EenflexibeleOmgevingswet?$ - WUR

Een flexibele Omgevingswet?

Een verkenning van de wenselijkheid van bestuurlijke

afwegingsruimte vanuit bestuurlijk en academisch perspectief

Ruth Bosch – Masterscriptie Land Use Planning – juni 2014

iii

Een flexibele Omgevingswet? Een verkenning van de wenselijkheid

van bestuurlijke afwegingsruimte vanuit bestuurlijk en academisch

perspectief.

Masterthesis Land Use Planning (LUP-‐80424)

Juni 2014

Auteur:

Ruth Bosch

890522107150

[email protected]

Begeleiders Wageningen Universiteit:

Land Use Planning Group

Prof. dr. AJJ (Arnold) van der Valk (1e examinator)

Dr. IM (Marleen) Buizer (2e examinator)

Begeleider Antea Group Nederland:

Milieu Oost, Procedures & Vergunningen (Deventer)

R. (Robert) Forkink, senior consultant Beleid & Organisatie

v

Voorwoord Tijdens mijn vorige stage had ik een aanzet gemaakt om een scriptie te schrijven over nieuwe

landgoederen, en meer specifiek over de vraag of het bestaande gemeentelijke instrumentarium

voldoende ruimte biedt om de ontwikkeling hiervan toe te staan. Met Joks Janssen, werkzaam als

bijzonder hoogleraar Ruimtelijke Planning en Cultuurhistorie aan de WUR, had ik al enkele

verkennende gesprekken gevoerd rondom dit thema.

Het liep echter anders, omdat ik werd aangenomen als afstudeerder binnen het onderzoeksteam

Omgevingswet van Antea Group. Binnen dat team heb ik mijn kennis ten aanzien van het

spanningsveld tussen flexibiliteit en zekerheid kunnen verdiepen, door te onderzoeken in welke

mate afwegingsruimte in de nieuwe Omgevingswet gewenst is. Mijn dank gaat uit naar mijn

stagebegeleider Robert Forkink, die mij de ruimte gaf hier een eigen invulling aan te geven.

Ook wil ik mijn thesis-‐begeleider Arnold van der Valk bedanken voor de constructieve feedback

die hij mij steeds heeft gegeven. Zijn ervaring op dit terrein is voor mij bruikbaar geweest voor

het richting geven aan mijn onderzoek. In zijn dissertatie schrijft hij namelijk over de

ontwikkeling van het Nederlandse planningstelsel in de 2e helft van de 19e eeuw, waarbij de

strijd tussen de ‘rekkelijke’ en ‘precieze’ planologen maar nooit ophield.

Voor mij was het schrijven van de master-‐scriptie een uitdaging die veel doorzettingsvermogen

vergde, maar die mij ook nieuwe inzichten heeft opgeleverd. Mijn naaste familie en vrienden wil

ik bedanken voor hun interesse in mijn werk en hun steun tijdens het proces.

Vanwege de wetenschappelijke aard van dit onderzoek zijn de namen van de zegspersonen niet

bekend gemaakt.

Barneveld, juni 2014

Ruth Bosch

vii

Inhoudsopgave

Voorwoord ......................................................................................................................... v

Inhoudsopgave ................................................................................................................. vii

Lijst van afkortingen .......................................................................................................... xi

Lijst van figuren en tabellen ............................................................................................... ix

Samenvatting .................................................................................................................... xii

1 Inleiding ...................................................................................................................... 15

1.1 Aanleiding .................................................................................................................................................................. 15

1.1.1 Rechtszekerheid en complexiteit ................................................................................................................ 18 1.1.2 Transitie in beleidsvorming ........................................................................................................................... 20 1.1.3 Kwaliteit, betaalbaarheid en snelheid ...................................................................................................... 21

1.2 Maatschappelijke relevantie ............................................................................................................................... 22

1.3 Wetenschappelijke relevantie ......................................................................................................................... 23 1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen ................................................................................................................ 24 1.5 Leeswijzer ................................................................................................................................................................ 25

2 Methodologie ............................................................................................................. 27

2.1 Inleiding ...................................................................................................................................................................... 27

2.2 Onderzoeksmethodiek .......................................................................................................................................... 27

2.3 Grounded theory .................................................................................................................................................... 27

2.4 Methode van data-‐verzameling ......................................................................................................................... 28 2.4.1 Document study .................................................................................................................................................. 28 2.4.2 Literature review ................................................................................................................................................. 28

2.4.3 Interviews ............................................................................................................................................................... 28

2.5 Methode van data-‐analyse ................................................................................................................................ 30

3 Complexiteit van besluitvorming bij grote projecten ........................................... 33

3.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 33 3.2 Soorten complexiteit ........................................................................................................................................... 33 3.3 Technische complexiteit .................................................................................................................................... 34 3.3.1 Gedetailleerd versus globaal ontwerp ...................................................................................................... 34 3.3.2 Bewezen versus innovatieve technologie ................................................................................................. 35 3.3.3 Parallel versus opeenvolgend proces ......................................................................................................... 35 3.3.4 Lineaire versus complexe afhankelijkheid .............................................................................................. 35 3.3.5 Mono-‐ versus multifunctionaliteit .............................................................................................................. 36

viii

3.3.6 Geleidelijke versus abrupte implementatie ............................................................................................ 36 3.4 Sociale complexiteit ............................................................................................................................................. 36 3.4.1 Variatie en dynamiek van voorkeuren ...................................................................................................... 37 3.4.2 Hindermacht en doorlooptijd ....................................................................................................................... 38

3.5 Organisatorische complexiteit ........................................................................................................................ 38 3.5.1 Single-‐actor setting ........................................................................................................................................... 39 3.5.2 Multi-‐actor setting ............................................................................................................................................. 40 3.5.3 Interdependentie ................................................................................................................................................ 41

3.6 Conclusie en vooruitblik .................................................................................................................................... 42

4 Grenzenwerk tussen kennis en beleid ......................................................................... 43

4.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 43 4.2 Ongetemde politieke problemen ................................................................................................................... 43 4.3 Theorieën over kennis en beleid ................................................................................................................... 45 4.3.1 Beleidstheorieën ................................................................................................................................................. 45 4.3.2 Strategische en operationele kennis .......................................................................................................... 46 4.3.3 Empirie en interpretatie ................................................................................................................................. 47 4.3.4 Omstreden kennis ............................................................................................................................................... 50

4.4 Beleidsmaker en onderzoeker ........................................................................................................................ 51 4.4.1 Weten, willen en leren ...................................................................................................................................... 51 4.4.2 Verkeerde vervlechting .................................................................................................................................... 52 4.4.3 Juiste scheiding .................................................................................................................................................... 53

4.5 Valkuilen in besluitvorming ............................................................................................................................. 54 4.5.1 Vooringenomen optimisme ............................................................................................................................ 54 4.5.2 Risico-‐regel reflex ............................................................................................................................................... 54 4.5.3 Verkokering en chronologie .......................................................................................................................... 56

4.6 Conclusie .................................................................................................................................................................. 57

5 Adviesrapporten grote projecten ................................................................................ 59

5.1 Inleiding ...................................................................................................................................................................... 59

5.2 WRR: onzekerheid leidt tot vertraging ....................................................................................................... 60 5.2.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 60 5.2.2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 61

5.3 Commissie Duivesteijn ....................................................................................................................................... 62 5.3.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 62 5.3.2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 66

5.4 Commissie Elverding .......................................................................................................................................... 69 5.4.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 69

ix

5.4.2 Juridische factoren ............................................................................................................................................. 71 5.4.3 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 72 5.4.4 Verkenningsfase .................................................................................................................................................. 72 5.4.5 Planuitwerkingsfase ......................................................................................................................................... 73 5.4.6 Planuitvoeringsfase ........................................................................................................................................... 74

5.5 Conclusie .................................................................................................................................................................. 75

6 Resultaten ................................................................................................................... 77

6.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 77 6.2 Verschil in aard en omvang .............................................................................................................................. 77 6.3 Flexibiliteit in Omgevingswet .......................................................................................................................... 78

7 Inhoudelijke flexibiliteit .............................................................................................. 79

7.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 79 7.2 Gezondheid of comfort ....................................................................................................................................... 80 7.3 Wettelijke ondergrens en bandbreedte ...................................................................................................... 81 7.4 Integrale gebiedsgerichte benadering ......................................................................................................... 83 7.5 (Publiek-‐)Private financiering ........................................................................................................................ 84

8 Procedurele flexibiliteit ............................................................................................... 86

8.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 86 8.2 Verdeling van bevoegdheden .......................................................................................................................... 86 8.3 Stapsgewijze gebiedsontwikkeling ............................................................................................................... 88 8.4 Onderzoekslasten naar projectniveau en -‐fase ....................................................................................... 90 8.5 Bezwaar en beroep .............................................................................................................................................. 92

9 Discussie ..................................................................................................................... 93

10 Conclusie en aanbevelingen ...................................................................................... 95

Bijlagen ............................................................................................................................. 99

I. Planproces volgens de WRR .............................................................................................................................. 100 II. Planproces volgens commissie Duivesteijn ............................................................................................... 101 III. Planproces volgens commissie Elverding ................................................................................................ 102 IV. Interviewagenda .................................................................................................................................................. 103

x

Lijst van figuren en tabellen Afbeelding 1: Maatschappelijke ontwikkelingen en juridische knelpunten zijn aanleiding voor de

Omgevingswet .............................................................................................................................................................................................. 16 Afbeelding 2: Schematische weergave van het onderzoek ........................................................................................................ 25 Afbeelding 3: Kwalitatieve Data verwerking .................................................................................................................................. 30 Afbeelding 4 Traditionele benadering versus dynamische voorkeuren .............................................................................. 38 Afbeelding 5: Een single-‐actor versus een multi-‐actor setting ................................................................................................ 41 Afbeelding 6: Verschillende soorten organisatorische afhankelijkheden .......................................................................... 42 Afbeelding 7: Vier soorten problemen, onderscheiden naar technische en netwerkcomplexiteit ........................... 44 Afbeelding 8: Mindmap van de meervoudige complexiteit van grote projecten ............................................................. 57 Afbeelding 9: Mindmap van grenzenwerk binnen complexe projecten .............................................................................. 57 Afbeelding 10: Inzet van maatregelen wanneer doelvoorschrift niet behaald is bij oplevering. ............................. 74 Afbeelding 11: Maatwerk en doelvoorschriften versus uniformiteit en middelvoorschriften inclusief de daarbij

behorende voor-‐ en nadelen ................................................................................................................................................................... 79 Tabel 1 Technische aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden ............................................................... 34 Tabel 2: Sociale aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden ...................................................................... 37 Tabel 3: Spanningsveld tussen wetenschap en beleid ................................................................................................................. 52

xi

Lijst van afkortingen AMvB Algemene Maatregel van Bestuur

Chw Crisis-‐ en Herstelwet (2008)

CVBIP Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten

HSL Hogesnelheidslijn

I&M Infrastructuur en Milieu, ministerie van

IPO Interprovinciaal Overleg

KBA Kosten-‐baten analyse

OEI Overzicht Effecten Infrastructuur, systematiek

PBL Planbureau voor de Leefomgeving

PGIP Procedureregeling Grote Infrastructuurprojecten

PKB Planologische Kernbeslissing

TCI Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten

VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten

VROM Verkeer en Waterstaat, ministerie van

V&W Verkeer en Waterstaat, ministerie van

Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (2010)

WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening

Wro Wet op de Ruimtelijke Ordening (2008)

WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

xii

Samenvatting De ontwikkeling van de nieuwe Omgevingswet staat in de context van een sterk veranderde

maatschappij en een grote versnippering van wetten en regels. Doel van deze wet is dan ook om

bestaande wetten inhoudelijk te integreren en procedureel te stroomlijnen. Daarbij lag de focus

op grote en complexe projecten. Daarbij geldt dat complexe behoeven niet per definitie groot

zijn, maar grote projecten meestal wel complex zijn. Hoofdzakelijk zijn er twee discoursen te

onderscheiden ten aanzien van de vraag hoe met deze meervoudige complexiteit moet worden

omgegaan, namelijk een ‘precieze’ en een ‘rekkelijke’ denkstroom. Bestuurlijke afwegingsruimte

zich bevindt op het grensvlak tussen deze twee discoursen.

Doel van dit onderzoek was om de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte met

betrekking tot de Omgevingswet te bezien vanuit zowel een bestuurlijk als academisch

perspectief. Daartoe is ten eerste een literaire verkenning gemaakt van de complexiteit waarmee

besluitvormers te maken hebben. Daaruit bleek dat het concept complexiteit is te duiden in

technische, organisatorische en sociale factoren, waarbij de eerste kennis onzeker, en de tweede

en derde kennis omstreden kan maken.

Ten tweede is onderzocht op welke manieren kennis zich kan verhouden tot beleid. Daarbij

worden in hoofdzaak drie discoursen onderscheiden. In het ene uiterste bepaalt kennis beleid

(technocratisch discours) en in het andere uiterste bepaald beleid wat kennis is (decisionistisch

discours). Tussen die uitersten bevindt zich het dialoogdiscours, waarbij beleidsmaker en

onderzoeker zich niet met elkaar bemoeien maar wel om elkaar bekommeren. Dit houdt in dat

beleidsmaker en onderzoeker bij hun eigen verantwoordelijkheden (resp. ‘iets willen’ en ‘iets

weten’) blijven en tegelijkertijd wel blijven samenwerken.

In de praktijk blijkt een samenwerking zonder vervlechting moeilijk. Uit de debacles van de

Betuweroute en de HSL-‐Zuid bleek dat de verantwoordelijke bestuurders opzettelijk de

opbrengsten te hoog en de kosten te laag hadden laten schatten. Anderzijds blijkt soms ook dat

bestuurders het risico om afgerekend te worden op verkeerd genomen beslissingen. Daarom

willen ze liever zoveel mogelijk in regels vast leggen. Onderzoekers hebben echter niet de

verantwoordelijkheid om regels vast te stellen, want dat is een politieke verantwoordelijkheid.

De verkeerde vervlechting die de besluitvormingsprocessen rondom grote en complexe

projecten kenmerkt, heeft verschillende keren tot grote tijd-‐ en kostenoverschrijdingen geleid.

Vanaf 1994 heeft het parlement driemaal een onderzoekscommissie laten instellen met als doel

de oorzaken van deze overschrijdingen te achterhalen en mogelijke oplossingen voor te stellen.

De belangrijkste verschillen tussen deze commissies zitten in de focus van de onderzoeken:

-‐ het rapport van de WRR legt de nadruk vooral op de voorspelbaarheid van het

besluitvormingsproces;

xiii

-‐ het rapport van de commissie Duivesteijn focust vooral op de kwaliteit van informatie en

de rol van de Tweede Kamer in dezen;

-‐ het rapport van de commissie Elverding onderzoekt expliciet hoe

besluitvormingsprocessen versnelt kunnen worden.

Uit een vergelijking van deze rapporten blijkt dat de structurering die de WRR heeft voorgesteld

ook terugkomt in de aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en Elverding. De opvatting

van beide commissies ten aanzien van de vraag hoe het besluitvormingsproces zo ingericht kan

worden dat het weerbaar is voor veranderende omstandigheden, verschilt echter. De commissie

Duivesteijn kiest ervoor om alternatieven in twee fases te filteren en daarmee de mogelijkheid

open te laten om tijdens de uitwerkingsfase toch een ander alternatief te kunnen kiezen.

De commissie Elverding stelt echter voor om de doorlooptijden te verkorten door aan het eind

van de verkenningsfase al met een voorkeursalternatief te komen. In de uitwerkingsfase wordt

vervolgens uitsluitend dat alternatief uitgewerkt. Om toch enige weerbaarheid te geven aan het

gekozen alternatief worden maatregelpakketten ontwikkelt. In het geval dat het alternatief

tijdens of na realisatie niet aan de normen blijkt te kunnen voldoen, kunnen die pakketten

ingezet worden.

Uit de interviews bleek ten eerste dat er verschil gemaakt dient te worden tussen de aard en

omvang van projecten. In de Omgevingswet is hiermee rekening gehouden door regels uniform

of juist op maat vast te stellen en door middelvoorschriften of juist doelvoorschriften vast te

stellen. De UVA-‐zegspersoon geeft aan dat inhoudelijke afwegingsruimte ten aanzien van

gezondheidsnormen nodig is, aangezien geurnormen bijvoorbeeld soms meer met comfort te

maken hebben.

Het uitgaan van een gebiedsgerichte en integrale benadering acht de IPO-‐zegspersoon wenselijk,

omdat projecten daardoor niet op basis van een beoordeling van die ene locatie of dat ene

milieuaspect afgekeurd kunnen worden. De OTB-‐zegspersoon wijst ook op het belang om de

mogelijkheden te onderzoeken van private financiering. Daarmee kan het draagvlak van grote

projecten vergroot worden, omdat private partijen beter in staat zijn om binnen de geraamde

kosten te blijven.

Ten aanzien van de procedurele afwegingsruimte vindt de VNG-‐zegspersoon dat gemeenten ook

de mogelijkheid willen hebben om te kunnen kiezen voor een uitgebreide procedure. Tot dusver

bestaat die mogelijkheid alleen voor Rijk en provincies. De UvA-‐zegspersoon vindt dat echter

niet wenselijk, omdat hij verwacht dat gemeenten dan risicomijdend altijd zullen kiezen voor

een uitgebreide procedure. De TU Delft-‐zegspersoon geeft verder aan dat weliswaar de neiging

bestaat om onderzoeken zo uitgebreid mogelijk te doen, maar dat in de Omgevingswet toch een

xiv

geleding wordt aangebracht in de mate van detail van die onderzoeken. Dat betekent ook dat

vergunningen stroken met de fase waarin het proces zich bevindt.

Een ander aspect betreft het tijdelijk afwijken van een bepaalde bestemming. De IPO-‐

zegspersoon geeft aan dat die tijdelijkheid van projecten in het gedrang kan komen, zoals dat in

het verleden ook is gebeurd met bijvoorbeeld een tijdelijke supermarkt in Heerenveen. Dat

voorbeeld laat volgens hem zien dat ontwikkelingen soms door de tijd worden ingehaald. Het

maakt dan niet uit welke methode wordt gebruikt, maar het gaat om verantwoord besturen.

Vanuit deze optiek is het dialoogdiscours het meest wenselijk. Dat vraag van bestuurders om te

balanceren tussen bestuurlijke moed en politieke voorzichtigheid.

HOOFDSTUK 1: INLEIDING

15

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Al vanaf de invoering van de Mijnwet in 1810 heeft zich een enorme opeenstapeling van wetten

voorgedaan. Dit proces wordt omschreven als juridificatie: ‘(…) het streven om de ruimtelijke

ordening door middel van wettelijke regels steeds meer op een uniforme publiekrechtelijke leest te

schoeien (…)’ (Van der Valk 1989, p. 525). Dit heeft in belangrijke mate de ontwikkeling van het

Nederlandse planningsstelsel bepaald. De Woningwet (1901) en de Wet en het Besluit op de

ruimtelijke ordening (1965) zijn hiervan slechts enkele producten. Inmiddels zijn er ruim zestig

wetten, ruim honderd Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en honderden ministeriële

regelingen met ieder een eigen sectorale inslag op wat wel en niet is toegestaan in de

leefomgeving.

Door de enorme opeenstapeling van wetten zijn besluitvormingsprocessen vertroebeld geraakt:

projecten verzanden in procedures waarin getoetst wordt aan overlappende en tegenstrijdige

regelgeving. Die regelgeving is onnodig complex en versnipperd geraakt en heeft daarmee de

voorspelbaarheid van procedures enorm doen afnemen. Voor kleine vergunningen moeten vaak

onnodig allerlei onderzoeken worden uitgevoerd. Er wordt getoetst aan harde milieueisen, die

weinig ruimte laten om maatwerk toe te passen. Mocht dat ene project aan een van de sectorale

wetten niet voldoen, dan wordt de vergunning niet verleend. Mocht het wel voldoen, maar wordt

de realisatie van het project op een of andere wijze vertraagd, dan moeten onderzoeken vaak

opnieuw uitgevoerd worden terwijl de omstandigheden niet of nauwelijks zijn veranderd.

Een ander kenmerk van het ‘oude’ planningsstelsel dat hiermee aangeduid wordt, is het

sectorale denken van de domeinen van ruimtelijke ordening, milieu, natuur, erfgoed, etcetera.

Vertegenwoordigers van deze domeinen hebben nog steeds de neiging om de intersectorale

grenzen te bewaken en vanuit een eigen koker aan te geven wat de norm moet zijn. Dat veel

normen niet waardenvrij, objectief en onafhankelijk zijn, maar eerder subjectief en politiek

geladen, werd niet of nauwelijks onderkend.

De grote nadruk op rechtszekerheid is ten koste gegaan van de nodige flexibiliteit. Daardoor is

er nauwelijks tot geen bestuurlijke afwegingsruimte meer over om betekenisvolle initiatieven

toe te staan. Daarnaast vormen ook de bestuurscultuur (zoals het vermijden van alle risico’s) en

de ambtelijke voorbereiding (zoals gebrekkige informatievoorziening) belangrijke

struikelblokken (afbeelding 1). Dat hierdoor de kosten en doorlooptijden van procedures enorm

toegenomen zijn geldt niet alleen voor kleine projecten, maar ook voor middelgrote

(gebiedsontwikkelingen) en grote projecten (infrastructurele werken).


16

Naast de knelpunten die voorkomen uit het omgevingsrecht zijn er ook maatschappelijke

ontwikkelingen waarneembaar die zich niet laten rijmen met de starheid van het huidige

planningsstelsel (afbeelding 1). Sommige daarvan spelen kortere tijd (afname vraag naar

kantoorpanden, gebrek aan doorstroming op woningmarkt) en andere al langere tijd (afname

plaatsgebondenheid, toename mobiliteit, verkleining van huishoudens) (Majoor 2010). De

vraagzijde is daarmee ingrijpend veranderd.

De laatste jaren heeft dit alles de maatschappelijke, maar ook bestuurlijke wens tot

flexibilisering van het omgevingsrecht krachtiger gemaakt. De rijksoverheid heeft dat

maatschappelijk breed gedragen signaal opgepakt om een nieuwe, integrale Omgevingswet te

gaan ontwikkelen. Dat is een zeer omvangrijke operatie waar iedereen mee te maken krijgt:

overheid, bedrijfsleven én burgers. Projecten zullen in het vervolg volgens één integraal

toetsingskader getoetst worden, waarbij er speelruimte ontstaat om beredeneerd af te kunnen

wijken van de diverse sectorale (milieu, gezondheid, veiligheid en natuur) voorschriften (Jong

2010). In de Toelichting wordt aangegeven dat de schotten tussen de huidige wetten

plaatsmaken voor een integrale benadering van beleid en besluitvorming. Behalve inhoudelijke

integratie vind ook procedurele integratie plaats, waaronder integratie van procedures voor het

projectbesluit en de m.e.r. (Ministerie I&M 2013). Daardoor wordt de inzichtelijkheid,

voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van de Omgevingswet vergroot.

In de toelichting op de Omgevingswet (vanaf nu: de Toelichting) wordt verwoord dat de

overheid terughoudend moet zijn in het stellen van regels ten aanzien van maatschappelijke

gewenste initiatieven van burgers en bedrijven. Wanneer regels noodzakelijk zijn, moeten die

ook ruimte laten voor maatwerk.

Afbeelding 1: Maatschappelijke ontwikkelingen en juridische knelpunten zijn aanleiding voor de Omgevingswet

(Ministerie van I&M 2013, p. 20)

Toch betekent dat niet dat het Rijk in alle gevallen afwegingsruimte creëert, aangezien regels

ervoor moeten zorgen dat de door het Rijk gestelde doelen wel worden gehaald:

Ontwikkelingen in de samenleving Verbeterdoelen Omgevingswet Knelpunten in het omgevingsrecht

Groeiende samenhang tussen

opgaven

Vergroten inzichtelijkheid,

voorspelbaarheid en gebruiksgemak

Complexe en versnipperde

regelgeving

Transitie naar duurzame

samenleving

Bewerkstelligen samenhangende

benadering leefomgeving

Onbalans tussen zekerheid en

dynamiek

Regionale verschillen Vergroten bestuurlijke

afwegingsruimte door actieve en

flexibele aanpak

Bestuurscultuur en kwaliteit van

uitvoering

Behoefte aan ruimte voor

initiatieven

Versnellen en verbeteren

besluitvorming over projecten


17

“Die regels bieden eenieder houvast over de aanvaardbaarheid van een activiteit

doordat richting aan activiteiten wordt gegeven en voorzien bovendien in de

behoefte aan rechtszekerheid, een gelijk speelveld en een voorspelbare overheid.”

(Ministerie I&M 2013, p. 158)

De opgave wordt vervolgens aangeduid met het zoeken naar het juiste evenwicht tussen

flexibiliteit en rechtszekerheid:

“Tussen die behoeften aan speelruimte én houvast bestaat spanning. Een centrale

opgave bij het opstellen van de Omgevingswet en daarmee samenhangende

regelgeving is om – rekening houdend met de diverse betrokken belangen – op

evenwichtige wijze met beide behoeften om te gaan en in bijpassend

instrumentarium te voorzien.” (ibid.)

De toetsversie van de Omgevingswet wordt op het moment van schrijven nog aangepast en zal

naar verwachting in de zomer van 2014 behandeld worden in de Tweede Kamer. De bedoeling is

dat de gehele stelselwijziging in 2018 zal zijn afgerond. Het doel van de Omgevingswet, namelijk

het versnellen en vereenvoudigen van ruimtelijke procedures, wordt breed gedragen. Toch

verloopt de totstandkoming van de Omgevingswet niet zonder slag of stoot. Een integrale

beoordeling betekent namelijk dat sectorale belangen in onderlinge samenhang worden

afgewogen, waarbij de ene keer het ene belang en de andere keer het andere belang prevaleert.

Bovendien wordt verwacht dat de implementatie van de Omgevingswet ook problemen op kan

leveren, omdat bestuurlijke afwegingsruimte niet alleen in de wet, maar ook in het gedrag van

ambtenaren en bestuurders moet veranderen (Binnenlands Bestuur 2013a).

Om het transformatieproces soepel te laten verlopen is daarom het interdepartementaal

programma Eenvoudig Beter (vanaf nu: Eenvoudig Beter) ingesteld die met een breed palet aan

publieke en private belangenorganisaties werkt aan deze nieuwe Omgevingswet. Concreet

bestaat het uit diverse ministeries (I&M met EL&I, BZK, V&J, OCW en Defensie), het

Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en vijf

thematische adviescommissies (universiteiten, koepelorganisaties, voorloopgemeenten,

bedrijven en juridische experts) (EenvoudigBeter 2013). In dit onderzoek is de toetsversie van

de Omgevingswet gemakshalve als Omgevingswet aangeduid.


18

1.1.1 Rechtszekerheid en complexiteit Terwijl het Nederlandse planningsstelsel vooral berust op rechtszekerheid, betogen Thomas et

al. (1983) dat het Engelse planningsstelsel juist gebaseerd is op flexibiliteit. Zij maken in hun

vergelijking van de beide stelsels onderscheid in enerzijds operationele en anderzijds

strategische beslissingen. Die twee beleidsniveaus staan vaak in een moeilijke verhouding tot

elkaar. Wanneer in Nederland een operationeel besluit genomen moet worden, blijkt vaak dat

beleid, plannen en regelgeving nog slechts ten dele, of zelfs helemaal niet meer aansluiten bij de

veranderde werkelijkheid. Hier bevindt zich een belangrijk verschil tussen het planningsstelsel

van Engeland en dat van Nederland:

“The Dutch system concentrates its efforts at the plan-‐making stage and attempts

to draw up detailed and formal blueprints; the English system allows local

authorities to delay the final analysis of impacts and commitments until the need

for a decision actually arises, e.g. in response to an application to develop. The

emphasis is on operational decisions. To achieve their objectives, as the research

showed, the two systems rely on the planning process in different ways: the Dutch

use detailed plans and regulations, whereas the English rely on broad plans and

policy statements.” (Thomas et al. 1983, p. 245).

Ze betogen dat de nodige flexibiliteit weliswaar al aanwezig is in de bestaande instrumenten,

maar dat de interpretatie daarvan verschilt. De vrees onder gemeenten dat besluiten niet ‘Raad

van State-‐proof’ zullen zijn, weerhoudt hen ervan die flexibiliteit ook daadwerkelijk te benutten.

Ook de veelvuldige toepassing van de oude ‘artikel 19-‐procedure’, die in de WRO als

uitzondering bedoeld was, toont aan hoezeer flexibiliteit nodig is:

“It would be an important step towards a better relationship between plan-‐making

decisions and operational decisions in the Netherlands if (…) more discretion were

left to municipalities to take appropriate decisions during implementation, perhaps

through the deliberate acceptance of Article 19-‐type discretionary powers as a rule

and not as an exception. (Thomas et al. 1983, p. 254)

Waar het Nederlandse planningstelsel teveel nadruk legt op het opstellen van

bestemmingsplannen, zou het accent volgens hen, naar Engels voorbeeld, veel meer moeten

liggen op de daadwerkelijke bouwaanvraag, waarbij bestuurlijke afwegingsruimte nodig is. Dat

betekent ook dat onderscheid gemaakt wordt tussen planning-‐ en constructievereisten. Een

aanvraag voor nieuwbouw of renovatie dient van tevoren te voldoen aan het ruimtelijk beleid

dat het verantwoordelijke bevoegd gezag voorstaat. Technische constructie-‐eisen zouden echter

beter na realisatie getoetst kunnen worden. Dat betekent dus dat een vergunningaanvraag niet

langer een technische handeling is, namelijk om te controleren of die voldoet aan de


19

(technische) eisen van het bestemmingsplan, maar dat planologische toestemming los wordt

gekoppeld van de bouwvergunning.

