwaarden beschreven, genoemd door Van der Meer, waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken. Voor Dordrecht kunnen we constateren dat over het algemeen de rapportage als herkenbaar werd beoordeeld. Vervolgens is er dan gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat het rapport en zeker de presentatie ervan op krachtige wijze gestalte is gegeven, waardoor de acceptatiegraad van het bestuur van het rapport verhoogd werd en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers sloot deze rapportage in Dordrecht aan bij de behoefte naar een onderzoek naar het functioneren van de organisatie. De organisatie van de adviesraad en de interactie met de doelgroep had beter gekund, door het werkveld meer te betrekken bij de uitkomsten van de meting. Tot slot kan gezegd worden over de presentatie en de nazorg dat deze door Dordrecht als sterk ervaren is.

DordrechtBestuur





Herkenning door college en raad van de resultaten.

Geen, de uitkomsten waren herkenbaar

Meer focus op prioriteiten.

De positie van de raad is versterkt door een groeiend besef van kaderstelling.

DordrechtOrganisatie





Meer bewustwording van het belang van het aangeven van prioriteiten

Geen, de uitkomsten waren herkenbaar

Meer besef van belang meenemen organisatie in processen en deze in de gehele organisatie te borgen. Nota geschreven door stadsbestuurscentrum die in lopende processen is ingebracht.

Groter besef van belang organisatie bij realisatie en uitvoering beleid.


Dordrecht

Naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting is een nota geformuleerd. De inhoud van deze nota is toegevoegd aan bestaand beleid. Bewustwording van de noodzaak tot het stellen van prioriteiten .

50

5.2.3 Hendrik-Ido-Ambacht

De provincie heeft Hendrik-Ido-Ambacht gevraagd om een bestuurskrachtmeting te houden. Deze vraag kwam voort vanuit een eventueel herindelingsvraagstuk van deze gemeente met buurgemeente Zwijndrecht. Dit leek een logische stap vanwege het feit dat deze twee gemeenten al samenwerkten aan de ontwikkeling van wijk Volgerlanden. Deze wijk bevindt zich op het grondgebied van Hendrik-Ido-Ambacht op de grens met Zwijndrecht en moet tevens voldoen aan de woningbehoefte van Zwijndrecht. Om aan risicospreiding te doen heeft Hendrik-Ido –Ambacht in het verleden een vorm van samenwerking met Zwijndrecht geambieerd. Gezien de al bestaande regionale samenwerking en het beslag dat op de organisatie werd gelegd voor de realisering van het project Volgerlanden besloot Hendrik-Ido-ambacht niet in te stemmen met een herindeling, maar mee te doen aan de lokale en regionale bestuurskrachtmeting.

Vanuit het interview blijkt dat de bestuurskrachtmeting in Hendrik-Ido-Ambacht kritisch ontvangen werd door de raad, de raad herkende zich niet in de uitkomsten. Het college heeft ervaren dat sommige aspecten overbelicht werden zoals over de uitspraak met betrekking tot de samenwerking met Zwijndrecht waar verbetering in moest komen. In het interview is aan de orde gekomen of deze reactie van de raad terecht was, of een kwestie van ontkenning van een bekende situatie. Dit blijft lastig te achterhalen, omdat het niet mogelijk is het kennisniveau van de raad van dat moment te achterhalen. Wel is uitdrukkelijk aandacht gegeven aan het vorm geven van burgerparticipatie, met name aan de voorkant van processen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de wijze waarop beleidsvoorbereiding plaatsvindt.

Ook de ambtelijke organisatie vraagt aandacht volgens de meting. De administratieve organisatie en de interne controle moesten op orde gebracht worden. Diverse maatregelen zijn hiervoor genomen, niet in de laatste plaats door de samenwerking van de Drechtsteden, waardoor de sociale dienst en de staf- en ondersteunende taken inmiddels geregionaliseerd zijn zoals blijkt uit de documenten. Tevens zijn intern strakke afspraken gemaakt over termijnen en data om een verbetering van de processen in te kunnen zetten. Ook door het uitbreiden van de organisatie probeert Hendrik-Ido-Ambacht de kwaliteit van de organisatie te verbeteren. Tot slot is integraal werken benoemd tot een speerpunt van de interne organisatie.

Een andere aanbeveling, het formuleren van een toekomstvisie is ook opgepakt. Deze is opgesteld en maakt nu onderdeel uit van het collegeprogramma. Tevens worden er middelen gereserveerd voor de uitvoering hiervan. Uit het interview blijkt dat de indruk bestaat dat met name de zogenaamde dashboardbijeenkomst veel invloed heeft gehad op de uitkomst van de bestuurskrachtmeting. In deze bijeenkomst werd het managementteam van de gemeente bevraagd op het stellen van prioriteiten met betrekking tot de totstandkoming en uitvoering van beleid. In deze sessie werd het managementteam duidelijk gemaakt welke invloed beleid en het stellen van prioriteiten heeft op bijvoorbeeld de financiën. Deze bijeenkomst was op een minder goed strategisch moment georganiseerd wat volgens de gemeente de uitkomst van de meting sterk

51

heeft beïnvloed. De vraag is of deze twijfel terecht is en of er onder andere omstandigheden wel een andere uitkomst van het onderzoek was geweest.

Hendrik-Ido-Ambacht ziet als duidelijke meerwaarde van de bestuurskrachtmeting dat de kennis niet alleen meer in de hoofden van de medewerkers zit, maar ook op papier staat. Tevens realiseert de organisatie zich dat er meer van binnen naar buiten gedacht moet worden. Inmiddels heeft het rapport volgens de geïnterviewde zijn actualiteit verloren.

Bestuurlijk gezien was er dus wel herkenning, maar niet op alle punten. De aanbevelingen die zijn geformuleerd hebben wel als gevolg gehad dat er meer aandacht voor burgerparticipatie is gekomen en dan specifiek aan de voorkant van het proces. De uitvoering van d geformuleerde toekomstvisie komt heel specifiek aan de orde in de winternota of perspectiefnota, waar een nadere toelichting op de uitvoering gegeven wordt. De focus is al met al verlegd van binnen naar buiten. Voor de organisatie is de bestuurskrachtmeting een bewustwordingsproces geweest. Het “van binnen naar buiten denken” is nu nadrukkelijk aan de orde. Het verbeteren van de integrale samenwerking en de processen zijn gevolgen van de uitvoering van de aanbevelingen van de bestuurskrachtmeting.

In het eerder genoemde theoretisch kader wordt een zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de resultaten van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht kunnen we constateren dat hier vooral sprake is van het push-model. Dit vanwege het feit dat het rapport geleid heeft tot het nemen van nieuwe besluiten in de vorm van het opstellen van een toekomstvisie; het verbeteren van de samenwerking met Zwijndrecht die een extra impuls kreeg na de verkiezingen van 2006 en de nog niet geheel afgeronde maar wel in gang gezette verbetering van de administratieve organisatie en de interne controle. In het theoretisch kader worden randvoorwaarden beschreven door Van der Meer, waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken. We kunnen bij deze gemeente constateren dat de eerder genoemde dashboardbijeenkomst een slechte timing heeft gehad voor de gemeente Hendirk-Ido-Ambacht. Gevolg hiervan is dat deze ervaring is blijven hangen en invloed heeft gehad op de beoordeling van de bestuurskrachtmeting in eerste instantie. Vervolgens is er gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat deze een positieve bijdrage heeft geleverd aan het proces, doordat het leesbaar was, het type aanbeveling wel werd geaccepteerd ondanks de verbazing over de opmerkingen over de bestuurlijke samenwerking en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers sloot dit tevens aan. De organisatie van de adviesraad en de interactie met de doelgroep is goed geweest. Tot slot kan gezegd worden over de presentatie en de nazorg dat deze een positieve bijdrage heeft geleverd aan de doorwerking doordat ondanks de inhoudelijke kritiek er wel besluiten zijn genomen om de eerder genoemde drie aandachtpunten ook daadwerkelijk op te pakken.

52

Hendrik-Ido-Ambacht

Bestuur





Sommige zaken overbelicht, wel herkenning.

Meer aandacht voor burgerparticipatie aan de voorkant van het proces.

In winternota / perspectiefnota aandacht voor doorwerkingToekomstvisie is gerealiseerd.

Meer van binnen naar buiten.

Hendrik-Ido-AmbachtOrganisatie





Bewustwording over binnen/buiten.

Verbetering integrale samenwerkingFormatie uitbreidingMeer aandacht voor burgerparticipatie aan de voorkant van het proces.

Strakke afspraken over termijnen en data (AOIC).Vorming SCD.

-


Hendrik-Ido-Ambacht

Toekomstvisie geformuleerd Andere mindsetting ontstaan Kennis op papier in plaats van in hoofden Meer van buiten naar binnen, burgerpeilingen etc.

