E L SÍNDROME D E PANTALEÓN: POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN E N L A R E F O R M A D E L E S T A D O Y L A GESTIÓN D E G O B I E R N O

C A R L O S M . V I L A S

EL E N T R A M A D O I N S T I T U C I O N A L D E L E S T A D O y las modalidades de su desem­peño guardan siempre u n a relación de consistencia con la estructura so-c ieconómica y con la matr iz de poder político. L a re forma del Estado encarada e n la última década y media p o r la mayor parte de los países de América L a t i n a busca dar coherencia a esa relación de acuerdo con las transformaciones que venían registrándose en los procesos de acumula­ción de capital y la reconfiguración de los escenarios nacionales, regiona­les e internacionales. L a r e f o r m a apunta , asimismo, a b r i n d a r sustento ins t i tuc iona l a una nueva matr i z de poder político gestada al calor de esas transformaciones. Esa matr iz de poder se asienta en u n a creciente p o l a r i ­zación social dentro de cada país como resultado de diferencias de p r o ­duct iv idad , ingresos y p r o p i e d a d de activos, y en u n proceso similar e n escala in ternac iona l entre u n pequeño número de estados desarrollados que concentran porciones crecientes de l p r o d u c t o , la inversión, el comer­cio y los mayores niveles de bienestar, y los países de la per i fer ia —a los que se h a n agregado, en la última década, los de l ex b loque soviético. L a mayor polarización nacional e in te rnac i ona l se complementa con procesos de i n ­tegración real y simbólica de las élites de u n o y o tro con junto de países —asociaciones empresariales, tur i smo y esparcimiento, homogeneización tendencia l de estilos y pautas de consumo y de vida. . .—, y en consecuencia en u n deter ioro de los procesos nacionales de integración social y c u l t u r a l . Es éste u n f enómeno que se apoya en tendencias de largo plazo de l desa­r r o l l o de la región y que los nuevos escenarios re fuerzan. 1

Inspirada en las recomendaciones de algunos organismos f inancieros multi laterales —Banco M u n d i a l ( B M ) , Fondo Monetar io Internacional ( F M I ) ,

1 La cuestión fue señalada a fines de la década de los sesenta por varios economistas vin­culados a la CEPAL: Pinto (1965), Tavares (1969), Vuskovic (1970).

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Banco Interamer icano de Desarrol lo ( B I D ) — , la re f o rma fue presentada a la opinión pública como una tarea e m i n e n t e m e n t e técnica impuesta p o r la contundenc ia de los hechos y or ientada a me jorar la cal idad de la gestión estatal. Fue encarada como parte de u n m o v i m i e n t o de modernización de proyecciones globales, y vinculada a los procesos de redemocratización que varios de esos países estaban encarando después de periodos de dicta­duras y autoritarismos. E n términos más inmediatos , la re forma se dirigió a resolver los problemas derivados de los abultados déficit fiscales acumula­dos en la mayoría de los países desde inicios de la década de los ochenta y a generar condiciones para u n me jor acceso a los flujos internacionales de capital . Después de u n p r i m e r m o m e n t o que puso énfasis en el tamaño de l Estado, la agenda de la re forma se orientó hacia la cuestión de la cal idad de la gestión estatal. La experiencia mostró que u n a economía de mercado requiere de eficientes instituciones públicas para opt imizar su desempeño y prevenir sus desequilibrios. L a utopía de l Estado mínimo d i o paso a la ne­cesidad de l Estado efectivo. Adquirió preeminenc ia , consecuentemente, la atención a la cal idad de la gestión pública, al diseño y func ionamiento real de las instituciones gubernamentales y a la modernización de la dotación de recursos —humanos, operativos, tecnológicos, organizacionales— de la ad­ministración pública. Sobre todo , recibió especial atención el objetivo de reduc ir los costos financieros de la administración estatal, en el marco de los fuertes condic ionamientos derivados de los persistentes desequilibrios e n las cuentas públicas. E n estas condiciones, la evaluación de la cal idad de l a gestión resultó estrechamente asociada a su i m p a c t o e n las finanzas de l Estado.

L a introducción de reformas en la administración pública se apoya así tanto en consideraciones generales de eficacia y transparencia como en los compromisos asumidos p o r la mayoría de los gobiernos para renegociar el endeudamiento externo y re componer los f lujos de inversión foránea. L a rigidez de esos compromisos obl iga a apl icar la t i jera a prácticamente todo o t ro t i p o de erogación con excepción de la or ig inada en el endeudamien­t o público externo ; en escenarios de contracción y reorientación de l gasto público, la necesidad de abaratar los costos de la gestión pública ha adqui ­r i d o u n a urgenc ia notor ia . L a preocupación p o r elevar la calidad de la ges­tión f o r m a parte de la p r i o r i d a d de política fiscal de conseguir u n Estado más barato . Este encuadre explica el énfasis asignado a enfoques i n s t r u ­mentales que reducen la problemática de la política y el Estado a cuestiones operativas o procedimentales . E l debate sobre los objetivos de la política y e l desarrol lo se desplaza hacia la discusión de las herramientas y los arte­factos (por e jemplo , la informatización de proced imientos , la construcción de portales de i n t e r n e t o la masificación de l uso de microprocesadores) .

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U n a visión instrumental ista y de corto plazo p r e d o m i n a en el análisis del Estado y de sus políticas.

Este m o d o de plantear las cosas, que usualmente se presenta como u n a visión técnica, imp l i ca la mayoría de las veces u n a aceptación acrítica de las cuestiones sustantivas y, en especial, de los arreglos de poder político y e c o n ó m i c o y de los objetivos de la conducc ión estatal. L o político resulta así metamorfoseado en técnica administrat iva y de hecho invisible tras la rac iona l idad f o r m a l de los procedimientos y los adminículos. Sin descono­cer la relevancia o la especificidad de la problemática de la gestión, n i la u t i l i d a d de muchas aplicaciones de las nuevas técnicas informáticas a los proced imientos administrativos, las páginas que siguen prestan atención a la fuerte imbricación que siempre se registra entre los grandes objetivos políticos y sociales de l Estado, las configuraciones de poder que ellos ex­presan y d inamizan , y los esquemas de gestión o administración pública, así como los peligros que usualmente der ivan de la confusión entre i n s t r u ­mentos o paradigmas de gestión y objetivos y estrategias de construcción y conducc ión política. L a f rontera entre decisiones técnicas y decisiones po­líticas nunca es absoluta; pero la presentación de las cuestiones políticas c omo si se tratara de asuntos técnicos usualmente restringe la discusión so­bre la política y sus objetivos a ámbitos reducidos —por su inserción en la estructura inst i tuc ional de poder , o s implemente p o r e l acceso desigual a información, conoc imiento y expert ic ia , p r o d u c t o de las disparidades an­tes señaladas—, mientras que la explicitación de las dimensiones políticas abre el debate al con junto de la ciudadanía interesada o afectada p o r las decisiones que vayan a ser adoptadas.

P O D E R P O L Í T I C O , E S T A D O Y G E S T I Ó N P Ú B L I C A

Considerado en perspectiva histórica, e l Estado m o d e r n o , o Estado-na­ción, es u n a f o r m a part i cu lar de organización de l poder político y de la v i ­da social, estrechamente asociada al desarrol lo de la economía capitalista. Se sintetizan en el Estado dos dimensiones básicas. L a p r i m e r a se refiere a él como expresión inst i tuc iona l de relaciones de poder y de pr inc ip ios de legitimación; es decir , la dimensión típicamente política de l Estado. L a se­g u n d a dimensión es eminentemente operativa: l o que usualmente se de­n o m i n a administración pública o gestión pública.

E n términos políticos puede definirse al Estado, de manera m u y sucin­ta y p o r e n c i m a de sus muchas var iac iones , c o m o la u n i d a d suprema de decisión respecto de la población de u n t e r r i t o r i o . L a extensión y m o d a l i ­dades de esa supremacía (la soberanía de l Estado) , su l eg i t imidad efectiva

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(la hegemonía) y su capacidad para garantizar u n margen de autonomía res­pecto de otros estados ( la independencia) son e l resu l tado de múltiples factores históricos, estructurales, políticos y culturales, y de l sistema i n t e r ­nac ional de poder. L a soberanía i m p l i c a diferenciación de l Estado y sus aparatos respecto de la sociedad, y la efectiva capacidad de i m p o n e r a ésta —por generación de consenso activo o pasivo, p o r coacción real o p o t e n ­cial, o p o r algún t ipo de combinación de unos y otras— determinadas deci ­siones. L a diferenciación es condic ión de existencia de la capacidad de imposición de las decisiones públicas al c on junto de la sociedad. Pero esa diferenciación es variable y desigual respecto de l ampl i o arco de actores sociales, y a su t u r n o esa var iab i l idad expresa la desigual posición de los ac­tores en la estructura y relaciones de poder . Por su lado, el modo y la me ­dida en que esas decisiones se hacen cargo, est imulan o desatienden las demandas, aspiraciones u objetivos de los actores de la sociedad c o n t r i b u ­ye a fortalecer o debi l i tar la l e g i t i m i d a d de l poder de l Estado y a ampl iar o reduc i r su representatividad.

