Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd · Om de zorg voor jeugd anders en beter te...

Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd

Een handreiking voor het maken van keuzes in bovenlokale samenwerking op het terrein van de zorg voor jeugd

2 | Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd

Inhoudsopgave

Inleiding 3

Leeswijzer 4

1. Vertrekpunten decentralisatie jeugdzorg 5

2. Op welke schaal kan ik de jeugdzorgopgaven het beste organiseren? 6

3. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking? 15

A Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking bij zorg voor jeugd tussen gemeenten en (jeugd)zorgaanbieders? 16

B. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking voor jeugd tussen gemeenten onderling? 23

Bijlagen 27

A. Relevante rapporten en websites 27

B. Afkortingenlijst 27

C. Respondenten 28

Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd | 3

Inleiding

De decentralisatie van de jeugdzorg staat hoog op de agenda bij gemeenten én bestuurders. 2013 is het jaar waarin gemeenten concrete afspraken met collega-gemeenten en zorgaanbieders voorbereiden om in 2015 klaar te zijn1. Vragen die op dit moment bij veel gemeenten spelen zijn: op welke schaal organiseer ik de jeugdopgaven: lokaal, regionaal of bovenregionaal? Hoe organi-seer ik de bovenlokale samenwerking, zowel tussen gemeenten onderling als met aanbieders van jeugdzorg? Om een antwoord te geven op deze vragen is in opdracht van het Transitiebureau Jeugd (een samenwerking van de ministeries van VWS, VenJ en de VNG) en in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deze handreiking opgesteld.

Overzicht en handvatten in veelheid van keuzesDeze handreiking biedt overzicht en helpt bij het maken van inhoudelijke keuzes in de samenwerking op het terrein van jeugdzorg. We brengen beschikbare informatie samen in beknopte overzichten. We bieden een afwegingskader voor gemeenten om keuzes te maken in de wijze waarop zij zorg voor jeugd op een passende manier kunnen uitvoeren en inkopen. We bieden richting, maar schrijven bewust geen ultieme verdeling. De handreiking biedt de bouwstenen die gemeenten kunnen gebruiken bij het maken van keuzes op maat. De handreiking is bedoeld als richtingaanwijzer en checklist voor het aangaan van het gesprek binnen gemeenten, gemeenten met elkaar en met aanbieders.

Transitie en transformatieOp het moment van schrijven is de nieuwe Jeugdwet nog in concept. De contouren van de wet zijn wel helder: bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor een groot aantal voorzienin-gen, inclusief de gespecialiseerde zorg, worden bij de gemeente neergelegd. Deze transitie gaat gepaard met inhoudelijke vernieuwing. Gemeenten zetten in op een transformatie, waarbij de nieuwe zorg voor jeugd wordt opgezet volgens andere manieren van denken en handelen. Tegelijkertijd zal in de eerste

1 Zie voor meer informatie over het tijdspad op www.voordejeugd.nl, spoorboekje transitie jeugdzorg, ‘dromen zijn doelen met deadlines’

overgangsjaren ook de continuïteit van zorg gewaarborgd moeten worden. De handreiking is opgesteld in de geest van de concept Jeugdwet en het toekomstperspectief van gemeenten2. Ondanks de duidelijke raakvlakken die er zijn tussen jeugdzorg en andere leefgebieden (werk, inkomen, schulden of psychische problemen van de ouders) richten we ons in deze handreiking vooral op de jeugdzorg.

Selecteer op maatDe handreiking is gemaakt voor alle gemeenten. De context is per gemeente echter verschillend. Niet iedere gemeente is even ver in het maken van keuzes en afwegingen. De handreiking is zo opgezet dat het mogelijk is om gericht die onderdelen te selecte-ren die aansluiten bij de specifieke fase waarin de eigen gemeente zich bevindt.

Dynamische handreiking Het veld van de zorg voor jeugd is volop in beweging. Veel gemeenten verkennen nieuwe organisatievormen. Op dit moment vinden ze het echter vaak nog te vroeg om met deze nieuwe vormen al expliciet als voorbeeld te worden opgenomen in deze handreiking. Dit maakt dat het aantal voorbeelden in de handrei-king nu nog beperkt is. Op het moment dat deze voorbeelden wel voorhanden zijn, worden deze gepubliceerd voor gemeenten op www.voordejeugd.nl. Deze voorbeelden kunnen ook worden opgenomen in een versie 2.0 van de handreiking in de tweede helft van 2013. Daarmee is de handreiking een dynamisch document in een dynamische context.

Bij het opstellen van de handreiking is gebruik gemaakt van de inzichten en ervaringen van verschillende gemeenten, provincies, zorgaanbieders en bureaus jeugdzorg. Met veel enthousiasme hebben de vertegenwoordigers van deze organisaties hun kennis ingebracht. Hiervoor willen wij hen hartelijk danken. Ook is gebruikgemaakt van diverse rapporten die gaan over de decentra-lisatie van de jeugdzorg. In de bijlage is een overzicht van de respondenten en een lijst met relevante rapporten opgenomen.

2 Zie voor meer informatie, dossier transitie jeugdzorg, aanleiding, website Nederlands Jeugdinstituut


Figuur 1 Leeswijzer handreiking bovenlokale samenwerking zorg voor jeugd

3. Hoe organiseer ik bovenlokale samenwerking?

(Lees verder op pag. 16)

Lees hierover:

• de centrale opgaven

• argumenten voor

schaalgrootte

• kenmerken huidige

organisatie

• toekomstperspectief

organisatie

A. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwer-king bij zorg voor jeugd tussen gemeenten en (jeugd)zorgaanbieders?

B. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwer-king bij zorg voor jeugd tussen gemeenten onderling?

?!1. Vertrekpunten decentralisatie jeugdzorg


2. Op welke schaal kan ik de jeugdzorgopgaven het beste

organiseren(Lees verder op pag. 7)

3. Hoe organiseer ik bovenlokale samenwerking?


Leeswijzer


1. Vertrekpunten decentralisatie jeugdzorg

Om de zorg voor jeugd anders en beter te organiseren, hebben wij bij het opstellen van deze handreiking de volgende vertrekpunten gehanteerd:

• Eigen kracht: ouders zijn verantwoordelijk voor de zorg voor hun kind. Bijna alle ouders hebben wel eens vragen over de opvoeding of ervaren opvoedingsonmacht. Dit is normaal. Het sociale netwerk van ouders kan ondersteunen bij het komen tot een oplossing voor deze vragen. Door de sociale netwerken te versterken en ouders te helpen om in gesprek te gaan met mensen uit hun leefomgeving (zoals ouders op schoolplein, de buurvrouw) kunnen vragen en signalen vroeg opgepakt worden. Professionals moeten erop gericht zijn kinderen, ouders en hun sociale netwerk zo toe te rusten dat opgroeien en opvoeden uitdagingen zijn waarmee zij zelfstandig kunnen omgaan. De inrichting van het jeugdstelsel moet zo zijn ingericht dat burgers zelf beter zijn toegerust om goed voor zichzelf te zorgen3. Dit vraagt een andere inrichting, een transformatie in rollen van overheid, professional en de burger zelf.

• Opvoeden versterken: bij het versterken van het gewoon opvoeden spelen de professionals in de leefwereld van het gezin (onder andere school, CJG en sportleraar) een cruciale rol4. Door de handelingsbekwaamheid bij opvoedingsonmacht van deze professionals te versterken, kunnen er in een vroeg stadium signalen en vragen worden opgepakt. Dit vraagt indien nodig snel kunnen op- en afschalen naar de eerste- en tweede-lijnszorg. De verwachting is dat door een combinatie van meer preventieve inzet en snelle oplossingen situaties minder escaleren en er minder vaak en minder langdurig tweedelijns-zorg ingezet hoeft te worden.

• Het kind en het gezin staan centraal: om te komen tot een duurzame oplossing voor een zorgvraag over een kind is het belangrijk om niet het kind maar het gezin centraal te stellen. Dit betekent een verschuiving van het individuele kind met problemen naar netwerken van betrokken burgers die zich laten faciliteren door professionals. Concreet wordt niet alleen bij de vraagverheldering het gezinssysteem betrokken, maar ook bij het komen tot oplossingen is de inzet van (alle) gezinsleden gewenst. In plaats van de cliënt (kind/jongere) door de keten te leiden (zoals dat in het oude systeem werkte), organiseer je de hulpverlening om het gezin heen. Eén gezin, één plan, één hulpverlener is hierbij een belangrijk uitgangspunt.

3 Zie Programmaplan “Om het kind!, hervorming zorg voor de jeugd”, gemeente Amsterdam, 2012

4 Zie ‘opvoeden versterken’, door prof. dr. T.A. van Yperen en drs. P.M. Stam, november 2010, onafhankelijk advies in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• Zorg voor jeugd lokaal, tenzij: de zorg voor het kind organise-ren we zoveel mogelijk van onderaf en zo dichtbij mogelijk. Om aan te sluiten bij de lokale behoeften en cultuur is het noodzaak dat zorg zoveel mogelijk lokaal wordt uitgevoerd. In de praktijk kan dit betekenen dat de zorg regionaal of bovenregionaal wordt ingekocht, maar wel zo veel mogelijk lokaal wordt uitgevoerd. In de handreiking wordt dit onderscheid tussen uitvoeren en inkopen steeds gemaakt.

• Innovatie en ontkokering: de organisatie van de jeugdzorg moet effectiever én efficiënter. Alleen de nieuwe verantwoorde-lijkheden overnemen en vervolgens zo veel mogelijk bij het oude laten, is geen optie voor gemeenten. Er is een verandering nodig om met minder middelen de jeugdzorg effectiever te maken. Daarbij komt dat de decentralisatie van de jeugdzorg niet op zichzelf staat, maar samenhangt met decentralisaties op het terrein van werk en inkomen en de AWBZ (begeleiding en mogelijk ook andere functies). Een probleem van een kind gaat vaak samen met problemen op één of meer andere leefgebie-den (waarbij soms het kind niet eens de oorzaak van het probleem is). Het gaat dan niet meteen om multi-probleemge-zinnen. In elke gezinssituatie kan een disbalans ontstaan als er op één of meerdere leefgebieden problemen ontstaan. Juist nu is de kans voor gemeente en aanbieders om samen een integrale aanpak te ontwikkelen, waarbij er generalistische/afgestemde hulp is voor problemen op de verschillende leefgebieden. In deze handreiking zijn ingrediënten voor het toekomstperspectief opgenomen die als basis dienen voor de nodige innovatie en ontkokering.


2. Op welke schaal kan ik de jeugdzorgopgaven het beste organiseren?

De gemeente moet ervoor zorgen dat er een fit is tussen de zorgvraag in haar gemeente en het zorgaanbod5. Om de jeugd-zorgopgaven effectief en efficiënt uit te voeren, is gemeentelijke samenwerking en uitvoeringskracht nodig. De belangrijkste redenen hiervoor zijn6:• het bieden van voldoende expertise in de uitvoering• het vergroten van schaalvoordelen in de organisatie, bijvoor-

beeld bij inkoop van diensten• het kunnen dragen van risico’s • het zijn van een krachtige partner voor professionele en

maatschappelijke partijen

De afweging voor de juiste schaalgrootte om de jeugdzorg in de toekomst uit te voeren en in te kopen, roept bij veel gemeenten vragen op: hoe organiseer ik kwalitatief goede zorg voor jeugd dichtbij en zorg ik dat de kosten behapbaar zijn en blijven? Hoe kan ik zorg inkopen in samenwerking met andere gemeenten zonder couleur locale te verliezen? Hoe borg ik dat de huidige zorg voor gezinnen gecontinueerd wordt tijdens en na de transitie? Hoe zorg ik samen met de zorgaanbieders dat de kwaliteit van de specialistische zorg nu en in de toekomst gewaarborgd is? Dit afwegingskader geeft je geen pasklare antwoorden, maar argumenten voor de keuze van schaalgrootte.