5.2.4 Papendrecht

De geïnterviewde gemeentesecretaris is sinds 2007 secretaris van de gemeente Papendrecht. Hij heeft de bestuurskrachtmeting dus niet meegemaakt. Wel is hij buitengewoon goed geïnformeerd over de meting en de doorwerking daarvan, dat komt in het interview ook duidelijk naar voren. Ook in Papendrecht was het verzoek van de provincie de aanleiding om de bestuurskrachtmeting te houden. Het vermoeden bestaat dat zonder dit verzoek een dergelijke meting niet was gehouden. In de periode van het onderzoek heerste er een zekere spanning tussen het college van burgemeester en wethouders en de raad. Uit de bestuurskrachtmeting bleek dat de raad haar kaderstellende en controlerende rol met verve vervult, maar dat dit ook nog weleens doorslaat waardoor het voor het college lastig wordt om te besturen. Het college wordt omschreven als voorzichtig, waarbij dit als een gevolg van de sterk sturende raad wordt gezien. Ondanks deze lastige situatie krijgt het college het toch voor elkaar om vooruitgang te boeken. Toch werd het totale bestuur als zwak gekwalificeerd in de bestuurskrachtmeting. In dezelfde periode, maar niet naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting, traden drie wethouders af. Naast de disbalans in het bestuur refereert de meting aan het kiezen van een externe focus en het meten van effecten.

53

Uit het interview blijkt dat in Papendrecht op basis van de adviezen van de bestuurskrachtmeting de focus nadrukkelijk meer van buiten naar binnen gelegd. Hier speelt de bestuurskrachtmeting een grote rol in. Papendrecht had een goede dienstverlening aan de burger. Hier is niet veel in gewijzigd na de bestuurskrachtmeting. De veranderingen spitsen zich toe op de organisatie en het betrekken van externe partijen bij formulering en uitvoering van beleid. De enorme betrokkenheid van Papendrecht bij de omgeving komt nu duidelijk naar voren. Direct na de verkiezingen in 2006 is er een gesprek geweest tussen het college en de raad. Dit heeft geleid tot verbeteringen op het gebied van communicatie en cultuur. Naast het in balans krijgen van de verhouding tussen de raad en het college en het verleggen van de focus ‘naar buiten’ is als derde aanbeveling het meetbaar maken van resultaten genoemd. Papendrecht wenst hier tevens verbetering in aan te brengen en maakt gebruik van het onderzoekscentrum Drechtsteden. Nadeel hiervan is dat de techniek er momenteel toe leidt dat cijfers erg laat ter beschikking komen. Cijfers over 2007 komen pas in 2009 ter beschikking. Te laat om nog op te kunnen sturen.

Er spreekt ambitie uit de voorgenomen wijzigingen en een groot besef van het belang van het functioneren van de organisatie bij het realiseren van politieke doelstellingen. Bewustwording is een belangrijke constatering van Papendrecht bij de uitkomsten en de doorwerking van de bestuurskrachtmeting. In Papendrecht uit zich dit vooral in de werkwijze van college en raad.

Het bestuur heeft door de bestuurskrachtmeting nadrukkelijk de focus van binnen naar buiten gelegd. Door structurele contacten met burgers, ondernemers en maatschappelijk middenveld via een vastgestelde structuur geeft het bestuur hier vorm en inhoud aan. Door de veranderingen in de organisatie wordt het bestuur beter bedient en is er meer sprake van checks and balances waardoor het bestuur beter kan sturen. De raad realiseert zich het belang van de kaderstellende rol en is nauw betrokken bij de structurele externe contacten. De organisatie ondergaat een cultuurverandering, vooral ingezet door de verlegde focus van binnen naar buiten.

In het eerder genoemde theoretisch kader wordt een zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de resultaten van het onderzoek naar de gemeente Papendrecht kunnen we constateren dat hier vooral sprake is van het verspreidingsmodel. Dit vanwege het feit dat in Papendrecht de doorwerking in verband met wordt gebracht met activiteiten die ondernomen worden. Bij verschillende groepen van belanghebbenden is aandacht georganiseerd voor de uitkomsten en de doorwerking hiervan. In het theoretisch kader worden de randvoorwaarden beschreven, die door Van der Meer genoemd worden waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken en hierdoor de doorwerking beïnvloeden. Bij deze gemeente kunnen we constateren dat geen van de door Van der Meer genoemde aspecten voor Papendrecht van invloed zijn geweest op de doorwerking. Vervolgens is er dan gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat het een duidelijk rapport was dat door de raad geaccepteerd werd en onderschreven en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers dat het een extra stimulans was om ingezet beleid te versnellen of versterken. De organisatie van de adviesraad en de

54

interactie met de doelgroep heeft geleid tot het veranderen van de machtspositie van de raad ten opzichte van het college. Tot slot kan gezegd worden over de presentatie en de nazorg dat deze een positieve bijdrage heeft geleverd aan de acceptatie van het rapport.

PapendrechtBestuur





Herkenning resultaten en duidelijke toename van besef over eigen rol. Meer betrokkenheid van externe partijen.

Met name de veranderingen in de interne organisatie.Organisatie meer “lean and mean” en meer checks and balances.

- De positie van de raad is versterkt door een groter besef van kaderstelling en betrokkenheid bij het principe “van buiten naar binnen”.

PapendrechtOrganisatie





Cultuurverandering,Van buiten naar binnen.

Besef van belang transparantie voor verbeterde relatie met raad.Verantwoordelijkhe-den niet meer laag in de organisatie leggen.

Organisatieverande-ring, meer “mean and lean”. Bezuiniging op apparaat, meer focus op maatschappelijk middenveld ook voor de ontwikkeling van initiatieven.


Papendrecht

Organiseren van publieke debatten. Ronde tafel gesprekken met maatschappelijk middenveld. Procedure aanpassing met als doel meer transparantie. Besluitvormingsprocessen van buiten naar binnen.

55

5.2.5 Sliedrecht

“Wij doen het altijd samen”. In Sliedrecht is men zich bewust van de meerwaarde van samenwerking en Sliedrecht herkent zich zeker in de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting. Sliedrecht kent een hechte gemeenschap die zowel zijn voordelen heeft, maar de gemeente tevens voor een complexe opgave stellen. Sliedrecht betrok een nieuw gemeentekantoor in 2004. In 2005 werd de bestuurskrachtmeting gehouden.

Uit het interview blijkt dat Sliedrecht uitdrukkelijk heeft gekozen voor een samenwerking binnen de Drechtsteden. Als aanbeveling wordt echter aangegeven om deze samenwerking uitdrukkelijk te verbreden naar andere beleidsvelden zoals maatschappelijke voorzieningen. Op dit aspect is volgens de geïnterviewde nog weinig doorwerking.

De tweede aanbeveling betreft het formuleren van een missie, visie en strategie. Hiernaar wordt telkens verwezen bij het opstellen van nieuwe plannen of thema’s. Het heeft niet geleid tot een gedragsverandering maar er heeft wel een besef van urgentie plaats gevonden met name bij de Gemeenteraad. Er is een lid dat het missie document bovenop zijn stapel met papieren heeft en daar telkens de voorgelegde plannen aan spiegelt. Dit is het resultaat van het samenwerken met leden van de Gemeenteraad aan het missie, visie en strategiedocument. Bestuurlijk is hier dus veel aandacht voor.

De bestuurskrachtmeting heeft zeker invloed gehad op het kennis niveau van de organisatie. De organisatie is meer strategisch gaan denken. Tot dan toe was de organisatie erg uitvoeringsgericht. Het niveau van de organisatie is door de bestuurskrachtmeting verhoogd. Uit de bestuurskrachtmeting zijn buiten de samenwerking op het gebied van staftaken in het Service Center Drechtsteden geen nieuwe thema’s naar voren gekomen. Op het gebied van economie zijn er vooral regionale samenwerkingsvormen van de grond gekomen, waar je als lokale overheid weinig tot geen invloed op kan uitoefenen. Sliedrecht heeft aan de noordzijde van de stad, aan de andere zijde van de spoorlijn het groene hart van de Randstad liggen. Hier mag als gevolg van rijksbeleid helemaal niets.

De bestuurskrachtmeting heeft een versnellend effect gehad op het formuleren van een verkeersbeleidsplan. Daarnaast zijn er nieuwe beleidselementen ontwikkeld zoals een leefbaarheidsmonitor. Ook heeft het bestuur prestatie-indicatoren benoemd.

In de machtsposities is in die zin niet zo veel veranderd dan dat de grootste verandering vooral de overgang van het monistisch naar het duale systeem is geweest. Hier moest iedereen aan wennen. De bestuurskrachtmeting heeft wel geholpen om hier als een spiegel voor te fungeren. De kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad is wel versterkt. Dit is niet alleen het gevolg geweest van de overgang van het monistische naar het dualistische systeem maar ook als gevolg van de uitgevoerde bestuurskrachtmeting. Dit heeft een zelfde soort gevolg gehad voor het College van B&W en de ambtelijke organisatie.

56

Het bestuur herkende zich zeker in de meting, maar is van mening dat bijvoorbeeld de invoering dualisme meer effect heeft gehad op het bestuur. Door de meting is er wel een andere focus gekomen op beleid. Versnelling enerzijds en nieuwe beleidselementen anderzijds zijn concrete gevolgen van de bestuurskrachtmeting. Met name het visiedocument wordt door de raad nog gebruikt in het debat.Voor de organisatie geldt dat monitoring nu gezien wordt als de sleutel tot verbetering. Dit leidt tevens tot een cultuurverandering. De organisatie is sterk betrokken geweest bij het opstellen van het visiedocument door middel van een projectgroep. Dit is als zeer positief ervaren.

