sprekerPROF.DR. nicO P. MOl

afscheidscollege23 Mei 2012

HET BUDGETRECHTVAN DEGEMEENTERAAD

PROF.DR. nicO P. MOl

Het budgetrecHtvan degemeenteraadAfscheidscollege

PROF.DR. nico P. MolUniversiteit Twente

Woensdag 23 mei 2012

4

Het budgetrecHt van de gemeenteraad

Afscheidsrede op 23 mei 2012 door prof.dr. Nico P. Mol, Universiteit Twente*

We schrijven november 2011, als de gemeenteraad van Enschede de Programma-begroting 2012-2015 behandelt en de PvdA fractie daarbij een amendement Monumentenbudget indient, luidend als volgt:

De Raad van de gemeente Enschede, in vergadering bijeen op maandag 7 november 2011 en besprekend de concept-programmabegroting 2012-2015

Constaterende dat:• DeRaadop15november2010ineenmotieheeftgevraagdomeenmonumen-

tenbeleid mede gericht op de mogelijkheden voor gemeentelijke subsidiering• Hetontbrekenvansubsidiemogelijkhedenhetbehoudvanbeschermdemonu-

mentale waarden bij herhaling in gevaar blijkt te brengen• Metbeperktemiddelenooknognietbeschermdkleincultuurhistorischerfgoed

behouden kan blijven, dat nu met enige regelmaat verloren blijkt te gaan

Overwegende dat:• Eensubstantiëleinvullingvandetoegezegdeblauwenotamonumentenbeleidzonderfinanciëlemiddelennietdenkbaaris

• Actuele knelpunten in de monumentenzorg (mede door achterstalligebeschermingsmaatregelen)beschikbaarstellingvanfinanciëlemiddelenurgentmaken

• Mogelijke dekkingsmiddelen kunnen worden gevonden in de productenruimtelijkeontwikkeling(oormerkenvanmiddelenvoor‘erfgoednotaafmakenenimplementeren’) en cultuur (oormerken van middelen voor ‘versterkensamenhang cultuurbeleid en ruimtelijk beleid’)

Besluit:– In de Programmabegroting 2012-2015 een bedrag van jaarlijks 200.000 euro voor

monumentenbeleid te bestemmen

–Dezemiddelenbinnendeproductenruimtelijkeontwikkeling(implementerenerf-goednota)en/ofcultuur(versterkensamenhangcultuurbeleidenruimtelijkbeleid)voor dit beleid te oormerken

En gaat over tot de orde van de dag.

* Met dank aan Frank Galesloot, concerncontroller van Deventer en extern lid van de Enschedese rekenkamercommissie, voor zijn becommentariëring van een concept van deze rede.

5

Binnendegenoemdeprogrammaonderdelenruimtelijkeontwikkeling(6,79miljoeneuro)encultuur(19,68miljoeneuro)leekdebenodigderuimtevantweetonvoormonumentenbeleid niet onmogelijk te vinden en van te voren had de PvdA fractie zichalvanvoldoendesteunindeRaadverzekerd,zodatmochtwordenverwachtdathetamendementzouwordenaangenomen.InhetraadsdebatsteldedewethouderFinanciëneenalternatievedekkingvoormetincidenteelvrijvallendemiddelenvoor2012endebeloftedatzijzelfbijdebegro-ting2013structureledekkingzougaanbieden.Politiekgezienwasdezaakdaar-meegeregeld:deRaadkreeghaarzinmethetMonumentenbudgetendewethou-derhadvoorkomendatdeRaadzomaarnaareigeninzichtinhaarbegrotingwasgaan grasduinen.

Maar wel een merkwaardige gang van zaken, gezien de geldende – op de Gemeentewet1992gebaseerde-regelgevinginzakehetbudgetrechtvandeRaad.Volgens die regelgeving (artikel 8 van het BBV – Besluit Begroting en Verantwoording-enartikel5vandeFinanciëleVerordeningvanEnschede)heeftdeRaadnietstevertellenoverdespecifiekeactiviteiten(producten)waarmeehetCollege uitvoering geeft aan het programma Stedelijke Ontwikkeling. Voor dat programmazoudeRaadindeProgrammabegroting2012slechtsdetotalelasten(tenbedragevan98,87miljoeneuro)moetenvoteren.Eendetailbemoeienismetdebesteding van 2 ton voor monumenten past niet in de kaderstellende rol die de Raadindieregelgevingwordttoegedacht:deRaaddientzichtebeperkentoteensturing op hoofdlijnen - en daartoe stelt het de baten en lasten per programma in debegrotingvast,nietdebedragendiedaarbinnenvoordezogenaamdeproductenwordenuitgetrokken(ziedediscussiedaaroverinhetproefschriftvanVanderWoude, Financiële controle in het gemeenterecht, 2011, p70).Inhet(oorspronkelijk)ingediende amendement werd dus eigenlijk helemaal niets geamendeerd: de lasten van het programma Stedelijke Ontwikkeling bleven door de verlangde verschuiving immers onveranderd.Merkwaardigisdezegangvanzakenvooral,omdatindedualeverhoudingtussenRaad en College de bevoegdhedenverdeling en de bijbehorende regels en proceduresinhetalgemeenzonauwlettendwordenbewaakt.Indediscussieoverhet amendement werd daar door niemand – ook niet door de wethouder – op gewezen. En zoals Bordewijk en Klaassen vorig jaar nog hebben vastgesteld(Begroten met beleid, 2011, p211):eenzelfdepraktijkisinanderegemeentenevengangbaar. Wat een willekeur waar het de autorisatie van de begroting betreft, die toch de kern van het democratisch budgetrecht van de gemeenteraad vormt! DeongeschrevenregelofstilzwijgendeafspraakvandebegrotingsbehandelinglijkttezijndatdeRaadderuimtekrijgtomvoorluttelebedrageneigenwensendebegrotingbinnenteloodsen,alszijdebegrotingsvoorstellenvanhetCollegemaarinhoofdzakenongemoeidlaat.MinofmeerdeomgekeerdewereldtegenoverdeideologievanhetdualestelseldatdeRaadzichjuisttotdehoofdzakenzoumoetenbeperken.

6

Hoekanhetdatbijdeuitoefeningvanhetbudgetrechtzoslordigmetdeautorisatievan de begroting wordt omgesprongen? Misschien ligt de verklaring in de wetenschappelijke verwaarlozing van dit onderwerp, waarbij economen deautorisatie als een staatsrechtelijk gegeven aan juristen overlaten en juristen de begroting als een economisch fenomeen aan economen. Omdat aldus bijna niemandechtoverdieautorisatienadenkt,wordtzijinderegelgevingafgedaanmetde loutere bepaling “dat de Raad de lasten en baten per programma vaststelt” – ook als dievaststellingindepraktijknujuisteenformaliteitblijkttezijn.Maarvreemdblijfthetwel-enhetisookbepaaldnietaltijdzogeweest:indetijddatparlementen hun emancipatiestrijd tegen de macht der staatshoofden moesten leveren, werd er nog wel over de vereisten van een democratisch gelegitimeerde overheidsbudgettering nagedacht. Laten wij eens met de uitkomsten van die discussiebeginnenenbezienwatdaarvaninhethuidigeBBVisterugtevinden.