Wat verstaan wij onder schaal? In de handreiking maken we onderscheid tussen drie schaalniveaus:

• Lokaal niveau: dit niveau is veelal de eigen gemeente of een combinatie van enkele kleine gemeenten. Bij een grotere gemeente betekent deze schaal een wijk of stadsdeel. Wat ze beiden delen, is dat de schaal klein genoeg moet zijn om de nabijheid van zorg te garanderen. Tegelijkertijd moet de schaal ook groot genoeg zijn, zodat de benodigde kwaliteit van zorg geleverd kan worden en de professionals (generalisten) voldoende werk hebben. Als we afgaan op wat gemeenten nu zelf zien en benoemen als gebied waarbij de combinatie van nabijheid, kwaliteit en optimale inzet van professionals kan worden waargemaakt, komen wij voor het lokale niveau uit op een omvang vanaf ongeveer 20.000 tot 50.000 inwoners.

• Regionaal niveau: dit niveau komt overeen met de regio’s die nu al bestaan in het sociaal domein en waarin zorgtaken zijn georganiseerd: denk aan de Wmo-regio’s, de jeugdzorgregio’s die zich al hebben ontwikkeld, de GGD-regio’s en regio’s voor maatschappelijke opvang en onderwijs. De precieze omvang van de regio verschilt per regio en domein, maar in de meeste gevallen gaat het om samenwerkingsverbanden van ongeveer 5

5 Tussen institutioneel aanbod en organische vraag: een onderzoek naar de vraag wanneer en hoe gemeenten zouden moeten samenwerken in het organiseren en regisseren van de zorg rondom jeugd en gezin, juni 2011, De Jeugdzaak, pag. 11

6 VNG, Bouwen op de kracht van gemeenten, januari 2013

tot 20 gemeenten met een gezamenlijk inwoneraantal vanaf ongeveer 150.000 inwoners7.

• Bovenregionaal niveau: dit niveau komt overeen met het niveau waarop nu de zeer specialistische hulp is georganiseerd. Het gaat dan in de praktijk om gebieden die soms nog uitstijgen boven het grootstedelijke en provinciale niveau, vanaf ongeveer 500.000 inwoners. Het precieze aantal wisselt en hangt samen met de geografische ligging. Bovenregionaal uitvoeren in de Randstad heeft een andere betekenis dan in bijvoorbeeld Noord-Nederland.

We maken in de handreiking het onderscheid tussen deze drie schaalniveaus. Er zijn verschillende argumenten die het geschikte schaalniveau bepalen (zie pagina 8). Naast deze drie niveaus is er ook nog sprake van het landelijk niveau. Denk aan landelijke voorzieningen zoals de kennisinstituten, wetenschappelijk onderzoek, inspectie en sommige opleidingen. Ook bij zeer gespecialiseerde zorg bij doelgroepen van kleine omvang kan het voorkomen dat er maar enkele aanbieders over het hele land zijn die deze zorg nu kunnen aanbieden.

In 2012 is er een rapport uitgebracht in opdracht van het Transitiebureau WMO8 bij welke zorgvormen van begeleiding er landelijke afspraken nodig zijn. De criteria die hier worden genoemd, zijn ook relevant voor de organisatie van de jeugdzorg: • Het aantal cliënten: het aantal cliënten is zo klein en specifiek

dat het moeilijk is om daarvoor een goed aanbod te contracte-ren waardoor er risico’s ontstaan om cliënten goed te bedienen.

• De ordening van het aanbod: het aanbod is zo geordend en klein dat de decentralisatie ertoe kan leiden dat er extra hoge transactiekosten en/of administratieve lasten ontstaan.

• De inhoud van het aanbod: de inhoud van het aanbod is zo specialistisch dat de kans op het organiseren van een substituut op lokaal of regionaal niveau moeilijk zal zijn en de drempel voor een aanbieder, om dit als nieuwe dienst aan te gaan bieden, hoog is9.

7 Zie bijvoorbeeld het VNG-rapport Inventarisatie bovenlokale samenwerking transitie jeugdzorg, september 2012, blz.8

8 Zie Overheveling AWBZ –WMO, onderzoek naar algemene voorwaarden voor specifieke doelgroepen, Significant mei 2012

9 Zie Overheveling AWBZ –WMO, onderzoek naar algemene voorwaarden voor specifieke doelgroepen, Significant mei 2012, pag. 14


Wat verstaan we onder uitvoeren en inkopen? In het afwegingskader hanteren wij argumenten die het geschikte schaalniveau bepalen (zie hieronder) voor de wijze van uitvoeren en inkopen. Hieronder leggen wij de begrippen uitvoeren en inkopen uit: • Uitvoeren: dit gaat over het daadwerkelijk leveren van de zorg

voor jeugd. • Inkopen: dit gaat over het contracteren van zorg voor jeugd met

de zorgaanbieders. Hoewel strikt genomen het regelen en financieren van de bovenlokale jeugdzorg niet via een inkoop-overeenkomst hoeft te worden geregeld (zie varianten in hoofdstuk 3, paragraaf A), vatten wij dit wel samen onder de term inkoop.

Welke argumenten bepalen het geschikte schaalniveau? Argumenten die bepalen welk niveau (lokaal, regionaal of bovenregionaal) het meest geschikt is, zijn:• Omvang van de doelgroep: komt het vraagstuk veelvuldig voor?

Als de doelgroep lokaal erg klein is en de gevraagde zorg daarvan specialistisch (wat vaak het geval is als het om een kleine doelgroep gaat) zijn er schaalvoordelen om de zorg bovenlokaal of bovenregionaal in te kopen. De levering van de zorg kan dan wel lokaal zijn, zo dicht mogelijk bij het kind en zijn of haar eigen leefomgeving.

• Belang van beschikbaarheid en bereikbaarheid van de zorg: bij die vormen van jeugdzorg waar bijvoorbeeld 24 uurs-bereik-baarheid en het beschikbaar hebben van plekken voor zorg nodig is, is het moeilijker dit op lokaal niveau uit te voeren en in te kopen.

• Schaal waarop de aanbieders georganiseerd zijn: afhankelijk van het niveau waarop huidige en potentieel nieuwe aanbieders zijn georganiseerd, kan het schaalvoordelen hebben om als gemeente de vraag te formuleren en afspraken te maken op datzelfde niveau. Ook hiervoor geldt dat het uitgangspunt is dat de levering lokaal kan plaatsvinden.

• Frequentie van de vraag naar zorg: als de zorgvraag onregelma-tig is (van jaar tot jaar), maar wel gepaard gaat met hoge kosten kunnen individuele gemeenten veel (financieel) risico lopen. Om dit te beperken, kan het voordelen hebben om regionaal of bovenregionaal afspraken te maken.

• Benodigde expertise: specialistische expertise vraagt vaak een investering in opleiding en het onderhouden en inzetten daarvan. Door schaal te vergroten, kunnen de kosten per gemeente of regio worden beperkt. Hoe hoger de kostprijs van een zorgproduct is, hoe meer schaalvoordelen het kan opleve-ren om het zorgproduct bovenlokaal in te kopen.

AfwegingskaderOp de volgende pagina’s presenteren wij een afwegingskader waarin is aangegeven welke schaal zich op inhoudelijke gronden goed leent voor het organiseren van de opgaven in de jeugdzorg. Het afwegingskader is richtinggevend bedoeld, niet dwingend. Het gaat uiteindelijk om het vertalen van de inhoudelijke argumenten naar de eigen gemeente en regio.

De opzet van het afwegingskader is als volgt:• de opgave staat centraal (1e kolom)• de argumenten voor het niveau / de wijze van uitvoeren en

inkopen (2e kolom)

• de kenmerken van de huidige organisatie (3e kolom)• het toekomstperspectief van de organisatie ten behoeven van

zorgtaken voor jeugd (4e kolom)


Opgave Niveau / wijze van uitvoeren en inkopen (schaalgrootte)

Kenmerken huidige organisatie Toekomstperspectief organisatie

Hoe organiseer ik preventie en signalering?

Lokaal uitvoeren en inkopenA

Argumenten lokaal uitvoeren en inkopen:• het gaat over alle kinderen en gezinnen

in de gemeente• het preventieve aanbod is algemeen

toegankelijk, laagdrempelig en de bereikbaarheid is dicht bij het kind en het gezin. Denk hierbij aan een consultatiebezoek of een opvoedvraag bij het CJG

• kinderen en gezinnen hebben naast een sociale omgeving van familie, buren en vrienden een omgeving nodig met beroepskrachten (leerkrachten, medewerkers van peuterspeelzalen, kinderopvang, hulpverleners, adviseurs) die zich betrokken voelen bij een gezonde ontwikkeling en die ouders kunnen ondersteunen bij vragen en zorgen en die kunnen signaleren

• de vindplaatsen (onderwijs, peuter-school, sport, kinderopvang) die samen de pedagogische omgeving van kinderen en jongeren vormen zijn sterk verweven met de lokale infrastructuur

• lokaal uitvoeren maakt dat professio-nals goed zijn toegerust met kennis van de omgeving en inwoners. Welzijnswer-kers, jongerenwerkers en leraren kennen de risicokinderen, de jongeren en hun ouders door de contacten in de buurt, thuis of op school. Ze hebben algemene kennis en expertise om te kunnen helpen en signaleren

• signalering en preventie gebeuren vanuit verschillende instanties door breed aanbod

• signalering: onderwijs, kinderopvang, sport, welzijnswerk, peuterschool, waar de jeugd zich bevindt (nuldelijn)

• preventief aanbod bestaat uit: niet geïndiceerde ondersteuning/hulpverlening door gemeenten en onderwijs gefinancierd: (ZAT, VVE, JGZ)

• CJG: vraagbaak (informatie en advies) voor kinderen, jongeren en ouders voor opvoedingsgerelateerde vragen.

• signalering: huisarts, GGZ, LVG, et cetera

• overige activiteiten die het pedago-gisch klimaat in de buurt versterken zoals activiteiten georganiseerd door particuliere instellingen, stichtingen of verenigingen om ouders te onder-steunen

• kijk kritisch naar het huidige aanbod op basis van gewenste maatschappe-lijke effecten

• verminder de overlap in aanbod en blijf in gesprek met de aanbieder over wat effectief is

• vergroot de snelheid tussen signalering en handelen van de personen in de sociale en pedagogi-sche omgeving van het gezin (zoals vrienden, familie en (sport)leraar) door hen handelingsbekwaam te maken voor oppakken van signalen over opvoedingsonmacht/-vragen

• blijf in gesprek met eerste- en tweedelijnsinstellingen hoe zij handelingsbekwaamheid van de nuldelijn kunnen versterken

• versterk de relatie tussen preventie en eerstelijnszorg door bijvoorbeeld de inzet van wijkteamsB

• zoek aansluiting bij de ontwikkeling van het passend onderwijs

• herdefinieer de positie CJG en schoolmaatschappelijk werk in het kader van preventie en de eventueel op te zetten wijkteams

A Sommige gemeenten kopen nu ook al activiteiten voor preventie in bij regionale welzijnsinstellingen of GGD-instellingen. Dit doen zij vaak al in samenwerking met andere gemeenten in verband met schaalvoordelen.B Uitleg wijkteam: kijk voor meer informatie voor voorbeelden van een wijkteam op www.movisie.nl of www.rijksoverheid.nl Achter de voordeur. Voor kleinere gemeenten: lees bij wijkteam, het gemeentelijke kern- of basisteam. Het bereik van het wijkteam kan verschillen: variërend van enkelvoudige problematiek tot meervoudige problematiek. In de kern gaat het wel steeds om laagdrempelige hulp voor jongeren en ouders/verzorgers.