Een ander onderscheid tussen het Nederlandse en Engelse planningstelsel vormt volgens

Thomas et al. (1983) het feit dat gemeenten in Nederland niet verplicht zijn om globale plannen

te hebben. Voor zover struktuurplannen werden opgesteld, hadden ze weinig succes. Volgens

Van der Valk (1989) lag dat aan het feit dat ze al verouderd waren voordat ze vastgesteld

werden. Die traagheid werd juist weer veroorzaakt door de wettelijk voorgeschreven

procedures. Het structuurplan werd echter behandeld als een bindend contract, waarbij bij

vaststelling het daarin beschreven beleid werd ‘bevroren’. De gewenste bestuurlijke

afwegingsruimte op lokaal niveau werd daarmee grotendeels tenietgedaan.

Men hield vast aan de figuur van het (overdreven) gedetailleerde bestemmingsplan omdat het

burgers en bedrijven in staat stelt om preciezer inzicht te krijgen in de geplande ruimtelijke

ontwikkeling. Bovendien konden gemeenteraden op deze manier een grotere controle

uitoefenen op het college van B&W. Provinciebesturen en rijksoverheden konden op hun beurt

druk uitoefenen op gemeenten om zich te houden aan hun gedetailleerde voornemens die in de

bestemmingsplannen tot uitdrukking werden gebracht. Nog altijd werd uitgegaan van een

maakbare en beheersbare samenleving, waarin onzekerheid en complexiteit geen rol zouden

spelen (Hoed et al. 1983).

Hoewel de gedetailleerdheid van bestemmingsplannen de voorspelbaarheid voor burgers en

bedrijven heeft vergroot , heeft het ook geleid tot lange en kostbare procedures bij ruimtelijke

initiatieven. Het is dan ook niet verwonderlijk dat allerlei juridische trucs werden uitgehaald om

het bestemmingsplan te omzeilen. Het meest toegepaste middel was in die zin wel art. 19 WRO,

waarmee in bijzondere gevallen een bouwvergunning werd verleend om vooruit te lopen op een

nieuw bestemmingsplan. Zo werd echter het bestemmingsplan als bindend plan op een handige

manier omzeild. De strijd tussen de twee tegengestelde stromingen van ‘soepelen’ versus

‘preciezen’ kwam daarmee in het volle daglicht te staan. Van der Valk (1989) duidt deze kampen

als volgt:

“De preciezen verdedigen een strenge opvatting van de rechtsstaatgedachte waarin

het handelen van de overheid gebaseerd dient te zijn op geschreven algemene

rechtsregels. Men noemt dit verticale rechtszekerheid. De soepelen noemen de

opvatting van rechtszekerheid een fictie die in onze gecompliceerde samenleving

allang door de praktijk is achterhaald. (…) Om de burger niet helemaal uit te

leveren aan de luimen van bestuurders en ambtenaren stelt de wetgevende macht

in zulke gevallen voorschriften op ten aanzien van de communicatie tussen de

overheid en burger. Daarin wordt bijzondere aandacht besteed aan

bezwarenprocedures en inspraak. Dit wordt horizontale rechtszekerheid genoemd.”


20

(Van der Valk 1989, p. 522).

Beide vormen van rechtszekerheid hebben geleid tot een stroperige besluitvorming met

gedetailleerde bestemmingsplannen en lange procedures. Vooral bij grote infra-‐projecten, zoals

de Betuwelijn en de HSL, heeft dat geleid tot grote overschrijdingen in kosten en tijd. Er zijn

echter ook projecten die minder complex zijn, zoals een wegverbreding of het verhogen van een

dijklichaam. De aard en omvang van het project bepalen de complexiteit ervan. Deze

complexiteit kan op twee manieren geduid worden: technische complexiteit en sociale of

organisatorische complexiteit (Martens and van Weelden 2013). Technische complexiteit

kenmerkt zich onder andere door de omvang, scope en bijzonderheid van het ontwerp. Sociale

en organisatorische complexiteit bepaalt bij het feit dat steeds meer actoren betrokken zijn bij

een project.

1.1.2 Transitie in beleidsvorming Door de toename van het aantal belangen wordt het formuleren van beleid voor de fysieke

leefomgeving niet langer gezien als ruimtelijke ordening in de lijn van de ‘oude’

maakbaarheidsideologie: het is een dynamisch proces dat sterk bepaald wordt door contextuele

invloeden. Die bestaan bijvoorbeeld uit veranderingen in demografie, klimaat en de omgang met

duurzaamheid. De erkenning van die dynamiek in de ruimtelijke ordening ontstond in de jaren

’90, waarin met de opkomst van ‘communicatieve planning’ aangegeven werd dat het ideaal van

volledige maakbaarheid en ultieme zekerheid had afgedaan. In dit verband schetsen Roo and

Rauws (2010) twee tegenovergestelde wereldbeelden:

“De ene extreme wordt gevormd door een zekere wereld waar technisch rationeel

kan worden gehandeld. Een wereld waar gegeven de feiten van dat moment

besluitvorming tot een gegarandeerd resultaat zal leiden. We noemen dit de

eenvoudige vraagstukken. Daar tegenover staat een onzekere wereld waar de feiten

er minder toe doen, maar waarden en opinies een grote rol spelen, en het maken

van afspraken een noodzakelijk onderdeel vormt om tot zinvol planologisch

handelen te komen. Het gaat hier om zeer complexe vraagstukken, onder meer door

het grote aantal uiteenlopende belangen.” (Roo and Rauws 2010, p. 42).

Zij betogen verder dat deze extremen echter niet los kunnen worden gezien van hun

tijdscontext. Er is sprake van een zekere padafhankelijkheid: een keuze die gemaakt is op het

moment t=0 heeft gevolgen voor de afwegingsruimte op moment t=1. Met het onherroepelijk

maken van het gedetailleerde bestemmingsplan worden vergaande restricties opgelegd aan de

mogelijkheden om iets te ontwikkelen: er is dus sprake van padafhankelijkheid. Flexibelere

planvorming op basis van een omgevingsplan biedt wel die ruimte, maar geeft tevens minder

houvast aan grondeigenaren ten aanzien van de vraag welke ontwikkelingen in hun nabije


21

omgeving zullen worden toegestaan. Het blijkt daarom geen gemakkelijke opgave te zijn om een

planningsstelsel van de bodem af te hervormen. Een transitie betekent volgens De Roo en Rauws

(2010, p. 46)

“(…) een structurele verandering tussen niveaus van relatieve stabiliteit (orde). In tegenstelling tot

lineaire of exponentiële ontwikkeling verandert tijdens een transitie zowel de structuur als functie

van het systeem. In dat geval mag er van uit worden gegaan dat het systeem nieuwe eigenschappen

aanneemt.”

De transitie naar een Omgevingswet is mede beïnvloedt door het advies van de commissie

Elverding, die als taak had om de oorzaken van vertragingen bij grote infra-‐projecten te

analyseren en vervolgens aanbevelingen te doen ter voorkoming daarvan (CVBIP 2008). Vier

jaar daarvoor had de commissie Duivesteijn al een soortgelijk onderzoek gedaan naar de

oorzaken van de enorme kosten-‐ en tijdsoverschrijdingen van de HSL-‐zuid en de Betuwelijn.

Beide commissies geven daarbij de gebreken aan van het huidige planningsstelsel aangaande het

omgaan met de complexiteit van grote infra-‐projecten.

1.1.3 Kwaliteit, betaalbaarheid en snelheid Commissie Duivesteijn benadrukt vooral de onbetrouwbaarheid en het strategisch gebruik van

informatie, waarbij machtsrelaties en concurrentie een centrale rol vervullen. De aanbevelingen

zijn dan ook vooral gericht op het verbeteren van kwaliteit, transparantie en beschikbaarheid

van informatie. Commissie Elverding benadrukt juist dat informatie vaak te vroeg ingaat op

details en dat het besluitvormingsproces te weinig structuur bevat. Uit de aanbevelingen van

beide commissies blijkt dat ze beiden doelen op het terugdringen van onzekerheden. De

commissies verschillen echter van elkaar als het gaat om de wijze waarop dat dient te gebeuren.

Wanneer er gekozen moet worden voor een alternatief, beveelt de commissie Elverding aan om

dat al na de programmafase te doen terwijl de commissie Duivesteijn beoogt om de

alternatieven eerst verder uit te werken. Priemus (2012, p. 15) duidt dit verschil als volgt:

“De commissie-‐Elverding redeneert vooral vanuit het belang van ontwikkelaar en

bouwer: vandaar het enthousiasme in die kringen. De commissie-‐Duivesteijn

redeneert vooral vanuit de opdrachtgevende functie van de Tweede Kamer of de

gemeenteraad. Daarbij staan kwaliteit en budgettaire verantwoording hoger op de

urgentielijst dan snelheid.”

Daarmee geeft Priemus aan dat er een zekere relatie bestaat tussen kwaliteit, betaalbaarheid en

snelheid. Ook geeft hij aan dat de nadruk bij de commissie Elverding meer ligt op snelheid en

minder op kwaliteit en budgettaire verantwoording. De onderlinge relatie tussen deze drie

concepten hangt samen met het klassieke spanningsveld tussen rechtszekerheid en

flexibiliteit/dynamiek. Vanuit het perspectief van de overheid geeft flexibiliteit de ruimte om


22

sneller te handelen, terwijl rechtszekerheid juist de handelingsruimte van bestuurders inperkt

om hun risico’s op persoonlijke aansprakelijkheid bij falen zoveel mogelijk te kunnen uitsluiten.

Het aspect betaalbaarheid is tweeledig te duiden: vanuit marktperspectief heeft snelheid een

positief effect op de betaalbaarheid, terwijl vanuit overheidsperspectief juist zorgvuldige

besluitvorming c.q. kwaliteit een positief effect heeft op de betaalbaarheid.

In dit onderzoek gaat deels over flexibiliteit ten aanzien van complexe en grote projecten. Dit

soort projecten zijn veel kostbaarder en komen veel minder vaak voor dan kleine en

middelgrote projecten, waar het in dit onderzoek ook over gaat. Daarnaast worden grote en

complexe projecten meestal door de overheden geïnitieerd, terwijl kleine en middelgrote

projecten vaak door burgers en bedrijven worden gestart.

Ongeacht de omvang en complexiteit van een project, geldt dat bestuurlijke afwegingsruimte

zowel vanuit een inhoudelijk als procedureel perspectief kan worden bekeken. In dit onderzoek

wordt een poging gedaan om te verhelderen in welke mate de Omgevingswet deze tweeledige

afwegingsruimte biedt.

1.2 Maatschappelijke relevantie

Het streven naar maximale zekerheid en minimale risico’s heeft geleid tot een enorme groei in

regelgeving. Die afgedwongen zekerheid heeft echter de grens van het maatschappelijke

acceptatie-‐niveau bereikt. Het leidt tot lange doorlooptijden en hoge onderzoekslasten zonder

dat die altijd nodig zijn. Dit staat een actieve en doelmatige aanpak van gebiedsontwikkeling in

de weg (Majoor 2010). Het is dan ook van maatschappelijk belang om een snel en transparant

besluitvormingsproces te kunnen doorlopen. De nieuwe Omgevingswet vormt een integraal

toetsingskader om initiatieven van burgers en bedrijven te kunnen beoordelen en te monitoren.

Bestuurlijke afwegingsruimte is daarbij een voorwaarde om maatwerk te kunnen bieden

voor kleine, middelgrote en grote projecten.

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek komt in twee opzichten naar voren. Ten

eerste bestaat er bij burgers en bedrijven frustratie ten aanzien van de wirwar aan wet-‐ en

regelgeving, waarmee men ontmoedigd raakt om ruimtelijke initiatieven te beginnen. Het Rijk

beoogt dit probleem op te lossen door inhoudelijke afwegingsruimte te creëren voor bestuurders,

om zo initiatieven van burgers en bedrijven waar mogelijk niet nodeloos te frustreren.

Ten tweede bestaat er een groot wantrouwen ten aanzien van grote en complexe projecten. Dit

komt grotendeels doordat het Rijk niet in staat lijkt te zijn om deze projecten te beheersen. Tot

driemaal toe heeft het Rijk geprobeerd het geschonden vertrouwen te herstellen door

verschillende onderzoekscommissies in te stellen, waarbij de laatste commissie (commissie

Elverding) expliciet de taakstelling meekreeg om te onderzoeken hoe besluitvormingsprocessen

versneld kunnen worden. Met de nieuwe Omgevingswet probeert het Rijk dit probleem op te


23

lossen door procedurele afwegingsruimte te creëren, waarmee besluitvormingsprocessen

versneld worden. De gedachte is dat er zo snel en flexibel ingespeeld kan worden op onverwacht

veranderende marktomstandigheden.

1.3 Wetenschappelijke relevantie Het advies van Elverding staat niet op zichzelf, hoewel het ontbreken van een wetenschappelijke

onderbouwing in het advies dat wel zou doen vermoeden. Zoals al naar voren is gekomen in de

probleemschets blijkt dat de adviezen van Elverding en Duivesteijn in zekere zin elk een eigen

oplossingsrichting kiezen ten aanzien van het fundamentele probleem waarop de wetswijziging

is gestoeld, namelijk het hervinden van evenwicht tussen rechtszekerheid en flexibiliteit.

De rechtszekere benadering is grotendeels terug te vinden in de systeemtheorie (Allmendinger

2009). Deze theorie veronderstelt de menselijke en natuurlijke omgeving beheerst worden door

systemen, waarbij het elk onderdeel het andere beïnvloedt. Steden, dorpen en regio’s worden

beïnvloedt door verschillende, maar gerelateerde, factoren. Werkgelegenheid verschilt

bijvoorbeeld van woningaanbod, maar is er wel wederkerig aan gerelateerd. Vanuit deze

veronderstelling achten de aanhangers van deze theorie dat die systemen ook beheersbaar zijn:

een besluit in het ene domein ‘druppelt door’ in effecten op andere domeinen.

Na het ontstaan van deze theorie eind jaren ’60 kwam er kritiek op deze theorie omdat die te

beperkt en te simplistisch zou zijn. Deze kritiek leidde tot twee kampen. Enerzijds waren er

‘precieze’ theoretici, onder wie McLoughlin (1969). Zij vonden dat de maatschappelijke

complexiteit de systeembenadering niet in de weg stond, maar juist meer kennis en rekenkracht

vereisten. Anderzijds waren er ‘soepele’ theoretici, onder wie Hayek (1944). Zij achten

staatsplanning onmogelijk en onwenselijk, aangezien de complexiteit niet in modellen te vatten

zou zijn. Het beheersen van het maatschappelijke systeem zou daarom aan de markt

toevertrouwd moeten worden.

Deze twee partijen weerspiegelen beiden een eigen visie op de rol van kennis in beleid. De vraag

hoe belangrijk kennis is ten aanzien meervoudig complexe besluitvormingsprocessen staat

centraal in dit onderzoek. Lange tijd ging men uit van de veronderstelling dat ruimtelijke

problemen een technisch karakter hadden, waarbij op sectorale wijze het maatschappelijke

systeem geanalyseerd en beheerst kon worden door wiskundige modellen. Een in meerdere

opzichten toenemende complexiteit leidde er echter toe dat wetenschappers gingen inzien dat

kennis niet alleen onzeker, maar ook omstreden is. Dit onderzoek gaat onder andere in op het

spanningsveld tussen kennis en beleid en levert daarmee ook een inzicht in welke richting de

Omgevingswet zich richt binnen het spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. Wordt

met de nieuwe Omgevingswet inderdaad meer afwegingsruimte geboden, of is er sprake van de

spreekwoordelijke oude wijn in nieuwe zakken (Binnenlands Bestuur 2013b)?


24

1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen De voortdurende strijd tussen flexibiliteit en rechtszekerheid komt naar voren in

wetenschappelijke literatuur, waarin steeds op een eigen wijze het traditionele dispuut van

‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ aan bod komt. Op het grensvlak tussen deze twee extreme discoursen

bevindt zich de discussie over de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte.

Doelstelling van dit onderzoek is om te verhelderen in hoeverre bestuurlijke afwegingsruimte

wenselijk is binnen de nieuwe Omgevingswet. Omdat deze discussie ook raakt aan de vraag

welke rol kennis speelt in beleid, is het van belang dat daarbij zowel het bestuurlijk als

academisch perspectief in het onderzoek wordt meegenomen. Ten aanzien van de grote en

complexe projecten is het van belang te weten in welke mate de aanbevelingen van de

commissies Duivesteijn en Elverding die wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte

beïnvloeden. De hoofdvraag luidt daarom als volgt:

In hoeverre is ruimte voor bestuurlijk handelen in de Omgevingswet vanuit bestuurlijk en

academisch perspectief wenselijk en welke rol spelen de aanbevelingen van de commissie

Duivesteijn en Elverding daarbij?

Voor een nadere uitwerking van deze hoofdvraag zijn een aantal deelvragen opgesteld. Deze

bieden een wetenschappelijke duiding van het vraagstuk waar men nu in de praktijk voor staat,

namelijk hoe in de nieuwe Omgevingswet wordt omgegaan met het concept complexiteit in

termen van flexibiliteit en rechtszekerheid. De eerste deelvraag luidt daarom:

1) Welke theoretische perspectieven bepalen de wetenschappelijke achtergrond van de adviezen

van de commissies Duivesteijn en Elverding?

Na dit theoretisch kader vervolgt dit onderzoek met een weergave van de oorzaken en

aanbevelingen die beide commissies doen met betrekking tot de ruimte voor bestuurlijk

handelen:

2) Welke aanbevelingen doet de commissie Duivesteijn ten aanzien van bestuurlijke

handelingsruimte tijdens het besluitvormingsproces?

3) Welke aanbevelingen doet de commissie Elverding ten aanzien van bestuurlijke

handelingsruimte tijdens het besluitvormingsproces?

Deze analyse levert verschillende aspecten op die te maken hebben met de ruimte voor

bestuurlijk handelen. De vraag hoe die aspecten invulling krijgen in het nieuwe stelsel komt aan

bod in de laatste deelvraag:

4) Waarom kiest Eenvoudig Beter voor een snellere besluitvorming en wat betekent dat voor de

bestuurlijke handelingsruimte binnen complexe besluitvormingsprocessen?


25

1.5 Leeswijzer De thesis bestaat uit een methodologisch hoofdstuk,

een theoretisch kader, een beleidskader, een analyse

van de intervieuws, en tot slot een conclusie met

enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek

(afbeelding 2).

In hoofdstuk 2 wordt uitgelegd welke

onderzoeksstrategie is toegepast en hoe de data zijn

verzameld en verwerkt.

Het theoretisch kader bestaat uit twee hoofdstukken.

In hoofdstuk 3 wordt het brede begrip ‘complexiteit’

ontleed in drie soorten complexiteit. Hoofdstuk 4

gaat verder in op de vraag welke rol kennis speelt in

het formuleren van beleid binnen deze complexe

context.

In het beleidskader wordt een analyse gemaakt van

drie verschillende adviesrapporten ten aanzien van

het probleem van tijd-‐ en kostenoverschrijdingen die

grote en complexe projecten over het algemeen

kenmerkt.

De hoofdstukken 6, 7 en 8 geven de resultaten van

de interviews weer, waarbij hoofdstuk 6 een

noodzakelijke opmaat vormt om hoofdstuk 7 en 8 te

begrijpen.

In de conclusie wordt vervolgens een antwoord

gegeven op de hoofdvraag. Aan deze conclusie wordt

in hoofdstuk 10 een eigen duiding gegeven.

Tot slot volgen enkele aanbevelingen voor

vervolgonderzoek. Afbeelding 2: Schematische weergave van het

onderzoek

Conclusie

HF 9: Conclusie

HF 10: Discussie & aanbevelingen

Resultaten

HF 6: Inleiding

HF 7: Inhoudelijke afwegingsruimte

HF 8 : Procedurele afwegingsruimte

Methodologie

HF 2: Onderzoeksmethodiek

Beleidskader

HF 5: Adviesrapporten WRR, Elverding & Duivesteijn

Theoretisch kader

HF 3: Complexiteit van grote projecten

HF 4: Grenzenwerk tussen kennis en beleid


26

HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE

27

2 Methodologie

2.1 Inleiding

Om op een gestructureerde en verifieerbare wijze tot conclusies te komen, is het nodig om de

methode van onderzoek eerst toe te lichten. In dit hoofdstuk wordt ten eerste ingegaan op de

onderzoeksmethodiek, waarin aangegeven wordt welk type onderzoek dit is. Vervolgens wordt

ingegaan op de vraag hoe de informatie is verzameld en geanalyseerd.

2.2 Onderzoeksmethodiek

De onderzoeksvraag geeft al aan op welke manier naar een bepaald fenomeen gekeken wordt.

Hoe dat onderzoek dan uitgevoerd wordt hangt af van de filosofische vooronderstellingen, de

strategie en de methoden die gekozen worden. Creswell (2009) geeft aan dat er dan drie

methoden van onderzoek zijn, namelijk kwantitatief, kwalitatief, of een combinatie van beiden.

Uit de onderzoeksvraag van dit onderzoek blijkt al dat die kwalitatief van aard is. Er komen twee

verschillende visies naar voren, namelijk die van de commissie Duivesteijn en die van de

commissie Elverding. Hoewel men bij de vraagstelling ‘in hoeverre’ zou kunnen veronderstellen

dat er toch iets ‘gemeten’ wordt, is dat niet het geval. Het doel ligt veel meer in het begrijpen

waarom bestuurlijke afwegingsruimte wel of niet wenselijk is en welke rol de visies van beide

adviescommissies daarbij een rol spelen.

2.3 Grounded theory

Om deze waaromvraag te kunnen beantwoorden, vormt de ‘grounded theory’-‐benadering de

meest geschikte onderzoeksstrategie. Grounded theory gaat namelijk niet uit van het testen van

een bestaande theorie, maar juist het tegengestelde daarvan: het gaat om ontdekking in plaats

van bevestiging. De basis ligt daarmee in een constructivistische in plaats van een

postpositivistische benadering. Dat betekent kortgezegd dat een denkmodel wordt ontwikkelt

van een fenomeen (in dit onderzoek bijvoorbeeld de begrippen ‘complexiteit’ en

‘afwegingsruimte’) op basis van verschillende perspectieven. Het theoretisch kader dient in dit

verband dan ook niet als toetsingskader, maar eerder als een kader dat een eerste aanzet geeft

voor verdere theorieontwikkeling. In tegenstelling tot de deductieve benadering zijn er geen

specifieke hypothesen of variabelen vastgesteld. De basis van grounded theory bestaat uit

concepten. Daarmee richt de grounded theory-‐onderzoeker zich op conceptualisaties van

informatie en dus niet op die informatie an sich (Corbin and Strauss 1990).


28

2.4 Methode van data-‐verzameling

Om de betrouwbaarheid van informatie te vergroten is het van belang dat die niet komt vanuit

slechts één informatiebron. Daarom zijn er verschillende methoden van dataverzameling

ingezet. Het begrip triangulatie is daarbij leidend. Dit betekent in dit onderzoek dat drie bronnen

van informatie met elkaar vergeleken zijn, namelijk:

• een literature review, op basis waarvan het theoretisch kader is geconstrueerd;

• een document study, waarin de analyses en aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en

Elverding zijn onderzocht en met elkaar zijn vergeleken;

• diepte-‐interviews met sleutelfiguren die, ondanks het feit dat de Omgevingswet nog niet in

werking is getreden, vanuit academisch en bestuurlijk perspectief hun visie hebben gegeven

op de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte.

2.4.1 Document study Door middel van een document study zijn drie verschillende adviesrapporten gebruikt om

inzichtelijk te maken wat de problemen zijn van besluitvormingsprocessen rondom grote

projecten. Ook de aanbevelingen die de commissies hebben gemaakt zijn met elkaar vergeleken.

Daarbij is vooral ook gelet op aspecten die betrekking hebben op flexibiliteit en bestuurlijke

afwegingsruimte. De inzichten die hieruit zijn voortkomen zijn gebruikt bij het opstellen van de

interview-‐agenda ten behoeve van het uitvoeren van de semi-‐gestructureerde interviews met de

sleutelfiguren (zie 2.4.3).

2.4.2 Literature review

Een literature review is gebruikt om een denkmodel te ontwikkelen van de huidige

wetenschappelijk denkbeelden over de verhouding tussen rechtszekerheid en flexibiliteit en de

relatie tussen deze concepten met het concept complexiteit. Deze concepten bepalen deels de

topiclist die gebruikt zal worden tijdens de interviews, en fungeren anderzijds ook als het

theoretisch kader van de document study (zie 2.4.1). Datgene wat in de literature review naar

voren komt helpt op die manier om te begrijpen wat we nog niet weten (Corbin and Strauss

2008).

2.4.3 Interviews

De interviews zijn semi-‐gestructureerd van aard. Dit houdt in dat de interviewer een lijst met

vragen had die direct of indirect beantwoord moesten worden gedurende het interview. De

vragen zijn algemener van aard dan de vragen die voorkomen in een gestructureerd interview.

De volgorde waarin de vragen aan bod kwamen, variërde per interview. Daarnaast was er

ruimte om aanvullende vragen te stellen, wanneer bleek dat er meer informatie gewonnen kon

worden van de betreffende zegspersoon (Bryman 2012). De interviews zijn face-‐to-‐face


29

uitgevoerd om daarmee controle te houden over de richting van het interview. Ter

voorbereiding hierop is steeds de interview-‐agenda opgestuurd naar de zegspersoon (bijlage

IV). Het interview is integraal opgenomen met een audio-‐recorder. Tevens zijn enkele

aantekeningen gemaakt ter ondersteuning van de dataverwerking.

Selectie van zegspersonen

Ten aanzien van het doel van dit onderzoek is gekeken welke actoren het best de benodigde

informatie zouden kunnen verschaffen. Om een evenwichtig beeld te krijgen, is er voor gekozen

om enerzijds sleutelfiguren vanuit de drie belangrijkste overheidsniveaus te benaderen en

anderzijds het kennisdomein te betrekken. Er is gekozen voor een drietal actoren vanuit het

kennisdomein een drietal actoren vanuit het publieke beleidsdomein:

• Academisch: drie academici zijn geïnterviewd om de wetenschappelijke visie te duiden.

Ze zijn in hoofdstuk 6 en verder aangeduid als de TU Delft-‐, OTB-‐, en UvA-‐zegspersoon;

• Bestuurlijk:

o Rijksoverheid: een sleutelfiguur binnen het Ministerie van I&M vanuit het

perspectief van de wetgevende macht. In hoofdstuk 6 en verder is deze actor

aangeduid als I&M-‐zegspersonen, aangezien er twee zegspersonen

vertegenwoordigd waren;

o Provinciale koepel: een sleutelfiguur binnen de organisatie Interprovinciaal

Overleg (IPO) vanuit het perspectief van de Nederlandse provincies. In hoofdstuk

6 en verder is deze actor aangeduid als ‘IPO-‐zegspersoon’;

o Gemeentelijke koepel: een sleutelfiguur binnen de organisatie Vereniging van

Nederlandse Gemeenten (VNG) vanuit het perspectief van de Nederlandse

gemeenten. In hoofdstuk 6 en verder is deze actor aangeduid als ‘VNG-‐

zegspersoon’.

Beperkingen

Binnen de tijdsduur van dit onderzoek wordt de toetsversie van de Omgevingswet behandeld

door de Raad van State en door de Tweede Kamer. Daarom geldt dat het bij de interviews

uitsluitend gaat over de toetsversie van de Omgevingswet. Hoewel het kabinet al wel heeft

ingestemd met het wetsvoorstel Omgevingswet is het goed mogelijk dat deze toetsversie op

onderdelen nog aangevuld en aangepast zal worden tijdens de behandeling door de Raad van

State en de Tweede Kamer. Gedurende die tijd worden over die eventuele aanvullingen en

aanpassingen geen uitspraken gedaan en is het dus onmogelijk deze zegspersonen daarover te

bevragen.


30

2.5 Methode van data-‐analyse

Vanuit de ‘grounded theory’-‐benadering is het niet alleen zaak om deze informatie te verkrijgen,

maar ook om als onderzoeker zelf de nieuwe informatie die verkregen is van de ene bron mee te

nemen in de vraagstelling voor het volgende interview. Daardoor is het mogelijk een verdere

verdieping van de theorie te realiseren. Om de data te analyseren is gebruik gemaakt van de

Constant Comparative Method (CCM), waarbij in principe geldt dat verschillende methoden van

analyse zijn toegestaan:

‘All kinds of aids, such as memo writing, close reading and rereading, coding,

displays, data matrices and diagrams support the principle of comparison.’ (Boeije

2002, p. 391).

Het gaat dus om het constant vergelijken van de uitkomsten van de interviews. Op basis van dat

vergelijken zijn inductief categorieën geformuleerd. De categorieën die geëxtraheerd zijn uit de

analyse van het transcript van het 1e interview, zijn vervolgens gebruikt als input voor het

volgende interview. Tijdens de verschillende interviews zijn er zo steeds weer nieuwe

categorieën naar voren gekomen. Op die manier komen dus aanvullende ideeën voort uit een

analyse van oorspronkelijke ideeën. Dit proces kan herhaald worden totdat er geen nieuwe

informatie meer naar voren komt uit volgende interviews. Boeije (2002, p. 393) noemt dat

theoretical sampling:

‘This principle implies that the researcher decides what data will be gathered next

and where to find them on the basis of provisionary theoretical ideas.’