de gemeente als overHeid: begrotingsbeginselen

De discussie over de beginselen waaraan overheidsbegrotingen met het oog op de uitoefening van het budgetrecht door de volksvertegenwoordiging moeten voldoen, wasbijmijnaantredenopdetoenmaligeTechnischeHogeschoolTwenteinapril1979aljarenuitgekristalliseerd.Maardeuitkomstendaarvanwarentoentenminstenog bekend! Ik werd er gelijk bij aankomst mee geconfronteerd in de syllabus De Rijksbegroting van Boorsma(voorBSK-studenteninhetstudiejaar1978-1979),waarin de volgende begrotingsbeginselen werden opgesomd:

a)Eenheidvandebegroting,bestaandeuitdezogeheten“kleineuniversaliteit”(alleuitgavenenontvangstenwordenafzonderlijkenvoorhetvollebedrag opgenomen, dus ook bruto en niet gesaldeerd met andere) en de “grote universaliteit”(presentatievanallebegrotingsstukkenalsééngeheel)

b) Doelmatige indeling, afhankelijk van de functie die in de beoordeling voorop staat

c) Specificatie, als eis dat de uitgaven voor “welomschreven activiteiten” dienen (welbeperktdooraanvullendevoorwaardenvanoverzichtelijkheidenflexibiliteit)

d) Periodiciteit, inhoudend dat voor elke opeenvolgende periode een begroting wordtopgesteld(nietnoodzakelijkjaarlijksoverigens)

e)Voorafgaandevaststellingals“logischuitvloeiselvanhetbudgetrecht(mogelijkmet aanvullende “twaalfden-regeling” als de begroting niet vóór de aanvang van het begrotingstijdvak is vastgesteld)

f) Openbaarheid

7

Blijkens het Handboek Gemeentefinanciën van Bonnema, De Looff en Volgers, dat ongeveertezelfdertijdverscheen,warendiebeginselenookvoordegemeentenge-meengoed.Dezeauteursonderscheiden(De gemeentefinanciën deel 2 (4e druk), 1979, p170):

1.Eenheid:bijdeaanbiedingzijnallebegrotingsstukkenaantetreffen,erzijngeenfondsen die niet in de begroting vermeld staan

2.Universaliteit:alleuitgavenwordenvermeldtothunonzuiverbedrag

3. Doelmatigeindeling:“debegrotingmoetopeendoelmatigewijzezijningericht”

4. Specificatie: eis van een specificatie in begrotingsartikelen

5. Periodiciteit: bepaald tijdvak

6. Voorafgaandevaststelling:vaststellingvoorafgaandaandattijdvak

7. Openbaarheid: “begroting moet in openbare behandeling van de volksvertegen-woordigende lichamen tot stand komen”.

Boorsma voegt i.t.t. Bonnema c.s. nog wel enige discussie toe, met name met een indeling van Sundelson uit 1935 die hij aan het standaardwerk GovernmentBudgetingvanBurkheaduit1956ontleent.Dieindelingomvatteookdebeginselenvan“exclusiveness”(debegrotingbeperktzichdaadwerkelijktotdefinanciën)en“accuracy”(vandebegrotingsramingen).MaaralmetallijktalvóórdeTweedeWereldoorlog redelijk consensus over de begrotingsbeginselen te bestaan.

Welnu, bij de inrichting van de gemeentebegroting op basis van het BBV kunnen tal van inbreuken op de genoemde beginselen worden vastgesteld. In een enkel gevalzijndaarvoordehandliggenderechtvaardigingenvoortegeven:metnamevoorhetbeginselvandeopenbaarheid,vanwegedeveleprivatefinanciëlerechts-handelingen van de gemeente en de marktgevoelige informatie die daarbij in het gedingkanzijn(zoalsbijgrondexploitaties).Dedaarmeegepaardgaande‘geheimeuitgaven’zijnvoorderaadsledendanechterwelvertrouwelijkterinzageendedis-cussieoverdievertrouwelijkheidzelfwordtinalleopenbaarheidgevoerd.Maarvoorandereafwijkingenvandebeginselenontbreektdenoodzaakvaneendergelijkeconcessie.

Het beginsel van de doelmatige indeling is uiteraard relatief, want de concretisering ervaniszelfobjectvanbesluitvormingbijdeuitoefeningvanhetbudgetrecht.IndiezinbrachtdevrijheiddiegemeentenmethetBBVindedualebegrotingwordtgeboden een verbetering met zich mee (na de verslechtering met devoorgeschrevenfunctioneleindelingindeComptabiliteitsvoorschriftenvan1985).Tochzijndeklachtenoverdeondoelmatigeindelingvandeprogrammabegroting

8

nietvandelucht.Deverzamelpostendieals“programma’s”wordengepresenteerdgevennauwelijksinzichtindewijzewaaropdemiddelendoordegemeentewordenbesteed – ook niet als de toelichtingen op die programma’s keurig volgens de voorschriften naar de drie W’s van de doelen, activiteiten en middelen zijngeordend.

Inderecenteliteratuurwordenverschillendeoorzakenvoordetekortkomingenvandebegrotingsindelingaangewezen.ZostellenTerBogt,VanHeldenenVanderKolkin het Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control van februari dit jaar de “Haagsebluf”terdiscussiebijdeambitieombijdeprovincieen“wellichtinietsmindere mate” bij de gemeente middelen en activiteiten aan te bereiken maatschappelijke effecten te koppelen. Volgens hen past die ambitie slechts bij uitvoerende taken, maar niet bij de ondersteunende, regisserende en plannende takenvandezeoverheden.InhetzelfdetijdschriftnummerconstaterenBordewijken Klaassen, dat de drieW-vragen in feite in omgekeerde volgorde wordenbeantwoord:“Nergenswordendeuitgavenper(deel)programmaafgeleiduitdemaatschappelijke doelen en de daartoe te ondernemen activiteiten”, en: “De begroting voor het nieuwe jaar wordt opgebouwd vanuit die voor het lopende jaar, opbasisvanfinanciëleontwikkelingen(rentevoet,salarisstijging)enbeleidsmatigemutaties(intensiveringen,bezuinigingen)”.Een‘incrementelesystematiek’,zoalsdatheet,diedetoelichtingintermenvandeWWW-vragentot‘windowdressing’reduceert.

Diebedragenvoordeonderscheidenprogramma’sofprogrammaonderdelenzijnin feite resultanten van de vele beslissingen in het verleden die vanuit de beheersadministraties een budgettaire legitimatie moeten krijgen. Voor die bedragen kunnen slechts de mutaties van jaar op jaar worden verklaard, in tegenstelling tot de toelichting kunnen zij zelf niet in termen van doelen enactiviteitenwordengerationaliseerd.Hetzijnverzamelposten,diealszodanigdeRaad ook geen bruikbare informatie voor een effectieve amendering van de begroting leveren. Naar goed gebruik pleegt van amendementen te worden ver-langd, dat zij voor uitgavenverhogingen ten behoeve van nieuwe activiteitendekkingsvoorstellen doen die aangeven welke bestaande activiteiten daarvoor wordenopgeofferd(tenzijvoordieactiviteitennieuweinkomstenbronnenkunnenworden aangeboord). Maar als de begroting niet naar die activiteiten is ingedeeld, kunnen dergelijke dekkingsvoorstellen daar ook niet uit worden afgeleid. Bij het ontwerp van het amendement Monumentenbudget is mij dat in elk geval niet gelukt.

Hetspecificatiebeginsel bepaalt, dat de begrotingsposten waaraan de machtiging wordtverbondenzodanigzijnomschrevendatdeaanwendingsrichtingvandemid-delenvoldoendeondubbelzinnigwordtvastgelegd.Oorspronkelijkwerddieondub-belzinnigheidbewerkstelligddooreen‘lineitem’specificatievandiemiddelenzelf(naareconomischecategorieën).Dezeisindehuidigebegrotingsvoorschriftennietmeer terug te vinden. De voorgeschreven specificatie naar programma’s – alsook

9

dienaar‘functies’indevereistederden-informatie–staatalleenindirectmetdespecifieke middelen in verband, namelijk vanuit een toerekening van de middele-ninzetaandieprogramma’s(danwelfuncties).Eendergelijketoerekeningisechterzeldeneenduidig,zekerindegemeentelijkeprogrammabegrotingenwaarindeteautoriseren programma’s slechts in abstract-algemene termen worden omschre-ven. Ter illustratie de Enschedese programmabegroting, waarin de Raad voor 2012 de volgende baten en lasten heeft geautoriseerd (bedragen x1000 euro):

Lasten Baten1 EconomieenWerk 205.793 168.4022 Opgroeienenontwikkelen 59.242 12.3603 Wijkontwikkeling,zorgenwelzijn 65.985 3.0554 StedelijkeOntwikkeling 98.872 60.4765 Leefomgeving 76.358 37.9236 Dienstverlening 10.465 3.8297 BestuurenMiddelen 70.191 281.616

Bij de toerekening van baten en lasten aan deze programma’s beschikt deuitvoerende macht over een omvangrijke discretionaire ruimte voor uit-gavenverschuivingen onder de gevoteerde budgetlimieten. In de enkele gemeenten – niet in Enschede - die de Raad naast de programmabegroting ook een - formeel daarvanafgeleide-productbegroting(opactiviteitenniveau)enbeheersbegroting(naar organisatie-eenheden) ter informatie beschikbaar stellen zijn demargesdaarvoor nog wel enigszins zichtbaar, maar ook dan blijft de materiëleonderbouwing van de programmabegroting vanuit de onderliggende product- en beheersadministraties buiten beeld.

