Advies AfvalDuurzaam gebruik en beheer van biomassastromen

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen2

Commissieleden• DoretteCorbey:voorzitter

• KeesVerhaar(Commissielid)

• KeesBoon(Commissielid)

• MariekeHarteveld(Commissielid)

• AnnemarievanderRest(Commissielid)

• MariekeGombault(Commissielid)

• SekharLahiri(Commissielid)

• WolterElbersen(Commissielid)

• MartinJunginger(Commissielid)

• ReinierGerrits(Commissielid)

• RopZoetemeyer(Commissielid)

• FrankBergmans(Commissielid)

• DominicBoot(Commissielid)

• JohanSanders(Commissielid)

• WilfredHadders(Commissielid)

• PaulWolvekamp(Commissielid)

• JinkevanDam(Commissielid)

• DaanDijk(Commissielid)

• ArjetteStevens(Commissielid)

• RobGroeliker(Commissielid)

• Peter-PaulSchouwenberg(Commissielid)

• WardMosmuller(Commissielid)

• Bart-WillemtenCate(Commissielid)

• SandervanBennekom(Commissielid)

• WalterOudshoorn:secretaris(totoktober2015)

• BartVanderVelpen:secretaris(vanafoktobertotdecember2015)

Gesprekspartners • JeroenKoot(DGR)

• EdieEngels(ICL)

• SjoerdHermsen(Agribiosource)

• FreekvanEijk(Acceleratio)

• RoelofJanDonner(EZ)

• JessicaThio(EZ)

• JohnTieman(juridischeafdelingI&M)

• ArjanDoosje(ILT)

• AukedeVries(ILT)

• IreneMouthaan(EZ)

• LindseyWuisan(I&M)

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen3

Samenvatting

HetduurzaamgebruikenbeheervanbiomassastromeninNederlandligtaandebasis

voorhetrealiserenvaneen‘biobased economy’. Hetinzettenvanbiomassastromen

vooro.a.nieuwematerialenviainnovatievetechniekendraagtbijtothetsluitenvan

dematerialenkringlopenwaardooreen‘zerowastesociety’eneen‘lowcarbon’

economiedichterbijkomen.Bovendienverminderthetdeafhankelijkheidvan

Nederlandvanfossielegrondstoffen.Ookhelptheteffectiefinzettenvanbiomassa

omdedoelstellingenrondhernieuwbareenergietebehalen.Erisveelinnovatie

nodigomdebiobased economyendezero waste societytebereiken.Dehuidige

afvalwetgevingbelemmertdieinnovatie.

HetadviesvandeCommissieCorbeyzoomtinopdeverschillendeuitdagingenrond

hetthema(afval)stoffenbinnenditbiomassalandschapengeefteenaanzettoteen

actieplanvoorhetrealiserenvaneenduurzameencompetitievebio-economie,

waarbijpubliekebelangenzoalsveiligheid,volksgezondheidenmilieuvoldoende

geborgdzijn.Hetadviesistotstandgekomendoorengagementvanverschillende

stakeholdersinhetveldenbinnendeNederlandseoverheid.Hierdoorzijnde

verschillendepubliekebelangenmeegenomeninhetadvies:hetvoorkomenvan

risico’smetgevaarlijke(afval)stoffenvoormensenmilieuenhetmaatschappelijkeen

economischebelangvanoptimalebenuttingvanallebiomassastromen.Bestaandeen

nieuwebeleidsregelsdienendezepubliekebelangentebewaken.

DeCommissieCorbeyconstateertdatdedoelmatigheidvandewettelijkekadersrond

(afval)stoffenkanwordenverbeterdinNederland.Erzijnonnodigekostenvoor

ondernemers,eristeveeljuridischeonzekerheid.Datontmoedigtinnovatiegericht

opbeterbenuttingvanreststromen.Daaromzijnwijzigingenindevormingen

interpretatievandebeleidskadersnoodzakelijk.Daarnaastiseencultuuromslagin

Nederlandnodig:eengoedesamenwerkingtussendehoudervande(afval)stofen

hetbevoegdegezag(vergunningverlenende,toezichthoudendeenhandhavende

instanties)isnoodzakelijkomtestrevennaareentransparanteenconsistente

interpretatievandebestaandeennieuwewettelijkekaders.Hiervoorkaneen

handhavingsoverlegwordenopgerichtdiedestrategierondhetstimulerenvaneen

‘biobased economy’vormgeeftendiedegeschillenrondvergunningverleningen

–toezichtevalueertenoplost.

DeEuropesekaderrichtlijnafvalstoffenligttengrondslagaandeNederlandse

wetgevingenpraktijk.Dehuidigewerkingvanhetbevoegdegezagendehoudervan

de(afval)stofinNederlandheeftechtergeresulteerdineenbeleiddatrestrictieveris

danindeandereEuropeselandenmetbetrekkingtothetmogelijkhergebruikvan

biotischereststromen,ookalmakendeinNederlandbestaandewettelijkekaders

voorvergunningverlenersen–handhavershetmogelijkomreststromenalsproduct

tekwalificeren.OokzondereengrondigeherzieningvandeKaderrichtlijn

AfvalstoffenkanNederlandzelfeenaantalmaatregelennemen.Decommissie

Corbeybeveeltaaneenactieplanoptestellendatmaatregelenbevatdiedesituatie

verbeteren:

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen4

• Hetgecontroleerdvrijwarenvanspecifiekebiotischereststromenvanhet‘afval’-

predicaatindientransparantieindekwaliteiteninhetgebruikvaneen

materiaalstroomkanwordengegevendoordehoudersvandeze

materiaalstroom.Dezespecifiekebiotischereststromenwordendan

ondergebrachtbinnenanderewettelijkekadersinplaatsvandekaderrichtlijn

afvaldieeveneensgerichtzijnophetvoorkomenvanpotentiëlerisico’svoor

mensenmilieu(bv.REACH,kaderwetdiervoeders,etc.);