Naast de primaire conclusies heeft Sliedrecht zich naar aanleiding van de meting ook toegelegd op verbetering van de dienstverlening en in het bijzonder van de elektronische dienstverlening, dit blijkt tevens uit documentonderzoek. De verbetering hiervan heeft duidelijk invloed gehad op de cultuur van de organisatie, het monitoren van resultaten en hier daadwerkelijk ook in willen verbeteren leverde hier een grote bijdrage aan. In het eerder genoemde theoretisch kader wordt een zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de resultaten van de gemeente Sliedrecht kunnen we constateren dat hier vooral sprake is van het pushmodel. Dit vanwege het feit dat naar aanleiding van de meting een aantal nieuwe ideeën, zoals het formuleren van een missie, visie, strategie vorm heeft gekregen. In het theoretisch kader worden de randvoorwaarden beschreven, die door Van der Meer genoemd worden waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken en hierdoor de doorwerking beïnvloeden. Bij deze gemeente kunnen we constateren dat met betrekking tot de timing voor Sliedrecht van belang is geweest dat de organisatie net een nieuw gemeentehuis had betrokken, er bestond hierdoor weinig enthousiasme voor nieuwe verhuisbewegingen die vanuit de bestuurskrachtmeting weleens op gang zou kunnen komen door een herindeling. Als oplossing is gekozen voor het in het gemeentehuis onderbrengen van de gemeenschappelijke belastingdienst van de Drechtsteden.

Vervolgens is er dan gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat dit geen aanleiding gaf voor een bepaalde reactie en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers dat het voldeed aan de behoefte.

SliedrechtBestuur





Niet direct. Vooral herkenning. Invoering dualisme en rapport Dijkstal worden hier meer verantwoordelijk voor gesteld.

Meer nadruk op (elektronische) dienstverlening.

Versnellend voor verkeersbeleidsplan en voor de nieuwe beleidselementen: leefbaarheidmonitor, veiligheidsmonitor en het formuleren van prestatie indicatoren.

Meer besef van de positie van de raad. De bestuurskrachtmeting wordt nog gebruikt als argument voor besluitvorming.

57

SliedrechtOrganisatie





Cultuurverandering, meer resultaten monitoren.

Monitoring als sleutel tot verbetering.

Visiedocument en projectgroep met deelname van organisatie.

Geen


Sliedrecht

In collegeprogramma 2006-2010 verwerkt. Visiedocument opgesteld.

5.2.6 Zwijndrecht

Ook Zwijndrecht herkent zich in de uitkomsten. Zwijndrecht heeft een belangrijke rol in de Drechtsteden gezien de geografische ligging tussen Dordrecht en andere deelnemers aan de regionale samenwerking.

Opvallend aan Zwijndrecht is dat dit de enige gemeente is waar middelen ter beschikking zijn gesteld voor het versnellen van de uitvoering van beleid. Dit blijkt uit de besluiten die hierover zijn genomen door het college en de raad. Ondanks dat dit geen directe aanbeveling is vanuit de bestuurskrachtmeting, is het project “Code Klant” versneld uitgevoerd door middel van een meerjaren krediet dat door de raad ter beschikking is gesteld. Dit traject behelst niet alleen een kwaliteitsverbetering van de dienstverlening, maar tegelijkertijd een verandering van de organisatie tevens gepaard gaande met een cultuurverandering. Door middel van onderzoek is inmiddels gebleken dat de burger de kwaliteit van de dienstverlening inderdaad hoger beoordeeld dan voor de uitvoering van het project “Code Klant”. Naast dit project is ook een verbetering van de planning en control cyclus tot stand gekomen.Ook is Zwijndrecht in de uitkomst van de bestuurskrachtmeting aangesproken op de samenwerking met Hendrik-Ido-Ambacht. Hierbij heeft het bestuur zich gerealiseerd dat er een andere verstandhouding moest komen met de buurgemeente. De bestuurskrachtmeting heeft geleid tot een verbetering van deze verstandhouding.

De aanbeveling aan de raad om meer initiatief te nemen heeft geleid tot een zelfbewuster optreden van de raad, waarbij in samenwerking met de accountant en de rekenkamer de controlerende rol van de raad is versterkt geworden. De volksvertegenwoordigende rol van de raad blijft een lastige om vorm te geven. Een nieuw gemeentehuis is in 2008 geopend. In Zwijndrecht heeft het college het bestuurskrachtmeting rapport gepresenteerd, in tegenstelling tot alle andere gemeenten waar het bureau Berenschot dit heeft gedaan. De uitkomsten hebben duidelijk versnellingen gegeven die terug te vinden is in besluitvorming hierover. Ook het reorganisatieproces is daardoor sneller ter hand genomen.

Bestuurlijk gezien heeft de versnelling van de invoering van beleid ook geleid tot een cultuurverandering. De versnelde invoering van “Code Klant” als aanbeveling uit de

58

bestuurskrachtmeting heeft het bestuur doen beseffen dat dit één van sleutels tot het verbeteren van de bestuurskracht is. Tevens geldt dit voor de samenwerking met andere gemeenten en Hendrik-Ido-Ambacht in het bijzonder. Tevens is er besloten geen sectorale plannen meer op te stellen, maar te doen aan integrale planvorming, ook moest hiervoor de lange termijn agenda scherper geformuleerd worden omdat er niet weer sectoraal gedacht werd, maar integraal. Ook voerde de raad nieuwe instrumenten in om hun kaderstellende rol beter vorm te kunnen geven. Voor de organisatie heeft dit ook gevolgen. De cultuurverandering die plaats heeft gevonden is vooral ingezet door de invoering van “Code Klant”.

In het eerder genoemde theoretisch kader wordt een zestal doorwerkingsmodellen of mechanismen van Bekkers genoemd. Wanneer we kijken naar deze modellen en dit afzetten tegen de resultaten van de gemeente Zwijndrecht kunnen we constateren dat hier vooral sprake is van het pushmodel. Dit vanwege het feit dat met name het ingezette beleid met betrekking tot de verbetering van de dienstverlening een versnelling kreeg, inclusief het ter beschikking stellen van extra middelen door de gemeenteraad. In het theoretisch kader worden de randvoorwaarden beschreven, die door Van der Meer genoemd worden waardoor organisaties in meer of mindere mate de uitkomsten van evaluaties gebruiken en hierdoor de doorwerking beïnvloeden. Bij deze gemeente. De genoemde randvoorwaarden hebben voor Zwijndrecht geen invloed uitgeoefend op de doorwerking. Vervolgens is er dan gekeken naar de verklaring voor de doorwerking. Vanuit de aangrijpingspunten voor doorwerking kan in dit geval bepaald worden dat met betrekking tot de kenmerken van het adviesproduct gezegd kan worden dat het aansloot bij de reeds ingezette beleidslijnen en met betrekking tot de behoefte van de ontvangers dat met het ter beschikking gestelde krediet van de raad het ingezette beleid versneld uitgevoerd kon worden.

ZwijndrechtBestuur





Cultuurverandering door (versnelde) invoering “Code Klant” en intensievere benadering van samenwerking met Hendrik-Ido-Ambacht

Geen sectorale plannen meer maar integrale planvorming.

“Code klant” versneld, project vitale wijken.Verheldering lange termijn agenda.

Drie jaar na elkaar € 500.000,- geïnvesteerd in “Code Klant”. Door conceptuele doorwerking kan raad nu keuzes maken. Invoering raadscarrousel. Bewustwording van focus en lange termijn.

ZwijndrechtOrganisatie





Cultuurverandering Benadrukte noodzaak van cultuurverandering

“Code Klant” invoering heeft grote impact op organisatie

Geen

59


Zwijndrecht

Versnelling van lopende processen (Uitvoering “Code Klant”). Verbetering samenwerking met Hendrik-Ido-Ambacht met betrekking tot de wijk “De

Volgerlanden”. “Code Klant” heeft als resultaat een cultuurverandering van de organisatie en verbetering van de

dienstverlening aan de burger.

5.2.7 Regionaal

Bestuurlijk gezien hebben de individuele metingen meer aandacht gekregen dan de regionale metingen. De Drechtraad heeft niet uitgebreid gedebatteerd over de uitkomsten van de regionale meting. De gemeenten herkenden de uitkomsten, deze boden aanleiding voor een uitgebreidere samenwerking en een betere focus op specifieke onderwerpen. Met betrekking tot dit onderzoek kan gesteld worden dat hierdoor nut en noodzaak van samenwerking een groter belang heeft gekregen voor de individuele gemeenten. Daarnaast is concreet de gemeenschappelijk regeling tot stand gekomen, die de samenwerking een juridische basis biedt. De aanleiding tot de lokale bestuurskrachtmetingen en het daar overheen uitgevoerde regionale onderzoek was tweeledig. Bepaalde gemeenten hadden vragen bij de regionale samenwerking en vroegen zich af of dit leidde tot een grotere bestuurskracht. Ook was een vraag of er niet nog kansen in het verschiet lagen om effectiever en efficiënter te worden als op andere terreinen de samenwerking werd geïntensiveerd. De andere kant was dat er vanuit de provincie Zuid-Holland druk werd uitgeoefend om een bestuurskrachtmeting te houden. De externe druk was er als eerste. De wens van de provincie was groter dan die van de lokale overheden. Dit is later bijgebogen en toen hebben de gemeenten het als een kans gezien. Ook was de mogelijkheid om het op eigen voorwaarden te doen groter. Dit is vooral te zien in het regionale onderzoek. Over de regionale kop had de provincie helemaal niet nagedacht. De Drechtstedengemeenten waren echter van mening dat de samenwerking in de regio dusdanig was, dat het een vereiste was om ook een regionaal onderzoek te laten uitvoeren.