Zonderdezeproduct-enbeheersbegrotingenbeperkthetinzichtindebatenenlas-tenvandeprogramma’szichtotdespecificatievanprogrammaonderdelen,dieinde toelichting op de programmabegroting wordt meegeleverd. Die specificatie geeft wel enige indicatie van wat er onder de algemene programmaetiketten schuilgaat, maarblijftzichophetzelfdeabstractieniveauvanprogrammadoelen(offuncties)bewegen.HetprogrammaStedelijkeOntwikkelingindeProgrammabegroting2012-2015vanEnschede(inclusiefonsMonumentenbudget,waarvoordelastenvanhetprogrammaonderdeelRuimtelijkeOntwikkelingmet200.000eurozijnopgehoogd,en een eveneens bij amendement aan Evenementen toegevoegd bedrag van 50.000euro,waarmeehettotaalbedragvoorditprogrammatenopzichtevandein-gediendeconceptbegrotingdusmet250.000euroisgewijzigd)kanalsvoorbeelddienenvandewijzewaaropdebegrotingaandeRaadwordtvoorgelegd:

LastenRuimtelijkeOntwikkeling €6.990.050Bestemmingsplannen 1.839.438Verkeersinfrastructuurenbeleid 10.959.174Cultuur 19.679.413EvenementenenCitymarketing 3.726.775

10

053STAD(Binnenstad/Roombeek) 5.442,128Parkeerbeheer 9.088.681Grondbedrijf 39.719.264Locatieontwikkeling 1.426.965Totaal Lasten € 98.871.888BatenRuimtelijke Ontwikkeling € 1.1773.002Verkeersinfrastructuur en beleid 40.000Cultuur 797.213Evenementen en Citymarketing 0053STAD(Binnenstad/Roombeek) 5.442.128Parkeerbeheer 9.692.986Grondbedrijf 42.731.119Locatieontwikkeling 0Totaal Baten € 60.476.448

Resultaat voor bestemming € 38.395.440Stortingreserves 8.549.625Onttrekkingreserves 9.208.957Resultaat na bestemming € 37.736.108

Hetperiodiciteitsbeginsel is in het geding als niet duidelijk is in welk dienstjaar ge-voteerdeuitgaventotbestedingzullenkomen.Datishetgevalbijdeaanwendingvan bestemmingsreserves, die eenmaal vastgesteld niet meer aan raadsbeslissin-genzijnonderworpen(evenminalsdetoevoegingvanmiddelenaandiereservesals daarvoor bijvoorbeeld een automatisme van rentebijschrijving is vastgelegd). Vooralalsdebestemmingsreserveszelfinvageomschrijvingenzijn‘geoormerkt’(zoalsinEnschedebijvoorbeeldbijdereservesvoor“knelpunten”en“incidenteelmiddelenkader”) wordt de Raad veel speelruimte bij de besteding uit handen geno-men.Zoalsdeprogrammabegroting2012voorStedelijkeOntwikkelinglaatzien,kanhetdaarbijomaanzienlijkebedragengaan.

De inbreuken op het eenheidsbeginsel betreffenzoweldegrotealsdekleineuni-versaliteit.VoorbeidedeelbeginselenisinEnschedemetname(maarnietalleen)deafzonderingvanhetgrondbedrijfaandeorde,waarvoorsindsjareneenafzon-derlijke‘begrotingsbehandeling’indeRaadopbasisvaneenMeerjarenPerspectiefGrondbedrijf gebruikelijk is. Tot en met 2011 werd het grondbedrijf in de program-mabegroting ook netto verantwoord - met begrote lasten en baten ten bedrage van nietmeerdan€981.185respectievelijk€1.858.977,maardatisin2012rechtge-zet-ongetwijfeldmededoorderecentepolitiekeaandachtvoorhetgrondbedrijf,waarookinEnschededoordecrisisomvangrijkefinanciëleproblemenaanhetlichtzijngekomenwaarovereendaartoeingesteldeenquêtecommissieduidelijkheidmoetgaanverschaffen.Alslidvandiecommissiezalikdaarnumaarnietverderover uitweiden.

11

Eigenlijkisermaaréénbeginsel,datindegemeentelijkeprogrammabegrotingensystematisch wordt nageleefd. Dat is het beginsel van de voorafgaande vaststel-ling,waaropmijgeenuitzonderingenbekendzijn.Maarishetwerkelijkhetbudget-rechtvandegemeenteraaddatdaarbijwordtgerespecteerd?Mijnsinziensishierveeleer de eis van de hogere overheid doorslaggevend, dat de vastgestelde begro-tingtijdig–vóór15november,zobepaaltdeGemeentewetartikel191lid2-tergoedkeuringaandeprovincialetoezichthoudermoetwordenvoorgelegd.

Voordebeoogdebetekenisvanderegel‘datdeRaaddebatenenlastenvandeprogramma’s vaststelt’, kunnen we nog eens terugblikken naar de dummy-begro-tingvandegemeenteFinveen,dieBinnenlandseZakendegemeentenin2002bijde introductie van het BBV als model voor de opstelling van de “duale begroting” hadmeegegeven.Hetvoordeautorisatieverwarrendeonderscheidtussenresul-taat voor en na bestemming is daarin wijselijk buiten beeld gelaten. In plaats daar-van treffen we een onderscheid tussen prioriteiten en overige lasten en baten aan, waarvoor de dummy een verhelderend licht werpt op de marges waarbinnen de Raadgeachtwordtindiebegrotingteinterveniëren.Terillustratieentervergelij-king met het Enschedese programma Stedelijke Ontwikkeling het programma Ruim-telijke Ordening en Volkshuisvesting van Finveen:

Lasten Prioriteiten 250 •BehoudgroenkarakterFinveen 50 •Voorzieninwoonbehoeftesocialesector 200

Overig 4.780Totaal lasten 5.030Baten Prioriteiten Overig 4.300Totaal baten 4.300Saldo programma - 730

Deopstellersvandedummywarenzichklaarblijkelijkwelbewustvandebeperkin-gendiedebegrotingsopstellingvanuitdeWWW-vragenmetzichmeebrengt.Deblackboxvanallelastenenbatendievanjaaropjaaruitdevoorafgaandejaarbe-grotingwordenafgeleid,wordtalsverzamelpost“overig”weggezet.Sturingophoofdlijnen via de begroting krijgt blijkbaar gestalte in de prioriteitsstelling, waar-voor de smalle marges van de democratie uiteraard slechts weinig ruimte bieden. Wellicht stond de opstellers daarbij dus toch niet veel anders voor ogen dan de amenderingopdetailszoalswedieindepraktijkhebbenaangetroffen.Deintro-ductievaneenMonumentenbudgetkanindecijferopstellingvandedummyzekerals een volwaardige prioriteit worden meegenomen.