C o n e l paso de l t i empo l o nacional de l Estado-nación perdió referentes etnicolingüísticos en la mayoría de los estados modernos , que son, en sen­t i d o so c i oantropo lóg i co , estados p l u r i n a c i o n a l e s . L a nación d e l Estado impl i ca , s implemente , el ámbito espacial de eficacia de la pretensión sobe­rana de l poder político. E n la última década, el re f lorec imiento de los m o ­vimientos de afirmación ident i tar ia en varias partes del m u n d o ha vue l to a destacar, en la agenda de la política in ternac iona l , u n con junto de con ­flictos y de procesos conducentes al establecimiento, o a la recreación, de estados nacionales en sentido estricto, vale decir, cuya demarcación t e r r i t o ­r ia l se amolde mejor a las identif icaciones religiosas, étnicas o lingüísticas de determinados grupos de población. Estos procesos de redefinición t e r r i ­t or ia l "hacia abajo" son contemporáneos de procesos equivalentes "hacia arr iba" , c on la tendencia a la evolución de las experiencias de integración económica regional hacia modal idades de integración política. Por razo­nes de espacio estos temas quedan fuera de este trabajo.

E n esta perspectiva, e l Estado es ante todo institucionalización de las relaciones de poder entre actores y de su articulación con el sistema i n t e r ­nacional de relaciones políticas, comerciales y financieras. Las inst i tuc io ­nes políticas y sus formulac iones constitucionales y legales son la expresión de u n b loque de poder en el que se con jugan jerarquías de clase, étnico-culturales, de género, terr i tor ia les , entre otras. E n consecuencia, las trans­formaciones o la r e f o rma de l Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relación entre e l Estado y la sociedad y, en especial, en el b loque d o m i n a n t e de poder . A su t u r n o , esas modif icaciones refuerzan las mutaciones experimentadas en el t e r reno de la sociedad y de la economía .

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D e l mismo m o d o , las estructuras de poder in ternac iona l gravitan fuerte­mente en las capacidades de acción y en las modalidades de organización de los estados, y en la compleja r e d de relaciones entre éstos y los actores que actúan en su te r r i t o r ia l idad . L a l i t e ra tura de la última década, sobre e l papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integración de la econo­mía m u n d i a l , enfoca el m o d o en que se plantea en nuestros días la tensión, permanente a lo largo de toda la histor ia de l capital ismo, entre e l p r i n c i ­p i o t e r r i t o r i a l de l poder estatal y la dinámica t ransterr i tor ia l del capital.

L a segunda dimensión del Estado es operativa, y se refiere a las capaci­dades de gestión. Es ésta una dimensión derivada de la anter ior , en la que el Estado def ine y ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles al núcleo de su po l i t i c idad . A través de ella la dimensión política o sustantiva de l Estado se explícita y desenvuelve en el func i onamiento cot id iano de las agencias públicas (gobierno central , tr ibunales, etc.) y en sus múltiples relaciones con la sociedad y el mercado. E l Estado en cuanto estructura de poder funciona (es decir define objetivos y metas, y o r i enta hacia ellos la movilización de sus recursos) a través de ese con junto de agencias y procedimientos usualmente conocidos como a d m i ­nistración o gestión pública, y más rec ientemente gerenciamiento público. El lo no significa que en el nivel operativo el Estado se presente siempre co­m o u n a u n i d a d homogénea; instituciones o agencias particulares pueden expresar y movi l izar diferentes arreglos sectoriales de poder . E l m o d o en que u n Estado lleva a cabo la administración de sus recursos y la gestión de sus políticas es analíticamente di ferenciable de esos arreglos de poder pe­r o guarda a su respecto u n a relación de adecuación básica. Antes o des­pués, cambios en las relaciones sociales de p o d e r se t raducen en nuevos diseños institucionales y en modif icaciones en la gestión pública. Las capa­cidades de gestión estatal t i enen como referencia y hor izonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre expresan, de a lguna manera, los in te ­reses, metas, aspiraciones, afinidades o antagonismos de l con junto social y de la jerarquización recíproca de sus principales actores. 2

A su vez, la autonomía relativa —es decir , acotada p o r parámetros polí­tico-institucionales— de los aparatos y procesos administrativos respecto de las instancias de conducc ión prop iamente política abren el espacio para la existencia de tensiones, resistencias, dilaciones y negociaciones que es po­sible advert ir entre ambas dimensiones de la dinámica de l Estado. Esos már-

2 En algunos sistemas políticos anglosajones, la jusrisprudencia desempeña con eficacia esta función de flexibilización institucional, al acordar nuevos significados y contenidos a ins­tituciones preexistentes de acuerdo con los nuevos escenarios socioeconómicos y políticos, sin modificación de las formas legales.

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genes de autonomía expl ican que las más de las veces el paradigma de la decisión teóricamente óptima sea sustituida pragmáticamente por l o satis­factorio e, incluso, por lo menos insatisfactorio. Existe sin embargo una cohe­rencia sistémica que mant iene el potenc ia l de conf l icto entre agencias —y entre los arreglos de poder que ellas inst i tucional izan— dentro de márge­nes aceptables de gobernabi l idad .

L a relación básica de correspondencia entre el Estado, en tanto siste­m a inst i tuc ional de decisión y gestión, y la matr iz de poder dominante en la sociedad plantea dos corolarios importantes . E l p r i m e r o se refiere a los modos de interacción entre agencias gubernamentales y unidades de deci­sión económica (empresas y asociaciones de empresas); el segundo apunta a la cuestión del tamaño de l Estado. Contrar iamente a lo que sugieren a l ­gunas discusiones recientes en mater ia de re f o rma inst i tuc ional , no existe u n c o n j u n t o de actividades, o de ámbitos determinados de la interacción social, que, por definición o en abstracto, pertenezcan al ámbito de la ges­tión pública o de las decisiones empresariales privadas. Los ámbitos de ac­ción legítima del Estado, así como los alcances de las transacciones y la asignación de recursos p o r el mercado , se de f inen de acuerdo con diseños macropolíticos y macroeconómicos motor izados por particulares arre­glos de poder entre actores, según u n a variedad de objetivos e intereses.

D e l mismo m o d o , la idea de u n tamaño óptimo del Estado tiene siem­pre como referencia explícita o implícita los objetivos hacia los cuales se or ienta la acción pública, los intereses que promueve , así como aquellos a los que inh ibe o d iscr imina ; carece de sentido, p o r tanto , cuando se p l a n ­tea en abstracto, al margen de los actores sociales que gravitan de m o d o p r e d o m i n a n t e en el c o m p o r t a m i e n t o político de l Estado. Son los objetivos que se de f inen para la gestión estatal, y los ámbitos en los que esa gestión es admi t ida como legítima, los que d e t e r m i n a n la m a g n i t u d de los recursos asignados, las modalidades de intervención y regulación, y cuestiones s imi ­lares. Estos asuntos der ivan de u n a m u l t i p l i c i d a d de factores —niveles de desarrol lo social, estilos de crec imiento , registros históricos...—, entre los que destacan las correlaciones particulares de poder entre actores y p o r tanto los objetivos perseguidos a través de la movilización de agencias pú­blicas o privadas. Más aún, l a diferenciación entre u n ámbito público y u n espacio pr ivado es ella misma u n a variable. E n la histor ia de l capitalismo las fronteras entre empresa y Estado nunca h a n sido rígidas. Empresas de negocios desempeñaron funciones convencionalmente estatales (por e jem­p lo , imposición de tr ibutos , emisión de moneda , coacción física sobre de­terminadas poblaciones, sanción de normas legales) de l mismo m o d o que los estados desempeñaron algunas funciones empresariales (por e jemplo , búsqueda de rentab i l idad a través de la producc ión y distribución comer-

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cial de bienes y servicios). E l concepto de bienes públicos t iene contenidos e implicaciones variables en función de los objetivos de l desarrollo impulsa­do a p a r t i r de determinadas constelaciones de poder entre actores.

L o anter ior no i m p l i c a desconocer la dimensión i n s t r u m e n t a l o técnica siempre presente en la determinación de la eficacia y la eficiencia de la ges­tión y las políticas públicas, y su especificidad relativa. A u n q u e es posible for­m u l a r definiciones abstractas de una y otra, de terminar en cada caso some­t ido a examen los criterios con los que se evaluarán la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de u n a gestión part icular es tan i m p o r t a n t e como acor­dar u n a definición general o f o rmal . E l contenido de los conceptos de efi­cacia y eficiencia está siempre asociado a determinados estilos de desarrollo, trayectorias precedentes, o valoraciones colectivas, e incluso a necesidades y posibilidades históricamente particularizadas. Más exactamente, es posible de f in i r en abstracto en qué consisten, técnicamente, la eficacia y la eficien­cia de la gestión y las políticas públicas, pero la valoración de ellas en cada caso part icular , y en con junto , siempre se lleva a cabo con referencia a u n marco político y a u n p lexo axiológico inst i tuc ional determinados .

L a eficacia de la gestión pública requiere , en cada escenario inst i tucio­na l y sociopolítico, la consistencia de l diseño de las políticas con los objet i ­vos que se persiguen, así como coherencia en la gradación o jerarquía que se reconoce entre ellos. E l diseño de las políticas públicas es fundamenta l ­mente u n asunto de técnicas e instrumentos; lo segundo es ante todo mate­r ia de la política en cuanto que ésta se refiere al deber ser de l desempeño público. Es también mater ia de la política la elección entre diferentes op­ciones instrumentales , en la med ida en que éstas i n v o l u c r a n cuestiones de costos, recursos humanos , t iempos y similares. A l g o parec ido ocurre res­pecto de la valoración de la eficiencia de las políticas públicas. Eficiencia es en el f ondo u n a cuestión de costo /benef ic io , de definición de criterios res­pecto de cuánto se está dispuesto a pagar para alcanzar determinados re­sultados, de qué naturaleza son los costos p o r considerar (económicos, políticos, de prest igio , etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo de ellos. Esta es también u n a decisión eminentemente política en cuanto que siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados actores y de éstos con el Estado; u n a de las manifestaciones más claras del poder político consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de q u i e n lo ejerce. La na­turaleza política de ambas cuestiones no se di luye p o r el hecho de que las respectivas decisiones se deleguen en funcionarios que ocupan posiciones f o rmalmente técnicas, o en actores de l ámbito pr ivado .