De betrokkenheid van de gemeenteraden bij het regionale onderzoek is tweeledig geweest. In de eerste plaats zijn de maatschappelijke opgaven waar de gemeenten voor stonden in overleg met de gemeenten bepaald. Deze maatschappelijke opgaven zijn vervolgens ook in de gemeenteraden besproken. Dit is overigens niet plenair gebeurd, maar in commissies. Onderdeel van de opgave was ook steeds weer de regionale kop. Het waren niet alleen opgaven voor de individuele gemeenten maar ook voor het regionale deel. Vervolgens is de beoordeling van de lokale bestuurskrachtmeting besproken met de gemeenteraden. In deze bespreking zijn ook de uitkomsten van het regionale onderzoek meegenomen. Hiervan moet wel worden gezegd, dat de lokale metingen meer aandacht hebben gekregen in de

60

gemeenteraden dan het regionale onderzoek. Het regionale onderzoek is vooral op het niveau van de bestuurders besproken met name in het Drechtstedenbestuur. Het onderzoek is ook naar de Drechtraad gegaan waar echter geen uitgebreid debat over dit onderzoek heeft plaatsgevonden.

De belangrijkste uitkomsten van het regionale- toponderzoek waren vooral het komen tot een versnelling op een aantal velden. Met betrekking tot de lokale uitkomsten zouden deze gebruikt kunnen worden om de andere gemeenten verder te helpen. De uitvoering diende versterkt te worden door de inrichting van de ambtelijke organisatie van de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD). Ook moest gewerkt worden aan de verhouding tussen de GRD en de Drechtsteden gemeenten. Daarnaast diende nagedacht te worden over het overdragen van taken en bevoegdheden naar onderdelen van de GRD. Een voorbeeld hiervan is de Sociale Dienst Drechtsteden, die taken voor de gemeenten uitvoert. Een ander voorbeeld is het gezamenlijk opgezette Service Center Drechtsteden (SCD) waarin alle staftaken zijn ondergebracht. De oprichting van de SCD is een direct gevolg van de bestuurskrachtmetingen. Ook zijn er een aantal noten gekraakt over de samenwerking tussen gemeenten onderling. Met name Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht over het dossier “De Volgerlanden”. Ook het project “Noordoevers” is hiervan een goed voorbeeld. De samenwerking is na de bestuurskrachtmeting sterk verbeterd. De laatste tijd neemt dit weer enigszins af.

Een andere aanbeveling was de versterking van het gezamenlijk benutten van krachten in het netwerk. Een voorbeeld hiervan is de aanstelling van een sectordirecteur uit Dordrecht tot waarnemend gemeentesecretaris van Alblasserdam. (ten tijde van het onderzoek heeft de gemeenteraad van Alblasserdam de wnd. gemeentesecretaris verzocht om te solliciteren op de vacante post van burgemeester van Alblasserdam). Dit is een goed voorbeeld van elkaar helpen.

Een aanbeveling was ook om inhoud en proces voorop te blijven stellen en niet te vervallen in structuur discussies. Maar over het algemeen kan worden gesteld dat het regionale onderzoek kansen heeft gedefinieerd om tot versnelling van lopende processen te komen. De aanbeveling om de rol van de ROM-D (Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden red.) te versterken is helaas nog niet zo goed van de grond gekomen.

Rondom bepaalde projecten werken gemeenten beter samen. De bestuurskrachtmeting heeft, op regionaal gebied, niet zozeer geleid tot nieuw beleid als wel tot versterking van de samenwerking. Voorbeelden hiervan zijn concrete dossiers als de SCD en de SDD. Ook wordt het Onderzoekscentrum Drechtsteden (voormalig Sociaal Geografisch Bureau Dordrecht red.) beter in positie gebracht om regionaal vergelijkingsonderzoeken te doen waardoor nu dezelfde kengetallen gehanteerd worden.

De uitkomsten van de bestuurskrachtmeting zijn niet zozeer terug te vinden in nieuw beleid als wel in hele concrete uitvoering in trajecten om te komen tot de regionale dienstonderdelen. Ook de wijze waarop de samenwerking vormgegeven wordt, een onderdeel van de bestuurskrachtmeting, is niet concreet naar nieuw beleid vertaald als wel dat het in de hoofden van mensen is terecht gekomen. Ook de manier

61

waarop inhoud en proces de structuur bepalen is bij de mensen in hun hoofd verankerd en niet zozeer als beleidsnota vastgelegd.

De uitkomsten van de lokale bestuurskrachtmetingen en het regionale onderzoek hebben gevolgen gehad voor zowel het bestuur als de ambtelijke organisatie van de betrokken gemeenten. Op lokaal niveau waren de gevolgen wel verschillend, van omvang. In Alblasserdam waren de gevolgen groot. Volgens de geïnterviewde over het regionale onderzoek heeft de bestuurskrachtmeting hier direct invloed gehad op de bestuurlijke verhoudingen, in het interview met de secretaris van Alblasserdam is dit niet gebleken.

Voor Hendrik-Ido-Ambacht en Zwijndrecht zijn ook duidelijke gevolgen opgetreden. Hun onderlinge relatie en de wijze waarop werd samengewerkt in “De Volgerlanden” zijn een concreet voorbeeld van een gevolg van de bestuurskrachtmeting. Regionaal heeft de bestuurskrachtmeting minder gevolgen gehad. Er is wel nagedacht over de wijze waarop den regio Drechtsteden werd bestuurd. Een vraag die naar voren kwam was: ”Doen we het nog wel goed met de Drechtraad”. Dit heeft echter niet tot grote veranderingen geleid. In de organisatie zowel lokaal als regionaal zijn wel grote veranderingen opgetreden. In de bestuurskrachtmeting zat een benchmark op het gebeid van de kwaliteit van staf en ondersteuning. Als reactie op de uitkomst hiervan is het regionale Service Center Drechtsteden opgericht. De bestuurskrachtmeting is een grote duw geweest naar het maken van de regionale dienstonderdelen.

Op het gebied van kennis heeft er wel wat plaats gevonden. Gemeenten zijn elkaar beter gaan begrijpen. De oorzaak daarvan was dat de gemeenten elkaars bestuurskrachtmeting hebben gezien. Deze zijn in de regio redelijk breed verspreid, hetgeen op onderdelen heeft bijgedragen aan wederzijds begrip. Op een aantal andere onderdelen overigens ook niet. Het regionale onderzoek heeft geen nieuwe thema’s naar voren gehaald. Het is meer voortborduren op reeds in gang gezette thema’s en processen. De bestuurskrachtmeting heeft geen verschuivingen in de machtsposities teweeg gebracht. De verschuivingen die zich op dat vlak voordeden waren meer het gevolg van de dualisering van de Drechtraad en het Drechtstedenbestuur. Op het lokale niveau hebben de bestuurskrachtmetingen wel invloed gehad.

De bestuurskrachtmeting heeft ook nog andere doorwerking gehad. Gemeenten zijn meer open naar elkaar geworden. Ze zijn meer bereid om zich langs een meetlat te leggen zonder dat ze dit bedreigend vinden. Dit geldt zowel intern als extern. Er vind nu ook meer horizontale verantwoording plaats. Waar dat voorheen was beperkt tot verticale verantwoording richting provincie en rijk wordt nu ook tussen de Drechtsteden onderling verantwoording afgelegd. Dit was een direct gevolg van de uitgevoerde bestuurskrachtmetingen en het regionale top onderzoek.De bestuurskrachtmeting is nog wel een actueel onderwerp binnen de politiek. Niet zozeer de oude bestuurskrachtmeting als wel de wijze waarop de nieuwe evaluatie van de regionale samenwerking plaatsvindt. Dit wordt echter niet gedaan op de wijze waarop een traditionele bestuurskrachtmeting wordt uitgevoerd, maar meer op een wijze dat de uitkomsten van meerdere onderzoeken aan elkaar worden gekoppeld. Er zullen meerdere onderzoeken plaats vinden waaronder ook weer een onderzoek gelijk dat door de visitatiecommissie Dijkstal eerder is gedaan. Er wordt nu nog even gekeken naar de wijze waarop de provincie met het voorstel wil omgaan. Als de

62

provincie een klassieke, op individuele gemeenten gerichte bestuurskrachtmetingen wil laten uitvoeren, is de meerwaarde voor de Drechtsteden niet groot. De Drechtsteden dienen echt op het niveau van het netwerk getoetst te worden. Hiervoor zijn middelen gereserveerd binnen het Drechtsteden budget. De provincie draagt tot nu toe niet bij aan deze wijze van onderzoek.

RegionaalBestuur





Toponderzoek leidt tot meer besef van noodzaak van samenwerking. Aantoonbare extra inzet op projecten

Meer kennis over elkaar, waardoor groeiend vertrouwen door transparantie. Meer horizontale verantwoording

Opzet van regionale dienstonderdelen en versnelling van projecten

Geen verschuiving in de machtsposities

RegionaalOrganisatie





- - Inrichting van een ambtelijke organisatie waaronder een sociale dienst Drechtsteden en het Service Center Drechtsteden. De regionale ontwikkelings-maatschappij komt minder snel van de grond.

-


Regionaal

Uitwerking gemeenschappelijke regeling Opzetten van de sociale dienst en het service center. Onderzoekscentrum Dordrecht wordt beter

gepositioneerd. Betere samenwerking tussen gemeenten, men ondersteunt elkaar. Horizontale verantwoording.