12

de gemeente als overHeid: begrotingsevenwicHt en financiële stabilisatie

Dealoudebeginselenvandeautorisatiefunctiezijnindevoorschriftenvoordegemeentebegrotingvergetenenwordendaarinooknietnageleefd.Maarhetzijtoegegeven, bij alle consensus over die begrotingsbeginselen in het verleden, blijkt bij de genoemde auteurs ook de betrekkelijkheid van hun geldigheid algemeen te wordengeaccepteerd.ZoalsBoorsmavermeldtineenvoetnoot,voegdeBurkheadaan die indeling de volgende opmerking toe: “These principles may be useful as a meansofexaminingsomeaspectsofthebudgetaryprocess.But ifviewedascommandments, they are hopelessly unrealistic. Governments with excellentbudgetary systems continuously violate these rules” (Government Budgeting, 1956, p107). De uitkomst van de discussie kwam er dus op neer, dat overeenstemming bestaat over de beginselen en over het feit dat niet mag worden verwacht dat men zicheraanhoudt.Geenwonderdatzijinvergetelheidzijngeraakt!Als begrotingssystemen die de beginselen van de autorisatiefunctie schenden nietteminals‘uitstekend’kunnenwordenaangemerkt,wordenanderefunctiesvande begroting blijkbaar van meer belang geacht dan die autorisatie. En inderdaad, in de daarover gevoerde discussie blijkt bij nadere beschouwing niet zozeer deautorisatiezelf inhetgedingtezijnalswelhetdaarmeenagestreefdedoeldeLeviathanvandeuitvoerendemacht aandegrenzenvanhaargeautoriseerdeinkomsten te binden. Voor Burkhead en Sundelson, zoals ook voor hunvoorgangers, vloeit de normatieve geldingskracht van de begrotingsbeginselen in de eerste plaats voort uit het streven naar begrotingsevenwicht. In de woorden van Sundelson(Budgetaryprinciples,in:PoliticalScienceQuarterly,1935):

“the function of making possible the measurement and attainment of an equilibriumbetweenrevenueandexpenditureissovitalineverybudgetthatit is necessary to attribute universally to those principles which affect the balance problem some importance as well as approval” (p239). Envoorhetuniversaliteitsbeginselinhetbijzonder:

“More vital than these political ideas is the financial justification for bringing all government income and outgo together in a comprehensive budget. The maintenance of the credit of the state, the prevention of excessiveexpendituresand,mostimportant,themaintenanceofequilibrium,commandthe congregation of all fiscal factors in the budget picture” (p244).

Indiediscussievormdendebeginselendusgeen‘categorische’–onvoorwaarde-lijkgeldende-imperatieven,waarvandenalevingopbasisvanhetbudgetrechtzelfzoumoetenwordenafgedwongen.HetbudgetrechtisindevisievanBurkheadenSundelsongeendoelopzich,maareenmiddelomdebestedingsdriftvandeuit-voerende macht te beteugelen. De begrotingsbeginselen ontlenen daarbij hun gel-

13

dingskrachtaanhunbijdrageaandefinanciëlestabiliteitvandeoverheid,diedoorde volksvertegenwoordiging moest worden behoed.Wellicht is dat dus ook het geval in het BBV, hoewel dat nergens in de toelichting alszodanigwordterkend.VolgensdetoelichtingdientdebegrotingimmersindeeersteplaatshetbudgetrechtvandeRaad,zodatdeautorisatiefunctiemethaarbij-behorendebegrotingsbeginselenaanalleanderefuncties(afgezienvandederden-informatie)tengrondslagzoumoetenliggen.MaarinderdaadstaanookinhetBBVde evenwichtshandhaving en stabiliteitsbewaking in het begrotingsbeleid centraal - alleen spelen de begrotingsbeginselen daarin geen rol, omdat die stabilisatiefunc-tie allang niet meer aan de gemeenteraad wordt toevertrouwd.

De evenwichtshandhaving in de gemeente wordt niet door de volksvertegenwoor-digingzelfafgedwongen,maardoorhogereoverhedenaandegemeenteraadop-gelegd.DevaststellingvandebegrotingdoordeRaadisonderworpenaantoezichtvan hoger hand, dat met name op die functie is gericht. De daaruit voortvloeiende onderschikkingvanhetbudgetrechtvandeRaadligtbeslotenindekeuzevoorhetbaten-lastenstelselindegemeentebegroting,zoalsikinhetnavolgendehoopteverduidelijken.

de gemeente als overHeid: autorisatie van inkomsten en uitgaven

Bijallebeperkingenaandebegrotingsbeginselenstondééndingvoorallegenoem-de auteurs buiten kijf: in de overheidsbegroting worden daadwerkelijk machtigin-gentothetverkrijgenvaninkomstenenhetdoenvanuitgavenafgegeven(voordegemeentenlagdatooksindsmensenheugenisvastindeGemeentewetvan1851,waarineen“begrootingvaninkomstenenuitgaven”wasvoorgeschreven).Kenmer-kendvooroverhedenisimmers,datzijzichhuninkomstendoorbelastingheffingtoe-eigenen en niet door opbrengsten uit verkoop verdienen. Dat kenmerk vormt ook de uiteindelijke grondslag voor het budgetrecht van de volksvertegenwoordi-ging.Overhedenzijninkomensbestedendeorganisaties,diehunbestedingen–deuitgaven die met die inkomsten worden gedaan – vanuit de aan de samenleving op-gelegde democratische dwang tegenover die samenleving moeten verantwoorden. Op private ondernemingen die hun inkomen verdienen door hun productie op de markt aan te bieden is een dergelijke verantwoordingsplicht niet van toepassing.De autorisatiefunctie van de begroting heeft dan ook per definitie betrekking op beslissingen over de inkomsten – de bronnen waarover belasting wordt geheven en de daarbij gehanteerde tarieven - en over de uitgaven, die daarmee worden gedaan. De vraag daarbij is alleen welk begrip van inkomsten en uitgaven in de begroting wordt gebruikt. Aan de inkomstenzijde kan men in principe uitgaan van deverplichtingtotbelastingbetalingdiebijeentransactiekanontstaan(zoalsbijdeBTW-plichtige dienstverlening), van de vordering die bij de aanslag wordt opgelegd (zoalsbijdeaanslaginkomstenbelastingopbasisvandeinkomensaangifte)ofvande ontvangsten bij de uiteindelijke belastingbetaling. In de rijksbegroting wordt daarbij sinds jaarendagvoorhet zogehetenkasstelselgekozen,vanwegede

14

eenvoud en omdat dat stelsel als enige op alle inkomsten kan worden toegepast. De tegenover de inkomsten te verantwoorden uitgaven kunnen eveneens de daadwerkelijke betalingen betreffen, maar ook de opdrachten daartoe als transactieswordenaangegaanofdeverplichtingenalsorderswordenuitgezet.Derijksoverheid paste tot 1976 de tweede interpretatie toe (het zogenoemde‘verkregenrechten’stelsel),maarsindsdieneencombinatievandeeersteendederdedieals‘kas-verplichtingenstelsel’bekendstaat.Voorinkomstenenuitgavenhoeftvanuithetbudgetrechtnietpersehetzelfdestel-sel te worden gebruikt. Vanuit dat recht moet slechts worden gewaarborgd, dat de belastinginkomstende(wettelijke)belastinggrondslagenen–tarievenrespecterenen dat de uitgaven binnen de geautoriseerde budgetlimieten blijven. Daarvoor is nietvereistdatinkomstenenuitgavenindebegrotingsadministratieopdezelfdenoemerwordengebracht.Hetisaandevolksvertegenwoordigingzelftebepalenhoe de omvang van inkomsten en uitgaven in verhouding tot elkaar moet worden bewaakt–deautorisatiebewerkstelligtalleendatdeuitvoerendemachtzowelbijhaarinkomstenalsbijhaaruitgavengrenzenwordengesteld.Indebegrotingsvoorschriftenvoordegemeentenzijndetermeninkomstenenuit-gaven echter verdwenen. Geen van de genoemde begrotingsstelsels is dan ook in de gemeentebegroting terug te vinden. In plaats van inkomsten en uitgaven wor-dendaarinsinds1985batenenlastengeadministreerd-duszoalsdatindecom-merciëleadministratievanhetbedrijfslevenwordtgedaan.Maardatadministratie-vebaten-lastenstelselishelemaalnietvoordebegrotingsopstellingbedoeld.Hetisontworpen om achteraf het verdiende inkomen van de onderneming als saldo van degerealiseerdebatenenlastenvasttestellen.Ofdiebatenenlastenzelfbeslis-singsgroothedenzijnisdaarbijirrelevantendathoeftookhelemaalniethetgevaltezijn:deopbrengstenuitverkoopvloeienuitbeslissingenvanderdenvoortendekapitaallastenuitinvesteringendieinhetverleden(vóórhetverslagjaar)zijngedaan.

