Evaluatie van het PPS-instrumentarium voor de economie in ...

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE

ACADEMIEJAAR 2010 – 2011

Evaluatie van het PPS-instrumentarium voor de economie in Vlaanderen

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van

Master in de bedrijfseconomie

Stefanie Bernard

onder leiding van

Prof. Georges Allaert

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.

Stefanie Bernard

I

Woord vooraf

Deze masterproef is tot stand gekomen met de hulp van vele mensen. Bij deze wil ik hen bedanken voor hun inzet, steun en vertrouwen.

Eerst en vooral wil ik mijn promoter, prof. Georges Allaert, bedanken door mij de kans geven om dit onderwerp verder uit te diepen. Dankzij zijn bijdrage en begelei-ding doorheen het jaar was het mogelijk om deze masterproef tot een goed einde te brengen.

Daarnaast wil ik ook alle personen bedanken die via vraaggesprekken hebben bijge-dragen tot een brede kijk op het onderwerp. Ik zou hen willen bedanken voor hun tijd en energie om mij op die manier wegwijs te maken in de wereld van PPS.

Tot slot wil ik graag mijn familie en vrienden bedanken voor hun luisterend oor en morele steun tijdens het schrijven van deze masterproef.

II

00. Inhoudstafel

01. Inleiding 1

02. Het begrip Publiek-Private Samenwerking 3

i. Definitie 3

ii. Het doel van PPS 5

iii. Vlaams Kenniscentrum PPS 7

iv. Fasering van het PPS-proces 8

v. Aandachtspunten 9

a. Beperktaantaldeelnemers 9

b. Gebrekaanstandaardisatie 10

c. Impactvandefinanciëlecrisis 11

d. Algemeen 12

03. Publiek-PrivateSamenwerkingindepraktijk 13

i. Stationsomgeving Sint-Niklaas 15

ii. Inhaalbeweging schoolinfrastructuur: MPI Zonneken – SBSO Baken 17

iii. Gasmetersite Gent 23

04. Publiek-Private Samenwerking geëvalueerd 27

i. Motivatie voor een publiek-private samenwerking 27

ii. Aantal deelnemers 29

iii. Standaardisatie 30

iv. Financiering 33

v. Impact van de financiële crisis 36

vi. Politieke invloed 37

vii. Communicatie 38

05. Besluit 40

06. Bibliografie 44

07. Bijlagen 46

III

IV

Lijst met figuren Figuur 1: Situering van de gekozen projecten in het PPS-proces 13

Figuur 2: Implanting van de stationsomgeving van Sint-Niklaas 15

Figuur 3: De heringerichte publieke ruimte, een langgerekte esplanade met groenvoorziening 15

Figuur 4: De fietsenstalling met 700 plaatsen op het stationsplein 15

Figuur 5: Zicht op het winkelcomplex 15

Figuur 6: Schematische voorstelling van de PPS-structuur voor de stationsomgeving 16 van Sint-Niklaas

Figuur 7: Het stationsplein met de bushalten en het nieuwe bioscoopcomplex Siniscoop 16 op de achtergrond

Figuur 8: Schematische voorstelling van de PPS-structuur voor de inhaalbeweging 17 schoolinfrastructuur

Figuur 9: Implanting van MPI Zonneken - SBSO Baken 20

Figuur 10: Grondplan voor de schooluitbreiding 21

Figuur 11: Doorsneden voor de schooluitbreiding 21

Figuur 12: Ontwerpen van de overige kandidaten uit de architectuurwedstrijd 21 Figuur 13: De projectplanning voor één scholenbundel bestaande uit 5 scholen 22

Figuur 14: Stadsvernieuwinsproject ‘Bruggen naar Rabot’ 23

Figuur 15: Implanting van de gasmetersite 23

Figuur 16: Schematische voorstelling van de PPS-structuur voor de Gasmetersite 24

Figuur 17: De twee gashouders zoals ze er vandaag uitzien 25

Figuur 18: Leercurve 31

Figuur 19: Schematische voorstelling van de PPS-structuur voor de Gasmetersite 35

Figuur 20: Break-even bij een onderneming 35

Figuur 21: Het complexe netwerk van alle verschillende partijen bij de inhaalbeweging 38 schoolinfrastructuur

Lijst met tabellenTabel 1: Fasering van het PPS-proces voor de inhaalbeweging schoolinfrastructuur 19

Tabel 2: Fasering van het PPS-proces voor de Gasmetersite 25

V

1

01. InleidingPubliek-private samenwerking is een begrip dat in Vlaanderen voor het eerst in 1999 opduikt in het Vlaams

regeerakkoord. In heel Europa bestaat er een grote belangstelling voor publiek-private samenwerking

(PPS). In Vlaanderen wint PPS geleidelijk aan steeds meer interesse. Het duikt op in zeer verschillende

sectoren: bouwprojecten, infrastructuurwerken, energiesector, afvalsector, ICT, zorgsector …

PPS wordt dus in vele sectoren toegepast maar omwille van mijn vooropleiding (master in de ingenieurs-

wetenschappen: architectuur) zal in deze masterproef enkel gefocust worden op architectuurprojecten en

stadsvernieuwingsprojecten.

Door het korte bestaan van de PPS-formule zijn er nog veel elementen die men kan leren. Deze thesis is

dan ook een middel om een aantal onderwerpen aan te halen en te bespreken, aan de hand van verschil-

lende projecten uit de voorbije jaren of lopende projecten. Deze onderwerpen richten zich vooral op een

bedrijfseconomische visie op de PPS-structuur.

Eerst en vooral wordt er onderzocht wat het begrip ‘PPS’ nu juist inhoudt om zo een brede kijk te geven op

de verschillende mogelijkheden van het PPS-principe. Daarna wordt het begrip verder uitgediept aan de

hand van verschillende projecten. Elk van deze projecten zal door zijn specifieke eigenschappen een ver-

schillende kijk geven op publiek-private samenwerking waardoor verschillende voor- en nadelen kunnen

ontdekt worden. En uiteindelijk kan een evaluatie gemaakt worden van het PPS-instrumentarium voor de

economie in Vlaanderen.

2

Minister Van Mechelen breekt lans voor publiek-private samenwerkingDeVlaamseministervanEconomieenRuimtelijkeOrdeningDirkvanMechelen(VLD)wilwerkmakenvanpublieke-privatesamenwerking(PPS),bijvoorbeeldindesocialewoningbouwenvoorgroteinfrastructuur-werkenzoalsdesluitingvandeAntwerpseRing.

DeTijd–16/09/1999

Vlaamse regering richt kenniscel Publiek-Private Samenwerking opDeVlaamseregeringbeslistevrijdageenkenniscelPPS(Publiek-PrivateSamenwerking)opterichten.DecelkrijgtalsopdrachtPPSinVlaandereninzoveelmogelijkbeleidsdomeinentebevorderen

DeTijd–17/06/2000

Privé-inbreng voor bouw scholenErkomteenapartevennootschap-metprivé-inbreng-voordewegwerkingvandewachtlijstindeschool-gebouwen.Dievennootschapzorgtvooralles:hetontwerp,hetbouwenzelf,definancieringendeonder-houdswerken.DatzegtFrankVandenbroucke,deVlaamseministervanOnderwijsenWerkenSP.A-vice-minister-president.

DeStandaard–02/05/2005

225 miljoen euro voor Vlaamse sportinfrastructuurDeStandaard–30/06/2006

Stad zoekt privé-partner voor bouw appartementenDeStandaard–26/02/2009

Gevangenis in privéhanden – Publiek-private gevangenissen zijn de oplossingWilBelgiëdeproblemeninhetgevangeniswezenaanpakken,daniseensysteemvanpubliek-privatesa-menwerkingonvermijdelijk,vindenHermandeCrooenCarinaVanCauter.Groot-Brittanniëbewijstdathetkan.


Vlaamse regering bouwt samen met Fortis Real Estate 211 scholenDeVlaamseregeringheeftvrijdaggekozenvoorhetpartnerschapFortisBank-FortisRealEstatevoordeinhaaloperatieindescholenbouw.Metdieoperatiewordenviapubliek-privatesamenwerking(PPS)dekomendejaren211energiezuinigescholengebouwd,goedvooreeninvesteringvanéénmiljardeuro.Deoperatiemoetgedurendevierjaar5.000jobsindebouwopleveren.Omdatveelscholenoverslechteinfra-structuurbeschikkenendeklassiekebouwprocedurelangduurt,beslistedeVlaamseregeringin2006omeeninhaaloperatieuittewerkenviaPPS.

DeMorgen–29/05/2009

Design, build, finance en maintenanceVoordebouwvanviernieuweBelgischegevangenissen,inderegio’svanAntwerpen,Charleroi,Dender-mondeenBergen,doetookbijonshetministerievanJustitieeenberoepopsamenwerkingmetdeprivé-sector.


02. Het begrip Publiek-Private Samenwerking (i)Definitie

PPS is een begrip dat steeds meer in de belangstelling komt te staan. Het is een samenwerkingsvorm tus-

sen de overheid en private partners. Publiek-private samenwerking duikt voor het eerst op in de jaren

negentig. In 1999 wordt er uiteindelijk een regeerakkoord opgesteld waarin PPS als een mogelijke piste

wordt beschreven voor het realiseren van maatschappelijke projecten. In 2002 wordt het Vlaams Kennis-

centrum opgericht om het begrip bekender te maken en komt het PPS-proces steeds meer in aanmerking

voor grootschalige projecten.

De definitie die het Vlaams Kenniscentrum hanteert is de volgende:

“PPSiseensamenwerkingsverbandwaarindepubliekeendeprivatesector,metbehoudvanhun

eigenidentiteitenverantwoordelijkheid,gezamenlijkeenprojectrealiserenommeerwaardetere-

aliseren,enditopbasisvaneenhelderetaak-enrisicoverdeling.Demeerwaardekanfinancieel,

maatschappelijkofoperationeelzijn.Toegegeven,elkcontracttusseneenoverheid(publiek)eneen

bedrijf(privaat)impliceerteensamenwerking.De‘samenwerking’ineenPPS-constructiegaatech-

terverder.Beidepartijenmakenruimteomdevooropgestelderesultatencreatievertebehalen.PPS

biedtdemogelijkheidomdeoverheidendebedrijvenzotelatensamenwerkendatzeelkdatgene

kunnendoenwaarinzijhetbestezijn.Centraalstaatdanookdeideevaneenwinwinsituatie.”1

De essentiële elementen van een PPS zijn dus de samenwerking die een publieke en private partij aangaan

en de meerwaarde die ze hierdoor kunnen realiseren.

Er bestaan verschillende vormen van PPS-constructies. Zo kan men een contractuele PPS en een participa-

tieve PPS onderscheiden. Het verschil tussen beide modellen steunt vooral op de soort van samenwerking

tussen de publieke en de private partner. Bij contractuele PPS worden alle afspraken tussen de overheid

en de private ondernemer vastgelegd in een uitgebreid contractueel document. Bij een participatieve PPS

zal de overheid deelnemen in de projectvennootschap van de private partner of wordt er door de over-

heid en de private partner samen een nieuwe projectvennootschap opgericht. Deze vorm vraagt dan ook

een langdurige en intense samenwerking tussen beide partijen. Beide vormen kunnen ook gecombineerd

worden.

In de meeste gevallen zal de opdrachtgever voor het PPS-project de publieke partner zijn. De private

parnter zal altijd uit een aantal verschillende private firma’s bestaan. Zij zullen zich verenigen bij grote pro-

jecten verenigen door een SPV (Special Purpose Vehicle) op te richten zodat de onderliggende belangen

zoveel mogelijk op elkaar afgestemd zijn.

1 Definitie gegeven door het Vlaams Kenniscentrum PPS, <http://www2.vlaanderen.be/pps/PPS/pps_definitie.html>

3

DBFM is een mogelijke formule voor een publiek-private samenwerking en komt vaak voor bij architec-

tuurprojecten in Vlaanderen. Hierbij zal het initiatief komen van de Vlaamse overheid (de publieke part-

ner) die een (minderheids)participatie heeft in het kapitaal van de private projectvennootschap. In regel

is een DBFM-formule een contractuele PPS maar in feite gaat het hier om een combinatie van contractu-

ele en participatieve PPS: de overheid sluit een contract met een joint-venture, de DBFM-vennootschap,

waarin zij zelf participeert. Het DBFM-handboek geeft de volgende definitie:

“EenDBFM-contractiseengeïntegreerdecontractvorm,waarbijdeuitvoeringvandiverseonderde-

lenvaneeninfrastructuurprojectaanéénopdrachtnemendeprivatepartner,deprivateopdrachtne-

mer,wordenovergelaten.Deprivateopdrachtnemerzal,inhetkadervaneenDBFM-overeenkomst,

nagenoegalleoperationeleaspectenvanhetinfrastructuurprojectvoorzijnrekeningnemen:Design

(ontwerpen),Build(bouwen),Finance(financieren)enMaintenance(hetonderhoud).” 2

Indien het om een zuiver DBFM-contract gaat zal de overheid zich dus enkel beperken tot het bepalen

van het gewenste resultaat. De private partij moet dan een voorstel doen inzake, ontwerp, financiering,

uitvoering en onderhoud. De private opdrachtnemer ontwerpt de infrastructuur volgens de outputspecifi-

caties die de opdrachtgevende overheid heeft geformuleerd en draagt hiervoor de risico’s. Ze zal de infra-

structuur bouwen volgens het eigen ontwerp dat voldoet aan de outputspecificaties. De private partner

staat ook in voor de beschikbaarheid van de infrastructuur. Wanneer de overheid zelf zeer gedetailleerd

alle of sommige van de voorgaande elementen wil bepalen, is een DBFM-overeenkomst wellicht niet aan-

gewezen. Een belangrijk element van DBFM is de integratie van het onderhoud. Omdat van bij het begin

de kosten van het onderhoud van het gebouw voor de komende 30 jaar in rekening worden gebracht, zal

dit budget hoger zijn dan het budget van een klassieke overheidsopdracht. Veel partijen worden hierdoor

afgeschrikt maar deze integrale werkwijze komt het project wel ten goede.

Een andere PPS-formule is de zogenaamde gebiedsontwikkeling. Hierbij wordt het initiatief genomen door

de lokale overheid en ontwikkelen bouwfirma’s en promotoren vastgoed onder de regie van de betrokken

lokale overheid.

In de rest van Europa bestaat de formule van PPS al langer dan in Vlaanderen. Vooral in het Verenigd Ko-

ninkrijk is de implementatie en de ontwikkeling van PPS het verst gevorderd, gevolgd door onder andere

Frankrijk, Portugal en Nederland.

2 Definitie gegeven door het Vlaams Kenniscentrum PPS in het DBFM-handboek: PPS en DBFM in Vlaande-ren; Van Garsse S., De Muyter J., Schutyser B., Verlinden A., 2009; DBFM Handboek; Vlaams Kenniscentrum PPS; Brussel; p. 12

4

(ii) Het doel van PPS

Het belangrijkste doel voor PPS is het bekomen van een win-winsituatie. Er wordt immers gestreefd naar

een situatie waarbij het resultaat groter is dan de som van de resultaten die de partners afzonderlijk zou-

den kunnen halen. Men tracht dus meerwaarde te realiseren. Hiervoor wordt de toegevoegde waarde die

gerealiseerd wordt tengevolge van een PPS-uitvoeringswijze afgewogen ten opzichte van de toegevoegde

waarde gerealiseerd door de klassieke uitvoeringswijze. Op basis van deze vergelijking tussen de PPS-vari-

ant en de klassieke variant kan een onderbouwde keuze gemaakt worden om te kiezen voor PPS. Er zijn

drie soorten meerwaarden die onderscheiden kunnen worden:

- Financiële meerwaarde: de financiële (kas)stromen van de overheid resulteren in een gunstiger

saldo bij PPS in vergelijking met de publiek variant van het project.

- Maatschappelijke meerwaarde: PPS genereert een gunstiger resultaat op het vlak van de realisatie

van de beleidsdoelstellingen van het project.

- Operationele meerwaarde: de praktische consequenties van de keuze van een PPS-zijn zijn bij de

uitvoering per saldo gunstiger (bijv. naar uitvoeringstermijnen, flexibel werken,…)

Daarnaast zijn de belangrijkste doelen van PPS doelmatigheid en efficiëntie. Daar waar vroeger niet steeds

voor de meest efficiënte uitvoerder werd gekozen, wordt nu wel gezocht naar een overeenkomst die kan

leiden tot een win-winsituatie. Met dezelfde middelen zal mijn trachten om de doelstellingen sneller en

efficiënter te bereiken of zal men meer proberen doen met minder geld.

Het uitgangspunt voor PPS blijft de bedrijfseconomische visie waarbij men zich de volgende vragen moet

stellen: “Is de specifieke activiteit rendabel?”, “Is er een win-win situatie?”, “Is het de moeite waard om

samen te werken?” De verschillende voor- en nadelen om al dan niet te kiezen voor publiek-private sa-

menwerking moeten daarvoor tegenover elkaar afgewogen worden. Zowel de publieke als de private

partners in PPS hebben hun eigen motivaties om te kiezen voor een publiek-private samenwerking.

Hieronder worden de verschillende redenen gegeven waarom een publieke en/of private partner kiezen

om deel te nemen aan een PPS-proces.

- Het belangrijkste motief voor de overheid is de nood aan de geschikte know-how om het project

uit te voeren. Daarvoor moeten ze beroep doen op de private ondernemers die wel beschikken over

de juiste kennis en middelen. PPS maakt het daarom mogelijk om deze know-how te delen en op

een efficiënte manier in te zetten.

- Niet alleen op technisch gebied heeft de overheid nood aan kennis van de private sector. Ze bezit-

ten vaak ook beperkte kennis over de wijze waarop de markt georganiseerd is en evolueert. Voor

de publieke partner is het daarom aangewezen om samen te werken met private partijen die wel

kennis hebben van de marktregels en –gebruiken.

5

- Een vaak zeer belangrijke reden voor de overheid is het feit dat de financiering van een PPS-project

buiten de begroting georganiseerd kan worden. Dit heeft te maken met het begrip ‘ESR 95-neutra-

liteit’3. Een project is ESR-neutraal als de financiële lasten van het beschouwd project niet in zijn

geheel bij de begroting of de overheidsschulden moeten gerekend worden. Een PPS kan dus onder

bepaalde voorwaarden weggelaten worden uit de begroting en dus geen impact hebben op het

begrotingsresultaat en de overheidsschuld van de betrokken overheid. Deze voorwaarden houden

vooral verband met wie de financiële risico’s draagt die verbonden zijn aan het project. Toch moet

hierbij benadrukt worden dat dit niet de belangrijkste beweegreden mag zijn om te kiezen van een

PPS-structuur. PPS mag immers niet “misbruikt” worden om begrotingstechnische redenen.

- Daarnaast beschikt de publieke partner vaak niet over voldoende financiële middelen om zijn doel-

stellingen te kunnen realiseren. Een private partner kan de budgettaire noden opvangen. Door een

PPS-overeenkomst kunnen vrij snel financiële middelen vanuit de privésector aangetrokken wor-

den. Het maakt het voor de overheid mogelijk om investeringen te doen die zonder PPS-structuur

op korte termijn niet mogelijk zouden zijn. Voor de private partner is het op deze manier mogelijk

om aan marktuitbreiding te doen. De samenwerking biedt dus voor beide partners mogelijkheden

die ze individueel niet zouden kunnen realiseren.

- Een ander aspect dat zowel voor de publieke als private partij als reden geldt, is het feit dat de

verschillende risico’s die verbonden zijn aan een project in de PPS-overeenkomst contractueel kun-

nen verdeeld en vastgelegd worden. Hierbij worden dan de risico’s toegewezen aan de partij die

het meest vertrouwd is met die specifieke risico’s. Op die manier kunnen zware risico’s verspreid

worden en zijn ze beter te beheren en te beheersen. Een goede verdeling van risico’s en verant-

woordelijkheden tussen de publieke en private partner is een belangrijke bron van meerwaarde in

PPS. Er is echter een optimum. Meer risico-overdracht kan leiden tot betere projecten, maar te veel

risico-overdracht leidt ook tot onnodig dure projecten.