Se desprende de l o anter i o r que la relación entre la gestión pública, la estructura soc ioeconómica y las orientaciones políticas de l Estado siempre

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es estrecha. Los estilos de gestión de los recursos públicos, y la conceptual i -zación misma de ciertos recursos como públicos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que apunta d icha gestión y, po r tanto , c on la configuración de la estructura de poder de la que esos objetivos der ivan. Así, p o r e jemplo , el paradigma de gestión burocrática es típico de escena­rios sociopolíticos de relativa estabil idad y autonomía operativa de l Estado respecto de u n a sociedad de masas con conjuntos sociales relat ivamente homogéneos . E l supuesto de este esquema de gestión es la previs ib i l idad de la dinámica societal de acuerdo con los grandes diseños estratégicos de l desarrollo e conómico y el desempeño estatal; se espera de la normat iva que considere todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real. A l revés de l aforismo del derecho r o m a n o ubi societas ibi ius (donde hay sociedad, hay derecho ) , el paradigma burocrático imagina que donde existe la n o r m a jurídica existe la relación social. Típico ingred iente de este paradigma es el p r i n c i p i o " lo que n o está explícitamente p e r m i t i ­do, está p r o h i b i d o " , que ata el desempeño de los funcionarios a la obser­vancia estricta de la n o r m a . A l estilo de la pirámide jurídica de Hans Kelsen, el func ionar io se l i m i t a a aplicar las normas y procedimientos pre ­viamente establecidos p o r la autor idad de nivel superior.

A l contrar io , u n esquema de gestión de t ipo gerencial usualmente res­p o n d e a la neces idad de adaptac ión rápida a escenarios cambiantes de públicos segmentados, preeminenc ia de los t iempos cortos, objetivos c ir ­cunscritos, t oma de decisiones con interpretación y aplicación flexibles de los marcos n o r m a t i v o s , o i n c l u s o e n ausencia de marcos n o r m a t i v o s . E l d i n a m i s m o de la r e a l i d a d cambiante y e l n ú m e r o de factores de i n c e r -t i d u m b r e desaconsejan la definición de esquemas normativos rígidos. E l p r i n c i p i o de legal idad recibe u n t ratamiento laxo, o b i en la violación de las normas se just i f i ca p o r imperativos de emergencia, necesidad y urgencia , o la invocación de alguna o t ra c ircunstancia excepcional. La p l u r a l i d a d de públicos diferenciados demanda u n a labor permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su t u r n o , a h o n d a n la segmentación de l te j ido social. E l concepto de c iudadano, p o r t a d o r de derechos generales y per manentes, es sustituido p o r la metáfora de l cliente, con demandas específi­cas y segmentadas e n función dé contraprestaciones particulares de agencias especializadas. L a producc ión de resultados t iende a ser valorada más que la observancia de los procedimientos . Se pre tende asimismo que estos resultados sean mensurables y evaluables cuantitat ivamente en el cor­to o a lo sumo med iano plazo; los grandes objetivos cualitativos de l desa­r r o l l o (y no sólo el c rec imiento ) o el bienestar (y no sólo los niveles de acceso a determinados satisfactores) t i enden a ser ajenos a este esquema.

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Cada m o d a l i d a d de gestión pública se art icula así a u n a matr iz deter­minada de relaciones entre el Estado y la sociedad, y contr ibuye a r e p r o d u ­cir la. La gestión de las relaciones laborales entre empresas y trabajadores ofrece una buena ilustración de la vinculación entre esquemas de adminis ­tración pública y relaciones y jerarquías sociales. E l desarrol lo de l derecho de l trabajo, como rama específica de l derecho público, fue resultado de u n a configuración de relaciones de poder entre sindicatos y empresas en el marco de una sociedad de masas, esquema fordista de producc ión y cre­ciente regulación estatal. L a creación de este cuerpo legal ensanchó las modalidades de mediación pública, d io pie al desarrollo de nuevas agen­cias gubernamentales y ramas de administración de just i c ia , limitó las fa­cultades decisorias de las empresas, acotó la capacidad de acción de las organizaciones laborales, y contribuyó al for ta lec imiento de u n a ideología de derechos colectivos que coexistió con desiguales niveles de conf l i c t iv i -dad con la ideología l ibera l t rad ic iona l de derechos individuales . A l con­trar io , la progresiva sustitución de l derecho laboral p o r el derecho civi l o comercial , en el marco de la l lamada flexibilización labora l , test imonia en nuestros días el retroceso de la capacidad de afiliación y de negociación de los sindicatos de trabajadores, j u n t o con el p r e d o m i n i o de esquemas de acumulación f lexible , desregulación ampl ia de la economía , recuperación de capacidad decisoria por las empresas, y resurgimiento de una ideología de racional idad individual ista . E l cambio de marco jurídico i m p l i c a asimismo una transferencia de la gestión de las relaciones laborales de l ámbito pú­bl ico al privado: empresas de mediación, administradoras de riesgos labo­rales, entre otras.

N A T U R A L I Z A C I Ó N D E L B L O Q U E D E P O D E R Y D E S P O L I T I Z A C I Ó N D E L E S T A D O

E l reduccionismo i n s t r u m e n t a l de l Estado presenta tres facetas íntimamen­te vinculadas. De u n a parte , reducción de la esencia política de l Estado a su dimensión administrat iva o de gestión. E n v i r t u d de ella, el Estado, en tanto institucionalización de relaciones de poder , es d i s m i n u i d o a su d i ­mensión administrat iva e incluso gerencial : vale decir , a u n con junto de aparatos, agencias y organismos. Este proced imiento t iene como efecto na­turalizar las relaciones de poder: es decir , asumirlas como u n f enómeno i n ­variante o de modif icación impercept ib le y, en el m u y largo plazo, sin h is tor i c idad o con u n a h is tor i c idad que es irrelevante para la comprensión de su configuración presente.

A l mismo t i e m p o , este enfoque despoja a las instituciones de l o que és­tas representan c o m o expresión de relaciones de poder . U n a institución es

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una conducta social pautada, sancionada por alguna f o r m a de autor idad . E n toda sociedad existen muchísimas conductas y prácticas sociales, pero n o todas están pautadas y legalmente sancionadas, y muchas son prohib idas . E l desigual acceso a recursos (por e jemplo , prop iedad de activos, educa­ción e información, u otros) , l a c u l t u r a dominante , los condic ionamientos históricos y ecológicos d e t e r m i n a n qué prácticas sociales recibirán status inst i tuc ional , cuáles no , y cuáles son proscritas. U n a institución es e l resul­tado de procesos de construcción social y por tanto de u n a cierta constela­ción de relaciones de poder entre actores. E l f o rmato legal de u n a relación de poder no qui ta a ésta su naturaleza de tal —es decir de relación de do ­minación y subordinación, de m a n d o y obediencia— n i e l i m i n a la desigual­dad de acceso a recursos sobre la cual la relación se construye. U n énfasis uni la tera l en las reglas y procedimientos , y en general en la dimensión for ­mal de las instituciones^ arriesga a dejar de lado la matr iz de relaciones de poder de la que ellas son u n resultado. Finalmente , este reducc ionismo privi legia el debate sobre los instrumentos en d e t r i m e n t o de la discusión sobre los objetivos y el sentido de la acción política y de l desarro l lo . 3

A u n q u e en años recientes el reducc ionismo instrumental ista ha t e n d i ­do a presentarse en clave neo l ibera l —entendiendo p o r tal el c on junto de enfoques de política y de proposiciones inspiradas en la teoría económica neoclásica—, se trata de u n ar t i lug io con una trayectoria relativamente lar­ga de apariciones y reapariciones; t iene poco que ver con ideologías deter­minadas y m u c h o más con l a posición de poder de determinados actores en momentos particulares de la dinámica político-institucional, y en su ca­pacidad de conduc ir la . "Para que las 'armonías económicas ' subsistan la ciencia política no debe preocuparse p o r la organización de l Estado, sino s implemente de su función", expresó Fréderic Bastiat, e l filósofo l ibera l de la economía, en momentos en que la turbu lenc ia política de la Revolución francesa y de las guerras napoleónicas parecía haber quedado def ini t iva­mente atrás (Bastiat, 1964; 308) . Su recomendación se acopla b i e n con la utopía marxista de "sust ituir el gob ierno de los hombres p o r la adminis tra ­ción de las cosas" y la burocratización de la conducc ión política en los regí­menes de t ipo soviético. L a misma perspectiva se encuentra en A l e m a n i a en la segunda m i t a d de l siglo pasado, con el vaciamiento de la teoría de l Estado de toda referencia a la problemática de l poder , su sustitución p o r

3 Es interesante señalar —aunque el terna excede en mucho el objeto de este trabajo— el reciente surgimiento, en algunos organismos financieros multilaterales, de una equivalente tendencia a naturalizar el proceso de desarrollo, en la medida en que se asigna valor fuerte­mente explicativo a variables de tipo geográfico, climático o de ubicación en relación con la línea ecuatorial. Véase, por ejemplo, BID (1998, 2000).