Opgave Niveau/wijze van uitvoeren en inkopen (schaalgrootte)


Hoe organiseer ik (generalisti-sche) gezins-ondersteuning via ambulante hulp?

Lokaal uitvoeren en regionaal inkopen (dit is geen ‘noodzaak’, lokaal inkopen kan ook)

Argumenten lokaal uitvoeren:• het gaat over een groot deel van de

kinderen en gezinnen in de gemeente die kortdurend en eenmalig ambulante hulp nodig hebben. In Nederland heeft ongeveer 85% van de kinderen of ouders geen of eenvoudige vragen/hulp nodig. Denk bijvoorbeeld aan ‘kind maakt geen vriendjes’, ‘taalontwikkeling kind (peuter) blijft achter’, ‘er is veel ruzie thuis’ en ‘kind is angstig’

• potentieel van de sociale omgeving en de omgeving van beroepskrachten ook daadwerkelijk benutten (nabijheid)

• wisselwerking tussen professionals (zowel nulde- als eerstelijn) nodig voor juiste interventies (integraliteit) in het gezin, signalen snel oppakken

Argumenten regionaal of lokaal inkopen:• aanbieders voor ambulante hulp zijn vaak

regionaal georganiseerd• financiële voordelen door regionaal in te

kopen:•••••••••••••

• vier vormen financiering: AWBZ, zorgverzekeringswet, gemeente, provincie

• vanuit verschillende instellingen onder andere GGZ-instellingen, Jeugdhulp instellingen zelfstandigen zoals psychologen en andere hulpverleners

• rechtstreekse doorverwijzing vanuit de huisarts naar jeugd-GGZ (grote aantallen tegen lage kosten per eenheid)

• kosten zijn relatief laag

• dring de specialistische hulp en behandeling terug door nulde- en eerstelijnszorg te versterken

• zet in op samenhangende en gerichte zorgC aan gezinnen (zowel voor enkelvoudige vragen als voor multi-probleemgezinnen) door introductie van wijkteam

• werk in het wijkteam vanuit ‘één gezin, één plan,één hulpverlener’ en ‘versterken eigen kracht’

• stel het wijkteam in staat om snel op en af te schalen naar specialistische hulp

• stel het wijkteam ook in staat om bij een stabiele gezinssituatie de hulp af te ronden

• zorg voor een poortwachtersfunctie (verwijsmodel van professional naar professional)

• maak samenwerkingsafspraken met de huisartsen over inzetten aanvul-lende hulpverlening en over de rolverdeling

• ga in gesprek met lokale zelfstandi-gen/hulpverleners over het aanbod

C Zie ook: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aandachtswijken/experimen-

ten-in-aandachtswijken/achter-de-voordeur

• versterken van de positie van gemeenten ten opzichte van de aanbieders door gezamenlijk in te kopen

• meer keuze in aanbieders en daarmee vergroten van concurrentie en lagere prijs

• keuzevrijheid: houd rekening bij regionale inkoop met keuzevrijheid van burgers (variatie in aanbod versus monopolist)

• aandachtspunt: hulpverlening wel laten aansluiten bij lokale situatie




Hoe organiseer ik intensieve hulp/behande-ling door specia-listische aanbieders die ambulant wordt aangeboden?

Lokaal uitvoeren in sterke wisselwerking met (boven)regionaal georganiseerde expertise en regionaal inkopen

Argumenten lokaal uitvoeren: • dit gaat over kinderen en gezinnen die

(ernstige) problematiek of multi-proble-matiek hebben. In Nederland is dit ongeveer 15% van de kinderenD

• bereikbaarheid van de zorg: belangrijk bij intensieve hulp/behandeling door de specialistische aanbieders is dat hulp zoveel mogelijk in het gezin plaatsvindt. Met mogelijkheid om snel op te schalen naar zwaardere hulpvormen (dagbehan-deling/residentieel) en weer af te schalen naar lichtere vormen wanneer dit mogelijk is

Argumenten (boven)regionaal inkopen: • gespecialiseerde aanbieders zijn vaak

regionaal of bovenregionaal georganiseerd

• financiële voordelen door regionaal in te kopen: versterken van de positie van gemeenten ten opzichte van de aanbieders door gezamenlijk in te kopen

• regionaal inkopen met als doel professio-nele contractering, beperken administra-tieve lasten

• specialistische hulp kan niet altijd lokaal worden ingekocht: dan is er te weinig keuze en/of slechte prijs/kwaliteit

• houd bij regionale inkoop rekening met keuzevrijheid van burgers (variatie in aanbod versus monopolist)

• na besluit (door BJZ en CIZ) doorver-wijzen naar specialistische aanbieders onder andere jeugd GGZ, (jeugd)LVB, provinciale instellingen jeugd en opvoedhulp

• GGZ/LVG en provinciaal gefinancierde jeugdhulp-aanbieders die naast ambulante zorg ook intensieve zorg/behandeling bieden

• de duur van de ondersteuning is variabel

• werk vanuit één gezin, één plan, één hulpverlener. Dit betekent dat dus ook de specialistische aanbieder werkt onder de regie van die ene hulpverle-ner (of team) en zich richt op de doelen van dat ene (al opgestelde)gezinsplan

• zet in op hulp rondom gezin door, waar nodig, specialistische hulp gericht erbij te halen

• durf met elkaar het grensvlak tussen generalistische en specialistische hulpverlening op te zoeken en waar kan op te rekken

• dring wachtlijsten terug door specialistische zorg in te zetten als het echt nodig is. Zorg voor slim en snel op- en afschalen naar specialistische zorg en houd verbinding met eerstelijnszorg

• blijf in gesprek met de specialistische aanbieders over de mogelijkheden van het reduceren van zorg

• verbeter competenties eerstelijnszorg door actievere kennisdeling vanuit specialistische zorgaanbieders

• maak een keuze wie in de toekomst bepaalt dat specialistische ondersteu-ning of begeleiding nodig is

• stuur op effectieve kostenbeheersing (zie hoofdstuk 3)

D Zie ook: www.zelfredzaamheidmatrix.nl




Hoe organiseer ik intensieve hulp/behande-ling door specia-listische aanbieders die ambulant wordt aangeboden?

Lokaal uitvoeren in sterke wisselwerking met (boven)regionaal georganiseerde expertise en regionaal inkopen

Argumenten lokaal uitvoeren: • dit gaat over kinderen en gezinnen die

(ernstige) problematiek of multi-proble-matiek hebben. In Nederland is dit ongeveer 15% van de kinderenD

• bereikbaarheid van de zorg: belangrijk bij intensieve hulp/behandeling door de specialistische aanbieders is dat hulp zoveel mogelijk in het gezin plaatsvindt. Met mogelijkheid om snel op te schalen naar zwaardere hulpvormen (dagbehan-deling/residentieel) en weer af te schalen naar lichtere vormen wanneer dit mogelijk is

Argumenten (boven)regionaal inkopen: • gespecialiseerde aanbieders zijn vaak

regionaal of bovenregionaal georganiseerd

• financiële voordelen door regionaal in te kopen: versterken van de positie van gemeenten ten opzichte van de aanbieders door gezamenlijk in te kopen

• regionaal inkopen met als doel professio-nele contractering, beperken administra-tieve lasten

• specialistische hulp kan niet altijd lokaal worden ingekocht: dan is er te weinig keuze en/of slechte prijs/kwaliteit

• houd bij regionale inkoop rekening met keuzevrijheid van burgers (variatie in aanbod versus monopolist)

• na besluit (door BJZ en CIZ) doorver-wijzen naar specialistische aanbieders onder andere jeugd GGZ, (jeugd)LVB, provinciale instellingen jeugd en opvoedhulp

• GGZ/LVG en provinciaal gefinancierde jeugdhulp-aanbieders die naast ambulante zorg ook intensieve zorg/behandeling bieden

• de duur van de ondersteuning is variabel

• werk vanuit één gezin, één plan, één hulpverlener. Dit betekent dat dus ook de specialistische aanbieder werkt onder de regie van die ene hulpverle-ner (of team) en zich richt op de doelen van dat ene (al opgestelde)gezinsplan

• zet in op hulp rondom gezin door, waar nodig, specialistische hulp gericht erbij te halen

• durf met elkaar het grensvlak tussen generalistische en specialistische hulpverlening op te zoeken en waar kan op te rekken

• dring wachtlijsten terug door specialistische zorg in te zetten als het echt nodig is. Zorg voor slim en snel op- en afschalen naar specialistische zorg en houd verbinding met eerstelijnszorg

• blijf in gesprek met de specialistische aanbieders over de mogelijkheden van het reduceren van zorg

• verbeter competenties eerstelijnszorg door actievere kennisdeling vanuit specialistische zorgaanbieders

• maak een keuze wie in de toekomst bepaalt dat specialistische ondersteu-ning of begeleiding nodig is

• stuur op effectieve kostenbeheersing (zie hoofdstuk 3)



Hoe organiseer ik residentiële hulp?

Regionaal of bovenregionaal uitvoeren en inkopen

Argumenten regionaal of bovenregio-naal uitvoeren en inkopen:• dit gaat over kinderen en gezinnen

die (ernstige) problematiek of multi-problematiek hebben en waar het (tijdelijk) nodig is jongeren uit hun thuisomgeving te halen

• regionaal of bovenregionaal inkopen met koppeling lokaal uitvoeren van preventie en nazorg. Deze koppeling zorgt ervoor dat kans op recidive vermindert (ondersteuning kind en gezin), maar ook dat er snel de juiste interventies worden gepleegd (‘kind niet eerst langs zeven instellingen, voordat het opgenomen wordt’)

• om specialisten en gebouwen goed en efficiënt te benutten en voldoende capaciteit beschikbaar te hebben wanneer deze nodig is, is een groot verzorgingsgebied nodig

• huidige specialisten en aanbieders voor residentiële jeugd- en opvoedhulp zijn ook regionaal en bovenregionaal georganiseerd. Voor het verminderen van administra-tieve lasten en versterken van de onderhandelingspositie is het nodig dat gemeenten op hetzelfde niveau hun zorg inkopen

• betreft 24-uurs zorg, voltijd behandeling voor zwaar lichamelijk en verstandelijk beperkten en/of zeer moeilijk opvoedbare kinderen, vaak een combinatie van beperkin-gen en psychiatrische gedragsstoornissen

• kenmerkend voor residentiële hulp is de aanwezigheid van specifieke deskundigheid, dat de hulp buiten de eigen omgeving van het kind wordt gegeven, hierdoor onder meer hogere kosten (specialisme, gebouwen)

• huidige functies zijn verblijf, behandeling en begeleiding

• groot en divers aanbod van instanties met tussen de 10.000- 15.000 plekken:

• stimuleren inzet preventie en ambulante hulp waardoor vernieuwing in het veld tot stand komt en druk op residentiële voorzieningen afneemt

• aansluiten bij lokale eerste- en waar nodig tweedelijnszorg, zodra kinderen niet meer residentieel worden opgevangen. zorg dat instellingen meer aandacht besteden aan ouders (bijvoorbeeld oudertrainingen) om hen voor te bereiden op de situatie dat het kind weer thuis komt

• werk uit hoe de poortwachtersfunc-tie (verwijsmodel van professional naar professional) wordt ingevuld voor deze vorm van zorg: welke professional bepaalt welke vorm van zorg toegankelijk wordt voor dit kind of gezin?