Tot slot van deze opsomming is het aardig om te kijken naar de vraag die alle gemeenten gesteld is met betrekking tot de herhaling van een bestuurskrachtmeting. Gemeenten reageren hier met wisselend enthousiasme op. De mate van enthousiasme lijkt aan te sluiten met de ervaringen van de bestuurskrachtmetingen. De beter beoordeelde gemeenten reageren positiever dan anderen. Over één ding is men het eens, in 2010 komt er een nieuw onderzoek. Dit zal weliswaar een ander soort onderzoek zijn. Hierin worden niet alle in bestuurskrachtmeting aan de orde komende onderdelen onderzocht. Dit omdat, zoals enkele geïnterviewden verklaren, diverse onderdelen inmiddels in de regionale samenwerking zijn ondergebracht. Ook deze meting wordt gezamenlijk uitgevoerd.

63

6. Verklaring van doorwerking

6.1 Inleiding

Bij het beoordelen van de factoren van doorwerking is gekeken naar de aangrijpingspunten van de doorwerking zoals deze in hoofdstuk 2.4 benoemd zijn. Op basis van deze aangrijpingspunten is een omschrijving gegeven van de situatie zoals deze bij de bestuurskrachtmeting aan de orde was. De bestuurskrachtmeting is voor iedere gemeente door hetzelfde bureau met dezelfde systematiek uitgevoerd, slecht bij een klein aantal gevallen is sprake van een afwijking van de factoren van doorwerking. Daar waar dat aan de orde is, wordt dit aangegeven in de teksten.

6.2 Kenmerken adviesproduct

De kenmerken van het adviesproduct sloten aan bij de wensen van de opdrachtgevers. De metingen zijn allemaal op dezelfde wijze vormgegeven en volgens dezelfde methodiek gehouden en gerapporteerd. Dit heeft plaatsgevonden op een leesbare en overzichtelijke wijze. De rapporten zijn niet groot van omvang, gemiddeld zo’n 33 pagina’s zonder bijlagen. Daarnaast blijkt dat, volgens de opdrachtgevers, de rapportage op een herkenbare wijze heeft plaatsgevonden. De vier verschillende velden van de door Berenschot gebruikte methode om de bestuurskracht te meten sloten aan bij de wensen van de gemeenten. Deze vier velden waren: de gemeente als bestuur; de gemeente als dienstverlener; de gemeente als participant en de interne organisatie. Op deze velden zijn de gemeenten vervolgens beoordeeld. Uit de gesprekken en uit eigen observatie is duidelijk geworden dat de leesbaarheid, de vormgeving en de kwaliteit van de rapporten goed was. In de meeste gemeenten waren het type aanbevelingen in overeenstemming met de verwachtingen. Alleen Hendrik-Ido-Ambacht heeft met betrekking tot de aanbeveling over de samenwerking met Zwijndrecht in het project “De Volgerlanden” een uitzondering gemaakt. De aanbeveling om op bestuurlijk niveau de samenwerking te verbeteren is niet opgevolgd. De mening van het college van B&W van Hendrik-Ido-Ambacht, welke overigens onderschreven werd door de gemeenteraad, was dat op bestuurlijk niveau geen verbetering noodzakelijk was. Het probleem zat in het feit dat de leden in de projecten stuurgroep vanuit de verschillende gemeenten een andere perceptie hadden van wat belangrijk was. Ook botsten persoonlijkheden van de projecten stuurgroepleden. In de beleving van Hendrik-Ido-Ambacht was dit bestuurlijk niet op te lossen. Uiteindelijk is de relatie tussen de projecten stuurgroepleden verbeterd doordat er zich personele wijzigingen hebben voorgedaan binnen de projecten stuurgroep. Opvallend is, is dat veel van de aanbevelingen die uit de bestuurskrachtmeting naar voren komen in de verschillende gemeenten aansluiten bij ontwikkelingen die de gemeenten zelf ook al in gang gezet hadden. Dit zorgt enerzijds ervoor, dat de doorwerking van de aanbevelingen groot is; anderzijds is de doorwerking moeilijk toe te schrijven aan de gehouden bestuurskrachtmetingen. Wel kan nadrukkelijk worden gesteld dat daar waar de aanbevelingen verband houden met reeds in gang gezette ontwikkelingen of in gang gezet beleid de bestuurskrachtmeting wel een aanjager of acellerator is geweest. Dit blijkt onder andere uit het versneld uitvoeren van regionalisering van onderdelen van het ambtelijk apparaat van de verschillende gemeenten.

64

De bron van de evaluatiedata was in alle gemeenten vrijwel gelijk. De meeste brondocumenten zijn door de gemeentelijke organisaties zelf aan de onderzoekers aangeleverd. De inhoud van deze documenten was dus nagenoeg bekend bij de gemeenten. Er stonden weinig tot geen, voor de gemeenten, onbekende zaken in deze brondocumenten. De bestuurskrachtmetingen hebben, mede daardoor, dan ook niet tot geleid tot onbekende of onherkenbare uitkomsten.

De geloofwaardigheid van de bron stond niet ter discussie. De gemeenten hebben zelf aan de hand van een offerte of aanbestedingstraject gekozen voor een betrouwbaar onderzoeksbureau. Dit bureau heeft gebruik gemaakt van, door de gemeente, aangeleverde documenten. Als de gemeenten na afloop de bron van de onderzoeken niet geloofwaardig hadden gevonden was dit een verwijt aan zich zelf geweest. De reden hiervan is dat de gemeenten zelf het onderzoeksmateriaal hebben aangeleverd en er door hen een check heeft plaatsgevonden op feitelijke onjuistheden.

6.3 Behoeften ontvangers

De aanbevelingen van de bestuurskrachtmetingen sloten voor een deel aan bij de behoeften van de opdrachtgevende gemeenten. Met name de aanbevelingen die betrekking hadden op intensievere regionale samenwerking op verschillende vlakken, zoals een regionale sociale dienst, een servicecenter Drechtsteden en een regionale gemeentelijke belastingdienst werden als welkome aanbevelingen omarmd. Deze aanbevelingen zijn dan ook met voortvarendheid ter hand genomen en tot uitvoering gebracht. Andere aanbevelingen sloten minder goed aan bij de behoefte van individuele gemeenten. Hier wordt het voorbeeld van de verbetering in de bestuurlijke samenwerking tussen Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht genoemd. Zowel het college van B&W als de gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht zagen er geen noodzaak in en hebben dan ook geen uitvoering gegeven aan de aanbeveling. Dit in tegenstelling tot Zwijndrecht, waarvan de gemeentesecretaris aangegeven heeft dat er wel op geïnvesteerd is om de samenwerking te verbeteren. Voor de gemeente Alblasserdam kan worden vermeld dat geen enkele uitkomst voldeed aan de behoefte van de gemeente. De reden hiervan was dat op het moment van het onderzoek en het moment van presenteren van de uitkomsten van het onderzoek alsmede de directe periode daarop volgend, een bestuurlijke crisis was ontstaan. Op zo’n moment heb je als bestuur en ambtelijke organisatie andere zaken die strijden om prioriteit.

6.4 Organisatieadviesraad

Met betrekking tot de factor organisatieadviesraad kan worden vastgesteld dat iedere gemeente op vrijwel identieke manier de ambtelijke begeleidingsgroep heeft geformeerd. Deze groep heeft ambtelijk het proces van de bestuurskrachtmeting ondersteund. Doordat de organisatie van de begeleidingsgroepen in iedere gemeente vrijwel identiek is opgepakt, kunnen er geen conclusies getrokken worden over de bijdrage die een andere aanpak mogelijk gehad zou kunnen hebben op de doorwerking van de aanbevelingen uit de bestuurskrachtmetingen.

In het onderzoek is naar voren gekomen dat in de gemeente Papendrecht de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld groter was dan in één van de andere gemeenten. Deze grotere betrokkenheid heeft ertoe geleid dat er zowel bij

65

het college van B&W als bij de ambtelijke organisatie een besef is ontstaan van buiten naar binnen kijken. Dit besef heeft geleid tot een positieve bijdrage aan de doorwerking van de bestuurskrachtmeting.