Afbeelding 3: Kwalitatieve Data verwerking (Creswell, 2009, p.185)


31

De analyse is uitgevoerd volgens de systematische aanpak van Creswell (2009) (afbeelding 3).

De audio-‐opnames van de interviews zijn overgezet in transcripten en vervolgens geïmporteerd

in het data-‐analyseprogramma MaxQDA. Deze transcripten zijn vervolgens gecodeerd door het

lezen van de ruwe data (open coding). Daaruit zijn verschillende thema’s (themes) geëxtraheerd,

waarmee de belangrijkste onderdelen van het onderzoek aan bod zijn gekomen. De beschrijving

(description) is echter achterwege gelaten, omdat daarmee bedoeld wordt dat er per interview

een gedetailleerde beschrijving wordt gegeven van de mensen, plaatsen en gebeurtenissen van

de onderzoekssetting. Dat is vooral relevant voor etnografisch en casestudy onderzoek en

minder voor dit type onderzoek.

De verschillende thema’s, ofwel categorieën, vormen de centrale vindingen van het onderzoek.

Die zijn vervolgens ontleed in één of meerdere subcategorieën, ter verduidelijking van het

verhaal. De thema’s vormen de leidraad voor het hoofdstuk waarin de resultaten van de

interviews worden weergegeven. Daarbij zijn specifieke passages uit de transcripten

overgenomen om de interpretaties te verduidelijken. De laatste stap vormt de interpretatie van

of betekenisgeving aan de data. Hierbij is de koppeling gemaakt met de operationele

benaderingen en vervolgens ook het theoretisch kader. Daaruit volgen ook aanbevelingen voor

verder onderzoek.

Validiteit en betrouwbaarheid

Creswell (2009) onderscheidt verschillende strategieën om de kwalitatieve validiteit te

verhogen. Het voert voor dit onderzoek te ver om al deze strategieën te benoemen en uit te

voeren. Enkele van de veelvoorkomende en gemakkelijk uit te voeren strategieën zijn

triangulation, rich description en bias clarification. De eerste twee strategieën zijn al min of meer

aan bod gekomen. Er is sprake triangulation, omdat er verschillende methoden worden

toegepast van data-‐verzameling. Verder is er ook sprake van rich description, aangezien

meerdere perspectieven vertegenwoordigd zijn. Het laatste onderdeel, bias clarification,

betekent voor de onderzoeker dat hij zijn aangeeft in welke mate zijn interpretatie van de

interviews wordt bepaald door zijn achtergrond. In het voorwoord is aangegeven wat dat ten

aanzien van deze scriptie inhoudt.

De resultaten zijn in beperkte mate te generaliseren. Het doel van kwalitatief onderzoek, dat ook

de aard is van dit onderzoek, ligt niet zozeer in de generaliseerbaarheid als wel in de

bijzonderheid ervan (Greene and Caracelli 1997). Dit wordt nog duidelijker wanneer gelet wordt

op het feit dat dit een onderzoek is naar een wet die nog in wording is en daarom nog op geen

enkele plaats is toegepast. Dit verklaart overigens ook de reden waarom in dit onderzoek niet is

gekozen voor een casestudy onderzoek, maar voor een grounded theory onderzoek.


32

HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN

33

3 Complexiteit van besluitvorming bij grote projecten

3.1 Inleiding Een wezenlijk onderdeel van besluitvorming in de ruimtelijke ordening is het omgaan met

complexiteit. Het nemen van een besluit wordt wel omschreven als het kiezen van ‘the right

course of action’ (Faludi 1998). De kennis van informatie speelt daarbij een belangrijke rol. Het is

echter niet alleen afhankelijk van hoeveel informatie beschikbaar is, maar ook de

betrouwbaarheid en objectiviteit van die informatie. Bij tal van infra-‐projecten loopt de

besluitvorming vertraging op doordat stakeholders onvoldoende vertrouwen hebben in de

informatie waarop een besluit genomen dient te worden. Bij een aantal reeds gerealiseerde

projecten bleek achteraf dat de daaraan voorafgaande besluiten op foutieve aannames berustten

(Martens and van Weelden 2013).

In dit hoofdstuk worden drie soorten complexiteit ontleed in een aantal factoren die een project

meer of minder complex maken. Dat is van belang omdat in het de context vormt voor het

tweede theoretische hoofdstuk, waarin het gaat over de rol van kennis in het beheersen van die

complexiteit.

3.2 Soorten complexiteit Onderzoeken rond het begrip complexiteit in projectmanagement leiden terug naar het midden

van de jaren ’90. Baccarini (1996) geeft aan dat complexiteit een gelaagd begrip is dat toegepast

kan worden aan elke dimensie van een projectmanagementproces, zoals organisatie,

technologie, omgeving, informatie, besluitvorming of systemen. Project complexiteit is daarbij te

operationaliseren in termen van differentiatie en interdependentie. Complexiteit staat volgens

hem los van andere projecteigenschappen, zoals omvang en onzekerheid. Volgens Bosch-‐

Rekveldt (2011) vormt onzekerheid echter een intrinsiek onderdeel van complexiteit.

In navolging van Baccarini (1996) gaan De Bruijn en Leijten (1996) nader in op het onderscheid

tussen technische en sociale complexiteit. De technische complexiteit houdt verband met het

fysieke object van planning, waarbij het gaat om belangrijke factoren als de aard en omvang van

een project. De sociale complexiteit hangt samen met het toenemend aantal actoren die

betrokken zijn bij de besluitvorming van infra-‐projecten. Daarmee gaat het meer over de

implementatie van het project. Dat leidt bovendien tot een vergaande diversificatie van belangen

en wereldbeelden (Van de Riet 2003).

De Bruijn en Leijten (1996) gaan verder niet in op de organisatorische complexiteit, terwijl

Bosch-‐Rekveldt (2011) daar wel op in gaat. Zij onderscheidt namelijk technische complexiteit

(gerelateerd aan scope en inhoud), organisatorische complexiteit (gerelateerd aan het

projectteam, vertrouwen, middelen) en externe complexiteit (organisatorische complexiteit die


34

verband houdt met o.a. stakeholders en marktomstandigheden). Technische complexiteit

bestaat uit ‘harde’ factoren, zoals het type technologie dat toegepast wordt. Organisatorische en

externe complexiteit bestaat veel meer uit ‘zachte’ factoren, zoals bestuurlijk en maatschappelijk

draagvlak (Bosch-‐Rekveldt 2011).

3.3 Technische complexiteit Technische complexiteit is volgens Baccarini (1996) te duiden aan de hand van differentiatie en

interdependentie. Met het eerste worden aantallen bedoeld, zoals het aantal te nemen stappen

tot voltooiing en het aantal benodigde expertises. Met het laatste worden wederzijdse

afhankelijkheden bedoeld zoals die bestaan tussen processtappen, expertteams en gebruikte

technologieën. De Bruijn en Leijten (2008a) beschrijven een aantal factoren die de mate van

beheersbaarheid aanduiden. De linkerzijde van tabel 1 toont factoren die goed beheersbaar zijn,

terwijl de rechterzijde van de tabel factoren toont die de complexiteit en daarmee de

beheersbaarheid doen afnemen.

3.3.1 Gedetailleerd versus globaal ontwerp

Tabel 1 Technische aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden (bewerking van: de Bruijn & Leijten, 2008,

p.23)

Een project kan meer of minder robuust zijn al naar gelang de mate waarin het project is

gedetailleerd in ontwerp, kosten, et cetera. Door een project minder te detailleren ontstaat een

grotere onzekerheid doordat niet duidelijk is op de gekozen oplossing ook duurzaam is. In het

Central Artery/ Tunnel project in Boston werd bijvoorbeeld gekozen om tijdelijke bedoelde

diepwanden als permanente wanden te gaan gebruiken. Na opening van de tunnel kwamen

structurele lekkages aan bod, waardoor goedkoop alsnog duurkoop bleek te zijn. Op een andere

plek in die stad werd bij de aanleg van een plein gekozen voor een gedetailleerd ontwerp om

verzakking van omliggende gebouwen te voorkomen. Hoewel deze oplossing zekerheid gaf, was

Beheersbaar als… Minder beheersbaar als…

Robuust (gedetailleerd ontwerp) Minder robuust (globaal ontwerp)

Bewezen technologie Innovatieve technologie (onbewezen,

onhandelbare technologie)

Parallel proces Opeenvolgend proces

Lineaire afhankelijkheid Complexe afhankelijkheid

Monofunctionaliteit Multifunctionaliteit

Geleidelijke implementatie Abrupte implementatie


35

die wel erg kostbaar. Ook laat deze oplossing geen ruimte voor innovatieve, goedkopere

oplossingen, die zich gedurende het planproces hadden kunnen aandienen.

3.3.2 Bewezen versus innovatieve technologie Eenzelfde onderscheid dient zich aan bij het gebruik van technologie. De meest innovatieve

vorm daarvan is dat voor een project een compleet nieuwe technologie wordt ontworpen.

Daarnaast kan het ook zo zijn dat de technologie al is bedacht en doorontwikkeld, maar nog niet

is toegepast. De meest veilige optie is echter om bewezen technologieën uit vergelijkbare

projecten toe te passen. In zekere zin is de keuze voor innovatieve technologie ingegeven door

de aard van het project, maar het is deels ook afhankelijk van de ambitie die een

projectorganisatie voorheeft.

3.3.3 Parallel versus opeenvolgend proces De beheersbaarheid wordt ook bepaald door de mate waarin processen parallel kunnen lopen.

Wanneer dat het geval is, is de kans op tijd-‐ en kostenoverschrijdingen kleiner. Opeenvolgende

processen zijn daar echter juist gevoelig voor: wanneer een bepaald proces noodzakelijkerwijs

voorafgaat aan een ander proces en daarbij ook nog eens vertraging oploopt, heeft dat gevolgen

voor de totale kosten en doorlooptijd van het proces. Zo kunnen er halverwege de realisatie van

een tunnel problemen ontstaan die gevolgen hebben voor navolgende processen. Dat ene proces

houdt daarmee de andere processen op. Bovendien is het geheel stoppen van een dergelijk

proces onmogelijk omdat de gemaakte kosten pas terugverdiend kunnen worden wanneer het

gehele proces doorlopen is.

Bij parallelle processen kan bij vertraging van een van de processen echter wel worden besloten

om dat proces te stoppen en de andere processen voort te zetten. Zo kan de hoeveelheid

woningen binnen een geplande woonwijk kan vaak nog gedurende het planproces gewijzigd

worden, namelijk wanneer dat gezien de ontwikkeling van de marktvraag nodig blijkt. Hoewel

dat als positief geduid kan worden vanuit het perspectief van de opdrachtgever, kunnen er ook

actoren zijn die zich daartegen verzetten. Dat is bij een opeenvolgende processtructuur niet het

geval.

3.3.4 Lineaire versus complexe afhankelijkheid Een systeem van lineaire afhankelijkheden houdt in dat wanneer een bepaald onderdeel faalt,

het hele systeem faalt. Wanneer bijvoorbeeld een kabel van een tuibrug breekt zou een breuk in

het wegoppervlak kunnen ontstaan met als gevolg dat de brug geheel afgesloten zal worden. Een

systeem kan ook uit meervoudige afhankelijkheden bestaan. Wanneer een koppeling faalt, kan

dat opgevangen worden door een andere koppeling. Dat heeft als voordeel dat niet het hele

systeem uitgeschakeld wordt. Een nadeel is echter dat de falende koppeling moeilijk te herleiden

is. Onder andere een elektriciteitsnetwerk is daar een voorbeeld van.


36

Bij sommige projecten is er dus automatisch een back-‐up die ervoor zorgt dat het systeem als

geheel blijft functioneren. Het kan echter ook zo zijn dat daar in de besluitvorming geen

rekening mee is gehouden. In dat geval blijkt dat men pas op het moment van falen gaat

nadenken over een alternatief. Wanneer er sprake is van complexe afhankelijkheid zou men er

dus goed aan doen om meerdere alternatieven en/of varianten te bedenken om, indien nodig,

het proces bij te kunnen sturen. Een voorbeeld hiervan is de Haagse tramtunnel: pas 2,5 jaar na

de constatering dat er een lekkage was, bereikte men overeenstemming over een alternatief. Als

daar van tevoren over nagedacht zou zijn, zou de schade in meerdere opzichten veel minder zijn

geweest.

3.3.5 Mono-‐ versus multifunctionaliteit Veel infra-‐projecten hebben een monofunctioneel doel, namelijk het aanpassen van de

wegcapaciteit aan de toekomstige verkeersdruk. De beheersbaarheid neemt toe naarmate meer

functies worden toegevoegd: hoe meer functies, hoe kleiner het risico dat het totale project zal

falen. Wel is daarbij sprake van een bepaalde bandbreedte, want een buitensporige hoeveelheid

functies zal juist nadelig werken.

3.3.6 Geleidelijke versus abrupte implementatie De aard van een project bepaalt of de implementatie geleidelijk of juist in één keer moet

plaatsvinden. Wanneer een project geleidelijk geïmplementeerd kan worden, is het mogelijk om

het proces als leerproces te zien. Zo stond in de Duitse stad Lübeck de bouw van twee identieke

tunnelbuizen gepland, waarbij de problemen tijdens de bouw van de 1e tunnel de mogelijkheid

gaven om een oplossing te vinden voor de bouw van de 2e tunnel. In dat geval is een project

beter beheersbaar dan wanneer een project abrupt ingevoerd wordt, zoals het geval was bij het

C2000 communicatiesysteem. Hulpdiensten staan immers nooit stil en moeten voortdurend op

een landelijke schaal met elkaar kunnen communiceren. Een geleidelijke implementatie is dan

geen optie.

3.4 Sociale complexiteit Gezien het feit dat steeds meer actoren meedoen, neemt ook de sociale complexiteit toe.

Enerzijds neemt de sociale complexiteit toe naarmate er meer actoren betrokken zijn en

anderzijds neemt het toe naarmate die partijen van elkaar verschillen (Conklin 2006). Bij grote

infra-‐projecten kan de gebruiker een grote invloed hebben op het verdere vervolg van het

besluitvormingsproces. Wanneer bijvoorbeeld gekozen wordt een zeker spoortraject aan te

leggen, is het van belang dat zowel de reiziger als de spoorvervoerder dat besluit ondersteunen.

Daarnaast zijn er ook andere factoren die de mate van sociale complexiteit bepalen (Fout!

Verwijzingsbron niet gevonden.). Deze factoren worden hierna uitgewerkt.


37

Tabel 2: Sociale aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden (bewerking van de Bruijn & Leijten, 2008, p.25)

3.4.1 Variatie en dynamiek van voorkeuren Actoren die betrokken zijn bij besluitvorming hebben over het algemeen uiteenlopende

belangen en daardoor verschillende voorkeuren. Concklin (2006) beargumenteert dat actoren

kunnen verschillen qua ervaring, persoonlijkheidstype en denk-‐ en leerstijl. Bovendien

verschillen ook de disciplines van waaruit actoren participeren. Iedere discipline brengt zijn

eigen taal en cultuur mee, waardoor het moeilijk wordt elkaars ‘taal’ te spreken. Nog

belangrijker is het feit dat de actoren verschillende organisaties vertegenwoordigen. Daarmee

propageert ieder een eigen ‘versie’ van het probleem afhankelijk van de missie of doelstellingen

van de organisatie die zij vertegenwoordigen. Die complexiteit maakt het formuleren van een

gemeenschappelijke probleemdefinitie lastig.

Voorkeuren zijn daarnaast ook niet statisch en lineair (afbeelding 4, rode lijn), maar veranderen

tussen actoren en gedurende het gehele proces (afbeelding 4, groene en oranje lijn). Zeker bij

grote projecten, waar bijna altijd sprake is van langlopende procedures, zijn voorkeuren

voortdurend aan verandering onderhevig. Een voorbeeld daarvan is de kanaaltunnel, die

berekend was op grote stromen mensen die tussen Europa en het Verenigd Koninkrijk zouden

reizen. Met de opkomst van low-‐cost airlines bleek dat de reizigersvoorkeuren ondertussen

gewijzigd waren ten koste van het verkeer dat gebruik maakte van de Kanaaltunnel.

Beheersbaar als… Minder beheersbaar als…

Beperkte afhankelijkheid van voorkeuren van

gebruikers

Grote afhankelijkheid van voorkeuren van

gebruikers

Beperkte dynamiek in voorkeuren van

gebruikers

Grote dynamiek in voorkeuren van

gebruikers

Kleine hindermacht Grote hindermacht

Korte doorlooptijden Lange doorlooptijden


38

Afbeelding 4 Traditionele benadering (rode lijn) versus dynamische voorkeuren (groene en oranje lijn) (Conklin 2006)

3.4.2 Hindermacht en doorlooptijd Actoren kunnen in meer of mindere mate het besluitvormingsproces hinderen. De mate waarin

dat gebeurd hangt af van een aantal factoren, te weten: formele posities, politieke macht,

formele overlegpartijen en expertise. Daarnaast beïnvloedt ook de mate waarin een project

invloed heeft op de leefomgeving de mate waarin actoren de implementatie willen beïnvloeden.

De implementatietijd zal korter zijn wanneer de hindermacht laag is. Dat blijkt uit de mate

waarin ingediende zienswijzen en ingestelde beroepen het procesverloop vertragen.

Een project kan echter ook een grote mate van hinder ondervinden, bijvoorbeeld wanneer

derden grond aankopen om te voorkomen de voorziene ontwikkeling plaats zal vinden.

Voorbeelden daarvan zijn de aankoop van gronden in de directe omgeving van de luchthaven

Schiphol en de ringweg bij Aardenburg (Van de Riet 2003). Vaak zijn dat ook projecten die

gekenmerkt worden door meervoudige ambities en de toepassing van ingewikkelde

technologieën. Een grotere hindermacht leidt dan ook tot langere doorlooptijden, waardoor

vervolgens ook de onzekerheid toeneemt over de course of action.

3.5 Organisatorische complexiteit Organisatorische complexiteit betreft de complexiteit van interactie op het raakvlak van mensen

en organisaties. Daarbij spelen aspecten als politiek, participatie en ambiguïteit van informatie

een belangrijke rol. Volgens Baccarini (1996) is ook organisatorische complexiteit te duiden in

termen van differentiatie en interdependentie. Differentiatie wordt vervolgens ontleedt in

verticale en horizontale differentiatie. Verticale differentiatie heeft betrekking op de

organisatorische hiërarchische structuur (zoals het aantal niveaus); horizontale differentiatie

heeft betrekking op het aantal organisatorische eenheden (zoals departementen en


39

belangengroepen) en de scheiding van taken op basis van persoonlijke kennis en kunde.

Differentiatie houdt in die zin nauw verband met de organisatorische setting waarin

besluitvorming plaatsvindt, die te onderscheiden is in een single-‐actor, top-‐down of multi-‐actor

setting, bottom-‐up setting.

3.5.1 Single-‐actor setting Rationele benaderingen zoals de systeemtheorie (Allmendinger 2009) zijn gebaseerd op de

single-‐actor setting (afbeelding 5). Volgens deze benaderingen konden door het zorgvuldig

toepassen van wetenschappelijke methoden oorzakelijke verbanden worden gelegd, op basis

waarvan vervolgens het beste alternatief gekozen kon worden (White 1994). Die rationaliteit

hangt af van de doelgerichtheid, effectiviteit en efficiency van de verschillende alternatieven. Het

besluitvormingsproces is min of meer lineair, waarbij ten eerste de doelen, beperkingen en

criteria worden vastgelegd; waarbij vervolgens alternatieven worden ontworpen; en waarbij tot

slot een vergelijking wordt gemaakt tussen deze alternatieven.

Als daaruit blijkt dat een van die alternatieven over het geheel van die criteria het beste scoort,

dan wordt de keuze voor dat alternatief als een rationeel besluit genomen (Majone 1989). Deze

top-‐down benaderingen zijn te herleiden naar de militaire en industriële besluitvorming,

waarbij verondersteld wordt dat actoren zich conformeren aan besluiten die zij van een hoger

niveau opgelegd krijgen. Het politieke karakter van besluiten wordt gemaskeerd door te

beweren dat de concrete besluiten gelegitimeerd zijn op basis van gedeelde waarden:

“Decisions at lower levels are justified in terms of more abstract values established

at an earlier stage and not available for review without undue disruption. Further,

these values are presented as an agreed consensus, giving social legitimation to the

"optimal" outputs of the planning process.” (Rosenhead 1980, p. 211).

In een single-‐actor setting is ook sprake van een single-‐actor complexity. Hoewel single-‐actor doet

vermoeden dat het om een individueel persoon gaat, kan het ook gaan om een individuele

organisatie. Deze complexiteit kan op twee manieren toenemen (Heffen 1993; Koppenjan 1990):

1. Enerzijds neemt deze toe naarmate de doelstellingen onduidelijker zijn. Dan kan zijn

wanneer beleidsmakers doelen en middelen met elkaar verwarren, wanneer ongewenste

of juist gewenste neveneffecten onbewust worden meegenomen, of wanneer nieuwe

inzichten aanleiding geven de doelstellingen te veranderen (Van de Riet 2003);

2. Onzekerheid over de gevolgen van oplossingen: dit hangt samen met onzekerheid over

de dynamiek van een systeem. Die dynamiek komt tot uiting doordat zowel problemen

als oplossingen veranderen of zelfs geheel vervangen worden door nieuwe problemen

en oplossingen. Dit wordt door Friend and Hickling (2005) metaforisch omschreven als


40

zijnde verschillende wolken die voortdurend bij elkaar komen, van elkaar wegdrijven,

zich samenvoegen of geheel verdwijnen.

3.5.2 Multi-‐actor setting Een multi-‐actor setting (afbeelding 5) wordt gekenmerkt door een multi-‐actor complexity, ook

wel network complexity genoemd (Van de Riet 2003). Deze complexiteit ontstaat door de

verscheidenheid van probleeminterpretaties die de verschillende actoren hebben. Die

verscheidenheid is vervolgens weer te herleiden tot de verscheidenheid aan belangen enerzijds

en de uiteenlopende percepties van de werkelijkheid anderzijds.

De belangen die actoren hebben zijn gerelateerd aan hun rol binnen de samenleving en de

waarden die zij voorstaan. Politieke, religieuze en ethische overtuigingen vormen over het

algemeen de grondslag van deze waarden. In het geval van een specifiek project zullen actoren

specifieke waarden formuleren die gebaseerd zijn op onderliggende waarden (van Geenhuizen

and Thissen 2002). Zo ontstaat een verschil tussen kernwaarden en project-‐specifieke waarden

(Sabatier 1993), waarbij de tweede afgeleid is van de eerste.

De percepties van de werkelijkheid worden ook wel frames of reference genoemd en bepalen

zowel de wijze waarop actoren het probleem opvatten als de wijze waarop zij vervolgens

handelen. Binnen elk frame of reference gelden definities en principes die de basis vormen voor

feiten (Majone 1989). Het gevolg daarvan is dat feiten omstreden zijn, in die zin dat ze op

meerdere manieren kunnen worden geïnterpreteerd (Edelenbos et al. 2003).

Wanneer binnen een besluitvormingsproces verschillende frames of reference bij elkaar komen,

worden problemen op verschillende manieren geïnterpreteerd en gewaardeerd (Rein and Schon

1993). Een project wordt dan ook vaak gepresenteerd als de oplossing van een probleem, terwijl

dat probleem politiek geladen is en ook op een politieke wijze ‘geframed’ wordt. Dit speelt

duidelijk in de manier waarop de politieke keuzes voor bepaalde projecten tegenover burgers

worden verdedigd:

“We can be more sensitive to the ways that shifts in political power –from election

to election, elite to elite, or coalition to coalition-‐ are reflected not only in policy

decisions but in de very language in which policy issues and choices are presented to

the public in the first place.” (Forester 1993, p. 6)

De single-‐actor complexity versterkt nog eens de complexiteit van een multi-‐actor complexity.

Wanneer bijvoorbeeld een actor wordt toegevoegd binnen het besluitvormingsproces, is dat

mogelijk ook een nieuw frame of reference dat wordt toegevoegd. Daardoor neemt de multi-‐actor

complexity toe. Andersom geldt ook dat hoe groter de multi-‐actor complexity is, hoe groter de

kans dat de percepties van de verschillende single actors zal verschillen (Van de Riet 2003).


41

Afbeelding 5: Een single-‐actor versus een multi-‐actor setting (Van de Riet 2003, P.2)

3.5.3 Interdependentie Met interdependentie wordt in dit geval de wederzijdse afhankelijkheid van actoren bedoeld. De

mate waarin daar sprake van is, kan per projectteam verschillen. Thompson (1967)

onderscheidt een spectrum van drie soorten organisatorische afhankelijkheden, die hij in

opeenvolgende mate van complexiteit categoriseert, namelijk onafhankelijk (pooled),

opeenvolgend (sequential) en wederzijds (reciprocal) (afbeelding 6). Van de Ven et al. (1976)

vullen daar nog een vierde categorie aan toe, namelijk groepsverband (team arrangement).

Binnen groepsverband worden alle taken gemeenschappelijk opgepakt, terwijl bij onafhankelijk

uit te voeren taken ieder voor zich opereert. Wanneer de wederzijdse afhankelijkheid bij een

taak (bijvoorbeeld het besluit over een voorkeursalternatief) toeneemt, neemt ook het aantal

coördinatiemechanismen toe. Concreet leidt dit tot het standaardiseren van onafhankelijk uit te

voeren taken, het plannen van opeenvolgende taken en het wederzijds afstemmen van taken die

in grote mate interdependentie vertonen. Kortom: hoe groter de interdependentie, hoe meer de

noodzaak van samenwerking naast de bestaande regelgeving (Van de Ven et al. 1976).


42

Afbeelding 6: Verschillende soorten organisatorische afhankelijkheden (onafhankelijk, opeenvolgend, wederzijds en

groepsverband (Van de Ven et al., 1976, p. 334, 335)

3.6 Conclusie en vooruitblik Complexiteit is een gelaagd begrip dat een belangrijk struikelblok vormt in

besluitvormingsprocessen van (complexe) projecten. In de literatuur word complexiteit

hoofdzakelijk onderscheiden in technische, maatschappelijke en organisatorische componenten.

Technische complexiteit bestaat vooral uit ´harde´ factoren die de onzekerheid van informatie

kunnen vergroten of verkleinen. Een eenvoudig voorbeeld vormt een tuibrug. Een tuibrug

bestaat namelijk uit tal van kabels die ten opzichte van elkaar als back-‐up functioneren,

waardoor niet meteen de gehele brug in zal storten. Er kan ook besloten worden tot de aanleg

van een brug met een beperkt aantal kabels, waardoor weliswaar op tijd en kosten bespaart

wordt, maar waardoor ook de gevolgen van het breken van een kabel groter zijn dan in het

eerste geval.

Sociale en organisatorische componenten kenmerken zich door ´zachte´ factoren, waarbij

machtsverhoudingen en strategisch gedrag belangrijk zijn. De complexiteit manifesteert zich in

toenemende mate in de ambiguïteit van informatie waarin absolute waarheden plaats hebben

gemaakt voor negotiated knowledge. Het volgende hoofdstuk gaat in op de vraag wat dat

betekent voor de besluitvorming binnen het Nederlandse planningsstelsel, waarbij de relatie

tussen kennis en beleid centraal staat.

HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID

43

4 Grenzenwerk tussen kennis en beleid

4.1 Inleiding In besluitvormingsprocessen rondom grote projecten vormen de technische, sociale en

organisatorische complexiteit belangrijke hindernissen. Naarmate de complexiteit van

besluitvorming in de loop van de 20e eeuw toenam, werden complexe projecten steeds meer

gezien als ongetemde politieke problemen. Door de decennia heen ontstonden er nieuwe ‘scholen’

waarmee men meende het verloop van complexe besluitvormingsprocessen te kunnen

doorgronden en te optimaliseren. Naast een technisch-‐rationele stroming die gericht was op

‘harde’ factoren, ontstond een stroming die zich ging richten op de onderlinge verhoudingen van

actoren en het strategisch gedrag dat zij vertonen. Enerzijds kan dat gedrag verklaard worden als

onbewust strategisch gedrag als gevolg van het lerend vermogen van actoren. Anderzijds kan het

ook bewust strategisch gedrag zijn waarbij bepaalde kennis voor waar wordt aangenomen en

andere kennis niet.

De relatie tussen kennis en beleid vormt hierbij een essentiële rol. Veronderstellingen die het Rijk

heeft ten aanzien van het beheersbaar houden van de samenleving ontbreken nogal eens een

wetenschappelijke basis, waarbij de “(…) wereld van het beleid en de wereld van de kennis

onvoldoende met elkaar zijn verbonden.” (Derksen and Ephraim 2011, p. 11). De rol van kennis is

echter ook niet eenduidig: enerzijds leidt het tot inzichten en oplossingsrichtingen voor bestaande

beleidsvraagstukken maar anderzijds kan het ook leiden tot nieuwe vraagstukken. Het feit dat

kennis niet altijd risico’s uitsluit, doet zich voor bij grote en complexe projecten zoals de

Betuwelijn en de HSL: zowel de kosten als de doorlooptijden van dergelijke projecten worden ver

overschreden.