• Hetbevorderenvanhethergebruikvanafvalstoffenalssecundairegrondstoffen

meteen‘eindeafval’-statusdienttewordennagestreefd.Hiervoorishet

belangrijkdat‘ministeriëleregelingen’voorgezuiverdeafvalstromenen

‘rechtsoordelen’vooreencasusspecifiekerecyclaatwordenopgesteldwaarbij

gebruikwordtgemaaktvandebestaandeKaderrichtlijnAfval;

• Eenstapelingvanwettenenregelsdiebetrekkinghebbenophetbeheersenen

voorkomenvanpotentiëlerisico’svoormensenmilieubijblootstellingvan

materialendienttewordenvoorkomen.Ditzalbijdragenaaneenharmonisatie

vandeinterpretatievandeverschillendewettelijkekadersdoorde

vergunningverleneren–handhaverseneenverlichtingvandeadministratiedruk

bijhethoudervan(afval)stoffen.

Eveneensconcludeertdecommissiedatgestreefddienttewordennaareen

harmonisatievandeimplementatieenhandhavingvandeafvalwetgevingop

Europeesniveau.Hetzichinformerenoverenlateninspirerendoordeactuele

werkwijzevanvergunningverleners,toezichthoudersenhandhaversinandere

EuropeselandenkanleidentotdezeharmonisatieopEuropeesNiveau.Hiervooris

hetvanbelangdat‘Good Practices’inEuropawordenverzameldengedissemineerd.

DaarnaastwordthetinstellenvanwerkgroepenvandeEuropeseCommissie,EU

lidstatenenanderebelanghebbendenaanbevolendie‘guidance documents’

opstellenvoorhetharmoniserenvandeinterpretatiesmeteenfocusophergebruik

enpreventievanafvalstoffen.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen5

Achtergrond

DeNederlandseeconomiebehoorttotdetop10vandemeestinnovatieve

economieënterwereld1.Hetduurzaamgebruikenbeheervanbiomassastromenkan

innovatiebinnenNederlandverderstimulerenendraagtbijaanhetrealiserenvan

een‘biobased economy’binnendecirculaireeconomie.Hetinzettenvandeze

stromenvoornieuwematerialenviainnovatievetechniekendraagtbijtothetsluiten

vandematerialenkringlopenwaardooreen‘zero waste society’eneen‘low carbon’

economiedichterbijkomen.Bovendienverminderthetdeafhankelijkheidvan

Nederlandvanfossielegrondstoffendieschaarserendaardooreenrisicoinzich

hebbenomduurderteworden.Ookhelptdeselectieveinzetvanbiomassaomde

doelstellingenrondhernieuwbareenergietebehalen.

Erzijnheelwatbelanghebbendenbetrokkenbijdeduurzameenefficiënteinzetvan

biomassa,uiteenlopendvangewassentotreststromen2afkomstiguitdeprocessen

behorendbijo.a.land-,tuin-enbosbouw,aquacultuur,houtverwerkendeindustrieen

oleochemischeindustrie.Ombakensvoordetoekomstuittezetteniserbehoefte

aanduidelijkekeuzes.

Ditadvieszoomtinopdeverschillendeuitdagingenrondhetthema(afval)stoffen

binnenditbiomassalandschap.Daarnaastgeeftditadvieseenstrategieeneenaanzet

toteenactieplanvooreenduurzameencompetitievebio-economie.

HetadviesspeeltinopdeEuropeseontwikkelingen.Methetstappenplanvoor

efficiënthulpbronnengebruikin2011,eenbio-economiestrategievoorEuropain

2012,hetrecentelijkgeformuleerdebeleidspakketmetactieplanvandeEuropese

Commissievoordeontwikkelingvandecirculaireeconomieennogeenhelereeks

anderebeleidsinitiatieventimmertdeEuropeseCommissieaandewegrichtinghet

duurzaambeheervanbiomassastromen.Depreventievanvoedselverliezenen

biomassastromen,deselectieveinzamelingenhetduurzamegebruikvan

biomassastromenstaanhierbijcentraal.Doormateriaalkringlopenzoveelmogelijkte

sluiten,wordtdenuttigetoepassingvanbiomassastromenverhoogdenwordthet

onnodigvernietigenvandezemateriaalstromenzoveelmogelijkvermeden.

Ditadviesiseenproductvanengagementvanveelstakeholdersinhetveldenbinnen

deNederlandseoverheden.Hetistotstandgekomendankzijdevollemedewerking

enbetrokkenheidvandeverschillendestakeholders,zijndeministeries,toezicht-

houder,brancheorganisaties,bedrijfsleven,niet-gouvernementeleorganisaties

(NGO’s)enonderzoeksinstellingen.Ditadvieswileenrichtinggevendeninspirerend

kaderaanreikenombeschikbarebiomassastromenduurzaamenefficiëntintezetten

zonderonnodigerisico’svoormensenmilieuteveroorzaken.Hethoudtrekening

metbestaandeentoekomstigebeleidsinitiatieven.

1 zoalsvermeldindeGlobalCompetitivenessIndexvanhetWorldEconomicForum(www3.weforum.org).

2 Reststromenbestaanuiteenmateriaalmetinprincipeeenpositievewaardeeneennuttigetoepassingdienietdoordeoorspronkelijkeproducentverderwordtverwerkt,maarwordtaangebodenopdemarktalsgrondstofvooranderetoepassingen.Enkelevoorbeeldenvanbiomassareststromenzijn:Bietenpulp,Snoeihout,etc.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen6

Inleiding

AanleidingVoorhetrealiserenvandebiobased economyisbiomassanodig.Vanoudsherworden

deland-enbosbouwprimairgezienalsleveranciersvanvoornamelijkvoedsel,papier

enhout.Watoverbleefvandebiomassakreegindepraktijkvaakhetstempel‘afval’.