- De belangrijkste reden voor een publieke partner om deel te nemen aan een PPS-proces is vaak

het financiële aspect. Ze trachten om meerwaarde te creëren die ze zonder een PPS-constructie niet

zouden kunnen realiseren.

Naast deze persoonlijke redenen van de verschillende partijen zijn er ook algemene voor- en nadelen die

in rekening moeten gebracht worden. Het belangrijkste voordeel dat een PPS-structuur kan opleveren

heeft te maken met het kostenplaatje. In een PPS-overeenkomst zal de overheid van in het begin een vol-

ledig inzicht hebben in haar werkelijke kosten. Dit in tegenstelling tot een traditioneel bouwproject. Vaak

wordt gezegd dat project dat op klassieke wijze wordt gegund goedkoper is dan een PPS-project. Dit is

echter een valse beoordeling aangezien in een traditioneel bouwproject weinig rekening wordt gehouden

3 ESR 95 staat voor Europees Stelsel van Rekeningen 1995. In de jaren zeventig heeft de Europese Unie een boekhoudkundig kader vastgelegd voor alle Europese overheden. Dit vormde de basis voor ESR 95. De werking van de overheidsbegroting en de ESR-criteria voor classificatie van eenheden binnen of buiten de begroting maken geen deel uit van deze masterproef en zullen daarom niet verder behandeld worden.

6

met vele, verborgen kosten en risico’s zoals wijzigingen of onvoorziene omstandigheden, kosten van het

onderhoud of prijsverhogende factoren. In het uiteindelijke resultaat van een traditioneel project zal blij-

ken dat de werkelijke kosten hoger zullen oplopen dan de gebudgetteerde kost. Wanneer daarentegen

een PPS-overeenkomst wordt gesloten zullen alle kosten van in het begin duidelijk zijn. De overheid weet

waar ze financieel aan toe is en budgettekorten kunnen reeds in een vroeg stadium ontdekt worden. Voor-

al in DBFM-overeenkomsten, waarbij de onderhoudskosten ook worden bijgerekend, is dit een voordeel.

Publiek-private samenwerking heeft ook een nadeel. Het opstellen van een PPS-overeenkomst vergt een

lange voorbereidingstijd. De publieke partner moet haar doelstellingen nauwkeurig formuleren, de on-

derhandelingen vergen vaak veel tijd, de omschrijving van de risico’s dient via nauwkeurige analyses te

gebeuren, de veelheid van partijen verhoogt de complexiteit wat dan weer extra voorbereiding en onder-

handeling vraagt, enz. … Al deze aspecten moeten vooraf goed ingeschat worden, wat dan ook veel tijd en

studiewerk in beslag neemt. Vaak schrikt dit veel partijen af aangezien ze liefst zo snel mogelijk een project

gerealiseerd willen zien.

(iii) Vlaams Kenniscentrum PPS

Het Vlaams Kenniscentrum PPS werd opgericht in 2002 door de Vlaamse Regering. De organisatie is opge-

bouwd om een impuls te geven aan PPS-projecten in Vlaanderen. Het Kenniscentrum heeft 4 kerntaken4:

- Eerst en vooral is het kenniscentrum een veldontwikkelaar. De Vlaamse overheid en de private

sector kunnen beide bij het kenniscentrum terecht voor informatie over het beleid en de verschil-

lende PPS-mogelijkheden.

- Daarnaast heeft het ook een adviserende rol. Het verzamelt kennis, ervaringen en modellen en

deelt die met alle betrokken partijen. Op die manier tracht het kenniscentrum de PPS-leercurve te

verkorten.

- Ook tijdens het hele PPS-proces is het kenniscentrum er om de Vlaamse overheidsadministratie

te adviseren en te begeleiden bij het opsporen van potentiële PPS-projecten. Ze heeft ook een

begeleidende functie bij de vormgeving van deze projecten. Het kenniscentrum heeft echter geen

coördinerende functie, dit blijft de taak van de bevoegde administratie. Ze helpt enkel bij de voor-

bereiding en zal het project mee begeleiden.

- Als laatste staat het Kenniscentrum ook in voor het bewaken van de meerwaarde. Hiervoor evalu-

eert ze de verschillende PPS-processen.

4 De kerntaken zijn terug te vinden op de website van het Vlaams Kenniscentrum PPS, <http://www2.vlaanderen.be/pps/>

7

Het Kenniscentrum heeft door het uitvoeren van deze taken ook een PPS-intstrumentarium uitgebouwd

dat de basis vormt voor de standaardisatie van het hele PPS-proces. Alle betrokken partijen kunnen dit

instrumentarium raadplegen. Het Kenniscentrum organiseert ook workshops voor welbepaalde PPS-pro-

jecten om publieke en private partners bij te staan.

(iv) Fasering

Het volledige PPS-proces vergt veel tijd en het is daarom aangewezen om het proces in te delen in vol-

doende deelprocessen. Voor elk project dat door middel van publiek-private samenwerking tot stand

komt, kunnen 4 fasen onderscheiden worden. Deze duidelijk afgebakende structuur dwingt de projecten

om zich in dit systeem in te passen. Elk project blijft echter specifiek dus wijzigingen zijn mogelijk maar

de algemene structuur blijft voor elk project dezelfde. Elk van de vier fasen van het PPS-proces moet op

een specifieke manier aangepakt worden. Iedere fase bestaat ook uit een aantal stappen. Afhankelijk van

de complexiteit van een project moeten de fasen onderverdeeld worden in meerdere stappen om zo een

overzicht te blijven houden op de ingewikkelde structuur. Hieronder worden de vier verschillende fasen

verder uitgelegd.

-FASE1:Initiatie

In deze eerste fase wordt vanuit overheidsinitiatief het concrete project bepaald en wordt er getracht een

formule te vinden voor de realisatie van dit project door middel van publiek-private samenwerking. Aan de

hand van de inhoud en de doelstellingen van het project wordt er een PPS-scenario uitgewerkt. Daarnaast

worden ook beslissingen genomen over het verdere verloop van de het PPS-proces en welke stappen hier-

voor zullen moeten genomen worden. Hierbij is het ook van belang om een realistisch beeld te hebben

van de timing en de nodige financiële middelen voor het verdere verloop van het proces.

- FASE 2: Structurering

In de volgende fase wordt er verder gediscussieerd over het project en wordt het project verder gestruc-

tureerd en gedefinieerd. Hiervoor worden ook andere publieke partijen betrokken zodat in deze fase alle

relevante publieke actoren deel uitmaken van het proces. We kunnen hier ook spreken van een publiek-

publieke afstemmingsfase. De grote lijnen die in de vorige fase zijn vastgelegd, worden hier verder gestruc-

tureerd door middel van het ontwikkelen van een projectorganisatie met een duidelijke leiding. Daarnaast

moet ook de nodige externe expertise aangesproken worden. Elk project is echter complex en multidisci-

plinair waardoor deze fase voor elk project verschillend is. Het uiteindelijke resultaat van deze fase is een

lastenboek/projectdossier. Dit dient als basisdocument om later de private partij mee te selecteren.

-FASE3:Selectie

In deze derde fase gaat men op zoek naar de meest geschikte private PPS-partner(s). Voor de procedure

voor het selecteren van de private partijen (al dan niet via de wetgeving over overheidsopdrachten) moet

een strategie bedacht worden over de manier waarop de publieke partij de markt zal raadplegen en de

opdracht zal gunnen. Voor de gunningsprocedure wordt in praktijk vaak de onderhandelingsprocedure

8

gehanteerd. In deze fase moet er evenwel aandacht besteed worden aan het feit dat de opdracht enkel

gegund zal worden indien enkel verwacht wordt dat deze PPS-variant meerwaarde zal bieden in vergelij-

king met de klassieke variant.

- FASE 4: Uitvoering

De laatste fase van het PPS-proces wordt de gekozen vorm van publiek-private samenwerking in praktijk

omgezet. Ook het managen van de publiek-private samenwerking behoort tot deze fase. Dit alles in com-

binatie met de feitelijke realisatie van het project.

(v) Aandachtspunten

Na een grondige literatuurstudie kwamen verschillende aandachtspunten naar voor. Zo zijn er een aantal

elementen die telkens opnieuw terug keerden. Ze hebben betrekking op het PPS-proces en de economi-

sche kant van de formule. Elk aspect is een punt van verbetering en is van toepassing op elk PPS-proces. In

het verdere verloop van deze thesis wordt de focus gelegd op deze problematieken. Naast deze aandachts-

punten zijn er echter nog andere verbeterpunten maar hier ga ik niet verder op in. Het zijn enkel deze

elementen die een groot deel uitmaken van de evaluatie van het PPS-instrumentarium voor de economie

in Vlaanderen. In dit deel wordt elke problematiek eerst en vooral in zijn brede context uitgelegd. Later

zal door middel van onderzoek van verschillende projecten verder toegespitst worden op deze vraagstuk-

ken.

a. Beperkt aantal deelnemers

In de derde fasen van het PPS-proces gaat de publieke partner op zoek naar de geschikte private part-

ner om mee samen te werken. Hiervoor stelt men het project open voor private partners. Verschillende

private kandidaten kunnen zich dan inschrijven voor dit project en via een onderhandelingsprocedure

zal gekozen worden tussen de verschillende kandidaten. In de meest optimale omstandigheden zou de

overheid het marktmechanisme maximaal laten spelen. Op die manier zullen potentiële private partners

elkaar beconcurreren en zal elke kandidaat zijn meest efficiënte voorstel voorleggen. Deze optimale situ-

atie komt in praktijk echter zelden voor. Vaak nemen er slechts een beperkt aantal kandidaten deel aan het

PPS-proces. Zo kan het marktmechanisme niet ten volle werken en zullen dus ook niet de meest efficiënte

voorstellen op tafel liggen. Bijgevolg komt dit het project niet ten goede.

Deze vaak gehoorde kritiek moet echter genuanceerd worden. De PPS-markt blijkt vaak een gesloten

markt te zijn. Er zijn erg weinig partijen die reageren op de oproep van de overheid en bekwaam zijn om

mee te stappen in een publiek-private samenwerking. Hierdoor krijgen de private partijen meer macht

aangezien ze slechts met enkelen zijn. Ze zullen immers meer strategische plannen voeren om de publieke

partij te overtuigen om voor hen te kiezen en niet voor een andere publieke partner. Desalniettemin zorgt

dit voor een ‘small-numbers’ problematiek 5 . Op basis van slechts een beperkt aantal gegevens zal men

5 wet van de kleine getallen

9

een algemene uitspraak doen, wat een subjectieve vertekening kan geven.

De oorzaken die we aan deze problematiek kunnen toewijzen zijn vaak financieel gerelateerd. Het is vooral

de hoge investeringskost om deel te nemen aan de selectie voor PPS-projecten waaraan veel kandidaten

niet kunnen beantwoorden. Er zijn slechts enkele private ondernemers die voldoende financiële draag-

kracht hebben om verder in het proces mee te stappen. Het feit dat de kosten vaak hoger oplopen dan

bij een klassieke aanbesteding zijn het gevolg van bepaald eigenschappen van PPS-projecten. De private

partner moet vaak instaan voor de lange-termijn-financiering (bij DBFM). Daardoor komt hier veel meer

bij kijken dan bij een klassieke overheidsopdracht: er zijn externe adviseurs nodig, langere procedure, om-

vangrijke contracten,… Er moet wel in het achterhoofd gehouden worden dat de biedkosten in verhouding

moeten staan met de slaagkansen om uiteindelijk te worden gekozen voor het project en de mogelijke

meerwaarde die het project kan brengen. Indien hiermee geen rekening zou gehouden worden is het voor

de private spelers niet zinvol om zich kandidaat te stellen voor PPS-projecten. Dit geldt immers ook voor

de aanbestedingskosten voor de publieke partner.

Een ander aspect dat hogere kosten met zich meebrengt is het feit dat een PPS-project uitgevoerd wordt

op basis van outputspecificaties6. Dit wil zeggen dat er niet in detail zal beschreven staan hoe het project

eruit zal moeten zien, maar wel wat er verwacht wordt. Er zullen dus doelstellingen, kwaliteitseisen, vo-

lumes e.d. geformuleerd worden die de private partner dan moet vertalen in een innovatief en efficiënt

ontwerp. Het geeft dus aan de private partner een zekere vrijheid om een ontwerp te maken dat volgens

hen optimaal is. Het zorgt daarentegen ook wel voor hogere kosten voor de private partij om dit ontwerp

te kunnen realiseren. (Dit is ook de reden waarom de gunningsprocedure van een PPS-project enkel via

onderhandelingsprocedure kan verlopen).

Standaardisatie is één van de mogelijke aanbevelingen die wordt aangehaald om het aantal deelnemers

te stimuleren. Hierover vind je verder meer uitleg. Daarnaast moet er op toegekeken worden dat de se-

lectiecriteria voor de kandidaten niet te streng worden. Wanneer strengere eisen opgelegd zullen worden

aan de kandidaat-bieders zal dit enkel nog meer het aantal private deelnemers beperken zodat PPS het ex-

clusieve terrein wordt van een beperkt aantal ondernemingen met een zeer grote financiële draagkracht.

Een ander algemeen advies is dat de opdrachtgever een vooraf vastgelegde forfaitaire vergoeding voorziet

voor de bieders (afhankelijk van het aantal fasen die ze doorlopen hebben in het gunningsproces). Zo kun-

nen de kosten die de kandidaten gemaakt hebben al gedeeltelijk vergoed worden en wordt de drempel tot

deelneming verlaagd. Daarnaast is het ook een stimulans om een degelijke offerte in te dienen.

b.Gebrekaanstandaardisatie

Een ander zeer belangrijk aandachtspunt is het streven naar standaardisatie. Standaardisatie is noodza-

kelijk om de publiek-private samenwerking verder te optimaliseren en heeft als doel om de efficiëntie,

6 Bij een traditionele aanbesteding zal het project gebouwd worden op basis van inputspecificaties. Hierbij zal de opdrachtgever op basis van een gedetailleerd ontwerp zeer precies omschrijven wat er gebouwd moet wor-den.

10

transparantie en mededingen te verhogen. Momenteel worden er te vaak ad hoc formules gebruikt. Elke

opdrachtgever heeft zijn eigen interpretatie over hoe outputspecificaties moeten worden opgebouwd.

De contractdocumentatie van elk project is vaak zeer verschillend, zowel vormelijk als inhoudelijk. Ook de

inzichten over hoe met de risico’s moet worden omgegaan wijken voor elk project van elkaar af. Op die

manier bestaat er een grote differentiatie tussen de verschillende gebruikte documenten en technische

procedures zodanig dat projecten vaak moeilijk met elkaar kunnen vergeleken worden. Het is dan ook

moeilijk om bepaalde documenten, processen of structuren te hergebruiken voor andere, nieuwe PPS-

projecten. Dit heeft tot gevolg dat voor elk project het leerproces opnieuw moet doorlopen worden, zowel

aan publieke als aan private zijde. Telkens opnieuw worden dezelfde fouten gemaakt die het proces elke

keer vertragen. Indien we dingen die we leren uit deze fouten zouden kunnen toepassen in elk nieuw pro-

ject, zal dit het proces ten goede komen. Er wordt dus gepleit naar gestandaardiseerde hulpmiddelen zoals

reeds in het Verenigd Koninkrijk voor handen is. Hier bestaat er al een standaardovereenkomst en het

gebruik ervan is verplicht. Er mag van bepaalde contractsbepalingen ook niet worden afgeweken, tenzij er

goedkeuring is voor gekregen. Het Verenigd Koninkrijk heeft al een lange geschiedenis van publiek-private

samenwerkingsprojecten. Ze staan ook reeds zeer ver op vlak van standaardisatie. In Vlaanderen zijn er al

pogingen gedaan die een aanzet geven tot standaardisatie. Het is de taak van het Vlaams Kenniscentrum

PPS om deze gestandaardiseerde instrumenten uit te werken. Ze hebben reeds brochures en modellen

ontwikkeld maar deze zijn niet verplicht en enkel informatief. De nood aan standaardisatie kwam ook

aan bod bij het Vlaams Bouwoverleg7. Zo suggereerde de Participatiemaatschappij Vlaanderen PMV om

verschillende standaarden te ontwikkelen voor het procesverloop, contractdocumentatie, outputspecifi-

caties, richtlijnen met betrekking tot de risicoverdeling en het onderhoud. Voor deze onderdelen zou er

een algemeen kader voorgesteld kunnen worden. Daarnaast kan volgens PMV ook best een specifieke

standaard gemaakt worden per domein waarvoor naar verwachting verschillende projecten in de markt

zullen worden geplaatst. Ondertussen heeft het Vlaams Kenniscentrum PPS eind 2008 wel een handboek

DBFM en een handleiding outputspecificaties gepubliceerd. Maar het instrumentarium dat zij ter beschik-

king stellen is dus niet verplicht waardoor het ook niet het gewenste effect bereikt.

Door middel van standaardisatie kunnen de kosten voor zowel de publieke als de private partij aanzienlijk

verkleind worden, de noodzaak aan externe adviseurs is minder hoog en het gunningsproces kan vlotter

verlopen. Daarvoor dienen de gestandaardiseerde documenten wel best op voorhand beschikbaar te zijn.

Zo kan elke partij zich voldoende voorbereiden voor de overheidsopdracht bekend wordt gemaakt. Op die

manier kan standaardisatie ook de mededingen van private partijen stimuleren.

c.Impactvandefinanciëlecrisis

Een laatste aandachtspunt heeft meer te maken met de actuele economische omstandigheden. De fi-

nanciële bankencrisis van 2008 heeft een grote invloed gehad op de wereldeconomie en dus ook op de

economie in Vlaanderen. Volgens verschillende bronnen heeft deze crisis ook een impact gehad op finan-

ciering van PPS-projecten. Door de crisis hebben veel banken grote verliezen geleden en was er zo een

7 Op het Vlaams Bouwoverleg kan de Vlaamse Confederatie Bouw (VCB) samen met de andere sociale part-ners van de bouw rechtstreeks overleg plegen met de Vlaamse Regering.

11

verminderd vertrouwen ontstaan tussen de banken. De banken waren dan ook minder geneigd om risico’s te dragen. Ze trachten dan hun risico te verkleinen door buffers in te bouwen. Daardoor zijn dekkingsra-tio’s en buffers strenger geworden. Daarnaast zijn ook de marges gestegen. Tengevolge van deze hogere marges en strengere ratio’s is de financieringskost voor de banken gestegen. Een ander probleem dat voor een PPS-project zeer belangrijk is zijn de looptijden van financieringen die onder druk zijn komen te staan. PPS is gekend voor een lange looptijd maar projectfinancieringen na de crisis hadden een korte looptijd (7-10 jaar met maximum van 15 jaar). Omdat de looptijd verkort was, is het herfinancieringrisico veel groter. Vòòr de crisis was de looptijd echter nog ongeveer 30 jaar.

In de krant ‘De Morgen’ was er op 26/12/2008 over de impact van de kredietcrisis op PPS-projecten het volgende te lezen:

“Steeds meer kredietinstellingen haken af. De banken bestempelen de financiering namelijk als een te hoog risico en zijn niet bereid dit te lopen zonder overheidsgarantie. Dit holt het basisprincipe van de PPS - spreiding van risico’s en voordelen tussen de private en publieke partner - echter in dergelijke mate uit dat zelfs geen sprake meer kan zijn van een heus PPS-project. Om een lening als privé te classificeren en een investering zodoende buiten de begroting te houden, moet de over-heid namelijk kunnen aantonen dat een aanzienlijk deel van het risico verschoven is naar de private partner. In het geval van een overheidsgarantie is dat natuurlijk niet meer mogelijk.”

d. Algemeen

Algemene aandachtspunten die zeker vermeld moeten worden zijn de volgende:

- Er dient steeds een goed en open communicatie te zijn tussen de publieke en private partners. Zonder een goede communicatie en informatie-uitwisseling kan een goede samenwerking niet plaatsvinden. Het is van uiterste belang dat beide partijen zich bewust zijn van deze vereiste en dan ook voldoende bijdragen om een optimale samenwerking tot stand te brengen

- Daarnaast is het ook van groot belang dat er een goede vertrouwensrelatie bestaat tussen alle partijen. Elk van de partijen moet immers vertrouwen hebben in elkaar zodat er een goede basis is om tot een langdurige samenwerking te komen.