• 14 gesloten jeugdzorginstellin-gen op 26 locaties

• 380 plekken voor jeugd LVB in multifunctionele eenheden, 3.300 plekken in 20 observatie- en behandelcentra (OBC),

• 1.500 – 2.000 bedden voor een GGZ-behandeling (residentiële behandeling of dagbehandeling)

• hoge kosten door langdurige hulp (maanden tot jaren)




Hoe organiseer ik (tijdelijke) gezinsvervanging of een ander thuis?


Argumenten voor regionaal of bovenregionaal uitvoeren en inkopen: • dit gaat over kinderen die vaak veel

hebben meegemaakt en veel tekort zijn gekomen. Sommigen hebben een lichamelijke of verstandelijke handicap, een chronische ziekte, leerproblemen of gedragsproblemen

• rond 20.500 kinderen hebben korte of langere tijd gebruik gemaakt van pleegzorg (64% is voltijd en 22% daarvan is crisisopvang) Er zijn ongeveer 14.500 pleeggezinnen

• voor (tijdelijke) gezinsvervanging of een ander pleeggezin is het noodzakelijk om het regionaal of bovenregionaal in te kopen

• voor deze zorg buiten de thuissituatie is de matching tussen het kind en de pleegouders belangrijk. Dit vraagt een voldoende breed en diep bestand aan potentiële pleegouders, die nu alleen op regionaal of bovenregionaal niveau beschikbaar zijn

• het is belangrijk dat matching snel plaats kan vinden, omdat de veiligheid van het kind door de ouders niet te waarborgen is. Dit vraagt een grote pool aan potentiële pleegouders op een regionale of bovenregionale schaal

• 28 regionale pleegzorginstellingen. Deze instellingen zijn onderdeel van de brancheorganisatie Pleegzorg Nederland

• de vorm van de zorg: verblijf/24-uurs zorg. Kinderen worden (tijdelijk) uit huis geplaatst

• crisisopvang door gespecialiseerde aanbieders

• gezinshuizen• altijd beschikbare capaciteit nodig

(op korte termijn)

• ook hier geldt: in verbinding blijven met lokale zorgaanbod eerste- en tweedelijnszorg en versterken van de ouders in voorbereiding op terugkeer. Nu worden vaak alle banden met de context van thuis doorgesneden, terwijl dat niet altijd nodig is

• zorg voor verbinding lokale instellingen waar de ouders wonen en waar kind verblijft. Uitwisseling gegevens belangrijk om aansluiting te blijven houden

• zet in op eigen kracht: onderzoek of in de omgeving van het kind opvang mogelijk is (onder andere bij familie, buurtnetwerk)




Op welke schaal organiseer je het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en Steunpunt Huiselijk Geweld, Kindertelefoon?

Regionaal of bovenregionaal uitvoeren en inkopen maar aansluiten bij lokale kennis

Argumenten AMK/SHG:• benutten bekendheid huidige

toegang AMK/SHG (algemeen telefoonnummer)

• voor bereikbaarheid en verwijzing is een grote schaal nodig; meest logisch is om aan te sluiten bij huidige schaal

• balans zoeken in regionaal of bovenregionaal opzetten van de toegang (telefoon, meldpunt), maar lokaal aan de slag. Lokaal aansluiten betekent in contact staan met wijkagent, maatschappelijk werk, welzijn, CJG, JGZ, verslavingszorg; snel de mensen ter plekke die weten wat er speelt. Zelden is een melding huiselijk geweld of kindermishande-ling onverwacht voor de lokale hulpverleners

Argumenten Kindertelefoon• benut bekendheid huidige toegang

tot de Kindertelefoon • voor bereikbaarheid geldt grote

schaal; meest logisch is aan te sluiten bij huidige schaal

AMK/SHG• Steunpunt Huiselijk Geweld is (op dit

moment) geregeld via de centrumgemeente

• de AMK’s maken (op dit moment) onderdeel uit van de bureaus jeugdzorg

• AMK heeft in 2010 44.000 adviezen uitgebracht en 18.000 onderzoeken uitgevoerd naar kindermishandeling

• kosten bij AMK en SHG relatief hoog door specifieke inzet medewerkers en onderzoekskosten

• hoeft niet fysiek bereikbaar te zijn

Kindertelefoon• Kindertelefoon is ondergebracht bij

BJZ en bestaat uit veel vrijwilligers (daarmee kosten relatief laag)

• de Kindertelefoon hoeft niet fysiek bereikbaar te zijn

AMK/SHG• een herkenbaar meldpunt voor

kindermishandeling en huiselijk geweld

• zet in op slim samenspel met het wijkteam (voorkom losstaand onderdeel); ook slim samenspel met (regionale) jeugdpolitie en (lokale) buurtagent als het gaat om huiselijk geweld en/of kindermishandeling (gaat vaak maar niet altijd samen)

• benut de voordelen om het AMK te laten aansluiten op dezelfde schaal als JB en JR. Hierdoor is er snel toegang RvdK om via jeugdbescher-ming OTS of UHP te regelen

• benut eigentijdse kanalen, zoals websites, sociale netwerken, internetfora et cetera



Op welke schaal organiseer je crisisdienst?

Regionaal uitvoeren, maar aansluiten bij lokale kennis

Argumenten:• regionaal aanbieden van de

crisisdienst (24/7 bereikbaar) om beschikbaarheid/bereikbaarheid te garanderen (vergelijk het concept van het ‘huisartsenmodel buiten kantooruren’)

• de medewerker beoordeelt de situatie face-to-face binnen vier uur, daarmee komt de nadruk meer te liggen op interventie

• de crisisdiensten maken nu onderdeel uit van de bureaus jeugdzorg

• kosten relatief hoog door specifieke inzet medewerkers

• zet in op slim samenspel met het wijkteam en met (regionale) politie en (lokale) buurtagent

• zorg voor een goede verbinding tussen de zorgaanbieders, de RvdK, AMK en zorg voor een goede verbinding met de lokale infrastruc-tuur wanneer er andere mogelijkhe-den zijn, bijvoorbeeld de inzet van de Eigen Kracht Centrale




Op welke schaal organiseer ik de justitiële maatregelen?


Argumenten Jeugdbescherming: • het gaat hier om kinderen die ernstig

worden bedreigd om zich op een veilige en gezonde manier te ontwikkelen

• gemiddeld 32.000 OTS per jaar • bereikbaarheid/toegankelijkheid van

de zorg: zoveel mogelijk in het gezin • het is belangrijk dat de gezinsvoogd

een onafhankelijke rol heeft. De gezinsvoogd schakelt hulp in. Een maatregel wordt opgelegd met betrokkenheid van RvdK en ZM die regionaal en bovenregionaal zijn georganiseerd

• de jeugdbescherming moet plaatsvinden door gecertificeerde instellingen, die op bovenregionaal niveau zijn georganiseerd. Vanuit ketenregie is aansluiting bij veiligheidsregio’s of arrondissemen-ten gewenst.

Argumenten Jeugdreclassering: • het gaat om (risico) jongeren/

kinderen die verdacht worden of veroordeeld zijn voor een strafbaar feit

• omvang van de doelgroep is beperkt: 9.000 trajecten (individuele trajecten)

• ‘aanbod ’ moet voorhanden zijn (er zijn altijd kinderen die de wet overtreden)

• maatregel wordt opgelegd met betrokkenheid van politie, OM, ZM en RvdK die bovenregionaal zijn georganiseerd

• maatregel wordt uitgevoerd door gecertificeerde instellingen. Certificeren vereist specifieke deskundigheid en dus is lokale verzorgingsgebied voor instelling te klein om het kostenefficiënt te kunnen doen

• aansluiten bij organisatie RvdK en veiligheidsregio’s of arrondissementen

Jeugdbescherming • gezinsvoogd werkend bij BJZ • 15 BJZen 3 landelijk werkende

instellingen • aansluiting bij partners jeugdbe-

scherming (RvdK, ZM)• aanbod is beperkt en regionaal of

bovenregionaal georganiseerd

Jeugdreclassering • jeugdreclasseerder bij BJZ • 15 BJZ en 3 landelijk werkende

instellingen • aansluiting politie, JJI’s, OM, ZM,

RvdK• aanbod is beperkt en regionaal of

bovenregionaal georganiseerd

• uitdaging is om JB en JR regionaal te verankeren en aansluiting met eerstelijnszorg te verbeteren (voorbeeld: taakstraf, begeleiding thuis, voorkomen van recidive)

• creëer synergie in sociaal domein: combinatie bijstand, leerplicht et cetera

• voor JB/JR: in de ontwikkeling van de wijkteams vinden op dit moment experimenten plaats in hoeverre de handhaving (OTS) en hulpverlening aan het gezin in één of twee functies moet worden belegd


3. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking?

Voor die opgaven voor jeugdzorg waar bovenlokale samenwer-king met andere gemeenten nodig is, is de vraag hoe deze het beste georganiseerd kunnen worden. Gemeenten zijn op zoek naar een antwoord op vragen zoals: wat wil en moet ik regelen op korte en op lange termijn, wetend dat in ieder geval eind 2014 concrete afspraken met aanbieders moeten zijn gemaakt, waarbij rekening wordt gehouden met overgangsmaatregelen en het waarborgen van de continuïteit van zorg? Het accent op de korte termijn ligt hierbij op het inregelen van de zorg voor jeugd door nieuwe contracten te sluiten. In de daaropvolgende jaren is meer ruimte voor vernieuwing en innovatie.

Voor het organiseren van de bovenlokale samenwerking van de jeugdopgaven zijn er afspraken nodig tussen gemeenten en zorgaanbieders, maar ook tussen gemeenten onderling. In dit hoofdstuk geven wij een aantal handvatten voor een projectleider transitie jeugdzorg om de bovenlokale samenwerking voor jeugd in te kopen, te financieren en welke inrichtingsvormen passend zijn. In figuur 2 op pagina 17 geven wij deze handvatten visueel weer.

Sturingsinformatie (startfoto)Om afspraken te kunnen maken tussen gemeenten en zorgaan-bieders, maar ook gemeenten onderling, heb je een startfoto nodig van de huidige situatie. Deze sturingsinformatie kun je voor een deel ophalen bij de zorgaanbieders en lokale instellingen zelf. Elementen van een uitgebreide startfoto zijn: wat zijn de volumes van je klantenbestand? Wat is de verleende zorg (ambulant, specialistisch, generalistisch)? Hoeveel geld gaat erin om en wat zijn eventueel de verschillen per wijk of gemeente? Deze elemen-ten zeggen alleen iets over historisch en feitelijk gebruik. Een afdeling of medewerker onderzoek en statistiek kan de projectlei-der jeugd helpen bij het verzamelen van deze gegevens. Naast het feitelijke gebruik is het interessant om een inschatting te maken van het zorggebruik. Op basis van de nieuwe inrichting van het jeugdstelsel, een nieuwe werkwijze door meer aan te sluiten bij het lokale niveau gaat het beroep op de zorg veranderen. Benut eventueel uitkomsten van pilots en proeftuinen10 in het land en de kennis van de zorgaanbieders om een inschatting te kunnen maken.