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enfoques jurídicos formales y la marginación de las consideraciones histó­ricas y políticas en el análisis de l Estado. 4 U n vaciamiento similar , y el con­siguiente reducc ionismo, se advierten —bien que con in tenc i ona l idad y efectos m u y diferentes— en los intentos de proscripción de la actividad po­lítica no gubernamenta l por las dictaduras mil itares de las décadas pasadas en Brasil , Chi le o Argent ina , en las afirmaciones posmodernas de l fin de la política, y en ofertas académicas de inspiración neol iberal en las que se efectúa similar reducción de la política al gerenciamiento de instrumentos y herramientas . 5

Independientemente de sus tonalidades ideológicas y de sus finalida­des particulares, las múltiples variantes de este reduccionismo comparten dos características básicas. A n t e todo , son conceptualizaciones de la política y de l Estado que se f o r m u l a n en escenarios de consolidación o estabiliza­ción de u n arreglo inst i tuc ional de poder, o que t o m a n como hipótesis de part ida esa estabilización. L a inestabi l idad y la i n c e r t i d u m b r e derivadas de crisis políticas o financieras, guerras, revoluciones, insurgencias sociales u otros acontecimientos de s imilar impacto , donde de manera explícita es­tán e n j u e g o el poder y los grandes objetivos de la acción estatal, pertene­cen, en la real idad de los hechos o en los supuestos de la teoría, al pasado. L a Francia de la tercera década del siglo X I X , la A lemania de Bismarck, el socialismo soviético de la segunda posguerra presentaban escenarios de es­tabi l idad política donde la matr iz de relaciones de poder entre actores, así como las orientaciones fundamentales de la dinámica estatal, habían alcan­zado una definición inst i tuc ional . A l margen de los contenidos sustantivos de esas orientaciones y de la i d e n t i d a d part icular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad, hay en todos estos escenarios u n a clara definición política, inst i tuc ionalmente consolidada, de ganadores y perdedores. E l tema de l poder se considera resuelto —por lo menos desde la perspectiva de los que ganaron^-; p o r consiguiente, la atención debe cen­trarse en el func i onamiento de las instituciones y en los procedimientos y las herramientas a través de los que operan, y ya no en el m o d o en que esas instituciones son diseñadas, o en los objetivos que persiguen o excluyen.

4 Me refiero a las obras de Cari F. von Gerber y de Paul Laband. Según este último, el he­cho consumado de la solidez y consistencia alcanzadas por el Imperio alemán demostraba su virtud intrínseca y desterraba toda valoración política del estudio de sus instituciones. Resulta claro que este formalismojuridicista "escondía [...] una legitimación criptopolítica de la nue­va organización estatal alemana" conducida por Bismarck. Véase Sampay (1961; 104).

5 Por ejemplo, u n folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) define de esta manera su licenciatura en ciencia política: "Capacita a los estudiantes para identificar las demandas de los ciudadanos, proponer servicios y responder a estas demandas, calcular su costo y supervisar el cumplimiento de objetivos." CEMA, j u n i o de 1998.

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De aquí emerge la segunda característica de estos enfoques: su conser­vadurismo. Su p u n t o de par t ida es el arreglo part icular de poder alcanza­do , y ése es también el hor izonte de sus reflexiones. L a hipótesis de que otros arreglos de poder son posibles resulta ajena, y en el ex t remo antagó­nica, a este m o d o de ver las cosas. E l conservadurismo del enfoque no r a d i ­ca en los ingredientes sustantivos de sus propuestas, sino e n su rechazo explícito o implícito de hipótesis de arreglos político-institucionales alter­nativos y, en consecuencia, de modalidades diferentes de organización y ejecución de la gestión pública. E n este enfoque, los actores significativos de la política son siempre actores estatales: burocracias civiles y mil i tares, y en general personal dotado de determinadas destrezas técnicas: burócra­tas, gerentes, p lani f icadores . . . L a política es u n asunto de élites —donde el concepto de élite refiere a los actores que ocupan posiciones de poder—, de líderes o de vanguardias. L a política "desde abajo" —la política agonal— vale decir, la que corre p o r cuenta de los actores n o estatales, se leg i t ima y es promovida en la m e d i d a en que complementa a la que se ejerce desde el Estado en función de los objetivos perseguidos o tolerados p o r éste, o se ar­t icula a ella. E n esta perspectiva, la pos ib i l idad de l disenso se reduce al te­r r e n o de los ins t rumentos y las tácticas. L a política deviene técnica de gestión de u n o r d e n cuyo c o n t e n i d o y objet ivos q u e d a n resguardados de las incomodidades de l debate . 6

E n v i r t u d de este reducc ionismo el Estado queda vaciado de política en cuanto ésta es ante todo construcción, ejercicio y discusión de l poder como práctica de conducc ión social. L a atención se d i r ige fundamenta l ­mente al f u n c i o n a m i e n t o de las instituciones; la problemática p r o p i a m e n ­te política de la construcción estatal y de l desarrol lo social es d i l u i d a y reemplazada p o r la cuestión de la administración de u n a determinada configuración de poder que, para todos los efectos, se i m a g i n a constante. L a discusión de los grandes objetivos de la acción política —el desarrol lo , e l bienestar, la integración social u otros— se desplaza hacia e l comentar io y las recomendaciones sobre e l m o d o de desempeño de los instrumentos y la administración de los proced imientos . 7

6 Bresser Pereira (1999) es u n buen ejemplo de este reduccionismo. A l responder a la pregunta de por qué la reforma gerencial del Estado "tuvo su inicio en los años ochenta en Gran Bretaña y en países a ella vinculados, como Nueva Zelanda y Australia", la respuesta que halla es que en estos tres países la "revolución burocrática" fue más débil que en Francia, Alemania y Japón, y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp. 77-79). No hay siquiera una mención a la "revolución" neoconservadora/neoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicacio­nes en los otros países mencionados.

7 Ejemplo de esta reclusión de la política a las instituciones que son el asiento formal del

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E L R E D U C C I O N I S M O N E O L I B E R A L Y E L N U E V O B L O Q U E D E P O D E R

L a reaparición de este enfoque en la década de los ochenta está l igada a varios factores: u n cambio p r o f u n d o en el patrón de acumulación capitalis­ta ; la crisis d e l Estado de bienestar socialdemócrata en Europa Occ idental y la de sus variantes desarrollistas latinoamericanas; el der rumbe de la ver­sión soviética del socialismo y las transformaciones introducidas en los d i ­seños socialistas en China y Cuba; el embate de l neol iberal ismo a p a r t i r de las experiencias de los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan e n Gran Bretaña y los Estados Unidos respectivamente; la consiguiente re­orientación de las recomendaciones de los organismos financieros m u l t i l a ­terales, muy sensibles a los dictados de la política económica internac ional de Washington . Desde mediados de esa década los gobiernos la t inoamer i ­canos comenzaron a ejecutar u n severo ajuste macroeconómico or ientado a la recuperación de la estabil idad económica, el pago de l endeudamiento público externo acumulado y la reinserción en los movimientos internac io ­nales de capital , y a garantizar la primacía de l mercado como asignador de recursos y fijador de precios. E l c on junto de medidas adoptadas por reco­mendación o imposición de l B M , el F M I y el Departamento de l Tesoro de l gobierno estadounidense —y, poco después, también por el B I D — fue baut i ­zado como "Consenso de Washington" , en referencia a que todas estas agencias tenían su sede en esa c iudad.

E n u n resumen elaborado p o r q u i e n parece haber inventado la deno­minación, el "Consenso" consistía de diez ingredientes de política e conó ­mica: 1) disc ipl ina fiscal, 2) p r i o r i d a d en el gasto público de áreas de alto r e t o rno económico , 3) r e f o rma t r ibutar ia , 4) tasas positivas de interés fi­j adas p o r e l m e r c a d o , 5) t ipos de c a m b i o c o m p e t i t i v o s y l iberalización financiera, 6) políticas comerciales liberales, 7) apertura a la inversión ex­tranjera, 8) privatizaciones, 9) desregulación ampl ia , 10) protección a la p rop i edad privada (Wi l l iamson , 1990). E n opinión de sus voceros, e l con­

j u n t o de estas premisas debería alcanzar el mismo nivel de aceptación que los derechos humanos o la lucha contra el racismo, en vez de estar someti­das a la controversia entre part idos. Los actores políticos responsables de­berían dar p r i o r i d a d a la promoc ión de l "Consenso de Washington" y sacarlo de l terreno contencioso de l debate político. Wi l l i amson recomen­d ó la adopc ión del paquete a todo el espectro político, y en part icular a los partidos de izquierda. Esto dejaría abierta a la discusión política apenas la cuestión d e l e q u i l i b r i o entre eficiencia, de f in ida en términos de l "Con­

poder es la frecuente deslegitimación gubernamental de la protesta social con el argumento de que ésta persigue fines políticos o está manipulada políticamente.

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senso" como soberanía de l mercado, y equidad (Wi l l iamson, 1993). A n t i ­cipándose en casi u n a década a lo que sería conocido como la variante ne­o l iberal de la tercera vía, Wi l l i amson postuló que los partidos políticos de izquierda, entendidos éstos como los que dan p r i o r i d a d a la igualdad sobre la eficiencia, fortalecerían su causa adoptando el p rograma de l "Consenso de W a s h i n g t o n " . 8

A esta afirmación de la inev i tab i l idad de l diseño macroeeonómico y macrosocial neo l ibera l se agregó la ineficacia de la política t rad ic iona l , i n ­cluyendo la de las democracias reconstituidas en sustitución de diversas manifestaciones institucionales de l autor i tar ismo, para encontrar u n trata­m i e n t o di ferente de la crisis y respuestas efectivas a las demandas de gran­des segmentos de la poblac ión golpeados p o r el d e t e r i o r o de sus condiciones de vida. L a c red ib i l idad de los alegatos de los voceros de l "Consenso de Wash ington" respecto de l carácter prebendalista, predato­r i o , c o r rupto y demagógico de l Estado desarrollista, y la descalificación p o r ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre p a r t i ­dos, encontró u n aliado estratégico en la frustración provocada en amplios sectores de la opinión pública p o r la ineficacia de las inst ituciones demo­cráticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar. Pero al mismo t i empo era políticamente necesario respetar la vigencia siquiera f o r m a l de la democracia representativa, cuya defensa y promoc ión consti­tuía u n o de los temas recurrentes de la política exter ior de Washington —por oposición al régimen político imperante en Cuba.