12

Om dieper in te gaan op de problematieken gedurende een PPS-proces, zullen een aantal projecten be-

sproken worden. Deze projecten dienen als kapstok om een diepere analyse mogelijk te maken. De aan-

dachtspunten die in het vorige hoofdstuk werden aangehaald zullen door middel van de projecten dieper

worden bestudeerd. Hiervoor zijn de gekozen projecten zeer uiteenlopend, zowel in omvang, soort van

bouwproject, duur van proces, fase in het PPS-proces… Elk project heeft zijn eigen doel en randvoorwaar-

den, wat ervoor zorgt dat elk project andere aspecten naar boven haalt. Aangezien elk project zich ook in

een andere fase in de levenscyclus van de PPS-procedure bevindt, zijn er verschillen op te merken en zijn

er andere vraagstukken van toepassing.

De gekozen projecten zijn:

A.StationsomgevingSint-Niklaas:dit project omvat de herontwikkeling van een stadsdeel: de ver-

ouderde stationsbuurt doen heropleven. Het gaat hier dus om een strategisch project. Het project

is ook reeds succesvol is beëindigd.

B.MPIZonneken–SBSOBaken:dit schoolproject maakt deel uit van een grootschalige vernieuwing

van de schoolinfrastructuur in Vlaanderen. Het maakt dus deel uit van een andere sector (scho-

lenbouw). Voor dit project zijn de partners reeds gekozen en is de PPS-overeenkomst vastgelegd.

Enkele schoolprojecten zijn reeds afgerond, waaronder ook dit project. Daarnaast zijn er nog ver-

schillende scholen in de ontwerpfase of in uitvoeringsfase.

C. Gasmetersite Gent: het is een stadsvernieuwingsproject met een enorme omvang dat nog in

onderhandelingsfase is.

Voor elk van de projecten heb ik contact opgenomen met verschillende partners, zowel publieke als pri-

vate partijen. In deze gesprekken werd de focus gelegd op specifieke onderwerpen om zo bepaalde pro-

blematieken bloot te kunnen leggen en te onderzoeken. De onderwerpen zijn de volgende:

- De verschillende motieven waarom gekozen werd een publiek-private samenwerking (in plaats

van een klassieke overheidsaanbesteding). Hierbij is het belangrijk om te achterhalen wat voor de

verschillende partijen, zowel de publieke als private partners, de drijfveer was om nu te kiezen voor

PPS en in te stappen in het hele proces.

- De rol van de publieke partner en die van de private partner in het specifieke project.

03.Publiek-PrivateSamenwerkingindepraktijk

Figuur1:SitueringvandegekozenprojecteninhetPPS-proces

13

- De communicatie tussen de verschillende partijen: de onderhandelingen, de invloed op het ver-

loop van het proces, parameters zoals de snelheid van de onderhandelingen en het politieke kli-

maat,…

- Het aantal kandidaten dat tijdens het gunningsproces deelneemt. Daarnaast de aanleiding en mo-

gelijke maatregelen hiervoor.

- Het leerproces en daarbij horend de nood aan standaardisatie.

- De financieringsmechanisemen en de eventuele invloed van de financiële crisis.

- Een algemene evaluatie ten opzicht van PPS: positief of negatief.

- Algemene evaluatie (positief of eerder negatieve ervaring)

- Uiteindelijk probeer ik om aan de hand van deze projecten tot een algemene evaluatie te komen

van een PPS-constructie.

In de volgende delen wordt elk project voorgesteld. Hierdoor wordt duidelijker wat het project juist in-

houd. De verslagen van de gesprekken kan je terugvinden in de bijlagen.

14

(i)StationsomgevingSint-Niklaas

In 2004 werd de stationsomgeving van Sint-Niklaas volledig vernieuwd. Met deze grootschalige herin-

richting probeerde de stad om verschillende stedelijke functies op een harmonieuze wijze te integreren

in de stationsbuurt. Het project omvat de herinrichting van het stationsplein, de aanleg van een lang-

gerekte groene esplanade, een winkelen bioscoopcomplex met parkeergarage en de ontwikkeling van

een woonproject en kantoor- en handelsruimten. Op die manier moet het stationsgebied een gezellige

ontmoetingsplaats worden in de stad.

Voor het project werd een stedenbouwkundig masterplan ontworpen door architectenbureau Cepezed.

Zij hebben ook de publieke ruimte opnieuw ingericht, het stationsgebouw gerenoveerd en een fietsenstal-

ling ontworpen voor het stationsplein. Het studiebureau Jouret was verantwoordelijk voor de herinrich-

ting van het stationsplein.

De publiek-private samenwerking was een initiatief van de Stad Sint-Niklaas, opgestart in 2001. De sa-

menwerking tussen de vijf partijen werd geregeld in een raamovereenkomst. De Stad Sint-Niklaas, de

NMBS en De Lijn zijn de publieke partijen en de twee private partners zijn Wilma Development en het

team Leisure Development Sint-Niklaas – Ciné Invest – Retail Estates. Het gaat hier echter om een ge-

deeltelijke PPS. Enkel de openbare ruimte werd hier uitgevoerd als een PPS. Elk van de private partners

stonden in voor individuele projecten (bioscoopcomplex, winkelcomplex, parkeergarage, woonproject,

kantoor- en handelsruimten). De bovengrondse pleinaanleg en het esplanadeproject was daarbij een

Figuur2:ImplantingvandestationsomgevingvanSint-Niklaas

Figuur3:Deheringerichtepubliekeruimte,eenlanggerekteesplanademetgroenvoorziening

Figuur4:Defietsenstallingmet700plaatsenophetstationsplein

Figuur5:Zichtophetwinkelcom-plex

15

“WilmaProjectDevelopment richt zich op de ontwikkeling van gemengde binnenstedelijke bouwprojec-

ten. De mens en zijn leefomgeving staan steeds centraal. Zij willen wonen, werken, winkelen en ontspan-

nen in de binnenstad steeds op een optimale manier integreren. Door de renovatie van gebouwen en hun

omgeving krijgen stadswijken een nieuwe bestemming: appartementen, lofts, winkels, kantoren, horeca,

garages en parkeerplaatsen, bioscopen.”1234567

8

8 Wilma Project Development, Het bedrijf – WAT, <http://www.wilma.be/Bedrijf.aspx>

gemeenschappelijk deel waarbij zowel de publieke als de private partners hebben samengewerkt. Espla-

nade werd zo een gemeenschappelijke schakel tussen de verschillende projecten, niet alleen in realiteit

maar dus ook in de publiek-private samenwerking. De stad kreeg op die manier ook meer controle over

het hele project.

Aangezien het hier dus om verschillende projecten ging, was de coördinatie van essentieel belang. Hier-

voor werd een beroep gedaan op Euro Immo Star NV (een dochter van de NMBS). Zij werden aangesteld

als projectmanager en zijn gespecialiseerd in (her)ontwikkeling van stationsomgevingen.

Het project is ondertussen succesvol afgerond en de totale kostprijs bedroeg 47 miljoen EUR. Deze pu-

bliek-private samenwerking wordt vaak een geslaagde PPS genoemd. De succesfactor van het stations-

project ligt vooral in het feit dat het maar om een gedeeltelijke PPS ging. De projectontwikkelaars hadden

elk een eigen individueel project dat ze konden realiseren dus zonder een samenwerking met de stad.

Het esplanadeproject dat alle projecten fysiek met elkaar verbindt en daardoor een belangrijke schakel

in het stationsproject is, werd als een gemeenschappelijk deel ontworpen. Zo had elk onderdeel van de

stationsomgeving zijn eigen vrijheid maar kon het toch op een gepaste manier geïntegreerd worden in het

groter geheel. Hieruit blijkt dat het voor een PPS-project soms beter is om niet alles onder een publiek-pri-

vate samenwerking uit te voeren maar dat een project kan onderverdeeld worden in individuele projecten

met een gemeenschappelijke schakel.

Figuur7:HetstationspleinmetdebushaltenenhetnieuwebioscoopcomplexSiniscoopopdeachtergrond

Figuur 6: Schematische voor-stelling van de PPS-structuurvoorde stationsomgevingvanSint-Niklaas

16

(ii) Inhaalbeweging schoolinfrastructuur: MPI Zonneken – SBSO Baken

Aangezien er de voorbije decennia te weinig geïnvesteerd is in de schoolinfrastructuur is er nood aan een

modernisering van de schoolgebouwen. Voormalig Minister van onderwijs Vandenbroucke heeft daarom

in 2005 een procedure opgestart om 1,2 miljard euro vrij te maken om de achterstand in de schoolinfra-

structuur weg te werken. Dit project omvat de bouw van 211 energiezuinige scholen via publiek-private

samenwerking. De PPS-formule die gehanteerd wordt is de DBFM-formule (Design, Build, Finance and

Maintain).

De Vlaamse overheid ging daarom op zoek naar een geschikte private partner om een DBFM-vennoot-

schap op te richten die instaat voor het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud van de scho-

len. In 2006 waren er vier private partijen die zich kandidaat gesteld hebben om mee te werken aan het

PPS-project. Deze vier kandidaat-privé partijen werden ook uitgenodigd voor de tweede fase. Uiteindelijk

hebben 3 kandidaten een ‘best and final offer’ ingediend. Voor deze kandidaten werd er een rangschikking

gemaakt met BNP Paribas Fortis – AG Real estate als voorkeurskandidaat. Uiteindelijk werd de opdracht

in 2009 ook gegund aan deze partij. Hierna moest Fortis de financieringsovereenkomsten voorbereiden

om tot een financial close te komen. Omwille van de financiële crisis op dat moment kon deze financial

close pas bekomen worden in juni 2010. Hierdoor heeft het proces wel wat vertraging opgelopen. De pu-

blieke partij richtte ook een vennootschap op, nv School Invest, die een dochtermaatschappij is van AGIOn

(Agentschap voor Infrastructuur in Onderwijs) en de PMV (Participatiemaatschappij Vlaanderen). Beide

partijen bezitten een participatie van 50% in School Invest dat in 2009 werd opgericht. School Invest zal

ook de minderheidsparticipatie nemen in de DBFM-vennootschap. Tenslotte werd in juni 2010 de DBFM-

vennootschap ‘Scholen van Morgen’ opgericht die zal instaan voor de uitvoering van het programma.

In deze structuur heeft elke partij zijn eigen taak. AG Real Estate treedt hier op als afgevaardigd bouwheer.

Dit wil zeggen dat zij verantwoordelijk is voor de operationele uitvoering van het programma. Zij zal com-

municeren met alle belanghebbenden en zowel het volledige bouwproces als het onderhoud gedurende

30 jaar organiseren. BNP Paribas Fortis speelt een belangrijke rol omwille van zijn financiële expertise.

Daarnaast staat School Invest in voor de onderhandelingen met de inrichtende macht (de scholen) en het

Figuur8:SchematischevoorstellingvandePPS-structuurvoordeinhaalbewegingschoolinfrastructuur

17

aanstellen van dienstverleners. Zij zal ook in de latere fasen van het proces de stedenbouwkundige vergun-

ningen aanvragen en de aanbestedingsdossiers voorbereiden zodat de private vennootschap meteen kan

bouwen. Tenslotte sluit de DBFM Scholen van Morgen de nodige contracten met de afgevaardigd bouw-

heer, met de uitvoerders (o.a. architecten, aannemers, stedenbouwkundigen,…) en met de inrichtende

machten. De scholen (inrichtende machten) betalen in ruil voor de beschikbaarheid van de gebouwen,

gedurende de looptijd van het contract, een beschikbaarheidsvergoeding. De DBFM-vennootschap blijft

ook verantwoordelijk voor het op peil houden van de kwaliteit van de gebouwen. Na dertig jaar wordt

de gerealiseerde infrastructuur overgedragen aan de inrichtende machten. Voor de schoolbesturen heeft

deze formule, behalve een snelle realisatie, het grote voordeel dat de onderhoudsrisico’s bij de vennoot-

schap liggen. Als er later bv. grote herstellingen aan het dak nodig zijn, zullen deze door de vennootschap

gefinancierd worden.

We hebben dus te maken met zeer veel verschillende partijen zodat er een complex netwerk ontstaat tus-

sen alle betrokken partijen.

In totaliteit zal het project 211 nieuwe schoolgebouwen realiseren. Om dit op een gestructureerde manier

te kunnen uitvoeren werden alle scholen gegroepeerd in bundels van 4 à 5 gelijkaardige scholen. Voor

elke scholenbundel wordt er een minicompetitie opgezet, waarbij gezocht wordt naar een architect die

de eerste school van de bundel zal ontwerpen. Later mag dezelfde architect ook de andere scholen van

die bundel ontwerpen. De keuze van de architect gebeurt op basis van een Open Oproep van de Vlaams

Bouwmeester. Een Open Oproep is een klassieke procedure voor publiek opdrachtgeverschap in Vlaande-

ren.

Voor de 211 scholen zijn er ook 3 pilootprojecten gekozen:

- een nieuw bouwproject en uitbreiding van de campus van het Katholieke Secundair Onderwijs

Genk,

- de uitbreiding van een campus van het gemeenschapsonderwijs ‘Het Zonneken’ in Sint-Niklaas,

- de uitbrieidng van het Gemeentelijk Technisch Instituut in Londerzeel.

Deze projecten dienen om ervaring op te doen en het leerproces te versnellen. Op basis van de output-

specificaties van deze schoolprojecten in termen van ontwerp, bouw, financiering en onderhoud worden

de haalbaarheid en wenselijkheid van deze schoolprojecten getest.

“PMV nv is een zelfstandige investeringsmaatschappij. Zij investeert in het economische weefsel van

Vlaanderen. Het bedrijf treedt daarbij op als ondernemer en als marktproducent. Het verleent ook finan-

ciële hefbomen wanneer de markt ondersteuning nodig heeft en noodzakelijke privé-initiatieven achter-

wege blijven. PMV werkt samen met private partners via fondsen en publiek private samenwerking. De

klemtoon lig daarbij in het bijzonder op duurzame energie, biotech, cleantech, levenswetenschappen en

infrastructuur voor de toekomst. PMV voert ook opdrachten uit van en voor rekening van het Vlaamse

Gewest.”9 9 Over PMV, <http://www.pmv.eu/nl/over-pmv>

18

“AGIOn subsidieert en financiert de aankoop, de bouw en de verbouwing van schoolgebouwen voor het

leerplichtonderwijs en de hogescholen. AGIOn zorgt ook voor de coördinatie en de stimulering van de

publiek-private samenwerking waarbij de realisatie van infrastructuur een partnership is van de overheid

en de inrichtende machten met de private sector.”11

“AG Real Estate is één van de belangrijkste spelers op de Belgische vastgoedmarkt (is de grootste vast-

goedgroep van België met meer dan 4,3 miljard Euro vermogen onder beheer en is actief in drie gebieden:

vastgoedvermogensbeheer, vastgoedontwikkeling en beheer van openbare parkings). Deze dochteron-

derneming van AG Insurance heeft ruime ervaring in de realisatie en het beheer van grote bouwprojecten.

BNP Paribas Fortis voegt voornamelijk haar financiële expertise aan het programma toe.”12

11 Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs,<www.agion.be >12 Scholen van Morgen, Over de partners, <http://www.scholenvanmorgen.be/over-de-partners>

Tabel 1: Fasering van het PPS-proces voor de inhaalbe-weging schoolinfrastructuur 12345678910:Formelebeslissingproject&mogelijkPPS-voorkeurssce-nario:• November 2005De Vlaamse Regering beslist principieel over de aanpak van de DBFM-operatie• Maart 2006De regering beslist principieel over het voorontwerp van decreet over de inhaaloperatie schoolgebouwen• 18 juli 2006Goedkeuring door Vlaamse Regering van onderhande-lingsprocedure met bekendmaking voor de selectie van de private vennootschapOpstartselectieprivatepartij(publicatie)• 27 juli 2006Publicatie in Bulletin der AanbestedingIndiening kandidaatstelling• 8 september 2006uiterste indieningsdatum: Vier kandidaten hebben zich aangemeld voor de op te richten vennootschap• Eind novemberStopzetting van de lopende bevragingsprocedure, we-gens redenen van maximale juridische zorgvuldigheidOpstartselectieprivatepartij• 22 december 2006Een nieuwe bevragingsprocedure werd opgestart. Geïn-teresseerde partijen konden zich kandidaat stellen tot 7 februari 2007Selectie• 30 maart 2007Na een selectie op grond van een onderzoek naar de toelaatbaarheid, betrouwbaarheid en bekwaamheid be-sliste de Vlaamse Regering dat de vier partijen die hun kandidatuur hadden ingediend, geselecteerd werden om verder te gaan naar de tweede fase.

10 Project – inhaalbeweging schoolinfrastructuur, <http://www2.vlaanderen.be/pps/projecten/data/proj_in-haalbeweging_schoolinfrastructuur.html>

Bestek2efase• 19 juli 2007In deze tweede fase werden de geselecteerde kandida-ten uitgenodigd om een offerte in te dienen op basis van een “bestek tweede fase”. De kandidaten kregen tijd tot uiterlijk 17 december 2007 om hun offerte in te dienen. BAFO• 28 maart 2008Na analyse van de offertes ontvingen de 4 kandidaten een uitnodiging voor de onderhandelingen en het uit-brengen van een ‘best and final offer’ (BAFO)• 1 augustus 2008Drie private partijen dienden tegen 1 augustus 2008 een BAFO in. Voorkeurskandidaat• 12 december 2008Fortis Bank - Fortis Real Estate (SPV Fortis) werd aange-duid als voorkeurskandidaat. Er werd aangekondigd dat de dochtervennootschap AGIOn-Participatie Maatschap-pij Vlaanderen (NV School Invest), versneld zal worden opgericht om, parallel met de eindonderhandelingen, om het DBFM-programma reeds van start te laten gaan. • 18 maart 2009oprichting van NV School Invest, die de minderheidspar-ticipatie zal nemen in de DBFM-vennootschap. Gunning• mei 2009De Vlaamse Regering gunt de grootschalige inhaalope-ratie in de scholenbouw aan het partnerschap Fortis Bank - Fortis Real Estate. Na afsluiten van het contract zal Fortis de financieringsovereenkomsten voorbereiden om tot een zogenaamde financial close te komen en ver-volgens de vennootschap op te richten. • 10 juni 2010Oprichting vennootschap “DBFM Scholen van Morgen”.

19

Het gekozen project te Sint-Niklaas behoort tot één van deze proefprojecten van het programma Scholen van Mor-

gen. Deze school is door de jaren heen gegroeid en uitgebreid rondom een kasteelgebouw. Het omvat drie entiteiten

die zich richten op het aanbieden van buitengewoon onderwijs: het Medisch Pedagogisch Instituut Zonneken (Bui-

tengewoon Basis Onderwijs), de School voor Buitengewoon Secundair Onderwijs Baken en het internaat Zonneken.

De voorbije jaren is de leerlingenpopulatie sterk gestegen in beide scholen zodat er een structureel tekort is aan

beschikbare ruimte. Ook het internaat kampt met hetzelfde capaciteitsprobleem. De uitbreiding van deze campus

moet dit tekort wegwerken. Voor de Open Oproep waren er 5 deelnemers geselecteerd om een ontwerp in te die-

nen. Het team van architectenbureau Jan Maenhout was de laureaat. Het concept voor de school is gebaseerd op de

denkwijze van de gebruikers, leerlingen met autisme. De architecten omschrijven het ontwerp als volgt:

“Hetgebouwmoetuitstralingkrijgenvanzowelhoedekindereninwezenzijnalsdemanierwaaropmenmet

henmoetomgaan.Daaromishetgebouwopgevatalseenomhulling,bestaandeuitverschillendepatio’s,die

debewonersafschermtvandebuitenwereldenmetmondjesmaatcontactenopeenafgewogenenuitgekozen

maniertoelaat.”13

Het totale budget van de inhaalbeweging schoolinfrastructuur bedraagt 1,2 miljard euro. Het budget voor project te

Sint-Niklaas dat hier een onderdeel van is, bedraagt € 4.440.975.

