戸籍制度改革と都市化政策

財務総合政策研究所

第3回中国研究会

2015年2月25日

厳 善平(同志社大学)

報告の構成

１．問題所在

２．中国型都市化の展開と特徴

３．戸籍制度改革のプロセスと目標

４．農民工の市民化と都市化政策

５．特大都市・上海市の事例分析

６．むすび

2

１．問題所在

• 背景戸籍制度は深刻な不公正さを有し、二重戸籍制度は労働供給、都市化および個人消費を通して経済発展に負の影響を及ぼしている。

• 本報告の目的統計データと関係制度の実証分析を行い、中国における都市化の特徴と困難さを明らかにする。また、上海市の事例分析を通してかかる問題の根源への理解を深める。

3

4

２．中国型都市化の展開と特徴

①1970年代以降，総人口の増加速度が低下する傾向にある。②1980年代以降，都市人口が急増するものの，増加速度が徐々に下がっている。③1990年代以降，農村人口が減少し始め，しかもその速度が速まっている。④1970年代に，都市人口と非農業戸籍人口が同じ速度で増加したが，80年代以降，両者関係は都市＞非農業戸籍人口となった。これは都市部に入った農民工等が増え続け，都市部には新型の二重構造が形成したことを意味する。

中国の人口動態 単位:％総人口 都市人口 農村人口 非農業戸籍人口

1970～80年 1.75 2.87 1.50 2.871980～90年 1.48 4.66 0.56 3.591990～00年 1.04 4.28 -0.40 3.042000～10年 0.57 3.85 -1.84 3.61

出所:『中国人口年鑑』、『中国人口統計年鑑』、『中国人口与就業統計年鑑』より作成。

资料来源：《中国人口年鉴》、『中国人口统计年鉴』、『中国人口与就业统计年鉴』。 5

非農業人口

伸び率・左目盛

都市人口割合

右目盛

非農業人口

割合・右目盛

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

1949

51

53

55

57

59

61

63

65

67

69

71

73

75

77

79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

2001

2003

2005

2007

2009

2011

（％）（％） 都市人口および非農業人口の推移

戸籍制度の影響で非農業戸籍人口の増減は時期により大きく変動した。改革開放以来、都市人口と非農業戸籍人口のかい離が増大し続ける。2013年には17%ポイントに達した。

6

非農業戸籍人口数の年次変化は戸籍制度改革から顕著な影響を受ける。

第１次改革

1984年

(万人)

第２次改革

2001年

第３次改革

2011年

‐500 

0 

500 

1,000 

1,500 

2,000 

2,500 

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

非農業人口の年次増減数

资料来源：2000年、2010年人口普查资料。7

各地域の都市化率と経済発展水準の間に正の相関関係がある(2010年)が，都市化のスピード(2000-10年)と経済発展水準(2010年)の間には有意な相関関係が見られない。経済発展が比較的遅れている地域ほど、都市人口の増加は主として地方都市(鎮)の発展に依拠する。

y = 24.157 + 0.001 x R² = 0.884

y = 85.843 - 0.001 x R² = 0.643

-20

0

20

40

60

80

100

0 20000 40000 60000 80000

（％）

（2010年１人当たりGRP）

中国における地域別１人当たりGRPと都市化状況

2010年都市化

率(都市人口の

人口比)

都市化率の変

化(2000～2010

年)

都市人口増に

対する鎮人口

増の寄与率

３．戸籍制度改革のプロセスと目標

8

9

A．(1984年通知，約900字) E．(2001年通知，約2000字) F．(2011年通知，約2500字)

時代背景 郷鎮企業が急成長し非農就業者が増える。

高度成長に伴い農村から都市への人口移動が大規模化する。

調和社会の構築，都市農村の一体化が理念に掲げられる。

戸籍転入の対象地域

郷鎮政府の役場が設置される町(集鎮)。ただし，県役所の立地する「城関鎮」を除く。

①県級市の市区②県役所の立地する「城関鎮」③その他「建制鎮」

①県級市の市区②県役所の立地する「城関鎮」③その他「建制鎮」④直轄市・省都等を除く中小都市

戸籍転換の必須条件

町に固定の住居を持ち，経営能力を有し，あるいは郷鎮企業で長期的に働いている。

対象地域に固定の住居を持ち，安定した職業あるいは収入源を有する。

安定した職業を有し，かつ，安定的な住居(賃貸を含む)に住んでいる(①～③)。ただし，④については勤続３年以上，社会保険の加入年数も勘案される。

戸籍転換の有資格者

町で非農業に従事する農民とその家族

本人および共に暮らす直系の親族 本人および共に暮らす配偶者，未婚の子供，父母

戸籍転換者の権利義務

①町内会(居民委員会)に加入し，元住民と同等の権利を享受し負うべき義務を履行する。②村から請負った土地を他人にまた請負することができるが，耕作放棄をしてならない。