L a tensión evidente entre estos dos ingredientes de la política estadou­nidense —el discurso de la democracia representativa y la promoc ión de la economía de mercado— se resolvió con la fórmula de las democracias de mer­cado? La promoc ión de u n a determinada estrategia económica devino condic ión de reconoc imiento y parámetro de evaluación de la cal idad y la efectividad de l régimen político y los arreglos institucionales. U n a vez más, la política resultó subord inada a modos particulares de organización de la

8 La idea de una tercera vía es recurrente en el último medio siglo o más; la presente ver­sión en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens, 1999) fue precedida en la segunda pos­guerra por una variante populista (Vilas, 1994) y, en la década de los setenta, por una interpretación eurocomunista (por ejemplo Ingrao, 1980).

9 El primero en emplear la fórmula "democracia de mercado" fue el presidente Will iam Clinton en su discurso ante la Asamblea General de la O N U el 27 de setiembre de 1993: "Nues­tro propósito conductor debe ser expandir y fortalecer la comunidad mundial de democra­cias de mercado", planteó en esa ocasión. Días después Anthony Lake, entonces asesor de seguridad nacional, convirtió el planteamiento presidencial en una nueva doctrina de políti­ca exterior: "La sucesora de la doctrina de contención debe ser una doctrina de ampliación (a doctrine of enlargement): la ampliación de la comunidad libre mundial de democracias de mercado". Lake (1993).

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economía. Así como durante décadas una economía ampl iamente colectivi­zada y planif icada centralmente fue considerada como el cr i ter io pr inc ipa l para calificar como socialista a u n determinado régimen político, Washing­t o n aplicaba el mismo cr i ter io para juzgar a las democracias: su c o m p r o m i ­so con el desarrol lo de u n a economía de mercado. E n términos operativos, la tensión se resolvió qu i tando de la esfera de l debate par lamentar io , y en general de los ámbitos institucionales receptivos de las demandas y recla­mos de los sectores mayoritarios de la ciudadanía, los temas y las decisiones de i m p o r t a n c i a estratégica para el diseño del nuevo esquema de acumula­ción de capital . N o fue u n recurso innovador , salvo en el proced imiento . L a idea de que las cuestiones más relevantes para la acumulación del capi­tal deben estar resguardadas de l debate público, y de las decisiones políti­cas de los ámbitos donde i m p e r a el p r i n c i p i o democrático de la vo luntad de las mayorías, t iene u n a larga trayectoria en América Lat ina . Los golpes militares y los fraudes electorales, todavía no tota lmente erradicados de la cu l tura política de las élites de l poder, buscan alcanzar ese mismo resulta­do, sólo que de manera m u c h o menos sofisticada.

A h o r a b i e n , si la política entendida como pos ib i l idad de optar por dis­tintos modelos de organización social no existe más o está d i l u i d a en u n a p lura l idad i n d e t e r m i n a d a de ámbitos; si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definición de quiénes ganan y quiénes p i e rden en el mode lo de acumulación y de organización social realmente existen­te, sólo queda espacio para las cuestiones técnicas y administrativas. La conclusión refuerza, obviamente, la entrega de la t oma de decisiones a funcionarios técnicos, profes ionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones. E l discurso de las vertientes más conservadoras del posmo­dernismo dotó a los argumentos tecnocráticos y antipolit icistas de cierto b r i l l o estético —la crítica a las "grandes narrativas"; el rechazo de la propo ­sición filosófica de que la histor ia tiene u n sentido cualquiera que éste sea y, al contrar io , la afirmación de l fin de la histor ia ; e l r e p u d i o de l Estado co­m o fantasía autor i tar ia ; la afirmación de la u b i c u i d a d de la problemática de l poder y consiguientemente el descentramiento de la política— y c o n t r i b u ­yó a m a q u i l l a r las notorias coincidencias de aquéllas y éstos con ios intere ­ses y objetivos de l gran c a p i t a l . 1 0

Contrar iamente a la opinión convencional que ve en el "Consenso de Wash ington" u n c o n j u n t o de recomendaciones económicas, la mayoría de sus prescripciones fue de naturaleza política y, de hecho , tuvo como efecto u n a verdadera reforma política de l Estado, en cuanto redefinición de

1 0 Lechner (1996a, 1996b). No por azar el posmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura, la rama del arte más claramente ligada al mundo de las altas finanzas.

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la gravitación inst i tuc ional de los objetivos, metas, intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en d e t r i m e n t o de otros. Es decir, se modificó el peso inst i tuc ional de los actores sociales y, p o r tanto , sus posiciones de poder. E l resultado de l "Consenso" fue u n cambio drástico en las bases sociales de l Estado y la institucionalización de u n b loque de poder sustan-cialmente di ferente de l que había existido en el marco de l Estado desarro-llista. Las privatizaciones y desregulaciones, la ampl ia liberalización de la actividad económica, la re forma tr ibutar ia , la captación de inversión extran­j e r a f u e r o n otros tantos instrumentos que p e r m i t i e r o n u n a articulación ex­terna más dinámica y eficiente en los términos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital. Desempeña­r o n también u n papel estratégico en la promoc ión de determinados acto­res económicos a posiciones de poder inst i tuc ional , l eg i t imando la firme articulación política de sus intereses y la consiguiente movilización en su beneficio de los recursos coactivos de l Estado —legislación, tribunales, fuerzas de seguridad. . .— y las agencias de formación de opinión. Asimis­mo , m o d i f i c a r o n las modalidades de relación de l Estado con los grupos de menores ingresos así como con aquellos que habían sido los interlocutores preferenciales de l Estado desarrollista (sectores product ivos orientados ha­cia el mercado i n t e r n o , pequeñas y medianas empresas, algunos grupos de asalariados.. . ) , cambiando drásticamente el sentido y los alcances de la i n ­tervención estatal.

Se sesga en consecuencia la d i spon ib i l idad de l Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros; unos y otros son representados de manera di ferenciada y desigual p o r el entramado inst i tuc ional del Estado. La crisis contemporánea de representación de la que se encuentran frecuen­tes referencias en la l i t e ra tura y en los medios de comunicación se refiere así n o sólo a la incapac idad , o i n c o m o d i d a d , de algunas organizaciones políticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspira­ciones de determinados actores sociales, y traducirlas e n políticas, sino también a estas modif icaciones drásticas en la legitimación empírica de cier­tos actores, propuestas y rec lamos . 1 1 Por e jemplo , en mater ia de prestación de servicios públicos privatizados, e l concepto de seguridad jurídica tiende a ser in te rpre tado p r e d o m i n a n t e m e n t e en benef ic io de las empresas pres­tadoras para rechazar las peticiones de los usuarios en mater ia de calidad y precio de los servicios; al mismo t i empo , existe u n a n o t o r i a permisividad inst i tuc iona l en cuestiones como aumentos de tarifas, reformulación de los

1 1 Véase, por ejemplo, Manin (1992). Por legitimación empírica se entiende la efectiva in ­corporación, como objetivos públicos y decisiones institucionales, de demandas producidas por actores sociales.

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términos originales de la privatización, etc. (Azpiazu, 1999). S imi larmente , e l m o d o de articulación externa de la economía, que da p r i o r i d a d al sector financiero, y la fuerte dependencia de l endeudamiento externo, dotan a los actores que se desenvuelven en estos ámbitos de mayor capacidad de per­suasión frente a los organismos e instancias de decisión gubernamental .

Esta p r i m e r a ola de re forma de l Estado, típica de la segunda m i t a d de la década de los ochenta —aunque en algunos países como Argent ina , Mé­x i co y Brasil cobró auge apenas en los pr imeros años de l decenio siguien­te—, fue sucedida por una segunda: la reforma institucional del Estado, or ientada al rediseño de los instrumentos de política necesarios para ga­rantizar la primacía de l mercado, y de los actores dominantes en él, p r o d u ­cida p o r la re forma política. Este segundo m o m e n t o partió de la evidencia de que p a r a f u n c i o n a r c o n m e d i a n o éxito u n a e c o n o m í a de m e r c a d o requiere de u n a r e d sólida y m u y eficiente de instituciones públicas que prevengan y contrarresten la tendencia n o r m a l de los mercados al i n m e -diat ismo, a los desequilibrios y a la recurrenc ia de crisis. Es éste u n plantea­m i e n t o que ya había sido sustentado p o r K a r l Polanyi m e d i o siglo atrás y re tomado , en clave neol iberal , p o r los trabajos de Douglass N o r t h y, en ge­nera l , de la l lamada escuela neoinst i tucional ista de la ciencia política esta­dounidense (Polanyi, 1957; N o r t h , 1986, 1993). Por diferentes caminos se admitía la falacia de la hipótesis neoclásica de la autorregulación de los mercados; a el lo se agregó la experiencia recogida en más de u n centenar de países que, tras ejecutar durante u n a década y media las políticas reco­mendadas p o r el "Consenso", cosechaban resultados magros incluso desde la perspectiva de las metas fijadas p o r los propios organismos promotores —lenta y problemática recuperación de l c rec imiento , persistente vu lnerab i ­l i d a d externa, m a n t e n i m i e n t o o a h o n d a m i e n t o de las desigualdades y la fragmentación social—, además de la persistencia de muchas de las prácti­cas públicas y privadas que el "Consenso" se había propuesto erradicar: rent i smo , prebendal ismo, múltiples modal idades de corrupción pública y "riesgo m o r a l " empresarial , entre otras. L a denominación dada al nuevo en foque —"nueva e c o n o m í a i n s t i t u c i o n a l " — permitió legalizar el i n v o l u -c ramiento de u n a dimensión política en la promoc ión de la primacía de l mercado , pero reduciéndola a cuestiones meramente instrumentales, di fe­renciándola incluso semánticamente de la "economía política" de los clási­cos y, sobre todo , de la "crítica de la e conomía política" de los enfoques marxistas —incluyendo la "nueva economía política" de la década de los veinte en la URSS. L o inst i tuc iona l de esta "nueva economía" se oresen-

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ta explícitamente instrumental izado y subord inado a la preservación de u n a e conomía de mercado construida a p a r t i r de unas relaciones de poder ya dadas y aceptadas, y que el marco ins t i tuc i ona l debe consolidar.