Veranderendeinzichtenovernuttigematerialeneninnovatiemakendat

biomassastromenuitdeland-enbosbouwendebiomassaverwerkendeindustrie

(bvvoedingsindustrie,papierindustrie,oleochemischeindustrieetc.)eenhogere

waardekunnenkrijgenindebio-economiedaninheteconomischsysteemdaterend

uitde20steeeuw.Reststromen,dietotophedenalsafvalwordenbeschouwd,

wordenintoenemendemateingezetalsgrondstof.Steedsmeerbedrijvenontdekken

innovatievetoepassingenvoorproductieresiduenenopgewerkteafvalstoffen.

Dewettelijkedefinitievan‘afvalstoffen’isergbreedwaardoordeinterpretatievande

regelgevinglastigisendaardooralsarbitrairkanwordenervaren.Deafval-

regelgevingzougeenbelemmeringmogenvormenvoormilieuverantwoordelijkeen

efficiënteinzetvansecundairegrondstoffen.Opditmomentiserindepraktijkechter

regelmatigonduidelijkheidoverdeformelestatusvaneenstofofeenvoorwerp.

Isdestofofhetvoorwerpeengevaarlijkeofnietgevaarlijkeafvalstof,eengrondstof,

eenbijproductofeenstofmeteen‘einde-afval’status?Erzijnbelemmeringendoor

onderanderede(administratieveenfinanciële)verplichtingendiegepaardgaanmet

deafvalstatus.Tevenswordenreststromen3somstenonrechteaangemerktalsafval,

waardooreengrootpotentieelaannuttigestoffenvoordebio-economieonbenut

blijft.

Ditprobleemisookdoorbeleidsmakersgesignaleerd.DeEuropeseCommissieheeft

inhetkadervandecirculaireeconomiein2014wijzigingsvoorstellengepubliceerd

van(onderandere)deKaderrichtlijnafval.Dezevoorstellenzijnweeringetrokken.

DeEuropeseCommissie(EC)isop2december2015metnieuwevoorstellen

gekomen4.HetministerievanInfrastructuurenMilieu(I&M)heeftbeleidontwikkeld

omdemogelijkhedendiedeEuropesewetgevingbiedtoptimaaltebenutten.Tevens

heeftI&MaandeECeentekstvoorstelgedaanominhetkadervandeherzieningvan

deKaderrichtlijnafvalstoffendekernvandewettelijkedefinitievan“afval”,hetbegrip

“zichontdoen”,teverduidelijken.HoeweldittekstvoorsteldoordeECnietinhaarop

2december2015verschenenvoorstelvoordeherzieningvanderichtlijnis

overgenomen,weerspiegelthetCommissievoorstelweldebedoelingvanhet

Nederlandsevoorstelomvoordediversestoffenenmaterialenkritischerte

overwegenofernoodzaakisvoorhetetiket“afval”.

3 Onderhetbegrip‘zijstromen’wordtgeproduceerdalseenintegraalonderdeelvaneenproductieprocesverstaan.

4 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen7

AdviesvragenDenieuwedynamiekvandecirculairebio-economievraagtomeenomslaginhet

denkeneninregelgeving.Hetdoelvanhetadviesisomconcreteactiesteformuleren

omeen‘zero waste society’dichterbijtebrengendoor(juridischeenpraktische)

belemmeringenwegtenemen.Ditleidttotdevolgendeadviesvragenzoals

geformuleerddoorhetministerievanI&M:

1. Watzijndebelemmeringendoordehuidige(afval)stoffenwetgevingdiebetere

benuttingvanbiotischereststromen5encascaderingineenduurzame

bio-economieindewegstaan?Bijvoorbeeldadministratieveverplichting

en/ofbarrièresbijgrensoverschrijdendverkeer?Onderbouwing(kwantitatief

enkwalitatief)vandegemistekansen/omzet.

2. Hoekunnenafval-engrondstoffenbetervanelkaarwordenonderscheiden?

Wanneerissprakevaneenafvalhandeling/recyclingenwanneervaninzetvaneen

secundairegrondstof/voorzettingvanhetproductieprocesbijeenanderbedrijf?

HoezouEU-regelgevingaangepastmoetenworden?

a. WatvindtdeCommissieDuurzaamheidsvraagstukkenBiomassa(Commissie

Corbey)vanhethierbovengenoemdetekstvoorstelvanhetMinisterievanI&M

vooraanpassingvandeKaderrichtlijnAfvalstoffen?Specifiek:voorwaardeover

resource efficiency6enmogelijkheidomgebruiktemakenvanproductnormen

omtetoetsenaandevoorwaardeb?

b. Welkeanderebeleidsoptieszijneromdecirculaireeconomietebevorderen?

Watalsalleregelsoverafval-metuitzonderingvanhetdumpverbod-worden

afgeschaft?

c. Hoescorendezeverschillendeoptiesintermenvanduurzaam

grondstoffengebruik,BBP,werkgelegenheidenuitvoerings-/toezichtlasten?

3. Uitdagingisominnovatiestestimulerenzonderdeduurzaamheidskadersuithet

oogteverliezen.Watzijnmogelijkerisico’senhoekunnendezeworden

ondervangen?Hoekanvoldoendewordengewaarborgddatstoffenzorgvuldig

wordenbeheerdengeenschadeaanhetmilieutoebrengen?Tegenwelkerisico’s

biedtdeafvalwetgevingbescherming?Vangenanderewettelijkekaders

(regelsoverwater,bodem,volksgezondheidenproductveiligheid)

diebeschermingop?Waarvallenergaten?