Dergelijke optredende risico’s leiden tot uitbreiding en aanscherping van de bestaande

regelgeving, waarmee het Rijk probeert bestaande risico’s zo ver mogelijk te minimaliseren.

Daarvoor is nieuwe kennis nodig, die wordt geboden door onderzoekers. Maar de vraag is in

welke mate risico’s door vermeerdering van kennis kunnen worden geminimaliseerd. De

verhouding tussen kennis en beleid komt daarmee op de voorgrond te staan. Dit hoofdstuk gaat

nader in op deze thematiek.

4.2 Ongetemde politieke problemen In het onderzoek van Martens and van Weelden (2013) worden de drie soorten complexiteit op

basis van een maximale en minimale variant met elkaar vergeleken (afbeelding 7). Op basis van

deze vergelijking bevestigen Martens en van Weelden de vier soorten problemen die Douglas

and Wildavsky (1983) hebben onderscheiden, namelijk:


44

Afbeelding 7: Vier soorten problemen, onderscheiden naar technische en netwerkcomplexiteit (Marten en van Weelden

2009, p. 16)

1) Getemde problemen: zowel de technologische als sociale/organisatorische complexiteit

is laag, er bestaat geen verschil van mening over de informatie die leidt tot een gewenst

besluit. Daarmee is informatie onomstreden en relatief zeker;

2) Ongetemde, technische problemen: de technologische complexiteit is hoog en de

sociale/organisatorische complexiteit is laag. Actoren zullen een gedeelde analyse

hebben ten aanzien van het probleem. De informatie blijft echter nog onzeker.

3) Ongetemde, controversiële problemen: de technologische complexiteit is laag en de

sociale/organisatorische complexiteit is hoog. Hoewel de informatie relatief zeker is,

bestaat er verschil van mening over hetzelfde probleem. Informatie is controversieel;

4) Ongetemde, politieke problemen: beide soorten complexiteit zijn hoog. De actoren

hebben onderling geen overeenstemming over zowel de volledigheid als

interpreteerbaarheid van de verkregen informatie. Informatie is zowel onzeker als

omstreden.

Technische complexiteit (zie §3.3) leidt tot een grotere onzekerheid. Technisch complicerende

factoren zoals multifunctionaliteit, de toepassing van innovatieve technologie, en de noodzaak

van abrupte implementatie kunnen leiden tot een efficiënter en goedkoper proces, maar kunnen

ook leiden tot financiële tegenvallers en vertragingen.

Sociale en organisatorische complexiteit worden samen wel ‘netwerkcomplexiteit’ genoemd.

Deze netwerkcomplexiteit leidt tot ‘ongetemde’ c.q. omstreden informatie. Het gaat dan

bijvoorbeeld om strategisch gedrag van actoren. In dat geval kan informatie op verschillende

wijzen geïnterpreteerd worden zonder dat er een objectieve maatstaf is die bepaald welke van

die interpretaties valide zijn en welke niet (Buuren and Edelenbos 2005). De vraag is dan hoe

beleid in deze netwerkcomplexiteit tot stand komt. Daar gaat de volgende paragraaf nader op in.


45

4.3 Theorieën over kennis en beleid Men kan zich afvragen waarom het ene beleid faalt en het andere beleid juist scoort. Dit wordt

voor een belangrijk deel bepaalt door de onderliggende veronderstellingen van het beleid. In

deze paragraaf wordt aangegeven wat een beleidstheorie inhoudt en wat dat betekent voor de

wijze waarop kennis wordt gebruikt.

4.3.1 Beleidstheorieën Over de vraag wat bedoeld wordt met kennis in relatie tot beleidsvorming stellen Derksen and

Ephraim (2011, p. 17): “Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten.” Dat vermogen

komt tot uiting wanneer feiten in een bepaalde context wordt geplaatst. Derksen and Ephraim

(2011) laten dat zien aan de hand van de casus ‘Ganzendijk’, waarin feitelijk gezien de bevolking

krimpt. Echter, wanneer ‘krimp’ in een landelijke context wordt geplaatst, kan dat fenomeen

worden geduid als ‘urbanisatie’. Immers, veel van de (jonge) beroepsbevolking ziet onvoldoende

kansen in die kleine kernen en trekt daarom naar de steden, waarin onder andere het aantal

voorzieningen en arbeidsplaatsen vaak veel groter is. Dus, wanneer feiten worden

gecombineerd, ontstaan er meerdere betekenislagen met veronderstellingen over de werking

van de verbanden tussen die losse feiten. Hoogerwerf and Herweijer (2008, p. 205) geven

treffend aan hoe het geheel van die veronderstellingen een beleidstheorie vormt:

“De veronderstellingen van een beleid betreffen enerzijds de feitelijke situatie in het

beleidsveld (feitelijke situatie) en anderzijds de relaties tussen oorzaken en

gevolgen van een probleem (causale relaties), tussen doeleinden en middelen (finale

relaties) en tussen waarden en normen (normatieve relaties). De veronderstellingen

kunnen betrekking hebben op het beleid zelf, maar ook op het beleidsproces, de

beleidsorganisatie en het deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt

(het veldproces). Dit geheel van veronderstellingen wordt de beleidstheorie

genoemd.”

Hoewel het begrip ‘veronderstelling’ suggereert dat er sprake is van vermeende en geen

aantoonbare relaties tussen feiten, hoeft dat niet zo te zijn. Een beleidstheorie zal sterker zijn

wanneer de onderliggende veronderstellingen aan de werkelijkheid zijn getoetst. Een

beleidstheorie is echter geen wetenschappelijke theorie, maar een ‘(...) handelingstheorie van de

beleidsactor.’ (Hoogerwerf and Herweijer 2008, p. 205). Die handelingstheorie kan, afhankelijk

van de politieke druk die uitgeoefend wordt door oppositiepartijen en lobbyisten, gedurende

een kabinetsperiode wel veranderen.

De beleidsveronderstellingen vormen de grondslag van een beleidstheorie. Ze zijn te

onderscheiden in de fasen waaruit projecten grosso modo bestaan, namelijk veronderstellingen

die betrekking hebben op (Derksen and Ephraim 2011, p.25):


46

• het maatschappelijke probleem dat de overheid noopt om in te grijpen;

• de gekozen beleidsinstrumenten en de verwachte gedragsreacties van burgers;

• de uitvoering van het beleid;

• de uiteindelijke effecten van het beleid.

Naarmate het maatschappelijke probleem complexer is, wordt ook het model dat voortvloeit uit

bepaalde veronderstellingen ongewisser. Soms blijken bepaalde ‘beleidsknoppen’ niet effectief

te zijn, omdat het veronderstelde effect daarvan is geneutraliseerd. Dat kan optreden door

veranderde omstandigheden, waarmee van tevoren niet of nauwelijks rekening mee werd

gehouden. Bovendien gaan beleidsmakers er vaak vanuit dat burgers rationeel handelen, terwijl

dat in de praktijk vaak anders is. Dat betekent echter niet dat kennis over menselijke

gedragingen als gevolg van een bepaald beleid helemaal geen zin zou hebben. Integendeel,

beleid kan niet bestaan zonder gebaseerd te zijn op kennis over het maatschappelijke probleem

(causale relaties) en over wat het uiteindelijke effect van bepaalde prikkels (finale relaties) op

mensen is (Derksen and Ephraim 2011).

4.3.2 Strategische en operationele kennis Een beleidstheorie bepaald zowel het strategisch als het operationeel handelen van een

overheid. Strategische kennis gaat over een eenmalige koersbepaling, zoals tijdens een

kabinetsformatie. Operationele kennis dient juist ter concretisering van de strategische kennis.

Wanneer een bepaalde beleidskoers wordt ingezet binnen het politieke spectrum, werkt dat

door in een reeks routinebeslissingen (Hoogerwerf and Herweijer 2008). Dat operationele

beleid uit zich bijvoorbeeld in bestuurlijke, juridische, en civiel-‐ en milieutechnische kennis.

Strategische kennis kan leiden tot nieuwe antwoorden op bestaande vragen. Zo is er naast

klimaatmitigatie en klimaatadaptatie een nieuwe oplossing gevonden waarmee het

klimaatprobleem kan worden tegengegaan, namelijk geo-‐engineering. De Engelse Academie voor

Wetenschappen geeft aan dat deze technische oplossing de gevolgen van het klimaatprobleem

compenseert en niet de oorzaak ervan bestrijdt. Het is daarom wel een potentieel zinvolle

oplossing, maar vanwege de grote onzekerheden mag die volgens haar niet als dé oplossing

gezien worden (Shepherd 2009).

Dit voorbeeld laat zien dat nieuwe antwoorden op bestaande vragen om zorgvuldig

onderzochte, strategische keuzes vraagt. Nieuwe kennis levert dus een zekere spanning op met

de keuze voor het te voeren beleid. Hieruit blijkt een belangrijk verschil met operationele

kennis, omdat die namelijk vaak geen nieuwe antwoorden verschaft. Het probleem is al vaker

voorgekomen, maar de concrete oplossing kan per project verschillen.

Ook kan strategische kennis tot nieuwe vragen leiden. Strategische kennis vanuit de markt heeft

bijvoorbeeld geleid in een enorme toename van het aantal webshops. De overheid staat


47

vervolgens voor de uitdaging om gepaste oplossingen te vinden voor de maatschappelijke

gevolgen die dat met zich meebrengt voor de huidige winkelcentra.

4.3.3 Empirie en interpretatie Door de decennia heen zijn er verschillende ‘scholen’ ontstaan die op strategisch niveau het

onderzoeksperspectief vormen bij onderzoeken naar besluitvormingsprocessen rondom grote

projecten. In een toonaangevend onderzoek heeft Söderlund (2011) 7 verschillende ‘scholen’

ontwikkeld, waarbij hij zich baseert op een groot aantal wetenschappelijke artikelen. Deze

scholen zijn elk ontstaan in een specifieke periode, waarmee bestaande problemen steeds met

een nieuw perspectief werden geanalyseerd. De schommelingen tussen de ‘descriptieve’ en

‘prescriptieve’ aard van die scholen geeft aan dat het zwaartepunt tussen kennis en beleid

gedurende de achterliggende decennia voortdurend is verschoven. De scholen zijn

chronologisch te onderscheiden, hoewel dat niet betekent dat een volgende school als

vervanging van de vorige kan worden gezien. De essentie van de verschillende scholen wordt nu

kort toegelicht.

• Optimization School: deze school is ontstaan in de jaren ’50. Vanuit dit perspectief

worden projecten als complexe activiteiten gezien, die gepland dienen te worden door

geavanceerde technieken en modellen uit de management wetenschap. Publicaties

kenmerken zich door hun prescriptieve en normatieve aard, namelijk dat projecten

beheerst kunnen worden door middel van screenen, selecteren, evalueren, budgetteren,

plannen en controleren;

• Factor School: deze school is eind jaren ’60, begin ’70 ontstaan. Zoals de naam doet

vermoeden, is deze school gericht op het identificeren en beschrijven van de succes-‐ en

faalfactoren van projecten. Veel projecten faalden namelijk, en men meende projecten

succesvoller te kunnen laten zijn door de faalfactoren te identificeren. Gedurende de

jaren ’80 verschuift de empirische focus zich steeds meer naar projectspecifieke factoren

als geografische ligging, sector en industrie, en later ook naar dynamische factoren die

verband hielden met de organisatie van projecten. Waar er lange tijd alleen aandacht

werd geschonken aan efficiency-‐factoren, verbreedt de focus zich gedurende de

ontwikkeling van deze school naar factoren die te maken hebben met effectiviteit, zoals

waarde-‐creatie en lange termijn perspectieven;

• Contingency School: deze school is gedurende de jaren ’70 ontstaan. Onderzoekers

worstelen met de vraag hoe project management enerzijds algemeen van aard kon zijn

en tegelijkertijd ook rekening hield met de diversiteit van projecten. Deze school stelt dat

het type organisatie relevant is voor het succes van een project. Het type organisatie

moet aansluiten bij de scope en taakstelling van het project. Artikelen uit deze school


48

geven aan dat technische onzekerheid, complexiteit en inbedding invloed hebben op de

wijze waarop projecten worden beheerst en georganiseerd;

• Behaviour School: deze school is eind jaren ’60, begin jaren ’70 ontstaan. Binnen deze

school wordt interpreterend en beschrijvend onderzoek gedaan naar organisatorische

gedragingen en het procesverloop van projecten. De nadruk komt expliciet te liggen om

sociale interactiepatronen binnen projectorganisaties. De onvoorspelbaarheid van het

menselijke gedrag blijkt een essentiële factor voor het slagen van een project. Dat

menselijke gedrag wordt mede bepaald door de mate waarin de actoren in staat zijn om

samen te werken en vertrouwen op te bouwen, ondanks interdisciplinaire verschillen.

Kernpunt van deze school vormt de kritiek op de statische organisatie van projecten.

Deze kritiek houdt in dat projecten juist dynamisch van aard zijn, waarbij factoren als

tijdsdruk, vertrouwen, leervermogen, en probleemoplossend vermogen bepalend zijn

voor het succes van project management;

• Governance School: deze school is ontstaan in de jaren ’80 en richt zich op problemen

aangaande bestuur en transactiekosten. Deze school richt zich vooral op de vraag

waarom projecten bestaan, waarbij ze de bestuurlijke organisatie van projecten duiden

als een administratief probleem. Artikelen richten zich vooral op grote projecten, waarbij

contracten tussen opdrachtgever en aannemers een belangrijke rol spelen;

• Relationship School: deze school is ontstaan in de jaren ’90 en vertoont overeenkomsten

met de behaviour en governance school. Deze school is hoofdzakelijk ge-‐ent op

marketingonderzoek, waarbij gelet wordt op hoe bedrijven hun projecten vermarkten,

hoe klanten die projecten kopen, en hoe de relatie tussen deze twee in de beginfase tot

stand komt. De school benadrukt dat projecten bestaan uit complexe netwerken van

meerdere actoren en daarom een hoge mate van onzekerheid opleveren. De focus van

deze school richt zich vooral op de eerste fasen van projecten, de identificatie van

klantbehoeften, de dynamiek van netwerken binnen projecten en de formulering van het

project. Studies omvatten veelal onderzoek naar een enkele casestudy naar de relaties

tussen de verschillende actoren binnen dat project;

• Decision School: deze school is ontstaan in de jaren ’70 tot en met de jaren ’90. Deze

school richt zich met name twee vragen, namelijk 1) waarom projecten gestart worden,

en 2) waarom besloten wordt om een besluit voort te zetten dan wel te stoppen. Men

constateert dat er enerzijds succesvolle projecten zijn die op een niet-‐rationele manier

tot stand komen en dat er anderzijds falende projecten zijn die, ondanks tegensprekende

objectieve informatie, toch doorgang vinden. Zoals bij de relationship school kenmerken

de studies zich door diepte-‐analyses van een enkele casestudy, waarbij het politieke

karakter van publieke projecten wordt verheldert, namelijk waarom goede projecten

uitdoven en slechte projecten juist overleven.


49

Door Priemus and Wee (2013) vullen deze opsomming aan met een 8e school, namelijk de:

• Adaptive Management School: deze school is ontstaan na 2000. De toegenomen

complexiteit van de context waarin projecten plaatsvinden, nopen volgens hen tot een

adaptieve benadering. Flexibiliteit en weerbaarheid zijn volgens deze school de

kernfactoren voor het lange-‐termijnsucces van projecten. Wanneer een gekozen

alternatief na verloop van tijd vast blijkt te lopen, helpt het om nog steeds uit één of

meerdere alternatieven te kunnen kiezen. Niet alleen alternatieve informatie, maar ook

alternatieve actoren kunnen op die manier zorgen dat een impasse doorbroken wordt.

De mate waarin alternatieven en varianten beschikbaar zijn, bepaalt mede de

weerbaarheid van het besluitvormingsproces. Daarnaast is het ook van belang dat die

alternatieven niet te snel worden beperkt, omdat dan het risico op onomkeerbaarheid

groot is.

Waar sommige scholen focussen op de beginfase (decision en relationship school), focussen

andere scholen juist op de implementatiefase (factor en contingency school) van projecten.

Verder verschillen de scholen ook aangaande de analytische benadering van projecten: de

contingency school beschouwt projecten als statisch, maar de behaviour, relationship en decision

school benadrukken juist het dynamische karakter van projecten. De statische benaderingen uit

de jaren ’60 en ’70 gaan er van uit dat informatie objectief te verkrijgen is door het toepassen

van wetenschappelijke methoden.

Aan het eind van de 20e eeuw richten de benaderingen zich steeds meer op de dynamische

(machts)verhoudingen tussen actoren. Een probleem wordt dus niet langer op een

technocratische of administratieve wijze geïnterpreteerd, maar juist als gevolg van een politiek

spel tussen actoren: ieder formuleert een voor hen gunstige methode om de maatschappelijke

haalbaarheid van een project te onderbouwen of juist te ontgronden. Het gevolg daarvan is dat

er verschillende conclusies kunnen worden verbonden aan nut en noodzaak van het betreffende

project.

Volgens Priemus and Wee (2013) zijn de Contingency, Behaviour, Decision en de Adaptive

Management School het meest van toepassing op hedendaagse besluitvormingsprocessen. Die

benaderingen zijn meer interpreterend dan empirisch van aard. Daarbij ligt de focus op de

diverse en dynamische verhoudingen tussen verschillende actoren binnen

besluitvormingsprocessen, ofwel de multi-‐actor complexiteit (§3.5.2).

Söderlund (2011) betoogt dat hedendaagse projecten dermate complex zijn dat, afhankelijk van

het type en de betekenis van een project, meerdere perspectieven geldig zijn:

“Its polysemic nature probably stems from the empirical reality of contemporary

projects where they are often, at the same time, considerable public investments


50

and multifaceted organizational processes involving learning, emotions and

tangled knowledge integration. Such complexities, one would assume, require a

number of theoretical perspectives and research methodologies to be possible to

grasp and understand.” (Söderlund 2011, p. 167)

4.3.4 Omstreden kennis Ieder project is dus verschillend en vereist daarom maatwerk als het gaat om de manier waarop

effecten worden vastgesteld. Ten aanzien van grote infra-‐projecten heeft het ministerie van I&M

richtlijnen opgesteld in het Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI), waarmee aangegeven wordt

welke methoden per situatie gebruikt kunnen worden. Welke methode in een bepaalde situatie

toegepast dient te worden, hangt af van bepaalde criteria. Daarbij kan het gaan om de te

verwachten indirecte effecten, het soort infrastructuur en de economische omstandigheden

waarin de effecten plaatsvinden (Ministerie EZ 2004). Deze criteria bieden echter ruimte voor

actoren om eigen interpretaties te formuleren die zowel voor als tegen een bepaald alternatief

gebruikt kunnen worden.

Een ander aspect betreft de schaal waarop de effecten gemeten dienen te worden. De aanleg of

verbreding van een snelweg kan bijvoorbeeld nadelige effecten op de directe omgeving,

waaronder een toename van geluidsoverlast en een verslechtering van de luchtkwaliteit. Echter,

vanuit landsbelang kan dat project echter van grote economische betekenis zijn. De vraag is dan

wanneer het landsbelang mag prevaleren boven het lokaal en/of regionaal belang. De schaal

waarop effecten ex ante worden gemeten is dus bij voorbaat al omstreden.

Wanneer nut en noodzaak van een bepaald project vaststaat, speelt daarnaast ook de vraag welk

alternatief dan het meest optimaal is. Dat is echter een moeilijke vraag, aangezien datgene wat

optimaal is voor een groot deel afhangt van factoren die niet objectief te meten zijn:

“If scenic beauty is an asset of the region concerned, the value of the natural

environment may be considered more important than economic growth. Apart from

the fact that all these effects are difficult to measure objectively, the question about

the trade-‐off arises: how can we weigh economic, ecological and possible other

effects against each other? This is a normative question, for which there is no

unambiguous method.” (De Bruijn and Leijten 2008b, p. 90).

In de moderne beleidstheorieën heeft kennis alleen legitimiteit wanneer de betrokken actoren

ook zelf geparticipeerd hebben in het verzamelen van die informatie. Dat hoeft niet per se in

absolute zin te zijn, maar wel in die zin dat onderzoek betrouwbaar en valide moet zijn. Dit

betekent dat kennis enerzijds niet kan bestaan uit ´one simple truth ´ en anderzijds niet kan

bestaan uit een situatie waarin alles voor waar kan worden aangenomen, ofwel ´anything goes´

en een ´free for all flight´ (De Bruijn and Leijten 2008b). Kennis heeft in die zin geen algemene


51

zeggingskracht en moet dus draagvlak ‘verdienen’: er is sprake van wat in de literatuur

negotiated knowledge (onderhandelde kennis) wordt genoemd (De Bruijn and Heuvelhof 2002;

Salter 1988).

4.4 Beleidsmaker en onderzoeker Kennis werd in het verleden niet altijd gezien als omstreden kennis. Zoals uit voorgaande

paragrafen bleek, wordt de verhouding tussen kennis en beleid in belangrijke mate bepaald door

de toename van complexiteit in de samenleving als geheel, maar specifiek ook in

besluitvormingsprocessen rondom grote projecten. Hoppe and Huijs (2003) gaan in op het

grensvlak tussen kennis en beleid, waarbij de rol van beleidsmaker en onderzoeker verschillend

gepositioneerd worden van elkaar. Het Engelse begrip boundary work, oftewel grenzenwerk,

werd door Gieryn (1983) geïntroduceerd. Hij definieert dat als volgt:

“The focus is on boundary-‐work of scientists: their attribution of selected

characteristics to the institution of science (i.e. to its practitioners, methods, stock of

knowledge, values and work organization) for purposes of constructing a social

boundary that distinguishes some intellectual activity as ‘non-‐science’.” Gieryn

(1983, p. 782).

Zoals wetenschappers zich onderscheiden van niet-‐wetenschappers, doen beleidsmakers dat

ook met het beleid dat zij kiezen:

‘(…) beleidsmakers zijn even hard bezig sociale grenzen rond hun activiteiten te

bewaken en af te bakenen door ze als ‘beleid’ te benoemen, waarmee een soort

sociale ‘slagboom’ wordt geplaatst voor niet-‐beleidsmakers, waaronder

wetenschappelijke adviseurs.’(Hoppe and Huijs 2003, p. 51).

Zowel van de kant van onderzoekers als beleidsmakers worden dus duidelijke grenspalen

geslagen ten aanzien van wat als ‘waarheid’ gezien moet worden. In de praktijk blijkt echter dat

deze grenspalen samenwerking niet in de weg kunnen staan. Dit levert een paradox op tussen

beide domeinen: enerzijds ageren onderzoekers en beleidsmakers dat ze neutraal en

onafhankelijk van elkaar opereren, maar anderzijds mag die scheiding een vruchtbare

samenwerking niet in de weg staan.

4.4.1 Weten, willen en leren Deze paradoxale grondhoudingen duiden Hoppe and Huijs (2003) met een aantal discoursen,

die zij plaatsen op een spectrum waarbij enerzijds het primaat ligt bij de ‘wetenschap’, en

anderzijds het primaat ligt bij de ‘politiek’ (tabel 3). In het eerste geval is de politiek ‘slaaf’ van

de wetenschap. Er is dan sprake van een technocratisch discours. In dit discours ligt de nadruk op

het ‘weten’, waarbij doelstellingen helder zijn geformuleerd. Uit de wetenschap afkomstige


52

methoden en modellen beheersen dan het beleid van de politiek, waardoor dat in feite wordt

gedepolitiseerd.

In het tweede geval is de wetenschap de ‘slaaf’ van de politiek, wat als het decisionistisch discours

(Hoppe and Huijs 2003) en het kennisgebruiksmodel (Derksen and Ephraim 2011) wordt

aangeduid. Onderzoekers kunnen dan door politici worden ingeschakeld om antwoorden te

vinden op door henzelf geformuleerde probleemstellingen. De probleemstellingen en

randvoorwaarden zijn zodanig geformuleerd dat het de politici comfortabele waarheden

oplevert: er is sprake van ‘bestelkennis’ (WRR 2007).

Tabel 3: Spanningsveld tussen wetenschap en beleid

(bewerking van Hoppe en Huijs 2003, p. 12)

Tussen deze posities bevindt zich het dialoogdiscours, waarin geen van beide discoursen

dominant is, maar waarin beleidsmakers en onderzoekers zich om elkaar bekommeren en zich

niet met elkaar bemoeien. Een besluitvormingsproces wordt dan een leerproces, waarbij de

aanvankelijke strategie vaak afwijkt van de uiteindelijke strategie.

Ten aanzien van dit leer-‐discours stelt Teisman (1992) dat doelen, middelen en relaties niet van

tevoren vaststaan, maar dat die zich gedurende een besluitvormingsproces ontwikkelen.

Mintzberg (1978, p. 948) geeft dat aan met een subtiele woordspeling, namelijk het verschil

tussen formulering en formering:

“A strategy is not a fixed plan, nor does it change systematically at pre-‐arranged

times solely at the will of management. The dichotomy between strategy

formulation and strategy implementation is a false one under certain common

conditions, because it ignores the learning that must often follow the conception of

an intended strategy. Indeed the very word "formulation" is misleading since we

commonly refer to as "strategies" many patterns in organizational decisions that

form without conscious or deliberate thought.”

4.4.2 Verkeerde vervlechting In dit leerdiscours is kennis dus wel noodzakelijk om tot een besluit te kunnen komen. Echter,

het besluit zelf is een politieke afweging. Dat besluit krijgt alleen draagvlak wanneer het berust

op onderhandelde kennis, waarbij die kennis op een betrouwbare en valide manier tot stand is

Primaat bij wetenschap;

technocratisch

Geen primaat; dialoog Primaat bij politiek;

decisionistisch

Technocratie-‐discours

(wetenschap als [virtuele]

macht)

Leer-‐discours (gemeenschap

van onderzoekers als politiek

rolmodel)

Ingenieurs-‐discours

(wetenschap als markt voor

[sociale] technologieën)


53

gekomen. Echter, wanneer een onderzoeker inderdaad deze wetenschappelijk verantwoorde

wijze tot wetenschappelijke antwoorden komt die door onzekerheden zijn omgeven, zal de

beleidsmaker geneigd zijn die niet te accepteren. Ook kan de beleidsmaker gaan bepalen dat het

onderzoek alleen bevindingen mag opleveren die het gewenste beleid ondersteunen. Op die

manier tast echter de beleidsmaker de integriteit van de onderzoeker aan (Hoppe and Huijs

2003).

Andersom kan het ook zijn dat de onderzoeker zich de rol van beleidsmaker aanmeet, zonder

ook als zodanig afgerekend te kunnen worden. Zo laten Derksen and Ephraim (2011) met een

casestudy zien dat onderzoekers ook de onafhankelijkheid van de beleidsmakers aantastten

door te bepalen hoe het onderzoek zijn weerslag zou moeten vinden in het beleid.

Wanneer beide rollen zich op deze manier met elkaar bemoeien, zal dat op den duur leiden tot

probleemverschuivingen en schijnoplossingen. Vroeg of laat zal het door deze

pseudowetenschap gefundeerde beleid leiden tot ondoeltreffende of zelfs negatieve

(neven)effecten. Dit leidt uiteindelijk tot een situatie waarin beleidsmakers en onderzoekers

elkaar niet meer vertrouwen. Een dergelijke impasse is voor beide partijen schadelijk:

“De politiek verliest één van haar bronnen van legitimiteit; de wetenschap verliest

één van haar belangrijkste sponsors; en omdat politiek en wetenschap niet meer

profiteren van elkaars activiteiten, verliest ook de samenleving als geheel.”

(Hoppe and Huijs 2003, p. 37).

4.4.3 Juiste scheiding Een zekere scheiding van verantwoordelijkheden tussen beide partijen in dus wenselijk. Een

onderzoeker moet zijn handelen verantwoorden voor een wetenschappelijk forum door aan te

geven onder welke condities en met welke methoden hij/zij zijn/haar onderzoek heeft verricht.

De houding van een onderzoeker zal dus per definitie gericht moeten zijn op het ‘weten’.

Een politicus hoeft zich echter niet wetenschappelijk te verantwoorden en heeft daarom de

mogelijkheid om iets te ‘willen’. Er zijn dus wel wetenschappelijke argumenten aan te dragen om

een bepaald project te starten, maar het is nog altijd aan de politiek om ook daadwerkelijk dat

besluit te nemen (Derksen and Ephraim 2011).

Deze scheiding mag echter niet inhouden dat beide partijen zich los van elkaar kunnen bewegen,

want dan wordt er onderling niet van inzichten verwisseld en helpen de partijen elkaar dus niet

verder. Beleidsmakers en onderzoekers zouden daarom volgens Derksen and Ephraim (2011)

moeten samenwerken onder de voorwaarde dat verantwoordelijkheden op een heldere wijze

gescheiden blijven.

Daarbij dient ten eerste de kennisvraag gezamenlijk gesteld te worden, aangezien die voor de


54

beleidsmaker relevant, en voor de onderzoeker onderzoekbaar moet zijn. Vervolgens dient de

beleidsmaker zicht te houden op de richting van het onderzoek, zodat die niet afwijkt van de

vraagstelling. Tot slot is het aan de beleidsmaker een keuze te maken voor een van de

alternatieven die de onderzoeker heeft ontwikkeld.

4.5 Valkuilen in besluitvorming Samenwerking onder een heldere scheiding van verantwoordelijkheden is dus noodzakelijk. In

werkelijkheid blijkt echter dat in besluitvormingsprocessen rondom complexe projecten eerder

sprake is van een verkeerde vervlechting dan van een juiste scheiding tussen wetenschap en

beleid. Deze onbalans wordt duidelijk uit een aantal verschijnselen die zich de achterliggende

decennia hebben gemanifesteerd, waarbij in §4.5.1 het willen en in §4.5.2 en §4.5.3 het weten

teveel benadrukt wordt.