6.5 Interactie met doelgroep

Met betrekking tot de interactie met de doelgroep kan worden gemeld dat in alle gevallen de gemeente in meer of mindere mate betrokken is geweest bij de totstandkoming van de bestuurskrachtmeting. In alle gevallen is er een ambtelijke begeleidingsgroep gevormd die heeft gezorgd voor het benodigde documentmateriaal en die ook invloed heeft gehad op het uiteindelijke resultaat. Feitelijke onjuistheden zijn op aangeven van de begeleidingsgroep in de conceptversies van de bestuurskrachtmeting gecorrigeerd. De verschillende colleges van B&W zijn betrokken geweest bij de opdrachtverstrekking aan het onderzoeksbureau. De gemeenteraden zijn betrokken geweest bij de bestuurskrachtmeting doordat zij ofwel vooraf alleen geïnformeerd zijn over de te houden bestuurskrachtmeting ofwel als gemeenteraad een kredietaanvraag heeft behandeld om de bestuurskrachtmeting uit te voeren. De gemeenteraden ofwel commissies van de gemeenteraden zijn betrokken geweest bij de behandeling van de uitkomsten van de lokale bestuurskrachtmeting. De regionale bestuurskrachtmeting is ambtelijk en op bestuurlijk niveau in het Drechtstedenbestuur behandeld. Uiteindelijk heeft, naar blijkt uit de gesprekken met de gemeentesecretarissen, de betrokkenheid van de gemeentelijke organisaties bij de bestuurskrachtmeting niet geleid tot een grotere doorwerking van de uitkomsten. Anderzijds heeft de betrokkenheid van de gemeenten ook niet geleid tot mindere doorwerking. Een uitzondering die hierop van toepassing zou kunnen zijn is de gemeente Alblasserdam. Deze gemeente heeft de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting naast zich neergelegd. Er heeft eerst een bestuurlijke crisis moeten plaatsvinden die tot gevolg had dat de burgemeester en de gemeentesecretaris aftraden, om de aanbevelingen uit de gehouden bestuurskrachtmeting samen met de aanbevelingen uit een ander rapport enige doorwerking te laten krijgen. Doordat Alblasserdam de enige gemeente was die de aanbevelingen negeerde en de overige Drechtsteden gemeenten op vrijwel identieke wijze met de aanbevelingen zijn omgegaan, door in meer of mindere mate op basis van de aanbevelingen deze verder uit te werken en toe te passen, is het niet mogelijk om hieraan de conclusie te verbinden dat de gekozen wijze van interactie met de doelgroep van belang is geweest bij het vergroten of verkleinen van de doorwerking van de bestuurskrachtmeting. Als er gemeenten waren geweest die op een andere wijze met de interactie waren omgegaan was het misschien mogelijk geweest om tot een concluderende uitspraak te komen.

6.6 Presentatie en nazorg

De uitkomsten van de bestuurskrachtmeting zijn via een Power-Pointpresentatie aan de managementteams, de colleges en de raden gepresenteerd. Deze presentaties zijn verzorgd door het bureau Berenschot, behalve in de gemeente Zwijndrecht, waar het college de presentatie voor de raad voor zijn rekening heeft genomen. De kwaliteit en wijze van presenteren was in iedere gemeente vrijwel gelijkwaardig. Uit de gesprekken met de verschillende respondenten is niet naar voren gekomen dat deze wijze van presenteren van invloed is geweest op de latere doorwerking van de aanbevelingen.

66

Wat opvallend is bij alle zes onderzochte gemeenten, was het vrijwel ontbreken van een communicatiestrategie. Iedere gemeente heeft in meer of mindere mate de interne organisatie in kennis gesteld van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting, maar geen enkele organisatie heeft een doelbewuste communicatiecampagne gevoerd om de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting onder de aandacht te brengen van de medewerkers en de bevolking. Het daadwerkelijk onder de aandacht brengen van de uitkomsten en de aanbevelingen in combinatie met de reactie van het gemeentebestuur daarop had de doorwerking van de aanbevelingen mogelijk kunnen versterken. Opdrachtgever noch opdrachtnemer hebben buiten de powerpointpresentatie gekozen voor mogelijke alternatieve vormen van presenteren zoals bijvoorbeeld workshops waarbij actief met elkaar over de uitkomsten gesproken had kunnen worden. Er is nauwelijks aandacht geweest in de media voor de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting. Alleen Alblasserdam heeft recent een persbericht doen uitgaan dat de provincie tevreden was over de huidige bestuurskracht van de gemeente en dat de bijzondere status van de gemeente was opgeheven. Iedere gemeente heeft ervoor gekozen, zoals al eerder is geschreven, om de formele afhandeling in de gemeenteraden te laten verzorgen door de onderzoekers van het onderzoeksbureau. De reden hiervan was dat de onderzoekers werden gezien als objectief en ter zake deskundige personen. Zij hadden het onderzoek verricht en er werd van hen verwacht dat zij de uitkomsten, die niet in iedere gemeente even positief waren, zelf zouden komen toelichten in het managementteam, het college van B&W en de gemeenteraad. Een uitzondering hierop, zoals eerder beschreven, was de wijze waarop de gemeente Zwijndrecht de uitkomsten aan de gemeenteraad heeft gepresenteerd. Het college van B&W heeft er bewust voor gekozen om dit zelf te doen en dit niet over te laten aan de onderzoekers. De reden hiervan was niet dat het de onderzoekers niet bekwaam genoeg achtten maar dat het een verantwoordelijkheid vond van het college van B&W. Dit met het oog op de verantwoordelijkheid van het college na invoering van de dualisering in de gemeentepolitiek in 2002. Langetermijnnazorg is vanuit het onderzoeksbureau niet verstrekt. Daar ook dit onderdeel in alle Drechtsteden gemeenten op vrijwel identieke wijze is verzorgd, kunnen hieruit ook geen conclusies worden getrokken over de doorwerking bij een mogelijk andere aanpak.

Een eventueel herhalingsonderzoek wordt, in weliswaar andere vorm, voorzien voor 2010, waarbij een regionale aanpak voorgestaan wordt. De rapporten zijn besproken in raden en colleges. Alleen in het geval van Dordrecht heeft dit geleid tot het formuleren van een notitie om te komen tot een implementatie. Alblasserdam heeft, in de tweede helft van 2006, het rapport gebruikt bij een veranderings/verbeteringstraject voor de organisatie.

Het hebben van een geïnstitutionaliseerde evaluatiepraktijk zou volgens Van der Meer van invloed zijn op de latere doorwerking van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting. Uit de gesprekken die gevoerd zijn met de respondenten, blijkt niet dat de gemeenten beschikken over een geïnstitutionaliseerde evaluatiepraktijk. Het lijkt erop dat voor iedere vraag die een gemeente zichzelf stelt een passende onderzoeksmethodiek wordt gezocht of ontwikkeld. Er vindt weinig tot geen herhaling van onderzoeken plaats volgens methoden die al eerder zijn toegepast. Hieruit zou voorzichtig geconcludeerd kunnen worden dat het niet hebben van een geïnstitutionaliseerde evaluatiepraktijk zeker niet bijdraagt aan de doorwerking van

67

de aanbevelingen uit de bestuurskrachtmeting. Mogelijk zou het wel hebben van een dergelijke praktijk hieraan voor de Drechtstedengemeenten kunnen bijdragen.

6.7 Institutionele kenmerken

Met betrekking tot het moment waarop de evaluatie wordt gemaakt in relatie tot de actuele stand van zaken, kan worden gesteld dat dit een element is wat mogelijk van belang is geweest bij de doorwerking van de bestuurskrachtmeting. De bestuurskrachtmeting is in 2005 gehouden. De conclusies en aanbevelingen zijn in het vierde kwartaal van dat jaar gepresenteerd aan het managementteam van de gemeente, het college van B&W en de gemeenteraad. In maart van het jaar 2006 werden gemeenteraadsverkiezingen gehouden. Bij geen enkele gemeente hebben de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting geleid tot een paragraaf in de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen. Voor een enkele gemeente was het moment van de bestuurskrachtmeting en de presentatie van de resultaten zelfs reden om in het geheel niets te doen met de uitkomsten ervan. De voornaamste oorzaak hiervan was gelegen in het slechte bestuursklimaat dat op dat moment heerste in deze gemeente. Mogelijk zou een ander moment in de tijd van invloed zijn geweest op de doorwerking van de adviezen. Daar geen enkele gemeente ervoor gekozen heeft om de presentatie van de uitkomsten uit te stellen tot na de verkiezingsuitslag kan hieraan niet deze conclusie worden verbonden.

Het gehele traject van start onderzoek tot en met raadsbehandeling heeft in maximaal een jaar plaatsgevonden. De timing van het advies is in geen enkele gemeente onderwerp van gesprek geweest. Er is voor gekozen om de resultaten van het onderzoek vrijwel direct na het opleveren van het definitieve rapport aan de colleges van B&W en de gemeenteraden te presenteren. In eerste instantie zou gewacht worden tot een gesprek met Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland zou hebben plaats gevonden. Echter een reactie van de provincie bleef uit en de gemeenten hebben toen besloten om de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting zonder de reactie van de provincie aan de gemeenteraden te (laten) presenteren. De provincie heeft overigens pas ruim twee jaar later inhoudelijk gereageerd op de bestuurskrachtmetingen van de Drechtstedengemeenten. Deze handelswijze heeft tot het nodige onbegrip bij de verschillende gemeenten geleid en heeft zeker geen positieve bijdrage geleverd aan de mogelijke doorwerking van de aanbevelingen.

Verder is bij ons gedurende het onderzoek - en dat is ook terug te lezen in de verschillende interviews - het beeld ontstaan dat het hele proces van bestuurskrachtmeting en de uiteindelijke behandeling van de uitkomsten daarvan in de verschillende colleges en gemeenteraden een “snel en pijnloos” proces is geweest. Alles is keurig gegaan. Hierbij mag echter opgemerkt worden dat een keurig, snel en pijnloos proces mogelijk ook iets mist. Naar het idee van de onderzoekers had er wat meer lef tentoongespreid mogen worden. Ondanks dat de uitkomsten van de bestuurskrachtmetingen mogelijk deels niet als een verrassing kwamen voor de gemeenten, wordt er naar het oordeel van de onderzoekers wat terughoudend met de uitkomsten omgegaan. De uitkomsten worden in ieder geval in geen enkele gemeente breed in de eigen organisatie of de media gecommuniceerd. Successen moet je weliswaar vieren, maar (eventueel) slecht nieuws moet je niet willen verbergen.