5 Biotischereststromenomvattenafval-enrestfractiesvanbiomassa(=biologischafbreekbarefractievanproducten)die(a)nietgebruiktwordenwaarvoordebiomassaoorspronkelijkbedoeldwasofgeproduceerdwerd,(b)vrijkomenenmobiliseerbaarzijnen(c)waarvooreenander,nuttiggebruikmogelijkengewenstis:bijv.niet-verkochtegroenten/fruit,reststromenvandevoedingsindustrie,reststromenvandeagro-industrie,dierlijkebijproducten,gft-afval,sloophout,reststromenvandehoutverwerkendeindustrie,reststromenvandeindustriëleverwerkingvanplantaardigeendierlijkeoliënofstromendievoorkomtuithetbeheervantuinen,parken,bermen,natuurenlandschap.

6 InhetuiterstegevaliseenLCAnodig,maardevoorkeurheefteeneenvoudigtoetsingskader.Hoezoudenbijvoorbeeldhoogwaardigheidsnormenvoorbenuttingvanbiomassakunnenwordengeformuleerdengeïmplementeerd?

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen8

4. Bovenstaandemaatregelenmoetenookhandhaafbaar,uitvoerbaaren

fraudebestendigzijn.Hoekanditwordengerealiseerd?Aanbevelingenvoor

implementatiedoorInspectieLeefomgevingenTransport(ILT),Regionale

Uitvoeringsdiensten(RUD)enbevoegdgezag:bijvoorbeeldwatisernodigom

deILTenRUD’sdegeschetsterisico-gestuurdehandhavingeffectieftelaten

uitvoeren?

5. WatkanNederland-vooruitlopendopmogelijkeaanpassingenvandeKader

RichtlijnAfval(KRA)-nudoenombelemmeringenvoordecirculaireeconomie

inde(uitvoeringvande)afvalwetgevingwegtenemen?Voorwelkebiotische

stromenzalditmetnamenieuwebiobasedkansencreëren?

Werkwijze en opbouw adviesDeCommissieCorbeyheeftgesprokenmetvertegenwoordigersvandebiobased-

industrie:de(organische)chemischesector,deafvalverwerkendeindustrie,

dehoutverwerkendeindustrieendelevensmiddelenindustrie.Daarnaastzijn

gesprekkengevoerdmetmedewerkersvanI&MenEZ.Tevenszijnspecifieke

gesprekkengeweestmetmedewerkersvanILT(ziebijlage2voorlijstmet

gesprekspartnersencommissieleden).

Ditadviesgaateerstinopaspectenvanbovenstaandeadviesvragen.Daarnavolgen

conclusiesenaanbevelingen.

Leeswijzer Ditadviesisvoorredenenvanleesbaarheidopgesplitstin2delen.Heteerstedeel

behandeltdeachtergrondvoorhetformulerenvanditadvies,beschrijftde

belangrijksteuitgangspuntenenrandvoorwaarden,dievermeldzijndoorde

verschillendestakeholders,enbevatconclusies.Eveneensbevatditeerstedeelde

aanbevelingenomdeuitvoeringvandeafvalwetgevingbetertelatenaansluitenbij

deambitievaneen‘biobased economy’.Hierbijisrekeninggehoudenmetdepublieke

belangen:hetvoorkomenvanrisico’smetgevaarlijke(afval)stoffenvoormensen

milieuenhetmaatschappelijkeeneconomischebelangvanoptimalebenuttingvan

allebiomassastromen.

Indeel2vanhetadviesisdenodigeachtergrondinformatieweergegevendiealseen

toelichtingopdegeformuleerdeaanbevelingendienttewordenbeschouwdendie

antwoordgeeftopdeadviesvragen1,2,3en4.Inditdeelvanhetadvieswordt

naderingegaanopdecomplexiteitvandegeldendewetgevendekadersrond(afval)

stoffenvoordeverleningvanvergunningeninNederlandenvoorhettransport

binnenNederlandentussenNederlandenanderelanden.Eveneenswordtdehuidige

wijzevanvergunningverlening,toezichtenhandhavinginNederlandtoegelicht.De

complexiteitvandewettelijkekadersendehuidigewerkingvande

vergunningverleneren-handhaverinNederlandkunnenleidentotgeschillenen

juridischeonzekerhedenvoorhetbedrijfsleven(zieadviesvraag1)enkunnen

belemmeringenveroorzakenvoordeontwikkelingvande‘biobased economy’(zie

adviesvraag2,3en4).Tenslottewordtinditdeelvanhetadviesdeacties

omschrevendiereedsgenomenzijninNederland.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen9

DEEL I. Achtergrond, Conclusies en Aanbevelingen

Belemmeringen en kosten voor de ‘biobased economy’ ten gevolge van de implementatie van de kaderrichtlijn Afval Debrededefinitievanhetbegripafvalstofmaakteenscherpeafbakeningvaaklastig

enheefttotophedengeleidtoteensubstantieelaantal(langlopende)rechtszaken.

Hoewelhetuitgangspuntgoedisendewetgevingdeoverheideenmiddelgeeftom

partijenaantesprekenopongewenstgedrag,belemmertderegelgevingvanwegede

ruimeensituationeleuitlegvandedefinitietegelijkertijdookinnovatiedoorhet

(her)gebruikvanreststromen.Wanneereenstofwordtaangemerktalsafvalstof

inplaatsvanbijproductofgrondstofleidtdittotextrabelemmeringen,zoals:

1. Juridischeonzekerheden,ookbijvergunningverleningvanverwerkingsinstallaties

enhandhavingvanvergunningenentijdens(grensoverschrijdend)transport:

Erisbehoefteaanadequatecommunicatieoverdebetekenisvandeaanpassing

vandeKRAin2012diewelindeWetmilieubeheerisgeïmplementeerd,

maarnognietinzijnconsequentiesvoorbiomassais/wordtgecommuniceerd

(metnameartikel10f).