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L a agenda de esta segunda re forma también fue diseñada por el B M y formalizada en la serie de informes anuales publicados durante la década de los noventa. Desde fines de los años ochenta algunos estudios del Banco destacaban que las reformas orientadas hacia el mercado demandaban la creación o forta lec imiento de u n marco inst i tuc ional adecuado; el abando­no de l intervencionismo estatal debía tener como correlato la creación de mecanismos y herramientas institucionales que op t imizaran el desempeño de los mercados y compensaran sus sesgos noc ivos . 1 2 De acuerdo con este reenfoque, el Estado está l lamado a c u m p l i r u n papel de apoyo y comple-mentación del mercado, asumiendo únicamente las actividades y funciones que el mercado desempeña mal , o no está interesado en encarar: 1) def i ­n i r y aplicar u n marco legal para la acumulación de capital , 2) generar y garantizar u n ambiente político prop i c i o para la inic iat iva empresarial (en part icular asegurando la estabilidad macroeconómica, evitando la distor­sión de los precios y desregulando la e conomía ) , 3) responsabilizarse de l diseño de u n a adecuada infraestructura, 4) dar protección a los segmentos más vulnerables de la población, y 5) proteger el m e d i o ambiente. Debe promoverse la creación o desarrollo de u n a r e d ins t i tuc iona l que garantice la efectividad de l Estado en estas tareas; p o r consiguiente es necesario u n p r o f u n d o rediseño de procesos, instrumentos y herramientas de política, capacidades y responsabilidades públicas. Se requ ieren , en resumen, más instrumentos y nuevas capacidades para que el "Consenso" r i n d a f r u t o s . 1 3

Las reformas institucionales se recomiendan t o m a n d o como base o p u n t o de par t ida las reformas políticas de l "Consenso de Washington" y la estructura de poder correspondiente . Puede argumentarse que, por su prop ia naturaleza, u n organismo m u l t i l a t e r a l carece de mandato para i n ­volucrarse en aspectos sustantivos como los señalados. De acuerdo con esta interpretación, los organismos actuarían en def in i t iva como cajas de reso­nancia de cada gob ierno , aceptando y eventualmente fortaleciendo con sus recomendaciones la correlación de poder prevaleciente en cada país solicitante de asesoría o fondos: una misión eminentemente conservadora. La enorme capacidad de persuasión de las recomendaciones de los orga­nismos no derivaría de los recursos que movi l i zan o de la presión que pue­den ejercer sobre los gobiernos, sino de su h a b i l i d a d para acoplarse a decisiones ya adoptadas p o r las autoridades políticas —algo así como na­vegar a favor de l v iento . E l argumento trasluce u n a visión incompleta de l

1 2 Véase, por ejemplo, BM (1991, 1992, 1993a, 1997, 2000). 1 3 Las recomendaciones de reforma institucional suelen ser presentadas como resultado

de la conveniencia de i r "más allá del Consenso de Washington", o de avanzar hacia un "Con­senso pos-Washington". He discutido este asunto en u n trabajo anterior; Vilas (2000a).

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desempeño de estos organismos y de sus relaciones con los estados m i e m ­bros. N o es u n secreto para nadie que las recomendaciones de política pú­bl ica formuladas p o r el F M I , el B M , el B I D y organismos similares inc iden decisivamente en la matr iz de poder de la sociedad, promov iendo a algu­nos actores, d i scr iminando contra otros, y en def in i t iva in terv in iendo en la dinámica política y social en n o m b r e de u n a rac ional idad técnica o de los macroeconomic fundamentáis interpretados de manera estrecha. 1 4

E n varias situaciones de gran conf l i c t iv idad política y social, las condi ­ciones impuestas p o r estos organismos para el desembolso de fondos refor­zaron la posición de l gobierno de los Estados U n i d o s en su confrontación con algunos gobiernos de países en desarrol lo ; el caso más notor i o se re­gistró a fines de la década de 1970 en Jamaica, donde el F M I y el B M com­p l e m e n t a r o n desde sus campos específicos de acción la presión política de l gob ierno de los Estados Unidos sobre el régimen socialdemócrata de l p r i ­m e r m i n i s t r o Michae l Manley. Similares presiones cruzadas se ejercieron poster iormente sobre Costa Rica, forzando a este país a i n t r o d u c i r cambios políticos pro fundos acordes con las recomendaciones de l "Consenso de W a s h i n g t o n " y, más recientemente, sobre el gob ierno de Sudáfrica con el fin de m o d e r a r algunas iniciativas de r e f o r m a económica y social conside­radas excesivamente radicales. A l contrar io , el financiamiento ampl io en condiciones concesionarias contribuyó a m a n t e n e r en el poder a regíme­nes autor i tar ios di lapidadores de recursos a los que la política exterior de los Estados U n i d o s consideraba aliados en el marco de la Guerra Fría — I n ­donesia es, posiblemente, el caso más n o t o r i o . 1 5

Las recomendaciones de re forma de l Estado de l B M y de agencias de l g o b i e r n o de los Estados U n i d o s f o r m a n par te d e l ob jet ivo de i m p o n e r a los gobiernos de las economías emergentes, o sugerir con la contundencia de los argumentos de q u i e n administra e l crédito que ellos demandan, u n a ar­qui tec tura ins t i tuc iona l relativamente homogénea : se trata de determinar " lo que el Estado debería hacer, c ó m o debería hacerlo , y de qué m o d o

1 4 Los informes de país (country reports) del BM suelen ser explícitos en su enfoque amis­toso hacia determinados actores y arreglos de poder. Se trata de documentos redactados para funcionarios políticos y técnicos que, a diferencia de los informes generales, como el relativo al desarrollo mundial , que se difunde cada año, raramente están al alcance del público en ge­neral. Por ejemplo, a pesar de que la fuerte concentración de la tenencia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conflictos sociales y políticos en El Sal­vador, y una de las fuentes mejor conocidas de generación de pobreza, n i siquiera un párrafo ha sido dedicado a esta cuestión en el informe del BM sobre el combate a la pobreza en ese país. BM (1993b).

1 5 Véase, por ejemplo, Payer (1982); Huber y Stephens (1986); George y Sabelli (1994); Bond (2000); Vilas (2000b).

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puede hacerlo mejor" (BM, 1997; 1-3). E l comet ido se acopla con el objetivo de l mismo B M , el FMI y el Departamento de l Tesoro de los Estados Unidos de diseñar u n a única arquitectura financiera para la economía internac io ­nal . Si esto último ha suscitado cuestionamientos o al menos interrogantes respecto de su conveniencia o fact ib i l idad , muchas más dudas caben res­pecto de lo p r i m e r o . 1 6 La construcción inst i tuc iona l es usualmente u n p r o ­ceso de desenvolvimiento pro longado en el que está e n j u e g o u n arco m u y a m p l i o de cuestiones materiales e inmateriales, en el que los factores p a r t i ­culares de cada país, y de sus diversas clases y grupos sociales, t ienen u n a gravitación determinante . La exportación e importación de instituciones formales es solamente u n o de los muchos ingredientes que intervienen en ese proceso; el func ionamiento efectivo de ellas es el resultado de su in te ­racción, adaptación y simbiosis con el p lexo de tradiciones, representacio­nes culturales y características propias de cada sociedad. En el fondo , la pretensión de i m p o n e r determinados diseños institucionales da testimonio de la pervivencia de las más convencionales manifestaciones del colonialis­m o y el imper ia l i smo en el entramado de las relaciones internac ionales . 1 7

D E L A M A N O I N V I S I B L E A L A M A G I A D E L MOUSE

Se instala así en la agenda d e j a r e f o r m a estatal la reducción de la prob le ­mática de l Estado y la construcción ins t i tuc iona l a u n a cuestión de ins t ru ­mentos. Esto t iene p o r lo menos tres consecuencias importantes , que señalaré de manera sucinta.

E n p r i m e r lugar , faci l i ta c i rcunscr ib ir la democracia en tanto régimen político a u n sistema de reglas y proced imientos , o lv idando o escamotean­do que ella es, también, u n sistema de producc ión de decisiones sobre cuestiones sociales y económicas. A su t u r n o el instrumental i smo es refor­zado p o r el p r e d o m i n i o de los t iempos cortos de la contabi l idad financie­ra, y la rendición de cuentas de los func ionar ios , sobre el t i empo largo de la construcción inst i tuc iona l (T i l ly , 1995; Vilas, 2000a). E l reduccionismo procedimental ista de la democracia es conoc ido y no requiere mayor co­mentar io ; aquí se quiere destacar la vinculación de este enfoque a perspec-

1 6 Véase, por ejemplo, Rodrik (2000); Stiglitz (2000). 1 7 Wade y Veneroso (1998) y Pariitch (2000) enfocan el papel desempeñado conjunta­

mente por agencias del gobierno de los Estados Unidos y el F M I en el diseño de las condicio­nes que condujeron a la crisis desatada en varios países de Asia en 1997, así como en el tratamiento acordado a la crisis por los gobiernos de esos países. Desde una perspectiva más general, véase Badie (1992); Cox y Skidmore-Hess (1999); Gray (1999).