①土地の請負権を保留することができ，他人へのまた請負いも可能である。②耕作放棄，農地転用を防がなければならない。③入学，入隊，就業等で元住民と同等の権利を享受し同等の義務を履行する。

①農民の持つ宅地の使用権と，農地の請負権が法によって保護され，そうした権利を放棄するか否かは農民自身の意思によって決定されなければならない。②戸籍転入者に元住民と同等の権利を保証する。

出所：法律図書館(http://www.law-lib.com/law/)に基づいて筆者作成。

改革開放期における戸籍制度改革の動向　(発布主体／題名／発布の年月日)

A．国務院／関于農民進入集鎮落戸問題的通知／1984年10月。B．公安部／関於実行当地有効城鎮居民戸口的通知(藍印戸口)／1992年８月。C．公安部／小城鎮戸籍管理制度改革試点方案和関于完善農村戸籍管理制度意見的通知／1997年６月。D．公安部／関于解決当前戸口管理工作中幾箇突出問題意見的通知／1998年７月。E．公安部／関于推進小城鎮戸籍管理制度改革意見的通知／2001年３月。F．国務院弁公庁／関于積極穏妥推進戸籍管理制度改革的通知／2011年２月。

国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》（2014年10月29日）

新たな城市規模の分類基準は市区の常住人口に基づいて設定される。

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都市の類型 改訂前都市数2010年

改訂後城鎮数2010年

城鎮数1978年

建制鎮 19410 2173

Ⅰ　20万人以下

Ⅱ　20～50万人

中等城市 20～50万人 49 Ⅲ　50～100万人 138 35

Ⅳ　100～300万人 103 25

Ⅴ　300～500万人 21 2

特大城市 100万人以上 125 Ⅵ　500～1000万人 10 2

超大城市 Ⅶ　1000万人以上 6 0

城市数合計 287 都市数合計 658 193

20万人以下

50～100万人

4

109

129380

注：改訂前の都市数はすべて地级以上の都市であり，市の管轄する全域の人口がベースとなる（中国統計年鑑2011年版）。

小城市

大城市

都市類型別の戸籍転入要件

出所：《国務院関於進一步推進户籍制度改革的意見》（2014年7月30日）より作成。

対象：農村からの出稼ぎ労働者およびその他常住人口。目標：2020年まで，1亿位の出稼ぎ労働者等を都市部に定住させる。主体：所要の条件を満たす本人および同居する配偶者、未成年の子供、父母は都市への戸籍転入を申請することが出来る。

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改訂後

城鎮数(2010年)

合法稳定住所(含租赁)

合法稳定就業

稳定就業达到一定年限

社会保险达到一定年限

积分落户

连续居住年限

其他

建制鎮 19410 ○

Ⅰ　20万人以下

Ⅱ　20～50万人

有序放开 Ⅲ　50～100万人 138 ○ ○ ○

Ⅳ　100～300万人 103 ○ ○ ○ ○

Ⅴ　300～500万人 21 ○＋α ○＋α ○＋α △

Ⅵ　500～1000万人 10 ○ ○ ○ ○ ◎ ○ ○

Ⅶ　1000万人以上 6 ○ ○ ○ ○ ◎ ○ ○

380 ○

合理确定

严格控制

全面放开

４．農民工の市民化と都市化政策

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・3分の2強の農民工は地級以上の市・省都・直轄市に常住している。・沿海部の地級市の大多数は「合理确定」の対象であり，戸籍の転入が比較的難しい。・省都と直轄市に常住する農民工は5000万人に上る（全体的30%）。制度改革の難所である。

合計 直辖市 省都 地級市 小城鎮 その他

出稼ぎ農民工総数 16610 1410 3657 5553 5921 69

　うち：省間移動 7739 1115 1749 3064 1742 69

　　省内移動 8871 295 1908 2489 4179 0

出稼ぎ農民工構成 100 8.5 22.0 33.4 35.6 0.4

　うち：省間移動 100 14.4 22.6 39.6 22.5 0.9

　　省内移動 100 3.3 21.5 28.1 47.1 0.0

出所：国家統計局《2013年全国農民工監測調査報告》表7より作成。

滞在都市の類型別にみる農民工数およびその構成比(2013年)

单位：万人、%

资料来源：根据国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》。

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農民工の市民化を阻む制度的要素

24.1 28.5 

13.1 

17.6 

9.8 

15.7 

3.7 

9.1 2.0 

6.6 

0.0 

5.0 

10.0 

15.0 

20.0 

25.0 

30.0 

2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年

(%)農民工の都市部社会保障制度への加入率

労災

医療

年金

失業

生育

５．特大都市・上海市の事例分析

上海市の人口推移

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流動人口

983 戸籍人口

1,432

常住人口

2,415 

0

500

1000

1500

2000

25001978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

(万人)

人口類型別年平均増加率 单位：％

期間 戸籍人口 流動人口 常住人口1980～1990年 0.11 2.49 0.151990～2000年 0.29 18.94 1.892000～2010年 0.62 10.07 3.272010～2013年 0.47 3.35 1.601980～2013年 0.68 17.03 2.27出所：『上海統計年鑑』(2014年)より作成。