Sturingsvisie In hoofdstuk 2 is aan bod gekomen dat het voor sommige jeugdopgaven goed is om deze regionaal of bovenregionaal in te kopen. De daadwerkelijke schaalgrootte is afhankelijk van de schaalgrootte van de gemeente en omliggende gemeenten (Lees meer over bestuurlijke samenwerkingsvormen in paragraaf B). Om de zorg voor jeugd in te kopen en later met zorgaanbieders contracten te kunnen afsluiten, moeten gemeenten gemeen-schappelijke afspraken maken over onder andere:

10 zie ook www.voordejeugd.nl, voorbeelden van proeftuinen

• Hoe gaan gemeenten gezamenlijk de zorg voor jeugd bekostigen?

• Hoe stuur je op kwaliteit en effectiviteit van de zorg? Hoe zorgen gemeenten in samenspraak met de zorgaanbieders dat er maximale sturingsinformatie beschikbaar is en tegelijkertijd de administratieve lasten in het werkveld verminderen zodat tijd en energie uit gaat naar de zorg voor jeugd?

• Welke afspraken maak ik met de zorgaanbieders en de lokale instellingen? Welke afspraken maak ik met aanbieders over de verbinding met het lokale niveau? Hoeveel handelingsvrijheid kan er worden gegeven? Hoe zorgen gemeenten in samenspel met de aanbieders dat de kosten beheersbaar blijven?

• Wat spreek je af over de toegang (poortwachtersfunctie) naar zwaardere zorg en ook weer het afschalen daarvan? Als gemeenten de geldstromen bij elkaar brengen, moeten er afspraken worden gemaakt over de inzet van preventie en het snel op- en afschalen van zwaardere zorg.

In essentie gaat het bij deze vragen om de manier waarop wordt gecontracteerd met aanbieders van jeugdzorg. In paragraaf A van dit hoofdstuk gaan wij in op zowel de inkoop- als bekostigings-vraag. De varianten die aan bod komen zijn niet exclusief voor bovenlokale samenwerking: ze zijn ook relevant op het individuele gemeentelijke niveau. Wanneer ze op bovenlokaal niveau worden ingevuld, gelden wel specifieke aandachtspunten. Dan is het belangrijk • één gezamenlijk vertrekpunt te hebben• één lijn in de manier van sturing (bijvoorbeeld niet de één stuurt

op uren en de ander stuurt op resultaat) te hanteren• één maatstaf in verantwoording te hanteren• één opdracht aan de gezamenlijke organisaties en samenwer-

kingspartners te geven• één set aan sturing op regionale uitgangspunten en principes te

hebben.

Een tendens in de afgelopen jaren is dat veel gemeenten hun inkoop in samenwerking met andere gemeenten hebben georganiseerd. Dit biedt voordelen, zoals het verminderen van kwetsbaarheid en kosten (schaalvoordelen) en het vergroten van kwaliteit en efficiency. In dat geval is het logisch ook bij de inkoop van de nieuwe jeugdzorgtaken dit bovenlokale niveau als uitgangspunt te hanteren. Om te zorgen voor voordelen is het wel van belang dat gemeenten die samen jeugdzorg gaan inkopen het eens zijn over bovenstaande punten. Anders kunnen de voordelen van bundeling maar beperkt of niet worden gerealiseerd.

Als je helderheid hebt over je sturingsinformatie en (gemeen-schappelijke) sturingsvisie kan de afdeling inkoop gericht keuzes maken uit verschillende varianten van inkoop- en bekostiging. Het vraagt dan ook van de medewerkers jeugd om in een tandem op te trekken met de afdeling inkoop. Het eindresultaat is een contract met jeugdzorgaanbieders op zowel inhoud als op kosten,


waarbij afspraken over het waarborgen van de continuïteit van zorg en bijvoorbeeld keuzevrijheid van de burgers een plek krijgen11.

De opbouw van het hoofdstuk In dit deel van de handreiking gaan wij in op twee vragen, waarbij we een onderscheid maken tussen twee hoofdvragen:A Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking bij zorg voor

jeugd tussen gemeenten en (jeugd)zorgaanbieders? (in deze paragraaf bespreken wij de onderwerpen inkoop en

bekostiging van de zorg voor jeugd) B Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking bij zorg voor

jeugd tussen gemeenten onderling? (in deze paragraaf bespreken wij de onderwerpen bestuurlijke

inrichting, solidariteit en beschikbaarheid)

11 Eindadvies projectgroep Sturing & Financiering, Stadsregio Rotterdam, contactpersoon Joost Kadijk, 2012

Figuur 2 Handvatten voor projectleider transitie jeugd om de bovenlokale samenwerking te organiseren

Maak een keuze welke jeugdopgaven lokaal of bovenlokaal georganiseerd worden (lees verder in hoofdstuk 2)

Stel algemene principes voor een sturingsvisie en daarbij horende sturingsindicatoren op (lees verder in hoofdstuk 3)

Maak inzichtelijk hoe de doelgroep eruit ziet, wat het huidige aanbod is en wat de huidige financieringsmogelijkheden zijn (sturingsinformatie) (lees verder in hoofdstuk 3)

Maak afspraken met collega-gemeenten over bovenlokale samenwerking (lees verder in hoofdstuk 3, paragraaf B)

maak een keuze welke inkoopmodel passend is en hoe je dit wilt bekostigen (lees verder in hoofdstuk 3, paragraaf A)

Koop de zorg in door zorgaanbieders en welzijnsinstellingen te contracteren(lees verder in hoofdstuk 2)

• zoek contact met collega’s jeugd/onderwijs

• stem met projectlei-ders jeugd in de regio af

• ga in gesprek met zorgaanbieders en de lokale infrastructuur

• zorg voor bestuurlijke besluitvorming

• betrek tijdig inkoop

Wie betrek ik erbij?

wat moet ik doen om de bovenlokale zorg voor de jeugd te organiseren?

Handvatten om bovenlokale zorg voor jeugd te organiseren:


Wie betrek ik erbij?

A. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking bij zorg voor jeugd tussen gemeenten en (jeugd)zorgaanbieders

Het uitgangspunt van deze handreiking is dat gemeenten niet zelf de organisaties zijn die de daadwerkelijke jeugdzorg bieden. Gemeenten gaan hiervoor een beroep doen op expertise van buiten, die bij de professionals en instellingen zit van het huidige aanbod. Twee vragen die we hier beantwoorden zijn:1. Op welke manier wordt deze expertise geregeld en gefinan-

cierd? (inkoop)2. Op welke manier wordt gestuurd op de financiële middelen?

(bekostiging)

In deze paragraaf zetten wij verschillende modellen op een rij waarop de zorg kan worden ingekocht en bekostigd. We sluiten daarbij zoveel mogelijk aan bij de indeling en benaming van al eerder uitgebrachte rapporten12.

De projectleiders of medewerkers transitie jeugd hebben zich (vooralsnog) vooral beziggehouden met de inhoud van de jeugdzorg en denken niet meteen aan organisatorische aspecten op het niveau van inkoop en financiering. Toch hopen wij dat dit deel van de handreiking ook de medewerkers jeugd voldoende basis geeft voor het gesprek met collega’s inkoop die meer vertrouwd zijn met deze aspecten. Dit vanuit een besef dat achter de ‘technische’ aspecten van inkoop en financiering algemene sturingsvragen schuil gaan, die bepalen hoe de toekomstige jeugdzorg in de praktijk gaat werken. Juist het samengaan van beide werelden is belangrijk voor een betere en snellere zorg voor jeugd.

12 Zie bijvoorbeeld het discussiedocument van het Transitiebureau “Eerst inventarisatie bekostigingsmodellen” dat beschikbaar is via www.voordejeugd.nl

Varianten voor de (bovenlokale) inkoop van jeugdzorgHoewel strikt genomen het regelen en financieren van de bovenlokale jeugdzorg niet via een inkoopovereenkomst hoeft te worden geregeld (zie varianten in de tabel hieronder), vatten wij dit wel samen onder de term inkoop. Er zijn in theorie oneindig veel variaties denkbaar voor de wijze waarop gemeenten hun inkoop kunnen organiseren. Wij beschrijven vijf modellen voor de inkoop van (bovenlokale) jeugdzorg, waar gemeenten nu aan denken of een start mee maken in de praktijk als het gaat om de jeugdzorg. Per model geven we een beschrijving van:• wat is het model (1e kolom)?• wanneer/waarvoor is het model geschikt (2e kolom)?• wat moet je regelen om het model te laten werken (3e kolom)?• voorbeelden (4e kolom)


Model Wat is het? Wanneer en waarvoor geschikt?

Hoe regel je het? Voorbeelden

Detacheringsmodel • gemeenten maken afspraken met organisaties waar professionals in dienst zijn over de detachering van deze professionals in hun omgeving

• gemeenten maken afspraken met deze professionals over hun inzet op lokaal niveau

• gemeenten willen uitvoering dichtbij organiseren, dat wil zeggen in de eigen organisatie of daar dicht tegenaan

• model leent zich voor ‘ontdekken’ en toepassen van nieuwe werkwijzen, waarbij producten nog niet gedetailleerd kunnen worden gedefinieerd (voorwaarde voor inkoopcontract)

• organisaties waar professionals in dienst blijven zijn niet te veel in aantal en verbonden met de regio die dit model wil toepassen (niet geschikt voor bovenregionale schaal)

• mogelijk voor professio-nals die ambulante hulp en ondersteuning bieden aan het gezin

• dit model is met name geschikt als het basisteam met een beperkt aantal gemeenten wordt gerealiseerd

• via detacheringsovereen-komsten met organisaties waar professionals in dienst blijven

• gedetacheerde medewer-kers kunnen eventueel in aparte stichting of vereniging worden ondergebracht

• een detacheringsmodel met meerdere gemeenten vraagt aandacht voor bestuurlijke inrichting (onder andere centrumge-meente constructie zie volgend hoofdstuk)

• op het sociale domein wordt in verschillende vormen gewerkt en ervaring opgedaan met het detacheren van medewer-kers vanuit of naar een andere gemeente of regionaal samenwerkings-verbanddetacheringsmo-del toegepast

• een aantal gemeenten verkent op dit moment het model voor toepassing op het terrein van de jeugdzorg

Subsidiemodel • gemeenten verstrekken subsidies aan aanbieders van jeugdzorg

• gemeenten formuleren de vraag/opgave in algemene termen en in afstemming met de regionale aanbieders

• de aanbieders zorgen voor een passend aanbod, de gemeente staat op afstand en benut expliciet de expertise van andere partijen

• in een situatie dat gemeenten het belangrijk vinden langdurige relaties te onderhouden met jeugdzorgaanbieders die de regio goed kennen

• er relatief weinig jeugdzorgaanbieders zijn

• gemeenten willen leunen op de expertise van jeugdzorginstellingen en niet eenzijdig de vraag willen formuleren

• gemeenten op korte termijn vooral bestaande aanbod willen benutten

• geschikt als bereikbaar-heid en beschikbaarheid belangrijk zijn, zoals voor AMK

• selecteren van subsidiepartners

• afspraken over te subsidiëren activiteiten

• aanpassen of opstellen subsidiebeschikking en bestuurlijk vaststellen

• checks and balances op orde: zorg voor zakelijk-heid in subsidieafspraken

• bestuurlijke inrichting

• de relatie tussen gemeenten en welzijnsor-ganisaties is in de huidige praktijk vaak op dit model gebaseerd