De gemeente als beDrijf: resultaat van baten en lasten

De toepassing van het baten-lastenstelsel in de gemeentebegroting komt erop neer, dat de gemeente niet langer als een overheid maar als een bedrijf wordt beschouwd. De voorgeschreven programmabegroting is in wezen eenvoorgecalculeerde resultatenrekening, waarin baten en lasten worden geraamd ongeachtdevraagwatdaarovernogtebeslissenvalt.Hetlijktwelofdiebatenenlastenslechtshet resultaat ‘voorbestemming’moetenbepalen–zoals ineenwillekeurige inkomensvormende bedrijfsorganisatie – op basis waarvan de eigenlijke autorisatiedandebestemmingvandatresultaatzoubetreffen.Blijkbaar isdeautorisatie sowieso niet meer het primaire doel van de begrotingsopstelling: maar waarvoor is dat BBV dan wel geschreven?

Met de focus op de begroting en verantwoording van baten en lasten wordt de gemeenteraadeigenlijkalseen‘raadvanbestuur’opgevat,dieindeeersteplaatshet bedrijfsresultaat moet bewaken. Dienovereenkomstig wordt die raad van

15

bestuur met een ballast van financieel-technische beslissingsvraagstukken opgezadeld,dievervanhetpolitiekebedvaneengemeenteraadstaan.DieballastomvatmetnamedevaststellingvandegemeentelijkeFinanciëleVerordeningenalle daarmee samenhangende Nota’s en Statuten, waarover de Enschedese rekeningencommissie met enige regelmaat hamerstukken naar de Raad pleegt te sturen (interessante materie voor ondergetekende als lid van die commissieoverigens).Politiekevoorkeurenzijndaarinnietofnauwelijksaandeorde(enzijnvoor mij in de beraadslagingen van de commissie ook niet waarneembaar), maar voordewaarborgingvandecontinuïteitvanhetgemeentelijkbedrijfzijndiestukkenuiteraard van groot belang.

Metbetrekkingtotdefinanciëlestabiliteitisindieregelgevingnaastdebeoordelingvanhetdirecteevenwichtvanbatenenlastenvooraldedefiniëringennormeringvanhet‘weerstandsvermogen’–hetopdegemeentetoegepastesolvabiliteitsbegrip– van betekenis. Dat weerstandsvermogen bepaalt namelijk de mate waarin toekomstige tegenvallers kunnen worden opgevangen en daarmee ook de ruimte voornieuweactiviteiteneninvesteringen.Hetwordtomschrevenalsdeverhoudingtussen de beschikbare en de benodigde ‘weerstandscapaciteit’, die in deverordening dan nader worden gedefinieerd. De beschikbare weerstandscapaciteit omvat daarbij met name de algemene reserve(s), de benodigde wordt uit teverrichten risicoanalysesafgeleid. DeFinanciëleVerordening (ofeendaarvanafgeleide Nota Weerstandsvermogen) legt dan voorts een normverhouding tussen beide vast.

Met name de vaststelling van de benodigde weerstandscapaciteit gaat het financieel-technischvermogenvandegemeenteraadsledenverreteboven.Dezecapaciteitwordtbepaalddoorfinanciëlerisico’s,dieopvoorhenonnavolgbarewijzevia(bijvoorbeeld)deMonteCarlomethodewordeningeschat.Deraadsledenplegenzicherdaaromtoetebeperkendevoorhenbecijferdeomvangdaarvanmetde beschikbare algemene reserves te vergelijken. Die vergelijking vormt een kernpunt in de begrotingsbehandeling: een eventuele ruimte boven de norm voor het weerstandsvermogen kan immers onmiddellijk voor uitgavenverhogende amendementen op de ingediende begroting worden aangewend. Maar dat is natuurlijk niet de houding die van een raad van bestuur wordt verwacht.Met het oog op de financiële stabiliteit moet de als raad van bestuurdisfunctionerende gemeenteraad tegen zichzelf worden beschermd om tevoorkomendatzijeenalteomvangrijkebestedingsruimtebijdevaststellingvandebegroting gaat verjubelen. De verantwoordelijkheid daarvoor berust in de eerste plaatsbijhetCollegeeniederezichzelfrespecterendewethouderFinanciënzaldaaromeenfinancieelconservatiefbeleidvoeren,waarinzoweldeonmiddellijkebestedingsruimtealshetweerstandsvermogenzokleinmogelijkwordengehouden.Daartoewordteerstgezorgdvoorbuffersindebegrotingsuitvoeringdoordebatenlaag en de lasten hoog te ramen, bij begrotingsevenwicht resulterend in soms omvangrijke rekeningoverschotten. Vervolgens worden die overschotten dan onmiddellijk van de algemene reserve afgescheiden en in bestemmingsreserves

16

geoormerkt,zodatzijnietmeerinhetweerstandsvermogenmeetellen.Mitsdebestemming niet al te nauwkeurig wordt aangegeven kunnen die reserves dan voor hetCollegenogsteedseenvrijbesteedbarebronvanmiddelenblijvenvormen.HetCollege beschikt daarmee veelal over buffers die het weerstandsvermogen van de Raad verre overtreffen!

AlbijmijnaantredenalswoordvoerderFinanciënindePvdAfractiewerdmijdoormijn voorganger de illusie ontnomen, dat ik de begroting van Enschede eens stevig opdeschopzoukunnengaannemen.“AlsdeRaadietswilindebegrotingkanniets,alshetCollegeietswilkanalles”,zoverzekerdehijmij.Datwerdmijduidelijk,toenikinapril2010metdeRekening2009vanEnschedewerdgeconfronteerd.Allereerst viel daarin op, dat die rekening omvangrijke overschotten toonde. Vóór reserveringen liet de ingediende rekening een voordelig resultaat van 17,7 miljoen eurozien,nareserveringenvan10,6miljoen.Vergelijkbarevoordeligeresultatenblekenookinvoorgaandejarentezijngepresenteerd.Mijneerstemotiealsraadslidhadopdezeconstateringbetrekking:metalgemeneinstemmingvandeRaadwerdhetCollegedaaringevraagdvoortaanindebegrotingrealistischteramen,zodatdebestedingsmogelijkheden van de Raad niet werden onderschat. Daarnaast trof ik in de Rekening 2009 omvangrijke in voorgaande jaren gevormde bestem-mingsreserves voor “strategische opgaven”, voor “knelpunten” en als “incidenteel middelenkader” aan. Met het oog op de vele dringende maatschappelijke noden waarvoor de PvdA fractie middelen beschikbaar wilde krijgen, heb ik toen vragen aanhetCollegegesteldoverdematewaarinvoordezebestemmingsreservesalverplichtingenwarenaangegaan.Helaaswerdmijgemeld,datdaaropdatmomentgeen uitsluitsel over kon worden gegeven, maar dat het College bij de komende begrotingwelduidelijkheidzouverschaffen.BijmotiehebbenwijalsPvdAtoeninjulibijdeKadernota2011-2014omeenherschikkingvandebestemmingsreservesgevraagd, met de opdracht aan het College “de voor 2011 en volgende jaren nog vrijbesteedbaremiddelengebundeldinéénreservevoordeperiode2011-2014aande Raad voor te leggen”. Uiteraard kregen wij daarvoor de unanieme steun van de Raad,maarevenvanzelfsprekendgingdebecijferingvandeuitdiezogenaamdebestemmingsreserves vrij te spelen miljoenenbedragen bij de Programmabegroting gepaardmetbestedingsvoorstellenvanhetCollegezelf,dievoorinitiatievenvandeRaad weinig ruimte meer boden. In de Programmabegroting 2011 bleek 17,1 miljoen euro aan bestemmingsreserves bij heroverweging vrij te vallen, terwijl daarnaast4,6miljoendoor‘her-etikettering’aanhetweerstandsvermogenkonwordentoegevoegd (dus in feiteookalsalgemenereservebeschouwd),maartegelijkbleek13,6miljoeneuronodigomdereservesvanhetgrondbedrijfbijtespijkerenen12,1miljoenomderealisatievandezogehetenMajeureStedelijkeInvesteringen niet in gevaar te brengen.

