De slag om de Waalsprong

DE SLAG OM DE WAALSPRONGTWINTIG JAAR PLANVORMING EN WONINGBOUW:

VAN BLAUWDRUK PLAN NAAR UITNODIGINGSPLANOLOGIE

ERWIN VAN DER KRABBEN EN FRANK DE FEIJTER

De slag om de Waalsprong

I


Twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie Colofon Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Sociale geografie, Planologie en Milieu In opdracht van: Architectuur Centrum Nijmegen Auteurs Erwin van der Krabben Frank de Feijter Krabben, van der, E., Feijter, de, F.J, (2014). De slag om de Waalsprong: twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie. Radboud Universiteit: Nijmegen. De foto van de voorpagina, bovenste foto van pagina IIII en IX zijn afkomstig van Leo Verriet. Foto’s pagina II en bovenste foto van pagina 6 zijn afkomstig van Thea van den Heuvel. Overige foto’s in het verslag zijn gemaakt door Frank de Feijter. De totstandkoming van het rapport is mogelijk gemaakt met een financiële bijdrage van het Stimuleringsfonds Creatieve Industrie. 10 november 2014


81

Gebruikte literatuur

Boeijenga, J. & Mensink, J. (2008). Vinex Atlas, 010 Publishers. Rotterdam.

Bouwmeester (2002). Duurzaam Bouwen, Duurzaam Wonen, 2002, Lenntech.

Brink groep (2013). Waalsprong Nijmegen Toelichting grondexploitatie 2013 en risicoanalyse.

Buitelaar, E., Segeren, A., & Kronbergen, P. (2008). Stedelijke transformatie en grondeigendom. Rotterdam: NAi Uitgevers.

Deloitte (2010). Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Onderzoek i.o.v. VNG en ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Deloitte (2013). Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven 2013. Deloitte Real Estate.

De Greef, J.H. (1997). Het gevecht om het residu, scriptie Universiteit van Amsterdam.

De Kam, G.R.W. (2013). Woningcorporaties: geen grond voor optimisme? in: VHV-bulletin, juli (2013), 6 - 10.

De Wolff, H., Greef, de, J., Groetelaers, D., & Korthals Altes, W. (2006). Regionaal kostenverhaal en verevening bij gebiedsontwikkeling. Een analyse van overwegingen binnen praktijkprojecten in het perspectief van de Grondexploitatiewet. OTB/TU Delft: Delft.

De Visser, W. & Reijndorp, A. (1994). Vinex en ruimtelijke kwaliteit: een bijdrage aan de kwaliteitsdiscussie ronde de inrichting van de Vinex-locaties uit het RPD-project Stedelijke Milieudifferentiatie. Den Haag: Rĳksplanologische Dienst

De Zwart, A.M. (2011). Erop of eronder: de strijd om het bodemarchief in drie Vinexlocaties: over archeologische monumentenzorg, ruimtelijke ordening en de kwaliteit van de leefomgeving. Promotieonderzoek. Universiteit van Amsterdam.

EIB (2013a). Stedelijke ontwikkeling en infrastructuur; Dilemma’s in Nederland en lessen uit het buitenland.

EIB (2013b). Verkenning woningbouwprogrammering regio Arnhem Nijmegen. Korte termijn verwachtingen en beleidsambities woningbouw 2013 – 2017.

Gemeente Nijmegen (1994). Het Land over de Waal. Concept structuurplan (Nijmegen: 1994).

Gemeente Nijmegen (1995). Structuurplan Land over de Waal. Nota van wijzigingen (Nijmegen: 1995).

Gemeente Nijmegen (1997). Raadsvoorstel Samenwerking (Nijmegen: 1997).

Gemeente Nijmegen (2010). Specifiek Kader voor de Verbonden Partij Land over de Waal BV. (Nijmegen: 2010).

Diverse reclameborden in de Waalsprong


III

Voorwoord Toen Nijmegen bijna twintig jaar geleden het besluit nam om ten noorden van de Waal een nieuw groot woongebied, de Waalsprong, te bouwen ging men er nog van uit dat in 2016 alle geplande 12.000 woningen gebouwd zouden zijn en dat er nu zo’n 30.000 inwoners van Nijmegen zouden wonen. De werkelijkheid is anders: er zijn tot nu toe slechts circa 4.500 woningen gebouwd, het oorspronkelijke woningbouwprogramma is ingrijpend aangepast, de private partners van de gemeente zijn vertrokken en men verwacht nog tot 2029 nodig te hebben om de Waalsprong ‘af te bouwen’. De ontwikkeling van de Waalsprong is tot nu toe niet volgens plan verlopen (en dat is nog een understatement). Het Architectuur Centrum Nijmegen (ACN) wil een debat in de stad over de lessen uit het verleden, het heden en voor de toekomst van de woningbouwontwikkeling in het algemeen en in de Waalsprong in het bijzonder. Wat waren de oorzaken voor de opgetreden afwijkingen van de plannen, wat zijn de gevolgen voor de uitvoering van de plannen en het gebied – ruimtelijk en stedenbouwkundig, procesmatig en financieel – en hoe zeker is het dat de Waalsprong de komende vijftien jaar wél volgens de geactualiseerde plannen zal worden uitgevoerd? Om dit debat te openen heeft ACN aan de Radboud Universiteit Nijmegen gevraagd een rapport op te stellen waarin deze vragen aan de orde worden gesteld. Met behulp van het rapport wil het ACN met de lokale politiek én met geïnteresseerde bewoners van de Waalsprong en inwoners van Nijmegen een discussie voeren over hoe het verder moet met de Waalsprong. Waar liggen kansen en mogelijke bedreigingen? Is het hopen dat het tij de komende jaren zal keren of zijn er nog ingrijpende aanpassingen van de plannen te verwachten? De veranderingen in de plannen voor de Waalsprong en de wijze waarop die plannen worden uitgevoerd markeren in de Nederlandse ruimtelijke ordening een breuk met het verleden. De Waalsprong is het product van de ontwikkelingsplanologie die in de jaren negentig van de vorige eeuw ontstond, maar wordt nu afgebouwd op basis van de nieuwe principes van de uitnodigingsplanologie. Architectuur Centrum Nijmegen Jacques Thielen Thea van den Heuvel Voorzitter Programmacommissie


81




















I

Woningen in de Waalsprong (Lenteveld)

Woningen in de Waalsprong (Nijland)


81




















II


V

Samenvatting A. Doel van het rapport en vraagstelling 1. Doel van het rapport. De ontwikkeling van de Waalsprong in de afgelopen twintig jaar is

tot nu toe sterk afgeweken van de oorspronkelijke plannen en doelstellingen voor het gebied. Op basis van de huidige inzichten wordt nu verwacht dat nog zeker vijftien jaar nodig is om het gebied ‘af te bouwen’. Doel van het rapport over de Waalsprong is om inzicht te geven in het verleden, het heden en de toekomst van de Waalsprong.

2. Onderzoeksvragen. Wat zijn de oorzaken van de opgetreden afwijkingen van de plannen, wat zijn de gevolgen voor de uitvoering van de plannen en het gebied – ruimtelijk en stedenbouwkundig, procesmatig en financieel – en hoe zeker is het dat de Waalsprong de komende vijftien jaar wél volgens de geactualiseerde plannen zal worden uitgevoerd?

3. Onderzoekverantwoording. Voor het onderzoek naar deze vragen hebben de auteurs

gebruik gemaakt van beschikbare schriftelijke bronnen over de Waalsprong, achtergrondrapporten over het Vinex-beleid en relevante wetenschappelijke literatuur. De inhoud en strekking van het rapport en de stellingname ten aanzien van mogelijke toekomstperspectieven voor de Waalsprong zijn volledig de verantwoordelijkheid van de auteurs.

B. Vinex: nationaal ruimtelijk beleid 4. Nationaal ruimtelijk beleid uit de jaren negentig. De plannen voor de Waalsprong

ontstonden in de eerste helft van de jaren negentig en waren het product van het zogenaamde Vinex-beleid, gebaseerd op de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra, waarin het Rijk met een nationaal plan van aanpak wilde inspelen op de te verwachten grote vraag naar nieuwbouwwoningen. Overal in het land moesten grote nieuwe woonwijken gebouwd worden, de zogenaamde Vinex-locaties. Daartoe stelde het Rijk uitvoeringsconvenanten op met stadsgewesten en voerde zij de regie voor de ontwikkeling van die wijken bij de gemeenten. Om de automobiliteit te beperken en de positie van de bestaande steden te versterken koos het Rijk in de Vinex voor concentratie en bundeling van de verstedelijking.

5. Vinex-locaties. In totaal beoogde men, als onderdeel van het Vinex-beleid, tussen 1995 en

2010 835.000 woningen te bouwen. Het grootste deel daarvan zou vóór 2005 gereed moeten zijn. Leidsche Rijn, in Utrecht, spant de kroon met in totaal plannen voor 31.000 woningen, maar de Waalsprong, met zo’n 12.000 woningen (inmiddels voorzien de plannen in 13.000 woningen) behoort ook tot de grotere Vinex-locaties. De uitvoering van het woningbouwprogramma ligt echter nergens zo ver achter op schema als in de Waalsprong.

6. Eigentijdse tuinsteden. Het idee van de Vinex-locatie was om een eigentijdse visie op het

concept tuinstad vorm te geven: groener, ruimer dan de vorige generatie woonwijken, strakker, stedelijker en minder truttig. Men had de bedoeling om eenvormigheid te voorkomen en woongebieden te creëren met verschillende woonmilieus, diversiteit aan architectuur en een eigen identiteit. De gemiddelde dichtheid bedraagt zo’n 30 woningen per hectare (een kavel van gemiddeld ongeveer 195 m2). De Vinex-locaties moesten gemengde woongebieden worden met vooral grondgebonden koop- en sociale huurwoningen, waarbij de ambitie was om vooral ook in het duurdere segment


81




















III


VI

koopwoningen te bouwen. Dit moest huishoudens met een hoog inkomen die in een (te) goedkope woning wonen, stimuleren om te verhuizen naar een duurdere woning.

7. Stedenbouwkundige uitgangspunten: Vinex-stijl. Waarschijnlijk onder invloed van de

aanbod-gestuurde nieuwbouwproductie en de dominantie van enkele grote projectontwikkelaars in de Vinex-locaties ontstaat al snel een typische en herkenbare Vinex-stijl. Deze stijl is beeldbepalend in de stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit van de nieuwe woonwijken.

8. Actief gemeentelijk grondbeleid. Met de Vinex veranderde de rol van gemeenten in de

uitvoering van de woningbouwplannen ingrijpend. Voortaan lag de regie én het risico van de uitvoering van de gebiedsontwikkeling volledig bij de gemeenten. Het Rijk was bereid om bij aanvang éénmalig subsidies te verstrekken om het onrendabele deel van de exploitatie mee te financieren, maar verder werden gemeenten geacht om zelf hun broek op te houden. Praktisch alle gemeenten maakten daartoe gebruik van een zogenaamd actief gemeentelijk grondbeleid: alle benodigde grond in het woningbouwgebied werd verworven, de grond werd opnieuw verkaveld en bouwrijp gemaakt, infrastructuur werd aangelegd en de bouwkavels worden vervolgens verkocht aan vooral grote projectontwikkelaars en bouwbedrijven die er woningen op bouwen. Om de risico’s van deze gebiedsontwikkelingsstrategie beheersbaar te maken kozen gemeenten meestal voor intensieve samenwerking met projectontwikkelaars en woningcorporaties.

9. Publiek-private samenwerking. Op veel van de Vinex-locaties, zo ook bij de Waalsprong,

werd de samenwerking tussen gemeente, projectontwikkelaars en woningcorporaties vastgelegd in een vorm van publiek-private samenwerking in een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM), waarbij afspraken werden gemaakt over de gezamenlijke grondexploitatie voor het gebied én over de afname van de bouwgrond door de projectontwikkelaars en woningcorporaties die participeerden in de GEM. Deze laatste afspraken worden ook wel bouwclaimovereenkomsten genoemd: in ruil voor de bereidheid van de projectontwikkelaars en de woningcorporaties om het risico van de grondexploitatie te delen met de gemeente kregen zij het exclusieve recht om bouwkavels af te nemen (tegen een vooraf overeengekomen prijs). Daarmee verzekerden die partijen zich van een langdurige woningbouwproductie. Andere bouwers, die buiten de GEM bleven, kregen niet of nauwelijks de gelegenheid om woningen te bouwen.

C. Start van de ontwikkelingen in de Waalsprong 10. Samenwerkingsovereenkomst. De gemeente Nijmegen presenteert de plannen voor de

Waalsprong voor het eerst in 1989. Na jaren van discussie in stad en regio tekent de gemeente in 1997 een samenwerkingsovereenkomst (SOK) met vijf projectontwikkelaars en twee woningcorporaties voor de ontwikkeling van het gebied. In de SOK is opgenomen dat in de periode tot en met 2015 11.214 woningen gebouwd zullen worden, en daarnaast ook nog eens winkels, kantoren en voorzieningen zoals scholen, gezondheidscentra en kerken.

11. ‘Moeilijke locatie’. Om de Waalsprong te kunnen ontwikkelen moet gemeente Nijmegen grondgebied van de gemeenten Elst, Valburg en Bemmel annexeren. In totaal is het gebied circa 1.300 hectare (1.700 voetbalvelden groot). Vanwege de infrastructuur die dwars door het gebied heen loopt, hoogspanningslijnen, de bestaande woningbouw (Lent), natuurwaarden en een groot aantal glastuinbouwbedrijven in het gebied is het een ‘moeilijke’ locatie om te ontwikkelen.


81




















IV


VII

12. Stedenbouwkundige visie. De plannen uit 1997 voorzien in een indeling van de Waalsprong in verschillende delen, elk met hun eigen karakter: Stadseiland, Centrum stadseiland, Dorpenzone, Landhuizenzone en de Stadsas. Volgens de oorspronkelijke plannen zou 75% van het woningbouwprogramma uit koopwoningen moeten bestaan (waarvan een groot deel in het dure segment) en 25% uit sociale huur. Het plan was om de eerste jaren zo’n 900 woningen per jaar te bouwen. Na 2005 was het plan dat dit aantal omlaag zou gaan naar 600 woningen per jaar.

13. Dure grondverwerving. In opdracht van de GEM verwerft de gemeente Nijmegen in de

eerste jaren van de planontwikkeling vrijwel alle benodigde gronden. Ook andere partijen, buiten de GEM, hebben gronden verworven. Noodgedwongen sluit de gemeente ook met deze partijen bouwclaimovereenkomsten. Vooral voor het uitkopen van de glastuinbouwbedrijven in het gebied is de gemeente relatief veel geld kwijt.

14. Ernstige vertragingen in bouwproductie. Op 19 januari 1998 wordt door de minister van

VROM de eerste paal in de grond geslagen, maar al snel komt de klad in de ontwikkeling van de woningbouw. In de periode 2000-2007 zorgen een drietal onvoorziene externe ontwikkelingen voor forse vertragingen. Allereerst dient de bouw te worden stilgelegd, omdat er een nieuwe Milieueffectrapportage (MER) moet worden opgesteld. Door middel van politieke interventie is ervoor gekozen om woonpark Ressen niet te bouwen, maar woonpark Oosterhout te vergroten/intensiveren (groot Oosterhout). Dit om dorp Ressen en omringend landschap te ontzien. Vervolgens ontstaan ernstige vertragingen en uiteindelijk wijzigingen in de plannen door het regeringsbesluit met betrekking tot de dijkteruglegging. Tenslotte zijn waren er nog problemen met de luchtkwaliteit (fijnstof) in relatie tot de infrastructuur van het gebied. Al met al worden er tot 2007 hierdoor maar mondjesmaat woningen gebouwd; het beoogde tempo van 900 woningen per jaar wordt bij lange na niet gehaald.

15. Ontwikkelingsbeeld 2007. Als gevolg van het besluit tot de dijkteruglegging en de MER

besluit Nijmegen in 2003 en 2007 een nieuw ontwikkelingsbeeld voor de Waalsprong vast te stellen. Het centrumgebied wordt hierbij dichterbij de stad geplaatst. Hierbij paste een geactualiseerde strategie voor de bouw van woningen. Uitgangspunt was om vanaf 2007 1.000 woningen per jaar te bouwen.

16. Blauwdrukplan – ‘Nijmegen omarmt de Waal’. Het ontwikkelingsbeeld van 2007 gaat uit

van een strak ‘blauwdruk plan’ voor het hele Waalspronggebied, waarbij de regie op gebiedsontwikkeling en woningbouw praktisch volledig bij de gemeente, projectontwikkelaars en woningcorporaties vertegenwoordigd in de GEM ligt. Voor het eerst wordt de dijkteruglegging als een kans voor het gebied gezien, met het eiland ‘Veur Lent’ als attractieve locatie voor stedelijke functies. Verder gaat het ontwikkelingsbeeld 2007 uit van de ontwikkeling van ‘De Citadel’ als hoogstedelijk centrumgebied, met veel nieuwe winkelruimte en 100.000 m2 kantoren en dienstverlening.

D. Bijstelling van de plannen noodzakelijk door crisis op woningmarkt 17. Crisis op de woningmarkt. In 2008 belandde de Nederlandse woningmarkt in een crisis,

met ernstige gevolgen voor de nieuwbouw van woningen. Door de enorme terugval in de nieuwbouwproductie, ook in de Waalsprong, stokt de ontwikkeling van het gebied. Opnieuw wordt de geplande woningbouwproductie niet gehaald.


81




















V


VIII

18. Financiële gevolgen voor grondexploitatie. Het stilvallen van de woningbouw heeft ernstige financiële gevolgen voor de grondexploitatie van het gebied. De vertraging in de uitgifte van bouwgrond leidde tot veel hogere rentekosten dan voorzien. Elke dag vertraging in de verkoop van bouwkavels kost de GEM naar schatting zo’n € 37.000. Door de sterke daling van de woningprijzen dalen bovendien de uitgifteprijzen. Ook dit heeft gevolgen voor de grondexploitatie.

19. Ontvlechting van de GEM. De samenwerking tussen de gemeente, de

projectontwikkelaars en de woningcorporaties in de GEM blijkt uiteindelijk niet voldoende crisisbestendig. In 2013 wordt besloten tot de ontvlechting van de GEM. De gemeente Nijmegen maakt nog wel afspraken met haar voormalige partners over de afname van een beperkt aantal bouwkavels, maar staat er vanaf 2014 alleen voor.

20. Forse ingrepen in programmering noodzakelijk. Door de ongunstige ontwikkelingen ziet

Nijmegen zich genoodzaakt om opnieuw fors in te grijpen in de plannen. De omvang van het totaal te realiseren woningbouwprogramma wordt uiteindelijk uitgebreid tot circa 13.000 woningen, niet in de laatste plaats om de financiën beter op orde te krijgen. Verder besluit de gemeente tot een verschuiving in het woningbouwprogramma: méér sociale huur, minder dure koop; méér grondgebonden en minder gestapelde woningbouw. De indeling in woongebieden blijft gehandhaafd, maar ‘De Citadel’ – het beoogde centrumgebied voor de Waalsprong – wordt niet meer realistisch geacht en uit de plannen gehaald. In plaats daarvan voorziet de nieuwe Ontwikkelstrategie uit 2013 in de ontwikkeling van een wijkwinkelcentrum van een veel meer bescheiden omvang in de omgeving van Knoop Lent. ‘Veur Lent’ en de nieuwe kade moeten de nieuwe beeldbepalende dragers voor de Waalsprong worden.

21. Afronding Waalsprong verschuift naar 2029. Volgens de geactualiseerde plannen moeten

nog circa 8.500 woningen gebouwd worden. De gemeente hoopt dat in 2029 de laatste woning wordt opgeleverd. Voor de jaren 2014-2017 gaat men uit van een woningbouwproductie van 350-400 woningen per jaar. Daarna hoopt de gemeente de woningbouwproductie weer op te schroeven.

22. Ontwikkelstrategie 2013. Nu de gemeente Nijmegen niet meer vast zit aan de

bouwclaimovereenkomsten die onderdeel waren van de GEM heeft zij in feite de handen vrij om de Waalsprong naar eigen inzichten verder te ontwikkelen. In de Ontwikkelstrategie 2013 wordt invulling gegeven aan de nieuwe vorm van uitnodigingsplanologie die overal in Nederland haar intrede lijkt te doen. De uitnodigingsplanologie gaat gepaard met een meer organische en veel meer vraaggestuurde gebiedsontwikkeling.

23. Stedenbouwkundige uitgangspunten gehandhaafd. De stedenbouwkundige

uitgangspunten voor de Waalsprong blijven gehandhaafd en geven structuur en zekerheid aan toekomstige bouwers en kopers van woningen. De gemeente is bereid om bouwkavels te leveren aan zo ongeveer iedereen die interesse heeft, zo lang de te bouwen woningen maar passen in een van de woonmilieus en de geïnteresseerde bereid is om de gevraagde grondprijs te betalen.

24. Afboeken op grondexploitatie. De vertraging in de woningbouwproductie en de

aanpassingen in het programma laten hun sporen na in de grondexploitatie. De gemeente besluit om voor € 97 miljoen ‘verlies te nemen’ op de grondexploitaties voor de Waalsprong. Dit verlies wordt op verschillende manieren opgevangen.


81




















VI


IX

25. Investering van € 1,2 miljard euro. De geactualiseerde grondexploitaties voor de

Waalsprong gaan uit van een totale investering in de gebiedsontwikkeling (exclusief de woningbouw) van € 1,2 miljard (eindwaarde). Deze investering moet grotendeels worden ‘terugverdiend’ via de verkoop van bouwgrond (circa € 950 miljoen eindwaarde). Tot nu toe heeft de gemeente al zo’n € 850 miljoen geïnvesteerd, terwijl daar nog maar € 475 miljoen aan opbrengsten tegenover staan (boekwaarde). De nog te realiseren opbrengsten in de periode 2014-2029 (€ 715 miljoen) zijn grotendeels inkomsten uit grondverkoop.

26. Financiële risico’s. Na de herijking van de grondexploitaties maakt Nijmegen een analyse

van de toekomstige financiële risico’s die zij loopt. Die risico’s hangen vooral samen met de onzekerheden over het tempo waarin de bouwgrond kan worden afgezet. Op dit moment schat de gemeente het risico in op € 58 miljoen aan mogelijke toekomstige financiële tegenvallers.

E. De toekomst van de Waalsprong 27. Toekomstige vraag naar woningen? De toekomst van de Waalsprong is onzeker. Ondanks

de verwachting dat het aantal huishoudens in Nijmegen de komende jaren nog fors zal groeien, is er geen zekerheid over de toekomstige vraag naar woningen.

28. Trends op de woningmarkt. Deels hangt de toekomstige vraag naar nieuwbouwwoningen in de Waalsprong af van externe trends. In hoofdstuk 5 schetsen we een aantal van die trends en de moeilijk in te schatten gevolgen daarvan voor omvang en aard van de vraag naar woningen.

29. ‘Knoppen om aan te draaien’. Maar gemeente Nijmegen kan wel degelijk zelf regie voeren

over de Waalsprong. Met een nieuw 10 punten plan wordt de nieuwe ontwikkelstrategie vormgegeven. Daarnaast zijn er ook andere ‘knoppen waaraan de gemeente kan draaien’. Misschien wel de belangrijkste – en misschien ook wel de lastigste – knop om aan te draaien is de fasering van het concurrerend aanbod van locaties voor nieuwbouw van

1996 2013 1996 2007 2013


81




















VII


X

woningen. Binnen de regio zijn afspraken gemaakt over de fasering van plancapaciteit, maar de grootste concurrentie ondervindt de Waalsprong naar verwachting van de woningbouw in het Waalfrontgebied. De keuze waaraan voorrang te geven is niet gemakkelijk.

30. Winnaars en verliezers. Je zou kunnen zeggen dat Nijmegen veel pech heeft gehad met de

ontwikkeling van de Waalsprong. Door de opgetreden vertragingen in de woningbouwproductie wordt Nijmegen dubbel zo hard geraakt door de crisis. Dat doet financieel pijn, niet alleen voor de gemeente, maar ook voor de ontwikkelaars en woningcorporaties in de GEM. Toch zijn er, naast verliezers, ook winnaars. Door de daling van de woningprijzen (en de lage hypotheekrente) krijgen huishoudens die nu een woning kopen veel meer value for money dan enkele jaren geleden. Ook biedt de nieuwe, organische en vraag-gestuurde ontwikkelingsstrategie de kans om beter in te spelen op de wensen van bewoners.

31. Grondexploitatie Waalsprong blijft molensteen om de nek van gemeente. Niemand weet

of de huidige grondexploitatie future proof is. Duidelijk is dat de Waalsprong gebaseerd is op een zeer forse investering die nog voor een heel groot deel moet worden terugverdiend. Dat is risicovol, zeker nu de gemeente dat risico in z’n geheel zelf moet dragen. Daarbij komt nog eens dat Nijmegen nog enkele andere omvangrijke en risicovolle grondexploitaties heeft lopen (Waalfront en glastuinbouwgebied Bergerden).

32. Discussie over verder afboeken op grondexploitatie gewenst? De grondexploitatie legt

beperkingen op aan de vraaggerichte uitnodigingsplanologie voor de Waalsprong. Al te grote afwijkingen van de plannen zijn niet mogelijk wanneer dat tot minder opbrengsten uit de gronduitgifte leidt. Wellicht moet een discussie worden gevoerd over het opnieuw afboeken op de grondexploitatie. Als Nijmegen het verlies nu neemt, dan ontstaat mogelijk een aantrekkelijker perspectief voor organische gebiedsontwikkeling en echt vraaggericht bouwen in de toekomst.

33. Algemeen: verdienmodel ruimtelijke ordening in gevaar. In het rapport waarschuwen we

er tenslotte voor dat het verdienmodel voor de ruimtelijke ordening in gevaar komt. Ruimtelijke ordening in Nederland heeft zich in de afgelopen decennia vrij goed zelf kunnen bedruipen. Nu de inkomsten van de gemeentelijke grondbedrijven zijn opgedroogd wordt het voor gemeenten steeds moeilijker om te blijven investeren in ruimtelijke kwaliteit en stedelijke vernieuwing. Het is verstandig om ook in Nijmegen een discussie te voeren over de financiële onderbouwing voor toekomstige stadsvernieuwing en ruimtelijke investeringen.

34. Zet de Waalsprong op de kaart. In de afgelopen jaren hebben de inwoners van de stad

bijna letterlijk de Waal omarmt. De stad is terecht trots op het Nijmegen Omarmt de Waal project. Eenzelfde strategie is gewenst voor de Waalsprong: verleid de inwoners van de stad om het gebied te ontdekken. Zo komt de ‘zelforganiserende stad’ dichterbij.

35. Tussenbalans. Met het rapport hebben we slechts een tussenbalans opgemaakt. Als we

iets geleerd hebben van de ontwikkeling van de Waalsprong tot nu toe, dan is het wel dat een dichtgespijkerd plan niet bestaat en dat je voorzichtig moet zijn met het voorspellen van de toekomst.


81




















VIII

Woningen in de Waalsprong (Lenteveld)

Woningen in de Waalsprong (Veur Lent)


81




















IX


XII

Inhoudsopgave

Voorwoord I Samenvatting III

1. Inleiding: opdracht en doel van het onderzoek 1

2. Kader: nationaal ruimtelijke ordeningsbeleid en Vinex 7 2.1. Van Vino naar Vinex 7 2.2. Ontwikkelproces bij de Vinex 8 2.3. Duurzame ruimtelijke kwaliteit bij de Vinex 13

3. Historisch perspectief: de oorspronkelijke plannen voor de Waalsprong 17

3.1. Ruimtelijke kwaliteit en typen woningen 17 3.1.1. Planmatige uitgangspunten 18 3.1.2. Het bouwprogramma 21

3.2. Samenwerking, organisatie en proces 23 3.2.1. Organisatieopzet 23 3.2.2. Vertragingen door externe ontwikkelingen 27

3.3. De grondexploitatie 30 3.4. Bijgesteld ontwikkelingsbeeld in 2003 en 2007 39

4. Huidige situatie: bijstelling van de plannen voor de Waalsprong 41 4.1. Crisis op de woningmarkt en een nieuwe planrealiteit 41 4.2. Gevolgen voor de Waalsprong: planmatige wijzigingen 46 4.3. Veranderingen in organisatie en proces 50 4.4. Huidige financieel-economische situatie 55 4.5. Vergelijking van de plannen uit 1997 en 2014 61

5. De toekomst van de Waalsprong 65

5.1. De toekomst is onzeker 65

5.2. Ontwikkelingen op de woningmarkt en enkele andere trends 65 5.3. Is de toekomst van de Waalsprong beïnvloedbaar? 71 5.4. Slotbeschouwing 73

Gebruikte literatuur 77


81




















X

Woningen in de Waalsprong (Woonpark Oosterhout)

Onderdeel van de Waalsprong ‘De Waaijer’


81




















XI


81




















XII


1

De slag om de Waalsprong Twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie

1. Inleiding: opdracht en doel van het onderzoek1 De plannen voor de Waalsprong Toen midden jaren negentig van de vorige eeuw, inmiddels zo’n twintig jaar geleden, de plannen werden vastgesteld voor de ontwikkeling van de Waalsprong ging men er vanuit dat de Waalsprong - Nijmegen Noord – in 2016 ‘afgebouwd’ zou zijn en dat er zo’n 12.000 woningen gerealiseerd zouden zijn, met 30.000 nieuwe inwoners van Nijmegen. Anno 2014 en acht Colleges van B&W later zijn er rond 4.500 woningen gebouwd en verwacht men dat de Waalsprong pas rond 2029 in zijn geheel kan worden opgeleverd. Bovendien wordt de gemeente Nijmegen geplaagd door grote financiële verliezen op de grondexploitatie van het gebied, is de positie van de marktpartijen die oorspronkelijk betrokken waren bij de ontwikkeling van het gebied geheel gewijzigd en lijken de huidige plannen voor de verdere ontwikkeling van het gebied – alhoewel de stedenbouwkundige uitgangspunten gehandhaafd zijn - in niets meer op de oorspronkelijke plannen. Hoe heeft het zo ver kunnen komen? Wat zijn de gevolgen van de veranderingen, in de eerste plaats voor de toekomst van het gebied zelf, maar ook voor de stad als geheel, voor de (toekomstige) inwoners van de Waalsprong, voor de inwoners van Nijmegen, voor de ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit van het gebied, voor de woningen die er gebouwd gaan worden, voor de financiële huishouding van de gemeente en voor de betrokken marktpartijen? En hoe zeker is het dat de Waalsprong in 2029 wél afgebouwd zal zijn? Dit alles tegen de achtergrond van een ‘nieuwe’ ruimtelijke ordening, een transitie van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie. De invloed van economische recessie en de crisis op de woningbouwmarkt In de afgelopen jaren is er, mede onder invloed van crisis en recessie, een kantelpunt ontstaan in het proces van gebiedsontwikkeling. Waar voorheen het initiatief voor gebiedsontwikkeling met name lag bij gemeenten en projectontwikkelaars – vaak verenigd in een of andere publiek-private samenwerkingsconstructie – zien we nu nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling ontstaan onder de noemer van ‘organische gebiedsontwikkeling’ of ‘uitnodigingsplanologie’. De grotere Vinex-locaties zoals de Waalsprong in Nijmegen kunnen worden gezien als het resultaat van de ontwikkelingsplanologie van voor de recessie: een gebiedsexploitant verwerft de gronden en maakt deze bouwrijp, projectontwikkelaars nemen kavels af van de gebiedsexploitant, bouwen vaak in redelijk grote getale naar eigen inzicht woningen en verkopen die vervolgens aan de woonconsument. Opvallend genoeg hebben Nederlandse huishoudens nooit veel bezwaar gemaakt tegen deze werkwijze. Klaarblijkelijk zijn projectontwikkelaars in het verleden redelijk goed in staat geweest om de woonbehoeften van huishoudens op zoek naar een woning in te schatten. Het is ook niet ondenkbaar, nu de woningmarkt voorzichtig lijkt aan te trekken, dat de nieuwbouw van woningen in de toekomst

1 De auteurs danken Paul Goedknegt en Luciën Koridon voor hun commentaar op eerdere versies van het rapport. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het rapport ligt echter volledig bij de auteurs.