• de dienstverlening via de CJG’s is in de huidige praktijk op dit model gebaseerd


Functie gerelateerd inkoopmodel

• gemeente formuleert de opgave en zet deze uit bij een geselecteerd aantal partijen

• voor verschillende opgaven worden verschillende aanbieders gecontracteerd

• als de vraag voldoende kan worden gedifferenti-eerd en gespecificeerd naar functie of product: per opgave wordt ingekocht bij verschillende jeugdzorgaanbieders

• als de vraag van jeugdzorg duidelijk verschillende onderdelen kent die beter apart kunnen worden uitgevoerd

• als er per opgave voldoende jeugdzorgaan-bieders zijn om gevraagde zorg te leveren (anders is een subsidiemodel meer geschikt)

• definiëren en concretise-ren van de opgave

• selecteren beperkt aantal potentiële aanbieders en uitzetten offerteverzoek

• zorgen dat integraliteit en verbinding tussen verschillende functies niet verloren gaat

• aanbesteding Wmo hulpmiddelen en thuiszorg

• de huidige afspraken tussen zorgverzekeraars en zorginstellingen vertonen overeenkomsten met dit model, waarin per instelling (bijvoorbeeld GGZ-instelling) afspraken worden gemaakt over de te leveren zorg

Maatschappelijk aanbestedingsmodel

• gemeente formuleert een totaalpakket aan maatschappelijke opgaven en verwacht een gezamenlijk aanbod van aanbieders

• aanbieders formuleren gezamenlijk (in consor-tium, coöperatie en dergelijke) een totaalaanbod

• gemeenten hebben hun gezamenlijke opgaven voor de jeugdzorg scherp op het netvlies en kunnen dit vertalen naar een totaalvraag

• gemeenten hebben vertrouwen dat jeugdzorg-aanbieders in staat zijn om gezamenlijk een passend aanbod te doen, dat voldoet aan de gezamen-lijke opgave

• gemeenten willen hun regionale jeugdzorgpart-ners uitdagen om tot nieuwe onderlinge samenwerkingsverbanden te komen en een creatief aanbod te formuleren

• scherpe formulering van de totaalopgaven

• selecteren van de relevante partijen en met hen verdiepen op de opgaven in een gezamen-lijk gesprek

• vastleggen van de afspraken in een inkoopcontract (bij meerdere consortia) of subsidiecontract (bij enkel consortium)

• regio Midden-Brabant verkent de mogelijkheden om aanbieders onderling te laten samenwerken in het leveren van jeugdzorg en met hen tot gezamen-lijke afspraken te komen

Marktplaatsmodel • gemeenten maken samen een programma van eisen rondom de jeugdzorgop-gave (over bijvoorbeeld resultaten die ze willen met/voor hun jongeren) en zetten dit uit in de markt

• inkoop kan eventueel ook worden overgelaten aan wijkteam of burgers zelf

• als de gevraagde jeugdzorg heel concreet kan worden geformuleerd

• als er een voldoende ruim en divers aanbod van (potentiële) jeugdzorgaan-bieders is

• als gemeenten ruimte willen bieden aan hele nieuwe (potentiële) werkwijzen en partners op het jeugdzorgdomein

• als de gevraagde zorg zich leent voor experimenten (wat niet het geval is voor crisissituaties met jongeren en hun veiligheid en die van anderen in het geding is)

• scherp geformuleerd programma van eisen met concrete uitvraag voor diensten en producten aan aanbieders

• alle aanbieders kunnen inschrijven

• belangrijke randvoorwaar-de is het borgen van de kwaliteit bijvoorbeeld door certificering

• Een aantal gemeenten in West-Brabant verkennen de mogelijkheden van een ‘jeugdcloud’ waarin aanbieders en klanten (gezinnen) bij elkaar worden gebracht. Gemeenten kopen in dit geval geen producten in, maar garanderen kwaliteit


Bij de keuze tussen de hierboven genoemde inkoopmodellen zijn de volgende overwegingen van belang:

• De modellen sluiten elkaar niet per se uit, maar kunnen in combinatie bestaan; bijvoorbeeld een detacheringsmodel voor de generalistische ambulante zorg en ondersteuning, gecombi-neerd met een functiegericht inkoopmodel voor de specialisti-sche hulp en subsidiemodel voor een gezamenlijk meldpunt.

• Wat niet logisch en efficiënt is, is wanneer gemeenten in één regio verschillende inkoopmodellen kiezen voor hetzelfde type zorg of ondersteuning: de complexiteit van de inkoop wordt dan te groot met als gevolg hoge administratieve lasten en geen schaalvoordelen. Op dit onderdeel is het van belang dat de sturingsvisie van gemeenten gelijk is op de onderdelen in de kolom ‘wanneer en waarvoor geschikt?’

• Het hangt van de huidige en potentieel nieuwe organisatie van het aanbod af welke modellen in een specifieke regio haalbaar zijn. Bijvoorbeeld: op het moment dat er (nog) geen zicht is op het bestaan van meerdere goede aanbieders voor hetzelfde type zorg ligt een marktmodel op korte termijn niet voor de hand. Algemener gesteld geldt dat per regio kan verschillen of aan de randvoorwaarden kan worden voldaan die horen bij de kolom ‘hoe regel je het?’

• Tot slot is ook van belang hoe op dit moment de inkoop van gemeenten op aanpalende domeinen is georganiseerd. Daarvan zijn in de laatste kolom voorbeelden gegeven. De vraag voor gemeenten is bij welk domein en welk bestaande model ze het liefst en makkelijkst kunnen aansluiten. Hoewel zoals gezegd verschillende inkoopmodellen voor verschillende opgaven en functies kunnen worden gekozen, biedt het voordelen in tijd en kosten om aan te sluiten bij samenwerkingsvormen op inkoop die al bestaan in de regio.

Fiscale en aanbestedingsaspectenEen belangrijke algemene opmerking bij de keuze van het inkoopmodel is dat deze niet van invloed is op de eventuele BTW die gemeenten moeten betalen: de zorg is uitgezonderd van BTW, ongeacht of het wordt ingekocht of gesubsidieerd. Dit geldt ook voor de jeugdzorg. Het is in dit geval de aard van de dienst en niet de juridische relatie die de vrijstelling bepaalt.

Het is niet zo dat een bovenlokale samenwerkingsvorm voor specialistische voorzieningen altijd betekent dat er slechts één instelling is die de hulp of zorg uitvoert. Per domein of voorziening kan dit verschillen. Het kan zijn dat uiteindelijk er slechts één instelling is die de zorg uitvoert, maar het kan ook zijn dat een afspraak wordt gemaakt met meerdere instellingen. De regio waar een specialistische voorziening beschikbaar moet zijn en de beoogde capaciteit maken onderdeel uit van de afspraken die gemeenten gezamenlijk maken. De vraag zal aan de orde zijn of er dan sprake is van gedwongen winkelnering. Daarbij is het van belang relevante wetgeving, zoals de Mededingingswet en Aanbestedingswet (die per 1 april 2013 wijzigt) in ogenschouw te nemen.

Sturing op de inzet van financiële middelen richting aanbiedersEen belangrijk onderdeel van de inkoop van jeugdzorg bij aanbieders –in één van de vijf vormen die hierboven zijn beschre-ven– is hoe wordt gestuurd op de financiële middelen: de bekostiging. Wij sluiten aan bij de definitie van ‘bekostiging’ die het Transitiebureau hanteert: ‘het maken van afspraken over- of de definitie van- prestaties van zorgaanbieders die voor vergoe-ding door de gemeente in aanmerking komen13. Ook daarvoor geldt dat er theoretisch veel varianten denkbaar zijn, maar dat ze zijn terug te brengen tot een aantal hoofdtypen waar gemeenten nu aan denken:• functiegerichte bekostiging (bedrag per inwoner of gezin of

totaalbudget)• prestatiegerichte bekostiging (trajectfinanciering, DBC’s,

ZZP-financiering)• cliëntgerichte bekostiging (persoonsvolgende budgetten, PGB’s)• resultaatgerichte bekostiging.

Deze indeling volgt de indeling van het discussiedocument over bekostigingsmodellen van het Transitiebureau. De enige uitzonde-ring is dat wij hier een aparte categorie ‘cliëntgerichte bekostiging’ onderscheiden, die in de genoemde publicatie tot prestatiege-richte bekostiging wordt gerekend. Deze categorie is hier apart opgenomen, omdat gemeenten nu denken aan of bezig zijn met cliëntgerichte bekostigingsvormen die niet per se gebonden zijn aan een specifieke behandeling of specifiek traject. Dit neemt niet weg dat bij de overige bekostigingsmodellen de cliënt niet centraal zou kunnen staan of de invloed daarvan kan worden vastgelegd.

13 Transitiebureau “Eerst inventarisatie bekostigingsmodellen”, pag. 7


In onderstaande tabel worden de typen sturing op de financiële middelen beschreven met aandacht voor wat ze inhouden (kolom 2), waarvoor ze geschikt zijn (kolom 3), wat belangrijk is om te regelen (kolom 4) en voorbeelden (kolom 5).

Bekostigingsmodel Wat houdt het in? Waarvoor is het geschikt?

Wat moet je regelen? Voorbeelden

1.Functiegerichte bekostiging

• instellingen worden gefinancierd op basis van een totaalbudget dat wordt gebruikt voor het leveren of beschikbaar hebben van een voorziening

• er vindt verantwoording plaats over de inzet van middelen, maar die niet gekoppeld is aan een specifieke prestatie. Er vindt geen nacalculatie plaats

• dit model is geschikt voor voorzieningen die gericht zijn op alle jongeren en/of waarvan van tevoren het gebruik moeilijk is in te schatten

• ook wanneer professio-nele handelingsvrijheid in de jeugdzorg belangrijk is of wordt gevonden, biedt dit model veel vrijheid en autonomie met weinig administratieve lasten

• omdat het beschikbaar hebben van een voorziening centraal staat, is het moeilijk zicht te hebben op prestaties en daarop te sturen

• wat wel mogelijk is, is de benutting van de voorziening te volgen en daarop eventueel de financiering aan te passen

• financiering van consultatiebureaus

• de financiering van veel CJG’s verloopt ook op deze manier, waarbij een bedrag beschikbaar wordt gesteld per inwoner

• op dit moment worden ook de meeste instellingen die voorzieningen voor maatschappelijke opvang bieden gefinancierd met een totaalbudget voor de capaciteit die ze bieden

• laatste voorbeeld is de instellingsbekostiging van zieken- en verpleeghuizen (Zvw en AWBZ)

2.Prestatiegerichte bekostiging

• in dit model is de financiering gekoppeld aan de levering van specifieke prestaties, zoals het leveren van een behandeling of verblijf. Zowel vooraf als bij de verantwoording wordt gekeken naar te leveren en daadwerkelijk geleverde zorg

• deze vorm is geschikt wanneer de prestaties in de te leveren jeugdzorg precies kunnen worden omschreven en gemeenten het belangrijk vinden daarop te sturen

• prestaties moeten worden gestandaardi-seerd en precies worden omschreven

• belangrijk is het de kwaliteit van het product te waarborgen, zodat hier niet op wordt beknibbeld

• bepaald moet worden hoe wordt omgegaan met verschillen tussen geraamde en werkelijke productie

• het regionaal aanbod van zorg wordt op dit moment vaak op deze manier gefinancierd

• andere voorbeelden zijn het werken met DBC’s door zorgverzekeraars in de GGZ en ZZP door Zorgkantoren

• ook de eerstelijns psychologische zorg in de ZvW behoort tot deze categorie en de bekostiging van jeugdreclassering

3.Cliëntgebonden bekostiging

• dit type financiering is verbonden met de cliënt die de zorg ontvangt. Er wordt een bedrag per cliënt betaald of beschikbaar gesteld. Een nieuwe variant is een bedrag per gezin beschikbaar te stellen. De beschikbare bedragen zijn niet gekoppeld aan een instelling (zoals bij de functiegerichte bekostiging) of specifieke prestaties (zoals bij prestatiegerichte bekostiging) en er vindt geen nacalculatie plaats

• dit type financiering is geschikt als professio-nele ruimte voor behandeling en innovatie belangrijk is of wordt gevonden, maar tegelijkertijd de kosten per jongere moeten worden beheerst

• belangrijk is het om de resultaten van de gekozen behandelingen te volgen en de kwaliteit te borgen (bijvoorbeeld door wel een kwaliteits-keurmerk verplicht te stellen voor een behandeling)

• de financiering van huishoudelijke zorg of voorzieningen door middel van PGB’s is een voorbeeld van dit type financiering

• ook groepsactiviteiten op het gebied van welzijn worden vaak gefinan-cierd door een bedrag per cliënt beschikbaar te stellen (cliënt volgend) aan een instelling die deze levert


Bij het maken van een keuze tussen de verschillende bekostigings-modellen gelden dezelfde type overwegingen als de overwegingen die zijn genoemd onder de tabel met de verschillende inkoopmodellen.