13 MPI Sint-niklaas, 2002-2005, <http://www.arch-janmaenhout.be/nutsgebouwen2_MPI.html>

Figuur9:ImplantingvanMPIZonneken-SBSOBaken

20

Figuur11:Doorsnedenvoordeschooluitbreiding

Figuur12:Ontwerpenvandeoverigekandidatenuitdearchitectuurwedstrijd(vlnrABSCIS,MaccreanorLavingtonarchitects,ZED,PeterKint)

Figuur10:Grondplanvoordeschooluitbreiding

21

Figuur13:Deprojectplan-ningvooréénscholenbundelbestaandeuit5scholen

22

(iii) Gasmetersite Gent

De Gasmetersite in Gent maakt deel uit van het stadsvernieuwingsproject ‘Bruggen naar Rabot’. Dit pro-

ject staat in voor de herontwikkeling van de 19-eeuwse gordel. Eerder werden hier al het gerechtsgebouw,

het Rabotpark, het Jeugdontmoetingscentrum ‘Minus-one’ en de Gaardeniersbrug (fiets- en trambrug)

gerealiseerd. Bruggen naar Rabot omvat 17 deelprojecten waarvan de Gasmetersite er één van de grotere

projecten is. De site in de Gasmeterlaan van 7 ha is een voormalige industriële site. Door de jarenlange

industriële activiteit is het gebied sterk verontreinigd waardoor een grondige sanering noodzakelijk is om

alle risico’s voor toekomstige bewoners en gebruikers weg te nemen.

Op de site worden er 500 woningen voorzien waarvan de sociale woningen en de budgetwoningen als

passiefhuizen zullen gebouwd worden (40% van het totaal). Daarnaast zullen alle overige woningen

voldoen aan de normen voor laag energiebouw. Door de herontwikkeling van de Gasmetersite zullen

de naburige wijken opnieuw met elkaar verbonden worden. Op de site wordt er ook voldoende open-

baar groen voorzien (2 ha park) voor zowel de nieuwe als de huidige bewoners. Daarnaast zal er ook

Figuur15:Implantingvandegasmetersite

Figuur14:Stadsvernieuwinsproject‘BruggennaarRabot’

23

ruimte zijn voor handel, kantoren en sociale voorzieningen. Op de site bevinden zich nog twee gashou-

ders uit de tijd van de industriële activiteit, die behouden moeten blijven. De beide gashouders zullen

daarom geïntegreerd worden in het project waarbij één gashouder een publieke functie zal krijgen.

In 2004 werd de beslissing genomen om dit PPS-project op te starten en mogelijke PPS-scenario’s werden

onderzocht. Hiervoor werd er gestart met een marktonderzoek. De Stad Gent doet in juni 2008 een oproep

tot deelneming . Er wordt gezocht naar een consortium, een groep van private partners, die de opdracht zul-

len krijgen om een deel van de herontwikkeling en de bodemsanering uit te voeren. Er waren 7 kandidaat-

private partners die op deze oproep reageerden. Hieruit werden, in 2009, 4 kandidaten geselecteerd die

elk een offerte mochten indienen. Deze kandidaten werden beoordeeld door het College en een jury onder

voorzitterschap van de Vlaamse Bouwmeester, en zij maakten een rangschikking van de kandidaten waar-

mee verder onderhandeld zou worden. Er zijn uiteindelijk twee kandidaten overgebleven: het consortium

AB project en het consortium G&G. Vanaf september 2010 is de stad Gent bezig met de onderhandelingen

met de kandidaat-private partner die als eerste gerangschikt is, AB-project. Deze groep bestaat onder meer

uit Aclagro en Breevast. Ze zullen beiden instaan voor de projectontwikkeling en Aclagro zal de bodemsane-

ring op zich nemen. Daarnaast bevat het consortium nog een ontwerpteam met onder andere Rapp+Rapp

architecten, evr-architecten, Grontmij, Denis Dujardin, Eddy Vanzieleghem Architecten en BRO België. De

stad Gent hoopt om in de loop van 2011 deze onderhandelingen te kunnen afronden. Als de onderhande-

lingen met deze kandidaat niet succesvol beëindigd kunnen worden, zal de stad Gent onderhandelen met

de tweede gerangschikte kandidaat. Het project bevindt zich dus momenteel in de onderhandelingsfase.

Figuur16:SchematischevoorstellingvandePPS-structuurvoordeGasmetersite

“Breevast richt zich op het ontwikkelen, realiseren en exploiteren van commercieel en residentieel vast-

goed in West- en Centraal Europa en Noord Amerika.”14

“Aclagro concentreert zich als aannemer op een aantal kernactiviteiten: infra, bodemsanering & waterzui-

vering, afbraak, recycling, grondreiniging & TOP en brownfield.”15

14 Breevast Development Belgium nv, <http://www.breevast.be/>15 Aclagro nv, <http://www.aclagro.be/BENL/site/index.aspx>

24

• 22 februari 2010de kandidaten kunnen een aangepaste offerte indienen. • Juni 2010beslissing door het College over de rangschikking van de kandidaten + de kandidaten waarmee verder onderhan-deld zal worden • September 2010-zomer 2011Stad Gent gaat onderhandelen met de kandidaat-private partner die als eerste gerangschikt is. Pas als Stad Gent en de kandidaat tot een overeenkomst komen, worden de concrete plannen en de timing voor de wijk duide-lijk.(Als er geen overeenkomst mogelijk blijkt met de eerst gerangschikte kandidaat, zal Stad Gent gaan onderhan-delen met de tweede gerangschikte kandidaat).Uitvoeringsfase• 2011start van de samenwerking • 2011-2012voorbereiding en start van de werken • 2020Vermoedelijk al in 2013 nemen de eerste nieuwe bewo-ners hun intrek in de eerste afgewerkte zones. Voorop-gestelde einddatum van het project

Figuur17:Detweegashouderszoalszeervandaaguitzien

Het soort van PPS is hier een gebiedsontwikkeling en het gaat hier over een contractuele vorm van PPS.

Hierbij zal de samenwerking tussen de publieke en private partners contractueel vastgelegd worden. Hier-

in zal gesteld worden dat de private partner de projectvoering en de financiering zo maximaal mogelijk op

zich zal nemen maar met voldoende ruimte voor de stad om zijn leidende rol te behouden.

Voor het stadsvernieuwingsproject ‘Bruggen naar Rabot’ is een budget van circa 190 miljoen EUR voor-

zien. 121 miljoen EUR daarvan is beschikbaar voor de Gasmetersite. Deze financiering zal afkomstig zijn

van stadsmiddelen, de private ontwikkelaars en een derde partij investeerders. Daarnaast zijn er ook nog

subsidies beschikbaar maar deze zijn slechts beperkt.

Tabel 2: Fasering van het PPS-proces voor de Gasmeter-site16:Formele beslissing project & mogelijke PPS-voorkeurs-scenario• Januari 2004marktonderzoekStructureringsfase• April-juni 2007Stad Gent legt haar aanpak voor aan specialisten uit de markt (marktconsultatie).Selectiefase• Juni 2008Stad Gent verspreidt een “oproep tot deelneming”. Er reageren 7 kandidaat-private partners.• Maart 2009Het College van burgemeester en schepenen selecteer-de 4 van de 7 kandidaat private partners • Mei 2009het bestek wordt toegestuurd aan de 4 geselecteerde kandidaten • 12 november 2009ontvangst van de offertes van de 4 geselecteerde kandi-daten, in december gevolgd door een presentatie van de 4 offertes + uitnodiging tot het indienen van een aange-paste offerte (Hun voorstel moet ook plannen bevatten voor de nieuwe woonwijk, die passen binnen de voor-waarden van RUP 136. )

16 Project - Brownfield Gasmeterlaan Gent, <http://www2.vlaanderen.be/pps/projecten/data/proj_gasmeter-laan_gent.html>

25

Bij dit project is het belangrijk te vermelden dat de stad Gent geprobeerd heeft om op voorhand zo-

veel mogelijk onbekenden uit te schakelen en zo de risico’s voor de verschillende partners te beper-

ken (en zo hoge risicopremies te vermijden). Om dit te bewerkstelligen heeft de stad reeds hoge kos-

ten gemaakt. Zij hebben grondige voorstudies gedaan zodat de kandidaat-private partners deze

kosten niet meer moesten maken en elk van de kandidaten met dezelfde info kon starten. Boven-

dien zijn deze voorstudies er op gericht om efficiënt te kunnen zoeken naar mogelijke invulscena-

rio’s. Zo kan er ook gezocht worden naar deze kandidaat die het best de doelstellingen zal bereiken.

Daarnaast heeft de stad de site volledig in eigendom zodat de private partner ook deze hoge investering

niet meer hoefde te maken. Door eigenaar te zijn kan de stad ook de ontwikkelingen optimaal sturen in

de richting van de doelstellingen die zij willen bereiken volgens hun beleid inzake stadsvernieuwing en

ontwikkeling.

De keuze voor PPS is voor dit project voor de hand liggend. Het gaat hier over een zeer specifieke site

waarvoor onderhandelingen bij de herontwikkeling noodzakelijk zijn om het project succesvol te beëindi-

gen. Via een klassieke formule zou elk element op voorhand zeer nauwkeurig moeten vastgelegd worden

om daarna een partner te zoeken die de uitvoering zal realiseren. Maar voor een site van deze omvang

en complexiteit is het onmogelijk om vooraf alles vast te leggen. Enkel een PPS zal de publieke en private

partijen verplichten om van begin tot einde integraal na te denken en samen te werken om het project te

doen slagen.

26

Na enkele interviews met verschillende partners van de gekozen projecten en op basis van het literatuur-

onderzoek kan er een algemene evaluatie gemaakt worden van de publiek-private samenwerking voor de

economie in Vlaanderen. Hier wordt er dieper ingegaan op de aandachtspunten die aangehaald werden

na het literatuuronderzoek. Dit hoofdstuk tracht dus een gestructureerde en kritische evaluatie van het

PPS-proces voor stadsvernieuwingsprojecten en architectuurprojecten te geven.

(i)Motivatievooreenpubliek-privatesamenwerking

Allereerst kwam er tijdens de gesprekken de motivatie om te kiezen voor een publiek-private samenwer-

king aan bod. Het is niet altijd de meest voor de hand liggende keuze om te kiezen voor deze soort sa-

menwerking in plaats van een klassieke uitvoering van een overheidsopdracht. Maar tegenwoordig wordt

deze optie vaker naar voor geschoven. Het is namelijk een goede formule om op een geïntegreerde manier

een project te realiseren dat potentieel heeft om meerwaarde te bieden en een win-win-situatie ople-

vert voor beide partijen. Anders gezegd, levert PPS een synergie op voor zowel de publieke als de private

partner. Synergie is de creatie van voordelen voor een groep partners die ze niet zouden kunnen bereiken

indien de verschillende partners onafhankelijk en vrijstaand zouden werken17. De samenwerking tussen

de verschillende partijen zorgt dus voor een effect dat groter is dan het effect dat elk van de afzonderlijke

partijen zou kunnen bereiken. Synergie kan uiteindelijk resulteren in kostenvermindering of kostenvoor-

delen. Daarnaast kan het ook verbeteringen brengen in het proces of verbeteringen in snelheid. Bij PPS

is er vooral sprake van prestatieverbeterende synergie (eventueel ook kostenreducerende synergie). Dit

soort synergie wordt bekomen omdat de kennis van de verschillende partijen kan gedeeld worden. Voor

de publieke partner is dit vooral een motivatie om een PPS-project op te starten. De overheid beschikt

vaak niet over de nodige know-how om dit soort bouwprojecten tot een goed einde te brengen. Daarvoor

gaan ze dus op zoek naar een bekwame private partner die wel de nodige expertise heeft en waarmee

nauw samengewerkt kan worden.

Naast een prestatieverbeterende synergie, kan een synergie ook kostenreducerend werken. Het is immers

mogelijk om hierdoor via PPS een project goedkoper te realiseren. De budgettering is transparant en is

van bij het begin gekend door iedereen. Elke partij weet waaraan hij zich financieel moet verwachten.

Aangezien alles van bij het begin in het budget wordt ingecalculeerd en alle risico’s worden ingerekend,

zal het budget doorheen het proces niet veranderen en zullen er daardoor geen extra kosten optreden. Er

kan dus een meerwaarde gerealiseerd worden doordat een project via PPS met 90% van het budget – het

budget dat nodig zou zijn om het via de klassieke formule uit te voeren – kan gerealiseerd worden maar

wel met dezelfde kwaliteiten.

Een andere reden waarom de overheid vaak een voorkeur heeft voor PPS, is een begrotingstechni-

sche reden. Het gaat hier dan over de ESR 95-neutraliteit. Dit begrip houdt in dat de investering die de

17 Chapter 11: Corporate strategy: the search for synergy among multiple business units in Sanchez, Wiley R. & Heene A., 2004, The New Strategic Management, p. 156

04. Publiek-Private Samenwerking geëvalueerd

27

overheid moet doen buiten de balans van de overheid blijft. Met andere woorden mogen de investering

geen impact hebben op de overheidsschuld. De beoordeling of een investering tot deze categorie inves-

teringen behoort hangt af van wie de economische risico’s draagt die verbonden zijn aan het project.

Aangezien bij PPS de risico’s zoveel mogelijk worden verdeeld en het economische risico (het bouwrisico

en het beschikbaarheids- of vraagrisico) tot de private partner behoort, kunnen PPS-projecten buiten de

balans van de overheid geregistreerd worden. Dit wil dus zeggen dat een PPS-project bijna steeds tot deze

categorie zal behoren en PPS-projecten dus geen effect hebben op de overheidsschuld. Dit is de grote

drijfveer van de overheden om PPS-projecten op te starten. Volgens verschillende partijen is deze financi-

ele reden echter de verkeerde reden om een publiek-private samenwerking aan te gaan. Het belangrijkste

motief moet nog altijd de meerwaarde zijn die zo’n samenwerking kan realiseren. Uit het verleden18 is ook

gebleken dat het opzetten van deze projecten omwille van puur budgettaire reden niet altijd even suc-

cesvol zijn geweest. Vandaar is de houding in Vlaanderen ten opzicht van PPS veranderd en zal men meer

de gedachte nastreven van “value for money”. Nieuwe Vlaamse projecten worden dan ook vooraf aan

een meerwaardetoets (door het Vlaams Kenniscentrum PPS ontwikkeld) onderworden om hun potentiële

meerwaarden na te gaan.

De private partij heeft ook verschillende redenen om in een PPS-project in te stappen. Hun motief is vaak

commercieel of financieel. Indien ze samenwerken met de (lokale) overheid, is er meer kans op slagen

aangezien het project op die manier voldoende ondersteund is. Door deze gunstige (politieke) situatie is

het voor de private partner eenvoudiger om een win-win-situatie te bereiken en het project succesvol te

beëindigen. De win-situatie voor hen is dan de financiële meerwaarde die gecreëerd kan worden en op

commercieel vlak de rol van uithangbord die ze vervullen.

Onafhankelijk van wat de motieven zijn om een publiek-private samenwerking te realiseren, is het belang-

rijk dat beide partners samen aan het project werken en hierbij complementair zijn. De publieke en pri-

vate partner vullen elkaar aan om zo een goed team te vormen dat het project met succes kan realiseren.

Indien deze complementariteit niet aanwezig is en een meerwaarde niet mogelijk is om te bereiken, is het

niet verstandig om een publiek-private samenwerking op te zetten.

Daarnaast is het ook belangrijk te vermelden dat dit soort stadsvernieuwings- en bouwprojecten vaak

niet anders dan met PPS kunnen gerealiseerd worden. Omwille van hun specifieke randvoorwaarden en

omvang is het noodzakelijk om een (gedwongen) samenwerkingsverband op te zetten tussen private en

publieke partijen. Het zou immers te moeilijk zijn voor de overheid om van bij het begin alles tot in de

puntjes vast te leggen en pas daarna op zoek te gaan naar een private partner die dit alles kan realiseren.

Bij deze projecten is het van uiterste belang dat er onderhandelingen plaatsvinden die het project van

begin tot einde integraal bekijken. Het is immers veel te moeilijk om een statisch beeld over de toekomst

vast te leggen. Enkel met behulp van deze onderhandelingen kan een dergelijk project tot een goed einde

gebracht worden. De publieke en private partner worden van in het begin gedwongen om samen te wer-

ken en met alles rekening te houden om tot een goed resultaat te komen waarbij ze allebei belang bij

18 In het verleden zijn er veel PPS-projecten opgestart omwille van de ESR-neutraliteit. Hierdoor werd dit een zeer zware last. Er zijn ook verschillende mislukkingen geweest waardoor de houding veranderd is. (zie bijlage: verslag van het gesprek met Marc Theirssen, Vlaams Kenniscentrum PPS)

28

hebben. PPS is een zo’n onderhandelingsproces. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat het niet altijd

noodzakelijk is om het volledige project onder een PPS uit te voeren. Het is ook mogelijk om het project

onder te verdelen en bepaalde delen door projectontwikkelaars privé te herontwikkelen en andere delen

door middel van een gezamenlijke PPS.

(ii) Aantal deelnemers

Wanneer een PPS-project door de overheid op de markt wordt gebracht, kunnen private partners zich in-

schrijven om deel te nemen aan het gunningsproces. Het aantal potentiële deelnemers is vaak vrij beperkt

en roept daarom verschillende vragen op.

De overheid streeft ernaar om zoveel mogelijk kandidaten te motiveren om in te tekenen voor een PPS-

proces. Op die manier willen ze het marktmechanisme optimaal laten spelen. Wanneer de verschillende

private partners elkaar beconcurreren, zullen ze immers proberen om het meest efficiënte voorstel voor

te leggen. Vaak blijkt echter dat het aantal private kandidaten vrij beperkt is wanneer de overheid een

oproep doet voor een PPS-partner. Gemiddeld zijn er vier kandidaten die het gunningsproces doorlopen.

De private partners hebben daarentegen geen probleem met dit beperkt aantal. Ze zijn er zich van be-

wust dat de PPS-markt een vrij gesloten markt is waar slechts een aantal (grote) spelers in aanwezig zijn.

Het zijn ook enkel deze spelers die voldoende bekwaam zijn om een PPS-project tot een goed einde te

brengen en die over de juiste referenties beschikken. Daarnaast hebben ze ook meer kans dat het project

aan hen gegund wordt wanneer er minder kandidaten zijn dan wanneer er veel deelnemers in de running

zijn voor het project. Hoewel de publieke partners hopen op een zo hoog mogelijk aantal, merken ze wel

uit ervaring dat een groot aantal kandidaten te omslachtig is om te verwerken. Indien er veel kandidaten

zijn, zou het voor de overheid een zware klus zijn om elk van de kandidaten grondig te evalueren en te

vergelijken. Met het beperkte aantal blijft dit werk overzichtelijk en haalbaar. Een ander nadeel bij een

groot aantal deelnemers is dat er een grotere kans is op “schijnkandidaten”. Dit zijn kandidaten die vluch-

tig een team hebben samengesteld en zich op goed geluk proberen in te schrijven, zonder zich van bij het

begin volledig in te zetten voor het project. Hoewel deze er bij de eerste selectie al onmiddellijk zouden

uitvallen is het toch een extra last. Dit toont wel aan dat het nodig is om voldoende criteria te stellen aan

de kandidaten en voldoende evaluaties in het proces in te lassen. Het opdelen van het gunningsproces in

verschillende deelprocessen is ook nodig om de kwaliteit van het project te bewaren en te bewaken zodat

een optimaal resultaat kan bereikt worden. Ook komt er op die manier voldoende ruimte vrij voor onder-

handelingen. De onderhandelingen kunnen immers enkel tot een goed recht komen indien er voldoende

tussenmomenten ingelast worden. We kunnen dus vaststellen dat het beperkte aantal deelnemers op-

drijven voor veel partners geen absolute must is, het onderverdelen van het proces daarentegen wel.

Het beperkte aantal deelnemers is ook te wijten aan het feit dat het vaak om zeer grote projecten gaat.