2. Verliesvancommerciëlewaarde:productendiegeassocieerdwordenmetafval

wordendoorpotentiëleafnemersenconsumentenalsinferieurbeschouwd.

Hetbenuttenvanafvalisvanuitmilieuoogpuntrelevant,maarnietalleafnemers

willenzichmetafvalinlaten.Determ‘afval’heefteennegatievelading

gekoppeldaanperceptievaninferieurekwaliteit.

3. Kostenvoorondernemingen:Hetgaatomkostenvanjuridischeprocedures,

dekostenvanhetnietoptimaalkunnenvaloriserenvanreststromen(ziepunt2),

dekostenvanborgdiebetaaldmoetwordenbijgrensoverschrijdendtransport

vanafval,dekostenvanbureaucratischeprocedures.

4. Maatschappelijkekosten:biomassablijftonderbenutwaardoordekansenvande

bio-economie(broeikasgasreductie,anderemilieuvoordelen,werkgelegenheid,

economischegroei)nietofonvoldoendewordenbenut.

Hetismoeilijkomhetmacro-economischeeffectvanoverschakelingopeen

‘biobased economy’voorNederlandtebecijferen.Deeerstepogingenlateneen

duidelijkpositiefeffectzien.De‘biobased economy’isweliswaareennieuwbegrip,

maarblijktbijnauwkeurigerbeschouwingtochaleentijdinontwikkeling.

Juridischebelemmeringenvoordebio-economie:talkingtrash,Mr.R.Ligtvoet,MenR2015/99

BiobasedDeltaenSourceB(Zuid-Holland,Zeeland,Noord-BrabantenLimburg)hebbenvoornamelijkeenfocusopdegroene(basis)chemieenbiofuels,Noord4BioenBicon,(Noord-enOost-Nederland)richtenzichmeeropdeverwaardingvanorganischereststromentotenergie,materialenenproducten.IndeNoordvleugel,metdaarbinnenAmsterdam(Noord-Holland,Utrecht,Flevoland),wordtmeergewerktmetreststromenuitdegebouwdeomgevingentoepassingenhiervan.Doorde‘biobased economy’-clusterszijnmeerdan00projectengeïdentificeerd,waarinongeveer00bedrijvenwerken.Indelaatstedriejaarismeerdan1,5miljardeuroindezeprojectengeïnvesteerddoorbedrijvenenoverheidsinstellingen(rijkenregio).Hiervanwas1,1miljardeurobestemdvoorbio-energie.DedirecteenindirecteeconomischetoegevoegdewaardevanBBEbedraagt4,3miljardeuroenlevert44.000fteaanwerkgelegenheid.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen10

Verbeteren van de doelmatigheid van vergunningverlening en -handhaving rond (afval)stoffenHetduurzaamenefficiëntgebruikvanbiomassastromenishetfundamentvaneen

‘biobased economy’.Hetmaximaalbenuttenvanbiotischestromenvia(innovatieve)

techniekendraagtbijaaneen‘zero waste & Low carbon society’.Goedewettelijke

kaderszijnvanbelang.OndanksverbeteringenconstateertdeCommissieCorbeynog

eenaantalproblemen:

• Veelstoffenverdienenhetpredicaatvanafvalstofniet.Aandeterm‘afval’

kleeftoverigensdeassociatievanslechte/onduidelijkekwaliteitdievraagtom

voorschriftenomschadeaanvolksgezondheidenmilieutevoorkomen.

• Erzijnvanuithetvoorzorgsprincipevoorschriftenvantoepassingvoorhetveilig

opslaan,(nuttig)toepassen,verwijderen,transporterenenverhandelenvan

afvalstoffen.Erzijnechterookanderewettelijkekaders(bv.REACH-verordening,

diervoederwetgeving,wetgevingrondmeststoffenetc.)gerichtophetvoorkomen

vanrisico’svoormensenmilieutijdensdeverwerkingengebruikvan(biotische)

reststromenwaarvandekwaliteitgekendis.Hetisnodigomditstelselvan

wetgevinginzijngeheelteoverzienenopbasisvaneenrisicoanalysetebepalen

metwelkewetgevingderisicobeheersingoptimaalvormgegevenkanworden.

• Duidelijkheidentransparantieindeketenvan(biotische)materiaalstromenzijn

noodzakelijkomdekwaliteitvanmateriaalstromentebewakenendenuttige

toepassingenvanbiomassastromenteverhogenwaardoorhetonnodig

kwalificerenvanmateriaalstromenalsafvalvermedenwordt.

• Vanwegedecomplexiteitvanderegelgevingkaneendialoogtussende

vergunningsverlenersen-handhaversendevergunninghoudersnuttigzijnom

hetopstellenenimplementerenvaneendoelmatigafvalstoffenbeleidin

Nederlandmogelijktemaken.

Juridischebelemmeringenenkostenrondhetbegrip‘afvalstof’zijnoverigens

nietdeenigebelemmeringenomdegroeivanhetdebio-economiete

stimuleren.Onbekendheidmetelkaarsreststromen,elkaarnietkunnenvinden,

onduidelijkhedenoverdemilieuwinstenbijeenbio-economieengebrekaan

adequateinzageindetechnologiespeleneveneenseenrol.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen11

DeCommissieCorbeyconcludeert:

1. Wetgeving en toezicht moeten publieke belangen borgen.Hetenepublieke

belangishetvoorkomen/beheersenvanrisico’smetgevaarlijkestoffenvoor

mensenmilieu.Eenanderpubliekbelangisdeoptimalebenuttingvanalle

biomassa.Dezeoptimalebenuttingzalresulterenindegewenstegroeivande

biobased economy.Beleidsregelsmoetendezeprioriteitenbevestigen.Omditte

realisereniseenomslagnodiginderegelgeving,maarookinhetdenken,

decultuurenpraktijk.