81




















1


2

weer op een zelfde wijze zal plaatsvinden als in het verleden: een strategie waarin er een sturende rol is voor de projectontwikkelaar en de woningzoekenden weer in hun rol zitten als woonconsument. Tegelijkertijd zijn er nieuwe vormen van organische gebiedsontwikkeling, waarbij er niet alleen kleinschaliger wordt gebouwd, maar ook veel directer wordt ingespeeld op de woonbehoefte van de individuele woonconsument. Dit komt in de eerste plaats voort uit veranderde strategieën van de aanbieders van nieuwbouwwoningen. Die aanbieders zoeken naar manieren om met minder risico woningen te bouwen en te verkopen en tegelijkertijd beter in te spelen op de wensen van hun klanten. Nieuwe vormen van kleinschalige en organische gebiedsontwikkeling lijken niet zozeer ingegeven te zijn door veranderde wensen van woonconsumenten. Het zou kunnen dat zich hier een kentering voordoet en consumenten in de toekomst een grotere rol in het bouwproces willen spelen (van ‘woonconsument’ naar ‘opdrachtgever’). Een nieuwe planologische en economische realiteit Hoe dan ook, de trendbreuk die lijkt te zijn ontstaan in de ontwikkeling van nieuwe woongebieden, vindt plaats in een context van besluiten over ruimtelijke ontwikkelingen en investeringsbeslissingen die vaak al jaren geleden hebben plaatsgevonden, maar die nog steeds doorwerken. De besluitvorming over de Waalsprong in Nijmegen heeft, net als voor de meeste andere Vinex-locaties, al in de jaren negentig van de vorige eeuw plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot grote investeringen in het gebied en die investeringen moeten worden ‘terugverdiend’. Bovendien is in het verleden gekozen voor een bepaald ruimtelijk ontwerp en een samenwerkingsconstructie waarvan niet zomaar meer afgeweken kan worden. Met andere woorden, wijzigingen in de verdere ontwikkeling van de Waalsprong – op financieel-economisch, organisatorisch en ruimtelijk terrein – zijn mogelijk, maar worden begrensd door besluiten (en de consequenties daarvan) die in het verleden genomen zijn. De ontwikkelingen op de woningmarkt van de afgelopen jaren en de daarvan afgeleide nieuwe vormen van woningbouw en gebiedsontwikkeling hebben grote consequenties voor het afbouwen van de Waalsprong – Nijmegen Noord - en daarmee ook voor de leefomgeving en woonomstandigheden van de huidige en toekomstige bewoners van dit stadsdeel. Doel van dit onderzoek Tegen deze achtergrond heeft het Architectuur Centrum Nijmegen opdracht gegeven om met een onderzoek meer inzicht te verschaffen in de actoren en factoren die een rol spelen in gebieds- en woningbouwontwikkeling, in het bijzonder in het gebied De Waalsprong in Nijmegen. Daarbij dient in kaart gebracht te worden welke verschuivingen hierin zijn opgetreden in het perspectief van de oorspronkelijke plannen, mede onder invloed van externe ontwikkelingen, zoals de besluitvorming over de dijkteruglegging, de MER-problematiek en de economische recessie en de crisis op de woningbouwmarkt. Ook dient het onderzoek scenario’s te schetsen van de wijze waarop De Waalsprong in de toekomst verder doorontwikkeld en afgebouwd kan worden. We hebben drie perspectieven voor het onderzoek geformuleerd:

1. Historisch: wat waren de oorspronkelijke plannen voor de Waalsprong?


81




















2


3

2. Huidige situatie: wat is er van deze plannen terechtgekomen; welke aanpassingen hebben in de plannen plaatsgevonden en waarom?

3. Toekomstig perspectief: welke scenario’s zijn denkbaar ten aanzien van de verdere ontwikkeling van de Waalsprong?

Vanuit die drie perspectieven gaat het onderzoek in op drie aspecten van de gebiedsontwikkeling: Ruimtelijke kwaliteit / stedenbouwkundige opzet / mate van stedelijkheid:

Hoe zagen de oorspronkelijke ruimtelijke plannen en ontwerpen voor het gebied er uit, welke wijzigingen hebben daarin plaatsgevonden (en waarom), tot welke ruimtelijke kwaliteit heeft dat geleid, welke scenario’s zijn denkbaar ten aanzien van de verdere ruimtelijke ontwikkeling van de Waalsprong?

Hoeveel woningen zijn gepland, onderscheiden naar type en prijsklasse; hoeveel woningen zijn er gebouwd; welke scenario’s zijn denkbaar ten aanzien van de verdere woningbouwontwikkeling (aantallen, typen, prijsklassen).

Organisatorische samenwerking / proces:

Samenwerking tussen gemeente, marktpartijen en woningcorporaties: oorspronkelijk, wijzigingen, toekomstscenario’s;

Eigendomsverhoudingen grondmarkt; Rol architecten / stedenbouwkundigen; wijzigingen in rollen van opdrachtgevers en

opdrachtnemers; Veranderende relaties tussen marktpartijen en woonconsumenten; Rol van bewonersorganisaties; invloed op bouwproces.

Financieel-economische aspecten:

Prijsverloop grondmarkt; Verwervingen en uitgifte bouwgrond; Verdeling ontwikkelingswinsten: strijd om het surplus; Prijsverloop woningmarkt; Grondexploitatie.

Met het onderzoek wil het Architectuur Centrum Nijmegen inzicht verschaffen in de achtergronden van de ontwikkelingen in een nieuw stadsdeel voor Nijmegen en in de stad een discussie openen over de toekomst van Nijmegen Noord, in de eerste plaats voor geïnteresseerde inwoners van Nijmegen. Daarnaast is het onderzoek ook interessant voor een breder, in planologie en ruimtelijke ordening geïnteresseerd publiek: de ontwikkelingen in de Waalsprong illustreren de transitie in de Nederlandse ruimtelijke ordening van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie. Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is gebaseerd op een uitgebreide analyse van schriftelijke bronnen, waarbij we onder meer gebruik hebben gemaakt van informatie uit relevante gemeentelijke plannen en


81




















3


4

genomen besluiten over de ontwikkeling van De Waalsprong, de rapportage van de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen over de ontwikkelingen in de Waalsprong en met name de ontvlechting van de GEM (2012), relevante gemeentelijke beleidsnota’s, voortgangsrapportages over de Waalsprong, lokale en regionale vastgoedmarktrapportages, achtergrondrapporten over het Vinex-beleid en relevante wetenschappelijke literatuur. Daarbij hebben we vooral de uitkomsten van het proces proberen te beschouwen en een aantal belangrijke zaken die hieraan ten grondslag liggen. In dit zeer complexe geheel van vaak samenhangende oorzaken zou nog dieper gegraven kunnen worden, bijvoorbeeld naar de wijze waarop de samenwerking tussen de gemeente en de marktpartijen in de Waalsprong tot stand is gekomen of de besluitvorming in opeenvolgende colleges en gemeenteraden. Die diepgravende analyse valt echter buiten het bestek van dit onderzoek. In het rapport is telkens, waar relevant, naar de gebruikte schriftelijke bronnen verwezen. Met name hoofdstuk 2 en hoofdstuk 5 van het rapport hebben niet primair betrekking op de ontwikkelingen in de Waalsprong, maar beogen die ontwikkelingen juist in een breder perspectief over ruimtelijk beleid, gebiedsontwikkeling en woningmarkt te plaatsen. De inhoud en strekking van het rapport en de stellingname ten aanzien van mogelijke toekomstperspectieven voor de Waalsprong zijn verder volledig de verantwoordelijkheid van de auteurs.

In hoofdstuk 2 van het rapport schetsen we het ruimtelijke ordeningskader voor de Waalsprong, waarbij vooral wordt ingegaan op het zogenaamde Vinex-beleid. Hoofdstuk 3 geeft het historisch perspectief en beschrijft de uitgangspunten van de plannen voor de Waalsprong en de uitvoering daarvan tot ongeveer het moment dat de economische recessie zijn intrede deed, met vergaande gevolgen voor de woningbouwmarkt. Hoofdstuk 4 beschrijft de huidige stand van zaken met betrekking tot de Waalsprong. Daarbij gaan we in op de gevolgen van de crisis voor de Waalsprong en de grondexploitatie, de aanpassing van de plannen op de nieuwe realiteit en de consequenties daarvan voor het woningbouwprogramma in de Waalsprong. Hoofdstuk 5 geeft tenslotte een toekomstperspectief voor het gebied: wat zijn de zekerheden en onzekerheden, welke externe trends en ontwikkelingen kunnen invloed uitoefenen en in hoeverre is de toekomst beïnvloedbaar?

20 juni 1989 Eerste schets van Waalsprong gepresenteerd bij gemeente Nijmegen en start lobby bij Rijk/KAN.

22 juni 1994 Intentieovereenkomst samenwerking getekend tussen gemeente Nijmegen en marktpartijen.

Augustus 1996 Plannen op hoofdlijn vastgesteld in structuurplan ´Land over de Waal´.

2 juli 1997 Samenwerkingsovereenkomst (SOK) getekend tussen gemeente en marktpartijen.

19 januari 1998 Eerste paal geslagen door minister De Boer van VROM, voor project Visveld-Oost bij Lent.

30 maart 2000 Eerste stagnering bouwproces door onvoldoende onderbouwde MER.

6 november 2001 Dijkteruglegging Lent door staatssecretaris aangekondigd in PKB Ruimte voor de Rivier.

Juli 2003 Uitwerking voorkeursmodel ontwikkelingsbeeld op basis van structuurplan Land over de Waal.

Februari 2004 Tweede stagnering bouw door onduidelijkheid hoofdinfra en onderbouwing luchtkwaliteit.

Juni 2007 Bijgewerkt ontwikkelingsbeeld met harde taakstellingen en concrete en een strakke planning.

Hoofdstuk 3


81




















4


5

Augustus 2008 Ernstige stagnering bouwproces door crisis woningmarkt en onzekerheid over

hypotheekrenteaftrek.

Januari 2012 Weer koopappartementen opgeleverd in de Waalsprong voor het eerst sinds 2008.

22 september 2012 Start graven nevengeul voor dijkteruglegging bij Lent.

December 2012 Ontvlechting GEM risicoverdeling tussen gemeente en marktpartijen was niet langer in balans.

23 april 2013 Bijgewerkte ontwikkelstrategie 2013, globaler en flexibeler; gericht op organische ontwikkeling.

Augustus 2013 Oplevering eerste woningen Plantjevlag als belangrijke exponent van organische ontwikkeling in

de Waalsprong.

23 november 2013 Oplevering nieuwe Waalbrug de Oversteek.

2015 Verwachte oplevering dijkteruglegging.

2015 Verwachte ontwikkeling onderdelen nabij ‘De Waaijer ‘ (o.a. waterwoningen).

2017 Verwachte start ontwikkeling onderdelen nabij ‘Hof van Holland‘ (oude naam: ‘De Citadel’).

2018 Verwachte start ontwikkeling Vossenpels Noord.

2022 Verwachte start ontwikkeling ‘Veur Lent’.

2029 Verwachte einddatum Waalsprong.

Figuur 1 geeft een tijdlijn voor de ontwikkelingen die in de Waalsprong. In de hierop volgende hoofdstukken worden die ontwikkelingen nader aan de orde gesteld.

Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5


81




















5

Voor knooppunt Ressen



81




















6


81




















6


7

2. Kader: nationaal ruimtelijke ordeningsbeleid en Vinex 2.1 Van Vino naar Vinex Aan de vooravond van de parlementaire behandeling van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Vnro, later ook wel Vino genoemd) viel in 1989 het tweede kabinet Lubbers. Daarmee was de Vino uit 1988 slechts een kort leven beschoren. Het derde kabinet Lubbers nam de Nota weliswaar over, maar presenteerde vervolgens in 1990 de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra – de Vinex. Met de Vinex beoogde het kabinet beter in te spelen op de te verwachten grote bevolkingsgroei in de komende jaren en de veranderingen in de huishoudenssamenstelling en de grote vraag naar nieuwbouwwoningen voor de middenklasse die daarmee gepaard zou gaan. Maar daarnaast kwam er ook meer prioriteit voor het milieu en was er meer aandacht voor de uitvoerbaarheid van het beleid (Lörzing, Klemm, Van Leeuwen & Soekimin, Ruimtelijk Planbureau, 2006). Onder meer om de automobiliteit te beperken en om de positie van de bestaande steden te versterken koos het kabinet in de Vinex voor concentratie en bundeling van verstedelijking. Daarbij werd het stadsgewest als het belangrijkste schaalniveau voor de uitvoering van het beleid gezien. Daar moest de verstedelijking plaatsvinden; het benutten van de ontwikkelingsruimte in het bestaande stedelijk gebied kreeg de hoogste prioriteit (Lörzing e.a., 2006: p. 28). Men begon vaak naar de stad toe te bouwen van achter een ‘barrière’ (spoorbaan, snelweg of rivierarm). Het Rijk koos er ook voor om op het niveau van de stadsgewesten afspraken te maken over de uitvoering van de verstedelijking. Daartoe werden uitvoeringsconvenanten opgesteld tussen het Rijk en de stadsgewesten. In relatie tot die uitvoeringsconvenanten werd ook onderhandeld over de bijdrage van het Rijk aan de uitvoering van de verstedelijkingsopgave in de stadsgewesten. Onderdeel van de uitvoeringsconvenanten vormde afspraken over de concentratie van grootschalige woningbouw op zogenaamde Vinex-locaties, naast onder andere afspraken over aantallen te bouwen woningen, ontsluiting per openbaar vervoer en ontwikkeling van recreatief groen. In de Vinex ligt de nadruk sterk op locaties voor nieuwe grootschalige woningbouw, iets dat in de Vierde Nota in het geheel niet aan de orde was (Lörzing e.a., 2006). De behoefte aan grootschalige woningbouw werd nog versterkt doordat het aantal huishoudens door individualisering en gezinsverdunning, enorm steeg. Het werd duidelijk dat Nederland te maken zou gaan krijgen met een nog omvangrijkere bouwopgave. Vele honderdduizenden nieuwe woningen zouden de komende jaren gebouwd moeten worden, vergelijkbaar met de wederopbouwperiode. In totaal beoogde het plan om tussen 1995 en 2010 835.000 woningen te bouwen. Het grootste deel daarvan zou vóór 2005 gereed moeten komen, het merendeel in de Randstad (Zonneveld, 2006). Het aantal Vinex-locaties dat Nederland telt is niet helemaal duidelijk. Dit komt omdat iedere locatie, of deze nu 10 of 30.000 woningen telt, meetelt als Vinex-locatie. Wat wel vast staat is dat de Vinex-locaties zijn ondergebracht in 25 stadsgewesten en in ongeveer 180 wijken in Nederland (Boeijenga & Mensink, 2008). Bij de keuze van de gebieden die geschikt waren voor grootschalige woningbouw en die zouden


81




















7


8

gaan dienen als Vinex-locatie werd een aantal criteria gehanteerd (figuur 2). In de vier grote steden had het Rijk de locaties voor de bouw van de Vinex-woningen aangewezen. In de overige stadsgewesten gebeurde dit in overleg tussen Rijk, stadsgewest en betrokken gemeenten. Figuur 2. Criteria keuze Vinex-locaties (VROM, 1990, in: Van den Hof, 2006). 2.2 Ontwikkelproces bij de Vinex Het Vinex-beleid markeert een trendbreuk door meer aandacht te geven aan de samenwerking tussen gemeenten en private partijen bij gebiedsontwikkeling in Nederland. Publieke taken moeten vaker dan voorheen samen met de private sector worden gerealiseerd. Daarbij is het geloof in de maakbaarheid van de samenleving verminderd en het vertrouwen in de werking van de markt toegenomen. Lokale overheden kregen de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van de bouwlocaties; het Rijk trok zich hieruit terug. De financiering van de woningbouwproductie en gebiedsontwikkeling moest voortaan meer via de marktsector worden geregeld. De geschiedenis van het volkshuisvestingsbeleid in Nederland kent een aantal golfbewegingen in de mate van overheidsinterventie. In de twintigste eeuw werd herhaaldelijk (onder meer in de jaren vijftig en de jaren zeventig) aangekondigd dat meer ruimte zou worden gegeven aan de markt. Eind jaren tachtig begon de wijze waarop de overheid zich mengde in de volkshuisvesting te veranderen. Voor het eerst na de Tweede Wereldoorlog was het hardnekkige woningtekort verminderd. De kritiek op de veelal gesubsidieerde uniforme woningbouw nam toe. De Nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ van 1989 was de eerste nota die de ontwikkeling naar ‘meer markt en minder overheid’ werkelijk in gang zette (Jókövi & Boon & Filius, Ruimtelijke Planbureau, 2006). Het Rijk De rol van het Rijk veranderde hiermee enorm. Tot in de jaren tachtig heeft de Rijksoverheid zeer actief geparticipeerd in en tot in detail gestuurd op locatieontwikkeling. Er waren ruime budgetten van het rijk beschikbaar voor ‘locatietekorten’. De woningbouw zelf werd gesubsidieerd door de forse rijkssubsidies voor sociale woningbouw. Bijdragen vonden genormeerd plaats: het tekort op de ontwikkeling van sociale huurwoningen werd berekend en op basis daarvan werd een subsidie toegekend (EIB, 2013a).

1. Ligging ten opzichte van het centrum van de stad, met als voorkeursvolgorde: eerst benutten van de mogelijkheden in het stedelijk gebied, vervolgens aan de rand ervan en pas later daarna verder weg gelegen mogelijkheden in aansluiting op bestaande kernen (nabijheid)

2. Ontsluiting door stedelijk/stadsgewestelijk openbaar vervoer en langzaam verkeer (bereikbaarheid)

3. Samenhang tussen wonen, werken, voorzieningen, recreatie en groenstructuur. 4. Open ruimten vrijwaren van verstedelijking, mede ten behoeve van natuur, landschap,

openluchtrecreatie en landbouw 5. Uitvoerbaarheid: financieel-economisch, milieuhygiënisch en

bestuurlijk/maatschappelijk.


81




















8


9

De Vierde Nota Extra draagt nadrukkelijk het karakter van een selectieve, strategische nota. Voor de overheid blijkt de terugkeer naar hoofdlijnen een bevrijdende werking te hebben. Het zorgt ervoor dat afstand wordt genomen van de zondvloed van getallen waarmee allerhande problemen breed uitgemeten werden (Karsten & de Stigter-Speksnijder, 2007, p. 10). De Vinex-locaties werden niet door het Rijk opgelegd maar in overleg met de lagere overheden vastgelegd in de wel als ‘polderplanologie’ getypeerde werkwijze van Vinex-convenanten tussen het Rijk, gemeenten, provincies en de zeven kaderwetgebieden (de vier randstadsgewesten, Eindhoven-Helmond, Arnhem-Nijmegen en Twente). Deze convenanten bevatten afspraken over bundeling van verstedelijking in 26 vinexgebieden, met doelstellingen ten aanzien van de uitbreiding van de woningvoorraad, de ligging van de uitleglocaties, de aantallen woningen en de kwaliteitsambities. Verder garandeerde de Rijksoverheid in de convenanten een lumpsum bedrag aan locatiegebonden subsidie voor de woningbouw in deze gebieden. De convenanten werden opgelegd als min of meer gesloten contracten. Op voorhand was echter duidelijk dat een groot deel van de financiële risico’s door de lokale overheden en de markt moesten worden gedragen. Het Rijk stond niet langer garant voor een sluitende grondexploitatie op bouwlocaties. Figuur 3 bevat de belangrijkste elementen uit het Vinex-convenant voor het Stadsgewest Arnhem-Nijmegen, voor periode 1995-2005.

Stadsgewest Arnhem-Nijmegen Start convenant 29–04–94

Uitvoerings convenant 24–04–95

Gerealiseerd 01–01–2000

Waalsprong (figuur rechts. nr 1) 6 500 6 500 130 Binnenstedelijk (Arnhem/Nijmegen. (o.a. Schuytgraaf, figuur rechts. nr 2)

6 479 7 348 ?

Elst (Westeraam, figuur rechts nr 3) 1 332 1 555 ? Stadsblokken-Meinerswijk (figuur rechts. nr. 4)

900 - -

Bemmel (op figuur rechts nr. 5) 888 1 442 ? Driel-Oost (figuur rechts nr. 6) 2 200 2 200 ? Valburg 552 552 ? Overige locaties 5 269 4 523 ? Totaal

24 120 24 120 Waarvan 16 000

voor 2000

12 100

Figuur 3. Vinex-convenant Stadsgewest Arnhem-Nijmegen 1995-2005 (Needham & Raa & Spit & Zwanikken, 2000 en Tweede Kamer, 2000). De gemeente De rol van de gemeente veranderde hiermee ingrijpend. De nieuwe eigen verantwoordelijkheid voor de risico’s stond in schril contrast met de werkwijze in de jaren tachtig. In die periode lag bij de woningproductie de nadruk op de sociale woningbouw en werden tekorten op de onrendabele top in gronden woningexploitatie door het Rijk afgedekt (Jókövi e.a., 2006). Mede door de objectsubsidies van de Rijksoverheid konden gemeenten de locatieontwikkeling vrijwel zonder risico uitvoeren en konden woningcorporaties woningen bouwen. Ook het ‘delen’ van de regie met marktpartijen was nieuw. Via het actieve gemeentelijke grondbeleid bleef de regie over de planontwikkeling relatief eenvoudig bij de gemeente. Tegelijkertijd moesten gemeenten marktpartijen gaan betrekken bij de ontwikkeling van de Vinex-locaties. Ze moesten een visie


81




















9


10

gaan ontwikkelen, draagvlak creëren, en partijen mobiliseren om gewenste investeringen tot stand te brengen. Een van de gevolgen hiervan was dat de gemeente sterker afhankelijk werd van woningcorporaties en projectontwikkelaars. Ook marktpartijen kregen een nieuwe rol binnen de volkshuisvesting. De gemeenten waren zelf verantwoordelijk voor de grondexploitatie van woningbouwlocaties en de daarmee verbonden risico’s. Daarbij diende de gemeente ook zelf een oplossing te vinden voor het probleem dat de subsidie niet langer alle kosten dekte die werden verwacht bij de ontwikkeling van bouwlocaties (VROM 1994, in: Van den Hof, 2006). Dit terwijl de grondexploitatie van een gemiddelde Vinex-locatie al snel zo’n € 500 miljoen bedraagt. Gemeenten hadden daarbij een sterke voorkeur voor samenwerking met een beperkt aantal, landelijk opererende professionele partijen. Dit had onder meer tot gevolg dat, in vergelijking met Duitsland en België, Nederlandse gemeenten op de Vinex-locaties weinig ruimte boden voor particulieren en kleinere (lokale) bouwbedrijven als medeontwikkelaars (Tennekes & Harbers, 2012).

Actief gemeentelijk grondbeleid Voor een efficiënte gebiedsontwikkeling dient aan twee voorwaarden te worden voldaan. Men dient over het eigendom van de gronden te beschikken waar gebouwd gaat worden en de kosten die gemaakt worden ten behoeve van de gebiedsontwikkeling dienen op de een of andere manier verhaald te worden op de opbrengsten die gerealiseerd worden met de woningbouw op de betreffende locatie. Nederlandse gemeenten hebben met hun actieve gemeentelijke grondbeleid een in internationaal perspectief redelijk unieke strategie ontworpen, waarmee ze er in slaagden aan beide voorwaarden te voldoen. Actief gemeentelijk grondbeleid houdt in dat gemeenten, ten behoeve van een gebiedsontwikkeling (een woningbouwlocatie, maar bijvoorbeeld ook een bedrijventerrein) eerst zelf de ruwe grond verwerven, bijvoorbeeld weilanden van boeren. Die taak ligt meestal bij het gemeentelijk grondbedrijf. Verwerving geschiedt op basis van onderhandelingen tussen het grondbedrijf en de eigenaren van de grond. Desgewenst – maar zeker niet altijd zonder problemen - kunnen gemeenten daarbij gebruikmaken van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet. Nadat alle gronden verworven zijn, richt de gemeente het gebied in, maakt zij de gronden bouwrijp (aanleg riolering, bestrating, aanleg openbaar groen) en verkavelt ze het gebied in bouwkavels. De bouwkavels worden verkocht aan projectontwikkelaars, corporaties, bouwbedrijven en particulieren. De bouwkavels sluiten al aan bij het bestemmingsplan voor het gebied, zodat de nieuwe eigenaren van de bouwgrond vrij snel daarna met de bouw van woningen konden starten. Met de inkomsten uit de verkoop van de bouwgrond is de gemeente als het goed is in staat om alle kosten te dekken die gemoeid zijn met de ontwikkeling van het gebied (de verwerving, het bouwrijp maken van de grond en de aanleg van openbare ruimte en publieke voorzieningen, zoals riolering en leidingen). Door een inschatting te maken van de opbrengsten uit de verkoop van de bouwkavels konden gemeenten vooraf vaststellen of die opbrengsten voldoende zouden zijn om de kosten te dekken. Eventuele tekorten worden gedekt met (rijks)subsidies of met een exploitatiebijdrage van de gemeente zelf. Het actieve gemeentelijke grondbeleid brengt ook aanzienlijke risico’s met zich mee.


81




















10


11

Figuur 4. Actief gemeentelijk grondbeleid. Projectontwikkelaars en woningcorporaties Marktpartijen zijn sinds de Vinex in de jaren negentig belangrijke spelers geworden op de grondmarkt. Begin jaren negentig hadden marktpartijen – veelal op verzoek van gemeenten, maar lang niet altijd – gronden aangekocht op potentiële bouwlocaties. In Nederland zijn vooral veel grote ontwikkelaars actief die op grote schaal grondposities hebben ingenomen (Needham & Geuting, 2006). In ruil voor het bouwen van bijvoorbeeld woningen, verkopen zij de grond aan de gemeente op basis van het zogenaamde bouwclaimmodel (zie figuur 4). Gaandeweg werden de grondposities voor marktpartijen een noodzakelijke voorwaarde om in een later stadium de bouwproductie veilig te stellen. Voor een ontwikkelaar is het investeren in grond met name aantrekkelijk in die delen van de grondmarkt die een betrekkelijk laag risicoprofiel hebben. De rollen werden hiermee omgedraaid. In ruim tien jaar tijd werd de min of meer monopolistische positie van gemeenten op nieuwbouwlocaties ingeruild voor een dominante rol van projectontwikkelaars (Huisman, 2004). Ook woningbouwcorporaties zijn sinds de jaren negentig in toenemende mate actief op de grondmarkt. Sinds hun (financiële) verzelfstandiging in de jaren negentig, stond de ontwikkeling van woningcorporaties in het teken van verbreding. Corporaties worden actiever in projectontwikkeling en het leggen van relaties met andere sectoren van publiek belang als zorg, welzijn, veiligheid, opleiding en werkgelegenheid. Woningcorporaties zijn vanouds eigenaar van sociale huurwoningen. Hun belangrijkste taken zijn de beslissingen over de samenstelling van de vastgoedportefeuille, de kaders van het woningbeheer en de woningtoewijzing, en de financiering (Wolters & Verhage, 2001). Dit omvat het uitvoeren van al het onderhoud aan de eigen huurwoningen. Ontwikkelende corporaties zijn in feite ontwikkelende beleggers. Sinds de Vinex is veel discussie geweest over de posities van corporaties op de grondmarkt (De Kam, 2013). Die discussie gaat over de vraag of het verstandig is van corporaties om, net als projectontwikkelaars, grondposities in te nemen om daarmee de productie van sociale huurwoningen veilig te stellen. Ook is het de vraag of gemeenten aan woningcorporaties gesubsidieerd bouwgrond ter beschikking zouden moeten stellen (De Kam, 2013).

Die risico’s hangen vooral samen met het tempo waarin de gemeente de bouwkavels kan verkopen en de prijs waartegen de bouwkavels verkocht kunnen worden (zie hoofdstuk 4).Met het actieve grondbeleid kunnen gemeenten op een proactieve manier de regie voeren over gebiedsontwikkeling. De meeste marktpartijen waren tevreden met deze rol van de gemeenten. Die marktpartijen verdienen hun geld bij voorkeur met het bouwen van woningen, terwijl de regierol van de gemeente hen verzekerde van een hoge plankwaliteit in het gebied waar zij woningen wilden gaan bouwen. En dat kan de verkoopprijs van de te bouwen woningen alleen maar ten goede komen. In andere landen verwerven gemeenten ook wel eens gronden, maar zij doen dit maar zelden met het doel om de regie te voeren over een integrale ontwikkeling van het gebied.


81




















11


12

Figuur 5. Uitleg van het bouwclaimmodel.

Het bouwclaimmodel Als gevolg van het Vinex-beleid en de ontwikkeling van de Vinex-locaties ontstond in de jaren negentig in de woningbouw een bijzondere vorm van publiek-private samenwerking, tussen gemeenten enerzijds en marktpartijen en corporaties anderzijds: het bouwclaimmodel. Bij het bouwclaimmodel verkopen marktpartijen hun grondpositie in een te ontwikkelen (woning)bouwlocatie aan de gemeente in ruil voor het recht op afname van een bepaald aantal bouwrijpe kavels ten behoeve van de bouw van woningen in een bepaalde prijsklasse – de bouwclaim. De achtergrond hierbij was dat zowel gemeenten als de meeste marktpartijen er de voorkeur aan gaven om de Vinex-locaties op basis van een integraal inrichtingsplan te ontwikkelen (en niet als een verzameling van geïsoleerde, kleine woningbouwprojectjes door steeds een andere marktpartij). Dit garandeerde in de ogen van de betrokken gemeenten en marktpartijen een hoge ruimtelijke kwaliteit. Verder was het voordeel van het model dat nog steeds, via de opbrengsten uit de verkoop van bouwrijpe kavels, alle kosten van het plan verhaald kunnen worden. Om de risico’s van de grondexploitatie te beperken hebben veel gemeenten aan het bouwclaimmodel de oprichting van een zogenaamde Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) verbonden, die de grondexploitatie voert. Juridisch gezien kan de GEM verschillende vormen hebben, maar vaak wordt er een BV/CV constructie voor gebruikt. In de GEM participeren dan de gemeente en (een deel van) de projectontwikkelaars en woningcorporaties waarmee de gemeente een bouwclaimovereenkomst heeft gesloten. Het risico van de grondexploitatie wordt dan onder vooraf bepaalde voorwaarden gedeeld tussen de gemeente en de marktpartijen. De combinatie van bouwclaimmodel en GEM is bij de ontwikkeling van de meeste Vinex-locaties, inclusief de Waalsprong, toegepast. Tot op zekere hoogte heeft de constructie goed gewerkt, maar er zijn toch ook enkele serieuze problemen mee ontstaan. In de eerste plaats is in de praktijk gebleken dat het bouwclaimmodel heeft geleid tot een beperking van de concurrentie op de bouwmarkt. Daardoor kan er ook een spanningsveld ontstaan met Europese aanbestedingsregels. De afspraken die een gemeente maakt met een projectontwikkelaar over een bouwclaim, op basis van zijn grondpositie, zorgt er tegelijkertijd voor dat andere projectontwikkelaars uitgesloten worden van de competitie om bouwkavels en dus geen woningen kunnen bouwen. Dit heeft er in de praktijk toe geleid dat de bouwproductie geconcentreerd is bij een beperkt aantal grote landelijk opererende projectontwikkelaars. Een tweede probleem dat in de afgelopen jaren naar voren is gekomen is dat de contracten voor de GEM en gekoppelde bouwclaimovereenkomsten in zekere zin niet crisis-proof zijn gebleken. In de bouwclaimovereenkomsten werd voor projectontwikkelaars het recht opgenomen om bouwgrond tegen een bepaalde prijs af te nemen, maar niet de plicht. In de afgelopen jaren leidde dit er toe, nadat de woningbouwproductie bijna tot stilstand was gekomen, dat projectontwikkelaars afzagen van hun recht om bouwkavels af te nemen en gemeenten hen vervolgens niet konden verplichten om dat te doen. Dit probleem deed zich ook voor met de contracten in de GEM voor de Waalsprong en heeft mede geleid tot de ontvlechting van de GEM (zie hoofdstuk 4). Dat verergerde vervolgens de problemen van gemeenten met hun grondexploitaties, aangezien de opbrengsten uit de verkoop van bouwkavels grotendeels wegvielen.


81




















12


13

Particulieren op de grondmarkt Bovenstaande ontwikkelingen zijn er mede debet aan dat het voor particulieren in Nederland, zeker in de verstedelijkte gebieden, erg moeilijk is om zelf een bouwkavel te verwerven voor woningbouw (zoals in België en Duitsland bijvoorbeeld veel meer voorkomt). In veel gevallen worden particuliere grondeigenaren in het geval van ontwikkeling uitgekocht en is een tijdelijke grondeigenaar nodig (Buitelaar, Segeren & Kronbergen, 2008). Dit geldt al in de fase van grondverwerving en het bouwrijp maken van de grond: de grondexploitatie is in handen van de gemeente en een beperkt aantal professionele projectontwikkelaars en beleggers/corporaties, al dan niet met grondposities. Het huidige gemeentelijke instrumentarium is daarop ingericht (Tennekes & Harbers, 2012). Om toch de mogelijkheden voor particulieren te vergroten om zelf een bouwkavel te kopen waarop hij dan zijn eigen woning kan bouwen is op veel Vinex-locaties, mede op aandringen van het Rijk (Nota Wonen, 2000) enige ruimte vrijgehouden voor particulier opdrachtgeverschap, zogenaamde vrije kavels. Het aandeel in het totaal is echter beperkt tot maximaal enkele procenten. De prijs van deze kavels komt overeen met de grondprijs die gemeenten aan andere partijen vragen (Segeren & Needham & Groen, 2005). Groot voordeel hiervan is dat de eigenaar zelf kan bepalen hoe het huis eruit gaat zien, waardoor het beter aansluit bij hun wensen dan projecten seriematig gebouwde huizen. 2.3 Duurzame ruimtelijke kwaliteit bij de Vinex Vanaf eind jaren tachtig komt in Nederland het begrip duurzaamheid op. Bij duurzaamheid in relatie tot de ruimtelijke ordening en woningbouw gaat het om wijken en woningen met een lange levensduur. Een duidelijke definitie van het begrip duurzaamheid met betrekking tot de VINEX is moeilijk te geven. Senternovem (2006) gebruikt de volgende: ‘Duurzaamheid in stedenbouw is een vorm van stedenbouw, die in alle stadia van het planproces kansen en mogelijkheden benut, om een hoge ruimtelijke kwaliteit in combinatie met een lage milieubelasting tot stand te brengen en die beide in de tijd weet te handhaven, zodat ook toekomstige generaties daar in delen’. De aandacht van de Rijksoverheid voor duurzame ruimtelijke kwaliteit van de stadsuitbreidingswijken wordt voor het eerst expliciet zichtbaar in de Vierde Nota over de Ruimtelijke ordening Extra. Uiteindelijk blijft de nota vaag over de gewenste ruimtelijke kwaliteit. In de Nota Architectuurbeleid ‘Ruimte voor Architectuur’ (1990) wordt voortgebouwd op de Vierde Nota. Niet alleen wordt het woord kwaliteit in de Nota vaak gebruikt, maar bovenal is de gehanteerde betekenis zeer algemeen. Kwaliteitsbeleid staat voor het nastreven van positieve ontwikkelingen in de architectuur en stedenbouw. Dit heeft er ook mee te maken dat het woord ruimtelijke kwaliteit sterk normatief of waardebepaald is. Waaraan de één een hoge kwaliteit toekent kan de ander een lage kwaliteit toekennen. Volgens ‘Notie van Ruimte’, het evaluatierapport van Duivenstein in 2000, past het gebruik van het begrip ‘kwaliteit’ in de bredere trend vanaf de jaren tachtig. Het kwaliteitsbegrip maakte het mogelijk om hoge ambities los te koppelen van ideologische lading. Iedereen is immers voorstander van kwaliteit (Karsten & de Stigter-Speksnijder, 2006, p. 14). In de Vinex worden kwantiteit en kwaliteit in onderlinge samenhang bezien. De forse Vinex-bouwopgave mocht niet ten koste van gaan van de kwaliteit. De nieuwe wijken moesten volgens de nota compact en duurzaam zijn en tegen bestaand stedelijk gebied aan komen te liggen.