Hiervoor moeten de kandidaten zorgen dat ze een team samenstellen dat voldoende financiële draag-

kracht heeft. De belangrijkste speler is dan de financiële speler in het team. Zo zijn er zijn maar een

29

beperkt aantal ondernemingen die de juiste financiële expertise bezitten om zo’n project te realiseren.

Daarom dat er slechts een beperkt aantal grote spelers zich in de PPS-markt bevinden. De overheid moet

echter wel op letten dat de PPS-markt geen oligopolie wordt. Een oligopolie wordt gekenmerkt door een

klein aantal grote aanbieders van een economisch product of dienst. Deze gesloten marktvorm komt vaak

voor in markten waarmee grote kapitalen of grondige kennis gemoeid is, zoals de PPS-markt. Van groot

belang zijn de onderlinge relaties tussen hun gedragingen en de markt is daarom sterk onderhevig aan ver-

andering. Wanneer de ene aanbieder zijn strategie verandert, zal een andere speler hier onmiddellijk op

inspelen. De strategie wordt dus belangrijker en niet meer het beste voorstel ontwikkelen. Een oligopolie

ontstaat door toetredingsbarrières zoals voor de PPS-markt de financiële draagkracht, de juiste expertise

en de geschikte know-how. De overheid moet zich daarom inzetten om deze markt open te trekken voor

nieuwe spelers door ervoor te zorgen dat deze spelers referenties krijgen. Dit kunnen ze doen door de

selectiecriteria en de gunningscriteria aan te passen zodat nieuwe spelers ook de kans krijgen om zo’n

projecten binnen te halen en referenties op te bouwen. De grote ondernemingen die wel al vaak deelge-

nomen hebben, kunnen hier ook helpen door een lokale groep in onderaanneming te nemen zodat ook

deze lokale ondernemingen referenties kunnen opbouwen.

Anderzijds moeten er steeds voldoende kandidaten blijven die gemotiveerd zijn om deel te nemen. Het

gemiddelde aantal dat nu meestal deelneemt aan een PPS-proces mag niet achteruitgaan. Dan zouden er

monopolies kunnen ontstaan en zou er helemaal geen sprake meer zijn van concurrentie. Het is daarom

wel aan te raden dat de publieke partner pogingen blijft ondernemen om private partijen te motiveren om

in te stappen in een PPS-project. Daarvoor kan de private partij proberen om op voorhand zoveel mogelijk

onbekenden reeds te elimineren. Dit kunnen ze doen door middel van een vooronderzoek. De resultaten

uit deze analyse kunnen dan doorgegeven worden aan alle partijen. Zo kan elke deelnemer gebruik maken

van dezelfde informatie en moeten ze zelf niet investeren in zo’n onderzoek. Een ander middel om kan-

didaten te blijven stimuleren om deel te nemen aan een PPS-project is het voorzien van een vergoeding.

Voor private partners is het vaak een hele investering om deel te nemen aan een PPS-proces. Daarbij

moeten ze rekening houden dat de kans bestaat dat de opdracht niet aan hun gegund wordt. Daarom

kan de overheid een vergoeding geven aan alle kandidaten, afhankelijk van het stadium tot waar ze het

gunningsproces doorlopen hebben, ter compensatie van de gemaakte investeringskosten. Toch merken

we op dat de geïnterviewde partners aanhalen dat de vergoeding niet in verhouding is met de gemaakte

kosten. Er wordt dus wel degelijk een vergoeding voorzien maar deze blijkt niet een voldoende stimulans

te zijn om deel te nemen. Een verhoging van de vergoeding zou dus wel kunnen leiden tot een stimulerend

middel. De vraag is dan wel, wie betaalt deze vergoeding en waar moet die het geld gaan halen om elke

kandidaat te betalen.

(iii)Standaardisatie

De standaardisatie van het PPS-instrumentarium staat nog in zijn kinderschoenen. Er zijn dus op dit vlak

nog veel verbeteringen mogelijk. Alle gesprekspartners, zowel de publieke als private partijen, zijn ervan

overtuigd dat er nood is aan een soort van standaardisatie aangezien bij elk project vaak het volledige

30

leerproces opnieuw moet doorlopen worden. Maar hoe die standaard er dan uit moet zien en tot op welk

niveau, is een vraag die zeer moeilijk te beantwoorden is.

Eerst en vooral is er het besef voor de behoefte aan standaardisatie. Veel partijen spreken over een leer-

proces dat voor elk project nodig is. Momenteel begint men voor elk project zo goed als van nul,zonder

enige referentie. Er moet dan steeds gezocht worden naar een optimale werking voor het proces die elke

keer opnieuw voor nieuwe verrassingen zorgt en het proces doet vertragen. Deze fouten brengen steeds

ook kosten met zich mee. Daarom is het van groot belang dat zoveel mogelijk fouten achterhaald kunnen

worden van bij het begin en zo het proces vlotter kan verlopen. De leereffecten die optreden kunnen wel

voor een volgend project in het achterhoofd gehouden worden maar dat geldt enkel voor de specifieke

partner zelf. De gemaakte fouten en hun eventuele oplossingen worden enkel binnen de eigen onder-

neming gehouden en worden niet doorgegeven aan andere partijen. Het is ieder voor zich. Het Kennis-

centrum PPS probeert hier wel tussen te komen en doet een poging om deze informatie voor iedereen

beschikbaar te maken. Toch merken we dat dit nog vrij beperkt is en niet optimaal werkt. De leereffecten

worden binnen de verschillende partijen gehouden en er is geen wisselwerking tussen de verschillende

partijen om het leerproces door te geven. Daarom zou een standaard dus kunnen dienen als leerobject

voor alle partijen die werken aan een PPS-project of van plan zijn om deel te nemen aan een PPS-proces.

Binnen de PPS-markt kunnen we dus eigenlijk spreken over een soort leereconomie: door ervaring kunnen

lagere kosten bekomen worden en kan de performantie verhoogd worden. Men tracht te leren hoe men

de efficiëntie kan verhogen en de kosten hierdoor kan verlagen.

Verschillende partners halen wel inspiratie uit andere landen zoals in het Verenigd Koninkrijk. Het Ver-

enigd Koninkrijk was één van de pionierlanden in PPS en staat reeds zeer ver in het leerproces. PPS wordt

hier al tientallen jaren gehanteerd. Projecten uit Engeland kunnen daarom als referentie dienen. Maar

toch kan het proces niet vertaald worden naar Belgische projecten. Veel factoren zijn immers niet over te

dragen naar de Belgische structuur. Wel kan er inspiratie gehaald worden bij deze projecten en kan het

al een goede aanzet zijn. Toch blijft deze relatie oppervlakkig. De nood is er dan wel om inspiratie te kun-

nen halen bij Belgische projecten zodat hier wel verschillende elementen vertaald kunnen worden naar

nieuwe projecten.

Een standaard maken die voor alle projecten bruikbaar is, is echter zeer moeilijk. Elk project heeft namelijk

Figuur18: Leercurve19 -het ideeachterde leer-curve is dat een onderneming naarmate ze eenproduct meer produceert of een dienst meergeleverd heeft, geleerd heeft hoe ze het pro-ductofdedienstgoedkoperkunnenproduceren.

19 Chapter 11: Corporate strategy: the search for synergy among multiple business units in Sanchez, Wiley R. & Heene A., 2004, The New Strategic Management, p. 161

31

zijn eigen specifieke randvoorwaarden en risico’s, die bij elk project verschillend zijn. Het is moeilijk om

de specificiteit van een project in zo’n standaard te brengen. Het belangrijkste van een standaard is het

feit dat deze moet dienen als een inspiratiebron voor nieuwe PPS-projecten. Wanneer het om een groot

project gaat waarin meerdere gelijkaardige bouwprojecten omvat zijn, zoals de inhaalbeweging schoolin-

frastructuur, kunnen piloot- of proefprojecten als voorbeeld dienen en hierdoor het leerproces versnellen.

Ze dienen dan om met behulp van de opgedane ervaringen de structuur voor de rest van de projecten

op te zetten. In die zin dienen ze dan ook als standaard voor de andere van de projecten binnen dat pro-

gramma.

Een voorstel voor een algemene standaard kan een soort van ‘best practice’ zijn. Hierbij kan een soort van

procedure voorgesteld worden die bij elk PPS-proces gevolgd kan worden. Dit kan dan aan de hand van

voorbeelden worden uitgelegd en eventuele fouten kunnen aangehaald worden. Een ‘best practice’ duidt

niet aan hoe het moet gebeuren maar toont aan hoe een project optimaal kan verlopen. Het is eigenlijk

een soort draaiboek: ‘wat moet er eerst gebeuren om een PPS-project op te starten?’ – ‘hoe kan een PPS-

project ideaal verlopen?’ – ‘wat als…?’ Hierbij kunnen ook buitenlandse projecten als voorbeeld dienen en

kunnen fouten die in het buitenland reeds achterhaald zijn gecombineerd worden met de Belgische struc-

tuur. (Elementen die aan bod kunnen komen: de overheid moet weten waar men naartoe wil, het budget,

met de buurt onderhandelen, kandidaten uitnodigen, het bestek moet een goede leidraad zijn,…).

Het Vlaams Kenniscentrum PPS heeft al een aanzet gegeven naar een gestandaardiseerd PPS-instrumen-

tarium. Het DBFM-handboek is hierbij een voorbeeld van een soort van ‘best practice’ waarbij de kennis

en inzichten van de voorbije jaren gebundeld zijn. Het is echter nog een beperkte versie die nog niet vol-

doende verspreid is bij de verschillende partners. Het gebruik van het instrumentarium dat het Vlaams

Kenniscentrum heeft aangemaakt is ook niet verplicht waardoor de effecten voorlopig nog beperkt zijn

(in andere landen zijn er reeds verschillende standaarden opgesteld en ook verplicht te gebruiken bij het

starten van een PPS-project). De meeste overheden maken nog steeds gebruik van de werkmethodes

die zij hanteren om een project klassiek uit te voeren. Daarnaast bleek uit de gesprekken met de private

partners dat het bestaande instrumentarium van het Vlaams Kenniscentrum voornamelijk gericht is op de

activiteiten van de publieke partners. Zij hebben wel kennis van dit intstrumentarium, in tegenstelling tot

de private partijen. De private ondernemingen zijn niet vertrouwd met dit instrumentarium en weten dus

ook niet wat er in deze documenten staat. Ze weten echter wel dat het Vlaams Kenniscentrum PPS bestaat

maar zijn hiermee niet vertrouwd. Dit is zeker een punt van verbetering voor het Vlaams Kenniscentrum

PPS. De oorzaak hiervan ligt bij de rol van het Vlaams Kenniscentrum PPS en de communicatie die zij voe-

ren. Hierover staat meer uitleg in het deel ‘communicatie’ van dit hoofdstuk.

Naast het versnellen van de leercurve, zorgt standaardisatie ook voor transparantie voor de pu-

blieke en private partners. Het kan tijd en geld besparen tijdens de onderhandelingen. De tijds-

winst die standaardisatie kan realiseren kan de doorlooptijd tussen de start van de procedure en het

afsluiten van de overeenkomst verkorten. Hierdoor zullen de kredietcomités van de banken sneller

een oordeel kunnen vormen over het project, waardoor het ook sneller op gang zal kunnen komen.

32

Momenteel zorgt de lange doorlooptijd ervoor dat de interesse van privépartners afneemt.

De standaardisatie kan er ook voor zorgen dat buitenlandse banken geïnteresseerd raken in Belgische PPS-

projecten. Het is de taak van de overheid om op deze manier de drempel voor potentiële bieders en het

financierders te verlagen en een gunstig klimaat te creëren zodat zowel binnenlandse als buitenlandse

banken meer interesse hebben om PPS-projecten te financieren.

(iv) Financiering

Vele partijen zijn op het eerste moment vaak niet overtuigd van PPS als ze het volledige kostenplaatje te

zien krijgen. Het zijn immers hoge investeringskosten. Maar als blijkt dat het eindresultaat bevredigend

is, is de investering een goede keuze geweest. Vooral bij DBFM is er grote terughoudendheid aangezien

het onderhoud van de gebouwen ook in deze kosten zijn inbegrepen wat het kostenplaatje onmiddellijk

doet stijgen en investeerders doet afschrikken. Maar op termijn worden wel goede projecten gerealiseerd

omwille van deze integrale aanpak.

- Samenstelling van het budget en de parameters:

De financiering van een PPS-project wordt van bij het begin globaal bekeken zodat alle kosten onmiddel-

lijk duidelijk zijn. De financiële haalbaarheid moet doorheen het proces voortdurend worden getoetst aan

de huidige situatie en de te verwachten kosten. Bij het investeringsvoorstel spelen vooral het verwachte

rendement en het te lopen risico op het project een belangrijke rol.

De hogere investeringskost heeft vooral te maken met de verschillende risico’s die verbonden zijn aan

een project. Er bestaan veel verschillende soorten risico’s en deze zijn per project steeds verschillend. Ze

zijn ook anders naargelang de markt: kantoren, woningen, winkelcentra, enz. zijn immers onderling zeer

verschillend van elkaar. Het is bij PPS de bedoeling om alle risico’s zoveel mogelijk te spreiden over de

verschillende partners en deze toe te wijzen aan de partij die dat risico het beste kan beheersen. Zo is er

bijvoorbeeld het ontwikkelingsrisico dat door de ontwikkelaar op zich wordt genomen. Andere partijen

ontlopen dit risico en betalen hiervoor een risicopremie aan de ontwikkelaar. Het ontwikkelingsrisico of

het vraagrisico is het risico dat gepaard gaat met de variabiliteit van de vraag. Aangezien een PPS-project

een lange ontwikkelingsduur heeft, reageert het aanbod van vastgoed vertraagd op veranderingen in de

vraag. Daardoor kan de vraag hoger of lager zijn dan kon vermoed worden op het moment van de onder-

tekening van het contract. Deze veranderingen zijn een gevolg van nieuwe trends, evoluties in de conjunc-

tuur, andere voorkeur van de eindgebruikers, enzovoort. Het bouwrisico wordt gedragen door de private

parnter. Dit risico houdt verband met de effectieve staat van het op te leveren gebouw, zoals bijvoorbeeld

een te late oplevering. Er is ook steeds een kwaliteitsrisico. Een bouwproject wordt namelijk op basis van

een bestek gebouwd. Dit bestek is een gedetailleerde omschrijving van het te bouwen project dat als basis

dient voor de bouwopdracht aan de aannemer. Het ruilobject op de bouwmarkt is dit bestek, wat geen te

controleren eindproduct is. Er is dus steeds een kwaliteitsrisico ten opzichte van het afgewerkte product.

33

Daarom is het ook belangrijk dat er doorheen het proces een kwaliteitsbewaking en kwaliteitsbeheersing

plaatsvindt. Daarnaast is er nog een prijsrisico verbonden aan architectuurprojecten. Dit is ten eerste het

gevolg van onduidelijkheden of onvolkomenheden in het bestek en interpretatieverschillen. Ten tweede

is elke bouwopdracht een geheel nieuw productieproces voor een éénmalig eindproduct. Voor de bouw-

ondernemer betekent dat een prijsrisico in verband met het inhuren van bouwcapaciteit en bouwtijd en

risico in verband met verrassingen die bouwlocaties soms bieden. In de derde plaats bezit de opdracht-

gever een zekere monopoliepositie in de aanbesteding en gunning. De daaruit voortvloeiende prijs/kwa-

liteitconcurrentie kan leiden tot een kwaliteiten prijsrisico voor opdrachtgever en bouwondernemer.

Tenslotte is er voor de bouwondernemer ook nog een aansprakelijkheidsrisico aangezien het eindproject,

het gerealiseerde gebouw, een lange levensduur heeft. Een groot deel van de risico’s van het PPS-project

komt dus bij de private partner te liggen. Dit heeft als positieve effect dat ze gedwongen worden om het

beste van zichzelf te geven. Aangezien ze er zelf voor moeten zorgen om deze risico’s te voorkomen en

ze zo goed mogelijk te beheersen, zullen ze ervoor zorgen dat er geen meerprijs moet betaald worden

omwille van deze risico’s.

Het principe dat de partij die de bepaalde risico’s het best kan beheersen er ook verantwoordelijk voor

moet zijn klinkt zeer aantrekkelijk maar het is onvermijdelijk dat er ook risico’s zijn waar we geen vat op

hebben, zoals de prijsvastheid. In een PPS-overeenkomst wordt een vaste prijs bepaald voor de uitvoering

van het bouwproject maar als private partij weet je niet hoe de grondstofprijzen zullen evolueren of hoe

de economie in het algemeen zal evolueren.

Vaak is de publieke partner eigenaar van de grond waarop het project zal gerealiseerd worden. Dit heeft

als gevolg dat de privépartner deze investering niet meer moet doen en dit al een grote kost is die weg-

valt. (Het feit dat de publieke partij eigenaar is van de grond maar de capaciteiten niet heeft om hier een

project op te realiseren is nog een extra reden dat ze de hulp nodig hebben van een privéontwikkelaar om

het project te realiseren).

Er zijn ook nog de kosten van het vooronderzoek en marktonderzoek. Deze zijn eigenlijk sunk costs. Dit

zijn kosten die ontstaan zijn door een beslissing in het verleden en die op geen enkele manier beïnvloed

worden door een beslissing in de toekomst. Het gaat dus om kosten die sowieso gemaakt zullen worden,

of de investering nu zal doorgaan of niet. Het is voorbereidend werk op het project en heeft niets te maken

met de investeringskosten voor de realisering van het project.

Bij de kosten van het project moet er ook rekening gehouden worden met zowel de directe kosten, kosten

die een gevolg zijn van het project, als de indirecte kosten, kosten die een gevolg zijn van de realisatie van

het project op de omgeving. Ook al gaat het vaak om een schatting, toch is het van uiterst belang om ook

van de indirecte kosten een goed beeld te hebben.

34

- Financieringsmechanisme:

De financiering door de private partner of het SPV20 bestaat uit een combinatie van eigen vermogen en

vreemd vermogen. Het eigen vermogen is afkomstig van de aandeelhouders en voor het vreemd vermo-

gen zal de private partner een beroep moeten doen op externe financierders. De onderlinge verhouding

tussen eigen en vreemd vermogen geeft een indicatie van de risico-inschatting van het project. Indien het

project met grotendeels eigen vermogen gefinancierd kan worden, dan zal dit in de ogen van externe fi-

nancierders een positief teken zijn aangezien het eigen vermogen als een soort buffer fungeert voor even-

tuele problemen. Indien er nog veel vreemd vermogen nodig is om het project te financieren, dan zullen

banken minder snel toezeggen. Het verkrijgen van dat vreemd vermogen is dus de projectfinanciering. Dit

wil zeggen dat de banken een lening geven aan een specifieke projecmaatschappij (SPV). De terugbeta-

ling van de lening is gebaseerd op de cash flow gegenereerd door het project. Daarom is een diepgaande

risicoanalyse vereist zowel op technisch, financieel als juridisch vlak. De banken vragen dan ook een juiste

risicoallocatie waarbij de risico’s toegewezen worden aan diegene die ze best kan beheersen. De lening

die banken geven is ook duurder omdat er een hogere interestvoet wordt aangerekend. Deze is immers

gelinkt aan het project en niet aan de overheid. De overheid kan relatief goedkope leningen aangaan om-

dat de overheid door de banken als weinig risicovol worden gezien. Het project daarentegen, dat door een

private projectvennootschap gerealiseerd wordt, heeft volgens de banken een veel hoger risicoprofiel.

Uiteindelijk is het voor de private parnter belangrijk

dat de projectfinanciering break-even is. De private

partij zal er immers voor proberen zorgen om het

break-even punt te bereiken. Dit is het punt waar-

bij de totale opbrengsten gelijk zijn aan de totale

kosten. Vanaf dit punt zal de onderneming dus een

meerwaarde kunnen bereiken. De onderneming

zou liefst zo snel mogelijk break-even willen zijn.

Het gaat hier dan over een looptijd van 5 à 10 jaar.