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tivas conservadoras de la dinámica sociopolítica, en cuanto presta atención al m odo e n que las decisiones relevantes son adoptadas, m u c h o más que a su eficacia para reproduc i r , consolidar o modi f i car u n patrón social de asignación de recursos y u n a estructura determinada de poder . E l formalis­m o proced imenta l es u n produc to académico que contrasta con el m o d o más equi l ibrado en que la opinión pública enfoca y evalúa el desempeño de los regímenes democráticos, t omando en consideración ambas d i m e n ­siones: la f o r m a l y la sustantiva. 1 8 Desde el p u n t o de vista de la política, la preocupación preferencial , excluyente incluso, p o r las herramientas y los procedimientos i m p l i c a resguardar de l análisis y de l debate el contenido y los alcances de las decisiones que se adoptan y ejecutan a través de esos mecanismos. Se deja de lado, por tanto , la dimensión sustantiva de esas de­cisiones, la asignación de costos y beneficios que ellas invo lucran y, en ge­neral , el m o d o en que afectan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus márgenes de l iber tad , su capacidad de movilización de re­cursos, su desempeño en los mercados, sus niveles de bienestar y, en con­secuencia, su ubicación en la matr iz de relaciones de poder y la eficacia y alcances de su participación en la toma de decisiones —en resumen, quié­nes ganan y quiénes p i e rden .

Dada la configuración de las estructuras de dominación p r e d o m i n a n ­tes en la mayoría de los países de América L a t i n a y e l Caribe y el m o d o de inserción de la región en los escenarios internacionales , el reduccionismo procesalista p e r m i t e adaptar las modalidades de gestión a u n a matriz de re­laciones de poder nacional y transnacional que expresa la articulación de los grupos más concentrados de l capital local con los actores más dinámi­cos de la globalización financiera y los objetivos de la política económica exterior de l gob ierno de los Estados Unidos . E l reducc ionismo sirve asimis­m o de camuflaje a u n a característica t rad ic iona l de los sistemas políticos en sociedades periféricas: el desplazamiento de los ámbitos institucionales donde efectivamente se t o m a n las decisiones sustantivas. E n consecuencia, los espacios institucionales formales de decisión quedan l imitados de he­cho a la administración de las decisiones que se adoptan en otros lugares y por otros actores. E l e jemplo más visible es, pos ib lemente , la marginación de los par lamentos de l proceso de lo que más arr iba se denominó re forma política de l Estado: privatizaciones, desregulaciones, renegociación de las relaciones económicas y financieras externas, etc. E n este sentido, la crisis de representación —tema recurrente en la l i t e ra tura sobre estos a s u n t o s -puede ser in terpre tada como produc to de la transformación de la capaci-

1 8 Véase, entre otros, Lagos (1997); Franco (1993); Alarcón Glasimovich (1992); Hal-pern y Bousquet (1992).

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dad y la d i spon ib i l idad de las instituciones de la democracia representativa para acoger, expresar y procesar desigualmente las iniciativas, reclamos o propuestas de la sociedad civil y del mercado.

E n segundo lugar, este reducc ionismo favorece la adopción de mode ­los y estrategias de gerenciamiento empresarial para la administración pública. T a l adopción sólo tiene sentido si se obvian las diferencias sustan­tivas que existen entre las empresas y el Estado (nacional , provincial o m u ­n i c i p a l ) . Las empresas son organizaciones económicas orientadas hacia la maximización de las ganancias a través de la conquista de mercados . 1 9

L a actividad característica de una empresa es la c o m p r a y la venta, que ge­nera sistemas de producción y distribución. Cada empresa impl ica una es­t r u c t u r a de poder —usualmente m u y autor i tar io— y sistemas de gestión; u n a y otros están orientados hacia aquel objetivo central . E l Estado, cual­quiera que sea el alcance espacial de su desempeño, t iene como objetivo estratégico generar u n sistema legal y de lealtades de vigencia efectiva, me­diante la movilización de o t ro t ipo de recursos: sentimientos morales y amenaza o activación de la coacción física hacia adentro y hacia afuera de sus fronteras territoriales . Por supuesto, u n Estado puede inc lu i r entre sus metas funcionales la reducción de sus costos operativos, pero esto no opa­ca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estratégicos y del t i ­p o de recursos movilizados para alcanzarlos. Se señaló más arriba que la f r o n t e r a entre empresas y estados, en cuanto tipos de organización y es­tructuras de poder , pueden ser porosas. Por tanto n o se cuestiona aquí que, en determinadas circunstancias, algunos aspectos de l func ionamiento de u n t i p o de organización sean adoptados p o r organizaciones del o t ro t i ­po ; s implemente se l lama la atención sobre la func i ona l idad de ciertos en­foques reduccionistas para opacar esas diferencias y p e r m i t i r la imposición de criterios de conducc ión y administración propios de las empresas de ne­gocios a los estados.

Llevada a sus extremos y apoyada en las herramientas tecnológicas adecuadas, esta perspectiva m e r c a n t i l enfoca el Estado como una especie de gran empresa cuyos accionistas son los ciudadanos: " . . . l a revolución d i ­g i ta l recompondrá los dos vínculos —distintos pero relacionados— que u n e n a los pueblos y los gobiernos: u n o , el que existe entre el gobierno y e l c iudadano como cl iente o consumidor de servicios públicos y, el o t ro , el que une al gob ierno y al c iudadano, este último como 'prop ie tar io ' o 'ac-

1 9 "Las empresas funcionan para ganar plata, y se apropian de toda la riqueza que pueden": Claudio Sebastiani, a la sazón presidente de la Unión Industrial Argentina y dipu­tado nacional por el Partido Justicialista (peronista), en Clarín (Buenos Aires), 7 de mayo 1998, p. 25.

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cionista' en la c o m u n i d a d " (Tapscott y Agnew, 1999). U n coro lar io de esta metáfora, devenida paradigma, es que, p o r encima de todo , el Estado debe ser rentable en los términos de u n a empresa de negocios; reduc i r el gasto público y cerrar el déficit fiscal se convierten en objetivos en sí mismos. E n las condiciones de severo y persistente endeudamiento de la mayoría de los estados lat inoamericanos, con la rigidez de l gasto público que i m p l i c a e l c u m p l i m i e n t o de los compromisos financieros —condic ión a su t u r n o de ulterior endeudamiento—, el único gasto que no se reduce es el servicio de la deuda externa. La contracción de l gasto y del déficit se hace a expensas de las otras erogaciones: salud, educación, deportes, ciencia y técnica, sala­rios, etc. E l paradigma empresarial descarga de manera desigual el finan­ciarme nto (o el desf inanciamiento) de la firma-Estado; sus productos sólo son accesibles a quienes p u e d e n comprarlos . E n escenarios de profundas y crecientes desigualdades como los predominantes en gran parte de l m u n ­do empobrec ido , el traspaso de estos rubros al mercado ahonda adic ional -mente las desigualdades y fortalece los procesos de exclusión. E l concepto de ciudadanía p o r t a d o r a de derechos se metamorfosea e n e l de u n siste­ma de créditos puntuales en beneficio de l c iudadano-cl iente; la universali ­dad de aquéllos cede terreno a la part i cu lar idad y p u n t u a l i d a d de éstos, y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionistas se l i m i t a n al concepto de bienes colectivos en la acepción restrictiva que les acuerda la economía neoclásica. 2 0

Por consiguiente la identificación de la modernización con la incorpo ­ración de determinados procedimientos y artefactos (módems, comunica­ción satelital, redes electrónicas, computadoras de nueva generación, etc.) puede llevar, en escenarios de profundas desigualdades sociales, a incre ­mentar la r igidez y la fragmentación de l te j ido social, y a erosionar los es­pacios de acción política colectiva. E n la med ida en que el acceso de los individuos y hogares a los avances de la nueva tecnología está mediado p o r las relaciones de mercado , es claro que los patrones de fuerte concentra­ción de los ingresos y el deterioro de los mercados laborales discr iminan con­tra los grupos menos solventes. Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliación de l acceso a las nuevas tecnologías, en part i cu lar la cone­xión a internet , sólo excepcionalmente tenga como complemento acciones de política encaminadas a faci l i tar la utilización de los nuevos artefactos de

2 0 Es interesante advertir que, al mismo tiempo que se predica el modelo empresarial para la gestión pública, las corrientes más recientes en materia de gestión empresarial seña­lan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingredientes típicos de la función política de gobierno; por ejemplo, legitimidad, representación, credibilidad, Etkin (2000).

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manera comuni tar ia —en escuelas públicas, centros vecinales o c o m u n i t a ­rios, y s imi lares . 2 1

E n ocasiones u n b u e n microprocesador y u n a confiable conexión tele­fónica son presentados también como la condic ión de acceso a formas su­periores de participación ciudadana: la democracia digital De acuerdo c on esta perspectiva la "era d ig i ta l " convierte la democracia representativa de la "era i n d u s t r i a l " en democracia partic ipativa; los ciudadanos dejan de ser "consumidores pasivos" para devenir "socios activos"; la política de masas da paso a la política personalizada, y el "Estado nacional m o n o c u l t u r a l " se transforma en Estado "v i r tua l , m u n d i a l , local , m u l t i c u l t u r a l " (Tapscott y Agnew, 1999). E l mouse resultaría así u n i n s t r u m e n t o tanto o más eficaz que el voto , en todo caso menos esporádico, para hacer posible u n i n v o l u -cramiento , desde la c omod idad de l hogar, en los asuntos públicos. Si la plaza, el mercado o la calle f u e r o n el espacio público por antonomasia de la democracia partic ipativa y representativa de l popul i smo y el desarrollis-m o y de u n a ciudadanía que se vivía como pueblo en tanto sujeto colectivo; si las j ornadas electorales lo son de u n a democracia representativa de c iu ­dadanos individualizados y de públicos diferenciados, la democracia digital es el i n s t r u m e n t o de regímenes políticos que se benef ic ian del aislamiento recíproco de los individuos desde fuera de los espacios donde entablan sus relaciones laborales, profesionales, políticas o comunitarias : el aislamiento como ámbito atomizado de l invo lucramiento segmentarizado en la r e d de intercambios puntuales entre e l c l iente y el proveedor estatal.