81




















13


14

Vrijwel alle gemeentelijke plannen voor Vinex-locaties hadden ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid dan ook hoog in het vaandel staan. Hoe duurzaam is duurzaam? ‘Uit een inventarisatie blijkt weliswaar dat in 95% van alle Vinex-locaties wel iets aan duurzaam bouwen wordt gedaan, maar dat het vaak niet verder gaat dan waterbesparende douchekoppen’ (Van Rooy, 2005, p. 32). De beoogde ruimtelijke kwaliteit kon per locatie verschillen. Door meer nadruk te leggen op de private sector zou ruimtelijke kwaliteit beter gewaarborgd kunnen worden. Het besef drong door dat die kwaliteit niet door de overheid alleen kan worden gerealiseerd. Overheid en markt hebben elk hun specifieke sterke en zwakke punten (Van den Hof, 2006, p. 20). De overheid is beter in procedures en de aandacht voor ruimtelijke kwaliteit, maar zwakker in woningmarketing, risicoanalyse en procesmanagement. De zwakke punten van de overheid zijn de sterke punten van de marktpartijen, die ook bedrijfsmatiger opereerden en meer verstand hebben van financiering en fiscale aspecten (Van den Hof, 2006). Soms hebben (toekomstige) bewoners direct invloed op de kwaliteitsdoelstellingen. Vaker zijn het professionele partijen zoals projectontwikkelaars en ambtenaren van de gemeente die de kwaliteitsambities formuleerden en uitwerkten in plannen en ontwerpen (Van den Hof, 2006). De Vierde Nota stimuleerde het maken van ontwerpen, voorbeeldplannen, inspiratieboeken. ‘Als de wereld niet meer maakbaar is, dan gaan we het hebben over (esthetische) kwaliteit. Dit is een mediageniek onderwerp, iedereen kan erover meepraten’ (Karsten & de Stigter-Speksnijder, 2006, p. 14). Ondanks de goede bedoelingen worden er al snel vraagtekens gesteld bij de kwaliteit van de Vinex-locaties. Volgens sommigen zou er te eenzijdig worden gebouwd, de nieuwbouw teveel zijn versnipperd, met weinig aandacht voor de wensen van de consument en voor de kwaliteit van de woonomgeving (Tweede Kamer, 2000). Ook de te compacte stedenbouwkundige opzet en de hoge dichtheden (aantallen woningen per hectare), als vrij harde ontwerpcriteria, moeten het ontgelden. Stedenbouwkundigen, architecten en planologen hebben achteraf veel kritiek op de Vinex-locatie. De aantrekkelijkheid van Vinex-locaties staat volgens sommige professionals onder druk omdat de wijken eigenheid missen, doordat ze uniform en gestandaardiseerd zijn. Alle Vinex-locaties lijken op elkaar. De woonomgeving is niet onderscheidend. Het is vlees noch vis, stad noch dorp. Nederland wordt volgebouwd, dodelijk saai en eenvormig zeggen de professionals (Karsten & de Stigter-Speksnijder, 2006, p. 7). Uit ander onderzoek blijkt dat de eerste generatie Vinex-bewoners tevreden is over hun woning (Bouwmeester, 2002), maar minder over de woonomgeving: er zijn problemen met bereikbaarheid, parkeergelegenheid, voorzieningen, veiligheid, levendigheid en woondichtheid van de wijken. Het idee van de Vinex-locatie was om een eigentijdse visie op het concept tuinstad vorm te geven. Toen de wijken werden ontworpen vormden ze de eerste generatie van een nieuw type buitenwijk: groener, ruimer dan de vorige generatie, strakker, stedelijker en minder truttig. De verwachtingen waren vanaf het begin hoog. Men had de bedoeling om eenvormigheid te voorkomen en woongebieden te creëren met verschillende woonmilieus, diversiteit aan architectuur en een eigen identiteit (Zonneveld, 2006, p. 1). Een belangrijke overweging bij het ontwerpen van de Vinex-locaties is het verkrijgen van herkenbare identiteiten door het versterken van betekenisvolle verschillen in een duidelijke en begrijpelijke opzet en inrichting (De Visser & Reijndorp, 1994, p. 7). Gemiddeld is de woningdichtheid van alle Vinex-locaties tussen 20 en 25 woningen per hectare. In de meeste meer stedelijke Vinex-locaties ligt dit aantal tussen 30 en 40 woningen per hectare (Boeijenga & Mensink, 2008). Vooral het aandeel


81




















14


15

duurdere woningen zou omhoog moeten. In de Vinex werd vastgelegd dat minstens vijftig procent van de woningbouw afkomstig moest zijn van de marktsector. In de nieuwe uitleggebieden moest dit zelfs minimaal zeventig procent zijn. Dit moet huishoudens met een hoog inkomen die in een (te) goedkope woning wonen, stimuleren om te verhuizen naar een duurdere woning. Het Rijk hoopt dat er op die manier goedkopere huizen vrijkomen voor huishoudens met lagere inkomens die op dat moment vanwege woningtekort met veel huursubsidie boven hun vermogen zijn gehuisvest.

Door de Vinex-locaties compact en dichtbij de stad te bouwen wilde men verkeersstromen beperken en de prikkel van automobiliteit terugdringen. Bij de Vinex-locaties werd verder extra nadruk gelegd op de ontsluiting van de wijk en bereikbaarheid via het openbaar vervoer (Boeijenga & Mensink, 2008). Een ander doel dat men voor ogen had met compact bouwen was voldoen aan de grote vraag naar woningen en tegelijkertijd een eindeloze uitbreiding van de stad over het landschap vermijden. Het schrikbeeld was de Verenigde Staten, waar de suburban sprawl tot een oneindige bebouwde ruimte heeft geleid. Men wilde dit vermijden (Zonneveld, 2006, p. 2). De gebundelde deconcentratie van de jaren zeventig had de druk op het snelwegennet sterk verhoogd en dus dienden de Vinex-locaties dichtbij bestaande werken voorzieningenplekken te worden gebouwd, met een directe toegevoegde waarde voor de bestaande steden. Dit had als voordeel dat voldoende mensen de stedelijke voorzieningen op peil konden houden.

Succes van het Vinex-beleid? Is het Vinex-beleid succesvol geweest? Priemus (2010) stelt van wel en onderbouwt dat ook met cijfers. De oorspronkelijke plannen uit de jaren negentig gingen uit van in totaal 455.326 woningen op Vinex-locaties binnen de stadsgewesten in de periode 1995 - 2005. In 2010 waren er 519.393 woningen gebouwd. Dus meer dan gepland. In de volgende hoofdstukken zullen we zien dat bij de ontwikkeling van de Waalsprong duidelijk is afgeweken van dat landelijke beeld.

Top 15 Vinex-locaties Gemeente Woning totaal

Woningen gerealiseerd

Planning

1 Leidsche Rijn Utrecht 31.000 11.000 2034 2 IJburg Amsterdam 18.000 8.000 Onzeker 3 Stadshagen Zwolle 16.000 8.500 2029 4 Waalsprong Nijmegen 12.000 4.500 2029 5 Ypenburg Den Haag 12.000 12.000 - 6 Reeshof Tilburg 11.500 11.500 - 7 Almere Poort Almere 11.000 4.000 2027 8 Almere Stad Almere 11.000 11.000 - 9 Vathorst Amersfoort 11.000 11.000 - 10 Oosterheem Zoetermeer 8.500 8.500 - 11 Wateringse Veld Den Haag 8.500 8.500 - 12 Houten Vinex Houten 8.000 8.000 - 13 Berkel en Rodenrijs Vinex Berkel en Rodenrijs 8.000 3.000 - 14 Carnisselande Barendrecht 7.500 7.500 - 15 Leidschenveen Albrandswaard 7.000 7.000 -

Figuur 6. Top 15 Vinex-locaties (Eigen gegevens: woningtotaal, realisatie en planning bij benadering).


81




















15

Oudere woningen in de Waalsprong (Visveld)

Werkzaamheden in het kader van dijkteruglegging Lent


81




















16


81




















16


17

3. Historisch perspectief: de oorspronkelijke plannen voor de Waalsprong 3.1 Ruimtelijke kwaliteit en typen woningen Vanaf eind negentiende eeuw groeit de Nijmeegse bevolking explosief en na de Tweede Wereldoorlog wordt het stedelijk grondgebied in rap tempo volgebouwd. Al in 1950 duikt de naam ‘Nijmegen-Noord’ op. Toenmalig burgemeester Hustinx benadrukt dan nog met klem dat zijn stad er “niet aan denkt een Nijmegen-Noord te bouwen, zoals Arnhem een Arnhem-Zuid ontwikkeld heeft”. Deskundigen voorzien eind jaren zestig een enorme bevolkingsgroei in Nijmegen. Als de gemeente daarop de mogelijkheid van woningbouw in de Ooijpolder bestudeert, volgt een storm van protest. De minister van Volkshuisvesting haalt een streep door het plan op 9 februari 1970 (Huis van de Nijmeegse geschiedenis, 2012). Een alternatief wordt aangedragen door de werkgroep ‘Nijmegen-totaal’ en het Planologisch Instituut van de (toenmalige) Katholieke Universiteit Nijmegen, met als voorman professor Gerrit Wissink. Zij stellen voor een sprong over de Waal te maken en rondom Lent een nieuw stadsdeel te bouwen voor zo’n 60.000 inwoners: ‘Laauwik’. Actiegroepen voor behoud van de Ooijpolder steunen het plan, maar de gemeenten Elst en Nijmegen zien het niet zitten. Te veel kostbare grond gaat verloren, er is een dure tweede Waalbrug nodig en de bewoners zullen er geïsoleerd wonen, zo is de mening. Nijmegen richt zich op woningbouw in Dukenburg en Lindenholt en de Waalsprongplannen belanden in de koelkast (Huis van de Nijmeegse geschiedenis, 2012). De Waal is daarmee altijd een grote fysieke en psychologische barrière geweest voor de ontwikkeling van Nijmegen. Dit verklaart waarom de stad zich in zuidwaarts ontwikkelde en in een radiaalstructuur. Na de grote stadsuitbreiding westelijk van de Maas-Waalkanaal (Dukenburg en Lindenholt) heeft de stad veel kleine inbreidingsprojecten uitgevoerd. Uiteindelijk was het noodzakelijk ook in omliggende dorpen zoals Malden, Beuningen en Wijchen op grote schaal te bouwen voor de Nijmeegse bevolking (Needham e.a., 2000).

Figuur 7. Artikel De Gelderlander van 21 maart 1950 over Nijmegen-Noord en poster actiegroep voor besparing Ooijpolder (Huis van de Nijmeegse geschiedenis, 2012).


81




















17


18

Nijmegen kampt vanaf eind jaren tachtig met een groot ruimtetekort voor woningbouw en bedrijventerreinen. Eind jaren tachtig nadert de Nijmeegse bebouwing de gemeentegrenzen en richt de stad haar blik opnieuw op de uitgestrekte tuinbouw- en weidegronden rondom Lent en na Dukenburg een nieuwe sprong over het water. Het land over de Waal wordt als milieuvriendelijkste locatie voor nieuwe woningbouw aangewezen. De gemeente Nijmegen presenteert de Waalsprong voor het eerst in een ontwikkelingsschets in juni 1989 (Needham e.a., 2000). De gemeente begint in 1988 met het bespreekbaar maken van de ruimteproblemen bij de jonge KAN-regio en het Rijk. De Rijksplanologische Dienst (RPD) kiest gedurende lange tijd niet voor de Waalsprong. Uiteindelijk brengt de druk op de open ruimte het Rijk ertoe om toch de regiovorming van Arnhem en Nijmegen te stimuleren door nieuwe verstedelijking in het gebied toe te staan (Needham e.a., 2000). De provincie Gelderland neemt dan in 1992 het initiatief tot het ‘vrijwillig’ opstellen van een zogeheten locatie-MER, Woningbouw Regio Nijmegen. In 1993 wordt de Ontwikkelvisie KAN met de verstedelijkingsplannen voor de regio vastgesteld. Op basis van dit rapport maakt de gemeente een eerste conceptstructuurplan Land over de Waal dat aansluit op de Ontwikkelingsvisie KAN (De Zwart, 2011). Na veel protesten staan Valburg, Bemmel en Elst tussen 1996 en 1998 honderden hectares grond af aan Nijmegen (Huis van de Nijmeegse geschiedenis, 2012). De Waalsprong beslaat circa 922 ha: 270 ha grondgebied van Elst, 400 ha van Valburg en 252 van Bemmel. Door deze grenscorrecties wordt grond toegevoegd aan de gemeente Nijmegen. In Lent zijn de reacties gemengd. Sommige dorpelingen vrezen voor het verlies van de dorpse identiteit, anderen zien ook voordelen. Op 1 januari 1998 is de gehele Waalsprong Nijmeegs grondgebied. Rondom Lent strekken de weides, akkers, boomgaarden en kassen zich dan nog uit tot zover het oog reikt, maar dat verandert snel. Enige jaren later bieden ze – zo zijn dan nog de plannen - plaats aan een levendige, door veelal jonge gezinnen bevolkte Vinex-locatie. De eerste paal voor de Waalsprong wordt op 19 januari 1998 de Betuwse kleigrond ingeslagen door minister De Boer van VROM voor het project Visveld-Oost bij Lent. In 1998 worden de eerste woningen in de Waalsprong verkocht en in 1999 worden de eerste woningen in Oosterhout opgeleverd. De Waalsprong is om verschillende redenen een moeilijke locatie. Het is in de eerste plaats een versnipperd gebied waar al veel bestaande woningbouw (het dorp Lent) en een groot aantal glastuinbouwbedrijven is gesitueerd. Het gebied is dus geen onontgonnen grasland. Het gebied wordt bovendien ontsloten door de A52, een spoorlijn op verschillende hoogspanningslijnen met bijbehorende hinderzones (Needham e.a., 2000). Het gebied herbergt ook een aantal natuurwaarden (met name natte natuur, uiterwaarden) en cultuur-historisch waardevolle elementen (zoals landgoed en landhuis Oosterhout en voormalig fort Knotsenburg). 3.1.1 Planmatige uitgangspunten De Waalsprong vormt met de realisatie van minimaal 12.000 woningen één van de grotere Vinex-locaties in Nederland. In het structuurplan Land over de Waal (1996) is de ruimtelijke visie van de gemeente met de hoofdlijnen van de Waalsprong vastgelegd. Dit was het vertrekpunt voor de ontwikkeling van de Waalsprong. In de zienswijze van de gemeente Nijmegen is het ontwikkelen van de Vinex-locatie een opgave die meer inhoudt dan het bouwen van 12.000 woningen. Het gemeentebestuur formuleert vier ‘strategische opgaven’ als uitgangspunten voor de planontwikkeling (figuur 8).


81




















18


19

Figuur 8. Uitwerking uitgangspunten (GEM Waalsprong, MER Waalsprong, 2003b). Het Waalspronggebied is circa 1.300 ha groot (ca. 1.700 voetbalvelden). Het gebied wordt begrensd door de Waal in het zuiden en de A15 in het noorden. Het bruto te bebouwen gebied is overigens veel kleiner, zo’n 385 hectare. In het oorspronkelijke Structuurplan Land over de Waal uit 1996 is voor de basisstructuur van de Waalsprong vooral gekozen voor het maken van enkele nieuwe oost-westverbindingen. Daarmee zou de barrière van de Prins Mauritssingel en de spoorlijn te overbruggen zijn. De Landschapszone is hiervan het belangrijkste resultaat. De planologen gingen uit van een eenduidig ruimtelijk concept dat de verdere planvorming bepaalde. Men noemde dit ook wel ‘de maakbare stad’.

Figuur 9. Schematische uitwerking hoofdstructuur Waalsprong (De Zwart, 2011).

In 1997 presenteert de gemeente de eerste plannen voor Nijmegen Noord aan de gemeenteraad. Het nieuwe stadsdeel zal grofweg bestaan uit vier delen met elk hun eigen karakter:

Horen bij de stad De Landschapszone, de centrumvoorzieningen en de instituten op het Stadseiland en in de bedrijfszone dragen bij aan het imago waar de opgave ‘horen bij de stad’ om vraagt. Ze zorgen voor variatie van voorzieningen en voor de samenhang ervan met de stad en de regio.

Wervende woonmilieus De variatie in woonmilieus, het stedelijke karakter van het stadseiland versus de rustige, landelijke sfeer van de Dorpenzone geven inhoud aan de opgave Wervende woonmilieus. Het Stadseiland, de Dorpenzone en de Landschapzone bieden verscheidenheid en aantrekkelijkheid voor bewoners en bezoekers. De Stadsas speelt uit milieuoogpunt een belangrijke rol, omdat deze het autogebruik beperkt ten gunste van het openbaar vervoer en het langzaam verkeer.

Groeien in stappen De opgave Groeien in stappen is uitgewerkt in de meerkernige opbouw van de Waalsprong. Bij deze opgave worden de bestaande voorzieningen en kwaliteiten gebruikt en is een organische groei van dorp naar stadsdeel mogelijk.

Duurzaamheid De Landschapszone biedt kansen voor het ontwikkelen van een duurzaam systeem van waterbeheer en "stedelijke" natuurontwikkeling waarmee ‘duurzaamheid’ inhoud krijgt.


81




















19


Stadseiland2 Het stadseiland ligt het dichtst bij het centrum van Nijmegen en is gesitueerd rondom het dorp Lent. Dit gebied moet een sfeer van 'ontspannen stedelijkheid' oproepen. De dichtheid zal hoger dienen te liggen dan die van de andere woonmilieus behalve het centrumgebied.

Centrum stadseiland Tussen Lent en de toekomstige Lentse Plassen ligt het toekomstige centrum van de Waalsprong. In dit gebied komt naast geconcentreerd wonen tevens ruimte voor winkelvoorzieningen en kantoren (in figuur 9 is dit onderdeel centrum).

Dorpenzone en Landhuizenzone Tussen Oosterhout en Bemmel ten noorden van de toekomstige Lentse Plassen is een zone voor wonen tussen groen en/of water beoogd. In het gebied direct achter de rivierdijken dienen appartementengebouwen omgeven door veel (eigen) groen en water te komen. Door deze vorm zal de kwelzone grotendeels in tact gelaten worden (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Bij de dorpenzone is plaats, waar de aanwezige bedrijfsterreinen uitgebreid worden tot een regionaal bedrijfsterrein. Het zuidelijke deel is bestemd voor instituten (de Institutenzone).

De Stadsas De Stadsas, op het tracé van de A325, is de drager van de verkeersstructuur van de Waalsprong en vormt de verbindende schakel tussen de bestaande stad en het nieuwe stadsdeel in het verlengde van de Graafseweg en Oranjesingel (GEM Waalsprong, 2003a).

Figuur 10. Structuurplankaart Land over de Waal 1996 (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). 2De term ‘stadseiland’ heeft geen betrekking op het ontstaan van Veur Lent, het stadseiland dat nu ontstaat als gevolg van de dijkteruglegging. Deze was in de oorspronkelijke plannen niet voorzien.


81




















20


21

3.1.2 Het bouwprogramma De gemeente Nijmegen en marktpartijen hebben in een samenwerkingsovereenkomst (SOK; zie paragraaf 3.2) afspraken gemaakt over het realiseren van ‘een boeiend, aantrekkelijk en in zijn ontwikkeling duurzaam woongebied ten noorden van de Waal’. De SOK is op 4 juni 1997 aan de gemeenteraad gepresenteerd. In de SOK is opgenomen dat in de periode tot en met 2015 in totaal 11.214 woningen worden gerealiseerd, waarvan 6.500 tot 2005. Dit wil men doen door in de periode 1998 tot 2004 ongeveer 900 woningen per jaar te bouwen; na 2005 zou dit aantal omlaag gaan naar 600 woningen per jaar. Naast woningen is centrumontwikkeling ook onderdeel van het plan. Men wil 18.807 m2 winkels, 5.000 m2 kantoren en 66.995 m2 bijzondere voorzieningen (scholen, kerken en andere instellingen) te ontwikkelen voor 1 januari 2016 (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Het percentage gestapelde bouw is rond de 20%. De verdeling naar woningcategorieën is als volgt:

25% sociale huur : 13% goedkope koop : 20% middeldure koop : 43% dure koop

In een afzonderlijke gemeentelijke grondexploitatie worden daarnaast enkele boven-bovenwijkse voorzieningen, een ‘landschapszone’ en een bedrijventerrein ‘De Grift’ ontwikkeld. Voor groen en water is 68,65 hectare voorzien.

Figuur 11. Kwaliteitseisen Waalsprong (Needham e.a., 2000).

Dichtheden woongebied Totaal Bruto woongebied 384.30 ha Af: – Bovenwijks 30,50 ha – Niet woningbouw 7,99 ha Totaal Netto woongebied 345,81 ha AANWENDING – uitgeefbaar 216,14 ha 56,24% – groen 68,65 ha 17,86% – verharding 99,51 ha 25,89% – aantal woningen 11 214 st. – bruto dichtheid 29,18 wo/ha – netto dichtheid 32,43 wo/ha

Figuur 12. Resumé grondgebruik en woningaantallen en opzet fasering woningbouw Waalsprong (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). In de fasering wordt ervoor gekozen gelijktijdig te beginnen met de Dorpenzone en Stadseiland

1. Variatie in dichtheden per plek; 2. Variatie binnen sociale sector en binnen de marktsector (woonmilieudifferentiatie en sociale

heterogeniteit); 3. Percentage particulier opdrachtgeverschap; 4. (tijdige) aanwezigheid voorzieningen; 5. Ontsluiting.


81




















21


22

en gedurende de jaren steeds op verschillende plekken te ontwikkelen. Binnen de deelgebieden wordt ook een variatie in dichtheden nagestreefd. In de Dorpenzone is de dichtheid over het algemeen lager dan in Stadseiland Lent. Met name in de nabijheid van voorzieningen wordt een hogere dichtheid beoogd (Needham e.a., 2000).

Woning categorie Totaal Waalsprong

Huur/ koop

Woning type Woning Categorie

Totalen Opp. Kavel

Prijs Kavel

Prijs /m2 Totaal Opbrengst

Eg 1 So huur 141 Huur Rijenwon. a Sociaal 1 528 124 17.912 145 27.369.126 Mg 4 So huur 141 Huur Gestapeld a Sociaal 494 54 13.434 249 6.636.285 Mg 4 So koop 146 Koop Gestapeld a Sociaal 160 64 13.434 211 2.149.440 Eg 1 So koop146–170 Koop Rijenwon. b Sociaal 595 123 23.293 189 13.859.603 Eg 1 VS koop 170–190 Koop Rijenwon. b Goedkoop 1 515 125 30.219 242 45.782.277 Eg 1 VS koop 190–225 Koop Rijenwon. c Middel 1 252 153 35.586 233 44.554.092 Mg 4 VS koop 190–225 Koop Gestapeld b Middel 825 68 40.116 594 33.095.638 Eg 1 VS koop 225–250 Koop Rijenwon. d Duur 872 172 42.851 249 37.365.970 Mg 4 VS koop 250 Koop Gestapeld b Duur 806 180 47.000 261 37.882.000 Eg 1 VS koop 250–300 Koop Tweekapp. a Duur 1 161 225 51.863 231 60.213.517 Eg 1 VS koop 250–300 Koop Tweekapp. b Duur 294 239 55.518 233 16.322.301 Eg 1 VS koop 300 Koop Tweekapp. afw Duur 75 225 60.487 269 4.536.506 Eg 1 VS koop 300 Koop Bungalow Duur 74 240 66.240 276 4.901.760 Mg 4 VS koop 300 Koop Gestapeld b Duur 571 279 56.618 203 32.329.158 Eg 1 VS koop 300–350 Koop Vrijstaand a Duur 64 302 68.342 226 4.373.916 Eg 1 VS koop 300–350 Koop Tweekapp. b Duur 173 316 73.734 233 12.755.903 Eg 1 VS koop 350–400 Koop Vrijstaand a Duur 298 412 98.201 238 29.263.860 Eg 1VS koop 400–500 Koop Vrijstaand b Duur 234 527 123.331 234 28.336.958 Eg 1 VS koop 350–400 Koop Kavel Duur 223 700 162.956 233 36.336.958 Eg 1 kavel 0 Koop Kavel 0 TOTAAL 11.214 181 42.678 236 478.587.703

Figuur 13. Woningen naar woningcategorie (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Indeling woningcategorie op basis van Gemeente Nijmegen GREX 2013.

Woning categorie Totaal Waalsprong

Huur/ koop

Woning type Woning Categorie

Totalen Landhuiz-en zone

Dorpen zone

Stads eiland

Centrum stadseiland

Eg 1 So huur 141 Huur Rijenwon. a Sociaal 1 528 160 275 993 0 Mg 4 So huur 141 Huur Gestapeld a Sociaal 494 0 0 223 271 Mg 4 So koop 146 Koop Gestapeld a Sociaal 160 160 0 0 0 Eg 1 So koop146–170 Koop Rijenwon. b Sociaal 595 0 149 446 0 Eg 1 VS koop 170–190 Koop Rijenwon. b Goedkoop 1 515 0 766 749 0 Eg 1 VS koop 190–225 Koop Rijenwon. c Middel 1 252 0 400 656 196 Mg 4 VS koop 190–225 Koop Gestapeld b Middel 825 0 0 619 206 Eg 1 VS koop 225–250 Koop Rijenwon. d Duur 872 0 279 593 0 Mg 4 VS koop 250 Koop Gestapeld b Duur 806 806 0 0 0 Eg 1 VS koop 250–300 Koop Tweekapp. a Duur 1 161 0 648 513 0 Eg 1 VS koop 250–300 Koop Tweekapp. b Duur 294 0 294 0 0 Eg 1 VS koop 300 Koop Tweekapp. afw Duur 75 0 0 35 40 Eg 1 VS koop 300 Koop Bungalow Duur 74 0 74 0 0 Mg 4 VS koop 300 Koop Gestapeld b Duur 571 538 33 0 0 Eg 1 VS koop 300–350 Koop Vrijstaand a Duur 64 0 45 19 0 Eg 1 VS koop 300–350 Koop Tweekapp. b Duur 173 0 211 87 0 Eg 1 VS koop 350–400 Koop Vrijstaand a Duur 298 0 221 13 0 Eg 1VS koop 400–500 Koop Vrijstaand b Duur 234 0 223 0 0 Eg 1 VS koop 350–400 Koop Kavel Duur 223 0 0 0 0 Eg 1 kavel 0 Koop Kavel 0 0 0 0 0 TOTAAL 11.214 1664 3.872 4.965 713

Figuur 14. Verdeling woningen over de woonmilieus. Stichtingskosten zijn inclusief BTW (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Indeling woningcategorie op basis van Gemeente Nijmegen GREX 2013. In alle woonmilieus zullen woningen uit verschillende segmenten worden gebouwd. Ook in de Waalsprong wordt de typisch Nederlandse menging van verschillende woonsegmenten toegepast.


81




















22


23

Infrastructurele ingrepen In de eerste fase van de bovenwijkse voorzieningen is het plan te investeren in onder andere station Ressen en station Lent. In de tweede fase was het plan om de A73 door te trekken. Aan de realisering van de Waalsprong is steeds als voorwaarde gesteld dat er een nieuwe Waalbrug komt (doortrekken van de A73). De bestaande Waalbrug is in besprekingen steeds als ontoereikend opgevoerd, de autobereikbaarheid van Nijmegen komt nu in het geding was de gedachte. Er kwam echter geen harde toezegging van het toenmalig Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Figuur 15. Fasering uitvoering verkeersontsluiting (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997).

3.2 Samenwerking, organisatie en proces3 3.2.1 Organisatieopzet De gemeente Nijmegen was al sinds de jaren tachtig in een informeel overlegplatform in een gesprek met corporaties en een aantal ontwikkelaars over samenwerking bij de realisatie van woningbouw, kantoren en winkelcentra in de Waalsprong. Dit overleg leidde tot het tekenen van een intentieovereenkomst op 22 juni 1994 (Needham e.a., 2000). In 1994 werd de intentieovereenkomst tussen de gemeente en aantal private partijen gesloten om 6500

3 De Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen heeft onderzoek gedaan naar de totstandkoming van de GEM, de wijze waarop de samenwerking gestalte heeft gekregen en de ontvlechting van de GEM (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). Deze paragraaf is deels gebaseerd op de bevindingen uit dat rapport.


81




















23


24

woningen in een publiek private samenwerking te bouwen tot 2005. De risicoverdeling was hierbij ingeschat op 50/50. De eerste berekeningen komen uit op een werkkapitaal van ongeveer 25 miljoen euro en een verhouding eigen kapitaal / vreemd vermogen van 1/3 staat tot 2/3. Tussen 1994 en 1996 is de samenwerkingsvorm verder uitgewerkt, werden structuurplan en exploitatieopzet bepaald, een grenscorrectie uitgevoerd en gronden verworven (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). In 1996 stelde de gemeenteraad het Structuurplan Land over de Waal, het ruimtelijk kader voor de Waalsprong, vast. In 1997 hebben de betrokken partijen een samenwerkingsovereenkomst gesloten (SOK), die erin voorziet dat de locatie Waalsprong in een periode van 20 jaar wordt ontwikkeld. Vanuit de gemeente is de samenwerking met ontwikkelaars en corporaties vooral gezocht vanuit de overtuiging dat een vroegtijdige afstemming van belangen en het gebruik maken van de bij partijen aanwezige deskundigheid: expertise in het ontwikkelings- en productieproces van woningen, alsmede actuele ‘marktkennis’. De gemeente verwacht dat dit leidt tot een optimalisatie in de planvorming, een meer efficiënt productieproces en een betere beheersing van de kosten in de realiserings- en beheersfase van de woongebieden. Immers ook bij een slechte ‘markt’, zullen de private partijen de bouwproductie ter plaatse willen doorzetten, omdat zij tevens belang hebben bij een positieve grondexploitatie (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). In de Samenwerkingsovereenkomst (SOK) nemen naast de gemeente de volgende vijf ontwikkelaars deel: Amstelland Vastgoed BV (tegenwoordig onderdeel van AM Grondbedrijf), Bouwfonds Woningbouw BV, Heijmans Projectontwikkeling BV, Mabon BV (overgenomen door BAM BV) en Wilma Vastgoed BV (tegenwoordig onderdeel van AM). Ook participeren er twee woningcorporaties in de SOK, onder de naam Novio Noord: woningvereniging Kolping (gefuseerd tot Talis) en Woningstichting Nijmegen (gefuseerd tot Portaal). De gemeente kiest er voor om enkele andere kleinere projectontwikkelaars en bouwbedrijven uit te sluiten van de samenwerking (Needham e.a., 2000). De afspraken die de partijen maken in de SOK hebben betrekking op de taken, verantwoordelijkheden en verplichtingen van de deelnemende partijen en de door hen op te richten partijen voor de realisatie van de Waalsprong, de verwerving van gronden, de financiering, de mate van exclusiviteit en dergelijke (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). Knelpunt bij het vaststellen van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en de marktpartijen vormt de financiering van een aantal boven-bovenwijkse voorzieningen. Volgens de marktpartijen is het risico hiervan niet privaat te sturen, omdat zij in belangrijke mate onder invloed staan van politiek/bestuurlijke besluitvorming binnen lokale en hogere overheden en tevens sterk afhankelijk zijn van (substantiële) overheidsbijdragen. Het risico in de gewenste samenwerking zou daarmee voor marktpartijen die gespecialiseerd zijn in woningbouw te ver van hun 'core business' komen te liggen en voor hen te weinig beïnvloedbaar zijn (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Het geplande bedrijventerrein en de institutenzone worden bovendien beschouwd als te ver weg in de tijd. De voorgestelde oplossing is om de exploitatie te splitsen in een gezamenlijke grondexploitatie woningbouw inclusief bovenwijkse voorzieningen - GEM-grex - en een publieke grondexploitatie voor de boven-bovenwijkse voorzieningen, kantoren en bedrijventerrein - Gemeente-grex - (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).