68

7 Conclusies en aanbevelingen

7.1 Conclusies

In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de in dit onderzoek geformuleerde centrale vraag en de deelvragen.



en de geformuleerde deelvragen zijn:


In dit verslag is op de vragen een antwoord geformuleerd. Dit hoofdstuk geeft specifiek een antwoord op de deelvraag “Welke conclusies en aanbevelingen kunnen geformuleerd worden?”

Met betrekking tot de deelvragen geldt dat de vraag wat is bestuurskracht wordt beantwoord in hoofdstuk 1.3, waarbij geconcludeerd kan worden dat bestuurskracht van gemeenten het vermogen is om “de dingen goed te doen”. Vervolgens handelt dit hoofdstuk over de bestuurskrachtmeting, het onderzoek dat de mate van bestuurskracht aantoont. Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de diverse methodieken die door onderzoeksbureaus gehanteerd worden. De vragen met betrekking tot de doorwerking voor bestuur en organisatie worden beschreven in hoofdstuk 5 en 6. Concluderend kunnen we zeggen dat de er veel gelijkheid is tussen de gemeenten met betrekking tot de doorwerking van de bestuurskrachtmeting. Wel zijn er verschillen tussen vorm van de doorwerking. In sommige gemeenten speelt de bestuurskrachtmeting tot op de dag van vandaag een rol, in andere niet. Soms is er meer effect voor de organisatie, zoals in Zwijndrecht, waar vooral interne reorganisatietrajecten een versnelling hebben gekregen, soms voor het bestuur, zoals in Alblasserdam. Bovendien kent vooral het regionaletop – onderzoek weinig doorwerking, maar weer wel een bewustwording. De factoren die een rol kunnen spelen bij de mate van doorwerking worden omschreven in hoofdstuk 6. Hierin komt naar voren dat er weinig factoren concreet te benoemen zijn. Toch kunnen we er niet helemaal van uit gaan dat deze dan ook geen rol spelen. Het feit dat ze niet benoemd zijn in het onderzoek, wil niet zeggen dat er geen factoren zijn die een rol gespeeld hebben.

69

Met betrekking tot de centrale vraag:



kunnen we het volgende concluderen. Terugkijkend naar de gebruikte theorie in hoofdstuk 2, waarin Bekkers en Van der Meer beide een aantal relevante elementen aangeven, die van belang zijn om de doorwerking van evaluatieonderzoek te bevorderen, kan worden vastgesteld dat in het geval van de bestuurskrachtmetingen in de Drechtstedengemeenten niet geconcludeerd kan worden dat de door hen genoemde zaken hebben bijgedragen aan het vergroten of verminderen van de doorwerking. De reden hiervan is dat de onderzochte gemeenten op vrijwel identieke manier zijn omgegaan met de uitkomsten van de bestuurskrachtmetingen. Voorbeelden van relevante zaken die Van der Meer hier noemt, zijn onder andere: het moment waarop de evaluatie gemaakt wordt in relatie tot de actuele stand van zaken met betrekking tot het beleidsproces; de bron van de gebruikte evaluatiedata (intern of extern), de geloofwaardigheid van de bron; de methode van communicatie van de uitkomsten van de evaluatie; de kwaliteit van de presentatie en of er sprake is van een geïnstitutionaliseerde evaluatie praktijk.Voorbeelden van relevante zaken die Bekkers noemt zijn onder andere: de kenmerken van het adviesproduct; de behoefte van de ontvangers; de organisatie van de adviesraad of begeleidingsgroep; de interactie met de doelgroep; de presentatie en de nazorg en de institutionele kenmerken.

Met betrekking tot de elementen die door Bekkers worden genoemd, kan worden gezegd dat deze beter aansloten op de wijze waarop de bestuurskrachtmeting in de Drechtstedengemeenten is uitgevoerd en de wijze waarop deze is gepresenteerd.

Verwijzend naar de in het theoretisch kader opgenomen woorden van Van der Meer en Edelenbos (2006) kan worden vastgesteld dat het uitvoeren van periodiek onderzoek, op welke wijze dan ook, naar de staat van een organisatie goed is voor het lerend vermogen van de onderzochte organisatie(s). “Het gedrag van actoren is in belangrijke mate bepalend bij het lerend element”.

7.2 Aanbevelingen

1. ParticipatieZorg bij herhalingsonderzoeken in welke vorm dan ook dat de doelgroepen nauw betrokken worden bij het opstellen van de onderzoekscriteria. Het niet betrekken van doelgroepen kan leiden tot onbegrip en onwil die voorkomt uit emotie en niet uit de inhoud van het onderzoek of de conclusies ervan.Betrek hen vervolgens ook bij de voorbereiding en uitvoering van de onderzoeken en zorg ten slotte zorg dat zij zich herkennen in de uitkomsten van de onderzoeken. In alle fases van het proces leidt participatie niet alleen tot het creëren van draagvlak, maar zorgt participatie ook voor kennisuitwisseling. Participatie levert een belangrijke bijdrage aan de collectieve wil om verbeteringen tot stand te brengen en zorgt voor draagvlak. Door samen iets te ondernemen wordt er een collectieve betekenis gegeven aan een proces en de uitkomsten daarvan.

70

Zo heeft participatie niet alleen de functie om het draagvalk te verbreden maar zorgt het er ook voor dat er door doelgroepen input gegeven wordt.Bij onvoldoende participatie kunnen de gevolgen funest zijn voor het verdere proces.

2. Factoren die doorwerking beïnvloedenIn hoofdstuk 6 worden factoren benoemd die doorwerking beïnvloeden. Door voldoende aandacht te schenken aan zaken als kenmerken van het adviesproduct, de behoefte van de ontvangers, de organisatieadviesraad, de interactie met de doelgroep en tenslotte de presentatie en nazorg kan er voor worden gezorgd dat de doorwerking van advies- of evaluatierapporten wordt vergroot. Door onvoldoende aandacht aan de genoemde onderwerpen te schenken kan worden aangenomen dat de doorwerking van de aanbevelingen uit de genoemde rapporten minder zal zijn.Wanneer de kenmerken van het rapport niet positief beoordeeld worden, wordt het rapport eerder terzijde geschoven. Dit kan het gevolg zijn van details, zoals taalgebruik of de grootte van het lettertype. Zo geldt voor alle factoren die de doorwerking beïnvloeden dat het vaak in details zit. Voldoende aandacht hiervoor kan de doorwerking vergrootten.

3. CommunicatieZorg voor een goede communicatiestrategie waarbij alle actoren actief bij het proces betrokken worden. Een powerpointpresentatie voldoet niet meer om een discussie op gang te brengen tussen de betrokken partijen. Zorg dat hier meer instrumenten voor ter beschikking zijn. Vier je successen in de media. Zorg dat de betrokkenen een collectief gevoel van trots krijgen over de bereikte resultaten en de wil om het een volgende keer (nog) beter te doen. Bovendien worden betrokkenen bij het onderzoek dan ambassadeurs van de organisatie die de successen verder communiceren. Denk ook goed na over wie in welke situatie de juiste persoon is om uitkomsten van onderzoeken te presenteren. Draag er tenslotte zorg voor dat de uitgevoerde onderzoeken terugkerend onderwerp van gesprek zijn zodat de uitkomsten en de daaraan gekoppelde acties niet verwateren. Communicatie levert een belangrijke bijdrage aan het transparant maken van het functioneren van de overheid. Hier is duidelijk behoefte aan bij bijvoorbeeld burgers. Ook levert communicatie een belangrijke bijdrage aan het creëren van draagvlak. De combinatie van transparantie en draagvlak zorgt voor acceptatie van overheidsoptreden door betrokkenen. Al met al zouden deze aanbevelingen in een communicatiestrategie benoemt kunnen worden.

4. Herhalingsonderzoek(en)Hoewel het voor ons als onderzoekers duidelijk is geworden dat er binnen de Drechtsteden gemeenten wel de wens bestaat om een vervolgonderzoek te houden naar de staat van de organisatie, is het ook duidelijk dat de gemeenten er niet voor zullen kiezen dit te doen volgens de “traditionele” wijze waarop een bestuurskrachtmeting tot nu toe werd gehouden. Hiermee wordt de mogelijkheid om vergelijkingsmateriaal te creëren uitgesloten. De Drechtsteden zijn van mening dat zij, door de intensieve wijze waarop zij in regionaal verband samenwerken door middel van regionale diensten als: Sociale Dienst Drechtsteden, Service Center Drechtsteden, Gemeente Belastingen Drechtsteden en Ingenieursbureau Drechtsteden, als individuele gemeenten niet meer kunnen voldoen aan de criteria die de provincie stelt aan bestuurskrachtige gemeenten. De kracht van de

71

Drechtsteden zit in de slogan “Samen stad aan het water” waarbij de nadruk ligt op samen. Het is echter wel van belang om ook lokaal te blijven onderzoeken waar de ambtelijke organisatie en het bestuur van de individuele gemeenten kan worden verbeterd. Dit kan op vele verschillende wijzen waarbij de ene wijze de andere niet uitsluit. Medewerkertevredenheidsonderzoeken (MTO), Klanttevredenheidsondezoeken (KTO), Benchmarks en INK positiebepalingen kunnen daarbij van belang zijn. Echter, ook een soortgelijke meting als in 2005 gehouden is goed mogelijk. Hierbij zouden de onderdelen die inmiddels gezamenlijk worden uitgevoerd, beoordeeld kunnen worden vanuit deze samenwerking. Dit levert volgens de onderzoekers geen belemmeringen op voor het houden van eenzelfde onderzoek als in 2005 en levert wel vergelijkbare onderzoeksresultaten op, die een duidelijk beeld kunnen geven over de ontwikkeling van de gemeenten in de periode 2005-2010. Een min of meer gelijkwaardig onderzoek is belangrijk zodat er goed vergelijkingsmateriaal is. Hiermee kan mogelijk worden aangetoond welk effect de al of niet uitgevoerde aanbevelingen hebben gehad op de bestuurskracht van de Drechtstedengemeenten.