16

-10

0

10

20

30

40

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80

(万人) 上海戸籍人口の年齢分布

転出入数

1999年統計

2009年統計

定年人口(男性60

歳、女性55歳)

29.4 

15歳人口

9.1 

6歳人口

6.2 

0

5

10

15

20

25

30

35(万人)

上海市戸籍人口の推移

出所：厳善平(2012)「最新の上海市人口統計からみる二重社会構造」『東亜』6月号 No.540。

・戸籍人口の転出入が厳しく管理されている。

・転入超過は青壮年層に集中し、その規模が戸籍人口の自然減を補う程度となっている。

・高齢化が進み、法定退職者の総数は高い水準に留まる。

・一方、少子化も急速に進んでいる。

大都市は戸籍人口だけでは持続不能になっている。

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上海市における戸籍制度改革の歩み

1984 科技人才家属遷入政策

1985 ８類職工家属的戸口遷移政策

1987 控制本市人口機械増長若干問題的試行規定

1992 工作寄住証制度

1994 上海市藍印戸口管理暫行規定

1998 上海市藍印戸口管理暫行規定(修改)

2000 引進人才工作証制度

2002 引進人才実行『上海居住証』制度暫行規定

2004 上海市居住証暫行規定

2009 持有『上海居住証』人員申弁本市常住戸口試行弁法

2013上海市居住証管理弁法(市政府令第２号)上海市居住証申弁実施細則上海市居住証積分管理試行弁法

出所:郭秀雲(2010d)等より作成。

上海市居住证积分管理试行办法公布(2013年6月19日)

第六条 基础指标包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。

例如：年龄指标最高分值30分、教育背景指标最高分值110分、专业技术职称和技能等级指标最高分值140分、在本市工作及缴纳职工社会保险年限。

第七条 加分指标包括紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标。

例如：持证人所学专业属于本市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的，积30分。

第八条 减分指标包括提供虚假材料、行政拘留记录和一般刑事犯罪记录等指标。

《居住证》总积分超过120分，可申请办理居民户口登记。

①博士号を持つ大学院の新修了者：年齢30点＋学歴110点＝140点

②普通の新規大卒者：年齢30点＋学歴60点＋新卒者10点＝100点

③上海市で10年間働いた高卒の農民工：年齢30点＋学歴０点＋社会保険料10年間納入30点＝60点

⇒普通の農民工にとって戸籍を省都等のような大都市に転入することは、依然夢のまだ夢でしかないのだ。

18

19

・選挙権・被選挙権・住宅補助金等・最低生活保障・近郊農家の年金保障

無居住証 臨時居住証 一般居住証 人材居住証 戸籍住民

子供・主婦等250万人程度

(非市民)300万人程度

(三等市民)400万人程度

(二等市民)数十万人

(市民)1420万人

上海市における身分制と個人の権利保障(2013年現在)

・子供の上海市の普通高校への就学・子供の上海市での大学受験・本人の失業・生育保険制度への加入・本人の住宅積立金制度への加入・配偶者・子供の社会保障制度への加入

社会福祉・公共サー

ビス

の享受可能な水準

出所：厳善平（2014）「中国における戸籍制度改革と農民工の市民化―上海市の事例分析を中心に」『東亜』5月。

・治安，水道・電気・ガス・交通等の生活インフラ・同居する子供の公立小学校・中学校の９年間義務教育・法定の予防接種等公共衛生・計画生育サービス・様々な資格の認定，資格取得の受験，通信等の教育・職業訓練，等

・本人の上海市年金・医療・労災保険制度への加入・子供の市内中等職業学校定員外募集への受験・子供の市内高等職業学校定員外募集への受験・本人の公営住宅への入居・住宅積立金制度への加入

６．むすび

• 戸籍制度改革が漸進的に進められ、伝統的な都市と農村の二重構造が大きく変貌している(人の移動が自由化)。

• 大城市では、戸籍差別が存続し、農民工と地元住民からなる新たな二重構造が形成されている(雇用、給与、教育、社会保障等で差別)。

• 人手不足や消費低迷、社会的不公正への不満を背景に、戸籍制度改革の機運が高まり、農民工の市民化、新たな都市化を促す諸改革が本格化された。

• 市区の人口規模に基づいて新しい都市分類を行い、都市類型に応じて戸籍転入の要件を定めるという形で改革が進められる。

• 定住要件の差別化：全面放开-有序放开-合理确定-严格控制• しかし、社会保障、土地制度、教育等で制度改革の困難も多い。

今後の課題：農村、農業と農民はどうすればよいか？大都市への人口集中を防ぐには、都市農村間、地域間における様々な格差を縮める努力が不可欠だろう。そのためにも，農民の政治的権利をさらに強化し、教育、雇用、社会保障等での機会平等を図っていかなければならない。

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