81




















24


25

Figuur 16. Links Gemeente-grex en rechts GEM-grex (De Wolff, de Greef, Groetelaers & Korthals Altes, 2006). Grondverwerving De gemeente, de marktpartijen en de corporaties in de SOK maken gezamenlijk afspraken over de verwerving van de gronden. Op het moment dat de GEM werd opgericht hadden de marktpartijen geen substantiële grondposities ingenomen. Uit eerdere studies blijkt dat hierover de nodige onduidelijkheid heeft bestaan. Zo verkeerde de gemeente in de veronderstelling dat de marktpartijen wél gronden hadden verworven; een reden om met deze marktpartijen in zee te gaan. Later bleek dat de marktpartijen daarvan af hadden gezien, onder andere omdat er zolang onzekerheid was blijven bestaan over de gemeentelijke herindeling (Needham e.a., 2000). In de eerste jaren van het bestaan van de GEM is met grote voortvarendheid de grondverwerving gestart. Dat heeft erin geresulteerd dat op dit moment circa 97% van de gronden is verworven. De gronden zijn door de gemeente Nijmegen in opdracht van de GEM Waalsprong, deels met gebruikmaking van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, verworven. Het juridisch eigendom van de gronden berust bij de gemeente. Wanneer de gronden fiscaal bouwrijp zijn gemaakt, wordt het economisch eigendom tegen boekwaarde overgedragen aan de GEM Waalsprong CV (GEM Waalsprong, 2010). In de SOK is verder nog opgenomen dat de deelnemende ontwikkelaars, zonder goedkeuring van de gemeente, niet betrokken zullen zijn bij verwervingen en/of ontwikkelingen die concurreren met de Waalsprong: het zogenaamde non-concurrentiebeding. In de SOK is tevens opgenomen dat het non-concurrentiebeding niet geldt voor projecten en locaties waar de ondertekenaars al bij betrokken waren op het moment van ondertekening van de SOK. Met de deelnemende corporaties is geregeld dat de gemeente vooraf afspraken maakt over hun betrokkenheid bij met de Waalsprong concurrerende projecten. Tot slot is in de SOK vastgelegd dat de gemeente zich zal inspannen om bij gemeentelijke en bovengemeentelijke besluitvorming betreffende woningbouwontwikkeling de belangen van de Waalsprong veilig zal stellen (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).


81




















25


26

Figuur 17. Afbakening non-concurrentiegebied. (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). Er zijn verschillende andere ontwikkelende partijen die, buiten de GEM om, eveneens gronden hebben verworven. De gemeente is hier niet blij mee, maar kan het niet voorkomen. Zo doen regionale ontwikkelaars verenigd in de Over-Betuwse Aannemers Combinatie (OBAC), die in een eerder stadium door de gemeente zijn uitgesloten van participatie in de GEM, een aantal zeer strategische aankopen. In totaal verwerven zij 53 ha. De kavels liggen bijna allemaal midden in de verschillende woongebieden die in het structuurplan zijn ingetekend (Needham e.a., 2000). Uiteindelijk maakt de gemeente met de OBAC, buiten de GEM om, een aparte bouwclaimovereenkomst voor de realisatie van ruim 600 woningen in de Waalsprong. Dat gaat dan weer ten koste van de gronden die eerder zijn toegewezen aan de partijen in de GEM. Deze partijen worden daarom weer gecompenseerd met een extra bouwclaim buiten het Waalsprong-gebied (Needham e.a., 2000). Een ander voorbeeld is institutionele belegger Sociaal Fonds Bouwnijverheid die circa 60 ha bij Ressen strategisch heeft aangekocht. De GEM zag deze verwervingen als ongewenst, maar kon ze niet altijd tegenhouden, onder meer omdat de gemeente Nijmegen niet in staat was gebleken de Wet Voorkeursrecht Gemeenten op tijd op het gebied van toepassing te verklaren (Needham e.a., 2000). Door de partijen is een Grondexploitatiemaatschappij (GEM) Waalsprong CV en een Grondexploitatiemaatschappij BV opgericht. In de GEM Waalsprong BV nemen gemeente en marktpartijen ieder met 50% deel. De gemeente en de marktpartijen hebben BV’s opgericht waarmee zij als commanditaire vennoot deelnemen in de GEM Waalsprong CV. De gemeente participeert via een speciaal opgerichte BV Land over de Waal. Land over de Waal BV is een zogenaamde verbonden partij: een partij waar de gemeente een bestuurlijk en financieel belang in heeft. Door de BV- vorm wordt de aansprakelijkheid van de gemeente in de GEM Waalsprong


81




















26


27

CV beperkt. Voor de marktpartijen gaat het om project BV’s: de corporaties hebben samen Novio Noord BV opgericht, de ontwikkelaars elk een afzonderlijke project BV. De GEM Waalsprong CV wordt door 48% door de marktpartijen in afzonderlijke BV gevuld. Deze commandieten beheersen 96% van de zeggenschap (Gemeente Nijmegen, Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). De GEM Waalsprong Beheer BV is beherend vennoot en heeft 4% van de aandelen in de GEM Waalsprong CV. GEM beheer BV bestuurt feitelijk de grondexploitatiemaatschappij. In de samenwerkingsovereenkomst is bepaald dat de ontwikkelaars opstalontwikkelingsmaatschappijen zullen oprichten voor de woningen (OOM-W) en de centrumvoorzieningen (OOM-C). Daarnaast wordt een deel van de woningen ontwikkeld door Novio Noord BV en de gemeente Nijmegen. Figuur 18. Organogram van de GEM Waalsprong (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). De doelstelling van de GEM Waalsprong Beheer BV is de realisatie van het stadsdeel Waalsprong door deelname in het risicodragend uitvoeren van de grondexploitatie voor het plangebied door middel van het verwerven van gronden, het bouwen woonrijp maken ervan, het realiseren van boven- en binnenwijkse voorzieningen, het uitgeven van bouwrijpe kavels en gronden voor de realisatie van woningen en de bijbehorende centrumvoorzieningen (Gemeente Nijmegen, 2010). 3.2.2 Vertragingen door externe ontwikkelingen4 Met de hierboven beschreven planvorming en samenwerking met marktpartijen en corporaties in de GEM volgde Nijmegen min of meer dezelfde route als andere gemeenten in dezelfde periode deden met betrekking tot de ontwikkeling van Vinex-locaties. In de periode 2000-2007 hebben een drietal onvoorziene externe ontwikkelingen echter voor een forse vertraging gezorgd in het planproces en het tempo van woningbouwontwikkeling in de Waalsprong. Nu

4 Beschrijving externe ontwikkelingen grotendeels overgenomen uit: Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (2012).


81




















27


28

weten we dat dit van grote invloed is op de (voorlopige) resultaten van het woningbouwproces in de Waalsprong. Bouwstop door Milieueffectrapportage In 2000 verkeerde de gemeente in de veronderstelling dat de MER (Milieueffectrapportage) die uitgevoerd was voor het Structuurplan Land over de Waal (1996) voldoende ruimtelijke onderbouwing bood voor de woningbouwontwikkeling in de Waalsprong. In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 27 januari 2000 en een schriftelijk advies van de Minister van VROM van 30 maart 2000 aan het college werd echter aangegeven dat het Structuurplan géén goede basis vormde voor woningbouw in de Waalsprong (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). De Minister adviseerde het college een nieuwe MER op te stellen. De uitspraak en het advies leidden er echter niet toe dat de GEM en de gemeente direct actie ondernamen. Op 3 mei 2001 volgde er een uitspraak van de ABRS betreffende ‘de vrijstellingen ex artikel 19 WRO Oosterhout Midden en Woonpark Oosterhout’. In die uitspraak gaf de ABRS aan dat een MER ontbrak en dat er niet gebouwd mocht worden in de Waalsprong. Daarop besloot het college dat er alsnog een MER moest worden opgesteld voor de bestemmingsplannen (en de vrijstellingsbesluiten ex artikel 19 WRO) voor de Waalsprong. In 2002 werd deze afgerond en vanaf maart 2003 werd weer gestart met woningbouw. Als gevolg van de MER-discussie stond het woningbouwprogramma korte tijd vrijwel stil. In 2003 zijn de plannen voor de bebouwing van de Waalsprong door een politieke interventie gewijzigd. In het zogenoemde Voorkeursmodel is besloten om woonpark Ressen niet te bouwen. Zodat het huidige Ressen, met zijn bijzondere uitstraling, als karakteristiek dorp kan blijven bestaan. Om dit te compenseren is het woongebied Groot-Oosterhout in de plannen opgenomen. Stilllegging bouwplannen door regeringsbesluit Dijkteruglegging Op 20 september 2000 werd op verzoek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de ontwikkeling van diverse bouwplannen gelegen in de nabijheid van de rivier de Waal stilgelegd. Het Ministerie was van plan om de dijk ter hoogte van Lent terug te leggen om zo de hoogwaterproblematiek bij Nijmegen op te lossen. Op 18 april 2002 resulteerde dit in twee bestuursovereenkomsten; één tussen de gemeente en het rijk en één tussen de GEM, de marktpartijen, de gemeente en het Rijk (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). In de bestuursovereenkomsten werd bepaald hoe de schadeloosstelling van de GEM, de marktpartijen en de gemeente zou worden vastgesteld. Op basis van de bestuursovereenkomsten besloten de gemeente en de GEM ter compensatie van de geleden schade de gebieden Vossenpels en ‘Veur Lent’ als bouwlocaties toe te voegen aan de GREX van de GEM.

De ontwikkeling van de woningbouwgebieden de Schans en de Stelt werd uitgesteld vanwege hun nabijheid tot de rivier de Waal. Deze gebieden konden pas ontwikkeld worden nadat de PKB Ruimte voor de Rivier was vastgesteld. Tussen het Rijk en de SOK-partijen bleef ook na het ondertekenen van de bestuursovereenkomsten nog lange tijd discussie over de hoogte van de schadeloosstelling. In mei 2005 werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over de hoogte van


81




















28


29

de schadevergoeding. Begin 2007 stemde de Eerste Kamer in met de dijkteruglegging en werd de Planologische kernbeslissing (PKB) Ruimte voor de Rivier vastgesteld. Hierdoor kon gestart worden met de ontwikkeling van de woningbouwgebieden de Schans en de Stelt. Stagnering bouwproces door luchtkwaliteit-Hoofdinfrastructuur In de loop van 2004 kwam het in procedure brengen van het bestemmingsplan voor de Waalsprong stil te liggen vanwege de onderhandeling van de gemeente met het Knooppunt Arnhem Nijmegen en de provincie Gelderland over de hoofdinfrastructuur en de stadsbrug. Eind 2004 deed de ABRS bovendien diverse uitspraken inzake het ontbreken van een goede onderbouwing van bestemmingsplannen op het gebied van luchtkwaliteit. Hoewel de uitspraken niet over de Waalsprong gingen, had dit wel consequenties. Het gevolg voor de Waalsprong was dat een goede ruimtelijke onderbouwing voor een bestemmingsplan pas kon worden vastgesteld, nadat een beslissing was genomen over de hoofdinfrastructuur. Zonder deze beslissing kon het voor het bestemmingsplan verplichte luchtkwaliteitsonderzoek niet goed worden uitgevoerd. De productie van bestemmingsplannen viel hierdoor stil. In 2005 werd door grote maatschappelijke weerstand de besluitvorming over de stadsbrug en de hoofdinfrastructuur door het college uitgesteld. Daarop stagneerde vanaf 2006 de woningbouwproductie door het ontbreken van onherroepelijke bestemmingsplannen. Op 9 januari 2007 werd de hoofdinfrastructuur en de bijbehorende MER door het college vastgesteld. De productie van bestemmingsplannen kwam daarna met enige vertraging weer op gang (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).

Dijkteruglegging Lent

Ontwikkeld door de heer Brokx

en Rijkswaterstaat.

Lentse Warande

Ontwikkeld door de heer

Van Ellen en bewoners.

Rond 2000 raakt een nieuwe actor betrokken bij het proces: Rijkswaterstaat. In de Waal zit ter hoogte van Lent een zogenaamde flessenhals. De Waal is daar zo smal dat bij hoog water overstromingsgevaar optreedt. In het kader van Ruimte voor de Rivier, een programma van maatregelen in de vorm van een Planologische kernbeslissing (PKB), moet een oplossing worden gevonden.


81




















29


30

Figuur 19. Varianten dijkteruglegging. 3.3 De grondexploitatie De grondexploitatie in 1997 Vanaf het moment dat een gemeente besluit om gronden te gaan verwerven ten behoeve van de ontwikkeling van een gebied is zij verplicht een grondexploitatie (GREX) te gaan voeren. In een grondexploitatie wordt aangegeven welke kosten men verwacht te maken in verband met de ontwikkeling van een gebied en op welke wijze deze kosten gedekt worden. Een grondexploitatie wordt jaarlijks herzien (zie figuur 22). Door de splitsing van activiteiten in de Waalsprong tussen de GEM (gemeente en marktpartijen gezamenlijk) en de gemeente individueel heeft de gemeente twee GREX-en voor het Waalspronggebied: de GEM-GREX en de Gemeente-GREX. Voor wat betreft de oorspronkelijke uitgangspunten voor beide GREX-en baseren we ons op het rapport van de Rekenkamer (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012), de exploitatieopzet woningbouw in de Waalsprong (Gemeente Nijmegen, 2012) en

Lange tijd zijn twee plannen in de race om ruimte te creëren voor de Waal: ‘Plan Brokx’, ontwikkeld door Rijkswaterstaat, en de ‘Lentse Warande’ van professor Van Ellen. Het Plan Brokx gaat uit van een dijkteruglegging waardoor een nevengeul voor de rivier ontstaat. Hiermee kan 18.000 m3 water per seconde worden afgevoerd. Deze hoogwatergeul ontstaat door de dijkteruglegging op te schuiven naar het noorden. Nadeel van het plan is dat ongeveer 50 woningen moeten wijken. Idee achter het plan de ‘Lentse Warande’ is om de oevers en uiterwaarden bij Lent zoveel mogelijk uit te graven waardoor een buitendijkse geul ontstaat en de dijk (en dus ook de woningen) gespaard kunnen blijven, dit in combinatie met een zogenaamde binnendijkse reservering voor een toekomstige dijkteruglegging (Rijkswaterstaat Oost-Nederland, 2006). Met de van Ellen-geul kan maximaal 16.700 m3 water per seconde worden afgevoerd en met wat werkzaamheden wellicht 17.000 m3 (Sligter, 2006). De bewoners van Lent staan vierkant achter dit laatste plan. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen drie belangengroepen: de ‘wijkers’, de ‘kijkers’ en de ‘blijvers’. ‘De wijkers’ moeten hun huis verlaten terwijl de ‘kijkers’ de gevolgen in de achtertuin krijgen. Ook is er een groep ‘blijvers’ die op het eiland zouden komen te wonen. Na de presentatie van de discussienota Ruimte voor de Rivier door staatsecretaris Monique de Vries in februari 2000 op slot Loevenstein lijkt de Gemeente Nijmegen heftig geschrokken. Wethouder van Ruimtelijke Ordening Paul Depla vindt dat de ontwikkeling van de Waalsprong wordt belemmerd. In 2005 besluit de staatssecretaris Schultz-Van Haegen om zelf geen beslissing te nemen in de zaak maar het uit te stellen tot na de inspraakprocedure PKB Ruimte voor de rivier. In juli 2006 stelt de Tweede Kamer de PKB zonder verdere discussie vast. Ook de Eerste Kamer neemt de PKB ongewijzigd over (Veldhuizen, 2005). Na lang wikken en wegen heeft de Tweede Kamer eind 2006 besloten dat er een dijkteruglegging moet komen bij Lent als meest robuuste en ‘duurzame’ oplossing. Het Rijk vergoedt de schade en stort 200 miljoen gulden (ca. € 91 miljoen) ten behoeve van een tweede brug over de Waal, zoals werd geadviseerd (NRC Handelsblad, 2001).


81




















30


31

gegevens uit Needham e.a. (2000). De GEM-GREX5 Toen de gemeente en de in de GEM betrokken marktpartijen op 2 juli 1997 de SOK vaststelden werd er ook een grondexploitatie vastgesteld. Het eindresultaat van de gehele grondexploitatie van de GEM-GREX werd, met een netto contante waarde van € 2.767,00 per 31-12-1995, als nagenoeg ‘nul’ begroot. Het is overigens gebruikelijk dat in de grondexploitatie naar een dergelijk saldo wordt ‘toegerekend’. De GEM-GREX heeft bij aanvang een looptijd van 20 jaar. Men ging opvallend genoeg, zo stelt ook de Rekenkamer, uit van beperkte financiële risico’s. In extreme gevallen zou, op basis van de uitgevoerde risicoanalyse, het resultaat zich tussen een tekort van ca. € 7,7 miljoen en een positief resultaat van € 1,0 miljoen bewegen. Om eventuele negatieve resultaten op te vangen waren er voor circa € 17 miljoen aan bijsturingsmogelijkheden. In het licht van de huidige problematiek voor gemeenten ten aanzien van de financiële risico’s van grondexploitaties (en de uitgebreide rapportages die daarover verschijnen (zie ook hoofdstuk 4), valt in dit verband op dat de risicobeoordeling in de exploitatieopzet uit 1996 slechts uit twee A4tjes bestaat. In de SOK staat het volgende opgemerkt ten aanzien van de financiële risico’s (citaat in Rekenkamer-rapport): ‘Partijen zijn zich ervan bewust dat zich gedurende deze looptijd van 20 jaar vele omstandigheden kunnen voordoen die thans wellicht niet voorzienbaar zijn. Partijen hebben een en ander evenwel verdisconteerd in het besluit tot samenwerking waarbij opmerking verdient, dat de grondexploitatie in de eerste jaren van de samenwerking winstgevend is en in de latere jaren verlieslatend is. Om tot een sluitende grondexploitatie te komen zullen Partijen de aanvankelijke winsten in GEM reserveren ter dekking van de nadien optredende tekorten en voorts zo nodig de hierna te definiëren Contract-exploitatieopzet aanpassen’. Een complete grondexploitatie uit 1997 is niet beschikbaar (zie verder hoofdstuk 4 voor gegevens huidige grondexploitatie), maar we kunnen wel een aantal belangrijke posten uit de exploitatieopzet woningbouw in de Waalsprong herleiden (Gemeente Nijmegen Raadsvoorstel Samenwerking, 1997). Kosten De begrote kosten in de grondexploitatie bestaan onder meer uit kosten verwervingen, sloopkosten, milieukosten, groot grondwerk, kosten voorbereiding en toezicht op de uitvoering (VTU), kosten bouwen woonrijpmaken, kosten wijkgeoriënteerde voorzieningen, plankosten en rentekosten. Uit de exploitatieopzet blijkt dat de verwervingskosten ca. 40% van de totale kosten uitmaakten, kosten bouwen woonrijpmaken ca. 30% en overige kosten (bovenwijks, VTU en rentekosten) in totaal eveneens ca. 30%. Opbrengsten De begrote opbrengsten in de grondexploitatie zijn voornamelijk gebaseerd op de verwachtingen ten aanzien van de inkomsten uit de uitgifte van bouwkavels. We leiden uit de

5 Gegevens, voor zover openbaar, afkomstig uit rapportage Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (2012).


81




















31


32

exploitatieopzet af dat men uitging van een totale opbrengst uit de verkoop van bouwkavels van ca. € 217 miljoen (NCW). Ontwikkeling van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten (GEM-GREX)

Figuur 20. Ontwikkeling van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten vanaf de SOK tot aan de grondexploitatie 2012. De gerealiseerde opbrengsten en kosten uit de GREX 2005 zijn niet weergegeven. Vanwege het gebruik van vertrouwelijke gegevens is het resultaat geïndexeerd (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). Figuur 20 geeft een overzicht van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten vanaf de SOK tot aan de grondexploitatie 2012. Twee zaken vallen op. In de eerste plaats zien we dat zowel de begrote kosten als de gerealiseerde kosten voortdurend toenemen, terwijl de gerealiseerde opbrengsten daarbij voortdurend achterblijven. In het rapport van de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen wordt aangegeven dat op basis van de begroting van GREX 2012 circa 69% van de kosten gerealiseerd, terwijl op dat moment slechts 28% van de begrote opbrengsten is gerealiseerd. De Gemeente-GREX Naast de GEM-GREX stelde de gemeente op 17 februari 1998 ook de Gemeente-GREX vast. De gemeentelijke grondexploitatie heeft betrekking op de ontwikkeling van terreinen voor bedrijven, instituten en bijzondere doeleinden, de landschapszone met water en groen en de boven-bovenwijkse voorzieningen (fietsbrug en de Stadsas). Het verwachte financieel resultaat bij de start was € 0,118 miljoen negatief (netto contante waarde per 1 januari 1998). De exploitatie kende bij de start een looptijd van 24 jaar. Uit het Rekenkamer-rapport leiden we af dat de inkomsten in de grondexploitatie begroot werden op ca. € 189 miljoen (eindwaarde), waarvan ca. € 88 miljoen grondopbrengsten voor bedrijven en kantoren en ca. € 61 miljoen inkomsten uit subsidies. Daarnaast ontving de gemeente Nijmegen van het rijk een VINEX-bijdrage van ca. € 30 miljoen. Tevens werd uitgegaan van een exploitatiebijdrage van de gemeente Nijmegen van ca. € 31 miljoen. Men ging er vanuit dat deze bijdrage gedekt zou worden uit de stijging van de opbrengsten uit zowel het Gemeentefonds en de OZB (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).


81




















32


33

Ontwikkeling van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten (Gemeente-GREX) Figuur 21 geeft de ontwikkeling van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten van de Gemeente-GREX (eindwaarde) in de periode 1998-2012.

Figuur 21. De ontwikkeling van de begrote en gerealiseerde kosten en opbrengsten in de periode 1998 – 2012 (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).

De gemeentelijke grondexploitatie, het ‘badkuip probleem' en dynamische eindwaardeberekening Zodra een gemeente besluit om ten behoeve van een bepaalde gebiedsontwikkeling gronden te verwerven, met het doel die grond als bouwgrond uit te geven, is zij verplicht om een grondexploitatie te voeren. Een gemeente gebruikt het instrument van de grondexploitatie om de complexe totaaltelling van allerlei kosten en opbrengsten die over verschillende jaren verbonden zijn aan het uitgeven van bouwgrond overzichtelijk te houden. In de grondexploitatie zijn alle kosten opgenomen die zijn toe te rekenen aan de gebiedsontwikkeling (verwerving, kosten voor voorbereiding, toezicht en administratie, investeringen bouwen woonrijpmaken, diverse kosten en rentekosten) en tevens alle opbrengsten (grondverkopen en eventueel subsidies en financiële bijdragen van de gemeente zelf). In de grondexploitatie wordt onderscheid gemaakt tussen boekwaarde (alle bedragen die al zijn uitgegeven of zijn ontvangen) en raming (alle ingeschatte kosten of opbrengsten die nog gemaakt dan wel ontvangen gaan worden). Grondexploitaties bevatten meestal kosten en opbrengsten over een reeks van jaren. Voor elk jaar wordt aangegeven welke kosten en opbrengsten zijn of zullen worden gemaakt dan wel ontvangen. De rekensystematiek van grondexploitaties is simpel gezegd gebaseerd op het inschatten van kasstromen bestaande uit investeringen (kosten) en opbrengsten uitgezet in tijd.


81




















33


34

Figuur 22. De gemeentelijke grondexploitatie, het ‘badkuip probleem' en contante waarde.

Een grondexploitatie moet tijdens de looptijd voortdurend worden geactualiseerd, omdat zich wijzigingen voordoen in de boekwaarde en de raming (zodra kosten gemaakt zijn of opbrengsten ontvangen verschuiven ze van de raming naar de boekwaarde), te worden bijgesteld. Dit omdat men nieuwe inzichten heeft in de fasering van de kosten dan wel de opbrengsten, of omdat de hoogte van de te verwachten kosten en/of opbrengsten dienen Badkuip probleem In veel grondexploitaties doet zich een zogenaamd ‘badkuip-probleem’ voor. Het merendeel van de kosten wordt gemaakt in de beginfase van de grondexploitatie, terwijl de opbrengsten pas in een latere fase worden gerealiseerd. De omvang van de badkuip bepaalt mede het risico van de grondexploitatie. In traditionele integrale gebiedsontwikkelingen (zoals de Waalsprong) is de badkuip vaak erg diep; in nieuwere organische gebiedsontwikkelingen probeert men de badkuip van kosten juist op te delen in kleinere ‘theekopjes’: eerst opbrengsten realiseren voor een bepaald planonderdeel, dan pas door naar het maken van nieuwe kosten in een volgend planonderdeel.

De Badkuip (KAW, in: provincie Utrecht, 2014). Dynamische eindwaardeberekening De grondexploitatie geeft inzicht in kosten en opbrengsten in de loop der tijd, maar daarmee ontstaat nog geen inzicht in het saldo van de grondexploitatie. Om het saldo van de grondexploitatie vast te kunnen stellen met rekening worden gehouden met tijdswaarde van het geld. Met een simpel voorbeeld kan de betekenis van tijdswaarde worden uitgelegd: De meeste mensen kunnen wel aangeven of zij liever € 1000 nu op de rekening hebben staan of hetzelfde bedrag over 5 jaar. U heeft dit bedrag waarschijnlijk toch liever nu direct op uw rekening staan? Dat betekent immers dat u het geld op de bank kunt zetten en dan komt er in de komende jaren rente bij.


81




















34


35

De strijd om het surplus Het resultaat van een gemeentelijke grondexploitatie wordt in belangrijke mate beïnvloed door de kosten van de verwervingen enerzijds en de opbrengsten uit de verkoop van bouwkavels anderzijds. Zowel de verwerving van de gronden in het exploitatiegebied als de verkoop van de bouwkavels is het resultaat van onderhandelingen, respectievelijk de onderhandelingen van de gemeente met de oorspronkelijke eigenaren in het gebied en de onderhandelingen van de gemeente met de projectontwikkelaars en corporaties die de bouwgronden willen afnemen. Naar deze onderhandelingen wordt ook wel eens verwezen als de strijd om het surplus (De Greef, 1997). Door de bestemmingswijziging van de grond, bijvoorbeeld van bestemming ‘landbouwgrond’ naar bestemming ‘woningbouwgrond’, stijgt de waarde van de grond. Op sommige locaties kan de waarde van de grond wel toenemen van bijvoorbeeld een waarde van € 10,00 per m2 voor de landbouwgrond tot een waarde van wel € 600,00 per m2 voor de woningbouwgrond. Dit wordt de ontwikkelingswinst, of het surplus, in gebiedsontwikkeling genoemd. De vraag is wie zich die ontwikkelingswinst kan toe-eigenen. Daarbij is het belangrijk te beseffen dat een groot deel van de ontwikkelingswinst nodig is om de kosten van de gebiedsontwikkeling te kunnen dekken (onder andere kosten bouwen woonrijpmaken, kosten bovenwijkse voorzieningen, VTU-kosten, rentekosten). Zou dat niet gebeuren, dan zou de gebiedsontwikkeling niet gerealiseerd kunnen worden. Toch blijft er vaak nog genoeg over om ‘voor te strijden’.

Om de resultaten van een grondexploitatie te kunnen vaststellen wordt gebruikgemaakt van een zogenaamde dynamische eindwaardeberekening. Alle nominale kosten en opbrengsten gedurende de grondexploitatie (de kosten en opbrengsten op een bepaalde prijspeildatum) worden met behulp van een rekenkundige formule teruggerekend naar een waarde op eenzelfde tijdstip. In een dynamische eindwaardeberekening worden alle kosten en opbrengsten gefaseerd (per jaar) in beeld gebracht en vervolgens teruggerekend naar een eindwaarde. Dit is de waarde van die bedragen in het laatste jaar van de exploitatie. Hierbij wordt rekening gehouden met kosten-, opbrengstenstijgingen en rente. Vervolgens wordt het resultaat van de grondexploitatie op eindwaarde contant gemaakt naar contante waarde op de datum van de geactualiseerde grondexploitatie. Daartoe wordt op het resultaat op eindwaarde de rente gedurende de gehele (resterende) looptijd in mindering gebracht.


34

Figuur 22. De gemeentelijke grondexploitatie, het ‘badkuip probleem' en contante waarde.

Een grondexploitatie moet tijdens de looptijd voortdurend worden geactualiseerd, omdat zich wijzigingen voordoen in de boekwaarde en de raming (zodra kosten gemaakt zijn of opbrengsten ontvangen verschuiven ze van de raming naar de boekwaarde), te worden bijgesteld. Dit omdat men nieuwe inzichten heeft in de fasering van de kosten dan wel de opbrengsten, of omdat de hoogte van de te verwachten kosten en/of opbrengsten dienen Badkuip probleem In veel grondexploitaties doet zich een zogenaamd ‘badkuip-probleem’ voor. Het merendeel van de kosten wordt gemaakt in de beginfase van de grondexploitatie, terwijl de opbrengsten pas in een latere fase worden gerealiseerd. De omvang van de badkuip bepaalt mede het risico van de grondexploitatie. In traditionele integrale gebiedsontwikkelingen (zoals de Waalsprong) is de badkuip vaak erg diep; in nieuwere organische gebiedsontwikkelingen probeert men de badkuip van kosten juist op te delen in kleinere ‘theekopjes’: eerst opbrengsten realiseren voor een bepaald planonderdeel, dan pas door naar het maken van nieuwe kosten in een volgend planonderdeel.

De Badkuip (KAW, in: provincie Utrecht, 2014). Dynamische eindwaardeberekening De grondexploitatie geeft inzicht in kosten en opbrengsten in de loop der tijd, maar daarmee ontstaat nog geen inzicht in het saldo van de grondexploitatie. Om het saldo van de grondexploitatie vast te kunnen stellen met rekening worden gehouden met tijdswaarde van het geld. Met een simpel voorbeeld kan de betekenis van tijdswaarde worden uitgelegd: De meeste mensen kunnen wel aangeven of zij liever € 1000 nu op de rekening hebben staan of hetzelfde bedrag over 5 jaar. U heeft dit bedrag waarschijnlijk toch liever nu direct op uw rekening staan? Dat betekent immers dat u het geld op de bank kunt zetten en dan komt er in de komende jaren rente bij.


35

De strijd om het surplus Het resultaat van een gemeentelijke grondexploitatie wordt in belangrijke mate beïnvloed door de kosten van de verwervingen enerzijds en de opbrengsten uit de verkoop van bouwkavels anderzijds. Zowel de verwerving van de gronden in het exploitatiegebied als de verkoop van de bouwkavels is het resultaat van onderhandelingen, respectievelijk de onderhandelingen van de gemeente met de oorspronkelijke eigenaren in het gebied en de onderhandelingen van de gemeente met de projectontwikkelaars en corporaties die de bouwgronden willen afnemen. Naar deze onderhandelingen wordt ook wel eens verwezen als de strijd om het surplus (De Greef, 1997). Door de bestemmingswijziging van de grond, bijvoorbeeld van bestemming ‘landbouwgrond’ naar bestemming ‘woningbouwgrond’, stijgt de waarde van de grond. Op sommige locaties kan de waarde van de grond wel toenemen van bijvoorbeeld een waarde van € 10,00 per m2 voor de landbouwgrond tot een waarde van wel € 600,00 per m2 voor de woningbouwgrond. Dit wordt de ontwikkelingswinst, of het surplus, in gebiedsontwikkeling genoemd. De vraag is wie zich die ontwikkelingswinst kan toe-eigenen. Daarbij is het belangrijk te beseffen dat een groot deel van de ontwikkelingswinst nodig is om de kosten van de gebiedsontwikkeling te kunnen dekken (onder andere kosten bouwen woonrijpmaken, kosten bovenwijkse voorzieningen, VTU-kosten, rentekosten). Zou dat niet gebeuren, dan zou de gebiedsontwikkeling niet gerealiseerd kunnen worden. Toch blijft er vaak nog genoeg over om ‘voor te strijden’.

Om de resultaten van een grondexploitatie te kunnen vaststellen wordt gebruikgemaakt van een zogenaamde dynamische eindwaardeberekening. Alle nominale kosten en opbrengsten gedurende de grondexploitatie (de kosten en opbrengsten op een bepaalde prijspeildatum) worden met behulp van een rekenkundige formule teruggerekend naar een waarde op eenzelfde tijdstip. In een dynamische eindwaardeberekening worden alle kosten en opbrengsten gefaseerd (per jaar) in beeld gebracht en vervolgens teruggerekend naar een eindwaarde. Dit is de waarde van die bedragen in het laatste jaar van de exploitatie. Hierbij wordt rekening gehouden met kosten-, opbrengstenstijgingen en rente. Vervolgens wordt het resultaat van de grondexploitatie op eindwaarde contant gemaakt naar contante waarde op de datum van de geactualiseerde grondexploitatie. Daartoe wordt op het resultaat op eindwaarde de rente gedurende de gehele (resterende) looptijd in mindering gebracht.