4.5.1 Vooringenomen optimisme De wetten van de politiek zijn niet dezelfde wetten als in de wetenschap. In het politieke

discours bestaat de mogelijkheid om bepaalde kennis strategisch in te zetten om positief dan wel

negatief te besluiten over een bepaald project. Zo bleek bij verschillende grote infra-‐projecten

sprake te zijn van een fenomeen dat Flyvbjerg (2008) omschrijft als optimism bias. Daarmee

bedoeld hij het feit dat voorstanders van een project opzettelijk te optimistische verwachtingen

uitspreken over de uitkomsten van dat project:

“(...) forecasters and planners deliberately and strategically overestimate benefits

and underestimate costs in order to increase the likelihood that it is their projects,

and not the competition’s, that gain approval and funding.” (Flyvbjerg 2008, p. 6).

Door te optimistische verwachtingen en berekeningen en de te laag ingeschatte risico’s zijn er in

de loop der tijd verschillende projecten geweest die op deze manier ‘mislukt’ zijn: de geraamde

kosten in tijd en geld werden ver overschreden. Schrijnende voorbeelden daarvan zijn onder

andere de Betuwelijn en de HSL-‐zuid. In de case van de Betuwelijn zwichtte de Nederlandse

politiek, zonder uitgebreid onderzoek naar nut en noodzaak, voor de machtige economische

lobbygroepen onder het pseudo-‐argument:

“Nederland distributieland + Rotterdam Mainport = Betuweroute”

(Hoppe and Huijs 2003, p. 20).

De overheid heeft naar aanleiding van deze mislukkingen nieuwe maatregelen genomen om

dergelijke problemen in de toekomst te voorkomen.

4.5.2 Risico-‐regel reflex De neiging van de overheid om na het falen van projecten maatregelen te nemen komt niet

alleen voor bij grote infra-‐projecten maar ook op kleinere schaal. Voorbeelden daarvan zijn de


55

bodemproblemen bij Lekkerkerk, de vuurwerkramp in Enschede en de brand bij Chemiepack in

Moerdijk. De opeenstapeling van regelgeving naar aanleiding van dergelijke gebeurtenissen

wordt voor een groot deel veroorzaakt door de risico-‐regel reflex. Dit begrip wordt door

Trappenburg (2011) geïntroduceerd en houdt in dat, wanneer een risico zich heeft voorgedaan,

het Rijk in een reflex schiet door regels te gaan stellen. De gedachte is om door het verscherpen

of uitbreiden van regelgeving risico’s verder te minimaliseren dan wel geheel uit te sluiten. Het

zijn echter niet zozeer de risico’s an sich die daar aanleiding toe geven als wel de manier waarop

met die risico’s wordt omgegaan. Bestuurders en beleidsmakers laten zich daarbij sterk leiden

door de media, die politieke missers zoals de Betuwelijn sterk uitvergroten en binnen de kortste

keren verspreiden onder de bevolking. Ze zijn daardoor meer geneigd om een kleiner risico te

nemen om schuld te vermijden dan om een groter risico te nemen en daarmee beleidssuccessen

te vieren (PBL 2011).

Het Planbureau voor de Leefomgeving (2011) stelt dat een moderne samenleving risico’s zoveel

mogelijk uit wil sluiten. Daarmee kenmerkt het zich als een risicosamenleving. Zo is het op

microniveau, bijvoorbeeld het verzekeren tegen ziekte, diefstal, brand, aansprakelijkheid en

zelfs het overlijdensrisico. Daarnaast heeft risico-‐mijding ook invloed op het gedrag van mensen.

Zo zullen ze bijvoorbeeld bij de aankoop van een huis letten op zo min mogelijk negatieve

omgevingsfactoren. Zo leidt de aanwezigheid van overmatige geluidsbelasting, milieubelasting

en bodemverontreiniging tot lagere huizenprijzen (Howarth et al. 2001; De Vor and De Groot

2011; van de Griendt 2007). Waar Nederland zich kenmerkt door risico’s zoveel mogelijk uit te

sluiten, geeft Trappenburg (2011) aan dat in landen zoals Afghanistan risico’s lijdzaam worden

geaccepteerd. Het andere uiterste is de Amerikaanse claimcultuur, waarin men zich verzekert

tegen haast alle mogelijke risico’s. Zo kan de manier waarop met risico´s wordt omgegaan per

cultuur verschillen.

Dit fenomeen heeft geleid tot het als maar complexer worden van het omgevingsrecht. Regels

minimaliseren de bestuurlijke afwegingsruimte door besluitvorming te standaardiseren en te

stroomlijnen. Daarmee wordt de kans dat iemand persoonlijk wordt verweten te hebben

gefaald, verkleind. Dat is ook een reden dat beleidsveranderingen soms zo traag op gang komen:

“Blame avoidance also helps to explain why policies are so difficult to change, even

if they fail. If policymakers and their constituents perceived costs and benefits

symmetrically, they would be willing to change policies quite freely, at least as long

as the new policies promised at least as high a surplus of concentrated benefits over

costs as the status quo.” (Weaver 1986, p. 394).

Wanneer dus niet duidelijk vaststaat dat nieuw beleid ook daadwerkelijk meer baten dan kosten

oplevert, zullen beleidsmakers blijven bij het oude beleid. Weaver (1986, p. 393) geeft drie

redenen waarom beleidsmakers de afwegingsruimte willen minimaliseren:


56

1. omdat ze geloven dat de kans op beleidssuccessen (credit claiming) veel kleiner is dan de

kans op schuld bij het falen van het beleid (blame avoiding);

2. omdat ze aanvankelijk wel risico willen lopen om kansen te laten voor beleidssuccessen,

maar later daar op terugkomen onder druk van tegenstanders van die bestuurlijke

afwegingsruimte;

3. omdat ze geloven dat het uitoefenen van hun discretionaire bevoegdheid leidt tot

onaanvaardbare keuzes tussen enerzijds het verwerven van successen met slecht beleid

en anderzijds het oplopen van politieke schuld.

De toename van regelgeving lost de complexiteit en onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen

echter niet op. Ze leiden juist tot meer toetsing, terwijl de methode van toetsing en zelfs de

normen zelf onderdeel vormen van subjectieve politieke en beleidsmatige discussies. Immers,

welke wetenschappelijke methode bewijst dat op een bepaalde locatie een bepaalde geluids-‐ of

geurnorm nog wel voldoet en welke niet? Kortom, toepassing van wetenschappelijke methoden

leidt juist tot meer juridische procedures (PBL 2011).

4.5.3 Verkokering en chronologie Naast de risico-‐regel reflex zijn er nog twee begrippen die de complexiteit en omvang van

regelgeving duidelijk maken, namelijk verkokering en chronologie. De risico-‐regel reflexen komen

in elke sector opeenvolgend voor. Het fenomeen van verkokering wordt veroorzaakt doordat

binnen elk beleidsveld van de ruimtelijke ordening sectoraal gedacht wordt met eigen wetten,

regels, terminologie, enzovoorts. Over het algemeen wordt het omgevingsrecht onderscheiden in

milieurecht, waterrecht, natuurrecht en ruimtelijke ordeningsrecht. Deze bestaan ieder uit een

opeenstapeling van wetten, beleidsregels, algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s),

ministeriële regelingen, beleidsdocumenten, en verordeningen op gemeentelijk, provinciaal en

waterschapsniveau (Borgers 2011).

Het fenomeen chronologie houdt in dat wetgeving in eerste instantie eenduidig en uniform

wordt opgezet, maar na verloop van tijd onvoldoende maatwerk biedt. Daarom worden van tijd

tot tijd nieuwe regels en afwijkingen gecreëerd om toch het vereiste maatwerk te kunnen

bieden. Het opeenvolgend ontstaan van nieuwe regelgeving blijkt onder andere uit de nieuwe

wetten die de laatste jaren zijn ontstaan binnen het omgevingsrecht: de Wet ruimtelijke

ordening (Wro) in 2008, de Crisis-‐ en herstelwet (Chw) in 2010 en de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht (Wabo) in 2010.


57

4.6 Conclusie Gedurende de achterliggende decennia zijn steeds weer nieuwe benaderingen ontwikkeld om de

oorzaken van het slagen of falen van complexe projecten te verklaren. Die complexiteit werd niet

alleen gekenmerkt door technische onzekerheden, maar ook door strategisch gedrag van

actoren. Dit leidt tot omstreden kennis, waarbij kennis door onderhandeling tot stand komt.

Complexe projecten zijn hierdoor te typeren als ongetemde politieke problemen.

In deze context lijken zowel het technocratisch als decisionistisch discours hun legitimiteit

verloren te hebben ten gunste van het ‘juiste midden’, namelijk het dialoogdiscours. De discussie

over de mate van handelingsvrijheid, oftewel de bestuurlijke afwegingsruimte, bevindt zich op

het snijvlak van kennis en beleid. Hoewel het willen (beleidsmakers/politici) en het weten

(onderzoekers) twee gescheiden werelden zijn, hebben beiden de maatschappelijke taak om

onder een heldere verdeling van verantwoordelijkheden samen te werken.

In de onderstaande mindmap (afbeelding 8) worden de oorzaken (drievoudige complexiteit) en

gevolgen (onzekerheid en controverse) van het probleem (vertraging en

kostenoverschrijdingen) weergegeven. De tweede mindmap (afbeelding 9) geeft enerzijds de

twee extreme discoursen weer (technocratisch en decisionistisch) en anderzijds het

dialoogdiscours, dat in de literatuur geduid wordt als het meest geschikte discours van waaruit

beleid tot stand zou moeten komen.

Afbeelding 8: Mindmap van de meervoudige complexiteit van grote projecten

Afbeelding 9: Mindmap van grenzenwerk binnen complexe projecten


58

HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN

59

5 Adviesrapporten grote projecten

5.1 Inleiding

De traagheid van de besluitvorming onder het ‘oude’ planningsstelsel heeft in de laatste twee

decennia tot drie keer toe geleid tot het instellen van een onderzoekscommissie. Deze

commissies hebben de vertragende factoren van besluitvormingsprocessen rondom grote

projecten onderzocht en hebben vervolgens aanbevelingen gedaan in de richting van het Rijk om

besluitvormingsprocessen betrouwbaarder en sneller te doen verlopen. De focus van deze drie

commissies is verschillend:

-‐ het rapport van de WRR legt de nadruk vooral op de voorspelbaarheid van het

besluitvormingsproces;

-‐ het rapport van de commissie Duivesteijn focust vooral op de kwaliteit van informatie en

de rol van de Tweede Kamer in dezen;

-‐ het rapport van de commissie Elverding onderzoekt expliciet hoe

besluitvormingsprocessen versnelt kunnen worden.

Uit de vraagstellingen (zie bijlage I) is af te leiden dat de focus na de rapporten van de WRR en

de commissie Duivesteijn steeds meer eenzijdig komt te liggen op het versnellen van

besluitvormingsprocessen. De adviesrapporten van de WRR, en later ook van de commissie

Duivesteijn, hebben kennelijk nog niet de gewenste versnelling en verbetering bereikt. Het feit

dat grote projecten nog altijd uit de pas lopen met de geraamde doorlooptijden en kosten, duidt

volgens Verhees (2013, p. 158) op de aanhoudende scheiding tussen de publieke en private

wereld:

“In de ene wereld bevinden zich een aantal overheidsactoren die een perceptie

hebben van technisch-‐rationele en regelgedreven planning. In de andere wereld de

private partijen en de burgers die de perceptie hebben van een ruimtelijke planning

waar ze met reële middelen (resources en kennis) invloed op denken te hebben of

zelfs mede aan vorm willen geven. In de praktijk komen deze ‘werelden’ niet

gemakkelijk tot elkaar. Diverse voorbeelden en onderzoeken uit de praktijk

ondersteunen dit verschijnsel bij de planning van grote projecten.”

Ter introductie wordt beknopt ingegaan op de analyse en de aanbevelingen van de WRR.

Vervolgens zal naar aanleiding van de probleemstelling onderzocht worden welke

aanbevelingen de commissies Duivesteijn en Elverding hebben gedaan ten aanzien van het

creëren van bestuurlijke afwegingsruimte.


60

5.2 WRR: onzekerheid leidt tot vertraging In 1994 werd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport

uitgebracht waarin gezocht werd om het besluitvormingsproces te herstructureren. Terwijl het

vóór die tijd vooral ging om ‘(…) de inhoudelijke bescherming van externe belangen in complexe

besluitvormingsprocessen’ (WRR 1994, p. 13), ging het voortaan om het versnellen van deze

processen. Er was sprake van een omslag in termen van ‘tijd als smeerolie’ naar ‘tijd is geld’. Deze

drang naar versnelling was het gevolg van de concurrentiestrijd tussen nationale economieën.

De kwaliteit van de infrastructuur geldt daarbij als een van de belangrijkste vestigingsfactoren

voor buitenlandse bedrijven.

5.2.1 Probleemanalyse De complexiteit en de stroperigheid van besluitvormingsprocessen wordt volgens de WRR mede

veroorzaakt door de “(...) noodzaak besluitvorming grondig voor te bereiden en eventuele

alternatieven, politieke haalbaarheden, financieringsmodaliteiten en dergelijke goed te

onderzoeken (...) (WRR 1994, p. 17). Voor elk aspect van een project gelden afzonderlijke

procedures waar steeds weer andere bevoegde gezagen zich over moeten uitspreken met tal van

mogelijkheden voor beroep. Dat alles maakt besluitvorming naast complex en stroperig ook

onvoorspelbaar. Dat geldt niet alleen voor complexe projecten, maar ook voor publieke

besluitvorming in zijn algemeenheid. Het problematische van de lange doorlooptijden van grote

projecten ligt volgens de WRR niet in het tijdrovende ontwerp of de realisatie van het project,

want dat kost nu eenmaal veel tijd:

“De problematische kanten van het Nederlandse systeem zitten vooral in de

langdurige onzekerheid en de hieruit voortkomende onvoorspelbaarheid en

onbeheersbaarheid van de besluitvorming die mede het gevolg is van de bestaande

procedures.” (WRR 1994, p. 7).

Volgens de WRR gaat het argument dat een langdurig besluitvormingsproces ook leerzaam kan

zijn, niet op: het kwaliteitscriterium van een goed besluitvormingsproces is niet de duur, maar

de voorspelbaarheid. De gesuggereerde tegenstelling tussen snelheid en zorgvuldigheid is

daarom volgens de WRR niet juist: snelheid en voorspelbaarheid zijn juist een randvoorwaarde

voor zorgvuldigheid.

Niet alleen de overheid, maar ook burgers en bedrijven zijn verstrikt geraakt in een fijnmazig net

van rechtsregels en wettelijk vastgelegde termijnen. Bovendien werd te weinig aandacht

geschonken aan de afweging van de verschillende belangen en werden strategische en

operationele aspecten van grote projecten met elkaar verward. De verschillende bestuurlijke

niveaus dienen zich volgens de WRR te herbezinnen over de verantwoordelijkheden die het

beste bij hen zouden passen.


61

5.2.2 Aanbevelingen De WRR bepleit daarom meer concentratie van besluitvorming aangaande de hoofdlijnen en

meer spreiding aangaande de uitwerking van projecten. Daarmee wordt het

subsidiariteitsbeginsel weer gepropageerd: ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. De

gedachtegang is dat lokale overheden veel beter kunnen bepalen wat de meest geschikte locatie

van een project is en wat daarvan de effecten daarvan kunnen zijn op het omliggende gebied.

Concreet stelt de WRR een specifieke wet c.q. lex specialis voor, namelijk een ´Wet grote

projecten´. Hierin worden besluitvormingsprocedures gescheiden in drie fases, namelijk een

‘aanvangsbesluit’, een ‘beginselbesluit’ en een ‘uitvoeringsbesluit’ (voor een uitgebreid schema,

zie bijlage II):

1. Aanvangsbesluit: hierin selecteert het kabinet projecten die mogelijk als ‘groot’

bestempeld zouden kunnen worden. Daarbij baseert zij zich op onderzoek naar de

maatschappelijke behoefte, de mogelijkheden om daarin te voorzien en de

maatschappelijke kosten en baten die dat met zich meebrengt. Het kabinet kiest

vervolgens met het ‘projectbesluit’ één van die mogelijkheden;

2. Beginselbesluit: dit besluit betreft het feit dat een project gerealiseerd wordt en onder

welke voorwaarden dat zal zijn. De regering stelt het beginselbesluit vast na overleg met

lagere overheden en andere actoren. In tegenstelling tot het aanvangsbesluit heeft het

beginselbesluit een politieke en bestuursrechtelijke binding;

3. Uitvoeringsbesluit: binnen de gestelde randvoorwaarden wordt het project

gedetailleerd, waarbij wetgeving en besluiten van lagere overheden komen te vervallen.

De lagere overheden zijn echter al betrokken bij het opstellen van de randvoorwaarden.

Primair ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project bij de lagere

overheden.

Waar concentratie van besluitvorming plaatsvindt in het ´beginselbesluit´, vindt spreiding pas

plaats in het ´uitvoeringsbesluit´. Beide besluiten worden na overleg met lagere overheden en

andere betrokkenen formeel vastgesteld door de regering. In het uitvoeringsbesluit wordt de

materiële uitwerking echter overgelaten aan de lagere overheden, namelijk provincies en

gemeenten (WRR 1994).

De aanbevelingen van de WRR zijn niet direct juridisch vertaald, omdat het kabinet eerst het

effect van de PKB+, de NIMBY-‐regeling en de Tracéwet wilde afwachten. Daardoor werd

bijvoorbeeld in het geval van de uitbreiding van Schiphol eind jaren ’90 nog steeds de oude PKB-‐

procedure gevolgd. In het kabinetsstandpunt aangaande het WRR-‐rapport staat vermeld dat het

kabinet alle aanbevelingen erkent, maar dat het te ver gaat om dat vervolgens ook in een

speciale ‘Wet grote projecten’ vast te leggen (Ministerie VROM 1996).


62

5.3 Commissie Duivesteijn In 2004 werd, tien jaar na het verschijnen van het rapport van de WRR, opnieuw een

onderzoekscommissie ingesteld. Dit keer naar aanleiding van de enorme kosten-‐ en

tijdsoverschrijdingen van de HSL-‐zuid en de Betuwelijn. De directe aanleiding zat in de

risicoreservering van €985 miljoen voor grote spoorprojecten. Tussen 2003 en 2004 deed de

Algemene Rekenkamer onderzoek naar deze risicoreservering en kwam zij tot de conclusie dat

dit bedrag niet waarschijnlijk was.

Het rapport van de Rekenkamer was nog niet klaar of de motie-‐Hermans werd aangenomen.

Daarmee werd de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten onder leiding van de heer

Duivesteijn ingesteld. Deze commissie (vanaf nu: commissie Duivesteijn) kreeg vanuit de

Tweede Kamer de opdracht mee om de besluitvorming en totstandkoming van de Betuwelijn en

de HSL-‐zuid te onderzoeken en te komen tot maatregelen ter voorkoming van

kostenoverschrijdingen bij toekomstige grote infra-‐projecten.

In het achtergrondrapport van de commissie Duivesteijn stelt zij dat het WRR-‐rapport

versnelling teveel in de laatste fase van besluitvorming zocht, namelijk in de formeel-‐juridische

procedures (TCI 2004a, p. 92):

“Het advies pakt vooral de ruimtelijke besluitvorming aan, terwijl de analyse had

geleerd dat alle benodigdheden (geld, ruimte, milieu, grond) beurtelings de bron

voor de traagheid vormen.”

Niettemin gaat de commissie wel verder in op de door de WRR voorgestelde wet, en stelt zij voor

om het afwegingsproces in de fase van het aanvangsbesluit in een protocol vast te leggen. Hoe de

commissie dit voor zich ziet komt in §5.3.2 aan de orde.

5.3.1 Probleemanalyse De commissie Duivesteijn geeft in een eerste duiding aan dat grote projecten een bron van

onrust en controverse zijn. Enerzijds worden ze gezien als katalysatoren van economische en/of

ruimtelijke ontwikkelingen, maar anderzijds is de beeldvorming in de media, gevoed door het

negatieve sentiment onder de in hun belang bedreigde actoren, voortdurend negatief.

In de tweede duiding gaat de commissie breedvoerig in op dynamiek en complexiteit van grote

infra-‐projecten. Daarbij verwijst de commissie naar onderzoek van Flyvbjerg et al. (2003),

waarin hij 268 projecten in 20 landen over vijf continenten gedurende een onderzoeksperiode

van 70 jaar onderzocht heeft. Daarvan constateert hij dat bij 86 procent van die projecten de

kosten worden onderschat. Anderzijds worden de opbrengsten zwaar overschat. Deze optimism

bias hangt samen met het strategisch gedrag van de actoren. De commissie duidt de complexiteit

in maatschappelijke, technische en financiële termen. Daarbij hebben de maatschappelijke (in

§3.4 benoemt als sociale complexiteit) en technische complexiteit een directe invloed op de


63

financiële complexiteit. Hoofdzakelijk noemt de commissie drie redenen waarom grote

projecten duurder uitpakken dan geraamd (TCI 2004b, p. 17):

-‐ inflatie: hogere prijzen en loonkostenstijgingen;

-‐ scopewijzigingen: veranderingen in de projectdefinitie die de uitvoering of de

functionaliteit van het project doen veranderen;

-‐ te optimistische ramingen van kosten en opbrengsten.

In de vergelijking die de commissie maakt aangaande de kostenoverschrijdingen van vier grote

infra-‐projecten –de Betuwelijn, HSL-‐Zuid, Maaswerken en Westerschelde tunnel-‐ blijkt bij de

eerste twee dat vooral de politieke besluitvorming en scopewijzigingen van invloed zijn geweest

op de kostenoverschrijdingen.

De commissie vervolgt met de complexiteit zoals die zich voordoet in organisatorische zin.

Hoewel de overheid een dominante rol speelt, hebben de verschillende gremia hun eigen

belangen. De belemmering zit dan ook daarin dat de doorwerking vanuit het strategische niveau

van de Tweede Kamer naar burgers, marktpartijen en decentrale overheden, hapert. Dit komt

doordat de beleidsarena’s dynamisch zijn, waarin de onderlinge verhoudingen tussen, en

doelstellingen van de overheden veranderen. Bovendien kunnen de doelstellingen gedurende

een zittingsperiode verschijnen, veranderen en verdwijnen en worden verschillende

beleidsarena’s met elkaar vervlochten.

Ten aanzien van complexe projecten onderscheidt de commissie in hoofdzaak twee valkuilen,

namelijk dat een complex project (TCI 2004a) :

1. onbeheersbaar wordt in tijd of in geld: hiermee worden de sociale en technische

complexiteit van een project bedoeld en de mogelijkheid dat vooraf ingeschatte

opbrengsten van een project hoger zijn dan na realisatie het geval is;

2. te weinig ambitieus en duurzaam is: hier gaat het om het feit dat een beter resultaat zou

zijn neergezet wanneer voor een andere scope zou zijn gekozen en wanneer meer

rekening gehouden zou zijn gehouden met de wensen van omwonenden.

Hieruit besluit de commissie echter niet dat grote projecten daarom ongewenst zouden zijn.

Integendeel, ze acht ze onvermijdelijk als het gaat om de voortdurende (her)inrichting van het

land. Wel acht de commissie het noodzakelijk dat de Tweede Kamer beter op de hoogte moet

zijn om tijdig bij te kunnen sturen wanneer dat nodig blijkt te zijn.

De commissie onderscheidt dit politieke bijsturen van politieke controle. Het sturen is gericht op

het agenderen, uitwerken en uitvoeren van projecten, waarbij beslissingen bindend zijn. Sturing

vanuit de Tweede Kamer is mogelijk door wetten en budgetten aan te passen, zeker wanneer

sprake is van controversiële projecten, waarbij grote budgetten gemoeid zijn. Politieke controle

gaat over het kunnen verantwoorden van het gevoerde beleid, wanneer een project de go/no-‐go


64

fase heeft gepasseerd. Deze dubbelrol –het corrigeren van beleid en vervolgens de controle

daarop-‐ heeft volgens de commissie bij onder andere de Betuwelijn en de HSL-‐zuid geleid tot

problematische omstandigheden. Uit de reconstructie-‐rapporten van de commissie Duivesteijn

blijken een aantal lessen ten aanzien van de politieke sturing en controle.

5.3.1.1 Wetenschappelijke onderbouwing

De commissie constateert dat de besluitvorming rondom de Betuwelijn vooral berustte op een

‘geloven’ en nauwelijks op een ‘weten’. De band tussen kennis en beleid werd daar dus al in een

vroeg stadium doorgesneden, of althans in de zin dat er terechte twijfel werd geuit over de

argumenten voor het besluit. De urgentie van een bepaald probleem kan niet volgen uit

wetenschappelijk onderzoek maar is een politieke afweging. Die afweging moet echter wel

gebaseerd zijn op een goede, wetenschappelijke probleemanalyse, waarbij de probleemstelling

en de geambieerde doelen helder dienen te zijn.

De besluitvorming rond de Betuwelijn laat zien dat de verantwoordelijke bestuurders niet eerst

begonnen met het zoeken naar het juiste beleidsalternatief, maar juist begonnen met het zoeken

van argumenten om het reeds gekozen alternatief te rationaliseren. Omdat er vanuit het

ministerie geen ruimte geboden werd aan de NS om het juiste alternatief te vinden, ontstond er

een rapportenoorlog waarin beide partijen hun eigen ‘waarheid’ naar buiten brachten.

5.3.1.2 Duidelijke betrokkenheid Tweede Kamer

Het besluit voor aanleg van de HSL-‐Zuid bleek al in het regeerakkoord vast te liggen. De Tweede

Kamer kwam pas in beeld toen er besloten moest worden over het te kiezen tracé. Ook het

besluit voor aanleg van de Betuwelijn lag in die zin al vast. Het ambtenarenapparaat

functioneerde daarbij niet als de partij die zorgvuldige belangen afwoog: de keuze om loyaal te

zijn aan de vooringenomen minister dwong hen ertoe informatie strategisch te gebruiken.

Omdat de Tweede Kamer niet betrokken was bij de agendering en prioritering van het project,

kon het in het vervolgproces de principiële nut-‐en-‐noodzaak discussie niet meer voeren.

Aangezien de ‘waaromvraag’ al was beantwoord door ministers en hun ambtenaren, kon de

Tweede Kamer zich alleen nog stukbijten op de ‘hoe-‐vraag’, waarbij het gaat over de beste

inpassing van het project in de omgeving. De betrokkenheid en afwegingsruimte van de Tweede

Kamer tijdens de initiële planvorming is daarom van wezenlijk belang voor het vervolg van het

besluitvormingsproces.

5.3.1.3 Herijking van doelstellingen

In de casus van de Betuwelijn gingen snelheid en daadkracht ten koste van draagvlak en

zorgvuldigheid. De mogelijkheid op de besluitvorming even ‘op pauze te zetten’ ontbrak volledig.

De hindermacht van marktpartijen, maatschappelijke belangenorganisaties en de decentrale


65

overheden werd afgekocht om voor het project schadelijke argumenten te ontwijken. Het

monitoren en eventueel herijken van de doelstellingen binnen besluitvormingsprocessen van

grote projecten is dus een belangrijke les die getrokken moet worden.

5.3.1.4 Ambtelijke capaciteit

De mate van effectiviteit en efficiency bleek in de projectbeheersing van de HSL-‐Zuid

ondermaats te zijn. Vaardigheden van de betrokken ambtenaren om de projectuitvoering

gestalte te geven lieten te wensen over. Een gedegen bestuurlijke voorbereiding blijkt geen

normale zaak te zijn, terwijl het gezien de omvang en complexiteit van deze projecten wel had

moeten zijn.

5.3.1.5 Waakzaamheid tijdens uitvoering

De Tweede Kamer bleek genoegen te nemen met de beperkte informatievoorziening over de

voortgang van de HSL-‐Zuid en Betuwelijn. Dat veranderde toen er een risicoreservering van

€985 miljoen werd gemaakt. Er werd naar de Procedureregeling Grote Projecten weliswaar een

accountantscontrole uitgevoerd op de scope, budget, planning, risico’s en kwaliteit van het

project, maar de minister bleek invloed uit te kunnen oefenen op de uitkomst daarvan. De les

hieruit is dus dat er duidelijke en betrouwbare voortgangsrapporten worden gegeven aan de

Tweede Kamer, waarmee die tijdig kan bijsturen wanneer dat nodig is.