U n a discusión de las posibil idades reales o ficticias abiertas p o r las nuevas tecnologías informáticas al invo lucramiento c iudadano en la políti­ca cae fuera de los alcances de este trabajo. Entre tanto , planteamientos exultantes como el citado contrastan con el acceso restr ingido derivado de las ya señaladas profundas desigualdades sociales, y con enfoques m u c h o más equ i l i b rados . 2 2 Las fuertes apuestas emocionales y discursivas a las v i r ­tudes redentoras de ciertas herramientas y gadgets i lustran respecto de la persistencia de las fantasías fetichistas en p lena posmodern idad , así como

2 1 En Argentina, el país de la región con mayor nivel de ingreso por habitante, se ha es­timado que, a mediados de 1999, la mitad de los hogares carece de línea telefónica. ¿Cómo acceder entonces a la red} En respuesta a este interrogante, el gobierno de la Ciudad Autóno­ma de Buenos Aires ha iniciado la instalación de centros comunales de acceso gratuito a i n ­ternet. El programa contrasta con el más reciente del gobierno nacional, de financiar con tasas de interés preferenciales la compra individual de equipo de informática de uso personal u hogareño; un programa que recibió la acogida entusiasta de las firmas productoras y co-mercializadoras.

2 2 Véase, por ejemplo, European Commission (1996) y O C D E (1999). Ford (1999) anali­za la imposición cultural usualmente presente en la "democracia digital".

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sobre la func iona l idad de l pensamiento mágico a la rentab i l idad de las em­presas de tecnología de punta.

C O N S I D E R A C I O N E S F I N A L E S

U n a gestión estatal de cal idad (es decir, eficaz, eficiente y responsable) se fundamenta en el p r i n c i p i o e lemental de que siempre es me jor hacer b i en las cosas que hacerlas m a l o de m o d o chapucero. De manera u n poco más sofisticada, es posible v incular la cal idad de la gestión pública a los p r i n c i ­pios básicos de u n régimen democrático, aunque la relación entre cal idad de la gestión y t ipo de régimen político dista m u c h o de ser unívoca. L a res­ponsabi l idad pública de los funcionarios , el c ontro l c iudadano de las accio­nes de gobierno , la separación entre el p a t r i m o n i o público y el p a t r i m o n i o de los funcionarios son todos ingredientes de u n régimen político que apun­tan , entre otras cosas, al uso correcto de los recursos públicos, algo que usualmente se asocia con la democracia y el b u e n gobierno . E n part i cu lar hay que menc ionar la vinculación, que posiblemente se r e m o n t a a las revo­luciones burguesas, entre participación política y tributación. E l financia-m i e n t o de l Estado proviene siempre, en def init iva, de los recursos que extrae de la sociedad; existe p o r tanto u n a obligación legal e incluso ética de los funcionarios de dar u n uso correcto al p roduc to de esa exacción, asignándole el destino de f in ido p o r los ciudadanos y sus representantes, y gestionándolo con eficiencia.

L a re f o rma inst i tuc iona l encarada en la mayor parte de América L a t i ­na, y su enfoque reduccionista, presentan como técnicamente neutras cuestiones de clara proyección y significado político: en p r i m e r lugar, la cuestión de la estructura de poder conf igurada en la región desde fines de la década de los setenta. Convierten las herramientas de gestión en políti­cas de gob ierno , d i r i g i e n d o la atención pública hacia cuestiones operativas o instrumentales y preservando la estructura de poder , y el m o d o par t i cu ­lar de definición de ganadores y perdedores, de l debate público y de l ries­go de que él dé paso a esfuerzos de acción colectiva destinados a modi f i car aquella estructura. U n a vez más, en escenarios de profundas disparidades sociales, los argumentos técnicos se muestran vulnerables a u n a m a n i p u l a ­ción conservadora.

L a preocupación p o r la eficacia, la eficiencia y la transparencia de las políticas públicas, debe decirse u n a vez más, no es irrelevante. A l contra­r i o , i m p o r t a m u c h o , p o r respeto a quienes de u n a u o tra manera apor tan los recursos con que se financia la gestión estatal, p o r u n a efectiva vigencia de u n a concepc ión más a m p l i a de la democracia, p o r la f u n c i o n a l i d a d de

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u n b u e n gobierno a una política de desarrol lo , p o r las fuertes restricciones fiscales que deben ser afrontadas y porque siempre es mejor hacer b i e n las cosas que hacerlas mal . Sin embargo, u n a buena administración no me jora la cal idad de los objetivos de las políticas a cuyo servicio se desenvuelve. U n tratamiento de los instrumentos sin u n a consideración de los objetivos de la acción estatal, y sin referencia a las configuraciones de poder que les sir­ven de sustento, olvida la dimensión mater ia l de la problemática y c o n t r i ­buye a promover o a aceptar como ineludibles o inamovibles, objetivos contingentes a arreglos particulares de poder .

E l siglo X X ofrece múltiples ejemplos de cuidadosas preocupaciones instrumentales al servicio de objetivos y políticas reprobables, desde la m u y p r o l i j a contabi l idad d e j o s campos de e x t e r m i n i o nazi hasta la de los cen­tros clandestinos de detención en A r g e n t i n a . Otras veces, los logros i n s t r u ­mentales positivos quedaron d i lu idos en el saldo final de l régimen político de l que f o r m a r o n parte: la r e f o r m a administrat iva de Mussol ini permitió que los trenes italianos l legaran a t i empo , pero la p u n t u a l i d a d ferroviar ia —ciertamente u n logro impor tante— n o mejoró el resultado general o e l j u i c i o histórico universal sobre el fascismo.

L a l i t eratura lat inoamericana b r i n d a u n a ilustración menos t rucu lenta o patética de este divorcio entre herramientas y objetivos. M e ref iero al ca­pitán Pantaleón Pan toja, el personaje de u n a de las más originales novelas de M a r i o Vargas Llosa. Según narra la histor ia , Pantaleón fue destinado p o r el ejército de su país a admin is t rar u n servicio público de prestaciones sexuales en u n destacamento m i l i t a r en la selva amazónica. E l desarrol lo de técnicas innovadoras de gestión y u n celo profesional , jus tamente reco­noc ido p o r sus superiores, p e r m i t i e r o n a Pantaleón convertirse en poco t i empo en el gerente público más eficiente y exitoso de l o que, de todos modos, n u n c a dejó de ser u n lupanar de f rontera . E l espectáculo de tanta gente encarando la re forma de l Estado en términos de reequipamiento informá­t ico , elaboración de manuales de p r o c e d i m i e n t o , rediseño de oficinas o modificación de organigramas, sin u n a preocupación equivalente p o r los objetivos que se persiguen y el c onten ido y e l sentido de las decisiones que se t o m a n , demuestra la vigencia de Pantaleón Pan toja como paradigma de gestión pública.

E n los escenarios predominantes de p r o f u n d a fragmentación y desin­tegración social, con procesos de exclusión social a los que la reor ienta ­c ión de l Estado y el ajuste macroeconómico no son ajenos, es legítimo albergar dudas n o sólo respecto de la eficacia de la re f o rma i n s t r u m e n t a l de l Estado para i n c i d i r s ignif icativamente en el en frentamiento a esos p r o ­cesos —una cuestión que, en verdad , es ajena a sus preocupaciones— sino también en relación con la solidez y alcances de las reformas inst i tuc iona-

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les mismas. Los modelos instrumentales de re forma y gestión pública h a n sido desarrollados en su enorme mayoría en sociedades que, además de la institucionalización de l neol iberal ismo como paradigma de reorganiza­c ión social y conducción política, se caracterizan por u n a comparat ivamen­te gran homogene idad cu l tura l , a m p l i o acceso a los satisfactores sociales básicos, mecanismos relativamente eficientes de promoc ión y compensa­c ión social, y niveles relativamente altos de desarrollo educativo —producto todo el lo de estrategias políticas de t ipo socialdemócrata y del Estado de bienestar. Difícilmente podría pensarse en u n con junto de condiciones más alejado de las predominantes en la mayoría de los países de América L a t i n a y, en general, del m u n d o en desarrol lo . Es asimismo cuestionable que el parentesco ideológico de los gobiernos pueda compensar las fa len­cias en estas dimensiones sustantivas. Si se me permi te adaptar el viejo d i ­cho de la sabiduría popular : lo que la historia y la estructura no dan, Harvard no presta.

Después de década y media de ajuste estructural , Argent ina , como to­da América Lat ina , se encuentra frente a u n a típica situación en la que, además de modernizar las herramientas y mejorar los procedimientos , hay que preguntarse si acaso no es t i empo de cambiar de r u m b o y orientarse hacia horizontes más promisor ios . Por lo menos, de someter a severo es­c r u t i n i o los objetivos que o r i e n t a n la gestión pública y los arreglos de po­der que los sustentan. Si esto n o se ent iende , nuestros reformadores seguirán siendo víctimas de l síndrome de Pantaleón: gerentes pulcros y ef i ­cientes de u n o r d e n de cosas in i cuo .

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