2. Rem op innovatie.Veelinnovatiesvanhetbedrijfsleven,zekerinde‘biobased

economy’zijngerichtopo.a.eencirculaireeconomiewaarbijnietsverlorengaat

enallegrondstoffenopdemeesthoogwaardigemanierwordeningezetenafval

toteenminimumwordtbeperkt.Wanneerreststromendoorinnovatieeen

nieuwetoepassingkunnenkrijgenisdeafvalstofstatusvaakeenbelemmering.

3. Focus op reële risico’s voor mens en milieu:Zoalseveneensgemeldinde

mededelingvandeEuropeseCommissieoverdecirculaireeconomie9,isernog

teweinigzichtopstromenvangevaarlijkeafvalstoffen.Beleidenregelgeving

moetengerichtzijnophetvoorkomenvanrisico’s.Hettransparantkunnen

volgenvanmateriaalstromenkanbijdragenaanhetidentificerenvanrisico’s.

4. Dialoog overheid-bedrijfsleven:Eencultuuromslagisnodigwaarbijeengoede

samenwerkingdienttewordennagestreefdtussendehoudervandestof/voorwerp

enhetbevoegdegezag(vergunningverlenende,toezichthoudendeen

handhavendeinstanties).Eengewenstedialoogtussenoverheidenbedrijfsleven

zalresulterenineentransparanteenconsistenteinterpretatievanwettelijkekaders.

5. Concurrentienadeel voor het Nederlandse bedrijfsleven: Eengeharmoniseerde

vergunningverleningen-handhavingvanverschillendeEU-lidstatenisnodigom

eengelijkspeelveldtecreëren.AndereEUlidstaten(o.a.Frankrijk,Verenigd

Koninkrijk,BelgiëenDuitsland)kwalificerenreststromenvakerals(bij)producten

ennietalsafval.Zijkennenookopproactievewijzeeen‘eindeafval’-statustoe

aangerecycledmateriaal.DitverschilinbenaderingzetNederlandse

ondernemersopeenachterstand.Eveneenswordensommigeafvalstoffeninons

omringendelandengeclassificeerdalsniet-gevaarlijkintegenstellingtotde

classificatievangevaarlijkafvalinNederland.

6. Een ‘biobased economy’ stimuleren.Debiobased economyisnogteveeleen

conceptvanbeleidsmakersenheeftnogonvoldoendeinganggevondenbijde

restvandesamenleving.Velendenkennogtezeervanuithetperspectiefvan

‘humaneconsumptie’waarinbiomassadatnietdoordemensgegetenkan

wordendeafvalstatuskrijgt.Eendergelijkevisiegaatvoorbijaanhetfeitdatde

teeltenverwerkingvangewassendebasisisvoordebio-economiewaarbij

gewassenwordenverwerkttotproductenenhalffabricaten.Zoisbijvoorbeeldde

productievandiervoedersintegraalonderdeelvandevoedselketen.Detwee

belangrijksteuittedragenconceptenzijn:

9 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen12

• Deakkerbouw,deaquacultuur,dediervoederindustrieendeveehouderij

moetensamenmetdelevensmiddelenindustriealsintegraalonderdeelvande

voedselketenwordenbeschouwd.Voorvlees-enmelkproductieisimmers

biomassavangewassennodig.

• Deakkerbouw,deaquacultuur,dediervoederindustrie,deveehouderij,

delevensmiddelenindustriemoetensamenmetdebosbouwwordengezien

alsbasisvoordebiobased economy.Degrondstoffenenhalffabricatendiede

land-enbosbouwendevoedingsketennabio-raffinageenverwerkingleveren

voortoepassinginmaterialenenchemiewordenuitgezonderdvande

afvalwetgevingmaarzullenonderdeeluitmakenvananderegeldende

wetgeving,zoalsREACH.Dezeanderegeldendewettelijkekaderszorgenvoor

denodigebeheersmaatregelendiegebaseerdzijnopgedegenrisicoanalyses1011.

. Nederland kan nu reeds maatregelen nemen.Ookzondereengrondige

herzieningvandeKRAkanNederlandzelfeenaantalmaatregelennemen.

Hieropwordtnaderingegaaninhoofdstuk5.

Aanbevelingen als kader voor een concreet actieplanDeCommissieCorbeybeveelthetkabinetaanomeenActieplanoptestellendatde

belemmeringenindeafvalwetgevingwegneemtendeZero Waste-samenleving

mogelijkmaakt.HetActieplanzoudehieronderbeschrevenconcretemaatregelen

moetenbevatten.Voormeergedetailleerdeinformatieoverdezeaanbevelingen

wordtverwezennaarbijlage1.DeCommissieCorbeymerktopdatdemaatregelen

ookvantoepassingofnuttigkunnenzijnvoorabiotischereststromen.Aangeziende

CommissieCorbeyzichenkelrichtopdebiotischemateriaalstromenwordtindit

adviesnietverderingegaanopabiotischemateriaalstromen.

1. Kwalificeerzoveelmogelijkmateriaalstromenafkomstigvanbiomassaproductie

alsgrondstoffenmetinachtnemingvanrisico’svoorvolksgezondheidenmilieu.

Dezeambitierondafvalpreventiedienttewordengerealiseerdgebruikmakend

vandebestaandewettelijkekaders,zoalsartikel5vandeKaderrichtlijnAfvalen

artikel1.1LidvandeWetmilieubeheer.Hetisaantebevelendatperspecifieke

biotischereststroomhouderenbevoegdgezaggezamenlijkvaststellenwater

nodigisomeenproductieresiduvanhetregimevandeafvalwetgevingte

vrijwaren.Introduceerdaarbijvoordehoudersvandergelijkestoffeneen

registratie-entraceringsplicht,dievergelijkbaarkanzijnmetdewerkwijzeen

voorschriftenindevoedselketen.Vooreenverderetoelichtingenverduidelijking

wordtverwezennaarbijlage1-actie1.1.