Hoe goed dewethouder Financiën op dezewijze ook in control blijkt te zijngebleven,uiteindelijkishetniethetCollegedattegenoverdeRaaddefinanciëleordebewaart.Deprovincialetoezichthouderzieternauwlettendoptoe,datdegehanteerdenormendefinanciëlestabiliteitvoldoendewaarborgen–enzalniet

17

aarzelendegemeentepreventieftoezichtopteleggenalsdatniethetgevalmochtzijn.IllustratiefisdebemoeienisvanGedeputeerdeStatenvanOverijsselmetdedefinitievanhetweerstandsvermogengrondexploitatieinEnschede,waarbijdegemeentewordtgekapitteldomdatzijbijderisicowaarderingmetnogterealiserenwinstenrekeninghoudt.GSschrijveninhunbriefoverdetoezichtsvormgeldendvoordeProgrammabegroting2012,datzijdezewinstenbijhaarbeoordelingbuitenbeschouwing hebben gelaten en ”daarmee van oordeel zijn, dat het weer-standsvermogennietvoldoetaandedoorugesteldenorm”.Detoezichthouderlegtdus zelf een interpretatie aan de norm op om daarmee de gemeente dan teverwijtendatdiezichnietaanhaareigennormenhoudt.Dedefiniëringvanhetweerstandsvermogen,diezogenaamdeenbevoegdheidvandeRaadis,wordtechtnietaandegemeentezelftoevertrouwd!

De autorisatiefunctie van de begroting is ondergeschikt aan de eisen die hogere overhedenaandefinanciëlestabiliteitvandegemeentestellen.Daaromspeelthetbudgetrecht van de Raad in de bepalingen van het BBV slechts een bescheiden rol. Centraalindatbesluitstaatdebeoordelingdoorexternebeoordelaars–indeeersteplaats de accountants - of het vermogen van de gemeente door haar eigen bedrijfsvoeringnietwordtaangetast.HetBBVvolgtdaartoederegelsvoordejaarrekening van ondernemingen en richt zich voor het grootste deel op devermogensbepaling in de balans, die voor de uitoefening van het budgetrecht niet of nauwelijks van betekenis is.

De gemeente als beDrijf: vermogensbepaling en resultaatverantwoording

Wekunnenonsechterafvragenofhetbudgetrechtvandegemeenteraadwelzoalomvattendmoetzijnals(ook)indetoelichtingophetBBVwordtgesuggereerd(metnamewaardevoorschriftengeachtwordende“dualisering”tedienen).Derol van volksvertegenwoordiging wordt maar ten dele door de Raad vervuld. Verreweg het grootste deel van de gemeentelijke inkomsten wordt immers niet door lokale belastingheffing, maar door uitkeringen van rijkswege verkregen. Vanuithetprincipe‘notaxationwithoutrepresentation’datsindsdeMagnaChartaaan het budgetrecht ten grondslag ligt, dient dat recht dus voor een belangrijk deel bij de centrale overheid te berusten.

Feitelijk is dat natuurlijk ook in hoge mate het geval. Voor medebewindstaken staat de Raad bij de inkomensbesteding naar algemeen besef al vrijwel buitenspel, maar ookbijdetoewijzingvandealgemeneuitkering(metdebijbehorenderisico’svoorhet Rijk bij wanbeheer van de algemene middelen) wordt de speelruimte van de Raad door verplichte uitgaven en financieel toezicht ingeperkt. Het BBV sluitinhoudelijk daar dus wellicht gewoon bij aan: binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat vormen de gemeenten primair uitvoeringsorganisaties van het Rijk en de regelgeving voor hun financieel beheer is dan ook in de eerste plaats op de

18

bedrijfseconomische verantwoording van die uitvoering tegenover de hogere overheid gericht. De resultaatverantwoording op basis van baten en lasten van de geleverde productie wordt daarin dan terecht boven de autorisatie van inkomsten en uitgaven gesteld.

Tochkanbijdezetoepassingvanhetbedrijfseconomischebaten-lastenstelselniethelemaalwordengenegeerd,datvoordegemeentezelfals(decentrale) overheid de besluitvorming over de begroting van meer belang is dan de vaststelling van het rekeningresultaat. Over de verhouding van begroting en rekening bij overheden in hetalgemeen–het‘primaatvandepolitiek’-hebikdeafgelopenjarenalheteenen ander geschreven, vooral naar aanleiding van het voornemen van minister van FinanciënZalmin2000omhetbaten-lastenstelselookbijhetRijkintevoeren.Daarishettoennietvangekomen,maarmetdeverschuivingvanhettoezichtophetbegrotingsevenwichtnaarBrusselzoudatindetoekomstalsnogkunnengaangebeuren.Voordegemeentenisdiestapduswelgezet(zoalsgezegdalin1985overigens, dus vóór het BBV), al blijven de staatsrechtelijke autorisaties op de begrotingspostendetoepassingervanpartenspelen.Aandedaardoorveroorzaaktetweeslachtigheden in het BBV heb ik in de afscheidsbundel voor collega Jan van Helden (Methetoogopdepubliekezaak,2010)nogeenbijdragegewijd.Devermenging van begrotingsvoorschriften voor inkomensbestedende overheden met rekeningvoorschriften voor inkomensvormende bedrijven leidt met name tot

- detoepassingvaneen‘gemodificeerd’baten-lastenstelsel,waarinvoordemeestegeadministreerdelastenderegelkosten=uitgavenwordtgehanteerd(zoalsvoorvrijwelallepersoneelslasten).Opdezewijzewordtnietalleendevaststellingvande bedrijfseconomische lasten vereenvoudigd, maar ook de autorisatie ervan als (quasi)uitgaven mogelijk gemaakt. De begroting van baten en lasten heeftdaarmee kenmerken van de zogeheten “gewone dienst” van de vroegereuitgavenbegroting behouden.

- devermengingvanbedrijfsinformatievoordeexterneverslaggeving(financialaccounting) met managementinformatie voor de interne verslaggeving (managementaccounting).Deregelgevingm.b.t.dejaarrekeningvanonder-nemingenvoordebalansopstellingenderesultaatbepaling(en–bestemming)wordt gecombineerd met voorschriften voor de kostprijscalculatie in de onderscheidenprogramma’s(dievoorhetbedrijfslevenaandeondernemingzelfworden overgelaten).

- de simultane waardering van “economische” activa op basis van het ver-mogenscriteriumenvan“maatschappelijke”activaopbasisvanhunduurzaamnut.Weliswaarwordtdetoepassingvanhetduurzaamnut-criteriumdaarbijsterkingesnoerd (beperkt tot infrastructuur),maardevermogensbepalingverliestermee toch haar eenduidigheid. De balanswaarde geeft ermee niet langer een getrouweafspiegelingvanhetbedrijfsvermogenvandegemeente, zoalsdebedrijfseconomische balansopstelling eigenlijk beoogt.

19

HetBBVlevertvleesnochvis,kunnenweconcluderen.Deuitvoerendemachtinde gemeente wordt geacht haar beleid met haar begroting in twee richtingen tege-lijk te legitimeren: intern tegenover de Raad die vooral de politieke vraag “who gets what”beantwoordwilzienenexterntegenoverdehogereoverheid,dievooralinde continuïteit van de bedrijfsvoering is geïnteresseerd. Nu ben ik als politicus in-tussenwelgewendaancompromissendievooraldienenomhetonverzoenlijketeverzoenen–maaralszo’ncompromisonspolitiekebudgetrechtvanhaarinhoudberooft is er toch aanleiding wat verder te filosoferen over de mogelijkheden om dat recht binnen de bandbreedte van de gedecentraliseerde eenheidsstaat beter uit de verf te laten komen.