20 SPV = Special Purpose Vehicle, verschillende private partners (een bouwfirma, een exploitant, een facility manager) die zich verenigen tot de private partner

Figuur20:Break-evenbijeenonderneming

Figuur19:SchematischevoorstellingvandePPS-structuurvoordeGasmetersite

35

Voor de publieke partner daarentegen is deze looptijd veel langer. Voor de overheid is het ook belangrijk

dat er een meerwaarde gecreëerd kan worden maar wanneer dit uiteindelijk zal bereikt worden is van

minder belang. Het gaat hier meestal over looptijden van 20 à 30 jaar. De overheid denkt ook louter bud-

gettair. Zij moeten denken in termen van ‘jaarlijks begrotingsresultaat’ en de ‘totale overheidsschuld’.

Het is dus duidelijk dat bij de financiering van een PPS-project er een groot verschil is in de manier van den-

ken tussen de privé en de overheid. Beiden willen ze een meerwaarde realiseren maar voor beide partijen

is de looptijd om deze te bereiken zeer verschillend. We merken dat het hier om twee verschillende werel-

den gaat, elk met een eigen finaliteit. In een PPS-project moeten beiden gecombineerd worden. Dit heeft

tot gevolg dat er vaak een zeer complexe structuur ontstaat om deze ideeën te kunnen combineren. Daar-

om is het vertrouwen in elkaar ook van zeer groot belang om de financiering tot een goed einde te brengen.

Een verbetering om de economische scheiding tussen beide partijen op te lossen zijn de autonome gemeen-

tebedrijven. Dit zijn organisaties die opgericht zijn door de overheid en de uitvoerder zijn van het stedelijk

beleid inzake projectontwikkeling en vastgoed. Enkele voorbeelden zijn AG Vespa in Antwerpen, AG SOB in

Gent, AGSO in Oostende, enzovoort. Een autonoom gemeentebedrijf is een Naamloze Vennootschap. Dit wil

dus zeggen dat ook zij een balans moeten opmaken, net als een onderneming. Ze gaan dus uit van de overheid

maar moeten voor het financiële aspect nadenken zoals de privésector. Hierbij komt het dus tegemoet aan de

verschillende denkwijzen tussen publieke en private partners en kunnen ze meer op elkaar afgestemd worden.

Uit dit alles blijkt ook dat het hier om projecten moet gaan die een voldoende schaalgrootte hebben opdat

voldoende rendement op het eigen vermogen kan behaald worden langs de privézijde. Deze schaalgrootte

brengt ook met zich mee dat de risico’s groter zijn en naarmate de risico’s moeilijker te beheersen zijn, zal

het kostenplaatje toenemen. PPS is dan ook enkel interessant indien de risico’s door de private partijen

goed ingeschat kunnen worden en binnen de perken kunnen gehouden worden. Anders wordt het te duur

en komt zo de financierbaarheid ook in het gedrang.

Alles samengevat is bij PPS het totale plaatje wat echt telt. Alle onderdelen van een project worden geïn-

tegreerd en de partijen trachten de risico’s zo mogelijk te beheersen. Dit resulteert in een hogere kwaliteit

van het bouwproject, de gerealiseerde planning, optimaal onderhoud,… De integrale aanpak zorgt ook

voor minder kans op budgetoverschrijding. De overheid zal bij het sluiten van de overeenkomst weten

waar het aan toe is een volledig inzicht hebben in de werkelijke kosten en risico’s. Bij traditionele projecten

was deze transparantie, zoals we die bij PPS kunnen terugvinden, niet aanwezig. Veel kosten hadden in het

traditionele model een verborgen karakter en de risico’s bleken slecht beheerd.

(v)Impactvandefinanciëlecrisis

De economische omstandigheden hebben een belangrijke invloed op investeringsprojecten. Zo is er de

economische crisis (2008) geweest die voor veel moeilijkheden heeft gezorgd. De vraag is of deze crisis

36

ook een invloed heeft gehad op PPS-projecten? De meeste partijen spreken niet over een significante

invloed op de praktijken tijdens het proces. De economische crisis had echter vooral een invloed op veel

financiële projecten omwille van het feit dat het vertrouwen in de banken kwijt was. Vele banken durfden

het risico niet meer aan. Voor de financiering van een PPS-project stapt de private partner zelf naar de

banken maar uiteindelijk hebben ze hierbij weinig invloed gekend van de crisis.

De crisis heeft vooral voor een verandering bij de banken gezorgd, meer bepaald de houding van de ban-

ken. Bij de financiële instellingen was er de voorbije jaren door financiële crisis minder geld beschikbaar

om grote projecten te financieren. Daardoor zijn financiële instellingen veel kritischer geworden, ook ten

opzichte van mogelijke PPS-projecten. Dit had als gevolg dat er hogere risicopremies werden aangerekend.

Daarnaast werden ook de looptijden van de kredieten verlengd. Voor de crisis werden kredieten met een

afbetalingstermijn van 30 jaar gemakkelijk toegekend. Na de crisis is deze looptijd fors ingekort. Kredieten

worden nu met een looptijd van maximum 10 à 15 jaar toegekend. Na die looptijd moet men daarom her-

financieren. Bovendien gaan banken ook niet meer zoveel geld investeren in één project zoals vroeger. Dit

zorgt ervoor dat de private partner meer eigen middelen zal moeten voorzien.

De invloeden van de crisis op de publieke en private partners is dus redelijk beperkt gebleven. Er is wel een

effect geweest op de duur van het proces bij projecten die op dat moment bezig waren met onderhan-

delingen voor de financiering. Dit was het geval bij de inhaalbeweging schoolinfrastructuur. Het project

was op zoek naar de geschikte financiële middelen op het moment dat de crisis op zijn dieptepunt was.

Hier heeft het wel voor de nodige moeilijkheden gezorgd om tot Financial Close te komen. Deze proble-

men hebben dan vooral voor een grote vertraging van het proces gezorgd. Andere partijen spreken ook

wel van een effect op de interestvoeten. Net na het uitbreken van de crisis waren deze interestvoeten

significant hoger maar ook dit is snel gestabiliseerd en heeft dus een beperkte invloed gehad (deze hogere

interestvoeten waren trouwens in alle markten te voelen).

Uiteindelijk draait de financieringsproblematiek nog steeds om de solvabiliteit van de betrokken part-

ners.

(vi)Politiekeinvloed

Ook het politieke klimaat is van belang. Het is algemeen gekend dat zonder politieke steun het vaak onhaalbaar

is om een project te realiseren. Indien de lokale politiek niet achter het project staat, zal het dus zeer moeilijk

zijn om op een vlotte manier het PPS-project tot een goed einde te brengen. Daarentegen spreken de part-

ners niet van een significante invloed. Meestal zijn PPS-projecten ook geïnitieerd vanuit politieke hoek. Dit wil

dus zeggen dat de overheid het initiatief neemt tot een PPS-proces en de overheid zorgt voor de uitvoering

van het politieke beleid. Hierbij valt wel op te merken dat de laatste jaren er steeds meer projecten uitgaan

van autonome gemeentebedrijven. Hoewel het hier om een NV gaat, hebben zij toch een bepaalde invloed

van het politieke klimaat. Ze werken immers in opdracht van de overheid en moeten het stedelijke beleid,

37

dat politiek getint is, uitvoeren en beheren. Hierdoor is er dus een minder rechtstreekse politie-

ke invloed. Ze werken immers in opdracht van de overheid en moeten het stedelijke beleid, dat poli-

tiek getint is, uitvoeren en beheren. Hierdoor is er dus een minder rechtstreekse politieke invloed.

(vii)Communicatie

Aangezien er zoveel verschillende par-

tijen zijn die moeten samenwerken bij

publiek-private samenwerking, is een

goede communicatie zeer belangrijk.

Men moet er voor zorgen dat alle part-

ners zich op dezelfde golflengte bevin-

den en dat is niet altijd even eenvoudig.

Dit kan ervoor zorgen dat onderhan-

delingen vaak lang duren. Het netwerk

van de verschillende partners is een

complexe structuur van relaties tus-

sen alle partijen. Wanneer hierbij één

element verandert in het systeem, kan

dit dan ook gevolgen hebben voor één

of meerdere partijen in de structuur. Er moet daarom gezocht worden naar een optimaal evenwicht tus-

sen alle partijen.

Eén van de aanbevelingen die het Kenniscentrum PPS aangeeft om de communicatie te bevorderen, is

het aanstellen van een (onafhankelijke) procesmanager. Deze procesmanager zorgt dan voor een vlottere

communicatie voor de onderhandelingen tussen alle partners. Dit was het geval bij de herontwikkeling

van de stationsomgeving van Sint-Niklaas. Hier was Euro Immo Star de projectmanager. Maar bij onder-

zoek bij de verschillende projecten blijkt dat dit niet altijd als een bevorderende factor wordt gezien. Vaak

wordt het eigenlijk als een soort omweg gezien. Het is voor hen eenvoudiger om rechtstreeks met de be-

trokken partij te communiceren en te onderhandelen dan dat dit via een derde persoon moet gebeuren.

Anderzijds is het vaak wel gemakkelijk dat er een aanspreekpunt is die alle partijen kan samenroepen

wanneer dit nodig is. Meestal stuurt de publieke partner hier wel op aan. Hierdoor kan de publieke partij

ook toezicht blijven behouden op het hele proces.

Bovendien is het de taak van het Vlaams Kenniscentrum om PPS-projecten te begeleiden doorheen het

hele proces. Uit onderzoek blijkt dat het Vlaams Kenniscentrum PPS aan lokale overheden enkel informa-

tie verschaft en ze helpen bij het opstellen van de projectdefinitie maar dat ze geen projectbegeleiding

doen. Ze zullen enkel projecten begeleiden die geïnitieerd zijn vanuit de Vlaamse overheid. Daarnaast

geeft het Kenniscentrum advies over elk PPS-project. Dit advies houdt in of het project volgens het Kennis-

centrum voldoende “PPS-gehalte” bezit. Pas nadat zij hun advies gegeven hebben zal de Vlaamse overheid

Figuur21:Hetcomplexenetwerkvanalleverschillendepartijenbijdeinhaalbewegingschoolinfrastructuur

38

starten met dit project. Echter, wanneer het Kenniscentrum een negatief advies geeft, mag de Vlaamse

overheid nog steeds het PPS-project opstarten. Het advies is immers niet bindend. Ten slotte voert het

Vlaams Kenniscentrum ook evaluaties uit tijdens het proces. Wanneer zij fouten opmerken zullen zij deze

ook signaleren. Het is echter wel moeilijk om tijdens een proces deze fouten nog te verhelpen aangezien

ze te laat opgemerkt kunnen worden. Het is wel van groot belang hierbij te vermelden dat al deze taken

van het Kenniscentrum zich enkel toeleggen op projecten waar de Vlaamse overheid aan werkt. Project-

begeleiding, advies en evaluaties zullen niet gebeuren voor projecten van lokale overheden! Het Vlaams

Kenniscentrum stelt wel verschillende documenten beschikbaar op het internet zodat ook private partijen

over deze informatie kunnen beschikken.

Bij architectuurprojecten is nog een andere partij betrokken die ook inspraak heeft in het proces. Het gaat

om de Vlaams Bouwmeester. Ook hij wordt opgenomen in het hele netwerk. Wanneer de overheid een

architectuurproject opstart, zal de Vlaams Bouwmeester ook meewerken aan het project. De Vlaamse

Regering heeft de Vlaams Bouwmeester in 1998 voor het eerst in het leven geroepen met als doel het

architectuurbeleid in Vlaanderen vorm te geven. Architect Bob Van Reeth oefende als eerste deze functie

uit (1998 – 2005). Marcel Smets was de volgende (2005 – 2010) en Peter Swinnen is de huidige Vlaamse

Bouwmeester (2010 – nu). De opdracht van de Vlaams Bouwmeester en zijn team houdt het volgende

in:

“Vanuiteenlangetermijnvisie,ingoedoverlegmetdeverschillendeadministratiesenmetdeextern

betrokkenpartijen,bijdragentotdebeleidsvoorbereidingendebeleidsuitvoeringvanhetarchitec-

turaalbeleidvandeVlaamseGemeenschap,teneindeeenarchitecturaalkwalitatieveleefomgeving

(gebouwen,infrastructuur,landschapsingrepen,…)inVlaanderentehelpencreëren.”21

De Vlaams Bouwmeester ziet er dus op toe dat Vlaanderen een architecturaal kwalitatieve omgeving

heerst. Hiervoor zal hij adviseren en waken over de uitvoering van het architectuurbeleid. Daarnaast zal hij

via Open Oproep ontwerpers aanstellen om overheidsopdrachten uit te voeren. Op die manier bewaakt

de Vlaams Bouwmeester de kwaliteit van wat er gebouwd wordt in Vlaanderen. Naar communicatie toe,

is het dus ook zeer belangrijk dat de Vlaams Bouwmeester dezelfde doelstellingen heeft.

Alles bij elkaar genomen blijft het belangrijk dat alles in de overeenkomst wordt vastgelegd. De overeen-

komst is dan ook een lijvige bundel maar is ook van uiterst belang aangezien deze bindend is voor alle par-

tijen. Als er goede afspraken gemaakt worden, kunnen er geen misverstanden plaatsvinden en zal dit het

project ten goede komen. Daarnaast moet er nog nadrukkelijk vermeld worden dat er vertrouwen nodig

is. Alle partners moeten vertrouwen hebben in elkaar en in het project. Zonder dit vertrouwen is er geen

stabiele basis om goede afspraken te maken.

21 Opdracht van de Vlaams Bouwmeester beschreven in de Beslissing van de Vlaamse Regering betreffende de aanstelling van een Vlaams Bouwmeester (VR/98/12.05/D0C.0377)

39

Uit de voorgaande uiteenzetting blijkt dat er veel elementen zijn waarmee rekening moet gehouden wor-

den om een evaluatie te kunnen maken van het PPS-instrumentarium in Vlaanderen. Daarnaast kunnen

we ook nog vaststellen dat er nog veel onbekenden aanwezig zijn. Toch zal getracht worden om uit deze

(weliswaar beperkte) studie enkele algemeenheden en conclusies te trekken.

Dit onderzoek richt zich enkel op architectuur en –stadsvernieuwingsprojecten. In deze sector is het begrip

PPS al ruim bekend. De meeste partijen zijn vertrouwd met wat een publiek-private samenwerking in-

houdt. Op vlak van introductie van het begrip PPS moet er dus niet veel meer gebeuren. Er zijn dan ook al

verschillende PPS-projecten succesvol beëindigd en er zijn steeds meer projecten die met behulp van een

publiek-private samenwerking tot stand komen. Enkele projecten zijn in deze analyse naar voor gescho-

ven. Deze projecten (de stationsomgeving van Sint-Niklaas – de inhaalbeweging schoolinfrastructuur en in

het bijzonder MPI ’t Zonneken – de Gasmetersite in Gent) hebben bijgedragen om het onderwerp en de

verschillende problematieken omtrent PPS verder uit te diepen. Na een literatuuronderzoek en gesprek-

ken met verschillende partners van de gekozen projecten kan een algemene evaluatie gemaakt worden

van het PPS-instrumentarium voor de economie in Vlaanderen.

Eerst en vooral moet er een duidelijke motivatie zijn om voor een publiek-private samenwerking te kie-

zen. Het is belangrijk dat zowel de publieke als de private partij hierbij hetzelfde motief nastreven: het

bekomen van een meerwaarde voor het project. Op economisch vlak is het belangrijk om een financiële

meerwaarde te bekomen door middel van PPS. Daarnaast is het echter ook belangrijk om een maatschap-

pelijke en operationele meerwaarde te bekomen. Bij de financiële meerwaarde moet echter wel opge-

merkt worden dat de publieke partner hiervoor niet enkel mag kiezen omwille van budgettaire redenen.

Aangezien een PPS onder bepaalde voorwaarden geen invloed kan hebben op de overheidsschuld, is het

voor de overheid vaak een extra stimulans om een project volgens een PPS uit te voeren. Dit mag echter

niet de grootste drijfveer zijn. De keuze voor PPS moet te maken hebben met het feit dat de publieke en de

private partner complementair werken. Ze hebben elkaar nodig om een meerwaarde te kunnen realiseren

en het project succesvol te kunnen beëindigen. De private partij heeft de overheid nodig om het project

ten volle te ondersteunen. En de publieke partij heeft nood aan de kennis en expertise van de privésector

om het project te kunnen realiseren. Door deze complementaire werking kan een beter project bekomen

worden. Als de samenwerking tussen beide partners niet noodzakelijk is en een meerwaarde niet zal beko-

men worden, moet er beslist worden dat het project beter volgens een klassieke overheidsaanbesteding

uitgevoerd kan worden. Dit wil dus zeggen dat het niet voor elk project geschikt is om een PPS-structuur

op te zetten! Het is ook niet altijd nodig om een volledig project met behulp van PPS uit te voeren. Zo kun-

nen slechts beperkte delen deel uitmaken van een publiek-private samenwerking terwijl de rest op een

klassieke manier aanbesteed wordt. Het zijn vooral de complexe projecten, waar veel randvoorwaarden

aanwezig zijn en veel partners betrokken zijn, waar PPS een goede oplossing kan bieden om het project

succesvol te beëindigen.

05. Besluit

40

41

Daarnaast merken we dat bij de samenwerking tussen publiek en privé er een tegenstelling in visies aan-

wezig is tussen de verschillende partijen. Het gaat dan vooral om een verschillende houding ten opzichte

van de financiering. De overheid denkt voornamelijk budgettair. Hierbij proberen zij een budget op te stel-

len dat past binnen de overheidsbegroting en zo weinig mogelijk doorheen het proces zal wijzigen. Voor

de private partij is dit budget ook wel belangrijk maar zij denken meer in termen van winst en rentabiliteit.

Voor de private ondernemer is het belangrijk dat zij zo snel mogelijk het break-even punt bereiken en

winst kunnen maken. Deze verschillende visies houden ook verschillende termijnen in. De private partij

denkt eerder op een termijn van 5 à 10 jaar om dit te bereiken terwijl de termijn voor overheid eerder op

30 jaar ligt. PPS is daarom een complex gegeven om deze visies te kunnen combineren en beide partijen

te laten samenwerken.

Voor de financiering kan een private partner beroep doen op een combinatie van eigen vermogen en

vreemd vermogen. Voor dit vreemd vermogen moeten ze dus een beroep doen op externe financierders.

Deze zullen de private partner een lening verschaffen op basis van de verwachte risico’s. Aangezien de

lening verbonden is aan het project zal die een hogere interestvoet kennen dan wanneer de lening aan de

overheid zou verbonden zijn. Daarnaast kan er nog vastgesteld worden dat de PPS-markt in Vlaanderen

aantrekkelijker moet gemaakt worden zodat ook buitenlandse financierders zich aangetrokken voelen tot

Belgische projecten. Na de financiële crisis kunnen we constateren dat de banken een andere houding

hebben aangenomen. Deze verandering heeft dan ook een (beperkt) gevolg voor de PPS-markt. Financi-

ele instellingen zijn kritischer en voorzichtiger geworden waardoor ze minder snel grote bedragen zullen

lenen over een lange periode. De looptijden van de kredieten zijn fors ingekort. Waar vroeger nog lenin-

gen over 30 jaar werden toegekend, gaat het nu over een looptijd van 10 à 15 jaar zodat na deze periode

herfinanciering nodig is.

Het voordeel van een PPS is het feit dat op een integrale wijze moet nagedacht worden. De financiële

meerwaarde die kan bereikt worden is hier een gevolg van. Door integraal na te denken over alle aspecten

van het budget en van bij het begin alle risico’s te onderzoeken, kan een budget berekend worden waarbij

beide partijen een duidelijk inzicht hebben in alle kosten over een langere periode. Zo weet elke partij van

bij het begin waar hij aan toe is. Doorheen het hele proces kunnen alle kosten goed bijgehouden worden

en kunnen in een vroeg stadium budgettekorten gesignaleerd worden. Hierdoor is de kans kleiner dat het

budget zal overschreden worden, wat bij een klassieke aanbesteding vaak minder het geval is. Ook de

kosten van het onderhoud kunnen geïntegreerd worden en worden door de opdrachtnemer uitgevoerd.

Zo weet de opdrachtgever waar hij financieel aan toe is voor de komende 30 jaar en hoeft hij zich niet te

bemoeien met de onderhoudsplanning. De private partner dient er enkel op toe te zien dat de kwaliteit

voldoet aan de eisen die hij vooraf heeft geformuleerd.