81




















35


36

Figuur 23. Het gevecht om het surplus. Uit: De Greef (1997), bewerking RPB (Segeren, 2007). Needham e.a. (2000) hebben onderzocht hoe deze strijd in de Waalsprong is gevoerd. In de eerste plaats gaat het om de onderhandelingen tussen de gemeente en/of marktpartijen met de oorspronkelijke eigenaren in het gebied. In de SOK voor de Waalsprong is afgesproken dat de gemeente de gronden verwerft in opdracht van de GEM. De prijs die de gemeente Nijmegen betaalt is afhankelijk van zowel het huidige als het toekomstige gebruik. Anders gezegd, de gemeente zal een bedrag moeten betalen dat de eigenaar op z’n minst compenseert voor de waarde van het perceel in het huidige gebruik en zal maximaal een prijs betalen die overeenkomt met het toekomstige gebruik (de prijs van een bouwkavel), minus alle kosten die gemaakt moeten worden om de grond bouwrijp te maken. In het geval van de Waalsprong was veel van de grond in gebruik voor glastuinbouw. Dit betekende dat de gemeente in veel gevallen een hoge compensatie moest betalen:

‘Bedrijven claimen een vergoeding in verband met de bedrijfscontinuïteit. Glastuinbouwers zullen, afhankelijk van de teeltcyclus, soms twee tot drie jaar een dubbele bedrijfsvoering moeten voeren op de oude en de nieuwe locatie.’ (Needham e.a., 2000, p. 222).

In de praktijk moest men in Nijmegen daarom veel meer betalen voor de verwervingen van de gronden dan op veel andere Vinex-locaties. Mogelijk was de waarde van de glastuinbouwgrond in het huidige gebruik dan ook hoger dan de waarde in het nieuwe gebruik minus de kosten bouwrijp maken. In dat geval wordt de grondexploitatie al snel negatief. Dit is dan ook een van de redenen voor een rijksbijdrage in de kosten van de ontwikkeling van de Waalsprong. Verder moet overigens bedacht worden dat lang niet alle gronden in gebruik waren voor glastuinbouw.


81




















36


37

Een deel van de gronden kon dus goedkoper verworven worden. Ook in dit laatste geval is het wél mogelijk (en waarschijnlijk) dat de oorspronkelijke eigenaar, door goed te onderhandelen, een premium heeft weten uit te onderhandelen bovenop de waarde van zijn grond in het huidige gebruik. Cijfers zijn hierover niet bekend, maar we weten van de ontwikkelingen op de Vinex-locaties in de jaren negentig dat een deel van de ontwikkelingswinst – het surplus – inderdaad naar de oorspronkelijke eigenaren is gegaan. Dat heeft uiteraard een effect op het resultaat van de grondexploitaties voor die locaties. In de tweede plaats vinden onderhandelingen plaats tussen de GEM en de projectontwikkelaars en corporaties die de bouwkavels afnemen. Van de totale bouwgrond gaat 62,5% naar de vijf projectontwikkelaars, 28,5% gaat naar de woningbouwcorporaties en 9% gaat naar de gemeente (Needham e.a., 2000, p. 223). Deze onderhandeling vond plaats onder bijzondere omstandigheden, want de projectontwikkelaars en corporaties maken zelf immers deel uit van de GEM. De betreffende onderhandeling heeft voor de Waalsprong, net als op veel andere Vinex-locaties, deel uitgemaakt van de bouwclaimovereenkomst. Eveneens vergelijkbaar met veel andere Vinex-locaties zijn hiertoe in de bouwclaimovereenkomsten voor de Waalsprong voorcalculatorische prijzen voor verschillende financieringscategorieën bepaald: ‘Als de marktprijs meer dan 10% afwijkt van de voorcalculatorische prijs dan is het verschil aanleiding tot bijstelling ervan in de contraexploitatie-opzet’ (Needham e.a., 2000, p. 223). De voorcalculatorische prijzen zijn afgeleid van de residuele waardeberekening van de grond (zie figuur 24). De residuele waarde van de grond vormt een goede richtlijn om de prijs van de bouwgrond vast te stellen, maar is gebaseerd op aannames over (de ontwikkeling van de) huizenprijzen. Dat betekent dat hier voor beide partijen (gemeente en projectontwikkelaars / corporaties) bij het afsluiten van de bouwclaimovereenkomsten wel degelijk nog een onderhandelingsresultaat te behalen valt. In wiens voordeel dat onderhandelingsresultaat voor de Waalsprong is uitgevallen is moeilijk te zeggen. Daarmee is de ontwikkelingswinst waarschijnlijk nog niet geheel verdeeld. Een deel van de ontwikkelingswinst komt ook terecht bij de bouwbedrijven die de woningen bouwen (de winst die zij mogelijk op de bouw maken, bovenop de “normale” bedrijfswinst) en mogelijk komt een deel van de ontwikkelingswinst terecht bij de uiteindelijke koper van de woning. Toen eind jaren negentig en in het begin van deze eeuw de gemiddelde woningprijzen flink stegen was dat zeker mogelijk: de waarde van een nieuwbouwwoning kon in de eerste jaren na de koop snel toenemen. In een periode dat de gemiddelde woningprijzen dalen is het omgekeerde het geval.


81




















37


38

Figuur 24. De totstandkoming van de grondprijs.

De totstandkoming van de grondprijs Soms wordt wel eens beweerd dat de prijzen van huizen zo hoog zijn, omdat Nederlandse gemeenten zo’n hoge grondprijzen hanteren. Dat is niet juist. Het tegenovergestelde is waar: de prijs van grond is hoog, omdat de prijzen van huizen hoog zijn. En wat ook geldt: als de prijzen van woningen dalen, dan daalt ook de prijs van de grond. Economen zien bouwgrond als een productiefactor, net als ‘arbeid’ en ‘kapitaal’. De waarde van een productiefactor wordt ontleend aan de prijs van datgene wat er mee geproduceerd wordt. In het geval van de woningmarkt dus een woning. Hiervan afgeleid is de zogenaamde residuele grondwaardebepaling. Stel: de prijs van een woning is € 300.000 en de stichtingskosten (bouwkosten + overige kosten) bedragen € 225.000. Dan resteert voor de benodigde grond voor die woning een residuele waarde van € 75.000. Wanneer een gemeente een hoger bedrag voor de grond zou vragen dan de residuele waarde, dan zal de bouwer de grond niet afnemen. Hij zou dan immers verlies lijden. De prijs van de woning is een marktgegeven en omdat de woningmarkt een voorraadmarkt is past de prijs van de nieuwbouwwoning zich aan aan de prijs van bestaande woningen in de voorraad. Met andere woorden, de bouwer van de woning kan niet zomaar een hogere prijs vragen voor zijn woning, want dan zal de woonconsument liever hetzelfde type woning (bestaand of nieuw) voor een lagere prijs elders kopen. Wanneer een gemeente een lager bedrag voor de grond zou vragen dan de residuele waarde, dan zal de bouwer de grond natuurlijk wel afnemen. Hij kan dan immers extra winst maken, aangezien hij de nieuwbouwwoning nog steeds tegen de marktprijs op de woningmarkt kan verkopen. Stel dat het bouwbedrijf of de projectontwikkelaar de woning wel tegen een prijs onder de marktwaarde verkoopt, dan is de nieuwe eigenaar spekkoper en kan deze de woning in principe met winst doorverkopen. Gemeenten en projectontwikkelaars hebben in de jaren negentig met elkaar afgesproken om ‘residueel te rekenen’. Daarmee is de transparantie op de grondmarkt toegenomen. Overigens moeten gemeenten ook nog rekening houden met de kostprijs om de bouwgrond te ‘produceren’ (voornamelijk verwervingen en kosten bouwrijp maken). Als de kostprijs van de bouwgrond hoger is dan de residuele waarde van de bouwgrond hebben gemeenten een probleem: dan lijden zij verlies op de productie van bouwgrond. Dit is nu precies wat zich afgelopen jaren heeft voorgedaan. Normaal gesproken zou een producent dan proberen om de productiekosten te verlagen of, als dat niet lukt, besluiten om te stoppen met de productie van bouwgrond. Het probleem van gemeenten op de grondmarkt is dat een dergelijke maatregel vaak niet mogelijk is: gemeenten hebben immers al geïnvesteerd in de bouwgrond en kunnen de kosten dus nauwelijks nog verlagen.


81




















38


39

Effect op het resultaat van de grondexploitatie Ondanks dat de gemeente vooraf, bij het vaststellen van de bouwclaimovereenkomsten, een aantal afspraken vast kon leggen met de betrokken projectontwikkelaars en corporaties, zijn de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie, mede als gevolg van de onzekere uitkomsten van het onderhandelingsresultaat in het gevecht om het surplus, bij aanvang en soms nog gedurende lange tijd gedurende de looptijd van de grondexploitatie hoogst onzeker. Gebleken is dat dit ook het geval is bij de grondexploitaties voor de Waalsprong, ondanks dat dit bij aanvang van het project in 1997 niet als zodanig werd ervaren. In het volgende hoofdstuk komen we hier uitgebreid op terug. Door deze vertragingen is de woningbouwproductie in de Waalsprong ver achter gaan lopen op de oorspronkelijke planning. Een gevolg hiervan is dat de Waalsprong, in vergelijking met veel andere Vinex-locaties, veel harder geraakt werd in de grondexploitatie door de gevolgen van de woningmarktcrisis vanaf 2009. Nijmegen had immers al veel kosten gemaakt in de grondexploitatie, maar de opbrengsten bleven uit. 3.2.3 Bijgesteld ontwikkelingsbeeld in 2003 en 2007 Als gevolg van het besluit tot de Milieueffectrapportage besloot Nijmegen in 2003 een nieuw ontwikkelingsbeeld voor de Waalsprong vast te stellen. De planologen bij de oorspronkelijke plannen gingen uit van een éénduidig ruimtelijk concept dat de verdere planvorming bepaalde. We noemden dat ook wel ‘de maakbare stad’. Het Voorkeursmodel uit 2003 laat een nieuwe wind waaien in de Waalsprong. Bestaande structuren en kwaliteiten van het gebied bepalen veel nadrukkelijker de planuitwerking. Zoals bijvoorbeeld de uiterwaarden, veldwegen en oude waterlopen (GEM Nijmegen, 2007). De grootste stedenbouwkundige verandering tussen de oorspronkelijke hoofdstructuur in structuurplan Land over de Waal (1996) en de hoofdstructuur in Voorkeursmodel 2003 is de positie van het centrumgebied. In de plannen tot nu toe zijn wij ervan uitgegaan dat het centrumgebied van de Waalsprong min of meer centraal in het Stadseiland komt te liggen, rond de verkeersknoop Prins Mauritssingel, Graaf Allardsingel en Vrouwe Udasingel. Daaromheen waren de woonwijken gepland. De woningdichtheid zou verdunnen naar de randen: de Gordel en de Dijkzone. Het Stadseiland (uit plannen van 1996) was vrij concentrisch gepland, het centrum in het midden, met de rug naar de rivier, een wijk achter de dijk. Hierdoor was er ook geen directe relatie tussen de Griftdijk – een oude drager van het dorp – en het centrumgebied. Door het centrumgebied van het Stadseiland nu naar de rivier te schuiven, ontwikkelen we ook de Waalsprong half-concentrisch, net als de bestaande stad. Zo kunnen we de bestaande stad completeren. Er ontstaat een binnenstedelijke verkeersring en het centrumgebied als knooppunt van de Waalsprong wordt versterkt door de relatie met de Griftdijk en NS-station Lent (GEM Waalsprong, 2003a).

Uit de milieueffectrapportage (GEM Waalsprong, 2003a) blijkt dat vooral het doortrekken van de A73 en de nieuwe stadsbrug van invloed zijn op de bereikbaarheid van de Waalsprong. Lange tijd werd doortrekking van de A73 tot de A15 in combinatie met een derde Waalbrug als voorwaarde gesteld. Na jarenlange lobby is uiteindelijk besloten tot verbreding van de brug bij


81




















39


40

Ewijk als onderdeel van de A50 en aanleg van een nieuwe stadsbrug bij Nijmegen. De nieuwe stadsbrug zorgt voor een aanmerkelijk betere bereikbaarheid van en naar de bestaande stad, en voor een betere verdeling van de verkeers- en vervoersstromen in de stad en de Waalsprong. Om het openbaar vervoer te stimuleren wilde men investeren in stations. Met betrekking tot het openbaar vervoer is inmiddels NS-station Lent opgeleverd. Mogelijk wordt in een latere fase nog een NS-station bij Ressen aangelegd.

Figuur 25. Wijziging hoofdstructuur 1996 en 2003 (GEM Nijmegen, 2003). Als gevolg van het besluit tot de dijkteruglegging besloot Nijmegen in 2007 een nieuw ontwikkelingsbeeld voor de Waalsprong vast te stellen. Op dat moment zijn 2500 woningen gebouwd in Oosterhout en Visveld. Mede ingegeven door de ingrijpende dijkteruglegging en aanleg van de nevengeul aan de noordkant van de Waal én de nieuwe plannen voor het Waalfront aan de zuidkant kreeg de rivier een veel centralere plaats in de gebiedsontwikkeling. Van een ‘sprong over de Waal’ werd het ‘Nijmegen omarmt de Waal’. Tussen de oude Waaldijk en de nieuwe watergeul transformeert het huidige ‘Veur Lent’ tot een eiland. Het eiland moet hoogwatervrij worden gemaakt, wat betekent dat het opgehoogd moet worden. Hierdoor kunnen slechts enkele nu al hoog gelegen panden gehandhaafd blijven. Er wordt drie hectare nieuw bebouwingsgebied gemaakt op het eiland. Het eiland wordt door een brug verbonden en er wordt een verbinding voor fietsers en hulpdiensten gemaakt die aansluit op de oude Waalbrug (GEM Waalsprong, 2007). Ook is woonpark Ressen geen onderdeel meer van de plannen en is woonpark Oosterhout vergroot. Verder wordt in de directe omgeving het regionale landschapspark Lingezegen aangelegd (noordelijk en oostelijk van de Waalsprong). Het idee van dit park was om een groene zone te bieden tussen Arnhem en Nijmegen en een uitloopgebied van inwoners van de Waalsprong.


81




















40

De slag om de Waalsprong 41

Figuur 26. Structuurplankaart Waalsprong 1996 en 2007 (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012 & GEM Waalsprong, 2013).

Het ontwikkelingsbeeld 2007 voorzag in een strategie waarbij men uitging van onder andere: een strategie voor het gebied gebaseerd op ‘blauwdruk planning’. Al probeerde men

toen al voorzichtig ‘verschillende jasjes in de kast’ & diversiteit van woongebieden omte kunnen inspelen op actuele marktvraag.

een grote behoefte aan woningen en een blijvende druk op de woningmarkt: derealisatie van 1.000 woningen per jaar; In 2021 dacht men klaar te zijn.

waarmee op de In figuur 26 zie je dat de kaart uit 2007 zeer veel details bevat; een aantal belangrijke infrastructurele maatregelen: de aanleg van de stadsbrug ‘De

Oversteek’, de dijkteruglegging en de Prins Mauritssingel; concentratie van stedelijke functies op het eiland ‘Veur Lent’; een combinatie van grondgebonden en gestapelde woningbouw (75% grondgebonden;

25% gestapeld); de ontwikkeling van ‘De Citadel’ als intensief, multifunctioneel en hoogstedelijk

centrumgebied vanaf Knoop Lent tot aan de Waal tegenover het stadscentrum en hetWaalfront, met veel hoogbouw (met een stedelijke uitstraling, vergelijkbaar met debinnenstad);

Veel nieuwe winkelruimte en 100.000 m2 kantoren en dienstverlening.

Al snel werd dit ontwikkelingsbeeld achterhaald door de ontwikkelingen op de woningmarkt. Het volgende hoofdstuk gaat daar op in.

1996 2007


81




















41

Woningen in de Waalsprong (Visveld)

Gebied waar ‘De Citadel’ zou verschijnen


81




















42


81




















42


43

4. Huidige situatie: bijstelling van de plannen voor de Waalsprong In 2008 belandde de Nederlandse woningmarkt in een crisis. Die crisis leidt onder meer tot vraaguitval, een forse daling van de woningprijzen, een enorme daling van de woningbouwproductie (met ernstige economische gevolgen voor de bouwsector) en hypotheken die ‘onder water’ kwamen te staan. We kunnen niet voorspellen of de crisis voorbij is en de woningmarkt op korte of lange termijn weer gaat herstellen. Wat we inmiddels wel kunnen vaststellen is dat de crisis ook grote gevolgen heeft voor de ontwikkelstrategie en het verdienmodel onder de gebiedsontwikkeling door gemeenten in Nederland. Ook voor de Waalsprong zijn de consequenties van de crisis ingrijpend. In dit hoofdstuk laten we eerst zien wat de gevolgen van de crisis op de woningmarkt zijn voor gebiedsontwikkelingen. Vervolgens beschrijven we de nieuwe realiteit voor de Waalsprong: de aanpassingen in het woningbouwprogramma, de veranderingen in organisatie en proces en de financieel-economische consequenties. 4.1 Crisis op de woningmarkt en een nieuwe realiteit Crisis op de woningmarkt Zonder hier al te uitvoerig op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren op de woningmarkt in te willen gaan, kunnen we aan de hand van enkele trends de gevolgen voor de woningmarkt en de woningbouwproductie laten zien.

Figuur 27. Het verloop van het aantal transacties op de woningmarkt in Nederland: de aantallen woningen (bestaand en nieuwbouw) die jaarlijks verkocht worden (CBS, 2014a).

0

50000

100000

150000

200000

250000

Aantal verkochte woningen


81




















43


44

Figuur 28 laat zien wat de gevolgen van de crisis zijn voor de gemiddelde prijzen op de woningmarkt. Sinds het begin van de crisis zijn de woningprijzen met zo’n 20 - 25% gedaald. In het afgelopen jaar lijkt er sprake te zijn van een voorzichtig herstel en stijgen de prijzen weer iets. Overigens liggen de gemiddelde woningprijzen, ook na de forse prijsdaling van de afgelopen jaren, nog altijd ruim boven de gemiddelde woningprijzen midden jaren negentig, toen de eerste woningen in de Waalsprong werden verkocht.

Figuur 28. Transactieprijzen woningen bestaande bouw (NVM, 2014). In een markt waarin banken tot voor kort bereid waren om huizenkopers hypotheken te verschaffen die ruim boven de koopprijs van de woning lagen (zogenaamde ‘tophypotheken’; tot wel 110% van de waarde van de woning) leidt een plotselinge daling van de verkoopprijzen al snel tot een situatie waarin hypotheken ‘onder water’ komen te staan. In een dergelijke situatie is de omvang van de hypothecaire lening groter dan de waarde van de woning.

Figuur 29. Hypotheken onder water (CBS, 2014b).

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

Nijmegen

Nederland totaal

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

Overwaarde

Onderwaarde

Geen schuld


81




















44


45

Figuur 30. De vraaguitval en de prijsdaling hebben er toe geleid dat de nieuwbouwproductie sterk afnam (CBS, 2014c).

In de afgelopen jaren zijn veel minder nieuwbouwwoningen opgeleverd dan men vooraf had gepland. Klaarblijkelijk is het aantal huishoudens, als gevolg van de crisis, het vormen van nieuwe huishoudens sterk temperde en consumenten voorzichtig maakte om een nieuwe woonstap (naar een grotere woning, of van huur naar koop) te zetten. Een interessante vraag is waar die huishoudens dan gebleven zijn. Vermoedelijk kan dit worden verklaard door enkele, met elkaar samenhangende ontwikkelingen. In de eerste plaats zal een aantal potentiële jonge starters op de woningmarkt hun woningbehoefte hebben ‘uitgesteld’ en bijvoorbeeld langer bij ouders thuis of in een studentenhuis zijn blijven wonen. Ook heeft een deel van de woningzoekenden er waarschijnlijk voor gekozen om een woning te delen met anderen (bijvoorbeeld in een woongroep) of zijn bestaande woningeigenaren kamers gaan verhuren. Tenslotte vermoeden we dat een deel van de vraag naar nieuwbouwwoningen die te boek staat als ‘vervangingsvraag’ (nieuwbouw als vervanging van een bestaande woning die gesloopt wordt) niet gerealiseerd is (de sloop van de bestaande woning is uitgesteld of gaat niet meer door). Daarbij speelt ook mee dat banken minder hoge hypotheken konden verstrekken en strengere regels hanteerden en onduidelijkheid over de hypotheekrente aftrek. Het is verleidelijk om te denken dat de uitgestelde vraag naar woningen weer wordt ‘ingehaald’ zodra de economie weer aantrekt en het vertrouwen in de woningmarkt herstelt. Of dat ook daadwerkelijk gebeurt is echter nog maar de vraag. Gevolgen voor gebiedsontwikkeling De gevolgen voor gebiedsontwikkelingen en de financiële positie van gemeentelijke grondbedrijven zijn enorm gebleken. Veel woningbouwlocaties in Nederland – met de grote Vinex-locaties voorop – zijn gebaseerd op grootschalige en integrale gebiedsontwikkelingen en grondexploitaties met een lange doorlooptijd. Deze aanpak, zo werd verondersteld, had een aantal voordelen:

maakt grootschalige en snelle bouwproductie mogelijk; er kan snel ingespeeld worden

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

1995

19

96

1997

19

98

1999

20

00

2001

20

02

2003

20

04

2005

20

06

2007

20

08

2009

20

10

2011

Vergunningen nieuwbouwwoningen Gereedgekomen woningen


81




















45


46

op de grote vraag naar woningen, op basis van samenwerkingsovereenkomsten met projectontwikkelaars;

schept mogelijkheden voor efficiënte verwerving van benodigde gronden; leidt tot kostenreductie in gebiedsontwikkeling en woningbouwproductie; maakt het mogelijk om tot een gewenste mix van woningen te komen, van goedkope

sociale woningbouw tot dure koopwoningen; draagt bij aan samenhang in ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit van het

gebied; maakt het mogelijk om voor het hele gebied in een keer een goede ontsluiting te

realiseren; maakt binnenplanse verevening én kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen

mogelijk; maakt bovenplanse verevening mogelijk, indien een grondexploitatie positief wordt

afgesloten.

Aan deze vorm van gebiedsontwikkeling – zo is de afgelopen jaren in alle omvang duidelijk geworden - zijn echter ook de nodige risico’s verbonden. Gemeenten en projectontwikkelaars, zo kunnen we nu vaststellen, hebben onvoldoende flexibiliteit ingebouwd in de plannen. Voor veel grondexploitaties geldt, zo hebben we in het vorige hoofdstuk al uiteengezet, dat ‘de kosten voor de baat uitgaan’. Om de integrale gebiedsontwikkeling mogelijk te maken worden vaak bij aanvang hoge kosten gemaakt (grondverwerving, infrastructurele maatregelen). Voor de financiering van deze kosten moeten gemeenten geld lenen en over die geldlening betalen zij rente. De opbrengsten van de grondexploitatie, uit de verkoop van bouwgrond, volgen pas later. Als de verkoop van bouwgrond tegenvalt, dan kunnen de kosten van de geldlening voor een gemeente snel oplopen. Veel gemeenten - zo ook Nijmegen (zie paragraaf 4.3) - dachten zich met de afgesloten bouwclaimovereenkomsten goed ingedekt te hebben tegen mogelijke tegenvallers in de verkoop van bouwgrond, maar de praktijk bleek vaak anders: in veel bouwclaimovereenkomsten is wel overeengekomen dat de betrokken ontwikkelaars als eerste het recht op koop van de bouwgrond hadden, maar heeft men nagelaten voor de ontwikkelaars ook een plicht tot koop op te nemen. Ook is de afgelopen jaren gebleken dat veel gemeenten de hoogte van de uitgifteprijzen te positief hebben ingeschat en zich in de grondexploitaties rijk hebben gerekend met verwachte opbrengsten uit de verkoop van bouwgrond die nu achteraf niet gerealiseerd lijken te worden. In financiële zin worden gemeenten in hun lopende grondexploitaties op twee manieren geconfronteerd met de gevolgen van de woningbouwcrisis en de terugloop in de nieuwbouw van woningen: het uitgiftetempo van bouwgrond vertraagt (hetgeen leidt tot extra rentekosten) en de opbrengst van de verkoop van bouwgrond valt lager uit (hetgeen leidt tot lagere opbrengsten dan vooraf begroot)6. Tegelijkertijd is het merendeel van de kosten vaak al

6 Daarnaast leiden veel gemeenten ook nog verliezen op zogenaamde niet in exploitatie genomen gronden. Dit zijn gronden die een gemeente ‘strategisch’ heeft aangekocht, in de verwachting die later nodig te hebben voor bijvoorbeeld woningbouw. In veel regio’s blijkt er nu teveel plancapaciteit te zijn, zodat een deel van die gronden niet meer nodig is. Gemeenten moeten in zo’n geval ‘afboeken’ op die gronden.


81




















46


47

gemaakt, waardoor een gemeente vaak nog maar beperkt kan bijsturen in de kosten van de grondexploitatie. Figuur 31. De financiële positie van gemeentelijke grondbedrijven.

Figuur 32. Verband tussen daling woningprijzen en residuele grondwaarde (Deloitte, 2010; bewerkt door auteurs). Figuur 32 laat in een eenvoudig rekenvoorbeeld zien wat de gevolgen zijn van de prijsdaling op de woningmarkt voor de verkoopprijzen van bouwgrond. Bekend is dat de gemiddelde woningprijzen in de afgelopen jaren met meer dan 20% zijn gedaald. In het rekenvoorbeeld hieronder gaan we uit van een waardedaling van 20%. Tegelijkertijd veronderstellen we ook dat

De financiële positie van gemeentelijke grondbedrijven In opdracht van de ministeries I&M en BZK, VNG en IPO doet Deloitte al enkele jaren onderzoek naar de financiële positie van gemeentelijke grondbedrijven, sinds deze als gevolg van de woningmarktcrisis ernstig onder druk is komen te staan. Onderzocht wordt hoe de risico’s van gemeenten op de grondmarkt zich ontwikkelen en hoe gemeenten met die risico’s omgaan. Uit het meest recente onderzoek (Deloitte, 2013) blijkt dat de positie van de gemeentelijke grondbedrijven nog steeds zorgwekkend is. In 2012 hebben gemeenten bijvoorbeeld in totaal voor € 1,1 miljard aan (additionele) verliezen moeten nemen op hun grondposities. Dit wordt veroorzaakt door een haperende afzet van bouwgrond en lagere uitgifteprijzen dan voorzien. Ook voor de komende jaren verwacht Deloitte nog verdere verliezen. In totaal zouden de verliezen op kunnen lopen tot € 6 miljard. Overigens zijn het niet alleen de gemeenten die verlies moeten nemen op hun grondposities. Ook marktpartijen hebben voor honderden miljoenen euro’s moeten afboeken. Hieronder worden de financiële effecten crisis op gemeentelijke grondbedrijven weergegeven. Bedragen zijn in miljarden:


81




















47


48

de stichtingskosten (de kosten om een woning te bouwen) met 10% zijn gedaald. De gewijzigde vraag- en aanbodverhoudingen op de bouwmarkt hebben daar voor gezorgd. Met de grondwaarde als een afgeleide van de prijs van een woning (minus BTW en stichtingskosten) leidt dit tot een daling van de verkoopprijs van de bouwgrond met 42%. Bij een verkoopprijs van de woning van € 275.000 levert de bouwgrond die benodigd is voor die woning nog € 67.250 op; bij een verkoopprijs van de woning van € 220.000 levert die zelfde bouwgrond nog maar € 38.800 op. 4.2 Gevolgen voor de Waalsprong: planmatige wijzigingen7 De hierboven beschreven ontwikkelingen op de woningbouwmarkt en de financiële gevolgen daarvan voor de grondexploitaties van grootschalige gebiedsontwikkelingen hadden ook grote consequenties voor de verdere ontwikkeling van de Waalsprong. Ondanks de bijstelling van de plannen in 2003 en de uitwerking die daarop volgde in ‘De Weg naar Bestemmingsplannen’ en Ontwikkelingsbeeld 2007 waarin men al voor het eerst probeerde om ‘minder blauwdruk’ toe te passen moesten de plannen opnieuw worden bijgesteld. De invloed van dijkteruglegging, MER, luchtkwaliteit en woningbouwcrisis speelden hierin mee. Nadat aanvankelijk nog gehoopt werd dat het zo’n vaart allemaal nog niet zou lopen, besefte Nijmegen dat een totale herbezinning op de plannen en de ontwikkelstrategie onvermijdelijk was. Dit heeft geleid tot forse aanpassingen in de plannen en de woningbouwprogrammering en de vaststelling door de gemeenteraad van een nieuwe Ontwikkelstrategie Waalsprong in 2013. Figuur 33. Belangrijkste uitgangspunten Ontwikkelstrategie 2013 (GEM Nijmegen, Ontwikkelingsstrategie Waalsprong 2013). Gerealiseerde woningbouwproductie Zoals hiervoor al besproken heeft Nijmegen door de onbedoelde vertragingen in de planvorming met de woningbouwproductie in de Waalsprong voortdurend achter de feiten aangelopen. Van het begin af aan werd de geplande woningbouwproductie niet gehaald (figuur 34)

7 Deze paragraaf is deels gebaseerd op de nota ‘Ontwikkelingsstrategie Waalsprong Nijmegen; een andere aanpak’ (GEM Nijmegen, 2013)

Belangrijkste uitgangspunten van de Ontwikkelingsstrategie 2013 1. Organische ontwikkeling van het gebied en een globale en flexibele ontwikkelstrategie; 2. Ruimte voor tijdelijk ander gebruik van de ruimte; 3. Bouw van circa 350 – 400 woningen per jaar (op korte termijn); 4. Een GREX voor het hele gebied; 5. Eiland, nevengeul en kade beeldbepalende dragers voor de ontwikkeling van de

Waalsprong; 6. Duurzaamheid als basisprincipe; 7. Hoofdzakelijk grondgebonden woningen; omvang gestapelde bouw wordt

teruggeschroefd; 8. In plaats van De Citadel ontwikkeling van een wijkwinkelcentrum (gericht op dagelijkse

boodschappen), in combinatie met andere economische en maatschappelijke voorzieningen, in omgeving van knoop Lent; komst van het winkelcentrum nog onzeker (afhankelijk van initiatieven uit de markt).


81




















48


49

Figuur 34. Gerealiseerde woningproductie vergeleken met productiedoelstelling betreffende GEM GREX (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012).

Figuur 35. Plankaart in Ontwikkelingsbeeld 2007 en Ontwikkelingsstrategie 2013 (GEM Nijmegen, 2007, 2013).

2007 2013


81




















49


50

Wijzigingen in programma voor (centrum)voorzieningen De meest in het oog springende inhoudelijke verandering is dat het hart van de Waalsprong niet langer wordt gevormd door ‘De Citadel’ als hoogstedelijk centrumgebied en stadsdeelcentrum (GEM Waalsprong, Ontwikkelingsstrategie, 2013). In het plan was ‘De Citadel’ een soort spiegeling van de Nijmeegse binnenstad op de andere oever van de Waal. Men dacht aan ruim 100.000 m2 voorzieningen en dienstverlening: kantoren, winkels, detailhandel, recreatie en horeca (GEM Waalsprong, 2003a en 2007). Dit plan is onhaalbaar gebleken: te ambitieus, duur en grootschalig. Bovendien ligt het gebied niet centraal en vormt de Knoop Lent met de ontwikkelingen rondom de Waal veel meer het hart van de Waalsprong. Eén van de consequenties van deze andere manier van kijken naar het gebied is de keuze om het centrumgebied niet meer in het midden van de Waalsprong te plaatsen, maar juist aan de rivier, tegenover de historische binnenstad en het geplande Waalfront West. Het zwaartepunt van de bebouwing van de Waalsprong schuift daarmee naar het westen van de spoorlijn. Wat oorspronkelijk bedoeld was in ‘De Citadel’, krijgt deels zijn beslag op een nieuwe locatie, in de omgeving van Knoop Lent. In de nabijheid van het NS-station Nijmegen-Lent en omgeving komen wijkwinkelcentrum met winkels, kantoren en allerhande voorzieningen, maar wel in een andere orde van grootte dan oorspronkelijk voor ‘De Citadel’ gedacht. Kantoren zijn geschrapt in verband met grote beschikbaarheid van kantoorruimte elders in Nijmegen.

Ook bij andere voorzieningen wordt geschrapt in de plannen. In 2013 wordt uitgegaan van een kleiner bedrijventerrein ‘De Grift’. In verband de kleinere regionale vraag wordt uitgegaan van circa 30 ha uitgeefbaar.

Wijziging verkeersontsluiting Nijmegen werkt al jaren aan een modern hoogwaardig openbaar vervoerssysteem dat via de zogenoemde Keizerlijnen door Nijmegen gaat lopen. Het vervoerssysteem is bedoeld als snelle openbaar vervoersverbinding tussen NS-stations en verschillende locaties in de stad. De eerste Keizerlijn is gepland via Heijendaal - Centraal Station - Waalsprong. Ook wordt verbinding gezocht met Bemmel, Elst, Huissen en Arnhem. Het nieuwe systeem moet comfortabeler en sneller zijn dan de traditionele bus. Gedacht wordt aan een soort tram op luchtbanden. Goudappel Coffeng (2010) constateert dat de meerwaarde van vertramming voor elk van de tracévarianten vooralsnog beperkt is. De aanbeveling is de vertrammingskeuze na 2020 te maken en de HOV-infrastructuur trambestendig aan te leggen. De aanleg van vrije busbanen lijkt geen probleem te worden, de A52 heeft reeds een vrije busbaan. Daarmee is de tram voorlopig van de baan.