politiek intermezzo

Ook al is de Raad niet in staat tot een sturing op hoofdlijnen en een kaderstelling voor de begrotingsuitvoering, haar controlerende functie blijft daarbij recht over-eind.Als‘raadvantoezicht’heeftzijdebevoegdheiddewethoudersvoorwillekeu-rigevergrijpen–geheelterbeoordelingvandeRaadzelf–naarhuistesturen.Daar-meekandeRaadookindebegrotinghaartandenlatenzien-desnoodsalleenmaardoorinterventiesindetails,zoalsdegeschiedenisvanhetMonumentenbudgetamendement illustreert. De scheiding der machten van Raad en College is voor de daadwerkelijk uitgeoefende budgettaire bevoegdheden dus niet allesbepalend. De verhoudingtussenbeideisereenvangevenennemen,‘checks&balances’,on-geacht het dualisme dat met de regelgeving in die verhouding wordt beoogd. Participerende observaties van ondergetekende bij de onderhandelingen over het amendementMonumentenbudgetkunnendezeverhoudingverduidelijken.Hetdek-kingsvoorstel in het oorspronkelijke amendement was gebaseerd op het principe datdeRaadinuitgavenverhogendeamendementenzelfmoetaangevenwaarhetgeldvandaankomtendatdatgeldzoveelmogelijkbinnenhetzelfdeprogrammamoetwordengezocht.Deontwerpbegrotingbooddaarvoordegenoemdeaangrij-pingspunten:voorhetprogrammaonderdeelRuimtelijkeOntwikkeling(M€6,79indeontwerpbegroting2012)werdonder‘regulierwerk’ondermeer“erfgoednotaafmakenenimplementeren”genoemd,voorCultuur(M€19,68in2012)“verster-ken samenhang cultuurbeleid en ruimtelijk beleid”. De omvangrijke bedragen voor dezeprogrammaonderdelenwerdennietgespecificeerd,deaannamedatdaarbin-nenwel€200.000voormonumententeoormerkenzouzijnleekzoalsgezegdech-ter wel gewettigd. Toch heb ik via de griffie nadere vragen over de samenstelling van die totaalbedragen gesteld.

20

Datleverdeslechtshetvolgendeoverzichtop:

specificatie eindproducten van ro en cultuur

2012

lAsTen Ruimtelijke Ontwikkeling Ruimtelijk beleid 3.148.887

VOlkshuisVesting 3.054.870

MOnUMenTen 25.531

stedelijke VeRnieuwing 560.762

Ruimtelijke Ontwikkeling 6.790.050

cUlTUUR kunstzinnige VORming 4.242.766

liTeRATUUR 3.665.260

MUseA 2.213.296

beeldende kunst 1.801.509

POdiumkunsten 7.756.582

Cultuur 19.679.413

lasten 26.469.463

baten Ruimtelijke Ontwikkeling Ruimtelijk beleid -42.002

VOlkshuisVesting -1.731.000

MOnUMenTen 0

stedelijke VeRnieuwing 0

Ruimtelijke Ontwikkeling -1.773.002

cUlTUUR kunstzinnige VORming -58.824

liTeRATUUR -16.084

MUseA -600.000

beeldende kunst -63.115

POdiumkunsten -59.190

Cultuur -797.213

Baten -2.570.215

stORting ReseRVes Ruimtelijke Ontwikkeling VOlkshuisVesting 0

Ruimtelijke Ontwikkeling 0

cUlTUUR kunstzinnige VORming 0

beeldende kunst 63.115

POdiumkunsten 0

Cultuur 63.115

stORting ReseRves 63.115

OnttRekking ReseRves

Ruimtelijke Ontwikkeling Ruimtelijk beleid -662.243

VOlkshuisVesting -1.040.000

Ruimtelijke Ontwikkeling -1.702.243

cUlTUUR MUseA 0

beeldende kunst -110.000

Cultuur -110.000

OnttRekking ReseRves -1.812.243

Ruimtelijke Ontwikkeling en CultuuR 22.150.120

21

Maarmetdezeinformatiekondenuiteraardgeenconcretealternatievenvoordeteoormerken200.000eurowordenaangewezen.Opmerkelijkwasdaarinwel,daterreedseenbedragvoormonumentenwasafgezonderd,hoewelhetvoormaligemo-numentenbudgetalszodanigin2009wasgeëlimineerd:eenmonumentenbeleidkandoordewethouderStedelijkeOntwikkelingkennelijkookzondergeautoriseerdmonumentenbudget worden gevoerd.

HetinalgemenetermenomschrevendekkingsvoorstelinhetamendementwerdinhetraadsdebatdoorhetCollegeafgewezen,omdatdemiddelenindegenoemdeprogrammaonderdelen voor andere activiteiten nodig en dus niet beschikbaar wa-ren. In plaats daarvan stelde de wethouder Stedelijke Ontwikkeling voor het Colle-gebijmotieopdrachttegevenomzelf(bijdeKadernota2013)dekkingtevinden.Maar de PvdA fractie eiste dat daarbij dan toch ook voor 2012 alvast incidentele middelenvoorhetMonumentenbudgetbeschikbaarzoudenwordengesteld.Daar-voorwerddoordewethouderFinanciënuiteindelijkdevrijeruimteinhetzogehe-tenimplementatiebudgetuitdehoedgetoverd(eenbudgetdatwasgevormdomtegenvallersbijeerdergenomenbezuinigingsmaatregelenoptevangen).Metdatimplementatiebudget bleken tenslotte alle losse einden in de voorliggende amen-dementen incidenteel af te dekken, ook de al gememoreerde 50.000 euro voor Eve-nementen. En ik moet toegeven, dat ik de kleine lettertjes van de ontwerpbegroting welwatbeterhadkunnenlezen,wantdaarinwerdoverdatimplementatiebudgetgemeld(p21):“GeziendeopgavenwaarEnschedekomendejarenvoorstaat,ishetvoorstelomwélhetrestantvan2,8miljoentebehoudenomeventuele,onverwach-tetegenvallersinderealisatievanbezuinigingenoptevangen”.Datrestantwasdusgeen‘voorziening’maargewoonalseenvrijbesteedbarereserveinzetbaar.Alszodanighadikdaarookeenberoepopkunnendoen–maardaarmeehadiknatuur-lijk nog geen structurele dekking voor mijn monumentenbudget verkregen.

AlmetalkunnenweconcluderendatdewethouderFinanciëndeaanpassingenvanhaarbegrotingstevigindehandhield.Inhetuiteindelijke‘amendement’bepaaldezijzelfzoweldeincidenteledekkingvoor2012alsde(nogaantewijzen)structu-rele voor de jaren daarna. Maar daarvoor moest het College wel toegeven aan de wensvandeRaadom(meer)middelenvoormonumentenindebegroting. De gemeente als maatschappelijke instellingOokinderegelgevingzoumoetenwor-denerkend,datdeRaadeconomischgezienterechtmaarweinigoverdebeoorde-lingvanhetbegrotingsevenwichttevertellenheeft(i.t.t.deStaten-Generaaldietotnutoezelfbepalenofenhoehetbegrotingsevenwichtgehandhaafdwordt).DeRaadkanzichdanbeperkentothaareigenlijketaakomdeuitgavenbinnendehaargebodenbeslissingsruimtetegenelkaaraftewegen(metinachtnemingvandevrijezoominheteigenbelastinggebied).Binnendieruimtezullenreëledekkingsvoor-stellen de Raad dwingen niet alleen het beoogde nut maar ook het daarvoor te brengenofferteopenbaren.Debeoordelingvandiebeslissingsruimtezelfkandanwordengebaseerdopdenormenvoordefinanciëlestabiliteitdiedehogereover-heden de gemeente hebben opgelegd en die dus ook voor de Raad een gegeven vormen.

22

Aandit‘gegeven’kandanhetbesefwordenverbonden,datdegemeentenietindeeerste plaats een bedrijf is, waarvoor de regelgeving van de bepalingen voor het be-drijfsleven kan worden afgeleid, en evenmin in de eerste plaats een overheid, waar-voordevolksvertegenwoordigingzelfderegelswelbepaalt.Degemeenteisindeeerste plaats een op maatschappelijke dienstverlening gerichte instelling, die aan op het algemeen belang gebaseerde doelstellingen en randvoorwaarden is gebonden. De Raad beslist over de concrete invulling van dat algemeen belang binnen haar op-gelegdekaders.HetdualestelselgeeftdaarbijhetCollegeeeneigenverantwoor-dingsplichttegenoverdehogereoverheid,zonderdefictiedatdieplichtvandebe-voegdheden van de Raad als “hoogste orgaan” in de gemeente is afgeleid. Die verantwoording betreft naast de verplichte uitgaven en het medebewind met name hetstructureelbegrotingsevenwicht.DeRaadsteltbinnendegrenzenvandege-meentelijke bestedingsvrijheid de onderscheiden programma’s vast en concentreert zichaldusopdebeslissingenwaartoezijindegeestvanhetdualismegeroepenis.