Een PPS-project kan ook tot een beter project leiden. Omdat de overheid op voorhand in de outputspecifi-

caties moet omschrijven waar hij naartoe wil, kan er op een gerichte manier gezocht worden naar een pri-

vate partner die het beste deze doelstellingen kan bereiken. De overheid levert dus een dienst af in plaats

van een product aangezien het de gewenste output is die wordt aanbesteed. De overheid wordt hierdoor

verplicht om vooraf goed na te denken over hoe het project zal moeten functioneren in de toekomst. In

een PPS moeten ook ontwerp, beheer, financiering en onderhoud op elkaar afgestemd worden. Deze in-

tegrale werkwijze kan er voor zorgen dat een beter project kan bekomen worden. Het biedt ook de moge-

lijkheid om een project eerder dan gepland en in een kortere bouwperiode te realiseren. Daarnaast heeft

een publiek-private samenwerking als belangrijke eigenschap dat de risico’s gespreid worden. Hiervoor

worden op voorhand alle risico’s grondig onderzocht om ze later te kunnen toewijzen aan de partner die

het best met deze risico’s kan omspringen. Zo is er minder kans op schade als deze risico’s zich zouden

voordoen.

Een volgende punt dat we kunnen besluiten heeft betrekking op het aantal deelnemers dat zich inschrijft

voor een PPS-proces. Uit het literatuuronderzoek bleek dat er veel bezorgdheid was over dit beperkte

aantal. Er moeten steeds voldoende kandidaten zijn om de concurrentie tussen de kandidaten aan te wak-

keren zodat zij het beste van zichzelf geven. Daarentegen bleek uit de gesprekken met de samenwerkende

partners dat het aantal deelnemers niet te beperkt is en dit dus geen probleem vormt. Er moet echter wel

op toegezien worden dat er geen oligopolie ontstaat van een aantal grote, steeds terugkerende spelers.

De PPS-markt moet een open markt blijven zodat ook nieuwe spelers de kans kunnen krijgen om deel te

nemen aan een PPS-proces en zo referenties kunnen opbouwen.

Vervolgens is er nog de nood aan standaardisatie. Bij elk PPS-project moet er opnieuw een leerproces

doorlopen worden waarbij iedere keer fouten worden gemaakt die het proces vertragen. Daarom kan

standaardisatie helpen om deze fouten reeds van bij het begin te elimineren zodat het PPS-proces vlot-

ter kan verlopen. Een soort van “best practice” kan hierbij de oplossing zijn. Er kan ook inspiratie gehaald

worden in het buitenland, bij landen die al langer werken met publiek-private samenwerking, zoals het

Verenigd Koninkrijk.

Uit de gesprekken met de verschillende private partners die betrokken zijn in een PPS-proces is gebleken

dat de politieke invloed zeer beperkt is. Uiteraard hebben ze de steun nodig van de (lokale) overheid maar

aangezien het meestal de overheid is die het project initieert is deze ondersteuning reeds aanwezig.

Omdat het om een samenwerking gaat tussen verschillende partijen is het noodzakelijk dat de commu-

nicatie vlot verloopt. Alle partijen moeten op eenzelfde golflengte gebracht worden zodat de doelstel-

lingen vlot bereikt kunnen worden. Hierdoor ontstaan complexe structuren en zijn grondige contracten

nodig. Het Vlaams Kenniscentrum PPS probeert hier de publieke partner bij te staan om zo ook de com-

municatie vlotter te laten verlopen. Uit het onderzoek bleek wel dat de lokale overheden niet worden

begeleid. Het is enkel de Vlaamse overheid die ondersteund wordt door het Kenniscentrum. Daarnaast

heeft het Kenniscentrum ook een belangrijke rol in verband met de standaardisatie. Zij hebben reeds

een poging gedaan om standaarden op te stellen en ze hebben documenten opgesteld die voor iedereen

beschikbaar zijn. Aangezien het Vlaams Kenniscentrum enkel de publieke partners adviseert en bege-

leidt, hebben de private partners naast de informatie op de website, geen invloed van het Kenniscen-

trum. Vandaar dat de private partijen nog niet ver staan in het leerproces. Het kan daarom nuttig zijn

42

dat het Vlaams Kenniscentrum in de toekomst ook contacten maakt met de privésector en ook een poging

doet om hen mee te begeleiden in het PPS-proces. Daarnaast is er ook nog de Vlaams Bouwmeester die

bij de keuze van de architect optreedt als kwaliteitsbewaker zodat de juiste partij wordt gekozen om het

project op een volwaardige architecturale manier te realiseren.

Het grote nadeel van PPS, wat ook verschillende partijen tegenhoudt, is de hogere kostprijs. Vanwege het

integrale karakter zijn PPS-projecten complexer en zijn de biedingskosten voor de private partijen en de

aanbestedingskosten voor de publieke partijen hoger dan bij een klassieke aanbesteding. De complexiteit

zorgt er ook voor dat de doorlooptijd van een PPS-proces vaak ook langer is dan die van een klassieke

aanbesteding.

Ten slotte kunnen er nog aanbevelingen gemaakt worden voor verder onderzoek omtrent PPS. Het is be-

langrijk dat de standaardisatie verder ontwikkeld wordt zodat het leerproces versneld kan worden. Dit kan

ook de nauwe samenwerking bevorderen. Daarnaast is het van belang dat de verschillende visies die de

publieke en de private partijen hebben op hetzelfde niveau gebracht worden en verenigbaar zijn. Op die

manier kan het vertrouwen tussen de partijen toenemen en kan PPS geoptimaliseerd worden.

43

Documenten

• BAECK N., CREAyE y., promotor Moens J., Onderzoeknaarhetverloopendeoptimalisatievan

openbareprojecten:ontwikkelingvaneenpubliekbouwteam;Hfdst.3Alternatievemodellen, 2010

• DUCATTEEUW S., Publiek-privatesamenwerkingenESR-neutraliteit, Vlaams Kenniscentrum PPS,

Brussel, 2005

• EUROPEAN PPP ExPERTISE CENTRE, TheFinancialcrisisandthePPPmarket.PotentialRemedial

Actions, Luxemburg, 2009

• PMV, Aanbevelingenpubliek-privatesamenwerking–codevoorgoedepraktijk, Brussel, 2007

• VANDERVORST G., HARDy G., BRUGMAN E., BenchmarkPPSinVlaanderen.Watkunnenweleren

uithetbuitenland?, Vlaams Kenniscentrum PPS, Brussel, 2009

• VAN GARSSE S., DE MUyTER J., SCHUTySER B., VERLINDEN A., DBFMHandboek, Vlaams Kennis-

centrum PPS, Brussel, 2009

• VAN GARSSE S., VERHOEST K., Succes-enfaalfactorenvoorPPS-projecten, Leuven, 2008

• VAN GESTEL K., VERHOEST K., VOETS J., BouwstenenvoordevolgendegeneratiePPS–analysevan

vijfVlaamsePPS-projecten

• VOETS J., BLOCK T., COPPENS T., Publiek-privatesamenwerking inVlaamsestadsprojecten:van

diagnosenaarremedie(s), 2010

• VLAAMS KENNISCENTRUM PPS, GebiedsontwikkelingmetbehulpvanPPS, Brussel, 2009

Boeken

• ALLAERT G., Ruimtelijkmanagement.Wegwijsinruimtelijkeinvesteringsprojecten, Gent, 2006

• BOURGONJON T, DUCATTEEUW S., THEIRSSEN M., Wegwijs in publiek-private samenwerking,

Brussel, 2005

• HEENE A., WILEy R., TheNewStrategicManagement, 2004

06.Bibliografie

44

Artikels

• ‘Publiek-private samenwerking“PPS”,een samenwerkingsmodel voor lokalebesturen’, Holding

News, Informatieblad van de gemeentelijke holding, september 2005.

• STADSBESTUUR SINT-NIKLAAS, ‘StationsprojectSint-Niklaas’, Publieke ruimte, p.96-98, 2008

• VERBEEKE B., ‘PPSvraagtomcreatieveenaangepastefinancieringsstructuur’, Mediaplanet, No.

1, Februari 2011, p.3

• LAUWEREyNS K., ‘Standaardisatiezalhetaantalprojectennogdoentoenemen’, Mediaplanet, No.

1, Februari 2011, p.3

Internet

• Aclagro nv, <www.aclagro.be>

• Agentschap voor infrastructuur in het onderwijs, <www.agion.be/inhaalbeweging%20schoolinfr

astructuur.aspx>

• AG Real Estate, <www.agrealestate.eu/nl/activities/dev/intro_scholen_van_morgen.asp>

• Architectenbureau cepezed b.v.,

<www.cepezed.nl/nl/projects/26-stationsomgeving-sint-niklaas>

• Architectenbureau Jan Maenhout, <www.arch-janmaenhout.be>

• Breevast Development Belgium nv, <www.breevast.be>

• Participatiemaatschappij Vlaanderen, <www.pmv.eu/nl/diensten/scholen>

• Scholen van Morgen , <www.scholenvanmorgen.be>

• Stad Gent, <www.gent.be/bruggennaarrabot>

• Studiebureau Jouret, <www.studiebureaujouret.be/Site/sint-niklaas_stationsplein.aspx>

• Vlaams Bouwmeester Vlaamse Overheid, <www.vlaamsbouwmeester.be>

• Vlaams Kenniscentrum PPS, <www.vlaanderen.be/pps>

• Wilma Project Development, <www.wilma.be/RealisatieDetail.aspx?Language=NL&Real=15>

45

Verslag gesprekken met verschillende partners

(i) Gasmetersite Gent

11/03/2011 – Thierry Maene – Stad Gent – Gent

• Aantal deelnemers: om concurrentie zoveel mogelijk proberen te laten spelen, vind hij dat de criteria

niet te hoog mogen zijn zodat er genoeg deelnemers kunnen inschrijven. Maar indien er teveel kandida-

ten zijn, wordt dit teveel om te verwerken (bv. 15 dossiers is veel). De kans dat de deelnemer verder mag

onderhandelen wordt zo ook steeds kleiner en is geen motivatie voor hun om deel te nemen.

Men is van 7 naar 4 kandidaten gegaan waarbij er 3 teams zijn afgevallen omwille van onvoldoende finan-

ciële draagkracht, laattijdig indienen van het dossier (dit brengt een risico mee voor de stad om met hun

verder te gaan) en een andere groep had niet ingediend wat er gevraagd werd.

Indien hij opnieuw aan zo’n PPS-project zou beginnen, dan zou hij de criteria meer affilteren en meer fases

inlassen zodat de keuze van de private partner meer geleidelijk aan kan gekozen worden en niet plots de

helft van de kandidaten die eruit liggen. Ook dient er bij elke tussenfase een sterke evaluatie te gebeuren.

Er kan bijvoorbeeld met een tussenstap gewerkt worden voor het indienen van de offerte: elke deelnemer

kan eerst een beperkt voorstel indienen en dan later een volledig dossier indienen en dan pas de beste

kiezen (nu werden alle 4 de kandidaten gevraagd om onmiddellijk een volledig dossier in te dienen)

• De compensatie die de deelnemers gekregen hebben was voor elk van de 4 overgebleven kandidaten

evenveel. Hier was dit € 25.000 en de stad heeft geen gradatie naargelang de vordering in het proces ge-

bruikt. (Voor de deelnemer wordt deze compensatie vergeleken met de inzet die ze moeten leveren voor

het project zelf.)

• De stad heeft geprobeerd om reeds zoveel mogelijk onbekenden uit te schakelen en zo de risico’s al

proberen te beperken (en hoge risicopremies te vermijden). Daarvoor hebben ze reeds grote kosten ge-

daan op voorhand: er is een vooronderzoek gemaakt. Als de stad dit niet had gedaan, dan zou dit door

de deelnemers zelf moeten gebeurd zijn maar voor deze site heeft de stad dit al zoveel mogelijk gemaakt

aangezien het om een zeer complexe site gaat. Zo worden de kosten voor de deelnemers ook een beetje

beperkt.

• De motivatie om voor PPS te kiezen: Als stad heeft men een bepaald beleid dat men wil nastreven (be-

leid = aangenaam wonen, energieprestaties,..) en men probeert die hoge ambities te bewerkstelligen. Hoe

heeft de stad dit gedaan? De stad is zelf grondeigenaar geworden van de site en is dan op zoek gegaan

naar een private partner. De win-situatie voor de stad is hierbij dat zijn beleid wordt nagestreefd, dus ze

krijgen wat ze willen. De win voor de privé is het feit dat ze een mooi stedenbouwkundig project kunnen

realiseren waaraan ze kunnen verdienen.

07.Bijlagen

46

De stad (publieke partner) zal zelf doen waar het goed in is maar al de rest zal die uitbesteden aan iemand

anders die competent is (private partner). Voor de private partner is de reden eerder commercieel, hij wil

eraan verdienen. Hij heeft hiervoor meer kans om een goed project te realiseren door samen te werken

met de stad. In tegenstelling tot een louter financiële PPS waarbij een private partner gekozen wordt

omwille van financiële redenen, wordt er hier een private partner gezocht omwillen van de competentie

waarover de stad zelf niet beschikt. Hierbij de privé de stad dus nodig om het op een juiste manier te doen.

Beide partijen werken dus complementair.

• Standaardisatie is volgens hem nodig en nuttig. Maar je wordt snel tegengehouden door de specificiteit

van het project. Ook op juridisch vlak is dit moeilijk te doen omdat het ook afhangt van de manier waarop

je te werk gaat. Er zijn ook zeer veel factoren waarmee rekening moet gehouden worden. Dit project is

ook zeer specifiek met zeer veel factoren die ergens anders niet spelen (bv bodemsanering die moet ge-

beuren)

• Financiering: Er zijn nauwelijks subsidies om het project mee te financieren.

Hij (publieke partner) merkt ook geen invloed van de crisis (dit project in vergelijking met projecten van

voor de crisis). Het zijn de private partners die naar de banken moeten gaan maar daar heeft hij ook niets

van problemen opgevangen.

De financiering gebeurt ook in verschillende fasen. Eerst is er de initiële investering om het eerste deel

van het project te realiseren. Daarna door voorverkoop (van eerste fase) kan al een deel terugverdiend

worden. De volgende fase begint dan pas als de vorige is afgerond.

Ook de grond is al van de stad zelf waarbij de stad dan recht van opstal geeft. Dus deze investering moet

al niet door de private partners gedaan worden. Vaak moeten die wel eerst de grond opkopen maar hier

valt dat dus al weg.

• Politieke invloed: de stad heeft hoge ambities en probeert die te realiseren. Hierbij zitten er vaak politie-

kers achter om te zorgen dat er tegen de verkiezingen al de eerste gebouwen staan.

• Zijn algemene beoordeling over PPS is zeer positief. Bij dit project was er ook geen keuze, het kon niet

anders dan via PPS gebeuren. Het gaat hier om een zeer specifieke site waar veel onderhandelingen nodig

zijn, anders zou het project niet slagen. Indien men toch voor een klassieke formule zou gekozen hebben,

dan moet alles op voorhand nauwkeurig vastgelegd worden maar dat is hier veel te moeilijk. In theorie

zou je wel alles kunnen afbreken op het terrein, dit dan saneren zodat je kan starten van een volledig leeg

en proper terrein. Hiervoor zou je een stedenbouwkundig plan kunnen voor laten maken en het laten ver-

delen. Je hebt dan de keuze om alles grondig te saneren zodat alles mogelijk is maar deze saneringskosten

zijn dan heel hoog. Anderzijds zou je beperkt kunnen saneren maar dan krijg je misschien later eventueel

problemen en sta je er als stad tussen en zal je later de rekening wel gepresenteerd krijgen.

Door dus te kiezen voor een publiek-private samenwerking, worden de private en publieke partner ge-

dwongen om van in het begin tot het einde samen te werken en alles in rekening te brengen.

Een negatief punt van PPS is voor hem de looptijd. Indien je zelf privé-eigenaar zou zijn dan kan je sneller

beslissingen nemen (de baas beslist gewoon). Nu moet er voor een beslissing wordt genomen ook verlegd

47

worden met het college van schepenen en burgemeester. Dit is een vertragende factor (ook administra-

tief)

(ii)Inhaalbewegingschoolinfrastructuur–MPIZonnekeSint-Niklaas

21/03/2011 – Filip François – GO! – Brussel

• De 211 scholen worden in bundels gegroepeerd. Per bundel zijn er ongeveer 4 à 5 scholen en worden

samengesteld op basis van de soort (bv allemaal KTA’s). Voor elke bundel wordt er dan een minicompetitie

opgezet waarbij gezocht wordt naar een architect voor het eerste project. Later mag die dan ook de rest

van de scholen realiseren. Voor Sint-Niklaas is er nu een architect gekozen en is met op zoek naar een aan-

nemer zodat dan de uitvoering kan beginnen. (D tov d bij DBFM)

• Standaardisatie: aangezien het om 211 scholen gaat is er steeds eenzelfde stramien dat gevolgd kan

worden voor de verschillende schoolprojecten. De pilootprojecten dienen hierbij als een soort van stan-

daard. Ze dienen om ervaring op te doen en het leerproces te versnellen. Vooral juridisch zijn ze als eerste

projecten een goede voorbereiding voor de andere.

• De rol van GO!: zij zeggen wat er in projectdefinitie moet staan, ze maken alles uniform waarbij ze dan

aan de andere partijen vragen om concreter te zijn of dat ze juist te concreet zijn geweest, kijken welke do-

cumenten nog moeten aangemaakt of gehandtekend moeten worden, enz. Ze zijn de inrichtende macht.

GO doet ook al veel voorbereidend werk. Ze stellen een masterplan op met locaties waar de nieuwe

gebouwen zouden kunnen komen en ze voorzien de juridische documenten. Hierbij volgen ze dus een

toekomstgerichte aanpak: ze zullen kijken hoeveel oppervlakte er nodig zal zijn maar ze kijken ook in toe-

komst of de school later niet zal uitbreiden zodat ze extra oppervlakte kunnen voorzien. Het gaat dus om

een integrale aanpak. (Sint-Niklaas: 3844 m², totaal alle 40 scholen van GO: ca. 10.000m², GO heeft 20%

van alle scholen)

• Financieel: Omwille van prijsstijgingen zijn er wel kandidaten die eventueel kunnen afhaken (dit zijn om-

standigheden die niet voorzien kunnen worden). Aangezien het om een DBFM gaat zijn de onderhouds-

kosten er ook al bij en dit zorgt dan voor hoge kosten wat vaak ook afschrikt.

• Algemene beoordeling: PPS is juridisch heel zwaar (niet verder op ingegaan) (ze hebben zelf ook niet

voor PPS gekozen, gewoon mee in het verhaal gestapt)

Een positief punt is het resultaatbestek dat van goede kwaliteit is. Dit is omwille van de verplicht integrale

aanpak.

Negatief punt: hij had zelf eerst een weerstand ten opzichte van PPS omwillen van die periode van 30 jaar

en het feit dat iemand anders zal financieren en het pas na een lange termijn van hun is. Daarbij schrikten

ook de hoge kosten van het onderhoud hem af. Uiteindelijk staat hij er nu wel positief tegenover want hij

merkt wel dat op termijn dit de scholen ten goede komt en je echt goede scholen kan realiseren.

48

(nog een voordeel is dat bij GO er maar 3 man werkt voor de 40 scholen te begeleiden: lichte personeels-

inzet)

• Invloed van de crisis: het was toen niet evident voor de financierders. Net op het moment van de crisis

ging Fortis zelf dit project financieren maar het kwam toen in de problemen en moest zelf gaan aanklop-

pen bij andere banken. Deze waren zeer wantrouwig om kredieten te verschaffen en zo heeft het project

heel veel vertraging opgelopen.

• Politieke invloed: het project is verspreid over twee legislaturen maar hij heeft er geen invloed van ge-

merkt.

23/03/2011–TomasVivijs–AGRealEstateCOPiD–Brussel

• AG Real Estate is de afgevaardigd bouwheer. Hun taak is om het project te begeleiden en ze zijn het ge-

zicht van het project. Daarnaast zijn ze ook aandeelhouder in de DBFM-vennootschap. Ze hebben dus een

dubbelrol maar juridisch zijn deze rollen wel van elkaar gescheiden.