Wijzigingen in woningbouwprogramma en fasering De omvang van het woningbouwprogramma is in de afgelopen jaren verschillende malen gewijzigd. Ook de verdeling over de verschillende categorieën woningen gewijzigd. In de meest actuele GREX voor de Waalsprong wordt uitgegaan van in totaal 12.479 te bouwen woningen. Daarvan zijn er inmiddels circa 4.500 gebouwd en moeten er nog zo’n 8.500 gebouwd worden (figuur 34). In de bijgestelde grondexploitatie van 2013 zijn twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd in de segmentering van het woningbouwprogramma. Het aandeel woningen in het dure segment is fors teruggebracht. Ging men in de GREX voor 2012 nog uit van 41% van alle


81




















50


51

woningen in het dure segment, inmiddels is dat teruggebracht tot 20%. Tegelijkertijd is het aantal te bouwen woningen in het goedkopere segment sterk opgevoerd. Ook de ambities voor sociale woningbouw zijn aangepast. Men gaat uit van een groter aandeel. Dit aandeel sociale woningbouw wordt in het jaarbeeld vastgesteld mede beïnvloedt door beschikbare financiële middelen bij de corporaties. De harde totaalambitie voor sociale woningbouw kan daardoor enigszins afwijken van onderstaand figuur uit april 2013.

Figuur 36. Woningbouwprogramma in grondexploitatie, concept 2013 versus 2012 (Brink Groep, 2013). De verschuiving naar meer woningbouw in het goedkopere segment verklaart ook waarom er nu in totaal meer woningen gebouwd gaan worden: de goedkopere woningen worden gebouwd op gemiddeld kleinere kavels. Deze kleinere woningen hebben ook allemaal een ontsluiting nodig. Dit legt druk op vastgelegde percentages uitgeefbaar door meer noodzakelijke verharding. De vastgestelde percentages uitgeefbaar zijn daardoor in de praktijk lastig te realiseren. Fasering Nijmegen ambieert in de Ontwikkelstrategie 2013 een flexibele aanpak en een organische ontwikkeling van de wijken in de Waalsprong. Toch is een fasering van de plannen noodzakelijk. In de eerste plaats is die fasering van grote invloed op het financieel resultaat van de grondexploitatie voor de Waalsprong. In de tweede plaats moeten ontwikkelaars, corporaties, bouwbedrijven en particulieren weten waar ze aan toe zijn. Bij de start van de Waalsprong werd ervan uit gegaan dat realisatie ongeveer twintig jaar zou duren. De Waalsprong zou zo rond 2016 gereed zijn. Die verwachting is in de loop van de jaren geleidelijk aan verschoven. Inmiddels gaat Nijmegen er vanuit dat de laatste woningen zo rond 2029 opgeleverd zullen worden. Het plangebied van de Waalsprong bestaat uit verschillende deelgebieden. In Visveld, Nijland, Grote Boel, Laauwik en Vossenpels zuid worden op dit moment deelplannen uitontwikkeld. Onder andere de deelgebieden: De Stelt, de Waaijer, Hoge Bongerd, Zuiderveld, Vossenpels Noord, Veur Lent, Broodkorf en de Woenderskamp moeten nog worden ontwikkeld. Voor Hof van Holland en Veur Lent is men op dit moment in de fase van visievorming en oriëntatie. Medio januari 2014 staat de teller op circa 4200 verkochte kavels. Figuur 37 geeft de fasering van de deelgebieden volgens de huidige inzichten:


81




















51


52

Figuur 37. Fasering deelgebieden, conform grondexploitatie (Gemeente Nijmegen, april 2014a). Figuur 38 geeft per deelgebied de segmentering van het woningbouwprogramma en figuur 38 geeft de meest recente stand van zaken in de planvorming voor de deelgebieden.

Figuur 38. Programmering per deelgebied naar prijsstelling en typologie (Brink groep, 2013).


81




















52


53

Figuur 39. Stand van zaken planvorming (Gemeente Nijmegen, juli 2014b).

4.3 Veranderingen in organisatie en proces Alleen met een aanpassing van de plannen en het woningbouwprogramma was men er nog niet. Uiteindelijk bleek ook een ontvlechting van de GEM – de samenwerking tussen de gemeente, vijf projectontwikkelaars en twee woningbouwcorporatie – onvermijdelijk. De ontvlechting van de GEM heeft er toe geleid dat Nijmegen nu de handen vrij heeft om de Waalsprong naar eigen inzicht verder te ontwikkelen. Ontvlechting van de GEM Eind 2012 werd duidelijk dat de gemeente Nijmegen, de marktpartijen en woningcorporaties vertegenwoordigd in de GEM de samenwerking in de GEM niet meer voort wilden zetten. De basis onder de totstandkoming van de GEM in de jaren negentig van de vorige eeuw was gebaseerd op bouwclaimovereenkomsten: in ruil voor de risicodragende participatie in de grondexploitatie kregen enkele marktpartijen en woningcorporaties het recht om bouwgrond te verwerven (tegen vooraf afgesproken prijzen). Uitgangspunt hierbij was dat er een grote vraag naar nieuwbouwwoningen zou zijn en dat de bouwgrond dus zeer gewild zou zijn. De GEM-afspraken uit die tijd hielden er onvoldoende rekening mee dat zich ook een situatie voor zou kunnen doen waarin er geen of nauwelijks sprake is van vraag naar nieuwbouwwoningen en er dus ook geen vraag is naar bouwgrond. Net als op sommige andere plekken in Nederland leidde dit tot de (minnelijke) ontvlechting van de GEM. Hiervoor was een aantal oorzaken aan te wijzen. In de eerste plaats hadden de marktpartijen moeite om de gemaakte afspraken met betrekking tot grondafname na te komen. In de oorspronkelijke afspraken binnen de GEM was sprake van een soort afnamegarantie door de marktpartijen van de bouwgrond. Deze afnamegarantie is echter, onder meer door aanpassingen in de afspraken gedurende de looptijd


81




















53


54

van de GEM (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012), onvoldoende hard te maken door de gemeente. In de tweede plaats werd tijdens de aandeelhoudersvergadering van de GEM op 4 oktober 2012 geconstateerd dat de andere aandeelhouders (buiten de gemeente) niet bereid waren bij te dragen aan het verwachte tekort, dan wel de garanties op te hogen (Brink Groep, 2013). Naar verwachting zou de gemeente hen, op basis van de overeenkomsten in de GEM, hiertoe ook niet kunnen dwingen. Daarmee werd duidelijk, zo stelt de Brink Groep in een advies aan de gemeente over de grondexploitatie 2013 voor de Waalsprong (Brink Groep, 2013) dat het niet reëel was om gezamenlijk een realistische grondexploitatie voor 2013 vast te stellen. De Brink Groep (2013; p. 3):

‘Dit zou zonder verdere maatregelen hebben geresulteerd in een patstelling tussen de partijen: de voorziene tekorten waren immers groter dan de uitstaande garanties van partijen. Hiermee hadden marktpartijen geen legitieme grond meer voor hun positie in de GEM’.

Uiteindelijk heeft dit geleid tot een minnelijke ontbinding of ontvlechting van de GEM. De aandeelhouders zijn met elkaar in overleg gegaan om tot afspraken te komen, waarbij de gemeente Nijmegen enige aandeelhouder wordt van de GEM Waalsprong en daardoor zelfstandig kan beslissen over de Waalsprong. Partijen hebben in de AVA van 10 december 2012 de voorwaarden vastgelegd voor de minnelijke ontvlechting. Onderdeel van deze afspraken is:

De gemeente is 100% aandeelhouder geworden van de GEM en draagt de volledige regie over en het volledige risico voor de ontwikkeling van de Waalsprong;

De marktpartijen en woningcorporaties in de GEM betalen de gemeente een financiële bijdrage of afkoopsom die gelijk is aan de eerder afgegeven garanties. Naar verluidt betreft dit een bedrag van € 12 miljoen;

De marktpartijen garanderen dat zij de komende drie jaren 420 kavels afnemen. Daarbovenop komt nog eens een optie op nog eens 1.200 kavels met een ‘right of first refusal’ (als de marktpartijen niet gebruik willen maken van deze optie, dan staat het de gemeente vrij de kavels aan andere gegadigden te verkopen);

De corporaties garanderen dat zij tot circa 2028 minimaal 1.300 kavels zullen afnemen ten behoeve van de bouw van sociale huurwoningen.

De Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen heeft in 2012 – dus voorafgaand aan de ontvlechting van de GEM - op verzoek van de gemeenteraad onderzoek gedaan naar de afspraken die in de GEM tussen gemeente, marktpartijen en woningcorporaties zijn vastgelegd (Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, 2012). Uit dat onderzoek blijken drie ‘dominante patronen’: De GEM is, gedurende de looptijd, op een groot aantal punten afgeweken van de Samenwerkingsovereenkomst uit 1997 (de SOK). Zo zijn onder meer de afspraken over de leverings- en afnameplicht van bouwrijpe grond gewijzigd. Ook hebben partijen zich niet gehouden aan het overeengekomen concurrentiebeding (geen woningen bouwen op concurrerende locaties). De wijzigingen zijn, zo constateert de Rekenkamer, vaak niet vastgelegd.


81




















54


55

In de tweede plaats hebben de wijzigingen in de samenwerking tussen gemeente en marktpartijen en corporaties er overwegend toe geleid dat de financiële risico’s steeds meer bij de gemeente zijn komen te liggen. Zo is veel aangekochte grond in eigendom gebleven van de gemeente en niet, conform de afspraken, doorverkocht aan de GEM met doorlevering aan de marktpartijen. De gemeente was hier zelf debet aan, omdat de gronden nog niet bouwrijp gemaakt waren, terwijl de afspraken met de GEM de doorverkoop van bouwrijpe grond betrof. In de derde plaats wordt bovendien ook de afnameplicht voor de ontwikkelende partijen in de loop van de tijd in toenemende mate gerelativeerd, waardoor de risico’s voor de marktpartijen afnemen, maar voor de gemeente toenemen. Bij verliezen van de GEM kunnen de vennoten maximaal worden aangesproken op het door hen ingebrachte vermogen en de door hen afgegeven bankgaranties. Het eigen vermogen van de GEM en de gestelde garanties staan echter niet in verhouding tot het door de gemeente aan de GEM verstrekte vreemd vermogen. Daardoor loopt de gemeente een aanzienlijk financieel risico. De informatievoorziening aan de gemeenteraad is gedurende lange tijd gebrekkig geweest. Pas vanaf eind 2009 is er sprake van verbetering in de informatievoorziening.

We hebben er geen onderzoek naar gedaan, maar het kan bijna niet anders dan dat de voor de gemeente ongunstige afspraken in de GEM hebben bijgedragen aan de ontvlechting van de GEM. Geconstateerd kan worden dat de GEM, net als op andere plekken in Nederland, onvoldoende crisis proof is gebleken. Uitnodigingsplanologie nieuwe stijl: kaders Nu de gemeente niet meer vast zit aan de bouwclaimovereenkomsten die onderdeel waren van de GEM heeft zij in feite de handen vrij om de Waalsprong naar eigen inzichten verder te ontwikkelen. Toch moet dat nog wel binnen enkele, redelijke vaststaande kaders.

De verdere ontwikkeling van de Waalsprong moet plaatsvinden binnen twee kaders: een ruimtelijk kader en een programmatisch / financieel kader. Het ruimtelijk kader is hiervoor al besproken. De Waalsprong wordt niet een grote woonwijk, maar zal bestaan uit een mozaïek van woongebieden. De oorspronkelijke stedenbouwkundige uitgangspunten voor de Waalsprong worden nog steeds in acht genomen en de woongebieden liggen wel min of meer vast. Alle woningbouw moet plaatsvinden in de aangewezen woongebieden (figuur 39). Binnen die woongebieden is dan wel weer een zekere mate van flexibiliteit met betrekking tot de invulling (zie hieronder). Voor de werklocaties (Ressen en ‘De Grift’) geldt hetzelfde: de Waalsprong biedt op deze locaties ruimte voor bedrijvigheid. Hoe dat vervolgens ingevuld gaat worden ligt nog niet vast. Het programmatische / financiële kader wordt in belangrijke mate bepaald door de investeringen die Nijmegen al heeft gedaan in de grondexploitatie. Die investeringen moet zo goed mogelijk terugverdiend worden om te voorkomen dat de stad er financieel aan onderdoor gaat. Daarvoor moet de bouwgrond liefst zo snel mogelijk en tegen een zo hoog mogelijke prijs verkocht worden en dient het woningbouwprogramma zo goed mogelijk gerealiseerd te worden. Daarnaast is het woningbouwprogramma natuurlijk ook gebaseerd op een raming van de woningbehoefte en verwacht men, op basis van de huidige inzichten, dat het woningbouwprogramma ook daadwerkelijk noodzakelijk is om in de (toekomstige) lokale vraag


81




















55


56

te voorzien. Uitnodigingsplanologie nieuwe stijl: uitnodiging aan privaat en particulier initiatief Waar voorheen de gemeente verplicht was de bouwgrond te leveren aan haar partners in de GEM kan zij nu bouwkavels leveren aan zo ongeveer iedereen die interesse heeft, zo lang de te bouwen woningen maar passen in een van de woonmilieus. De vele borden met ‘bouwkavels te koop’ langs de Prins Mauritssingel getuigen het feit dat de voormalig aandeelhoudende ontwikkelaars en nieuwe partijen momenteel met kleinere bouwenveloppen ontwikkelen. Grofweg zijn er de volgende mogelijkheden:

Projectontwikkelaars, corporaties en/of bouwbedrijven nemen een aantal aaneengesloten kavels tegelijkertijd af en bouwen woningen voor verkoop of verhuur ‘in serie’;

Een particulier koopt een bouwkavel en bouwt zijn of haar eigen woning; Een collectief van een aantal particulieren koopt een aantal aaneengesloten kavels en

bouwt daarop gezamenlijk woningen die vervolgens in individueel eigendom komen (Collectief Particulier Opdrachtgeverschap);

Een onderneming, particulier of collectief pacht gedurende een bepaalde periode grond van de gemeente, met als doel deze grond tijdelijk voor een andere functie aan te wenden.

Interessant is verder nog dat Nijmegen sinds 2012 actief startersleningen inzet en in de ontwikkelingsstrategie aankondigt voorstellen te doen voor stimulering van woningbouw. Voorbeelden die genoemd worden zijn: de uitgifte van gronden in erfpacht, de introductie van een zogenaamde groeikavel en maatregelen voor het huursegment boven de activiteiten van de woningcorporaties. Deze voorbeelden passen in de voorgenomen organische ontwikkeling.


81




















56


57

Figuur 40. De tien uitgangspunten van organische gebiedsontwikkeling bij Waalsprong (GEM Waalsprong, 2013).

1 We laten het robuuste raamwerk van de Waalsprong met groen, infrastructuur en watersystemen intact. Daarbinnen ontwikkelen we een mozaïek aan woonwijken. 2 We gaan vraaggericht ontwikkelen. De woningmarkt heeft zich ontwikkeld van aanbodgericht naar vraaggericht. Tegenwoordig ontkomt geen enkele ontwikkelaar er meer aan om de consument aan de voorkant van het proces erbij te betrekken. 3 We gaan organisch en divers bouwen in kleine bouwstromen. Het compleet uit de grond stampen van een woonwijk door slechts een paar ontwikkelende partijen is verleden tijd. 4 We sluiten aan bij de uitgangspunten binnen de grondexploitatie. Dat wil zeggen dat we wel rekening moeten houden met de aantalen en dichtheden waarmee gerekend is in de GREX. Dat leidt soms tot dilemma’s tussen de wenselijk geachte sfeerbeelden en de financiële randvoorwaarden. 5 We sluiten met de fasering aan op bestaande (woon) structuren en voorzieningen. Door te bouwen aansluitend op de bebouwing in Oosterhout en Lent kunnen we de komende jaren volstaan met de huidige voorzieningen wat gunstig is voor de gemeentebegroting.

6 We gaan werken met een meer globale en flexibele kaderstelling via ambitiedocumenten en bestemmingsplannen. Voorheen schreven we vaak precies voor wat er moest komen. Dat is verleden tijd. 7 Ondanks het ‘loslaten’ door de overheid blijven we gaan voor kwaliteit. Dit wordt geborgd door het ambitiedocument en de begeleiding van het Ruimtelijk Kwaliteit Team. 8 We sturen het geheel cashflow aan. Dit betekent dat de tijd tussen het maken van plannen en het daadwerkelijk bouwen zo kort mogelijk gehouden wordt en dat geldt ook voor het bouwrijp maken van de grond. 9 Bij de fasering houden we rekening met de afspraken uit het ontvlechtingakkoord met de marktpartijen en corporaties. 10 We stemmen de fasering ook af met de veel concurrerende woonmilieus op hetzelfde moment in de markt te zetten.

2007

2013


81




















57


58

Figuur 41. Plantjevlag. 4.4 Huidige financieel-economische situatie De veranderingen in het woningbouwprogramma, de ontvlechting van de GEM en de vertraging in de uitgifte van de grond en de woningbouwproductie zijn voor de gemeente Nijmegen aanleiding fors bij te sturen in de grondexploitatie. De ontwikkelingen hebben bovendien geleid tot onvoorziene verliezen in de grondexploitatie voor de Waalsprong waarvoor dekking moet worden gevonden buiten de grondexploitatie. Met andere woorden, het project is niet niet

Plant je vlag De gemeente Nijmegen en GEM Waalsprong zijn een bijzonder proces gestart in de Vossenpels in de Waalsprong: voor een deel van het gebied laat men vanaf het begin potentiële bewoners, ondernemers en andere belangstellenden participeren in het ontwerpen ontwikkelproces. Het normale proces van eerst een plan maken en daarna kopers voor de woningen zoeken, de zogenaamde blauwdruk/integrale ontwikkeling, is dus omgedraaid. Het project wordt: ‘Plant je vlag’ genoemd. De wensen en ideeën van de toekomstige bewoners en gebruikers van het gebied vormen de basis voor de ontwikkelingsvisie. Vossenpels wordt volgens deze visie geen gewone stadsuitleg, maar een plek voor wonen, werken, cultuur en vrije tijd. Een plek die niet de gebaande paden van planning en projectontwikkeling volgt, maar waar mensen zelf of samen met vrienden, buren of familie hun eigen woning, werkruimte of voorziening kunnen bouwen. Daarbij is volop ruimte voor creativiteit, spontaniteit en lef (Geerse, 2012, p. 5, in: Van Mullem, 2014).

Overzicht Kavels Plant je vlag (Ontwerpteam Vossenpels, 2014) Het plangebied bestond grotendeels uit weiland. De rode lijnen vormen de contouren van het ‘blanco’ vel wat door de geïnteresseerden onder begeleiding van het Ontwerpteam Vossenpels ingevuld is. In de ontworpen ontwikkelingsvisie kan men via particulier opdrachtgeverschap of collectief particulier opdrachtgeverschap zelf een kavel ontwikkelen. (Van Mullem, 2014).


81




















58


59

langer ‘zelfvoorzienend’, wat zoveel wil zeggen dat de gemeenten een deel van de kosten uit de grondexploitatie moet bekostigen uit de Algemene Middelen. Aan de hand van een rapport over de aanpassingen in de grondexploitatie dat de Brink groep (2013) in opdracht van de gemeente Nijmegen heeft opgesteld en de Voortgangsrapportage Grote Projecten (Gemeente Nijmegen, VGP, 2013b) lichten we in deze paragraaf de uitgangspunten van de grondexploitaties, de belangrijkste veranderingen en de financiële consequenties daarvan toe. Zoals we al eerder hebben toegelicht is bij de aanvang van het project De Waalsprong de beslissing genomen om de grondexploitatie op te delen in een gemeentelijke grondexploitatie (GREX Gemeente) en een gedeelde grondexploitatie voor de partijen die in de GEM participeerden (GREX GEM). In de GREX Gemeente zijn alle projecten binnen het exploitatiegebied van de Waalsprong opgenomen, exclusief de woningbouwvlekken. Dit betreft onder meer de ontwikkeling van bedrijventerreinen, boven-bovenwijkse infrastructuur en het project Landschapszone. De marktpartijen en de corporaties wilden niet participeren in de grondexploitaties voor deze onderdelen van de Waalsprong, onder meer omdat zij onvoldoende inzicht hadden in en controle over de kosten en opbrengsten van deze projecten. Het hele woningbouwprogramma in de Waalsprong is opgenomen in de GREX GEM. Door de ontvlechting van de GEM is de gemeente inmiddels nog de enige aandeelhouder in de GEM en is de GREX GEM in feite ook een gemeentelijke grondexploitatie geworden (alhoewel de GEM nog steeds een aparte BV is). Desalniettemin hanteert de gemeente Nijmegen nog twee afzonderlijke grondexploitaties voor het gebied. Het is gebruikelijk om een grondexploitatie jaarlijks te herzien. Per 01-01-2014 zien de grondexploitaties voor de GREX Gemeente en de GREX GEM er, samengevat, als volgt uit:

GREX Gemeente Kosten

Per 01-01-2014

Opbrengsten

Per 01-01-2014

Verwervingen 88.988.000 Verkopen 147.125.000

Bouw- en woonrijpmaken 145.963.000 Bijdrage diversen 93.628.000

Plankosten 78.615.000 Huuropbrengsten 17.000

Overige kosten 12.903 Subsidies en gemeentelijke bijdragen 118.389.000

Rente en kostenstijging 56.428.000 Overige 18.346.000

Totaal geraamd 382.897.000 Totaal geraamd 377.505.000

Gerealiseerd tot heden 282.206.000 Gerealiseerd tot datum 210.248.000

Nog te realiseren 100.691.000 Nog te realiseren 167.257.000

Geraamd eindresultaat op einddatum 2027 prijspeil 01-01-2014: 5.392.000 nadelig

In NCW (resultaat van heden) prijspeil 01-01-2014: 3.114.000 nadelig

Figuur 42. GREX gemeente (Gemeente Nijmegen, VGP, december 2013; gecomprimeerd door auteurs).


81




















59


60

GREX GEM Kosten

Per 01-01-2014

Opbrengsten

Per 01-01-2014

Verwervingen 239.521.000 Verkopen + overige opbrengsten 758.398.000

Bouw- en woonrijpmaken 159.851.000

Plankosten 117.786.000

Bovenwijkse voorzieningen 22.099.000

Overige kosten 65.800.000

Rente en kostenstijging 246.041.000 Opbrengststijgingen 53.472.000

Totaal geraamd 851.098.000 Totaal geraamd 811.870.000

Gerealiseerd tot heden 572.461.000 Gerealiseerd tot heden 263.701.000

Nog te realiseren 278.637.000 Nog te realiseren 548.169.000

Geraamd eindresultaat op einddatum 2027 prijspeil 01-01-2014: 39.228.000 nadelig

In NCW (resultaat van heden) prijspeil 01-01-2014: 22.623.000 nadelig

Figuur 43. GREX GEM (Gemeente Nijmegen, VGP, december 2013; gecomprimeerd door auteurs). De totale investering in de gebiedsontwikkeling van de Waalsprong bedraagt dus, op basis van de cijfers in 2014, € 1.233.995.000 (op eindwaarde). Voor de goede orde: dit betreft de investering in de gebiedsontwikkeling en is exclusief de investeringen in de bouw van de woningen (en bedrijfsgebouwen). De verwachting is dat deze investering grotendeels wordt ‘terugverdiend’ via de verkoop van bouwgrond (voor beide exploitaties opgeteld circa € 950.000.000). Dit wordt nog aangevuld met allerlei subsidies en bijdragen uit de algemene middelen van de gemeente zelf. Zoals gebruikelijk bij grondexploitaties gaan ‘de kosten voor de baat uit’. Bij elkaar opgeteld heeft de gemeente in beide grondexploitaties reeds zo’n € 810 miljoen geïnvesteerd, terwijl daar tot nu toe nog maar € 475 miljoen aan opbrengsten tegenover staan (boekwaarden). We kunnen uit bovenstaande tabellen verder afleiden dat er in totaal nog ca. € 379 miljoen aan nominale kosten gemaakt moet worden en dat er nog € 715 miljoen aan nominale opbrengsten – vooral via gronduitgifte - moeten worden gerealiseerd. Om investeringen te kunnen doen moet de gemeente geld lenen; die lening kan zij terugbetalen vanaf het moment dat opbrengsten gerealiseerd worden. Over de lening betaalt de gemeente rente. Om een indruk te geven: Nijmegen zal, op basis van bovenstaande cijfers, in dit project op dit moment zo’n € 335 miljoen aan leningen hebben uitstaan.8 Bij een rente van 4% betaalt de gemeente op jaarbasis nu circa € 13,4 miljoen aan rentekosten; dat is circa € 260.000 per week. Met andere woorden, elke dag vertraging in de aflossing van de schuld (door vertraging in de uitgifte van de bouwgrond ten opzichte van de verwachtingen over die uitgifte waarop de exploitatie is gebaseerd) kost de gemeente circa € 37.000. Het omgekeerde is natuurlijk ook mogelijk!

8 Dit is een inschatting en dient slechts als rekenvoorbeeld.


81




















60


61

Aanpassingen in de grondexploitaties Als gevolg van de ongunstige ontwikkelingen in de markt voor nieuwbouwwoningen en de daarmee gepaard gaande vertraging in de uitgifte van bouwgrond zag de gemeente zich de afgelopen jaren genoodzaakt forse wijzigingen door te voeren in de grondexploitaties voor de Waalsprong. De verslechtering van het financiële resultaat voor de Waalsprong hangen grotendeels samen met ontwikkelingen in het gebied zelf. Daarnaast hebben de vertragingen in de woningbouwproductie zowel binnen Nijmegen als regionaal tot een veel te grote plancapaciteit geleid. Nieuwe plannen werden al ontwikkeld op basis van eerdere prognoses over het woningbouwtempo op locaties als de Waalsprong. Dit leidt tot competitie tussen planlocaties en mogelijk een verdere vertraging van de uitgifte van bouwgrond. Inmiddels zijn regionaal afspraken gemaakt over het terugdringen van de plancapaciteit. Of dat voldoende is moet nog blijken. De financiële consequenties zijn als volgt samen te vatten:9

Door de vertraging in de uitgifte van bouwgrond nemen de rentekosten toe, zonder dat

daar extra opbrengsten tegenover staan; De daling van de gemiddelde woningprijzen leidt tot een daling van de residuele waarde

van de grond; als gevolg daarvan zullen ook de uitgifteprijzen van bouwgrond dalen. Dit leidt tot een daling van de opbrengsten uit de bouwgrond (in vergelijking met de uitgangspunten in de grondexploitatie), terwijl de kosten om de grond geschikt te maken als bouwgrond ongeveer gelijkblijven;

De uitgifteprijzen van de bouwgrond nemen in de komende jaren minder snel toe dan vooraf was begroot;

De crisis op de woningbouwmarkt en het afgenomen consumentenvertrouwen leiden in het algemeen tot een verschuiving van de vraag van ‘duur’ naar ‘midden’ en van ‘midden’ naar ‘goedkoop’. Dit leidt tot een daling van de opbrengsten uit de verkoop van bouwgrond (omdat de prijs van bouwgrond voor een goedkope woning lager is dan de prijs van bouwgrond voor een duurdere woning). Dit wordt deels gecompenseerd doordat bij een groter aandeel goedkopere woningen op kleinere kavels meer woningen kunnen worden gebouwd. Tegelijkertijd wordt dit deels weer teniet gedaan door extra kosten gemoeid met de aanleg van openbaar gebied.

Op basis van accountantsregels zijn gemeenten verplicht ‘af te boeken’ op de boekwaarde van de grondexploitatie zodra duidelijk is dat deze boekwaarde hoger is dan de werkelijke waarde. De boekwaarde van de grondexploitatie betreft alle kosten die de gemeente op enig moment heeft gemaakt in de grondexploitatie (kosten van verwervingen, plankosten, infrastructurele kosten, kosten bouwen woonrijpmaken). Afboekingen op de grond zijn noodzakelijk als men besluit om grond die oorspronkelijk bestemd was als bouwgrond uit de markt te nemen, omdat men verwacht dat er geen vraag is naar die grond. In dat geval gaat de waarde terug naar bijvoorbeel de waarde van die grond als landbouwgrond. Het verschil tussen de boekwaarde en 9 Dit betreft een algemeen overzicht van financiële consequenties van de woningbouwcrisis voor gemeentelijke grondbedrijven. De financiële consequenties voor de Waalsprong kunnen hier enigszins van afwijken.


81




















61


62

de waarde van de grond voor landbouwdoeleinden wordt afgeboekt en moet als een financieel verlies worden gezien. In de Waalsprong doet deze situatie zich niet voor, aangezien de gemeente nog steeds verwacht alle grond als bouwgrond voor woningbouw uit te geven. Pas indien zou blijken dat er in de toekomst geen behoefte zou bestaan aan het geplande aantal woningen zou deze situatie kunnen optreden. Dezelfde accountantsregels schrijven aan gemeenten ook voor dat zij direct een voorziening moeten treffen op het moment dat blijkt dat de te verwachten kosten in de grondexploitatie niet meer worden gedekt door de te verwachten opbrengsten. Een ‘voorziening treffen’ betekent zoveel als dat de gemeente de ongedekte kosten op een andere manier afdekt. Hiertoe kan een gemeente een beroep doen op het spaar-/risicopotje van de gemeente, de zogenaamde saldireserve. Als dat potje is uitgeput moet de gemeente de dekking zien te vinden in de Algemene Middelen. Dat betekent dat men moet bezuinigen op andere gemeentelijke uitgaven om zodoende het tekort in de grondexploitatie te kunnen dekken. Daarnaast kan men uiteraard ook nog maatregelen treffen om op andere manieren – meestal door een versobering van de ruimtelijke plannen - het resultaat van de grondexploitatie te verbeteren, door te bezuinigen op bepaalde uitgaven (voor zover mogelijk, indien de kosten nog niet gemaakt zijn) en de opbrengsten te verbeteren (door bijvoorbeeld de bebouwingsdichtheid te verhogen). We zagen hierboven al dat Nijmegen de plannen voor de Waalsprong in de afgelopen jaren heeft aangepast, om deze meer in overeenstemming te brengen met de marktbehoefte. Deze aanpassingen zijn in belangrijke mate financieel ingegeven en moeten bijdragen aan een verbetering van het resultaat van de grondexploitatie. In 2012 en 2013 zag de gemeente zich echter genoodzaakt om een voorziening te treffen voor de grondexploitatie van de Waalsprong. De (te verwachten) extra rentekosten leiden tot een forse kostenverhoging, terwijl de te verwachten opbrengsten naar beneden toe zijn bijgesteld in verband met de gereduceerde uitgifteprijzen voor de bouwgrond. De herijking van de grondexploitatie leidt tot een negatief resultaat van € 97 miljoen (Gemeente Nijmegen, 2013a). Dit negatieve resultaat wordt grotendeels gedekt door de bijdrage van uittredende aandeelhouders van de GEM, het activeren van de investeringen in grondwerk en rioleringen, nog binnen te halen susbidies en het verlagen van de post onvoorzien in de grondexploitatie (Brink Groep, 2013). Maatregelen aan de kostenkant

Kosten bouwen woonrijpmaken zijn hoger ingeschat; Voor de kosten van grondwerk en riolering is in de grondexploitatie een bijdrage

opgenomen uit de algemene dienst (activiering), die een deel van de kosten dekt. Het gaat hier om een bedrag van ruim € 34 miljoen (NCW) dat wordt geactiveerd in de gemeentebegroting en in 40 jaar wordt afgeschreven;

Besparing in bureaukosten (kosten ambtelijk apparaat); Verlaging kosten onvoorzien (verwerkt in voorziening);


81




















62


63

Maatregelen aan de opbrengstenkant

Structurele verlaging van de grondprijzen; Verkoop van circa 20 bestaande woningen in het plangebied (eigendom van gemeente),

evenals het gebouw Thermion; Verwachte (maar nog niet gegarandeerde) rijkssubsidie opgenomen van € 8,5 miljoen

(NCW); Bijdrage van € 12 miljoen van de uittredende participanten in de GEM Waalsprong.