5.3.1.6 Eenzijdige en onevenwichtige informatievoorziening

Verder constateert de commissie dat voor de problemen rondom de informatievoorziening over

grote projecten vier oorzaken zijn aan te wijzen (TCI 2004b, p. 40):

-‐ Informatie is vaak omstreden: de inschatting van de effecten van het infra-‐project zijn

onzeker. Om een oordeel te kunnen vellen over deze informatie meent de commissie dat

het parlement methoden en instrumenten tot haar beschikking moet hebben;

-‐ Informatie wordt ingezet als instrument om de besluitvorming te beïnvloeden:

informatie wordt vaak om verschillende redenen strategisch ingezet, maar dat het

doelbewust verschaffen van incorrecte informatie –domweg liegen– de belangrijkste

oorzaak vormt voor kostenoverschrijdingen;

-‐ Informatie is ongelijk verdeeld over partijen: informatie-‐asymmetrie: de regering

beschikt over een enorme hoeveelheid informatie die het parlement niet heeft. Dit

informatiemonopolie zorgde in de casussen Betuwelijn en HSL-‐Zuid ervoor dat de

informatie gestuurd kon worden ten behoeve van een eigen onderzoeksagenda, terwijl

het parlement de informatieberg niet kon overzien. Bovendien blijven ambtenaren over

het algemeen een veel langere periode zitten dan Kamerleden, waardoor veel kennis uit

de Tweede Kamer verdwijnt;


66

-‐ Informatie die nodig is voor parlementaire controle kan een vertrouwelijk karakter

hebben: er is een zeker spanningsveld tussen de openbare controle van het parlement en

de onderhandelingspositie van de minister bij de aanbesteding van infra-‐projecten in de

uitvoeringsfase. Vaak wordt informatie alleen via de betreffende bewindspersoon de

Tweede Kamer ingeloodst, terwijl die inhoudelijk minder op de hoogte is dan de

ambtenaren van het ministerie.

5.3.2 Aanbevelingen Om oplossingen te bieden voor de geschetste problemen heeft de commissie een toetsingskader

opgesteld waarmee de Tweede Kamer in het vervolg de publieke besluitvorming rationeler kan

doen laten verlopen. Daarnaast stelt de commissie procedurele aanpassingen voor om de

Tweede Kamer op bepalende momenten de middelen te geven om te kunnen sturen en te

controleren. De essentie van het toetsingskader bestaat daaruit, dat een drietal wetten gewijzigd

wordt (een schematische weergave van het toetsingskader is te vinden in bijlage II):

-‐ de Procedureregeling Grote Projecten uit het Reglement van Orde wordt uitgebreid,

waarmee de Tweede Kamer al tijdens het aan de orde zijn van de ‘waaromvraag’ van een

project wordt betrokken bij de besluitvorming. Ook wordt er per project een rapporteur

aangesteld, die de leiding heeft over het nieuwe kennis-‐ en controlecentrum. Deze

aanpassingen leiden tot een nieuwe Procedure-‐ en Informatieregeling Grote Projecten

(PGIP);

-‐ de Wet FES verandert in FoRES (Fonds Ruimtelijk-‐Economische Structuurversterking),

waarmee de Tweede Kamer zo vroeg mogelijk wordt betrokken bij het prioriteren en

programmeren van grote projecten en waarbij een integrale benadering het

uitgangspunt is;

-‐ de Wro wordt aangepast zodat er voorafgaand aan de uitwerking van alternatieven eerst

een aparte procedure wordt ingezet die uitmondt in de structuurvisie. De commissie zet

daarmee in op een integrale afweging van fundamentele aspecten zoals nut en noodzaak,

strategische waarde en ruimtelijke ontwikkelingskansen. Voor de

bevoegdheidsverdeling tussen de ministeries betekent dit dat het ministerie van VROM

vanuit ruimtelijk oogpunt een integrale afweging maakt en dat het ministerie van V&W

de gekozen projecten vervolgens ontwikkelt en uitvoert.

De commissie stelt dat een vroegere betrokkenheid van de Tweede Kamer weliswaar aan het

begin van de besluitvorming meer tijd zal vergen, maar stelt dat deze tijd later terugverdiend.

Verondersteld wordt dat wanneer de transparantie van besluitvorming aan het begin wordt

vergroot, namelijk door de Tweede Kamer openbaar daarin te betrekken, er aan het eind geen

weerstand meer zal zijn.


67

Met de Procedure-‐ en Informatieregeling Grote Projecten wordt het besluitvormingsproces

gestructureerd in drie fasen (TCI 2004b, p. 66, 67, 69):

1. prioriterings-‐ en verkenningsfase;

2. uitwerkingsfase, en;

3. uitvoeringsfase

Deze drie fasen worden gekenmerkt door onderscheiden doelen en onderscheiden voorwaarden

ten aanzien van de aard en omvang van informatie. Per fase is de afwegingsruimte dus

verschillend.

5.3.2.1 Prioriterings-‐ en verkenningsfase

De doelen behorende bij deze fase zijn:

a. zicht op nut en noodzaak (urgentie van het probleem en de mate waarin het

project bijdraagt aan de oplossing);

b. het bepalen van de reikwijdte van het project: de combinatie van infrastructuur

en andere ruimtelijke ontwikkelingen;

c. eerste selectie van alternatieven.

In de verkenningsfase worden nut en noodzaak onderzocht en wordt er gekeken of er niet

andersoortige alternatieven zijn voor het project. Mochten bij alle alternatieven de

maatschappelijke kosten hoger zijn dan de baten, dan dient gekozen te worden voor het

nulalternatief dat eindigt in een no-‐go besluit. Van belang is dat op basis van de geraamde kosten

en baten een aantal alternatieven worden ontwikkeld, waaruit vervolgens een eerste selectie

wordt gemaakt. Die selectie met de voorwaarden die daaraan gekoppeld zijn, wordt door de

Tweede Kamer vastgelegd in de structuurvisie.

De kosten en baten worden berekend op basis van kengetallen van de OEI-‐systematiek. De

afweging die tijdens deze fase gemaakt wordt kan het Rijk alleen doen, maar het verdient

volgens de commissie aanbeveling om het contact met maatschappelijke belangengroepen aan

te gaan om zo draagvlak te verwerven. Het is echter daarbij niet de bedoeling dat er wederzijdse

beloftes worden gedaan en valse verwachtingen worden gewekt:

“Samenwerkingspartners moeten zich er expliciet bewust van zijn dat hun

inspanningen vergeefs kunnen blijken en op eigen risico worden uitgevoerd.” (TCI

2004b, p. 67).

5.3.2.2 Uitwerkingsfase


a. onderzoek naar alle relevante effecten van het project, ook op lokale schaal;


68

b. finale afweging over het al dan niet uitvoeren van het project, en zo ja volgens

welk alternatief;

c. ontwikkeling van een financierings-‐ en aanbestedingsstrategie en de

uitvoeringsorganisatie.

De geselecteerde alternatieven uit de structuurvisie worden in deze fase verder uitgewerkt. De

ontwikkeling van nieuwe alternatieven is uitgesloten, waarmee de bestuurlijke afwegingsruimte

al kleiner wordt gemaakt. In een startnotitie geven de minister van VROM en de minister die het

initiatief genomen heeft, een globale beschrijving van de gevolgen voor de diverse betrokken

belangen. In de beoordeling worden ook mogelijke financieringsconstructies, waaronder PPS, en

het ambitieniveau voor de kwaliteit van het ontwerp meegenomen. Nadat vervolgens daarover

bestuurlijk overleg, inspraak en advies heeft plaatsgevonden, wordt een voorkeursalternatief

vastgelegd. Aan het slot van deze fase geeft de Tweede Kamer een definitief go-‐/no-‐go besluit in

de vorm van het uitvoeringsbesluit. Het is dan nog mogelijk dat een project geen doorgang vindt.

Echter, wanneer een project doorgang vindt, is er geen weg meer terug.

5.3.2.3 Uitvoeringsfase


a. uitvoeringsbesluit dat op alle relevante aspecten de contouren van de uitvoering

aangeeft;

b. planologische uitwerking in een of meer bestemmingsplannen;

c. definitieve afspraken met private samenwerkingspartners;

d. bouwvoorbereiding: definitieve financiering, grondaankoop, welstandsregels,

aanbesteding, organisatie;

e. bouw en exploitatie.

Het uitvoeringsbesluit bindt de regering en het parlement aan de gemaakte afspraken

aangaande scope, budget, ontwerpkwaliteit en projectbeheersing. Alle betrokken actoren

hebben hiermee de benodigde zekerheid aangaande de uitvoering van het project. In deze fase is

het dan ook zaak om de afspraken verder te concretiseren naar operationeel niveau. De rol van

de Tweede Kamer is in deze fase strikt genomen beperkt tot een controlerende bevoegdheid. De

commissie geeft echter aan dat de toekomst altijd onzeker is en blijft, waardoor onverwacht

veranderende omstandigheden alsnog kunnen leiden tot kostenoverschrijdingen. De

voortgangsrapporten uit de PIGP zorgen er echter wel voor dat de Tweede Kamer alert daarop

kan reageren.


69

5.4 Commissie Elverding Vier jaar na het verschijnen van het rapport van de commissie-‐Duivesteijn vindt het kabinet

Balkenende IV dat de besluitvorming rond grote infra-‐projecten nog altijd te lang duurt. De

werkelijke doorlooptijden zijn veel langer dan de vooraf aangegeven ‘basisdoorlooptijd’, die

gebaseerd is op wettelijke termijnen. Dit is voor een deel te wijten aan de gevolgen van de

introductie van Europese normen voor luchtkwaliteit. Deze normen worden gekoppeld aan de

normen binnen de ruimtelijke ordening. Daardoor ziet de milieubeweging haar kans schoon om

bezwaar te maken tegen infra-‐projecten met grote vertraging als gevolg (Priemus 2010).

Op 7 november 2008 is daarom de commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele

Projecten (vanaf nu: commissie Elverding) ingesteld onder leiding van de heer Elverding. In

opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat onderzoekt deze commissie de oorzaken

van vertraging van grote infrastructuurprojecten. De opdracht behelst twee aspecten, namelijk

om te onderzoeken (CVBIP 2008, p. 4):

1. waar de werkelijke oorzaken van de vertraging van grote infrastructuurprojecten

projecten zijn gelegen;

2. waar zich nog mogelijkheden voordoen om tot substantiële versnelling te kunnen

overgaan, zonder dat dat ten koste gaat van een zorgvuldige belangenafweging en

inspraak.

Daartoe analyseert deze commissie projecten die worden geschaard onder de Tracéwet of de

Spoedwet Wegverbreding. De commissie onderscheidt in haar rapport ‘Sneller en Beter’

vertragingen op drie verschillende fronten, namelijk binnen de ambtelijke voorbereiding en

bestuurscultuur, binnen het besluitvormingsproces en in de juridische sfeer (CVBIP 2008).

5.4.1 Probleemanalyse In een eerste duiding geeft de commissie Elverding aan dat de kern van het probleem zit in de

toegenomen complexiteit van de samenleving en de daarmee samenhangende juridificering. De

druk op de ruimte is toegenomen als gevolg van de groei van bevolking, economie en mobiliteit.

In toenemende mate gaan ingrepen in de fysieke leefomgeving gepaard met conflicterende

belangen.

In een nadere analyse constateert de commissie dat de werkelijke doorlooptijden veel langer

zijn dan de basisdoorlooptijd. Ook de Spoedwet Wegverbreding blijkt geen versnelling te hebben

gebracht. Projecten die volgens deze Spoedwet zijn verlopen, zijn namelijk ook beland in

slepende juridische procedures.

De commissie veronderstelt dan ook dat versnelling alleen mogelijk is wanneer er voor zowel de

inhoud als het proces een breed maatschappelijk draagvlak bestaat. Tot slot stelt de commissie


70

dat er op basis van onzekere prognoses een schijnwerkelijkheid wordt gecreëerd waarin elk

risico beheerst lijkt te zijn.

Commissie Elverding categoriseert de vertragingen op drie fronten, namelijk (CVBIP 2008, p. 8):

1. Vertragende factoren die te maken hebben met de voorbereiding van projecten en de

bestuurscultuur;

2. Vertragende factoren in het besluitvormingsproces;

3. Vertragende factoren in de juridische sfeer.

5.4.1.1 Ambtelijke voorbereiding en bestuurscultuur

De commissie ontleed dit probleem in drie factoren, namelijk:

-‐ Bestuurlijke drukte en inconsistentie: er zijn teveel bestuurders en bestuurslagen

betrokken bij het besluitvormingsproces. Er is niet alleen een te grote bestuurlijke

drukte, maar er wordt ook inconsistent gehandeld. Als een besluit genomen is, wordt dat

in de volgende fase weer ter discussie gesteld door bijvoorbeeld wijzigingen in de scope

van het project door te voeren. Verder is er vaak sprake van het uitstellen van een

besluit, waardoor soms zelfs afstel het uiteindelijke resultaat is. Tot slot is zijn besluiten

vaak te gedetailleerd om zo vroeg mogelijk alle bestaande risico’s uit te sluiten.

-‐ Ambtelijke voorbereiding: er is sprake van inkrimping en wisselingen van projectteams.

Ook zijn die projectteams onevenwichtig opgebouwd, omdat er volgens de commissie te

veel technische en te weinig juridische expertise aanwezig is. Verder is men weinig

kritisch naar elkaar toe als het gaat om het zich houden aan inhoudelijke afspraken en

procedurele deadlines. Departementale meningsverschillen tussen de ministeries van

VROM en V&W worden te laat opgelost. Tot slot is de instelling van ambtenaren gericht

op het uitsluiten van risico’s, waardoor men meer informatie wordt verzameld dan nodig

is om tot een besluit te komen.

-‐ Onvoldoende budget: aan het begin worden de kosten voor aanleg en inpassing van het

project vaak onderschat. Verder wordt er vaak star vastgehouden aan projecten die

weinig maatschappelijk(e) draagvlak en urgentie bevatten, terwijl projecten met veel

draagvlak en urgentie daardoor niet in de begroting passen.

5.4.1.2 Besluitvormingsproces

Het kernprobleem binnen het besluitvormingsproces zit volgens de commissie aan de beginfase.

Er is in het gros van de gevallen geen helder gedefinieerde, integrale en brede afweging met een

politiek gesteund besluit. De afweging van de verschillende belangen (bijvoorbeeld

economie/bereikbaarheid versus natuur/milieu) wordt niet expliciet gemaakt, waardoor niet

alleen confrontaties tussen die belangen worden uitgesteld, maar waardoor ook win-‐win kansen


71

blijven liggen. Dat betekent dat de nut-‐en-‐noodzaak discussie wordt doorgeschoven naar de

planstudiefase, terwijl wel allerlei alternatieven worden ontwikkeld en (her)berekeningen

worden uitgevoerd.

In de planstudiefase vormt de wetgeving een belangrijke vertragende factor: waar de

planologische wetgeving globale afwegingen veronderstelt en ruimte laat voor onzekerheden,

vereist de milieuwetgeving gedetailleerde berekeningen om het voldoen aan de specifieke

grenswaarden aantoonbaar te maken. De gevoeligheid voor nieuwe normen –die jaarlijks

opnieuw worden vastgesteld met betrekking tot onder andere de luchtkwaliteit– leidt tot

voortdurende aanpassingen van scope en herberekeningen. De modellen waarmee die

herberekeningen worden gedaan, vormen zelf ook oorzaken van vertraging, omdat er discussie

ontstaat over de vraag hoe de schommelende uitkomsten beleidsmatig geïnterpreteerd moeten

worden.

Wanneer het traject in de uitvoeringsfase eenmaal is vastgesteld leidt de grote hoeveelheid

vereiste vergunningen tot verdere vertraging. De decentrale overheden en uitvoeringsdiensten

(zoals brandweer en andere hulpdiensten) komen pas in deze fase aan bod, terwijl ze wel

strenge eisen stellen aan hoe het project lokaal ingepast moet worden. De Tracéwet biedt

weliswaar mogelijkheden aan het Rijk om middels een ‘gecoördineerde vergunningverlening’ en

‘indeplaatstreding’ deze hindermacht onschadelijk te maken, maar deze instrumenten worden

onvoldoende benut.

Tot slot wordt na de oplevering van het project niet meer getoetst of de geresulteerde effecten

hetzelfde zijn als in de berekende effecten.

5.4.2 Juridische factoren De commissie geeft aan dat het omgevingsrecht te complex en te sectoraal is geworden, wat voor

een groot deel te verklaren is door de invloed van Europese normen op het gebied van natuur en

milieu. Daarnaast hebben bepalingen (bijvoorbeeld ‘niet in betekenende mate’ als het gaat om

luchtkwaliteit) die nog niet juridisch uitgekristalliseerd zijn, ook een vertragend effect op het

besluitvormingsproces.

Omdat de milieuwetgeving gedetailleerde berekeningen vereist, neemt het risico toe dat er door

de bestuursrechter kleine juridische gebreken worden geconstateerd. Het besluit wordt dan

vaak in zijn geheel vernietigd, terwijl na een lang proces van herziening het besluit feitelijk

hetzelfde blijft. Verder kan elke belanghebbende beroep aantekenen tegen een project, ongeacht

of het ingebrachte argument een directe betrekking heeft op zijn belang of niet. Wanneer de

belanghebbende niet direct in zijn belang wordt geraakt, dient de rechter wel de beroepsgrond

te verifiëren wat veel tijd in beslag neemt.


72

5.4.3 Aanbevelingen Commissie Elverding geeft voor elk van de drie genoemde probleemgebieden aanbevelingen.

Vooral de aanbevelingen ten aanzien van het besluitvormingsproces zijn voor het doel van dit

onderzoek relevant. Op basis van die aanbevelingen is ook een vergelijking met de

aanbevelingen van de commissie Duivesteijn mogelijk. Met de aanbevelingen meent de

commissie Elverding de doorlooptijden van besluitvormingsprocessen rondom grote projecten

met de helft terug te kunnen dringen. De termijnen van de verschillende fasen zijn weergegeven

in het schema in bijlage IV.

5.4.4 Verkenningsfase De kwaliteitswinst is volgens de commissie voornamelijk in de beginfase te boeken. Het door de

ministers van VROM en V&W te nemen startbesluit moet, afhankelijk van de complexiteit van

het project, aangeven of een zogeheten ‘vormvrije verkenning’ of een uitgebreidere

structuurvisie nodig is. Ook moet daarin aangegeven zijn hoeveel tijd, kosten en (personele)

middelen gereserveerd moeten worden, welke bestuurder eindverantwoordelijk is en in welke

mate en op hoedanige wijze participatie plaatsvindt van belanghebbenden. Het sluitstuk van

deze fase vormt een politiek gedragen voorkeursalternatief, waarin deze zaken naar voren

komen.

De commissie geeft aan dat aan het begin van het besluitvormingsproces nog te weinig

participatie plaatsvindt. Daarom wordt ervoor gepleit om zo vroeg mogelijk betrokkenen te

betrekken, namelijk al bij de probleemanalyse, het formuleren van de projectambities en het

voorkeursalternatief.

De essentie van de verkenningsfase bestaat uit twee punten:

a) Ruime inbreng over nut en noodzaak van het project;

b) Gezamenlijk zoeken naar oplossingen (alternatieven) binnen het gehele gebied.

Aangaande het tweede punt wordt een zeef-‐methode toegepast waarbij de veelheid aan

ontwikkelde alternatieven –die niet per se fysiek-‐ruimtelijk van aard hoeven te zijn– wordt

‘getrechterd’ tot één politiek gedragen voorkeursalternatief. Wanneer het project minder

complex is, kan ook worden volstaan met alleen een gezamenlijke discussie over nut en

noodzaak van het project.

Het verdient volgens de commissie ook aanbeveling om in deze fase al te kijken of binnen het

gebied waar het infra-‐project voorzien is, ook andere ruimtelijke ontwikkelingen kunnen

worden meegenomen in een vorm van gebiedsontwikkeling. Het meenemen van deze

ontwikkelingen zorgt voor een gebiedsbrede afweging, waardoor het politiek draagvlak groter is

dan wanneer de afweging alleen op het niveau van het project plaatsvindt.


73

Verder stelt de commissie ook een harde eis ten aanzien van de in het startbesluit bepaalde

doorlooptijd: mocht de verantwoordelijke bestuurder de termijn van de doorlooptijd

overschrijden, dan wordt het project in beginsel geschrapt uit het Meerjarenprogramma

Infrastructuur, Ruimte en Transport. Ook is het van belang dat het voorkeursbesluit niet

beroepbaar is, juist omdat daarin de kaders worden geschetst waarbinnen het plan een verdere

voortgang dient te hebben. De commissie stelt dat, gelet op de brede participatie en juridische

borging binnen deze fase, het voorkeursbesluit daartoe ook geen aanleiding geeft.

De effecten van het voorkeursbesluit dienen op hoofdlijnen in beeld gebracht te zijn. Het

inschatten en berekenen van die effecten gebeurt op basis van gevalideerde vuistregels.

Wanneer het een complex project betreft en er dus een structuurvisie opgesteld moet worden,

dient een plan-‐m.e.r. te worden opgesteld. Deze plan-‐m.e.r. is wel beroepbaar en geeft dus de

mogelijkheid voor de betrokkenen om te verifiëren of alle effecten en belangen zijn

meegewogen. Om vertragingen als gevolg van het verlopen van de houdbaarheid van

onderzoeken te voorkomen, stelt de commissie voor om deze te verlengen tot minimaal twee

jaar na de totstandkoming ervan.

5.4.5 Planuitwerkingsfase De planuitwerkingsfase is beperkt tot het uitwerken van het gekozen voorkeursalternatief. Met

betrekking tot deze fase stelt de commissie een vijftal aanbevelingen, die schematisch in

afbeelding 10 zijn weergegeven.

a) Eenvoudige berekeningen: om de kans op rekenfouten te voorkomen, moeten

berekeningen gemaakt worden op basis van vuistregels en kengetallen. De gemaakte

berekeningen zijn vervolgens veel eenvoudiger te begrijpen door de burger dan wanneer

complexe berekeningen worden gemaakt met vele variabelen.

b) Bandbreedtes en maatregelpakketten: de effecten van het voorkeursalternatief dienen

binnen de perken van de wet-‐ en regelgeving te blijven. De uitkomsten van de ex-‐ante

berekeningen zijn echter met onzekerheidsmarges omgeven. De commissie acht dat het

(tracé-‐)besluit realistischer is wanneer die onzekerheidsmarges worden erkend,

namelijk door bandbreedtes in te voeren. Wanneer blijkt dat een of meerdere

milieunormen niet gehaald worden, dienen er maatregelpakketten aanwezig te zijn om

alsnog de norm te kunnen halen. Naarmate de onzekerheidsmarges en dus de

bandbreedtes groter zijn, moeten ook de maatregelpakketten groter zijn.

c) Oplevertoets: met deze toets worden tijdens en vlak na de uitvoering van het infra-‐

project de ex-‐post berekeningen uitgevoerd. Hiermee kan geverifieerd worden of de

berekende effecten ook daadwerkelijk kloppen. Mocht dit niet het geval zijn, dan is daar

in de eerdere fase al rekening mee gehouden met het opstellen van maatregelpakketten.


74

d) Doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen: omdat die eventueel te nemen maatregelen

soms niet op voorhand duidelijk zijn, kan gedurende het proces middels

flexibiliteitsbepalingen ruimte worden geboden aan het stellen van de juiste

maatregelen. De normen, vermeld in de doelvoorschriften, dienen echter wel gehaald te

worden. Enerzijds is er dus een harde norm, anderzijds een flexibel middel;

e) Sancties op termijnoverschrijdingen: de commissie stelt één moment van inspraak vast,

namelijk als reactie op het Ontwerp-‐Tracébesluit. Wanneer het tracé-‐besluit vervolgens

wordt vastgesteld, kunnen directe belanghebbenden beroep instellen bij de

bestuursrechter. Wanneer de stap van voorkeursbesluit naar Tracébesluit langer dan 3

jaar duurt, kunnen burgers en bedrijven een verzoek om schadevergoeding indienen

vanwege het langdurige verkeren in onzekerheid.

Afbeelding 10: Inzet van maatregelen wanneer doelvoorschrift niet behaald is bij oplevering.

5.4.6 Planuitvoeringsfase Waar aan het eind van de planuitwerkingsfase het bestemmingsplan of de beheersverordening

van het projectgebied ‘overruled’ wordt door het Tracébesluit, zou het volgens de commissie

logisch zijn als dat ook voor vergunningen zou gelden. Om tegenwerking van provincies en

gemeenten in deze fase te voorkomen, pleit de commissie ervoor om te kijken welke

vergunningen door algemene regels of als doelvoorschriften vervangen zouden kunnen worden.

Wanneer een gemeente of provincie een vergunning weigert of niet overeenkomstig de

vergunningaanvraag of te laat een besluit neemt, kan het Rijk ‘in de plaats treden’ volgens de

Tracéwet. Ook kan het Rijk het instrument van de ‘gecoördineerde vergunningverlening’


75

inzetten, om daarmee in een keer alle benodigde vergunningen te kunnen verkrijgen. De

onderhandelingsruimte voor lagere overheden wordt daarmee verkleind.

5.5 Conclusie De door de WRR reeds ingezette structurering van besluitvormingsprocessen rondom grote

projecten wordt door zowel de commissies Duivesteijn en Elverding overgenomen. Toch

verschillen zij wat betreft de betekenis die aan die afzonderlijke besluitvormingsfasen gegeven

wordt.

Commissie Duivesteijn stelt voor om het definitieve go/no-‐go besluit aan het eind van de

uitwerkingsfase te nemen. In de prioriteringsfase wordt een eerste selectie gemaakt van

alternatieven op basis van een globale KBA. In de uitwerkingsfase worden de resterende

alternatieven verder onderzocht en wordt een definitief go/no-‐go besluit vastgelegd in het

uitvoeringsbesluit. De gedachte is dat de weerbaarheid verhoogd wordt door zelfs in de

uitwerkingsfase meerdere alternatieven door te rekenen. Dat heeft als voordeel dat snel

geswitcht kan worden tussen die resterende alternatieven, maar heeft ook als nadeel dat het

uitwerken van alternatieven meer tijd en geld vergt.

Commissie Elverding stelt voor om alternatieven reeds in de verkenningsfase te ‘trechteren’

naar een voorkeursalternatief. Daarmee wordt tevens de scope van het project vastgelegd. In de

uitwerkingsfase worden vervolgens uitsluitend de effecten van het voorkeursalternatief

berekend. De weerbaarheid van het project wordt verhoogd door maatregelpakketten op te

nemen, waarmee na de uitvoeringsfase alsnog maatregelen genomen kunnen worden om aan

veranderde omstandigheden aan te kunnen passen. Voordeel van deze procedure is dat de

doorlooptijd flink afneemt. Nadeel is echter dat de maatregelpakketten slechts de negatieve

effecten van het gekozen alternatief aanpakken en dus niet gekozen kan worden voor een ander

alternatief.

Het elementaire verschil is eigenlijk de periode die besteed wordt aan het trechteren van de

alternatieven. Waar commissie Duivesteijn de verkenningsfase laat uitmonden op een

structuurvisie, is dat voor de commissie Elverding al het voorkeursbesluit. Elke commissie geeft

daarmee een eigen visie op de vraag hoe met de onzekerheden binnen deze

besluitvormingsprocessen moet worden omgegaan. In het volgende hoofdstuk worden de

resultaten van de interviews gekoppeld aan de inzichten die in dit hoofdstuk beschreven zijn.


76

HOOFDSTUK 6: RESULTATEN

77

6 Resultaten

6.1 Inleiding De interviews hebben verschillende inzichten opgeleverd die vergeleken kunnen worden met de

aanbevelingen die door de commissies Duivesteijn en Elverding zijn gedaan. Er zijn twee

hoofdthema’s die de essentie vormen van de uitkomsten van dit onderzoek, namelijk

inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte. De relevantie daarvan kan, afhankelijk van de

aard en omvang van een project, verschillend zijn.

In de Omgevingswet wordt gestreefd naar een mate van afwegingsruimte waarin snelheid,

kwaliteit en betaalbaarheid optimaal zijn. Dat betekent ook dat het huidige gang van zaken

aangaande besluitvormingsprocessen rondom complexe projecten versneld moet worden, wat

vervolgens ook inhoudt dat inhoudelijke afwegingsruimte nodig is. Dit hoofdstuk vormt een

inleiding op de volgende twee hoofdstukken, waarin met behulp van citaten uit de interviews de

wenselijkheid van inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte aan de orde komt.

6.2 Verschil in aard en omvang De VNG-‐zegspersoon geeft aan dat de aard iets anders is dan de omvang. Een groot project hoeft

niet per se ook complex te zijn, net zo min als een complex project per se groot is:

“Je kunt een fysiek klein project hebben in een hele gevoelige ruimte. Als je op de

Veluwe zeg maar iets zou willen bouwen, dan is dat best complex. Omdat het

natuurlijk een heel gevoelig gebied is. Wanneer je datzelfde zou willen bouwen in

een stedelijke omgeving, ja, dan wordt het misschien al iets makkelijker.” (VNG 29-‐

11-‐2013)

Hij geeft verschillende mogelijkheden om aan te geven wanneer een project als complex

gerekend zou kunnen worden, maar hij acht het heel moeilijk om dat wettelijk vast te leggen.

Enerzijds kan er nog te weinig informatie zijn. Dat is het uitvoeren van een

milieueffectrapportage (m.e.r.) mogelijk een kenmerk van complexiteit. Ook kan er juist te veel

informatie zijn, waardoor een heldere onderbouwing van nut en noodzaak voor een actie

ontbreekt. De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de mate waarin een project complex is ook afhangt

van de integraliteit van de opgave, waarbij het aantal betrokkenen een grote rol speelt:

“Kijk, een bochtverruiming bij Lent is van een andere orde dan een binnenstedelijke

herstructureringsopgave. Ik noem maar wat.” (IPO 28-‐11-‐2013)

Wanneer het gaat over de omvang van een project, stelt de TU Delft-‐zegspersoon dat volgens

hem projecten zijn in te delen in drie verschillende groottes. Ten eerste zijn er kleine, ‘recht-‐toe-‐

HOOFDSTUK 6: RESULTATEN

78

recht-‐aan’ projecten van kleine binnenstedelijke projecten. Die zouden redelijke vlot kunnen

verlopen, hoewel met de huidige wetgeving nog wel veel onderzoeken gedaan moeten worden.