(AG Real Estate Development is een dochter van AG Real Estate en AG Real Estate COPiD is een dochter

van AG Real Estate Development)

• Voor het binnenhalen van het project hebben ze een team gevormd waarbij zij zorgen voor de vastgoed-

expertise en BNP Fortis Paribas instaat voor de financiering.

• Competitie – concurrentie: er waren 4 kandidaten in het proces. Het waren vooral financiële spelers

omwille van de omvang van het project. Dit waren ook de enigste deelnemers die dit project aankunnen.

Kunnen we hier dan spreken van een beperkt aantal deelnemers als het ook om een beperkte markt gaat?

Voor hem is het niet nodig om dat aantal proberen op te drijven.

• ESR95-neutraliteit is heel belangrijk voor overheid = het mag geen impact hebben op de overheids-

schuld. Voor de overheid is dit een motivatie om voor PPS te kiezen. Dit kan dan gezien worden als de win

voor de overheid. D win voor de hun (privé) is de financiële opbrengst en het feit dat hun onderneming

het gezicht is van het project en het project hun naam draagt.

• De crisis heeft hier voor veel vertraging gezorgd. Het was voor de naam Fortis toen ook belangrijk om dit

project binnen te halen om aan te tonen dat ze toch nog bekwaam waren om zo’n investeringen te doen.

Toch heeft het enige tijd geduurd:

In september 2009 werd de kaderovereenkomst gemaakt en was de DBFM dus officieel gegund. Voor-

waarde hier was nog de financial close van Fortis. Het was pas juni 2010 wanneer deze pas rond was. Het

had zo lang geduurd om de financiële middelen te vinden. Fortis moest door de crisis immers zelf op zoek

naar financierders.

49

• Er zijn zeer veel partijen betrokken wat het proces zeer lang maakt. Elk van die partijen onderhandelen

met hun advocaten om de contracten op te stellen. Dit maakt het niet eenvoudig. Als één ding in een con-

tract wijzigt in een contract dan zal er ergens anders ook iets wijzigen. Het is zeer complex en er moet een

evenwicht gezocht worden.

Daarbij komt ook nog dat het zeer nieuw is voor hun dus ze moeten nog veel leren wat het proces ook

verlengt. Ze kijken daarom wel naar Engelse contracten en voorbeelden maar die kan je niet volledig over-

nemen.

• Standaardisatie: ze doen hebben een pioniersrol dus er is nu nog geen voorbeeld. De volgende keer dat

ze een PPS-project doen zal het wel al vlotter gaan. Voor andere DBFM-contracten zullen ze dus dit con-

tract al kunnen gebruiken als inspiratie. De proefprojecten bij de inhaalbeweging schoolinfrastructuur zijn

gekozen door de overheid en zijn nuttig om er lessen uit te leren.

Standaardisatie is volgens hem wel nodig maar tot op welk niveau kan dit werken? Het gaat vooral om

inspiratie te vinden zoals ze nu al bij projecten van Engeland doen.

• Financiering: pas na oplevering betalen de scholen pas en dit voor 30 jaar. Ieder kwartaal betalen ze dan

een vergoeding. Eigenlijk “huren” ze de school en het onderhoud doen wij (private partij) dan en wordt

voorgeschoten. Dit onderhoud zit vervat in de totale investering. Het totale bedrag is 1,5 miljard EUR. De

DBFM-vennootschap beschikt hiervoor uit 10% eigen vermogen en 90% vreemd vermogen. Dit vreemd

vermogen komt dus van de private markt waarbij BNP Fortis Paribas de financiële trekker is.

Financiële structuur:

o € 700 miljoen over 6,5 jaar: hiermee zouden ze moeten toekomen. Ze gaan dus geen 1,5 miljard €

samenrapen. Als de ene school al klaar is dan kan die al opbrengsten leveren door de ontvangsten

van de vergoedingen (terugverdienen)

- BNP Fortis Paribas: €250

- AG REal Estate: €100

- Dexia: €125

- KBC: €125

- : €100

o Terugbetaling: BNP alleen => €1,5 miljard

Vanaf voltooiing werken

BBV= beschikbaarheidsvergoeding + intercallaire interesten (ook prijsherzieningen). Dit heeft een

vast en variabel deel. Dit variabel deel is voor het onderhoud. De BVV heeft ook een maximum

o Subsidies: 90% onderhoud, 70-80% rest

o Garanties Vlaamse overheid: als een katholieke school bijvoorbeeld niet meer kan betalen dan

wordt de school overgedragen. Dit geldt enkel voor het nieuwe deel wat dus wil zeggen dat bij een

DBFM het project zeer goed moet afgelijnd zijn.

50

• Politieke invloed: door 2 legislaturen maar het is binnen dezelfde partij gebleven (SP.A) dus dit had

weinig invloed. Moest er een wissel van partij geweest zijn dan was er waarschijnlijk wel een probleem

geweest. Smet kon de beslissing van zijn partijgenoot (Vandenbroecke) niet tegenspreken. De politieke

invloed is er dus maar hier geen invloed gekend.

• Hij is een voorstander van PPS als er een win-win-situatie is. Voor privaat is dit financieel voor overheid is

dit de private expertise. Hij vindt dat de overheid vaak voor de verkeerde redenen voor PPS kiest: omwille

van financiële redenen ipv te kiezen voor het doel van een beter project te realiseren. Dit heeft te maken

met die ESR-neutraliteit. Bij kleine overheden werkt dit wel al goed, bv sporthal. De grote overheden

moeten nog veel leren.

• DBFM is verantwoordelijk maar schuift die verantwoordelijkheden door naar anderen dus dit is eigenlijk

een black box (zie complex schema)

• De bundeling van scholen is gebeurd omwille van kostenefficiëntie: dit brengt schaalvoordelen met zich

mee.

• Meerwaarde PPS: goedkoper bouwen. Er is een financiële norm en bij scholenbouw is die gebaseerd op

het aantal oppervlakte. Als je meer bouwt dan de norm dan krijg je geen subsidies meer. Wij zitten aan

90% van de financiële norm door middel van PPS met toch dezelfde kwaliteiten.

• Rol = communicatie: op een gestructureerde manier overleg plegen, ze geven informatie en zeggen wie

wat moet doen, overleg met de hoofden van de verschillende schoolgemeenschappen

• AGIOn en Vlaams bouwmeester geven adviezen: zo de vlaamse overheid die toezicht houdt op de kwa-

liteit.

Contractuele Structuur / Contractuele Structuur / Betrokken PartijenBetrokken Partijen

Vlaamse

Gemeenschap

Inrichtende

Machten

F-Scholen

(37,5%)DBFM Scholen van

Morgen NV

(Projectvennoot- Project Manager:

50

PPS-contract

(Kaderovereenkomst)

AB-overeenkomst

Aandeelhouders

Projectvennootschap

75%

2222

Design Contracten:

Architecten/

Ingenieurs

(37,5%)

(Projectvennoot-

schap)

design Built Maintenance

contracten:

geprequalificeerde

bouwbedrijven

Project Manager:

Afgevaardigd

Bouwheer (AB)50

AB is tegenpartij in naam en voor rekening van DBFM Scholen van Morgen NV.

Per bundeling van Individuele DBFM-contracten worden er via een proces van openbare aanbesteding D en dBM-contracten afgesloten.

Aandeelhouders

-overeenkomst

School

Invest NV

50

50

Figuur1:DestructuurenverschillendepartijenverbondenaanDBFMScholenvanMorgen

51

(iii)StationsomgevingSint-Niklaas

31/03/2011 – Erik van Hoof – Wilma Development – Gent

• Sint-Niklaas: enkel het openbare deel is een PPS, de rest is opgedeeld in stukjes. Wilma moest bijvoor-

beeld enkel de shopping en het dakterras ontwikkelen. Voor het openbare deel hebben ze ook wel mee

geïnvesteerd losse interpretatie van PPS

Betere PPS-projecten volgens hem: Oostende – Nieuwe Helmond, Antwerpen – Militair hospitaal

• Freddy Willockx had eerst het volgende gezegd: ‘als het project doorgaat, dan zal ik het tegenhouden

dus stop er maar best mee’. Dit is dan ook gebeurd. Hij zei ook dat als hij verkozen zou worden tot burge-

meester, hij het project zal opstarten. Willockx werd burgemeester en kwam zijn belofte na: hij heeft alle

partijen bij elkaar geroepen en het project werd opgestart.

• Crisis: geen invloed bij andere projecten na de crisis. Het draait vooral om de eigen solvabiliteit, onaf-

hankelijk van de crisis.

Wel misschien een hogere interestvoet maar dit was snel genormaliseerd.

Fortis heeft vooral zelf gebruik gemaakt van de economische toestand op dat moment: ze konden een

lagere prijs aanbieden en zo veel projecten binnenhalen en op die manier is hun marktaandeel gestegen.

• PPS wordt geïnitieerd door ofwel een autonoom gemeentebedrijf ofwel door de stad zelf. Tegenwoordig

is dit meestal een autonoom gemeentebedrijf bv. AGSO (Oostende). Hierbij is er minder politieke inmeng

(maar wel in de Raad van Bestuur). De haven is de oorsprong van autonome gemeentebedrijven.

• Standaardisatie: moelijk! Er zijn verschillende randvoorwaarden en er is telkens een verschillend doel

(school, woningen,…) Het zou beter zijn om een soort van “best practice” te maken: hoe moet PPS verlo-

pen?

Bv. In Brugge: eerst architectuurwedstrijd uitgeschreven en dan pas een projectontwikkelaar gezocht dus

het ontwerp moest nog marktconform gemaakt worden. Het is hier uiteindelijk goed afgelopen maar dit

zou dus vermeden kunnen worden.

• Beste voorbeelden vind hij Oostende en Antwerpen.

Antwerpen- Militair hospitaal (door AG Vespa):

(1) Eerst met de buurt overlegd en zo de doelstellingen heel goed geformuleerd

(2) Partijen uitgenodigd, 4 waren er geselecteerd en 3 daarvan mochten een offerten indienen

• Aantal deelnemers: voordeel dat niet met 15 kandidaten zijn anders zou het te omslachtig worden, an-

derzijds is dit te weinig? Of worden er sommige dan benadeeld?

- Als het van de overheid uit goed voorbereid en uitgewerkt is dan kan dit geen probleem zijn als er

meerdere kandidaten zijn

52

- Bij andere projecten was dit het omgekeerde en wisten ze niet goed wat ze willen of waar ze naar-

toe wouden en geen idee hadden van het budget

- Het bestek moet een goede leidraad zijn.

• PPS Kenniscentrum: werkt dit niet goed? Hij heeft die nooit gezien en heeft er geen info over

• Er waren 4 deelnemers en in de voorselectie waren er 10 à 15. Ze hebben een vergoeding gekregen maar

die was bijna niets, daarvoor moet je het niet doen.

• Oostende: stadsvernieuwingsproject 65 miljoen EUR

• In de eerste PPS-projecten waren er slechts 2 deelnemers. Later is dat aantal gestegen. Voordal doordat

veel aannemers ook inschrijven op een PPS-project. Voor projectontwikkelaars is dit minder interessant:

o Aannemers: willen zoveel mogelijk bouwvolume realiseren

o Projectontwikkelaars: willen rendement op geïnvesteerd vermogen realiseren

• PPS is goed! Op voorwaarde dat je weet wat je wil!

- niet opnieuw het water willen uitvinden want anders kan je veel tijd verliezen ten opzichte van een

klassieke aanbesteding

- PPS kan enkel als er onderhandeld wordt: dit is ook de beste manier voor zo’n projecten.

• Bij Sint-Niklaas was er een procesmanager.

Hij vond dat die niet nodig was want das is nogal een onduidelijke functie: voor wie werkt die? Wat is zijn

bevoegdheid? Heeft die autoriteit en hoe voert die die uit?

Hier was dat eerder Willockx: hij was de aanspreekpersoon en bracht alle partijen samen

Procesmanager is eigenlijk als een soort brievenbus maar is dus een omweg: je kan beter direct met de

juist partij communiceren.

=> Belangrijk is dat er in de overeenkomst alles is vastgelegd! Dan is een procesmanager niet nodig.

Dit is een heel dikke bundel (als kwaliteitsbewaking): goede afspraken maken!

(iv) Vlaams Kenniscentrum PPS

05/05/2011 – Marc Theirssen – Vlaams Kenniscentrum PPS – Brussel

• Engeland: PPS = PFI

Duitsland: wordt niet PPS genoemd, er zijn verschillende modellen beschikbaar

Nederland: vergelijkbaar met Engeland

• Kenniscentrum is opgericht in 2002 met als doel de introductie en begeleiding van PSS. Een goede PPS

start volgens hem vanuit de overheid (en niet vanuit de privé). De overheid is daarbij gebonden aan de

53

wetgeving van overheidsopdrachten. Het initiatief en de regie gebeurt dus door de overheid.

• In een klassieke overheidsopdracht werd er eerst een ontwerper gekozen en daarna iemand die de uit-

voering zal realiseren.

• De overheid denkt budgettair: alles draait rond de begroting (in & out). Daarnaast ook nog politiek

maar in mindere mate. De overheid denkt dus niet in termen van BTW, winst, rentabiliteit zoals de privé.

De begroting is voor hun het belangrijkste (begrotingsschuld en overschot). Dit is Europees vastgelegd:

PPS moet daarom éénmalig opgenomen worden in plaats van het te spreiden over een aantal jaar. Het is

daarom een grote last voor de overheid en tracht men om er creatief mee om te springen. Maar Europa

zegt ook dat je bepaalde dingen niet moet opnemen in de begroting, maar wel op basis van bepaalde

voorwaarden: PPS hoort daarbij: dit is de drijfveer voor PPS (de drijfveer is dus niet meer kunnen doen

met hetzelfde geld)

=> ESR-neutraliteit

=> De overheid denkt niet financieel-economisch ↔ privé

• DBFM: Design & Build: daar is de overheid bij klassieke opdrachten al mee vertrouwd

Finance: betalen van een hogere interestvoet want die is gelinkt aan het project en niet aan de

overheid (heeft te maken met het hogere risico)

Maintain: er moet ook rekening gehouden worden met onderhoud en daarmee zijn we niet ver-

trouwd (zie wegeninfrastructuur: pas herstellen als er putten zijn). Bij PPS is moet onderhoud

vanaf het begin bijgeteld worden

=> Dus PPS is duurder!

• In Engeland en Nederland is het uitgangspunt wel meer omwille van de intrinsieke waarde. In Vlaan-

deren was dit om budgettaire redenen. Daarom zijn er veel projecten opgestart en werd dit heel zwaar

(clustering van projecten). Hieruit zijn er verschillende mislukkingen gekomen.

=> de houding is veranderd! In plaats van PPS omwille van budgettaire reden te doen, alleen nog PPS doen

als er een meerwaarde is: in de beleidsnota van Kris Peeters.

• Hoe kunnen we deze meerwaarde meten? Aan de hand van verschillende instrumenten

Uit die mislukkingen hebben we ook geleerd: het projectmanagement moet perfect zijn voor een goede

PPS. De overheid is hier niet mee vertrouwd en daarom moet er een stappenplan opgemaakt worden. De

overheid moet dus ook meer werken en een budgettering maken voor 30 jaar. Deze budgettering is correct

in tegenstelling tot vroeger. Toen klopten de vooropgestelde budgetten vaak niet en moest er bij betaald

worden.

=> PPS duurt langer en is duurder

• Kenniscentrum: standaarden nastreven: in elke stap van het PPS-proces instrumenten en modellen aan-

bieden

54

Doel: de aanpak standaardiseren (vroeger was de aanpak gewoon onderhandelen)

• PPS op papier zetten, in dikke contracten = een traditie uit Engeland:

Alles draait om de projectdefinitie! Dit is een businesscase en wordt daarna omgevormd tot een project

• Veronderstelling dat de overheid niet failliet kan gaan = pretentieus denken.

↔ maar economische effecten hebben ook een invloed op de overheid (het gaat immers om projecten).

Deze onzekerheden hebben dan ook een prijs.

• Privé: rentabiliteit is belangrijk

• Verschillende partijen:

- Overheid

- Consortium (bij kleine projecten is dit een projectontwikkelaar)

- Bankier: de moeilijkste partij, dit is de ‘waakhond’

=> PPS is een bankwereld, er zijn er maar 3 à 4. In België is de financierder nooit een pensioen-

fonds of een verzekeraar maar altijd een bank. De bankwereld is een eigen wereld met zijn eigen

wetmatigheden.

• In het decreet kan je het volgende vinden:

- Wat is PPS?

- De faciliteiten

- Taken van Vlaams Kenniscentrum

(1) PPS is onder te verdelen in twee soorten:

- Gebiedsontwikkelingen = lokaal: de taak van het Kenniscentrum is hier enkel informatief, ze doen

geen begeleiding. In de initiatiefase zullen ze wel helpen bij het opstellen van de projectdefinitie maar

er wordt geen verdere begeleiding voorzien.

- DBFM = Vlaamse overheid: hier zorgt het Kenniscentrum wel voor projectbegeleiding (het laatste

project dat ze begeleiden is de kilomterheffing die een samenwerking is tussen de 3 gewesten)

(2) Het Kenniscentrum geeft advies over ieder PPS-project. Pas nadat zij hun advies gegeven hebben zal

de Vlaamse Regering verder gaan met het project. Het advies is echter niet bindend! Opgelet: dit advies

wordt enkel aan de Vlaamse Regering gegeven (niet aan lokale)!

(3) Het Kenniscentrum doet evaluatie van de projecten tijdens het proces. Bij fouten wordt er wel aan de

alarmbel getrokken (niet echt maatregelen treffen dus) maar vaak kunnen die niet meer verholpen wor-

den). Er is ook niet vastgelegd wanneer ze juist deze evaluatie moeten uitvoeren. Het is ook veel moeilijker

om tijdens een proces een evaluatie te doen dan op het einde van de rit. Opgelet: bij lokale projecten

wordt er geen evaluatie gemaakt!

• Het aantal deelnemers is volgens hem geen probleem. Er zijn genoeg kandidaten. Ze moeten wel belet-

ten dat er een oligopolie van bepaalde bedrijven ontstaat.

55

- als overheid moet men trachten om het proces open te trekken voor iedereen door te zorgen dat

bedrijven referenties krijgen: via selectiecriteria en gunningscriteria, en vooral lobbywerk

- grote ondernemingen zorgen ervoor dat de onderaannemer een lokale groep is zodat zij zo ook

referenties opbouwen

- Markt zal zich zelf wel reguleren zodat het geen monopolie wordt.

• In Engeland: maatwerk

Vlaanderen: modellen ontwikkelen die een houvast zijn voor iedereen. Deze modellen worden afgetoetst

bij alle partijen (de VCB, bankiers,…) zodat ze gemeenschappelijk opgesteld worden. Er wordt geprobeerd

om een businesscase te maken: de overheid denkt juridisch en budgettair en niet in termen va een busi-

ness case.

Deze modellen worden op het internet gezet zodat ze voor iedereen beschikbaar zijn. Deze modellen moe-

ten ook het onderhandelen vereenvoudigen

• De private partijen zal het Vlaams Kenniscentrum niet begeleiden!! Ze begeleiden wel de overheid. Het

Vlaams Kenniscentrum staat wel open voor de private partners.

• Financiële crisis: interestvoeten zijn hoog en 30 jaar is lang om je te binden

• Politieke invloed is zeer beperkt! Het blijft vooral het budget dat belangrijk is (maximaal doen met bud-

get dat voorhanden is): hier zijn alle politieke partijen van overtuigd: geen politiek getouwtrek

↔ Lange Wapper wel

• Autonome gemeentebedrijven: mogelijkheid tot oplossing voor verschillende financiële houding tussen

publiek en privé? Jan als er de juiste mensen zitten (hij gelooft meer in hooggeschoolde mensen die bij

lokale bestuur werken). Het heeft voordelen maar ook nadelen, hij is er geen voorstander van.

56

Evaluatie van het PPS-instrumentarium voor de economie in ...

Documents

Transcript of Evaluatie van het PPS-instrumentarium voor de economie in ...