10 HACCPstaatvoor‘HazardAnalysisandCriticalControlPoints’.Ditstaatvooreenanalysevandegevarenendekritischebeheerspunteninhetproductieproces.HACCPiseengestructureerdemethodeomallerelevantegevarenindiervoedersenlevensmiddelenteelimineren,tevoorkomenoftoteenaanvaardbaarniveautereduceren.HACCPomvatbasisprincipesdiezijnbeschrevenindeCodexAlimentariusvandeWorldHealthOrganization(WHO).Eendergelijkegestructureerdemethodekanookwordentoegepastinandereproductieketenswaarbijaardenherkomstvandegrondstoffenenerzijdsenallerelevantegevareninhetkadervaneenspecifieketoepassingtevoorkomenoftoteenaanvaardbaarniveautereduceren.

11 http://echa.europa.eu/guidance-documents/guidance-on-information-requirements-and-chemical-safety-assessment

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen13

2. Bevorderhethergebruikvanafvalstoffenalssecundairegrondstoffenmeteen

‘eindeafval’status.Ditiséénvandepijlersvoorhetrealiserenvaneencirculaire

economie.Hiervoorishetbelangrijkdat‘ministeriëleregelingen’voor

gezuiverdeafvalstromenen‘rechtsoordelen’vooreencasusspecifiekerecyclaat

wordenopgesteldgebruikmakendvanhetbestaandeKaderrichtlijnAfval(art.6).

Goedeimplementatievandezeregelingenvereisteengoedesamenwerking

tussendehoudervandegrondstofenhetbevoegdegezag.Voormeer

achtergrondinformatieoverdewerkwijzewordtverwezennaarbijlage1-actie1.2;

3. Maakdetoepasbaarheidendeinterpretatievandebeleidskaderstransparanter.

Hiervooriseenhandhavingsoverlegtussendevergunningverlener,

toezichthoudereneenbedrijfstakvangrotewaarde.Binnenditoverlegkunnen

geschillenininterpretatievandewettelijkekaderswordenbesprokenen

opgelostdooreenopencommunicatietussendepartijen.Daarnaastkandit

overlegbijdragenaanhetaanbrengenvaneenfocusopdecontrolevan

risicovollestromen.Richtdaarnaasteen‘commissievanwijzen’opdiezichbuigt

overspecifiekeknelpuntendiebetrekkinghebbenophetafvalvraagstukinde

bredezinenevalueerdewerkingvandezecommissiena3jaar.Eennadere

toelichtingwordtgegeveninbijlage1-actie1.3;

4. Ontwikkelenimplementeereendoelmatigenéénduidigbeleidrondmateriaal.

Hiervooriseenbundelingvandekennisvandecomplexeafvalstoffenregelgeving

enanderewettelijkekaders(zoalsREACH,kaderwetdiervoeders)noodzakelijk.

Hetbundelenvandezekenniszalbijdragenaaneenharmonisatievande

interpretatievandeverschillendewettelijkekadersdoordevergunningverlener

en–handhavers.Hierbijishetbelangrijkdatpersituatieeenéénduidigekeuze

vandemeestrelevantewetgevingwordtgemaakt,dietoegepastdientteworden

omderisicobeheersingteverzekeren.Eveneenskandezeharmonisatieinzage

gevenindewetgevingendienietmeervannutzijninspecifiekesituaties.

Dezeambitievoorhetvoorkomenvancumulerenvanwettelijkekadersis

eveneensaangestiptinhetvoorstelvandeEuropeseCommissievan2december

201512.Eveneenswordtverwezennaarbijlage1-actie1.5voormeerinformatie.

5. Beheersdepotentiëlerisico’svoormensenmilieutijdensdevolledige

levenscyclusvanstoffendoortransparantievandevolledigeketen(eigendom,

behandeling,bewerking,transport,gebruikendetoepassing)aftedwingen.

Hiervoorishetintroducerenvaneenregistratie-entraceringsplichtnoodzakelijk

voordehoudersvanstoffendievanhetregimevandeafvalwetgeving

gevrijwaardzijn(producenten,vervoerders,verwerkers,etc.).Viadeze

registratie-entraceringsplichtkandekwaliteitvanendeveiligheidbijhet

gebruikvanstoffenopeeneenvoudigewijzedoorhetbevoegdgezagworden

gevolgd.Dooreenregistratie-entraceringsplichtwordtduidelijkheidgecreëerd

indevantoepassingzijndewettelijkekaderstervoorkomingvaneencumulatie

hiervan.Zieookaanbeveling1.Voormeerinformatiewordtverwezennaar

bijlage1-actie1.5enactie2.3

12 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen14

6. PasbinnenNederlanddeomgevingswetaanomdebottlenecksrondcirculaire

economieopteheffen,diegesignaleerdzijnbinnenhetprogramma‘Ruimtein

RegelsvoorGroeneGroei’.Hetkoepelconcept,eenmogelijkedenklijnbinnenhet

ministerie,kanmogelijkzorgenvooreengebiedsgerichtestimuleringen

vormgevingvancirculaireeconomieinNederland.

. Streefnaarharmonisatievandeimplementatieenhandhavingvande

afvalwetgevingopEuropeesniveau.Hetzichinformerenoverenlateninspireren

doordeactuelewerkwijzevanvergunningverleners,toezichthoudersen

handhaversinandereEuropeselandenkanleidentotdezeharmonisatieop

Europeesniveau.Hierbijwordtineersteinstantieaanbevolen‘Good Practices’

ronddeinterpretatieenimplementatievandeafvalwetgevingindeomringende

landen,zijndeDuitsland,België,FrankrijkenhetVerenigdKoninkrijk,

teevalueren.Dezeevaluatieleidttot‘Best Practices’dieeveneensinNederland

kunnenwordentoegepast.Eenpreciezeinvullingvandeactiesdienoodzakelijk

zijnvoorzo’nharmonisatiezijnmeergedetailleerdomschreveninbijlage1-

actie2.