Voor dat type projecten is een Omgevingswet wat hem betreft niet nodig.

De tweede categorie betreft de wat grotere gebiedsontwikkelingen van bijvoorbeeld

woningbouw op een haventerrein. Daar is de complexiteit groter omdat ontwikkelingen als

woningbouw in principe niet voldoen aan de daar geldende milieueisen.

De derde categorie die hij onderscheidt is die van de echt grote projecten, waarmee hij projecten

als de Betuwelijn wil aanduiden. Het is dit type projecten waar de aanbevelingen van de

commissies Duivesteijn en Elverding in essentie betrekking op hebben.

6.3 Flexibiliteit in Omgevingswet Ten aanzien van flexibiliteit worden in de Toelichting twee verbeterdoelen gesteld. Ten eerste

gaat het daarbij om het vergroten van afwegingsruimte en ten tweede gaat het om het

verbeteren van projectbesluitvorming. Afwegingsruimte kan bestuurlijk zijn, maar kan ook

actoren in bredere zin betreffen, zoals een burger of een ondernemer die een bepaalde activiteit

wil uitvoeren.

Wanneer het gaat om bestuurlijke afwegingsruimte wordt aangegeven dat die vooral aan de

‘voorkant’ van het beleidsproces bestaat. Daarmee wordt bedoeld dat bestuursorganen het wat

(omgevingsvisie inclusief beleidsdoelstellingen en omgevingswaarden) en het hoe (inzet van

instrumenten, waaronder het omgevingsplan) zelf kunnen bepalen.

Vervolgens wordt bestuurlijke afwegingsruimte aan de ‘achterkant’ zoveel mogelijk

voorbehouden aan complexe projecten. Daarmee wordt bedoeld dat in het kader van de m.e.r.-‐

plicht gecontroleerd wordt of de gestelde omgevingswaarden ook daadwerkelijk bereikt zijn.

Indien dat niet het geval is, dienen de betreffende bestuurders aan de achterkant van het

beleidsproces maatregelen te treffen om die alsnog te bereiken.

De twee genoemde verbeterdoelen worden door de UvA-‐zegspersoon respectievelijk

inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte genoemd. Ook in de Toelichting wordt dit

onderscheid aangegeven ten aanzien van de mogelijkheden om binnen heldere wettelijke kaders

af te kunnen wijken:

“Afwijkingsmogelijkheden bieden een vorm van flexibiliteit ten aanzien van de

materiële inhoud van regels. Daarnaast kan behoefte bestaan aan flexibiliteit in de

tijd, bijvoorbeeld door fasering van de besluitvorming in de vorm van het nader

mogen uitwerken van een in een bindende regel opgenomen eis.” (Ministerie I&M

2013)

In de navolgende hoofdstukken wordt dit onderscheid nader uitgewerkt.

HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT

79

7 Inhoudelijke flexibiliteit

7.1 Inleiding Wanneer het gaat om de materiële inhoud van regels staat in de Toelichting vermeld dat het

type regels in de Omgevingswet zich waar mogelijk kenmerkt door maatwerk en

doelvoorschriften. Deze staan tegenover uniforme regels en middelvoorschriften. Uniforme

voorschriften bieden vooraf zekerheid en transparantie maar geven geen ruimte voor maatwerk

en innovatieve projecten. In de Toelichting wordt aangegeven dat de mate van flexibiliteit voor

een groot deel wordt ingegeven door de situatie waar de regel betrekking op heeft (afbeelding

11).

Afbeelding 11: Maatwerk en doelvoorschriften versus uniformiteit en middelvoorschriften inclusief de daarbij behorende

voor-‐ en nadelen (Ministerie I&M 2013)

Wanneer het vaak voorkomende situaties betreft met gelijke spelers, ligt het voor de hand

algemene regels te stellen. Het is bijvoorbeeld voor aannemers belangrijk dat het voorspelbaar

is welke bepalingen gelden voor welk type gebouwen. Ten tweede is het ook mogelijk dat het

vaak voorkomende situaties betreft met ongelijke spelers. Dan is maatwerk nodig. Dat geldt

bijvoorbeeld voor de tuinbouwsector, waar tuinders specifieke middelen moeten toepassen om

aan de wettelijke normen te voldoen.

Innovatieve projecten zoals de Tweede Maasvlakte vormen een derde categorie. Ook hier is

maatwerk nodig. Het is echter bijna ondoenlijk om te werken met middelvoorschriften vanwege

de grote hoeveelheid belangen en regels waar het proces aan gebonden is. In die gevallen is


80

vooral het doel belangrijk en is de manier waarop minder relevant. Datzelfde geldt ook voor

professionele bedrijven, hoewel dan de doelen niet projectspecifiek, maar uniform vastgesteld

kunnen worden. Daar gaat het bijvoorbeeld over raffinaderijen, die zelf al voorzien in kwaliteits-‐

, veiligheids-‐ en milieuzorgsystemen.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de permanente spanning die aanwezig is binnen discussies

die betrekking hebben tussen het borgen van een minimaal veiligheidsniveau enerzijds en het

faciliteren van ontwikkelingen binnen een sociaal complexe context (zie ook §3.4).

7.2 Gezondheid of comfort Volgens de UvA-‐zegspersoon is het nodige maatwerk er niet altijd geweest. Een typerend

voorbeeld vormt volgens hem de dsicussie over de zogenaamde ‘plattelandswoning’. De

principiële vraag die daar centraal stond is of normen in het uiterste geval mensen tegen wil en

dank dienen te beschermen. Datzelfde geldt niet alleen voor mensen op het platteland, maar het

kan ook mensen betreffen die graag in een haven willen wonen, ook al worden de maximaal

toelaatbare milieunormen op die plek overschreden. Hoewel men zou beamen dat dit mogelijk

zou moeten zijn, is de juridische discussie daarmee nog lang niet opgelost:

“En stel dat je nou zegt: we gaan in bepaalde gebieden die normen wat loslaten, welke waarborgen

krijg je dat die mensen toch niet gaan klagen? Dus moet je ze dan laten tekenen privaatrechtelijk?

Moet je ze laten vastleggen dat ze dan vervolgens dat niveau dat er was op het moment dat ze zich

daar vestigden, moet worden geaccepteerd? Enzovoorts, enzovoorts. Dat leidt tot allerlei juridische

vragen. Maar wel relevante vragen.” (IBR 4-‐12-‐2013)

In dat verband refereert hij ook aan een PBL-‐publicatie waarin wordt aangegeven dat het

probleem van de restrictiviteit veel groter is dan het probleem van de complexiteit. Met deze

restrictiviteit wordt bedoeld dat, ongeacht welke procedure je volgt, je simpelweg niet zomaar

op elke plaats elke ruimtelijke ontwikkeling kunt beginnen. Een van die oorzaken van

restrictiviteit ligt volgens hem in het feit dat sommige normen meer met comfort dan met

gezondheid te maken hebben. Als een niet-‐agrarër bijvoorbeeld graag op het platteland wil

wonen en daarbij aangeeft geen problemen te hebben met het feit dat er wettelijk gezien teveel

lawaai en/of stank is, dan is dat niet per se schadelijk voor de gezondheid: het geeft alleen

minder comfort.

De I&M-‐zegspersonen geven aan dat de Omgevingswet gemeenten in staat stelt om

ontwikkelingen, waaronder wonen, mogelijk te maken door strengere maatwerkvoorschriften

op te leggen aan zittende bedrijven. Als bijvoorbeeld geluid de beperkende factor is, kan een

gemeente ervoor kiezen de zittende bedrijven voorzieningen te laten treffen waarmee de

geluidsbelasting gereduceerd wordt. Daardoor wordt de milieugebruiksruimte verruimd.

Hiermee wordt het verschil bedoeld tussen de huidige milieubelasting en de maximale


81

milieubelasting op basis van wettelijke normen. Ook stelt de Omgevingswet gemeenten in staat

om de omgevingsvergunning voor het gebruik van bepaalde installaties te laten vervallen

wanneer die niet langer gebruikt worden. Op die manier kan de vrijkomende

milieugebruiksruimte gebruikt worden voor nieuwe ontwikkelingen.

De TU Delft-‐zegspersoon ondersteunt deze gedachten en geeft aan dat bestuurlijke

afwegingsruimte ten aanzien van milieunormen in sommige gevallen nodig is om

ontwikkelingen toch mogelijk te maken:

“(...) op het punt van geluidhinder en trillingen en grof en fijn stof halen we nou

geen mooie rapportcijfers. Maar, we weten dat de mensen vinden het daar prettig

om te wonen, en we maken een mooie wijk. En zo doen we het, en dat

beargumenteren wij ook naar de gemeenteraad en naar buiten toe. En ook in het

overleg met de marktpartijen die dat moeten gaan realiseren. En ook in de richting

van de omwonenden. En ook in de richting, niet in de laatste plaats, van de

bedrijven die daar in de omgeving zitten.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

Daarmee geeft hij aan dat afwijken mogelijk is, mits dat gebeurt in overleg met de

belanghebbenden en met de gemeenteraad.

7.3 Wettelijke ondergrens en bandbreedte Toch geven de I&M-‐zegspersonen aan dat zij een ondergrens vaststellen om daarmee een

minimaal beschermingsniveau te bieden aan burgers en bedrijven. Ten aanzien van

geluidsbelasting op gevels van woningen wordt onderscheid gemaakt tussen de buiten-‐ en

binnenwaarde:

“(...) op dit moment vinden wij in de milieuregels die binnenwaarde, die vinden we

zo belangrijk dat daar geen afwijken van mogelijk is in die algemene Rijksregels.

Dus die wordt gewoon geborgd door die algemene regel.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐

2013)

De onderbouwing van die ondergrens vormt echter reden tot discussie, want zaken als geluid en

geur kennen beiden zowel een objectief gezondheids-‐element als een subjectief belevings-‐

element:

“De beleving van agrarische geurhinder is anders in het centrum van Den Haag als

wellicht in de gebieden van altijd al veel veehouderij. Nou dat zijn allemaal

afwegingen die je dus zal inbouwen. Dat kan er toe leiden dat je bijvoorbeeld voor

een bedrijfswoning voor één van die hinder-‐aspecten een ruimere jas mogelijk

maakt en een wat ruimere normstelling geeft. En het is altijd dan een dilemma van:

en hoe doe je dat als dat een voormalige bedrijfswoning is? Hoe moet het dan? Dus


82

er spelen best allerlei lastige beleidsmatige vragen.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de ondergrens weliswaar door het Rijk wordt vastgesteld,

maar dat voor bepaalde milieu-‐normen al een harde ondergrens geldt vanuit Europees niveau.

Die ondergrens wordt bepaald in de toetsingskaders. Boven die ondergrens bestaat een

bandbreedte, waarmee decentrale overheden kunnen kiezen om ten aanzien van bijvoorbeeld

geurnormen soepeler of juist strenger te maken. De IPO-‐zegspersoon acht dit wenselijk,

aangezien het voor sommige gemeenten erg belangrijk is om de kwaliteit van de leefomgeving te

kunnen verbeteren:

“Afwegingsruimte wordt vaak gedacht van: we leveren wat in, maar dat is

natuurlijk niet de bedoeling. Want voor alles geldt de ondergrens kwaliteit

leefomgeving op het gebied van volksgezondheid, veiligheid.” (VNG 29-‐11-‐2013)

Ook wordt daarmee volgens de IPO-‐zegspersoon de differentiatie tussen gemeenten bevorderd,

waardoor gemeenten verschillen ten aanzien van het type bedrijven en woningzoekers die zij

proberen aan te trekken:

“Je kan zeggen van: nou, vanwege de kwaliteit leefomgeving in ons gebied zijn we

strenger. Dus een soort vestigingsplaatsvoordeel bij wijze van spreken zelfs.”

(IPO 28-‐11-‐2013)

Ook de I&M-‐zegspersonen geven aan dat deze ruimte aanwezig is in de Omgevingswet.

Overigens worden de milieunormen samen met andere normen, zoals archeologische waarden,

omgevingswaarden genoemd. Die omgevingswaarden worden bepaald door de visie die Rijk,

provincies en gemeenten hebben op de gewenste kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij geldt

dat de ene omgevingswaarde zich meer leent voor flexibiliteit dan de ander. Wanneer een

bepaalde activiteit wordt ondernomen waarbij twee omgevingswaarden in het gedrang komen,

is gebiedsgericht maatwerk mogelijk:

“Stel, er spelen in een bepaald gebied twee omgevingswaarden dan net een beetje in

die ruimte. Nou dan kan je afwegen van: ga ik meer de kant op dat ik voor die

omgevingswaarde de ruimte neem de ene kant op en voor een andere misschien de

andere kant op. En dan kan de gemeente precies op een andere manier de balans

laten opvallen.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

De bandbreedte moet echter wel in die betreffende rechtsregel aangegeven zijn. Zo geeft het Rijk

ten aanzien van de geluidsbelasting achter de gevel geen afwegingsruimte voor gemeentelijke

bestuursorganen, maar wel ten aanzien van de geluidbelasting op de gevel.

De vraag is volgens de IPO-‐zegspersoon echter of ambtenaren de afwegingsruimte ook

daadwerkelijk zullen gebruiken op het niveau van vergunningverlening. Hij geeft aan dat met de


83

invoering van regionale uitvoeringsdiensten ambtenaren verder van de politieke context af

komen te staan en daarom juist technocratischer zullen zijn in het toekennen van vergunningen.

Het gebruiken van de in de Omgevingswet geboden afwegingsruimte vraag daarom ook de

nodige lef:

“Ja, afwegingsruimte is uiteindelijk ook een heel bestuurlijk-‐politiek proces en dat is

natuurlijk ook boeiend hoe dat verloopt. Je moet wel bestuurders hebben die het lef

hebben om keuzes te maken. Dan moet je ook ambtenaren hebben die het lef hebben

om in die richting te adviseren.” (IPO 28-‐11-‐2013)

7.4 Integrale gebiedsgerichte benadering Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal het Omgevingsplan het meest bindende

instrument zijn voor overheden, burgers en bedrijven. Binnen dat Omgevingsplan worden

sectoren geïntegreerd, waarbij niet alleen ruimtelijke ordening bepaalt of en onder welke

voorwaarden een activiteit mag plaatsvinden, maar waarbij alle facetten van het fysieke domein

vroegtijdig op elkaar afgestemd worden. Volgens de IPO-‐zegspersoon geeft dit al veel

inhoudelijke afwegingsruimte:

“Niet meer een bestemmingsplan waar je geen milieubepaling in mag opnemen:

nee, we hebben gewoon straks een Omgevingsplan waar alles gewoon in mag. Nou,

ook dat geeft gewoon al een veel integraler kaderstelling.” (IPO 28-‐11-‐2013)

De I&M-‐zegspersonen benadrukken dat integraliteit in dit verband ook betekent dat activiteiten

gebiedsgericht beoordeeld zullen gaan worden:

“(...) het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving als geheel, als optelsom van alles

wat daar gebeurt. En dan zal je vaak het bereiken of niet bereiken van die

omgevingswaarde niet kunnen verwezenlijken door maar een projectje een beetje

bij te sturen, maar gaat het om het geheel, of veelheid van activiteiten in de

leefomgeving.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

Dat leidt er ook toe dat door middel van het Programma-‐instrument een kader kan worden

gecreëerd waaraan toekomstige projecten getoetst kunnen worden:

“Bestuurlijke afwegingsruimte borgt dus juist dat je, gegeven de differentiatie die je

hebt in het type leefomgeving en de verschillende vraagstukken die daar zijn, goed

kan kijken: wat is hier nodig? Maar wel met behoud van de leefomgevingskwaliteit

die essentieel is voor dat gebied.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

Wanneer het gaat om complexe projecten is volgens de VNG-‐zegspersoon gebiedsgericht

maatwerk nodig. Hij onderscheidt daarin drie verschillende besluiten:

• Ja: “Het project kan doorgang vinden, het valt ruim binnen de normen voor


84

geluid bijvoorbeeld. Nou, dat is geen probleem.”;

• Nee: “Het project valt zwaar boven de normen, kan niet. Moet je ook gelijk schrappen”;

• Misschien: “En dan heb je nog een categorie projecten waarvan je zegt, ik weet het niet helemaal zeker, het hangt er om.”

Hij bepleit dan, evenals commissie Elverding, om voor de laatste categorie projecten minder

zware rekenmethoden te gebruiken. Daar staat echter tegenover dat van tevoren maatregelen

ontwikkeld moeten worden voor het geval de normen na realisatie overschreden worden.

Wanneer het de aanleg van een nieuw, of uitbreiding van een bestaande weg betreft, kan het dan

bijvoorbeeld gaan om het achteraf plaatsen van geluidsschermen. Op die manier kunnen de

geluidsnormen voor dat gebied achteraf alsnog gehaald worden. Wanneer die maatregelen niet

genomen kunnen worden, moet het project geen doorgang vinden.

De VNG-‐zegspersoon geeft nadrukkelijk aan dat hij op gemeentelijk niveau een mogelijkheid

wenst om te kiezen voor een uitgebreide voorbereidingsprocedure ten behoeve van een

zorgvuldige afweging. Omdat het Rijk de Omgevingswet zo ‘slank’ mogelijk wil houden, is die

mogelijkheid tot dusver niet aanwezig. Volgens hem betreft het echter niet de projecten die

duidelijk binnen of buiten de normen vallen, maar juist de projecten waar het zoeken naar

alternatieve maatregelen van belang is voor de doorgang ervan.

“(...) negen van de tien complexe projecten gaat fout, omdat het huiswerk niet goed

wordt gedaan. Onvoldoende onderzocht, onvoldoende gemotiveerd, waarom dingen

wel of niet mogelijk zijn. (...) En daar zou een voorstel van het college van B&W aan

de raad moeten zijn van: oke, wat doen we met dit project? Volgen we de korte

route of de lange route? En dan met een motivering erbij van waarom je dat vindt.

Dan is er in ieder geval dat bewustwordingsmoment.” (VNG 29-‐11-‐2013)

7.5 (Publiek-‐)Private financiering Een ander voorbeeld van inhoudelijke afwegingsruimte is de mogelijkheid tot publiek-‐private

financiering. De OTB-‐Delft zegspersoon acht het wenselijk dat bestuurders een complex project

niet alleen met publieke maar ook met private middelen financieren. Hij noemt het voorbeeld

van de Westerschelde-‐tunnel. Dat is een groot project dat toch binnen de kosten is gebleven. Dat

komt volgens hem deels doordat dat project minder omstreden is dan bijvoorbeeld de

Betuwelijn.

Het probleem met grote projecten is volgens hem dat er allerlei onverwachte kostenposten

kunnen opduiken, waar van tevoren geen rekening mee was gehouden. Het betrekken van

private investeerders zorgt dan vaak voor een betere inventarisatie van financiële risico’s:

“(...) als je private partijen in het project betrekt die ook risico's lopen, ja die kijken


85

wel uit dat daar op een gegeven moment kosten tegenvallen. Zij hangen dan. Dus

dat helpt wel in de discipline.” (OTB 8-‐11-‐2013)

Volgens de IPO-‐zegspersoon is in sommige gevallen zelfs gebleken dat projecten geheel privaat

gefinancierd kunnen worden:

“Zoals het particulier bedrijfsleven met een voorstel komt om de wegverbinding

tussen Noord-‐Brabant en Zeeland te onderhouden en te verbeteren. Die komen met

een soort privaat aanbod. Nou, dus dat is ook al uitnodigingsplanologie. Dat je

gewoon helemaal het initiatief uit de markt laat komen.” (IPO 28-‐11-‐2013)

HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT

86

8 Procedurele flexibiliteit

8.1 Inleiding Het tweede doel aangaande flexibiliteit is het vereenvoudigen van procedures tijdens

besluitvormingsprocessen. Daarbij gaat het met name over het Projectbesluit. (Daarmee wordt

overigens niet het oude projectbesluit bedoeld, dat met de invoering van de Wabo is opgegaan in

de omgevingsvergunning.) Het Projectbesluit is het instrument voor het realiseren van veelal

grote en complexe projecten. De projecten worden gekenmerkt door het publiek doel dat ermee

beoogd wordt. Dat kan zowel de aanleg van snelwegen en/of nutsvoorzieningen als de

bescherming van natuurgebieden betreffen. Het is primair bedoeld als instrument voor Rijk,

provincies en waterschappen om hun specifieke beheerstaken mogelijk te maken. Zo kan de

provincie bijvoorbeeld een natuurontwikkelingsproject realiseren met het Projectbesluit:

“Het kan dus zowel gaan om fysieke investeringen, maar je kunt ook de

bescherming van de natuur daar meteen mee regelen. Dus bijvoorbeeld, je ziet dat

ze het in de Oostvaardersplassen wel doen en daar allerlei voorzieningen

[realiseren -‐ red.] maar ook bescherming, dan kan dat met het projectbesluit.”

(Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

De in hoofdstuk 5 beschreven adviesrapporten hebben vooral betrekking op dit soort complexe

projecten. Met het instrument van het Projectbesluit worden bestaande procedures

vereenvoudigd en doorlooptijden verkort. De commissies Elverding en Duivesteijn verschillen

echter wat betreft hun opvattingen ten aanzien van de snelheid waarmee het doorgangsbesluit

genomen zou moeten worden. Binnen deze context is het de vraag in hoeverre procedurele

afwegingsruimte gewenst is.

In dit hoofdstuk komen een aantal onderwerpen aan de orde die te maken hebben met

procedurele afwegingsruimte. De wijze waarop de bevoegdheden verdeeld zijn is bijvoorbeeld

een belangrijk onderwerp. Daarnaast heeft ook de stapsgewijze benadering waar in de

Omgevingswet voor gekozen is effect op de procedurele afwegingsruimte voor zowel

bestuurders als burgers en bedrijven. De laatste paragraaf betreft de procedurele aspecten van

onderzoekslasten.

8.2 Verdeling van bevoegdheden Uit de interviews blijkt dat ook de bevoegdheidsverdeling onder de verschillende overheden een

gevoelig punt is. De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de provincies hun bevoegdheid willen

behouden om in te interveniëren als dat nodig is. Het IPO heeft daarom ook gepleit om de

functionaliteiten van het oude provinciale inpassingsplan over te zetten in het nieuwe


87

Projectbesluit. Ook al wordt die voor slechts 10 procent gebruikt voor integrale

gebiedsontwikkelingen. Hij geeft daarbij enkele voorbeelden:

“Denk aan provincie Noord-‐Holland die op een gegeven moment gezegd heeft van

de Bloemendalerpolder: we laten het inpassingsplan niet meer over aan gemeente

Weesp. Hetzelfde geldt voor Muiderpoort voor het KNSM-‐terrein: wij komen daar

niet uit met jullie... we trekken gewoon die bevoegdheid naar ons toe en we maken

zelf het inpassingsplan. Dan ben je eigenlijk bezig met een

woningbouwontwikkeling plus een natuuropgave in een lage polder. Nou, daar

gebruiken we het inpassingsplan voor en wij hebben steeds geëist dat we ook

dezelfde functionaliteit terugzien in het Projectbesluit.” (IPO 28-‐11-‐2013)

Ook het Rijk heeft de mogelijkheid om met het Projectbesluit de bevoegdheid naar zich toe te

trekken. Om te voorkomen dat gemeenten eindeloos een project van nationaal belang kunnen

hinderen kan het Rijk in het uiterste geval gemeentelijke regelingen opzij zetten. De I&M-‐

zegspersonen geven aan dat het Rijk daar dan wel zwaarwegende redenen voor moet leveren.

Dat geven zij aan met een voorbeeld van een monumentale boom die moet wijken voor de

aanleg van een nieuwe rijbaan:

“Dat zal je echt goed moeten bekijken, je moet echt goed hebben afgewogen van:

nou, kan ik die weg niet net even een meter naar links leggen waardoor ik die boom

kan behouden? Dus je kunt niet zomaar daar zonder meer aan voorbij gaan. Je zult

daar ook een belangenafweging moeten maken, en aangeven van: nou, ik heb echt

goed gekeken en hier gaat het belang echt voor dat decentrale belang zeg maar.”

(Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

In principe geldt het Omgevingsplan als het instrument waarin bindende regels worden gesteld.

Het Rijk is dus ook kritisch in datgene wat op Rijksniveau wordt geregeld: datgene wat lokaal

geregeld kan worden, moet ook lokaal geregeld worden, zo is de gedachte. De VNG-‐zegspersoon

geeft aan dat de gemeente de primaire zeggenschap heeft over de indeling en het beheer van de

fysieke leefomgeving. Rijk en provincie hebben een afgeleide bevoegdheid:

“De gemeente (...) heeft ook de verantwoordelijkheid voor het gemeentelijk

grondgebied. En omdat de RO-‐maatregelen [ruimtelijke ordening -‐ red.] diep

ingrijpen in het leven van de burger, want het gaat tenslotte om eigendom van de

burgers, nou, dan moet je ook zorgen dat je dat ook zo dicht mogelijk bij de burger

dat besluit neemt. Alle andere ingrepen in de RO zijn eigenlijk afgeleid. Dat kun je

ook heel goed zien in de Wro, en dat komt ook weer heel sterk terug in de

Omgevingswet, wanneer provincie of Rijk iets wil op het gebied van de RO, moeten

ze dat heel goed motiveren waarom er een provinciaal of nationaal belang is.”


88

(VNG 29-‐11-‐2013)

Daarmee ontkent hij echter niet dat samenwerking daarmee overbodig zou zijn. Integendeel:

“(...) het gaat er om dat ook in de toekomst overheden steeds meer op elkaar zullen

zijn aangewezen om grote projecten te realiseren. En dan gaat het niet zozeer om

de bevoegdheidsverdeling, maar veel meer om hoe pakken we dat samen op? En

dan is die Elverding-‐methode heel erg van belang, dat er goed wordt geluisterd en

goed wordt gekanaliseerd en dat dan die juridische procedure daar het sluitstuk

van is. (...) Geen enkele bestuurslaag, wanneer het gaat om bovengemeentelijke

projecten, kan door één bestuurslaag autonoom ter hand worden genomen: het

gaat altijd om samenwerking met andere bestuurslagen. Richt dan ook die voorfase

goed in.” (VNG 29-‐11-‐2013)

De I&M-‐zegspersonen geven ook aan dat de bevoegdheid tot vergunningverlening uitwisselbaar

is, mits daar wederzijds goede afspraken over worden gemaakt. Zo kan het ene bestuursorgaan

efficiënter te werk gaan en daardoor tijd besparen.

8.3 Stapsgewijze gebiedsontwikkeling De VNG-‐zegspersoon betreurt het dat in de Omgevingswet gemeenten niet kunnen kiezen om

een uitgebreide voorbereidingsprocedure te starten, zoals dat wel geldt voor het Rijk en de

provincies met het Projectbesluit:

“Wij denken dat je toch de wet moet voorzien van een haakje waarin gemeenten

kunnen kiezen: is er sprake van een complex project of niet? Volgen we de

uitgebreide procedure á la Elverding of doen we dat niet? Je ziet dat het alleen nu is

voorgeschreven bij de Projectbesluitvorming op Rijksniveau en provinciaal niveau

maar voor het gemeentelijk niveau zien we niks van Elverding terug. En dat is toch

bijzonder jammer omdat, wanneer je op die manier werkt, je heel veel tijd kunt

besparen, en geld.” (VNG 29-‐11-‐2013)

De UvA-‐zegspersoon acht dit echter onwenselijk, omdat gemeentebestuurders vaker dan nodig

voor deze uitgebreide voorbereidingsprocedure zullen kiezen. Immers, dan kan hen nooit kan

worden verweten dat ze niet zorgvuldig genoeg zijn geweest. Een betere oplossing om zowel

zorgvuldig als snel ontwikkelingen mogelijk te maken bestaat volgens hem uit een tussenvorm

“(...) waarbij [een gemeente – red.] eerst alleen planologische vrijstelling vraagt,

planologische afwijkingsvergunning voor een wat groter gebied. Je zegt dan: die

functies mogen daar straks inkomen. Hoe het er precies bouwkundig uitziet, weet ik

nog niet. Maar hier mag het komen. En vervolgens heb ik daar concrete

bouwplannen.” (IBR 4-‐12-‐2013)


89

Deze redenering wijst op een organische gebiedsontwikkeling, waarbij bestuurders zorgvuldig

en stapsgewijs ontwikkelingen toestaan. De IPO-‐zegspersoon betoogt dat deze stapsgewijze

methode wel moet inhouden dat na iedere bestuurstermijn een volgende coalitie niet moet

terugkomen op eerder genomen besluiten. In sommige gevallen is dat echter wel voorgekomen,

zoals hij laat zien met een voorbeeld uit de gemeente Heerenveen:

“Heerenveen is een mooi voorbeeld, over de vestigingsplaats van een supermarkt

aan een plein, met een parkeergarage. Nou, de gemeente Heerenveen zit dik in de

problemen vanwege de grondposities. Dus die hebben dat nou, ja ook omdat de

provincie verscherpt financieel toezicht had ingesteld](...) die ontwikkeling gaat dus

nu niet door. Ondertussen is er wel een andere supermarkt. Die mocht alleen maar

tijdelijk ergens zitten met de bedoeling dat die erheen ging. Ja, als die ontwikkeling

doorgaat heb je problemen met die tijdelijkheid van de supermarkt. Nou, hoe ga je

daarmee om? Dus dan heb je een ontwikkeling in gang gezet en halverwege moet je

die zelfs stopzetten, waardoor je ook weer in de problemen komt. Waar moet je dan

een supermarktvoorziening creëren? Want op die tijdelijke plek was ie niet bedoeld,

namelijk naast het Abe Lenstra stadion. Dat soort opgaven op kleine schaal zal je

natuurlijk op grote schaal ook hebben. Soms wordt je door de tijd ingehaald. Wat is

dan verstandige besluitvorming? Dat staat denk ik los van welke methode of

techniek je ook gebruikt. Het is gewoon een kwestie van verantwoord besturen.”