Zoals we hierboven hebben gezien bedraagt het te verwachten resultaat van de grondexploitaties voor de Waalsprong in 2029, na het inzetten van deze dekking, respectievelijk circa 3 miljoen en circa € 22,6 miljoen (NCW) negatief. Dit verlies gaat ten koste van de “algemene dienst”. Ook het besluit om de kosten van grondwerken en de aanleg van de riolering uit de grondexploitatie te halen en te activeren in de gemeentebegroting komt in feite neer op een afwenteling van kosten naar de Algemene Middelen. Overigens kan hierbij nog opgemerkt worden dat de gemeente ook in het verleden al uit eigen middelen heeft bijgedragen aan de kosten van de gebiedsontwikkeling de Waalsprong. Risico’s in de grondexploitaties Per definitie zijn er financiële risico’s verbonden aan een grondexploitatie. Die risico’s hangen zowel samen met onzekerheden over de wijze waarop de kosten zich gedurende de exploitatie zullen ontwikkelen als met onzekerheden over de wijze waarop de opbrengsten zich zullen ontwikkelen. Om die reden voeren gemeenten een risicoanalyse uit voor hun grondexploitaties. In 2013 heeft de Brink Groep in opdracht van de gemeente een risicoanalyse voor de Waalsprong grondexploitatie uitgevoerd. De risico’s hangen vooral samen met (Gemeente Nijmegen, VGP, 2013b):

Afzetbaarheid van bouwkavels in tempo en opbrengst (langere looptijd en/of lagere opbrengst);

Ongunstigere verhouding uitgeefbaar/niet-uitgeefbaar, waardoor minder kavels kunnen worden uitgegeven;

De subsidieverwachting (opgenomen in de dekking van de tekorten) wordt maar deels gerealiseerd;

Omvang vraag naar appartementen is lager en blijft achter op prognose; Plankosten en/of bureaukosten zijn hoger; Kosten realisering riolering in relatie tot de bijdrage activering riolering verloopt negatief

en daardoor effect op plansaldo;

Het totale risico voor de Waalsprong grondexploitatie wordt ingeschat op € 58 miljoen. Dit betekent dat de gemeente eveneens voor een bedrag van € 58 miljoen weerstandsvermogen dient op te bouwen. Ook voor andere grondexploitaties (met name Waalfront en tuingebied Bergerden) loopt Nijmegen echter forse risico’s. In de VGP 2013 wordt daarom uitgegaan van een totaal benodigd weerstandsvermogen van € 95 miljoen. De huidige reserves van het Ontwikkelingsbedrijf zijn op dit moment niet voldoende hoog voor alle gekwantificeerde risico’s. Omdat de risico’s zich echter niet allemaal tegelijk zullen voordoen is dat acceptabel en volstaat


81




















63


64

een geleidelijke groei van de reserve. Hiertoe zijn ide gemeentebegroting voor 2014-2017 verdere maatregelen genomen (Gemeente Nijmegen, VGP, 2013b). 4.5 Vergelijking van de plannen uit 1997 en 2014

RUIMTELIJK Plannen in periode 1997 tot 2007 Plannen anno 2014 Woningbouw programma

11 214 woningen, er is een grote ambitie om in verhouding veel dure woningen te bouwen. Rond 2003 voorzien plannen in 75% grondgebonden en 25% gestapelde bouw. Verdeling naar woningcategorie: 25% sociaal < f. 170.000 13% goedkoop f. 170.000 - f. 190.000 20% middel f. 190.000 - 225.000 43% duur > f. 225.000

13 015 woningen, i.v.m. met ontwikkelingen op de woningmarkt komen er naar verhouding meer goedkope woningen. Deze kleinere woningen leggen druk op vastgelegde percentage uitgeefbaar door meer noodzakelijke verharding. Naast knoop Lent alleen nog op een paar bijzondere plaatsen een ambitie van gestapelde bouw. Verdeling naar woningcategorie: 18% sociaal 32% goedkoop < € 185.000 30% middel € 185.000 - € 240.000 20% duur > € 240.000

Voorzieningen Grote ambities voor hoogstedelijk stadsdeelcentrum ‘De Citadel’ met ruim 100.000 m2 voorzieningen en dienstverlening (GEM Waalsprong, 2003, 2007). Inschatting aan te leggen wijkvoorzieningen 18.807 m2 winkels 5.000 m2 kantoren 66.995 m2 bijzondere voorzieningen Bedrijventerrein ‘De Grift’ met aanvankelijk circa 50 ha netto en rond 2003 40 ha. waarvan 25 hectare traditioneel en circa 15 ha. representatief.

Versobering van plannen voor ‘De Citadel’. Nu bescheiden ambitie bij Knoop Lent voor maatschappelijke voorzieningen (minder kantoren) afhankelijk van marktinitiatief. Inschatting aan te leggen wijkvoorzieningen (Grex, april 2013) 23.000 m2 winkels en 5000 m2 horeca 5.000 m2 kantoren en 14.000 m2 bedrijven 48.693 m2 bijzondere voorzieningen Voor bedrijventerrein ‘De Grift’ wordt in 2013 uitgegaan van een kleinere regionale vraag en circa 30 ha uitgeefbaar. Het bedrijventerrein richt zich op de logistieke sector.

Stedenbouw-kundige ambities

In de oorspronkelijke ambities speelt horen bij de stad, duurzaamheid, groeien in stappen en het creëren van wervende woonmilieus een grote rol. Er wordt uitgegaan van meer maakbaarheid en samenhang. Ambitie wordt sterk vastgelegd in stedenbouwkundig plan en gedetailleerd beeldkwaliteitplan.

Het stedenbouwkundige raamwerk is solide gebleken. In de huidige ambities pleit met nog steeds voor mozaïek van woongebieden, groeien in stappen en is duurzaamheid opgenomen als basisprincipe. Ook het stedelijk karakter speelt nog steeds een rol. Wel wordt er meer uitgegaan van meer diversiteit, organische kleinere bouwstromen en meer cocreatie met verschillende partijen.

Eigendom

Gronden zijn in handen van GEM Waalsprong.

Gronden zijn in handen van GEM Waalsprong, maar nu met gemeente als enige aandeelhouder.


81




















64


65

Natte en droge infrastructuur

Doortrekking van A73 tot de A15 in combinatie met een derde Waalbrug werd aanvankelijk als voorwaarde beschouwd. Enkele nieuwe rotondes en nieuwe oost-westverbindingen worden voorzien. Dit wordt als absoluut noodzakelijk gezien om de bereikbaarheid van Nijmegen en bewoners van de Waalsprong te garanderen. Met betrekking tot het openbaar vervoer wordt gepleit voor een NS voorstad-station in Lent en bij Ressen om bewoners van de Waalsprong veel mogelijkheden te geven voor openbaar vervoer. Er wordt gedacht aan een ondersteuning van deze stations via een uitgebreid HOV-busnetwerk met vrijliggende busbanen en mogelijke kabeltram.

Doortrekking van A73 tot de A15 wordt ondanks jarenlange lobby niet gerealiseerd. Uiteindelijk wordt ervoor gekozen de A50 te verbreden over de Waal (ter hoogte van Ewijk, van 2x2 rijstroken naar 4x2 rijstroken). Een nieuwe derde stadsbrug De Oversteek wordt in 2013 gerealiseerd en de voormalige A325 wordt omgebouwd tot stadsautoweg om verdere congestie te voorkomen. Om fietsontsluiting te verbeteren is sinds 2002 een nieuwe fietsbrug De Snelbinder gekoppeld aan de bestaande spoorbrug. Betreffende de openbaar vervoer ontsluiting wordt in 2002 Station Lent gerealiseerd, in 2012 wordt het vernieuwde station opgeleverd. Station Ressen is niet gerealiseerd. Ook heeft men moeten besluiten om de kabeltram vooralsnog af te blazen. In het kader van het doorbreken van een flessenhals in de Waal wordt er druk gewerkt aan een nevengeul.

Figuur 44. Ruimtelijke verschillen tussen oorspronkelijke plannen en huidige plannen.


81




















65


66

PROCES Plannen in periode 1997 tot 2007 Plannen anno 2014 Rolverdeling gemeente en markt

Gelijk gedeelde risico’s tussen gemeenten en marktpartijen voor afzet woningbouw en centrumontwikkeling. Risico’s voorfinanciering, verwerving, boven-bovenwijkse voorzieningen, Vinex-bijdrage bij intentieverklaring 1994 gelijk gedeeld tussen marktpartijen en overheid. In 1997 komen deze risico’s volledig bij de gemeente te liggen. Ook werden afspraken gemaakt over non-concurrentie.

Bij de onderhandelingen over Groot Oosterhout in 2012 wordt geen overeenstemming bereikt met marktpartijen. Ook zijn sinds 2010 slechts 30% van de woningen in de Waalsprong door samenwerkende marktpartijen gerealiseerd, is een gelijke risicoverdeling tussen marktpartijen en overheid niet meer aan de orde en is de non-concurrentieafspraak niet te hanteren. De samenwerking wordt ‘ontvlochten’ . De marktpartijen betalen € 12 milj. in verband met minnelijke ontvlechting en maken afspraken voor afname de komende jaren.

Organisatieopzet GEM, op basis van bouwclaimovereenkomsten gemeente met marktpartijen en corporaties.

Ontvlechting van de GEM; nog beperkte afnamegarantie door eerder in GEM betrokken marktpartijen en corporaties. Overige gronden kunnen door gemeente in principe aan iedere geïnteresseerde partij verkocht worden.

Rol eindgebruiker / woonconsument

De eindgebruikers hadden in de eerste plannen over het geheel genomen een zeer kleine rol. In de SOK waren hier geen afspraken over opgenomen. De marktpartijen en gemeenten bepaalden tot in het kleinste detail de woningen, vaak in seriebouw. De gemeente Nijmegen pleit echter in deze fase al voor particulier opdrachtgeverschap. In de periode 1995 – 2005 geeft de gemeente 4% van de grond (394 kavels) uit aan particulieren. Uiteindelijk viel de belangstelling vanuit de samenleving de gemeente tegen.

Bij de Waalsprong is anno 2014 sprake van organische gebiedsontwikkeling met relatief kleinschalige (her)ontwikkelingen, met een open- eindeproces zonder blauwdruk, waarbij ontwikkeling en beheer door elkaar lopen, met een dominante rol voor eindgebruikers. Ontwikkelaars betrekken bewoners bij de ‘voorkant’ van het proces. Het project Plantjevlag in Vossenpels wordt gezien als succesvol en mogelijk uitgebreid of verbreed naar andere concepten waarin zelfrealisatie centraal staat. Verschillende nieuwe vormen zoals IkbouwbetaalbaarNijmegen (IbbN) en het initiatief voor de eerste Strowijk van Nederland komen op.

Flexibiliteit m.b.t. wijzigingen markt omstandigheden

Voor de meeste gebieden werd een masterplan gemaakt met een zeer gedetailleerd stedenbouwkundige integraal masterplan en beeldkwaliteitplan met ‘blauwdruk’ en ‘eindbeeld’ van wat er precies zou moeten komen.

De ontwikkelingsstrategie 2013 geeft duidelijkheid over de koers tot en met 2028 en is tegelijkertijd globaal en flexibel genoeg om adequaat te kunnen reageren op - nog onbekende en deels onvoorspelbare - toekomstige ontwikkelingen. Er wordt gewerkt met meer globale en flexibele kaderstelling via nieuwe stijl beeldkwaliteitplannen en ambitiedocumenten en gedacht vanuit de kracht van het (bestaande) gebied en dialoog.

Transparantie/ communicatie/ toezicht

De informatievoorziening aan de raad was gedurende het eerste gedeelte van de grondexploitatie (tot aan 2009) gebrekkig en onvoldoende transparant

Vanaf eind 2009 is sprake van een verbetering in de informatievoorziening aan de gemeenteraad. Ook is er een toegenomen risicobewustzijn en actiever risicomanagement.

Aanbod-gestuurd/ vraaggestuurd

Van een zeer strakke en zeer concrete aanbodgestuurde planning….

….naar een globale flexibele ontwikkelstrategie met volop ruimte voor tijdelijk ander gebruik.

Figuur 45. Procesmatige verschillen tussen oorspronkelijke plannen en huidige plannen.


81




















66


67

FINANCIEËN Plannen in periode 1997 tot 2007 Plannen anno 2014 Kosten en opbrengsten

Opsplitsing van grondexploitatie in GEM GREX (woningbouwprogramma) en Gemeente GREX (boven-bovenwijkse voorzieningen en werken). Rekening houdende met onder meer bijdragen van het Rijk wordt uitgegaan van een sluitende grondexploitatie. Gedurende eerste deel planperiode blijven gerealiseerde opbrengsten achter bij begrote opbrengsten.

Als gevolg van vertragingen in gronduitgifte is bijstelling met circa € 97 miljoen noodzakelijk geworden. Totale investering (GEM GREX en Gemeente GREX): € 1,2 miljard (op eindwaarde), waarvan reeds € 810 miljoen geïnvesteerd. Opbrengsten: tot nu toe totaal € 475 miljoen ontvangen. Nog € 715 miljoen aan opbrengsten te ontvangen (grotendeels opbrengsten uit gronduitgifte).

Omvang risico’s/ verdeling risico’s.

Risico’s grondexploitatie worden beperkt ingeschat; in gebiedsontwikkeling voldoende sturingsmogelijkheden om indien noodzakelijk in te grijpen in kosten en/of opbrengsten. Winst en risico’s in de GEM GREX gedeeld tussen partners in GEM. Winst en risico’s in Gemeente GREX volledig voor rekening van gemeente.

Risico’s grondexploitatie worden als hoog ingeschat. Weerstandsvermogen Ontwikkelingsbedrijf dient komende jaren fors te worden opgehoogd. Winst en risico’s in GEM GREX en Gemeente GREX nu volledig voor rekening van gemeente.

Woning- en grondprijzen

Sterke stijging van woningprijzen. Daardoor ook stijging van uitgifteprijzen grond (residueel bepaald).

In periode 2008-2014 woningprijzen met circa 20-25% gedaald. Negatief effect op uitgifteprijzen bouwgrond. Uitgifteprijzen bouwgrond in de Waalsprong naar beneden toe bijgesteld. Voor komende jaren wordt in grondexploitatie uitgegaan van stabilisatie.

Benuttempo / Einddatum

De oorspronkelijke fasering ging uit van 1000 woningen per jaar. De eerste planning ging ervan uit dat de Waalsprong in 2014 opgeleverd zou zijn.

In het laatste overzicht van de fasering gaat men uit van 350 - 400 woningen per jaar op korte termijn en een geleidelijke stijging op wat langere termijn. Oplevering van de Waalsprong naar schatting in 2029.

Figuur 46. Financieel economische verschillen tussen oorspronkelijke plannen en huidige plannen.


81




















67

Woningen in de Waalsprong (Vossenpels Plantjevlag)

Bouw woningen in de Waalsprong (Vossenpels Plantjevlag)


81




















68


81




















68


69

5. De toekomst van de Waalsprong 5.1 De toekomst is onzeker Toen in 1997 de plannen voor de bouw van de Waalsprong werden vastgesteld stond in grote lijnen vast hoe het nieuwe stadsdeel voor Nijmegen vorm zou krijgen. Op basis van die plannen zou de Waalsprong in 2016 afgebouwd zijn. Het moge duidelijk zijn dat anno 2014 de voltooiing van het nieuwe stadsdeel nog ver weg is en dat de huidige plannen voor het gebied fors afwijken van dat oorspronkelijke eindbeeld. In de voorliggende hoofdstukken hebben we de oorzaken daarvan beschreven en hebben we uiteengezet hoe de plannen voor de verdere ontwikkeling van het gebied er nu uitzien. Kenmerkend voor die verdere ontwikkeling is dat er weliswaar nog steeds wordt vastgehouden aan de eerder vastgestelde wijkindeling voor het hele Waalspronggebied en dat ook grofweg het aantal woningen, ingedeeld naar segment, vaststaat, maar dat er verder nog veel onzeker is. Het tempo waarin woningen zullen worden gebouwd, de prijsklasse waarin die woningen zich bevinden, de bouwbedrijven die de woningen gaan bouwen, wie de toekomstige inwoners van Nijmegen Noord zullen zijn, hoe de uiteindelijke afrekening van de grondexploitatie er uit zal zien… veel is nog onzeker. Alhoewel de toekomstige ontwikkelingen de gemeente Nijmegen ongetwijfeld nog de nodige financiële hoofdbrekens zal bezorgen, het voor projectontwikkelaars, woningcorporaties en bouwbedrijven moeilijk is om een efficiënte ontwikkelstrategie te bepalen en woningeigenaren in de Waalsprong zich misschien zullen afvragen wat dat allemaal voor consequenties kan hebben voor de ontwikkeling van de waarde van hun woning, past zo’n betrekkelijk open eindbeeld wel in het huidige denken in de ruimtelijke ordening in Nederland. En al zou men het anders willen, de onzekerheid over de wijze waarop de woningmarkt zich in de toekomst gaat ontwikkelen maakt dat een andere strategie nu ook niet echt realistisch lijkt. Toch is het verleidelijk – en belangrijk – om vooruit te blijven denken over ontwikkelingen die zich op de woningmarkt kunnen voordoen en de mogelijke effecten daarvan op de verdere ontwikkeling van de Waalsprong. In dit laatste hoofdstuk schetsen we een aantal van die ontwikkelingen.

5.2 Ontwikkelingen op de woningmarkt en enkele andere trends In de afgelopen twintig jaar is de ontwikkeling van de Waalsprong voortdurend beïnvloed door onverwachte “externe” ontwikkelingen. We kunnen de toekomst niet voorspellen, maar valt er wat te zeggen over de invloed van toekomstige ontwikkelingen op de plannen voor het gebied? In deze paragraaf gaan we in op een aantal belangrijke parameters en laten we zien waar de ‘onzekerheden’ zitten. De vraag naar woningen Men zou kunnen zeggen dat de vraag naar woningen vrij goed valt te voorspellen. Immers, wie twintig jaar geleden geboren werd zal zich zo rond deze tijd voor het eerst op de woningmarkt begeven en wie nu geboren wordt zal dat over een jaar of twintig doen. Probleem is dat er toch een aantal onzekere factoren is, zeker als we het op regionaal schaalniveau bekijken:


81




















69


70

Huishoudensgrootte: de toekomstige vraag naar woningen is deels demografisch

bepaald, maar hangt vooral ook af van ontwikkelingen in de huishoudenssamenstelling en –grootte. In de afgelopen decennia is de gemiddelde omvang van een Nederlands huishouden stelselmatig gedaald, wat per saldo leidt tot een voortdurende groei van het aantal huishoudens en dus een steeds grotere woningbehoefte, zelfs als de bevolking niet meer zo hard groeit. Het is de vraag hoe die huishoudensgrootte zich verder gaat ontwikkelen. De oprukkende vergrijzing leidt vrijwel zeker tot een verdere daling van de gemiddelde omvang van een huishouden, maar afhankelijk van de ontwikkeling van de betaalbaarheid van het wonen zou het ook best kunnen zijn dat jongeren langer thuis blijven wonen of dat er nieuwe woonvormen ontstaan waarbij men gezamenlijk een woning bewoont;

Regionale verdeling: tussen regio’s en binnen regio’s doen zich migratiebewegingen voor. Hoe die migratiestromen precies zullen lopen is niet met zekerheid te voorspellen. We weten dus niet precies waar de woningvraag zich zal voordoen;

Type woningen en prijsklasse: een belangrijke vraag is naar welk type woningen vraag zal zijn en in welke prijsklasse. Dat hangt samen met ontwikkelingen in lifestyle (een doorzonwoning in de Vinex of een appartement in de binnenstad) en betaalbaarheid. Betaalbaarheid is een erg onzekere factor en afhankelijk van onder meer besteedbaar inkomen, hypotheekrente en prijsverloop op de woningmarkt;

Huren of kopen: een steeds groter deel van de bevolking heeft een woning in eigendom, maar het is maar de vraag of dat doorzet. Veel mensen zijn afgeschrikt door de woningmarktcrisis, de risico’s van hypotheken die ‘onder water’ zijn komen te staan en de onzekerheid over de hypotheekrenteaftrek. Misschien zijn nieuwe toetreders tot de woningmarkt minder geneigd zich snel vast te leggen op een eigen woning. Tegelijkertijd is het kopen van een woning momenteel aantrekkelijk door de relatief lage prijzen en de historisch lage hypotheekrente.

De toekomstige vraag naar woningen in de Stadsregio en in Nijmegen wordt, rekening houdende met onzekerheden, geraamd. Dat geeft een houvast, maar het biedt geen zekerheid. Onlangs nog waarschuwde het Planbureau voor de Leefomgeving voorzichtig te zijn met bouwen, nu de vraag naar nieuwbouw weer lijkt toe te nemen. Op een totale woningvoorraad in Nijmegen van rond de 73.000 woningen (Gemeente Nijmegen stadsmonitor, 2014) zijn de 13.000 woningen van de Waalsprong een groot aantal. In de komende decennia neemt het aantal jonge gezinnen af en komen er veel koopwoningen van ouderen beschikbaar (PBL, 2014). Vanuit het perspectief van de Waalsprong is de vraag naar woningen een redelijk autonoom gegeven en moeilijk te beïnvloeden. De prijs van woningen De woningmarkt is een voorraadmarkt. Dat betekent onder meer dat de prijs van een nieuwbouwwoning zich aanpast aan de prijs van woningen in de voorraad. Gaat de gemiddelde prijs van bestaande woningen omhoog, doordat de vraag naar die woningen toeneemt, dan zal normaal gesproken ook de gemiddelde prijs van nieuwbouwwoningen toenemen. Het prijsverloop op de woningmarkt is nauwelijks te beïnvloeden op lokaal of regionaal niveau


81




















70


71

(alleen als er bijvoorbeeld in korte tijd heel veel nieuwbouwwoningen aan de voorraad zouden worden toegevoegd). Maar die prijsontwikkeling is wel in allerlei opzichten cruciaal voor de toekomst van de Waalsprong. Voor de bouwers van nieuwe woningen is de woningprijs van grote invloed op de winstgevendheid van de bouwproductie. Daalt de woningprijs, terwijl de kosten om de woning te bouwen ongeveer gelijk blijven, dan wordt het moeilijk om de woning winstgevend te bouwen (en zal de animo om te bouwen afnemen). Gebeurt het omgekeerde, dan neemt die animo uiteraard toe. Een ander effect van een verandering in de prijs van woningen is dat bouwers mogelijk besluiten om in een ander segment te gaan bouwen, waar zij nog wel winstgevend woningen kunnen produceren. Voor eigenaren van bestaande woningen en toekomstige eigenaren van nieuw te bouwen woningen is er uiteraard ook een effect. Eigenaren van bestaande woningen hebben dat de afgelopen jaren gemerkt: veel woningen zijn onder water komen te staan (de verkoopwaarde van de woning is lager dan de totale hypotheekschuld). Voor toekomstige eigenaren van een nieuwbouwwoning in de Waalsprong gaat het om value for money. Door de daling van de prijs van een woning in de afgelopen jaren krijgen zij nu meer waar voor hun geld. Dezelfde woning die zij nu kopen had hen vijf jaar geleden 20% meer gekost. De prijs van grond Ook de ontwikkeling van de waarde van bouwgrond is nauwelijks te beïnvloeden. We hebben eerder in het rapport al uitgelegd dat de ontwikkeling van de grondprijs een afgeleide is van de prijsontwikkeling op de woningmarkt. Gemeente noch marktpartijen kunnen hem beïnvloeden. Daalt de gemiddelde prijs van een woning, dan daalt ook de waarde van de grond. Gemeenten kunnen vervolgens zelf beslissen tegen welke prijs zij de grond aanbieden aan marktpartijen en particulieren, maar als zij in zo’n situatie de prijs niet naar beneden toe bijstellen, dan is het niet meer mogelijk om winstgevend een woning te bouwen en zal er dus geen of veel minder grond worden afgenomen. De hoogte van de grondprijs, nu en in de komende jaren, is van cruciale betekenis voor de grondexploitatie van de Waalsprong. Nijmegen heeft, net als veel andere gemeenten, de uitgifteprijzen recentelijk al fors naar beneden bijgesteld. Dat is inmiddels ingecalculeerd in de grondexploitatie. Stel dat een verdere daling van woningprijzen of een verdere verschuiving naar nieuwbouw in het goedkopere segment noopt tot een verdere bijstelling naar beneden van de uitgifteprijzen van bouwpercelen, dan kan dat een enorm effect hebben op het uiteindelijke resultaat van de grondexploitatie: de opbrengst zal lager uitvallen, terwijl de kosten gelijk blijven. Maar voor hetzelfde geld gebeurt het omgekeerde …. Het bouwproces Het bouwproces – de manier waarop woningen ontwikkeld en gebouwd worden – lijkt, als een direct gevolg van de crisis op de woningmarkt, sterk veranderd. Dat zien we ook in de Waalsprong. Door de ontvlechting van de GEM liggen de mogelijkheden voor kleine en grote bouwbedrijven en projectontwikkelaars open. In de GEM waren afspraken gemaakt dat het merendeel van de woningen door de ontwikkelaars en corporaties die in de GEM participeerden zou worden gebouwd. Die afspraken zijn komen te vervallen. De markt ligt nu in principe open voor alle aanbieders van woningen. Waar men voor de crisis op Vinex-locaties voornamelijk aanbod gestuurd in vrij grote aantallen


81




















71


72

woningen bouwde, zien we marktpartijen nu veel meer vraag gestuurd en in kleinere aantallen bouwen. Ook lijkt er langzamerhand steeds meer animo te ontstaan bij particulieren om individueel of in een collectief in eigen beheer woning(en) te bouwen. Dat hangt samen met het feit dat het voor particulieren veel makkelijker is geworden zelf bouwgrond af te nemen. Tegelijkertijd zou het ook best zo kunnen zijn, als de vraag naar woningen sterk aantrekt, dat er toch weer behoefte bestaat aan een vergroting van de bouwproductie en dat de meer aanbod gestuurde projectontwikkeling weer terugkeert. In principe bepaalt de woonconsument! De veranderingen in het bouwproces kunnen tot een ingrijpende reorganisatie van de bouwsector leiden. Sterker, die reorganisatie lijkt nu al ingezet. Hierbij gaat het er overigens niet zozeer om welke manier van bouwen nu meer of minder gewenst is (voor de woonconsument of met het oog op de architectonische of ruimtelijke kwaliteit van het gebied). Of het nu vraag gestuurd of aanbod gestuurd is, we mogen er van uitgaan dat de bouwsector geen woningen gaat bouwen voor de leegstand. De meest veilige veronderstelling voor dit moment lijkt te zijn dat in de toekomst verschillende vormen van projectontwikkeling en bouw naast elkaar zullen bestaan. De rol van woningcorporaties Woningcorporaties nemen een belangrijke positie in op de Nederlandse woningmarkt. Veel groter dan in de meeste andere landen. Gezamenlijk zijn zij eigenaar van meer dan een derde deel van de woningvoorraad in ons land. Ook in de Waalsprong zijn woningcorporaties belangrijk: een fors deel van de woningen zal volgens planning door hen gebouwd worden en komt in hun eigendom. In de afgelopen jaren is de corporatiesector flink onder (politieke) druk komen te staan, mede als gevolg van een onverantwoord uitgavenpatroon bij enkele corporaties, investeringsbeslissingen waarvan achteraf wordt betwijfeld of ze wel zo verstandig waren en een gebrek aan afdoende toezicht op hun functioneren. Als gevolg daarvan zijn de regels waar corporaties zicht aan moeten houden aangescherpt. Ook worden corporaties voortaan geacht niet meer te bouwen in het duurdere segment. Vanuit de corporatiesector komen veel geluiden dat het voor corporaties daardoor een stuk moeilijker is geworden om nog voldoende woningen te kunnen bouwen. Op dit moment zijn de consequenties onduidelijk. Zullen de corporaties in de Waalsprong in staat zijn om de daar geplande woningen in de sociale huur te bouwen? Of zullen er in de toekomst, naast corporaties, ook andere partijen toetreden tot de huurwoningenmarkt (en dan vooral het duurdere segment)? Momenteel zijn er experimenten gaande waarin woningcorporaties en zogenaamde institutionele beleggers (pensioenfondsen, verzekeraars) gezamenlijk woningen gaan aanbieden. Deze ontwikkelingen worden mede beïnvloed door de ontwikkelingen aan de vraagkant: de populariteit van ‘huren’ ten opzichte van ‘kopen’. De rol van de gemeente Gemeenten hebben in de naoorlogse woningbouw in sterke mate de regie gevoerd over ruimtelijke ontwikkelingen op lokaal niveau. Het feit dat zij, via een actief grondbeleid, op de meeste ontwikkellocaties eigenaar van de grond waren hielp daarbij. Het lijkt er nu op dat veel gemeenten niet meer zo staan te springen om bij locatieontwikkeling een actief grondbeleid in te zetten. Dat betekent dat zij dan ook op andere manieren de regie moeten voeren. Die mogelijkheden zijn er best (Van der Krabben, 2010), maar het voert te ver om daar nu op in te


81




















72


73

gaan. Voor locaties waar de gemeente de grond nog zelf (of via een GEM) in eigendom heeft, zoals bij de Waalsprong, geldt dit natuurlijk niet. De rol van andere overheden Toen het Rijk in de jaren negentig van de vorige eeuw het Vinex-locatiebeleid wilde uitvoeren werden er rijkssubsidies beschikbaar gesteld voor regio’s en gemeenten als bijdrage in de kosten van gebiedsontwikkeling. Ook Nijmegen heeft voor de bouw van de Waalsprong geld van het Rijk ontvangen. Daarnaast heeft het Rijk toegezegd de financiële schade te vergoeden van de gevolgen van de dijkteruglegging. Een deel van die claim staat nog open (en staat nog als een voorlopige ‘ongedekte post’ in de grondexploitatie). In de nabije toekomst lijkt er bij het Rijk weinig of geen ruimte te zijn voor aanvullende rijksmiddelen in de kosten van gebiedsontwikkeling. In het licht van de acute financiële problematiek in recente jaren voor gemeenten met betrekking tot hun grondexploitaties is door gemeenten ook een beroep gedaan op (financiële) hulp van provincies. Een argument daarbij was dat provincies zelf ook nauw betrokken zijn geweest bij de planning van woningbouwlocaties en er bij gemeenten op aandrongen om in hoog tempo nieuwe woningbouwlocaties te ontwikkelen. In veel regio’s is dit beleid mede debet geweest aan het huidige overaanbod in plancapaciteit. Tegelijkertijd kunnen provincies moeilijk verantwoordelijk worden gehouden voor de soms risicovolle wijze waarop gemeenten met hun grondexploitaties zijn omgesprongen. Hoe het ook zij, het ligt niet in de lijn der verwachtingen dat provincies de tekorten van gemeenten op hun grondexploitaties gaan dekken (ondanks enkele initiatieven van provincies om de mogelijkheden daartoe te onderzoeken). Tegelijkertijd hebben verschillende provincies in de afgelopen jaren (waaronder de provincie Gelderland; mede geholpen door de betrekkelijk ruime financiële mogelijkheden als gevolg van de verkoop van Nuon-aandelen) wel actief en financieel bijgedragen aan het stimuleren van gebiedsontwikkelingen van bovenlokaal belang. Dit betreft tot nu vooral bijdragen aan de kosten van stedelijke transformaties. Het provinciale ruimtelijke beleid is in ontwikkeling en dat zou in de toekomst ook tot nieuwe mogelijkheden voor (bijdragen in) gebiedsontwikkeling kunnen leiden. Het concurrerend aanbod van nieuwbouwlocaties Wanneer een bewoner verhuist, dan doet hij of zij dat meestal binnen de gemeente waar al gewoond wordt of in de direct omliggende regio. Verhuizingen over grotere afstand maken maar een klein deel uit van het totaal aantal verhuisbewegingen. Dat betekent dat in de praktijk een nieuwbouwlocatie vooral concurreert met andere nieuwbouwlocaties in de nabije omgeving. Zoals hiervoor al opgemerkt is er, door het inzakken van de vraag naar nieuwbouwwoningen, in veel regio’s een forse overcapaciteit aan woningbouwplannen ontstaan. Zo ook in de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Inmiddels hebben de gemeenten binnen de Stadsregio overeenstemming bereikt over het terugdringen van de plancapaciteit. Dat betekent concreet dat sommige woningbouwplannen zijn gefaseerd (ze worden pas jaren later in ontwikkeling gebracht), terwijl andere plannen helemaal geschrapt zijn. Dit is in principe gunstig voor de Waalsprong, die daardoor minder concurrentie ondervindt van andere woningbouwlocaties. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB) heeft onlangs in opdracht van de Stadsregio een analyse gemaakt van het regionale planaanbod in verhouding


81




















73


74

tot de geprognosticeerde vraag naar woningen in de periode 2013-2017 (EIB, 2013b). Een belangrijke conclusie uit het EIB-rapport is dat de Waalsprong in de nabije toekomst vooral zal concurreren met woningbouw in het Waalfront-gebied. De mate van concurrentie hangt onder meer af van de invulling van het woningbouwprogramma in het Waalfront-gebied, aldus het EIB. Worden er in het Waalfront-gebied vooral appartementen gebouwd (conform de oorspronkelijke plannen), dan valt het met de concurrentie wel mee. Gaat men in het Waalfront-gebied meer grondgebonden woningen aan het programma toevoegen, dan is er veel meer concurrentie tussen de twee gebieden. Die situatie kan overigens ook na 2017 voortduren. Dit plaatst Nijmegen in de toekomst mogelijk voor een lastig dilemma: aan welk gebied dient voorrang te worden gegeven?