In principe geldt dat de keuze van inkoopmodel niet bepaalt welk bekostigingsmodel mogelijk is en omgekeerd. Wel zijn er dwars-verbanden te vinden in de onderdelen, randvoorwaarden en voorbeelden die in de beide overzichten van inkoop en bekosti-ging zijn opgenomen. Waar deze overlappen of sterk samenhan-gen, is een combinatie van inkoop- en bekostigingsmodel meer voor de hand liggend.

Van belang is dat gemeenten die bovenlokaal gaan samenwerken met elkaar in gesprek gaan over welke combinatie van inkoop- en bekostigingsmodellen het beste past bij hun gezamenlijke sturingsvisie op de jeugdzorg. Ze komen dan beter beslagen ten ijs in de gesprekken die ze gaan voeren met de verschillende aanbieders van de jeugdzorg en kunnen sneller overgaan tot het uitwerken van concrete afspraken en overeenkomsten. Een uitwerking van de huidige bekostiging van zorg voor de jeugd is opgenomen in het rapport ‘Eerste inventarisatie bekostigings-modellen’. Ieder systeem kent zijn eigen historie, kenmerken en prikkels. In het gesprek tussen gemeente en aanbieder over bekostiging zal ieder vanuit zijn eigen perspectief hierover praten. Daarom is het van belang voldoende te weten over de verschil-lende systemen in de huidige situatie14.

BudgetbeheersingEen veel gehoord vraagstuk bij gemeenten is: hoe zorgen we ervoor dat er geen budgetoverschrijding is? In het rapport ‘Eerste inventarisatie bekostigingsmodellen’ van het Transitiebureau is opgenomen welke maatregelen gemeenten kunnen nemen om naast de keuze voor een bekostigingsmodel overschrijding van het budget te vermijden15.

14 Transitiebureau jeugd, eerste inventarisatie bekostigingsmodellen, pag. 2315 Transitiebureau jeugd, eerste inventarisatie bekostigingsmodellen, pag. 43

4.Resultaatgerichte bekostiging

• de bekostiging wordt gekoppeld aan gespecificeerde resultaten die worden gerealiseerd. Dit kan op individueel of groepsniveau

• dit type financiering is geschikt als resultaten goed kunnen worden vastgesteld met behulp van indicatoren of klanttevredenheid

• gemeenten en aanbieders moeten overeenstemming bereiken over de wijze waarop resultaten worden gemeten en beoordeeld. Aandachtspunt is de ‘prestatieparadox’: als je alleen stuurt op wat je kunt meten, kan het zijn dat moeilijker meetbare resultaten worden vergeten

• zorginkopers in de ziekenhuiszorg werken nu op beperkte schaal met deze wijze van bekostiging: de prijs voor zorg is (deels) afhankelijk van het gerealiseerde kwaliteitsniveau. Deze vorm van afspraken is veelal beperkt tot maximaal 20% van de totale bekostiging


B. Hoe organiseer ik de bovenlokale samenwerking voor jeugd tussen gemeenten onderling?

Bestuurlijke inrichting Op dit moment zijn er al bestaande (regionale) samenwerkings-verbanden tussen gemeente rondom jeugd en gezin. Deze samenwerkingsverbanden zijn door tal van redenen ontstaan: door Rijksoverheid opgelegde verbanden rond een thema, door aanbieders zelf tot stand gebrachte werkgebieden of organische regio’s waarbij gemeenten van oudsher al met elkaar samenwer-ken. De vormen die gemeenten kiezen om samen te werken, zijn ook verschillend en kunnen variëren van publiekrechtelijke samenwerking tot privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Uit het onderzoek Tussen institutioneel aanbod en organische vraag door Jeugdzaak blijkt dat veel gemeenten op het terrein van jeugd al samenwerken. Denk bijvoorbeeld aan de CJG’s, de GGD’s, de RAAK-aanpak, schoolverzuim et cetera16.

Bijna alle gemeenten hebben op het terrein van jeugdzorg ook al besloten met welke gemeenten ze willen samenwerken bij de decentralisatie17. Dat krijgt vorm in het maken van bestuurlijke afspraken over procesplannen, visie, plannen van aanpak, het aanstellen van transitiemanagers en opzetten van een projector-ganisatie. Dit gaat echter nog niet over het maken van afspraken over de daadwerkelijke inkoop (inclusief subsidiëring) van de jeugdzorg. Voor de inkoop zal een keuze moeten worden gemaakt welke bestuurlijke inrichtingsvorm daarvoor wordt gekozen. Dit is nodig om daadwerkelijk te kunnen contracteren met aanbieders van jeugdzorg. Er zijn in theorie veel verschillende bestuurlijke inrichtingsvarianten denkbaar, die in bestaande rapporten al uitgebreid zijn beschreven 18. Wij beperken ons hier tot het beschrijven van drie inrichtingsvarianten die ons gelet op de huidige vormgeving van samenwerking op het jeugddomein en rond inkoop het meest waarschijnlijk lijken:• de vrijwillige centrumgemeenteconstructie• de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie• inkooprelaties per gemeente met bestuurlijke afstemming

16 Tussen institutioneel aanbod en organische vraag: een onderzoek naar de vraag wanneer en hoe gemeenten zouden moeten samenwerken in het organiseren en regisseren van de zorg rondom jeugd en gezin, juni 2011, De Jeugdzaak.

17 Zie tweede Inventarisatie bovenlokale samenwerking transitie jeugdzorg, VNG, te downloaden via http://www.vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/decentralisatie-jeugdzorg/nieuws/tweede-inventarisatie-bovenlokale-samenwerking-transitie-jeugdzorg

18 Zie bijvoorbeeld de rapportages “Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr” en “grip op samenwerken” van de VNG, die beschikbaar zijn via de website www.vng.nl.

In het tabel op pagina 25 beschrijven we wat de bestuurlijke inrichtingsvormen inhouden, wat de voor- en nadelen zijn19 en wat relevante voorbeelden zijn die nu al bestaan. Een belangrijk aandachtspunt bij alle drie de vormen is het organiseren van de afstemming met de aanbieders van jeugdhulp (van contact tot contract) en de daadwerkelijke afspraken die je maakt over de te leveren jeugdzorg en financiering daarvan (die besproken zijn in paragraaf A).

19 Er valt een parallel te maken met de inrichtingsvarianten voor de bovenlokale samenwerking van de begeleiding die vanuit de AWBZ zal worden overgehe-veld naar de Wmo, zie het rapport Overheveling AWBZ - Wmo Onderzoek naar algemene voorwaarden voor specifieke groepen, Significant, 2 mei 2012.


Wat houdt het in? Wat zijn voor- en nadelen? Voorbeelden

Vrijwillige centrum-gemeente constructie

• Bij deze vorm is er één (contract) gemeente die namens andere gemeenten jeugdzorg inkoopt. Er kan worden aangesloten bij de rechtspersoonlijkheid en organisa-torische capaciteit die de centrumgemeente al heeft. Gemeenten maken onderling afspraken over wat de centrumge-meente namens de andere gemeenten inkoopt van zorgaanbieders.

• Juridisch is het mogelijk te kiezen voor een privaatrechtelijke borging van deze afspraken (voorbeeld: dienstverleningsovereenkomsten in het gastheergemeentemodel) of publiekrechtelijke (lichte Wgr zonder nieuw openbaar lichaam)

• Het belangrijkste voordeel is dat wordt aangesloten bij de bestaande organisatie en capaciteit van de centrumgemeente. Voor aanbie-ders van zorg wordt het maken van afspraken overzichtelijker, zeker als het gaat om veel gemeenten waarmee afspraken moeten worden gemaakt (minder bestuurlijke drukte)

• Het voordeel van deze variant is verder dat er een duidelijke ‘trekker’ is, die waar nodig snel kan inspelen op veranderende omstandigheden. Nadeel daarbij is dat daardoor de bestuurlijke betrokkenheid en legitimiteit van andere gemeenten minder is

• Aandachtspunten zijn het maken van keuzes in de ruimte voor maatwerk per gemeente en het sturen op kostenvoordelen (standaardisatie, inschaling van personeel, overheadkosten, afbouw capaciteit bij andere gemeenten)

• Op het sociale domein zijn er verschillende gemeenten die werken met deze vorm, waarbij via dienstverleningsovereenkomsten afspraken worden gemaakt.

• De centrumconstructie bestaat verder in verplichte vorm al veel op het zorg domein (maatschappelijke opvang)

Gezamenlijke inkoop-organisatie

• In deze variant is er niet duidelijk één gemeente die een trekkersrol vervult, maar wordt capaciteit gebundeld in een gezamenlijke nieuwe inkooporganisatie. Ook hier bestaat de keuze tussen het privaatrechtelijk borgen van de samenwerking (oprichting stichting, vereniging, coöperatie, bv) en/of publiekrechtelijk borgen daarvan door oprichting van een Wgr (in lichtere of zwaardere vorm)

• Voordeel van deze variant is dat niet één gemeente dominant is en er een duidelijk herkenbare gezamenlijke organisatie is. Wanneer wordt gekozen voor een publiekrechtelijke borging, is ook de betrokkenheid en legitimiteit van andere gemeenten gewaarborgd

• Aandachtspunt is dat het opzetten van een nieuwe organisatie niet te veel gaat kosten in termen van huisvesting, hogere inschaling van personeel e.d. en dat bestaande organisaties parallel worden afgebouwd

• Aandachtspunt is te zorgen dat de organisatie niet te veel op afstand komt en eigen organisatie- doelstellingen dominant worden. Daar staat tegenover dat als de afstand tot het bestuur klein is, de bewegingsruimte weer te beperkt wordt en er teveel bestuurlijke drukte ontstaat

• Shared service centers die zowel op het sociale domein als op bedrijfsvoeringstaken (zoals inkoop) bestaan of worden opgericht


Bovenlokale samenwerking tussen gemeenten vraagt om rolbewustzijn van bestuurders, managers en professionals

Binnen alle bestuurlijke inrichtingsvormen is succesvol samenwer-ken mogelijk. Het succes zit voor een groot deel in de wijze waarop samen wordt gewerkt. Voor succesvol samenwerken is energie, commitment en betrokkenheid op het niveau van de bestuurder, manager en professional nodig. Het worden spannende jaren: waar eerst alleen op visie niveau met elkaar gesproken werd, gaat het nu over financiering, risico’s en toegankelijkheid van de jeugdzorg.