Vanuit deze positiebepaling van de gemeente is noch het zuivere inkomsten-uitgavenstelselvandeoverheid(metdebijbehorendekameralistischeadministratie)noch het zuivere baten-lasten stelsel (met de daarop geënte commerciëleboekhouding) op de gemeente toe te passen. Alleen het in Nederland tot nu toe stelselmatiggenegeerde stelsel van ‘fundaccounting’ kan rechtdoenaandesimultane kenmerken van de gemeente als maatschappelijke instelling, bedrijf en overheid.**Indeze“fondswaardenrekening”wordendemiddelennaarhetdoelvanhun aanwending administratief gescheiden. De daarmee gesepareerde fondsen vormen afzonderlijke beheersobjecten en kunnen daarom ook op onderlingverschillende administratieve stelsels worden gebaseerd. Van daaruit kunnen in mijn gedachtegang dan gemeentelijke overheidsactiviteiten in begrotingsfondsen van inkomsten en uitgaven worden geautoriseerd en gemeentelijke bedrijfsactiviteiten in bedrijfsfondsen van baten en lasten verantwoord – terwijl vanuit vereveningen met die fondsen in de algemene dienst het evenwicht en de stabiliteit van de gemeentelijkefinanciëlehuishoudingkanwordenbeheerst.Dezegemeentelijkefondswaardenrekening kan schematisch als volgt worden weergegeven:

PROgRammafOndsen begROtingsfOndsen

bedRijfsfOndsen

algemene dienst

geOORmeRkte fOndsen

23

gemeente als overHeid: begrotingsfondsen

De begrotingsfondsen worden geadministreerd op basis van inkomsten en uitgaven, zijomvattenprogrammafondsen(geautoriseerddoordeRaad)engeoormerktefondsen (inhetalgemeenspecifiekeuitkeringenvanhetRijk).Metde (onder)scheidingvandezefondstypenwordtdevervagingvanhetonderscheidtussenautonomieenmedebewindindehuidigefinanciëleverhoudingtussenRijkengemeenten tegengegaan, waarin de algemene uitkering uit het Gemeentefonds tot eenalgemenedoeluitkeringdegenereert(zoalsikin2007betoogdhebineenessayvoordeRaadvoordefinanciëleverhoudingenbijdeevaluatievandeFinanciële-verhoudingswet 1997-2007). De opvatting van de algemene uitkering alsvergoeding voor de normale kosten van een normaal gemeentelijk voor-zieningenpakketondermijntimmersdevrijebestedingvandieuitkeringvoordoordelokalegemeenschappenzelfgedefinieerdebehoeften.Zijonderscheidtzichindie opvatting nauwelijks meer van de lump-sum financiering van willekeurige gesubsidieerde instellingen. De fondswaardenrekening heeft daarbij trouwens ook alsneveneffect,datdegemeentennietzogemakkelijkmeer implicietvoordecompensatievanrijksbezuinigingenverantwoordelijkkunnenwordengemaakt.

Het administratief toezicht op de programmafondsen zou kunnen wordenuitgevoerddooreen(onafhankelijkeenvandeRaadgescheiden)Rekenkamer,zowelm.b.t.derechtmatigheid–intermenvandeverleendemachtigingen–alsm.b.t.dedoelmatigheid(vanuitdeonderliggendeoogmerkenvandegeautoriseerdeprogramma’s),maardaaropzalikinditverbandnietverderingaan.Hettoezichtopde geoormerkte fondsen blijft ter discretie van het Rijk, al dan niet op basis van single audits via de gemeentelijke accountant.

Gemeente als bedrijf: bedrijfsfondsenDe bedrijfsfondsen – geadministreerd op basis van baten en lasten - omvatten ondernemingsfondsen (zoals het grondbedrijf) en interne diensten. De be-drijfsfondsen worden ingesteld door de Raad, maar (binnen de instel-lingsverordening)zelfstandigbeheerddoorhetCollege.Inhetalgemeenvolstaattoezichtdoordegemeentelijkeaccountant.

Gemeente als instelling: algemene dienstHetuiteindelijkdominantekenmerkvandegemeentealsmaatschappelijkenietopwinst gerichte instelling komt tot uitdrukking in de algemene dienst, die wordt geadministreerdopbasisvaneen(bijpassend)gewijzigdbaten-lastenstelsel.Dealgemenedienstomvatdeverzamelposten–veelalvereveningenensluitposten

** In de VS waar fund accounting stelselmatig wel wordt toegepast zijn daarover omvangrijke handboeken verschenen, zoals het bij de voorbereiding van deze rede door mij geraadpleegde Governmental and Nonprofit Accounting van Freeman & Shoulders (vele drukken vanaf 1983). In Nederland is eerder aandacht voor de toepassing van fund accounting bij de gemeenten gevraagd door Volmer in zijn proefschrift Enige beschouwingen met betrekking tot de gemeenterekening (1992, p116ev).

24

vanuitdefondsen–dienodigzijnterbeoordelingvandefinanciëlestabiliteitdoordeprovinciale toezichthouder.De informatievoorziening inenbijdealgemenedienst wordt vanuit de vereisten van duurzaam – of ‘structureel en reëel’ -begrotingsevenwichtwettelijkvoorgeschreven (en isdus inbeginsel voorallegemeenten uniform).De beoogde domeinafbakeningen luiden dan in schema:

OVeRheid(inkOmsten-uitgaVen)

AUTOnOMie:PROgRammafOndsen

medebewind:geOORmeRkte fOndsen

bedRijf(baten-lasten)

uitVOeRing:bedRijfsfOndsen

instelling OVeRzicht en stabiliteitsbewaking in algemene dienst

Het budgetrecht van de gemeenteraad kan zich op basis van deze fonds-waardenrekening concentreren op het domein van de autonomie, dat niet alleen wordtafgeschermdvandatvanhetmedebewind(indeaftezonderengeoormerktefondsen),maarookvandatvandeuitvoering(debedrijfsfondsen)enhetfinancieelbeheerindealgemenedienst(metdefinancieel-technischeinvullingdiedaaraanmet het oog op de evenwichtsbeoordeling en stabiliteitsbewaking moet worden gegeven).Hetdomeinvandeprogrammafondsenkanzonderdieballastvandeandere domeinen ook veel transparanter worden uitgewerkt dan nu in de programmabegroting het geval is. De autorisaties kunnen worden aangescherpt doornaastdegewone(structurele)enbuitengewone(incidentele)inkomstenenuitgaven systematisch kaptaalinkomsten en –uitgaven (kapitaalfondsen) teonderscheiden. De programma’s kunnen naar believen van de Raad worden gespecificeerdeningedeeld–meteventueeleenafzonderlijkMonumentenfondsom het amendement Monumentenbudget handen en voeten te geven.

25

slotbescHouwing

Mijn loopbaan aan de UT heeft in het teken gestaan van de bedrijfseconomie van de collectieve sector. Over de huidige toepassing van die bedrijfseconomie op de gemeentehebikgemengdegevoelens,zoalsmijnbetoogvandaagwellichtduidelijkheeftgemaakt.Enerzijdsmodelleertdebedrijfseconomiebijuitstekderationaliteitvan het economisch handelen, dat het paradigma van de economische wetenschap vormt,maaranderzijdsdoetzijgeenrechtaandepolitiekewillekeurvanhetgedragvan de overheid die als consument namens de gemeenschap geacht wordt niet naar collectieverijkdommaarnaarcollectiefnuttestreven(ziemijnproefschrift).Deafgelopen decennia is de bedrijfseconomie vanuit New Public Management de gemeentefinanciën gaan domineren (met de herzieningen van de com-ptabiliteitsvoorschriftenin1985en2004alsmijlpalen).MijnboodschapalsNicolaasPieterMolissteedsgeweest,datnietalleendemogelijkhedenmaarookdegrenzenvan die bedrijfseconomie in de collectieve sector moeten worden bewaakt. Die boodschap heb ik in de vijf drukken van Bedrijfseconomie voor de collectieve sector uitgedragen. En het doet me deugd dat ik dat nu ook als politicus in de Enschedese gemeenteraad kan doen!