Sterke concurrentie

Redelijke concurrentie

Geringe concurrentie

Schuytgraaf Westeraam (Overbetuwe)

Loovelden (Lingewaard), Tuin van Eden (Arnhem)

Grinthuizen (Rheden), Malburgen (Arnhem)

Waalsprong (eensgezinswoningen)

Ruusbroecstraat, Waterkwartier, Wolfskuil, Nachtegaalplein, Waalfront

’t Hof van Campe (Ewijk), Roozenburg (Weurt), Huurlingsedam (Wijchen)

Waalsprong (meergezinswoningen)

Plein 1944 Waalfront

Westeraam Tuin van Eden (Armhem)

Saksen Weimar Haerlijkheid den Dael (Rozendaal)

Tuin van Eden (Arnhem)

Figuur 47. Mate van concurrentie tussen woningbouwlocaties regio Arnhem-Nijmegen (EIB, 2013b). Het concurrerend aanbod van woningen in de bestaande stad Nieuwbouwwoningen in de Waalsprong concurreren natuurlijk net zo goed met woningen in de bestaande stad. Hoe gaat de aantrekkelijkheid van de Waalsprong zich in de toekomst verhouden tot de aantrekkelijkheid van andere delen van de stad? Nu zijn woningzoekenden bereid om een premium te betalen voor een woning in sommige delen van de stad (bijvoorbeeld in ‘Nijmegen Oost’). Zal dat in de toekomst ook in (delen van) de Waalsprong zijn? Wordt de Waalsprong het nieuwe ‘Nijmegen Oost’, of wordt het Waalfront-gebied het nieuwe, populaire stadsdeel om te wonen? Verschuift het hart van de stad, bijvoorbeeld door een aantrekkelijke ontwikkeling van ‘Veur Lent’ naar Nijmegen Noord? Het is moeilijk om dit te voorspellen, maar deze mogelijke verschuivingen kunnen van grote invloed zijn op de Waalsprong. Stedenbouwkundige kwaliteit We hebben het hiervoor al aangegeven, in de afgelopen 15 tot 20 jaar is er op Vinex-locaties een kenmerkende stedenbouwkundige kwaliteit ontstaan. Er zijn allerlei variaties op die


81




















74


75

kwaliteit, maar hij lijkt in de meeste Vinex-locaties terug te komen. Dit was geen vooropgezet plan, maar is min of meer spontaan ontstaan (net zoals de zogenaamde bloemkoolwijken uit de jaren tachtig van de vorige eeuw). De aanbodgestuurde projectontwikkeling op de meeste Vinex-locaties, gedomineerd door een beperkt aantal grote, landelijk opererende projectontwikkelaars, is hier mede debet aan. Met het loslaten van de strakke richtlijnen geeft Nijmegen voor de Waalsprong ook ruimte voor ‘andere’ stedenbouwkundige kwaliteiten. Minister Schultz van Haegen, verantwoordelijk voor de Nederlandse ruimtelijke ordening op rijksniveau, zei nog niet zo lang geleden gekscherend dat we in Nederland niet zo bang moeten zijn voor ‘Belgische toestanden’ in de ruimtelijke ordening. Die Belgische toestanden duiden op de door particulieren gedomineerde woningbouwmarkt in België waar af en toe volgens haast kolderieke stedenbouwkundige concepten wordt gebouwd (waarmee we overigens op geen enkele manier afbreuk willen doen aan de kwaliteiten van de Belgische woningbouwers en/of de smaak van Belgische woningeigenaren). Kolderieke toestanden in de Waalsprong liggen niet voor de hand – eigenaren van woningen denken in het algemeen vrij rationeel over de waardevastheid van hun woning – vernieuwing van stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit misschien wel. En daar is niets mis mee. Duurzaamheid en energie In de afgelopen jaren hebben zich in de woningbouw en gebiedsontwikkeling allerlei vernieuwingen op het gebied van duurzaamheid en energie voorgedaan. Die ontwikkeling zet zich ongetwijfeld verder voort. Hoe is nu nog niet duidelijk. In principe biedt dat kansen voor de Waalsprong. Mee gaan in die trend maakt het gebied aantrekkelijker als woongebied, bijvoorbeeld ten opzichte van bestaande wijken. Het vraagt ook om regie, omdat innovaties vaak op gebiedsniveau het meeste kans maken. Die regie ligt nu nog vooral bij de gemeente. In de toekomst zou de regie ook kunnen verschuiven naar de bewoners in het gebied. 5.3 Is de toekomst van de Waalsprong beïnvloedbaar? Wellicht geeft het bovenstaande het beeld dat de toekomst van de woningmarkt zo onzeker is dat men niet anders kan dan lijdzaam afwachten wat er komen gaat. Dat is echter zeker niet zo. Nijmegen heeft zich, net als veel andere gemeenten, getracht aan te passen aan de nieuwe situatie. Daar is een transitieproces aan voorafgegaan dat in hoofdstuk 4 is beschreven. Inmiddels is er een nieuwe ontwikkelstrategie met 10 punten plan (GEM Nijmegen, 2013). De nieuwe strategie komt er onder meer op neer dat men met meer flexibiliteit op de vraag naar woningen wil reageren. Tegelijkertijd blijft het gewenst om te sturen op een goed resultaat, zowel in financiële zin, met het oog op het te realiseren woningbouwprogramma en met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit en leefomgeving. Ook voor de Waalsprong zijn er zeker wel mogelijkheden om (bij) te sturen. Aan welke knoppen kan Nijmegen dan draaien? We noemen er een aantal.


81




















75


76

Ontwikkelingsbeeld 2007 Ontwikkelingsstrategie 2013 Andere tijden

Van een grote behoefte aan woningen, lange wachttijden en blijvend hoge druk op de woningmarkt....

... naar stagnatie en vraaguitstel met volop ruimte voor tijdelijk ander gebruik.

Strategie Van een strakke en zeer concrete planning.... .... naar organische ontwikkeling en een globale en flexibele ontwikkelstrategie Uitgangspunt is de realisatie van 1000 woningen per jaar, zodat het

stadsdeel in 2020 af is. Er wordt nu uitgegaan van voorlopig een voorzichtige schatting van 350 - 400 woningen per jaar op korte termijn

Van een ruimtelijk ontwikkelingsbeeld.... ..... naar een integraal perspectief inclusief de financiële kaders (GREX) Inhoud Er werd een aantal ingrepen aangekondigd: de Oversteek en de

dijkteruglegging (incl. De Schans).

Nu zijn het eiland, nevengeul en kade (en achtergelegen wijk Hoge Bongerd) beeldbepalende dragers voor de ontwikkeling van de Waalsprong voor een nadere invulling op latere termijn.

Van een concentratie van stedelijke functies op eiland Veur Lent .... .... naar een meer ontspannen ontwikkelingsbeeld waarin ruimte wordt geboden Duurzaamheid was ook in 2007 een aandachtspunt (o.a. infrastructuur en

watersysteem). Maar nu expliciet opgenomen als basisprincipe voor de stedelijke ontwikkeling.

Er wordt uitgegaan van 75% grondgebonden en maar liefst 25 % gestapelde woningbouw.

Er wordt naast Knoop Lent alleen nog op een aantal bijzondere plekken de ambitie geformuleerd voor gestapelde bouw in kleinere complexen.

De Citadel als intensief, multifunctioneel en hoogstedelijk centrumgebied vanaf Knoop Lent tot aan de Waal tegenover het Centrum en het Waalfront. Hier zijn maar liefst 3000 woningen gepland voor een deel in hoogbouw en in een maximale mix met veel niet-woonfuncties (vergelijkbaar met de binnenstad). Het stedenbouwkundig beeld ging uit van een samenhangend eindbeeld in modernistische bouwstijlen.

De ambitie is nu om in de omgeving van Knoop Lent, al dan niet gefaseerd, een wijkwinkelcentrum te ontwikkelen (gericht op de dagelijkse boodschappen) in combinatie met andere economische en maatschappelijke voorzieningen, parkeermogelijkheden en woningen. We gaan daarbij uit van een mix van eengezinswoningen en (huur) appartementen in kleine complexen in een hogere dichtheid. Op wat grotere afstand van de knoop ligt de toekomstige wijk Hof van Holland. Hier zal worden gebouwd in minder hoge dichtheden

Uitgangspunt in 2007 was het bouwen van een flink aantal nieuwe winkels in de Citadel en 100.000 m2 kantoren en dienstverlening (vergelijkbaar met Dukenburg) naast bestaande en nieuwe buurtwinkelcentra en voorzieningenharten in Oosterhout, Lent en Laauwik. Grote kantoren waren mogelijk langs de Graaf Alardsingel en bij station Lent en kleinere kantoren in de Citadel.

Ook nu wordt gedacht aan een winkelcentrum bij Knoop Lent in combinatie met andere economische en maatschappelijke voorzieningen (minder kantoren), maar met een meer bescheiden ambitie. Wanneer dit winkelcentrum wordt gerealiseerd is afhankelijk van initiatieven uit de markt.

Van een ontspannen woonmilieu in Groot Oosterhout, waar de omliggende infra en het nieuwe dorpslint bepalend waren voor de heldere stedenbouwkundige opzet van de wijk (met erven)....

naar een globaal en flexibel perspectief waarin een meer compacte ontwikkeling mogelijk is.

Ook in 2007 was de ambitie gericht op een fijnmazig fietsnetwerk en HOV. De routes zijn op een aantal plekken wel aangepast.

Figuur 48. Omslag van aanbodgericht naar vraaggericht ontwikkelen (GEM Waalsprong, ontwikkelingsstrategie, 2013). Knoppen om aan te draaien We hebben hiervoor gezegd dat de vraag naar woningen nauwelijks is te beïnvloeden. Maar dat wil niet zeggen dat je ‘wonen in de Waalsprong’ niet kunt promoten. Dat gebeurt natuurlijk ook al, zowel door de gemeente als door corporaties en marktpartijen, getuige ook het grote aantal borden langs de weg waarop nieuwe woningen en bouwkavels worden aangeprezen. Met het ‘Nijmegen Omarmt de Waal’-programma zijn er goede mogelijkheden om die promotie in de toekomst nog sterker in te zetten. Misschien wel de belangrijkste knop om aan te draaien voor de gemeente is de fasering van het concurrerend aanbod van locaties voor nieuwbouw van woningen, binnen de regio, maar vooral ook binnen de gemeentegrenzen. Hierbij gaat het vooral om afstemming tussen Waalsprong en Waalfront. De keuze waaraan voorrang te geven is geen gemakkelijke, maar het is wel een keuze die de gemeente in belangrijke mate zelf in de hand heeft. Een andere maatregel met mogelijk veel impact die de gemeente zelf in de hand heeft is de bijstelling van het woningbouwprogramma. Met de keuze voor een bepaalde mix van prijsklassen ‘stuurt’ de gemeente de vraag naar woningen. Die keuze heeft ook direct effect op de grondexploitatie: bouwgrond voor duurdere woningen levert meer op dan bouwgrond voor goedkopere woningen. Nijmegen heeft onlangs het woningbouwprogramma bijgesteld, dus het ligt niet voor de hand dat op korte termijn opnieuw te doen. Op wat langere termijn kan aanpassing van het programma aan de marktomstandigheden wel aan de orde zijn. In haar ontwikkelstrategie geeft Nijmegen al aan om op allerlei manieren uitnodigend en faciliterend te willen zijn voor privaat initiatief. Het is een uitdaging om daar ook (nieuwe) bewoners bij te betrekken. In de ‘oude’ aanbodgestuurde planologie werden de bewoners primair gezien als woonconsument, koper of huurder van een woning. In de ‘nieuwe’ planologie wordt de nieuwe bewoner uitgenodigd te participeren in de gebiedsontwikkeling. Het


81




















76


77

Plantjevlag project is hiervan een aansprekend voorbeeld, maar de planologie is nog aan het uitvinden hoe je dit op een goede manier kunt doen. 5.4 Slotbeschouwing De ontwikkeling van de Waalsprong is niet volgens plan verlopen. Dat is nog een understatement van de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Het is niet onze bedoeling geweest om daarvoor een schuldige aan te wijzen. Het rapport van de Rekenkamer geeft wel aan dat er fouten zijn gemaakt in de aansturing van en controle op de GEM, maar die fouten hebben vermoedelijk niet zoveel invloed gehad op het voorlopige ruimtelijke en financiële resultaat. Alhoewel we daar geen onderzoek naar hebben gedaan, durven we ook wel te stellen dat de wijze waarop in Nijmegen het Waalsprong-gebied in ontwikkeling is gebracht in grote lijnen overeenkomt met de wijze waarop dat op andere Vinex-locaties is gedaan. Inmiddels heeft Nijmegen de plannen voor de Waalsprong flink aangepast aan de ‘nieuwe’ marktcondities. Die aanpassing blijft wel vasthouden aan de contouren van het plangebied en het totaal aantal te bouwen woningen. Met de investeringen die Nijmegen (en marktpartijen) al in het gebied gedaan hebben is een radicale aanpassing van de plannen – bijvoorbeeld een reductie van het woningbouwprogramma – in financiële zin volstrekt niet realistisch. Dat zou tot een enorm verlies kunnen leiden. Gezien de verwachte bevolkingsgroei is dat, ondanks de fikse onzekerheidsmarges die daar in zitten, ook niet verstandig. Het adagium blijft dan ook: “Doorbouwen en liefst toch ook zo snel mogelijk”. Winnaars en verliezers Je zou kunnen zeggen dat Nijmegen veel pech heeft gehad met de ontwikkeling van het Waalspronggebied tot nu toe. Door de onverwachte vertragingen die zijn opgetreden in het ontwikkelproces in het begin van deze eeuw loopt de woningbouwproductie ver achter op de planning. Volgens de oorspronkelijke planning zou de Waalsprong in 2016 ‘af’ zijn; volgens de huidige plannen is dat pas in 2028 het geval (met een redelijk grote mate van onzekerheid). Daardoor werd Nijmegen, in vergelijking met veel andere gemeenten met Vinex-locaties ook veel harder geraakt in haar grondexploitatie door de woningmarktcrisis. Er stond voor de Waalsprong eenvoudigweg nog een veel groter bedrag aan leningen uit dan elders; daardoor is de rentelast ook groter. En tegelijkertijd zijn de inkomsten minder, omdat de uitgifteprijzen nu lager zijn dan voor de crisis. Weliswaar is Nijmegen door het Rijk gecompenseerd voor de negatieve financiële gevolgen van de dijkteruglegging, maar in die compensatie is geen rekening gehouden met de gevolgen van de woningmarktcrisis. Maar we willen het beeld van Nijmegen als pechvogel ook nuanceren. Naast verliezers zijn er ook winnaars. Op basis van de huidige stand van zaken kunnen we daarvan een voorlopige balans opmaken. Maar we kunnen nu al stellen dat die balans in de toekomst nog gaat verschuiven. Tot de voorlopige pechvogels of verliezers behoren dus de gemeente Nijmegen, door haar verliezen op de grondexploitatie, en de corporaties, projectontwikkelaars en bouwbedrijven die deel uitmaakten van de GEM, die al veel tijd en geld hebben gestopt in de voorbereidingen van de geplande woningbouwproductie. Met de gemeente zijn ook alle inwoners van Nijmegen een beetje verliezer, want de gemeente moet haar verliezen deels afwentelen op de Algemene Begroting. Dat betekent simpelweg dat men op andere posten op


81




















77


78

de begroting moet bezuinigen. Het is niet uitgesloten dat de verliezen in de toekomst nog verder zullen toenemen, zoals het overigens ook niet is uitgesloten dat het bouwtempo versnelt en dat de verliezen lager uitvallen. Conform de regels voor gemeentelijke grondbedrijven bouwt Nijmegen hier een zogenaamd weerstandsvermogen voor op, zodat eventuele aanvullende verliezen opgevangen kunnen worden. In zekere zin behoren ook de bewoners van de Waalsprong die in de periode tot 2009 een woning hebben gekocht tot de pechvogels (niet tegenstaande het feit dat zij zoals blijkt uit onderzoek wel met plezier in de Waalsprong wonen). Zij hebben een woning gekocht tegen een relatief hoge prijs, in een nieuw stadsdeel waarvan zij toentertijd mochten verwachten dat het gebied rond 2019-2021 afgebouwd zou zijn. Enkele jaren later is die woning beduidend minder waard, zoals overigens voor bijna alle woningeigenaren het geval is, en zullen zij zich realiseren dat zij nog jaren langer in een ‘bouwput’ moeten wonen. De inwoners van de Waalsprong zijn ook verliezers, als we kijken naar de toekomstige stedelijkheid van het gebied. De oorspronkelijke plannen voorzagen in de ontwikkeling van ‘De Citadel’ als een tweede stadscentrum. Die plannen zijn inmiddels sterk naar beneden bijgesteld.

Maar er zijn ook winnaars. In de eerste plaats, in ieder geval in financiële zin, de oorspronkelijke grondeigenaren in het gebied die hun grond veelal tegen een goede prijs, ver boven de waarde in agrarisch gebruik, hebben kunnen verkopen aan de GEM. In de tweede plaats, mogelijk, de toekomstige inwoners van Nijmegen Noord. Zolang de woningprijzen niet hard gaan stijgen krijgen zij meer value for money. Bovendien kunnen zij in de toekomst mogelijk een woning kopen die meer is afgestemd op hun wensen. Ook zijn er kansen gekomen voor ‘nieuwe’ projectontwikkelaars, bouwbedrijven, corporaties en andere aanbieders van nieuwbouwwoningen. Vóór de ontvlechting van de GEM was het grootste deel van de bouwproductie vergeven aan de partijen die participeerden in de GEM. Nu ligt het volledig open: iedereen met een goed plan kan aankloppen bij de gemeente. En wie weet, vaart de stad er straks wel bij. Door de dijkteruglegging is de stad de Waal daadwerkelijk gaan omarmen, met wie weet in de toekomst het stadseiland ‘Veur Lent’ als een stralend middelpunt. Hiermee is de kans ontstaan om Nijmegen Noord ook echt bij de stad te betrekken. De crisis bood ook een moment van bezinning. In het Waalsprong-gebied lijkt langzamerhand een nieuwe energie te zijn ontstaan om er samen met de (toekomstige) bewoners iets moois van te maken. Het biedt ook kansen en mogelijkheden. Hierdoor ontstaat er meer variatie in de woningbouw en een andere, misschien wel mooiere ruimtelijke kwaliteit.

Is de huidige grondexploitatie ‘future proof’? Niemand weet of de genomen financiële maatregelen in de grondexploitatie voor de Waalsprong voldoende zijn en of het weerstandsvermogen voldoende is om toekomstige financiële tegenvallers op te vangen. De cijfers met betrekking tot de grondexploitaties voor de Waalsprong in hoofdstuk 4 laten zien dat nog een enorm bedrag moet worden verdiend door de uitgifte van bouwkavels. Dat is een grote molensteen om de nek van de gemeente Nijmegen. Het is moeilijk in te schatten of het bouwtempo kan worden gehaald. Tegelijkertijd kan het tij ook keren, met mogelijk positieve financiële gevolgen. Voor de bespreking van de grondexploitaties voor de Waalsprong en de financiële risico’s hebben we ons gebaseerd op gemeentelijke rapportages en onderliggende adviesrapporten. We hebben zelf geen aanvullend onderzoek gedaan.


81




















78


79

Bij een inschatting van de problemen van de gemeente Nijmegen in haar gebiedsontwikkelingen moeten we ons realiseren dat zij, naast de grondexploitaties voor de Waalsprong, nog tientallen andere grondexploitaties voert en deelneemt in enkele andere grootschalige gebiedsontwikkelingen. De ontstane verliezen en toekomstige risico’s op de andere grondexploitaties zijn veel kleiner dan voor de Waalsprong, maar problemen doen zich ook voor bij andere gebiedsontwikkelingen. Naast de Waalsprong grondexploitaties worden met name ook de Waalfront grondexploitatie en de grondexploitatie voor het glastuinbouwgebied Bergerden (samenwerking met gemeente Lingerwaard) als risicovol beschouwd (Gemeente Nijmegen, VGP, 2013b). De grondexploitatie voor de Waalsprong legt beperkingen op aan de vraaggerichte uitnodigingsplanologie voor de Waalsprong. Al te grote afwijkingen van de plannen zijn niet mogelijk wanneer dat tot minder opbrengsten uit de gronduitgifte leidt. Wellicht moet een discussie worden gevoerd over het opnieuw afboeken op de grondexploitatie. Als Nijmegen het verlies nu neemt, dan ontstaat mogelijk een aantrekkelijker perspectief voor organische gebiedsontwikkeling en echt vraaggericht bouwen in de toekomst.

Verdienmodel in gevaar Voor de Waalsprong – en trouwens ook voor Waalfront – geldt dat Nijmegen feitelijk niet anders kan, gezien de gedane investeringen, dan zo goed en zo kwaad als het gaat vasthouden aan de oorspronkelijke plannen, inclusief de grote financiële betrokkenheid van de gemeente. Met het oog op nieuwe gebiedsontwikkelingen lijken gemeenten inmiddels zeer terughoudend geworden met grootschalige, integrale planontwikkelingen en eventuele financiële betrokkenheid. Zonder precies te weten wat het ons zal brengen kiezen gemeenten nu voor uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling. Dat lijkt verstandig, maar is niet zonder problemen. Ruimtelijke ordening in Nederland heeft zich in de afgelopen decennia redelijk goed zelf kunnen bedruipen. Door slimme constructies voor kostenverhaal en binnenplanse verevening waren gemeenten in staat om stedelijke uitbreiding en vernieuwing grotendeels te bekostigen uit de opbrengsten van de verkoop van bouwgrond. Die tijd lijkt voorbij. Nu de inkomsten van de gemeentelijke grondbedrijven zijn opgedroogd wordt het voor gemeenten steeds moeilijker om te blijven investeren in ruimtelijke kwaliteit en stedelijke vernieuwing. Aangezien van het Rijk op dit punt voorlopig niet veel valt te verwachten – rijksbijdragen aan gebiedsontwikkeling en stedelijke vernieuwing zijn afgeschaft – dreigt het verdienmodel onder de ruimtelijke ordening serieus in gevaar te komen (Van der Krabben, 2010; RLI, 2014; PBL, 2014). Op landelijk niveau vraagt dit om een discussie over bijvoorbeeld een grotere mate van autonomie voor gemeenten in het belastingstelsel, om zodoende alternatieve verdiencapaciteit te creëren. Op lokaal niveau vraagt dit om een discussie over de betaalbaarheid van de toekomstige ruimtelijke opgaven, inclusief keuzes en prioritering.

En de Waalsprong? In de afgelopen jaren hebben de inwoners van de stad bijna letterlijk de Waal omarmt. De stad is terecht trots op het Nijmegen Omarmt de Waal project. Eenzelfde strategie is gewenst voor de Waalsprong: verleid de inwoners van de stad om het gebied te ontdekken. Let wel, we maken hier slechts een tussenbalans op. Als we iets geleerd hebben van de ontwikkeling van de Waalsprong tot nu toe, dan is het wel dat een dichtgespijkerd plan niet bestaat en dat je voorzichtig moet zijn met het voorspellen van de toekomst.


81




















79

Woningen in de Waalsprong (Laauwik)

Winkelcentrum in Laauwik


81




















80


81




















80


81





















81




















81


82

Gemeente Nijmegen (2013a). Toekomst Grondexploitatie –maatschappij Waalsprong Nijmegen, 8 januari 2013.

Gemeente Nijmegen (2013b). Voortgangsrapportage Grote Projecten April 2013.

Gemeente Nijmegen (2014). Stadsmonitor thema Woningmarkt. 21 januari 2014.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (2012). Onderzoek samenwerkingsovereenkomst Waalsprong, 2012.

GEM Waalsprong (2003a). Voorkeursmodel Waalsprong (Nijmegen: 2003).

GEM Waalsprong (2003b). MER Waalsprong 2003. Hoofdrapport (Nijmegen: 2003).

GEM Waalsprong (2003). Voorkeursmodel Waalsprong uitgewerkt (Nijmegen: 2003).

GEM Waalsprong (2007). Waalsprong, Nijmegen bouwt aan een nieuw stadsdeel. Ontwikkelbeeld GEM Waalsprong.

GEM Waalsprong (2010). Jaarverslag GEM Waalsprong Beheer BV 2009, 1 juni 2010, Nijmegen.

GEM Waalsprong (2013). Ontwikkelingsstrategie Waalsprong 2013 (Nijmegen: 2013).

GEM Waalsprong (2014a). Kwartaalbericht Waalsprong nr.2 (Nijmegen: april, 2014).

GEM Waalsprong (2014b). Kwartaalbericht Waalsprong nr.3 (Nijmegen: juli, 2014).

Goudappel Coffeng (2010). Tracéstudie HOV Waalsprong, juli 2010.

Huisman, J.C. (2004). Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar? Een onderzoek naar de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties met daarbij een toetsing aan de wens van meer marktwerking op de woningmarkt. Masterscriptie. Neprom, Voorburg/Universiteit Twente, Enschede.

Jókövi, M., Boon, C, & Filius, F. (2006). Woningproductie ten tijde van de Vinex. NAi Uitgevers, Rotterdam, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag.

Karsten, L. & de Stigter-Speksnijder, M. (2006). Vinexwijken: de professionele kritiek en de dagelijkse woonpraktijk - een essay. Utrecht: VROM/NETHUR.

Lörzing, H., Klemm, W., Van Leeuwen, M., & Soekimin, S. (2006). Vinex! een morfologische verkenning. NAi Uitgevers, Rotterdam. Ruimtelijk Planbureau, Den Haag 2006.

Needham, D.B., Raa, P.J. te, Spit, T.J.M., & Zwanikken, T.H.C. (2000). Kwaliteit, winst en risico. De invloed van het Vinex-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van Vinex-locaties. Nijmegen / Utrecht: Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht.

Needham, B., & Geuting, E. (2006). Afschaffing van het zelfrealisatiebeginsel. Economische effecten, Nijmegen: Radboud Universiteit.


81




















82


83

NRC Handelsblad (2001). Akkoord over dijkverlegging (2001, 8 november). In: NRC Handelsblad.

PBL (2014). Nieuwe uitdagingen op de woningmarkt. Balans van de Leefomgeving 2014 deel 2. Planbureau voor de Leefomgeving. September, 2014: Den Haag.

Priemus, H. (2010). Hoe verder na Vinex en Nota Ruimte? In: Rooilijn, 1, 58-65.

Rijkswaterstaat Oost-Nederland (2006). Informatieblad Dijkteruglegging Lent; versie 20 januari 2006.

RLI (2014). De toekomst voor de stad. De kracht van nieuwe verbindingen. De Raad voor de Leefomgeving, maart, 2014: Den Haag.

Segeren, A., Needham, B., & Groen, J. (2005). De markt doorgrond. Rotterdam: NAi Uitgevers, Rotterdam, Den Haag: Ruimtelijk Planbureau.

Segeren, A. (2007). De grondmarkt voor woningbouwlocaties – belangen en strategieën van grondeigenaren. Rotterdam: NAi Uitgevers.

Sligter, A. (2006). Gods water komt over ónze akkers. In: De Volkskrant. 13 mei.

Tennekes, J., & Harbers, E. (2012). Grootschalige of kleinschalige verstedelijking?een institutionele analyse van de totstandkoming van woonwijken in Nederland, Vlaanderen en Noordrijn-westfalen. Planbureau voor de Leefomgeving.

Tweede Kamer (2000). Werkgroep vijfde nota der ruimtelijke ordening. Vergaderjaar 1999-2000, 27210, nrs. 1-2.

Van den Hof, J. (2006). PPS in de Polder, Promotieonderzoek. DHV BV.

Van der Krabben, E. (2010). Gebiedsontwikkeling in zorgelijke tijden. Kan de Nederlandse ruimtelijke ordening zichzelf nog wel bedruipen? (inaugurele rede), Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen.

Van Mullem, A. (2014). De institutionele voorwaarden voor zelforganisatie in relatie tot organische gebiedsontwikkeling Herontwikkeling Waalfront en ontwikkeling Plant je vlag. Masterscriptie Radboud Universiteit.

Van Rooy, P. (2005). Ontwikkelingsplanologie wordt vooral hard werken, in: NovaTerra, p. 30-35.

Veldhuizen, F. (2006). Verwachtingenmanagement in interactieve besluitvormingsprocessen. Over burgerparticipatie in Ruimtelijke waterprojecten. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen.

Wolters, A., & Verhage, R. (2001). Concurrentie in corporatieland. Marktwerking als instrument voor verhoging van de efficiëntie. Delft: DGVH/Nethur publicatie.

Zonneveld, J. (2006). Homo Vinex. De Groene Amsterdammer.


81




















83


84

Websites CBS (2014a). Doorstroming Woningmarkt http://statline.cbs.nl/Statweb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=82019ned&D1=a&D2=a&D3=0&D4=0&D5=0&D6=a&HDR=G4%2cG3%2cG2%2cG1%2cG5&STB=T CBS (2014b). Financieel risico hypotheekschuld; eigenwoningbezitters http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=81702ned&D1=0-20&D2=0&D3=a&VW=T CBS (2014c). Nieuwbouwwoningen; bouwvergunningen, gereedgekomen, 1995-2012 http://statline.cbs.nl/Statweb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=37548&D1=0-11%2c13-36&D2=0&D3=16%2c33%2c50%2c67%2c84%2c101%2c118%2c135%2c152%2c169%2c186%2c203%2c220%2c237%2c254%2c271%2c288%2cl&HDR=G1%2cG2&STB=T Huis van de Nijmeegse geschiedenis (2010). http://www.huisvandenijmeegsegeschiedenis.nl/info/Waalsprong (29-08-2014). NVM (2014). Overzicht transactieprijzen woningen bestaande bouw in duizenden euro's. Regio 59 Nijmegen en Regio 77 Nederland totaal https://www.nvm.nl/~/media/NVMWebsite/Market%20Information/PDF/Historie2/nvmreg_59.pdf Ontwerpteam Vossenpels (2014). Kaart en beschikbare kavels (29-08-2014) http://www.plantjevlag.nl/bericht/overzicht-beschikbare-kavels / http://www.plantjevlag.nl/plantjevlag/kaart Provincie Utrecht (2014). Lessen uit de pilots organische gebiedsontwikkeling http://www.provincie-utrecht.nl/publish/brochure_organisch_ontwikkelen_low_res.pdf (08-09-2014) Senternovem (2006). Voorbeelden van duurzame kwaliteit van VINEX-wijken, 2006 www.duurzaambouwen.senternovem.nl.


81




















84


Leven in de Waalsprong


81




















85


81




















85


84

Websites CBS (2014a). Doorstroming Woningmarkt http://statline.cbs.nl/Statweb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=82019ned&D1=a&D2=a&D3=0&D4=0&D5=0&D6=a&HDR=G4%2cG3%2cG2%2cG1%2cG5&STB=T CBS (2014b). Financieel risico hypotheekschuld; eigenwoningbezitters http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=81702ned&D1=0-20&D2=0&D3=a&VW=T CBS (2014c). Nieuwbouwwoningen; bouwvergunningen, gereedgekomen, 1995-2012 http://statline.cbs.nl/Statweb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=37548&D1=0-11%2c13-36&D2=0&D3=16%2c33%2c50%2c67%2c84%2c101%2c118%2c135%2c152%2c169%2c186%2c203%2c220%2c237%2c254%2c271%2c288%2cl&HDR=G1%2cG2&STB=T Huis van de Nijmeegse geschiedenis (2010). http://www.huisvandenijmeegsegeschiedenis.nl/info/Waalsprong (29-08-2014). NVM (2014). Overzicht transactieprijzen woningen bestaande bouw in duizenden euro's. Regio 59 Nijmegen en Regio 77 Nederland totaal https://www.nvm.nl/~/media/NVMWebsite/Market%20Information/PDF/Historie2/nvmreg_59.pdf Ontwerpteam Vossenpels (2014). Kaart en beschikbare kavels (29-08-2014) http://www.plantjevlag.nl/bericht/overzicht-beschikbare-kavels / http://www.plantjevlag.nl/plantjevlag/kaart Provincie Utrecht (2014). Lessen uit de pilots organische gebiedsontwikkeling http://www.provincie-utrecht.nl/publish/brochure_organisch_ontwikkelen_low_res.pdf (08-09-2014) Senternovem (2006). Voorbeelden van duurzame kwaliteit van VINEX-wijken, 2006 www.duurzaambouwen.senternovem.nl.


81




















86


I


Twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie Colofon Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Sociale geografie, Planologie en Milieu In opdracht van: Architectuur Centrum Nijmegen Auteurs Erwin van der Krabben Frank de Feijter Krabben, van der, E., Feijter, de, F.J, (2014). De slag om de Waalsprong: twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie. Radboud Universiteit: Nijmegen. De foto van de voorpagina, bovenste foto van pagina IIII en IX zijn afkomstig van Leo Verriet. Foto’s pagina II en bovenste foto van pagina 6 zijn afkomstig van Thea van den Heuvel. Overige foto’s in het verslag zijn gemaakt door Frank de Feijter. De totstandkoming van het rapport is mogelijk gemaakt met een financiële bijdrage van het Stimuleringsfonds Creatieve Industrie. 10 november 2014

ColofonRadboud Universiteit NijmegenFaculteit der Managementwetenschappen Sociale geografie, Planologie en Milieu

In opdracht van: Architectuur Centrum Nijmegen

AuteursErwin van der KrabbenFrank de Feijter

Krabben, van der, E., Feijter, de, F.J, (2014). De slag om de Waalsprong: twintig jaar planvorming en woningbouw: van blauwdruk plan naar uitnodigingsplanologie. Radboud Universiteit: Nijmegen.

De foto van de voorpagina en de de bovenste van foto van pagina 6 zijn afkomstig van Thea van den Heuvel. De bovenste foto’s van pagina II en IX zijn afkomstig van Leo Verriet. Overige foto’s in het verslag zijn gemaakt door Frank de Feijter.

De totstandkoming van het rapport is mogelijk gemaakt met een financiële bijdrage van het Stimuleringsfonds Creatieve Industrie.

12 november 2014

De slag om de Waalsprong

Documents

Transcript of De slag om de Waalsprong