Voor een goede samen-werking is het belangrijk dat de spelers op de drie niveaus zich bewust zijn van hun rol20:

• bestuurders dragen de doelstellingen voor de samenwerking uit en maken de opgave concreet (intentie)

• professionals leveren een bijdrage door in de praktijk samen praktische vraagstukken op te lossen (actie)

• managers van de samenwerkende organisaties zijn de linking pin tussen het bestuur, de partners en de uitvoering (verbinding)

20 Model P, van Delden ‘Snoeien in samenwerkingsverbanden geeft nieuwe energie, Holland/Belgium Management Review, nr. 136 - 2011. (2011)

De gekozen bestuurlijke inrichting bepaalt de kaders waarbinnen bestuurders, professionals en managers hun rol vervullen. Maar binnen die vorm zal iedere speler zijn rol zo vorm moeten geven dat ondanks de druk die op de decentralisatie van de jeugdzorg ligt, de wil en het enthousiasme om samen te werken, behouden blijft. Bewustzijn van en flexibiliteit in gedrag zijn belangrijk om gezamenlijk te kunnen vernieuwen.

Afspraken over beschikbaarheid, kwaliteit en risicodelingEen belangrijk onderdeel van de samenwerking tussen gemeenten zijn de afspraken die zij maken over de inkoop en bekostiging van dure voorzieningen, waarvoor voldoende beschikbaarheid (plaats en capaciteit), expertise (specialistische hulp en kennis) en kwaliteit belangrijk zijn, maar waarvan het daadwerkelijk gebruik moeilijk is te voorspellen. Voor deze (kostbare) voorzieningen is het belangrijk afspraken te maken over de risicodeling tussen gemeenten. Bij deze hulp kan het namelijk voorkomen dat een individuele gemeente grote financiële risico’s loopt als gevolg van een onvoorspelbare en nauwelijks beïnvloedbare vraag. Denk aan de toevallige omstan-digheid dat een gemeente enkele gezinnen kent die onverwacht veel specialistische hulp nodig hebben. Het verdeelmodel in het gemeentefonds voor de jeugdzorg – op grond waarvan gemeen-ten hun financiële bijdrage van het Rijk voor jeugdzorg ontvangen – houdt geen rekening met deze onverwachte en moeilijk voorspelbare hulpvragen. Hoewel gemeenten financiële risico’s deels zelf kunnen beheersen door goed meerjarig begrotingsbe-leid, bestaat er ook een zekere behoefte aan het delen van financiële risico’s over gemeenten heen. Een dergelijke ‘verzeke-ring’ dempt de financiële risico’s van individuele gemeenten. Het samenbrengen (‘poolen’) van (een deel van) de financiële risico’s die individuele gemeenten lopen, kan een aanvullende activiteit zijn van de bovenlokale samenwerking.

Voor de financiële dekking van de gebundelde risico’s, kan gedacht worden aan een vaste bijdrage (‘premie’) per gemeente, die opgeteld groot genoeg zijn voor het beschikbaar hebben van duurdere typen voorzieningen waarop incidenteel een beroep moet worden gedaan. De bijdrage kan worden gerelateerd aan het

Inkoop per gemeente met bestuurlijke afstemming

• In deze variant zijn het uiteindelijk de individuele gemeenten die contracten sluiten met aanbieders, maar worden deze qua inhoud en vorm wel afgestemd om te voorkomen dat ze te veel uiteenlopen en complex worden voor aanbieders die voor meerdere gemeenten werken

• In deze variant wordt aangesloten bij de publiekrechtelijke rechtsper-soon die iedere gemeente is. De afstemming van afspraken kan eventueel worden vastgelegd in een bestuurlijk convenant. Een andere optie is dat een aantal gemeenten als ‘regiegemeenten’ optreden door bijvoorbeeld een modelovereenkomst op te stellen

• Belangrijkst voordeel is dat wordt aangesloten bij bestaande organisaties en capaciteit en iedere gemeente de eigen regie kan voeren op de zorg en ondersteu-ning die in de eigen gemeente wordt geleverd, zowel op kwaliteit als kosten (maatwerk)

• Belangrijkste nadelen zijn dat wanneer het gaat om veel gemeenten, het voor aanbieders onoverzichtelijk wordt afspraken te maken en ook schaalvoordelen door standaardisatie moeilijker kunnen worden gerealiseerd. Door hier bestuurlijke afspraken over te maken kunnen deze nadelen voor een deel worden ondervangen

• Veel welzijnsfuncties worden op dit moment door gemeenten op deze manier gefinancierd (subsidierelaties)


aantal jongeren dat een gemeente heeft. Om te zorgen dat voldoende aandacht wordt besteed aan preventie en het beroep op dure voorzieningen niet te veel oploopt, kan ervoor worden gekozen om de premie deels te laten afhangen van preventieve maatregelen en/of het daadwerkelijke beroep op de voorzienin-gen. Maar omdat dit al snel kan leiden tot veel interpretatiever-schillen en discussie en administratieve lasten, verdient het aanbeveling het daadwerkelijke beroep per gemeente goed te monitoren en bespreekbaar te maken op het moment dat de verschillen tussen gemeenten te veel gaan oplopen of het totale beroep te snel groeit.


B. Afkortingenlijst

• AMK Advies- en Meldpunt Kindermishandeling• AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziekten• BJZ Bureau Jeugdzorg • CIZ Centrum Indicatiestelling Zorg • CJG Centrum voor Jeugd en Gezin• DBC Diagnose Behandel Combinatie• G32 Middelgrote gemeente van Nederland • G4 Vier grootste steden van Nederland

(Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht)• GGD Gemeentelijke of Gemeenschappelijke

GezondheidsDienst• GGZ Geestelijke Gezondheidszorg en verslavingszorg• JB Jeugdbescherming• JGZ Jeugdgezondheidszorg • JJI’s Justitiële Jeugd Inrichtingen • JR Jeugdreclassering • LVB Licht Verstandelijke Beperkten• LVG Licht Verstandelijke Gehandicapten• OBC Observatie- en Behandeling Centra • OM Openbaar Ministerie• OTS Onder Toezicht Stelling• PGB Persoonsgebonden Budget • RAAK Reflectie- en Actiegroep Aanpak Kindermishandeling• RvdK Raad voor de Kinderbescherming• SHG Stichting Huiselijk Geweld • UHP Uithuisplaatsing• VenJ Ministerie van Veiligheid en Justitie • VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten • VVE Voorschoolse- en vroegschoolse educatie • VWS Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport • WGR Wet gemeenschappelijke regelingen • WMO Wet Maatschappelijke ondersteuning • ZAT Zorg- en adviesteams • ZM Zittende Magistratuur• ZvW Zorgverzekeringswet • ZZP Zelfstandige zonder personeel

Bijlagen

A. Relevante rapporten en websites

Relevante rapporten • ‘Snoeien in samenwerkingsverbanden geeft nieuwe energie, P, van

Delden, Holland/Belgium Management Review, nr. 136 - 2011. (2011)

• Bouwen op de kracht van gemeenten, VNG, januari 2013• Eerste inventarisatie Bekostigingsmodellen, Transitiebureau Jeugd,

2012 • Eindadvies projectgroep Sturing & Financiering, Stadsregio

Rotterdam, contactpersoon Joost Kadijk, 2012• Opvoeden versterken’, door prof. dr. T.A. van Yperen en drs. P.M.

Stam, onafhankelijk advies in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, november 2010

• Overheveling AWBZ –WMO, onderzoek naar algemene voorwaarden voor specifieke doelgroepen, Significant, mei 2012

• Programmaplan “Om het kind!, hervorming zorg voor de jeugd”, gemeente Amsterdam, 2012

• Rapportage “grip op samenwerken” van de VNG, 2012• Spoorboekje transitie jeugd, Dromen zijn doelen met deadlines,

opgesteld door BMC: Vervaardigd in opdracht van het Transitiebureau Jeugd, een samenwerkingsverband van ministerie van VWS, V&J en VNG, september 2012

• Tussen institutioneel aanbod en organische vraag: een onderzoek naar de vraag wanneer en hoe gemeenten zouden moeten samenwerken in het organiseren en regisseren van de zorg rondom jeugd en gezin, De Jeugdzaak, juni 2011

• tweede Inventarisatie bovenlokale samenwerking transitie jeugdzorg, VNG december 2012

• Verslag van consultatierondes met zorgaanbieders, gemeenten en cliëntenorganisaties over aandachtspunten ten aanzien van specifieke doelgroepen bij de transitie van de jeugdzorg, Deloitte, 1 november 2011

Websites • www.nji.nl (dossier transitie jeugdzorg, aanleiding, website

Nederlands Jeugdinstituut)• http://www.movisie.nl/onderwerpen/professionaliteitveran-

kerd/docs/Proeftuinen.pdf• www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aandachtswijken/experi-

menten-in-aandachtswijken/achter-de-voordeur• www.voordejeugd.nl• www.zelfredzaamheidmatrix.nl


C. Respondenten

• Ab Czech - programmamanager onderwijs en jeugd, gemeente Eindhoven

• Frans Glorius - secretaris Programma Jeugd, provincie Noord-Brabant

• Gery Veen - strateeg, afdeling Strategie en Control, gemeente Tilburg

• Jessica Hoogeland – van Ankum - medewerker Maatschappelijke Ontwikkelingen, gemeente Ohlst-Wijhe

• Marlies Kennis – programmamanager Jeugd, gemeente Utrecht • Martin Wisselink - beleidsadviseur Jeugd, gemeente Utrecht • Rob Ashmann – senior beleidsmedewerker jeugd, gemeente

Tilburg• Tanja Mandersloot - transitie jeugdzorg, accountmanager

jeugdzorgaanbieders, provincie Noord-Brabant • Willem Loupatty - hoofd team Maatschappelijke Ontwikkeling,

gemeente Hellendoorn • Inge Degen – secretaris Raad van Bestuur, bureau jeugdzorg

Noord-Holland• Maroes Albers – programmamanager transitie Jeugdzorg,

bureau jeugdzorg Noord-Holland • Hans Kamps – voorzitter Jeugdzorg Nederland• Joost Kadijk – directeur JB Lorenz • Hans du Prie – directeur van het Jeugdinstituut Jeugdzorg en

Onderwijs Horizon • Jos Rietveld – voorzitter Raad van Bestuur, Accare


Colofon

Dit is een gezamenlijke uitgave van het Transitiebureau Jeugd (een samenwerking van de ministeries van VWS, VenJ en de VNG) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De handreiking is opgesteld door:Ard SchilderJeanine PothuizenJeannette Vader Marian Dobbe-KluijtmansOttelien Holla

Organisatieadviseurs van Hiemstra & De Vries - Samen werken aan een andere, betere publieke sector - www.hiemstraendevries.nl

Uitgave:Versie 1.0

Februari 2013 | Publicatienr: j-18068

Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd · Om de zorg voor jeugd anders en beter te...

Documents

Transcript of Bovenlokale samenwerking bij zorg voor de jeugd · Om de zorg voor jeugd anders en beter te...