73

Bijlage 1 Literatuurlijst

Wetenschappelijke literatuur

Baarda, D.B. & Goede, M.P.M. de, Basisboek Methoden en Technieken, derde herziene druk, Wolters-Noordhoff Groningen, 2001

Bekkers, Prof. dr. V.J.J.M., Fenger, dr. M. Homburg dr. V. en Putters, dr. K. ”Doorwerking van strategische beleidsadvisering”, Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg, 2004

Bekkers, V. Beleid in beweging, achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, uitgeverij Lemma, Den Haag, 2007

Bressers, Prof. dr. J.T.A. en Hoogerwerf, prof. dr. A., “Een inleiding in de beleidsevaluatie”, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1995

Buytels, Fraanje, Van Twist “gemeente is meer dan het gemeentehuis alleen” Opiniebijdrage in VNG-magazine, 15 juni 2007

Engelshoven-Huls, Jansen, Pol, Bonthuis. Reader ten behoeve van discussiebijeenkomsten van de vereniging van Zuid-Hollandse gemeenten, VZHG en Provincie Zuid-Holland, 2008.

Hertogh, M.L.M., “Consequenties van controle”, 1997

Herweijer, M. en Jansen, F. Bestuurskrachtonderzoek, vaak onnodig aanleiding tot onrust, maart 2008, Bestuursforum, maandblad voor lokale en provinciale bestuurders van het CDA.

Hoogerwerf, Prof. dr. A. Herweijer, Prof. dr. M., Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003

Korsten, A.F.A., Abma, K., Schutgens, J.M.L.R. Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelijken en beoordelen, 2007, Eburon, Delft

Meer, Dr. F.B. van der, ”Evaluation and the Social Construction of Impacts”, Sage Publications (London, Thousand Oaks and New Delhi), 1999

Meer, Dr. F.B. van der en Edelenbos Dr. J. ”Evaluation in multi-actor policy processes” SAGE Publications (London, Thousand Oaks and New Delhi), 2006.

Swanborn, P.G. Evalueren, Boom Amsterdam 2004

Thiel, S. van, Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding, Bussum 2007, uitgeverij Coutinho

Timmer, J. en Niemeijer, B. Onderzoek naar de effecten van de Nationale Ombudsman, 1994

74

Overige literatuur

B. Blase, notitie “bestuurskracht Alblasserdam brug naar Alblasserwaard in netwerkstad Drechtsteden”, 20 november 2007

Brief Drechtstedenbestuur aan de provincie Zuid-Holland naar aanleiding van bestuurskrachtmeting, 25 juni 2008

Brief Drechtstedenbestuur aan de vereniging van Zuid-Hollandse gemeenten met betrekking tot de bestuurskrachtmeting, 20 mei 2009

Brief van gedeputeerde staten aan de Drechtsteden. Bestuurlijke ontwikkelingen in en toekomst van de Drechtsteden, 15 februari 2008

Brief van gedeputeerde staten aan de gemeente Alblasserdam met betrekking tot de bestuurskracht van Alblasserdam, 2008

Brief van het Drechtstedenbestuur aan de raden, raadsinformatiebrief inzake het regionaal bestuurskrachtonderzoek, 29 november 2005de heer J. Franssen, met betrekking tot de bestuurlijke en ambtelijke problematiek in de gemeente Alblasserdam, 31 mei 2007

Dick Corporaal, Rapportage aan de Commissaris van de Koningin in Zuid-Holland, Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, Grensoverschrijdend samenwerken en samengaan, stap voorwaarts kwaliteitsslag lokaal bestuur in Zuid-Holland, April 2008

Gemeente Dordrecht, raadsinformatiebrief met betrekking tot bestuurskrachtmeting, 24 mei 2005

Notulen van de vergadering van de gemeenteraad van Sliedrecht, 30 mei 2005

Ontwikkeling bestuurskracht Alblasserdam, raadsvoorstel, B. Blase, 11 juni 2008

Presentatie Berenschot met betrekking tot de bestuurskrachtmetingen, 2005

Raadsinformatiebrief over de voortgang van de effecten van de bestuurskrachtmeting. Ir. G.H. Tamminga, 14 juni 2006

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Alblasserdam, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Dordrecht, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Hendrik-Ido-Ambacht, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Papendrecht, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Sliedrecht, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R. Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, gemeente Zwijndrecht, Berenschot, Utrecht, 2005

Schurink, M.R., Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, Berenschot, Utrecht, 10 oktober 2005

Schurink, M.R., Bestuurskrachtmeting Drechtsteden, Regionaal Aanvullend Onderzoek,Berenshot, Utrecht november 2005

75

Bijlage 2 Vragenlijst/topiclijst interviews

Aanleiding voor de bestuurskrachtmeting

Wat is de aanleiding geweest om de bestuurskrachtmeting in uw gemeente uit te voeren?

Betrokkenheid politiek en bestuur

Op welke wijze is de gemeenteraad betrokken geweest bij de besluitvorming om een bestuurskrachtmeting uit te (laten) voeren?

Op welke wijze is de gemeenteraad betrokken geweest bij de behandeling van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting?

Op welke wijze is het college van Burgemeester en Wethouders betrokken geweest bij de behandeling van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting?

Financiering

Op welke wijze is de bestuurskrachtmeting gefinancierd? Zijn er middelen gereserveerd voor een vervolg- of herhalingsonderzoek?

Wat zijn de belangrijkste uitkomsten van de bestuurskrachtmeting geweest?

Uitkomsten

Hoe zijn de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting vertaald naar beleid voor uw gemeente?

Op welke wijze is het beleid wat voortvloeit uit de gehouden bestuurskrachtmeting in uw gemeente geïmplementeerd?

Heeft er over dit beleid besluitvorming plaats gevonden en zijn er middelen beschikbaar gesteld om het beleid te implementeren?

Waar is de implementatie van het beleid zichtbaar gemaakt?

Medezeggenschap

Op welke wijze is de Ondernemingsraad van de ambtelijke organisatie betrokken geweest bij de behandeling van de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting?

Op welke wijze is de Ondernemingsraad van de ambtelijke organisatie betrokken geweest bij de implementatie van het beleid?

76

Doorwerking

Wie heeft de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting gepresenteerd? Waarom is voor deze persoon gekozen? Op welk moment en aan wie zijn de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting

gepresenteerd?

Is er een achterliggende gedachte om voor dit moment te kiezen

Hoe waren de reacties hierop?

Heeft dit moment of de persoon die het gepresenteerd heeft invloed gehad op de uiteindelijke doorwerking van de aanbevelingen uit de bestuurskrachtmeting?

Op welke wijze zijn de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting gepresenteerd?

Heeft deze wijze invloed gehad op de uiteindelijke doorwerking van de aanbevelingen uit de bestuurskrachtmeting?

Welke (interne en /of externe) partijen zijn betrokken geweest bij de presentatie van de bestuurskrachtmeting?

Heeft de betrokkenheid van deze partijen invloed gehad op de uiteindelijke doorwerking van de aanbevelingen van de bestuurskrachtmeting?

Welke doorwerking heeft de bestuurskrachtmeting gehad in beleid?

Waren daarbij gevolgen voor bestuur en organisatie en welke waren dit?

Heeft de bestuurskrachtmeting andere doorwerking gehad?

Waren daarbij gevolgen voor bestuur en organisatie en welke waren dit?

Is de doorwerking van de bestuurskrachtmeting een actueel onderwerp binnen de politiek en/of de organisatie?

Wordt er gesproken over een vervolgonderzoek of een herhaling van de bestuurskrachtmeting?

Zijn hier middelen voor gereserveerd?

77

Bijlage 3 Overzicht respondenten

Nr.

Naam Functie Gemeente Datum Tijd

1 H.W.M. Wesseling Gemeentesecretaris Dordrecht 7 mei 2009 09.00 – 10.30 uur2 M.J. Verhoef Gemeentesecretaris Sliedrecht 11 mei 2009 12.00 – 13.15 uur3 N. van der Poel Gemeentesecretaris Zwijndrecht 18 mei 2009 08.30 – 09.45 uur4 B. Blase Gemeentesecretaris Alblasserdam 19 mei 2009 16.30 – 17.45 uur4 S.G.M. van Hout Hoofd Concernstaf Alblasserdam 19 mei 2009 16.30 – 17.45 uur5 R.G. Beek Gemeentesecretaris Papendrecht 22 mei 2009 14.00 – 15.15 uur6 M.R. Schurink Onderzoeker Berenschot 25 mei 2009 12.30 – 13.20 uur7 G. van der Haar Gemeentesecretaris Hendrik-Ido-Ambacht 4 juni 2009 16.00 – 17.00 uur

Gemeenten gemeten der Meer en Schouten.docx · Web viewPublications (London, Thousand Oaks and New...

Documents

Transcript of Gemeenten gemeten der Meer en Schouten.docx · Web viewPublications (London, Thousand Oaks and New...