(IPO 28-‐11-‐2013)

Tijdelijke projecten blijken dus niet altijd tijdelijk te zijn. Tegelijkertijd geldt dat het Rijk dit

soort projecten wel wil faciliteren. Met de invoering van de Crisis-‐ en Herstelwet kan namelijk

ten behoeve van het direct uitvoeren van een activiteit voor een periode van tien jaar worden

afgeweken van een milieunorm. Een reëel gevaar is dan dat bestuurders ontwikkelingen

mogelijk gaan maken, waarvan de tijdelijk overschreden milieunormen zelfs over tien jaar nog

niet gehaald zullen zijn:

“Dat gaat ook over bestuursperioden heen, dat soort afspraken, maar als een

bestuurder nu de afspraak maakt van: dit staat er maar tien jaar. Ja, hij zal het niet

meemaken dat je dat gewoon waar moet maken.” (IPO 28-‐11-‐2013)

Bovendien geeft hij aan dat het principe van onlosmakelijkheid voor veel activiteiten is

losgelaten. Dat betekent dat een ontwikkeling eerder plaats kan vinden, omdat bij de aanvraag

van meerdere vergunningen er ruimte bestaat om bepaalde vergunningen eerder aan te vragen

dan andere, met inachtneming van de fase waarin het project verkeert. De aanvrager van een

vergunning kan dus zelf afwegen welke vergunning hij of zij eerst wil aanvragen voor een

voorziene ontwikkeling, en welke later:


90

“(...) wil ik eerst de bouwvergunning en dan de natuurvergunning, wil ik eerst de

bestemmingsplantoestemming of eerst kijken of de milieuvergunning überhaupt

mogelijk is?” (IPO 28-‐11-‐2013)

Wanneer een bepaald gebied ontwikkeld wordt is het bijvoorbeeld vaak logischer om

bouwvergunningen op een later moment aan te vragen, zo stellen de I&M-‐zegspersonen:

“Dus bijvoorbeeld de vergunningen die niet essentieel zijn voor je afweging, maar

die meer uitvoeringsgericht zijn, die kun je faseren. En die kun je later dan met de

coördinatieregeling regelen. Bijvoorbeeld een bouwvergunning. Die is niet

essentieel voor je oordeel of je project aanvaardbaar is. Dat kun je vaak veel beter

faseren, want dan kun je het in de markt zetten, bijvoorbeeld bij wegen gebeurt dat

dan.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

8.4 Onderzoekslasten naar projectniveau en -‐fase Onderzoekslasten vormen een belangrijk struikelblok tijdens besluitvormingsprocessen van

projecten op verschillende niveaus. Omdat onderzoeken te vroeg te gedetailleerd zijn, leveren ze

volgens de commissie Elverding een soort schijnzekerheid. Die commissie stelt daarom voor om

onderzoeken in de beginfase globaler uit te voeren en de mate van detail af te stemmen op de

fase van het proces. Volgens de TU Delft-‐zegspersoon bestaat onder bestuurders veelal de

neiging bestaat om onderzoeken zo uitgebreid mogelijk te doen:

“De neiging bestaat om heel veel onderzoeken uitgebreid te doen. Zowel om de

omgeving te contenteren, om die tevreden te stellen, als om in de richting van Raad

van State goed ingedekt te zijn.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

Hij denkt dat er een beter onderscheid gemaakt moet worden in het detail van onderzoek,

waarbij de mate van detail toeneemt al naar gelang het niveau waarop de ontwikkeling

plaatsvindt lager wordt:

“Dus de geleding van gebiedsontwikkeling, van projectontwikkeling,

kavelontwikkeling, die wordt sterker dan voorheen.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

Op het niveau van project-‐ en kavelontwikkeling meent de IPO-‐zegspersoon dat

onderzoekslasten alleen al gereduceerd kunnen worden wanneer de beschikbare informatie

beter toegankelijk gemaakt wordt, zodat onderzoeken niet onnodig dubbel uitgevoerd worden:

“Als je landelijk of in een bepaald gebied vleermuizenonderzoek hebt gedaan, nou

dan is twee jaar later, (...) dan vliegen die beestjes niet anders.” (IPO 28-‐11-‐2013)

Op het niveau van grote en complexe projecten achten de I&M-‐zegspersonen het voldoende

wanneer in de verkenningsfase de effecten op hoofdlijnen berekend worden. Vuistregels,


91

aannames en modellen kunnen daarbij bruikbare hulpmiddelen zijn. Daarmee is het volgens hen

mogelijk een inschatting te maken van de gevolgen, zonder daarbij een schijnzekerheid te

creëren. Die ontstaat namelijk juist wanneer onderzoeken in een te vroeg stadium te

gedetailleerd zijn. Dit wordt ook benoemd door de TU Delft-‐zegspersoon:

“(...) verschillende onderzoeken zijn in wezen... hebben een schijnexactheid in zich.

Bekend zijn de verkeersonderzoeken waarin al toekomstige verkeersstromen

geraamd worden met een precisie waarvan je zegt: nou, das wel heel knap om dat

zo te zeggen. Nou ja, die dingen komen gewoon niet uit. Dus daar moet je stoppen

op een globaler niveau, zal ik maar zeggen. Dus het detailniveau van die

onderzoeken is soms ook te verstrekkend.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

Na die globale verkenning kan volgens de I&M-‐zegspersonen worden besloten of een project wel

of niet wenselijk is:

“Als je die verkenningsfase goed hebt doorlopen, en er bestaan een heleboel slimme

mogelijkheden voor, dan sluit je die verkenningsfase af met: of we doen het wel of

we doen het niet (...)” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)

De TU-‐Delft zegspersoon is van mening dat projectbesluitvorming in meerdere fases opgedeeld

zou moeten worden, waarmee volgens hem ‘verstrikking’ voorkomen kan worden. Complexe

projecten vergen volgens hem een zorgvuldige besluitvorming, waarbij aandacht moet worden

geschonken aan tussentijds veranderende omstandigheden:

“(...) het is ook erg goed bij grote projecten, die een hoop geld van de

belastingbetaler vergen, dat er draagvlak voor is. Dat vind ik dus ook een hele

interessante. Dus niet van: weg met al die partijen, die maken het mij ingewikkeld

en dan krijgen we dat we dingen dubbelop doen. Nee, heel goed dat je af en toe

dingen dubbelop doet. Dat kan zijn dat dingen, waarvan je in het begin dacht dat

het allemaal wel zou kunnen, toch weer een aantal consequenties hebben die je hebt

onderschat en waardoor je iets inderdaad nog eens een keertje opnieuw moet doen

en misschien tot andere conclusies komt.” (OTB 8-‐11-‐2013)

Het gaat hem dus om een voortdurende reflectie op het procesverloop, omdat omstandigheden

veranderen. Zelf stelt hij voor om het besluitvormingsproces bij grote en complexe projecten op

te delen in een aantal go/no-‐go momenten waarbij de nut en noodzaak van het project en de

kwaliteit van de alternatieven aan veranderende omstandigheden getoetst worden. Hij kiest dan

ook expliciet de structuur die door de commissie Duivesteijn is voorgesteld, namelijk om het

definitieve besluit over het meest geschikte alternatief of zelfs over het al dan niet doorgaan van

het project aan het eind van de verkenningsfase te nemen.


92

De TU Delft-‐zegspersoon geeft echter aan dat terugkomen op een genomen besluit alleen

mogelijk is wanneer de aard van het project dat toelaat. Een plan wordt volgens hem ook niet

veel beter van het herhalen van onderzoeken:

“Ik denk dat vaak in de laatste bepaalde rondes dat een plan er niet meer beter van

wordt. Ik bedoel, als je nog een keer, nog een keer en nog een keer… soms wordt het

misschien ietsje beter, maar dan zeg ik: tegen alle kosten en tijd die daarmee

gemoeid zijn. Nou, het goede is ook mooi.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

Bovendien moet volgens hem daarvoor de Nederlandse bestuurscultuur veranderen, omdat

geen enkele bestuurder graag de noodzaak van een door hemzelf gesteund project in twijfel zal

willen trekken:

“(...) ons bestuursrecht en de bestuursattitudes waren daar niet op ge-‐ent om steeds

weer het geheel ter discussie te stellen. Ja, dat kost natuurlijk zeeën van tijd, zeeën

van energie.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)

8.5 Bezwaar en beroep Voor de inwerkingtreding van de Wabo konden actoren, waaronder gemeenten, omwonenden

en belangenorganisaties, tegen elke vergunning beroep aantekenen. Hierdoor kwam vaak het

hele project stil te liggen. De motivatie was niet zozeer dat zij direct in hun belang getroffen

werden door het overschrijden van een bepaalde norm, maar simpelweg omdat zij tegen het

project waren. Daar is echter inmiddels verandering in gebracht:

“Ik vind het positief dat in het kader van een projectuitvoeringsbesluit, in het kader

van de Chw, wordt gezegd: we hebben 1 moment van rechtsbescherming bij de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die is dan in staat om alle

aspecten van een project te overzien en de onderlinge samenhang te bekijken. Ik

vind dat nog steeds heel zorgvuldig, maar wel efficiënt.” (IBR 4-‐12-‐2013)

De vertragingen als gevolg van beroepsprocedures worden volgens de I&M-‐zegspersonen

minder, omdat een aantal vergunningen worden vervangen door het instrument van de

algemene regels, die niet beroepbaar zijn.

HOOFDSTUK 9: DISCUSSIE

93

9 Discussie Met de ontwikkeling van de Omgevingswet wordt beoogd om regelgeving binnen het gehele

domein van de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen en te integreren. Daarbij wordt gezocht

naar een nieuwe balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. De mate van bestuurlijke

handelingsvrijheid die in de Omgevingswet geboden wordt, geeft vorm aan die nieuwe balans.

Daarom luidde de hoofdvraag:

In hoeverre is ruimte voor bestuurlijk handelen in de Omgevingswet vanuit bestuurlijk en

academisch perspectief wenselijk en welke rol spelen de aanbevelingen van de commissie

Duivesteijn en Elverding daarbij?

Een belangrijk resultaat uit de interviews is dat bestuurlijke afwegingsruimte te ontleden is in

twee soorten afwegingsruimte, namelijk inhoudelijk en procedureel. Het doel van dit onderzoek

is niet om te onderzoeken in welke relatie deze tot elkaar staan, maar om vanuit bestuurlijk en

academisch perspectief inzicht te krijgen in de wenselijkheid van deze soorten bestuurlijke

afwegingsruimte.

De UvA-‐zegspersoon acht een grotere inhoudelijke afwegingsruimte wenselijk, omdat de

bescherming van belanghebbenden in sommige gevallen (bijv. de ‘plattelandswoning’) volgens

hem te ver is doorgeschoten. Bovendien is volgens hem de restrictiviteit van het omgevingsrecht

groter dan de complexiteit van gebiedsontwikkeling. Hierbij baseert hij zich op een PBL-‐

publicatie waarin dit aangegeven wordt. Ten aanzien van die restrictiviteit is het volgens hem

wenselijk meer afwegingsruimte te creëren, hoewel dat wel een aantal juridische vragen

opwerpt.

De vraag wie, waar en wanneer een afwijking van bepaalde milieunormen accepteert, bepaalt

ook de organisatorische complexiteit van een project. De frames of reference (Majone 1989)

spelen daarin een belangrijke rol: wat voor de een acceptabel niveau is, is voor een ander

onacceptabel. De I&M-‐zegspersonen erkennen dit door aan te geven dat er discussie bestaat

over de vraag hoe hoog het basisbeschermingsniveau moet liggen. In de stad wordt agrarische

geurhinder bijvoorbeeld anders beleefd dan op het platteland. De TU Delft-‐zegspersoon acht

daarom dat inhoudelijke afwegingsruimte nodig is, waarbij ontwikkelingen die eigenlijk het

hinderniveau overtreffen doorgang vinden, mits daarvoor goed overleg heeft plaatsgevonden.

Het aanbrengen van een basisbeschermingsniveau met een daaropvolgende bandbreedte is

volgens de IPO-‐zegspersoon een goede manier om meer differentiatie mogelijk te maken tussen

gemeenten onderling. Wel is het volgens hem de vraag of, gezien de taakoverdracht naar

regionale uitvoeringsdiensten, ambtenaren en bestuurders het lef zullen hebben deze

discretionaire bevoegdheid ook daadwerkelijk zullen gaan gebruiken. Dit zou kunnen duiden op

wat Weaver (1986) blame avoidance noemt, waarmee bedoeld wordt dat zij ervoor zullen kiezen

HOOFDSTUK 9: DISCUSSIE

94

om een zo klein mogelijk risico op aansprakelijkheid willen lopen, ook al hebben zij die

bevoegdheid.

Inhoudelijke afwegingsruimte mag volgens de I&M-‐zegspersonen niet leiden tot bestuurlijke

willekeur, oftewel een free for all flight (De Bruijn and Leijten, 2008b). Daarom is een

gebiedsgerichte en integrale afweging noodzakelijk. De omgevingswaarden die daarbij gesteld

worden, bepalen de gewenste kwaliteit van de leefomgeving. Hoewel de verschillende

overheden zich moeten committeren aan deze (deels) door henzelf gestelde omgevingswaarden,

kan door een gebiedsgerichte integrale afweging ruimte worden geboden aan activiteiten die

voorheen niet konden plaatsvinden. Daarbij kan volgens de OTB-‐zegspersoon publiek-‐private

financiering een belangrijk faciliterend instrument kan zijn.

Ten aanzien van de procedurele afwegingsruimte bleek uit de interviews dat de verschillende

overheden hechten aan het behoud van hun huidige bevoegdheden. De VNG-‐zegspersoon geeft

nadrukkelijk aan dat ruimtelijke ordening primair de taak is van gemeenten. In dat kader zou de

VNG-‐zegspersoon graag een grotere afwegingsruimte voor gemeenten willen zien, namelijk dat

zij kunnen kiezen voor een uitgebreide voorbereidingsprocedure wanneer zij dat nodig achten.

De UvA-‐zegspersoon acht dat echter onwenselijk omdat gemeentebestuurders dan altijd zo

zorgvuldig mogelijk zullen handelen en daarom altijd voor een uitgebreide procedure zullen

kiezen.

Deze neiging leidt ook tot het uitvoerig laten verrichten van onderzoeken, om daarmee ‘Raad

van State-‐proof’ te zijn. De schijnzekerheid die dat oplevert kan echter nadelig zijn. Onderzoeken

moeten volgens de TU-‐Delft zegspersoon beter aansluiten op de fase waarin het proces zich

bevindt. De OTB-‐zegspersoon acht het van belang dat onderzoeken, al naar gelang

omstandigheden gedurende het besluitvormingsproces wijzigen, herhaald worden. Daarmee

blijven bestuurlijke wil en wetenschappelijke kennis in balans.

Tot slot moet opgemerkt worden dat, gezien de exploratieve opzet van dit onderzoek, niet alle

zegspersonen even uitgebreid over ieder onderdeel gesproken hebben. De interviews zijn

achteraf gezien ook relatief vroeg in het onderzoeksproces gehouden. In dat kader moeten de

uitkomsten van de interviews meer worden gezien als bouwstenen voor een nieuw denkmodel

dan als toetsstenen van bestaande theorieën.

Ook de duur van de interviews verschilde enigszins, met het TU-‐Delft interview en het OTB-‐

interview als respectievelijk de kortste en langste interviewduur. De oorzaken van die

verschillen zijn moeilijk vast te stellen, hoewel de bekendheid met het onderwerp natuurlijk een

belangrijke rol heeft gespeeld.

HOOFDSTUK 10: CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

95

10 Conclusie en aanbevelingen De doelstelling van dit onderzoek is het verhelderen van de vraag in hoeverre vanuit zowel

bestuurlijk als academisch perspectief bestuurlijke afwegingsruimte in de nieuwe

Omgevingswet gewenst is. De ruimte voor bestuurlijk handelen bevindt zich in een

spanningsveld tussen het alsmaar laten accumuleren van regelgeving versus het tonen van

bestuurlijke moed om ruimte te laten voor interpretatie. Met andere woorden, de spanning

tussen het handelen in respectievelijk de ‘letter’ versus de ‘geest’ van de wet.

De aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en Elverding hebben betrekking op het

verbeteren van besluitvormingsprocessen rondom grote en complexe projecten. Ze zijn

verschillend in de zin dat het ‘trechteren’ van alternatieven volgens de commissie Elverding

sneller verloopt dan volgens de commissie Duivesteijn.

Hoewel de aanvankelijke focus van dit onderzoek lag op grote en complexe projecten, bleek uit

de interviews dat bestuurlijke afwegingsruimte een inhoudelijke en procedurele zijde kent. Deze

bleken niet alleen van belang te zijn op het niveau van de grote en complexe projecten, maar ook

op het niveau van gebieds-‐ en kavelontwikkeling. Vervolgonderzoek zou zich daarom nog meer

kunnen richten op de consequenties van deze soorten afwegingsruimte op deze lagere niveaus

van ontwikkeling.

In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de grounded theory methodologie, waarbij het concept

van bestuurlijke afwegingsruimte op een relatief hoog abstractieniveau is onderzocht.

Vervolgonderzoek zou daarom ook kunnen gaan over projecten waarvoor een grotere

afwegingsruimte is toegestaan. Op basis van casestudy-‐onderzoek zou dan bijvoorbeeld

onderzocht kunnen worden welk effect de toename van bestuurlijke afweginsgsruimte heeft op

de kwaliteit en snelheid van het besluitvormingsproces aangaande die projecten.

96

Bronvermelding Allmendinger, P. 2009. Planning theory. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Baccarini, D. 1996. The concept of project complexity—a review. International Journal of Project

Management 14 (4): 201-‐204. Binnenlands Bestuur. Gedrag ambtenaren moet veranderen voor omgevingswet 2013a [cited 2014-‐

03-‐13. Available from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-‐en-‐milieu/nieuws/gedrag-‐ambtenaren-‐moet-‐veranderen-‐voor.9069866.lynkx.

Binnenlands Bestuur. Gemeenten schuiven Omgevingswet voor zich uit 2013b [cited 2014-‐03-‐13. Available from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-‐en-‐milieu/nieuws/gemeenten-‐schuiven-‐omgevingswet-‐voor-‐zich-‐uit.9169378.lynkx.

Boeije, H. 2002. A purposeful approach to the constant comparative method in the analysis of qualitative interviews. Quality and quantity 36 (4): 391-‐409.

Borgers, H. C. 2011. Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Flexibiliteit, beleidsintegratie en duurzame belangenafweging in het omgevingsrecht. Tijdschrift voor Bouwrecht 7: 633-‐637.

Bosch-‐Rekveldt, M. G. C. 2011. Managing Project Complexity: A Study Into Adapting Early Project Phases to Improve Project Performance in Large Engineering Projects. Center for Project Management.

Bryman, A. 2012. Social research methods. Oxford university press: Oxford. Buuren, M. v., and J. Edelenbos. 2005. 'Polderen over de feiten': waar komt het vandaan en wat

levert het op? Conklin, J. 2006. Wicked problems & social complexity. CogNexus Institute Napa, USA. Corbin, J., and A. Strauss. 2008. Basics of qualitative research: Techniques and procedures for

developing grounded theory. Sage Publications: London. Corbin, J. M., and A. Strauss. 1990. Grounded theory research: Procedures, canons, and evaluative

criteria. Qualitative sociology 13 (1): 3-‐21. Creswell, J. W. 2009. Research design: Qualitative, quantitative, and mixed methods approaches:

Sage Publications: London. CVBIP. 2008. Sneller en beter: advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele

Projecten. De Bruijn, H., and E. ten Heuvelhof. 2002. Policy analysis and decision making in a network: how to

improve the quality of analysis and the impact on decision making. Impact Assessment and Project Appraisal 20 (4): 232-‐242.

De Bruijn, H., and M. Leijten. 2008a. "Management characteristics of mega-‐projects." In: Decision-‐making on Mega-‐projects: Cost-‐benefit Analysis, Planning and Innovation, edited by H. Priemus, B. Flyvbjerg en B. van Wee. Edward Elgar Publishing: Cheltenham.

De Bruijn, H., and M. Leijten. 2008b. "Mega-‐projects and contested information" In: Decision-‐making on Mega-‐projects: Cost-‐benefit Analysis, Planning and Innovation, edited by H. Priemus, B. Flyvbjerg en B. van Wee. Edward Elgar Publishing: Cheltenham.

De Bruijn, J. A., P. De Jong, A. F. A. Korsten, and W. P. C. Van Zanten. 1996. Grote projecten: besluitvorming en management. Alphen a/d Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink.

De Vor, F., and H. L. De Groot. 2011. The impact of industrial sites on residential property values: A hedonic pricing analysis from the Netherlands. Regional Studies 45 (5): 609-‐623.

Derksen, J. W., and K. Ephraim. 2011. Kennis en beleid verbinden: praktijkboek voor beleidsmakers: Boom Lemma uitgevers.

Douglas, M., and A. Wildavsky. 1983. An Essay on the selection of technological and environmental dangers, Risk and Culture. Los Angeles: University of California Press, pgs.

Edelenbos, J., R. Monnikhof, and O. d. van Riet. 2003. A double helix approach: a proposal to forge a better integration of analysis and process in policy development. International Journal of Technology, Policy and Management 3 (1): 1-‐21.

EenvoudigBeter. 2013. Omgevingswet: Eenvoudig Beter. Available from https://omgevingswet.pleio.nl/pages/view/355017/omgevingswet-‐eenvoudig-‐beter.

97

Faludi, A. 1998. Why in Planning the Myth of the Framework is Anything but That. Philosophy of the Social Sciences 28 (3): 381-‐399.

Flyvbjerg, B. 2008. Curbing optimism bias and strategic misrepresentation in planning: Reference class forecasting in practice. European Planning Studies 16 (1): 3-‐21.

Flyvbjerg, B., N. Bruzelius, and W. Rothengatter. 2003. Megaprojects and risk: An anatomy of ambition. Cambridge University Press.

Forester, J. 1993. The argumentative turn in policy analysis and planning: Duke University Press. Friend, J., and A. Hickling. 2005. Planning under pressure. Routledge: New York. Gieryn, T. F. 1983. Boundary-‐work and the demarcation of science from non-‐science: Strains and

interests in professional ideologies of scientists. American sociological review: 781-‐795. Greene, J. C., and V. J. Caracelli. 1997. Advances in mixed-‐method evaluation: The challenges and

benefits of integrating diverse paradigms: New directions for evaluation. San Francisco: Jossey-‐Bass.

Hayek, F. A. 1944. The road to serfdom. London: G. Routledge & sons. Heffen, O. v. 1993. "Beleidontwerpen en omgevingsfactoren: vier alternatieve strategieën." In: Beleid

en wetenschap. Hedendaagse bestuurskundige beschouwingen, edited by O. van Heffen en M.J.W. van Twist. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Hoed, P., W. G. M. Salet, H. Van der Sluijs en WRR. 1983. Planning als onderneming. Staatsuitgeverij. Hoogerwerf, A., and M. Herweijer. 2008. Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap.

Kluwer. Hoppe, R., and S. Huijs. 2003. Werk op de grens tussen wetenschap en beleid: paradoxen en

dilemma's. RMNO. Howarth, A., D. Pearce, E. Ozdemiroglu, T. Seccombe-‐Hett, K. Wieringa, C. Streefkerk, and A. den

Hollander. 2001. Valuing the benefits of environmental policy: The Netherlands. IBR. 4-‐12-‐2013. Interview. IPO. 28-‐11-‐2013. Interview. Jong, M. d. 2010. Worstelen met Elverding. RO magazine: 12-‐17. Koppenjan, J. 1990. Definiëring van complexe problemen door de overheid: balanceren tussen ruim en

precies. Beleidswetenschap 1: 21-‐45. Majone, G. 1989. Evidence, argument and persuasion in the policy process: Yale University Press. Majoor, S. 2010. "Werken aan verandering" In: In Voorbij de beheersing? Bijdragen aan de

stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam.

Martens, K., and P. van Weelden. 2013. Decision-‐Making on Transport Infrastructure and Contested Information: A Critical Analysis of Three Approaches. European Planning Studies (ahead-‐of-‐print): 1-‐19.

McLoughlin, J. B. 1969. Urban & regional planning: a systems approach. Ministerie EZ. 2004. Indirecte Effecten Infrastructuur-‐projecten: Aanvulling op de Leidraad OEI. Den

Haag: Ministerie van Economische Zaken. Ministerie I&M. 16-‐12-‐2013. Interview. Ministerie I&M. 2013. Memorie van toelichting ontwerp Omgevingswet. Den Haag: Ministerie van

Infrastructuur en Milieu. Ministerie VROM. 1996. Kabinetsstandpunt 'Besluiten over grote projecten'. Den Haag: Tweede

Kamer der Staten-‐Generaal. Mintzberg, H. 1978. Patterns in strategy formation. Management science 24 (9): 934-‐948. OTB. 8-‐11-‐2013. Interview. PBL. 2011. Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling. Den Haag: Planbureau voor de

Leefomgeving. Priemus, H. 2010. "Besluitvorming infrastructuur: sneller, maar ook beter?" In Voorbij de beheersing?

Bijdragen aan de stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam.

Priemus, H. 2012. Besluitvorming over complexe infrastructurele projecten: maak het niet te simpel. B & G: 13-‐15.

98

Priemus, H., and B. v. Wee. 2013. International Handbook on Mega-‐Projects. Cheltenham/GB: Edward Elgar Publishing Ltd.

Rein, M., and D. Schon. 1993. Reframing policy discourse. Roo, G. de, and W. Rauws. 2010. "De orde voorbij… over complexiteit, chaos en transities in de

ruimtelijke ontwikkeling" In: Voorbij de beheersing? Bijdragen aan de stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam..

Rosenhead, J. 1980. Planning under uncertainty: The inflexibility of methodologies. Journal of the Operational Research Society: 209-‐216.

Sabatier, P. A. 1993. Policy change over a decade or more: Westview Press. Salter, L. 1988. Mandated science. Springer. Shepherd, J. 2009. Geoengineering the climate: science, governance and uncertainty: Royal Society. Söderlund, J. 2011. Pluralism in project management: navigating the crossroads of specialization and

fragmentation. International Journal of Management Reviews 13 (2): 153-‐176. TCI. 2004a. Grote infrastructuurprojecten: inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies). Den

Haag: Tweede Kamer der Staten-‐Generaal. TCI. 2004b. Grote projecten uitvergroot; een infrastructuur voor besluitvorming. Den Haag: Tweede

Kamer der Staten-‐Generaal. Teisman, G. R. 1992. Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over

ruimtelijke investeringen. Den Haag: Vuga. Thomas, D., J. Minett, S. Hopkins, S. Hamnett, A. Faludi, and D. Barrell. 1983. Flexibility and

commitment in planning: a comparative study of local planning and development in the Netherlands and England. Den Haag: M. Nijhoff.

Thompson, J. 1967. "Organizations in action" In: Classics of Organization Theory, edited by Shafritz, Jay M. and Ott, J. Steven. Orlando: Harcourt Brace.

Trappenburg, M. 2011. "Waarom het allemaal niet lukt." In: Veiligheid boven alles, edited by JH Tol, I. Helsloot & FJH Mertens.

TU Delft. 18-‐11-‐2013. Interview. Van de Griendt, B. 2007. Grond voor zorg. Stof tot nadenken. Utrecht: Uitgeverij STILI NOVI. Van de Riet, O. 2003. Policy analysis in a multi-‐actor policy settings: navigating between negotiated

nonsense & superfluous knowledge. Delft: TU Delft. Van de Ven, A. H., A. L. Delbecq, and R. Koenig Jr. 1976. Determinants of coordination modes within

organizations. American sociological review: 322-‐338. Van der Valk, A. J. J. 1989. Amsterdam in aanleg: Planvorming en dagelijks handelen 1850-‐1900.

Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam. Van Geenhuizen, M., and W. Thissen. 2002. Uncertainty and Intelligent Transport Systems:

implications for policy. International Journal of Technology, Policy and Management 2 (1): 5-‐19.

Verhees, G. 2013. Publiek-‐private samenwerking: adaptieve planning in theorie en praktijk. Groningen: University of Groningen.

VNG. 29-‐11-‐2013. Interview. Weaver, R. K. 1986. The Politics of Blame Avoidance. Journal of Public Policy 6 (04): 371-‐398. White, L. G. 1994. Policy analysis as discourse. Journal of Policy Analysis and Management 13 (3):

506-‐525. WRR. Besluiten over grote infrastructuurprojecten. Sdu uitgever. WRR. 2007. Op steenworp afstand: Op de brug tussen wetenschap en politiek. WRR 35 jaar.

Amsterdam: Amsterdam University Press.

99

Bijlagen

100

I. Planproces volgens de WRR

101

II. Planproces volgens commissie Duivesteijn

102

III. Planproces volgens commissie Elverding

103

IV. Interviewagenda

EenflexibeleOmgevingswet?$ - WUR

Documents

Transcript of EenflexibeleOmgevingswet?$ - WUR