. InnavolgingvanhetvoorstelvandeECzoalsverschenenop2december2015,

ishetvanbelangomopEuropeesniveauvoordiversestoffenkritischerte

overwegenofernoodzaakisvoorhetetiket“afval”.Zoalstoegelichtinbijlage1

-actie3,zijndezemogelijkactieso.a.(a)hetverzamelenenpublicerenvan

‘Good Practices’inEuropawatbetreftdehuidigewerkingvandegeldende

wettelijkekadersbinnenEuropaen(b)hetinstellenvanwerkgroepenvande

EuropeseCommissie,EUlidstatenenstakeholdersvoorhetopstellenvan

‘Guidance Documents’voorhetharmoniserenvandeinterpretatiesmeteen

focusophergebruikenpreventievanafvalstoffen.

9. Enigszinsbuitendescopevanditadviesmaarnietminderbelangrijk:

doeopnationaalniveauaanmarktontwikkelinggerichtopeenduurzaam

materiaalbeheerwaarbijhetgebruikvanrecyclaatwordtgestimuleerden

materiaalzolangalsmogelijkindeketenwordtgehouden.Toetsingop

duurzaamheidscriteriavoorbiomassaisnodig.Concreteaanbevelingenzijn

geformuleerdinhetrecenteadvies“naareenduurzamebio-economie”.

Zieookbijlage1-actie1.4.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen15

DEEL II. Toelichting

Algemene omschrijving geldende wet- en regelgeving met betrekking tot afval Bijhettotstandkomenvandeafvalstoffenwetgevingindejarenzeventigvande

vorigeeeuwheersteeennegatievesfeerrondhetbegripafval.Datwastoenterecht:

afvalwerdtevaakgedumptenteweinigzorgvuldigbeheerd.Dewetgevingheeftde

afvalsectortengoedeveranderd.Tochishetnegatieveimagoblijvenbestaan.Ditisal

gedeeltelijkafteleidenuithetwoordzelf‘ietsdatergensvanafvalt’,‘ietszonder

waardewaarmenvanafwil’.Endoordenegatieveeffectendiehetonbeheerd

achterlatenvanbepaaldeafvalstoffenveroorzaaktewerdheteenmaatschappelijk

probleemdatviawetteningoedebanengeleiddiendeteworden.Aangrijpingspunt

indeketenwerddepartijdiedestofinbezitheeft,maarhetnietlangerinbezitwil

hebben.Diepartijwil‘zichvandestofontdoen’of‘heeftdeintentieomzichvande

stofteontdoen’13.

Europese regelgevingDezeEuropeseKaderrichtlijnafvalstoffen(KRA200/9/EG)diein195isvastgesteld

enin1991ingrijpendherzienenvelemalengewijzigdisenbestaatinmiddels40jaar.

ÉénvandebasiselementenvandezeEuropeseKaderrichtlijnbestaatuitdedefinitie

vanhetbegrip‘afval’14.Ookalisdezedefinitieindeloopderjarengewijzigd,

tochheeftditzeerbeperktegevolgengehadindeimplementatievandeze

kaderrichtlijn.Indieperiodeheeftdezerichtlijneengrotebijdragegeleverdaan

debeschermingvanhetmilieuendevolksgezondheidenhetverminderenvande

afvalberg.Indeloopderjareniseenverschuivingenuitbreidingvandoelen

opgetreden.DeoorspronkelijkedoelstellingvandeKaderrichtlijnafvalstoffenin195

(5/442/EEG)wasvooraldebeschermingvangezondheidenmilieu.Inlatereversies

werddituitgebreidnaarverminderingvandeafvalberg,bevorderenvanrecyclingen

hergebruikenterugdringenvanhetstortenvanafvalstoffen.Datlaatsteheeftin

enkelelidstatengeleidtoteenverbodophetstortenvanbrandbaarafval.

Hetproducerenvanafvalheefteenprijsgekregen,watbedrijveneenextraprikkel

geeftomminderafvalteproducerenenzoveelmogelijkwaardetoetevoegenaan

hunreststromen.Verminderingvandeafvalbergisdanookéénvandedoelstellingen

vandeEuropeseKaderrichtlijnafvalstoffen(KRA,200/9/EG)van19november200.

Europawensteen‘Recycling-maatschappij’tewordenwaarindeproductievanafval

wordtvoorkomenenafvalstoffenzoveelmogelijkalsgrondstofwordengebruikt.

Van‘Afvalnaargrondstof’ishetdevies15.Omgesleepmetafvalstoffentevoorkomen

isdeEuropeseVerordeningvoordeOverbrengingvanAfvalstoffen(EVOA)opgesteld.

IndeKRAstaanregelsomtebepalenofeenstofofvoorwerpeenafvalstofisofniet.

13 Indepraktijkishetbezitvaneenstofvoorhetproducerendebedrijfslevennooiteendoelopzich.Stoffenwordeningekochtenbewerktomwaardetoetevoegenendaarnametwinstvandehandtedoen.Bedrijvenspecialiserenzichvaakineenofeenbeperktaantalproducten.Restenvanhetproductieproceswerdenaananderebedrijvenindeketenovergedragenomzelfietsnuttigsmeetedoen,geschikttemakenvooranderebedrijvenomietsnuttigsmeetedoenofomtestortenofverbranden.Aanhetbeginvandeketenstaatdeteeltendemijnbouw,waarna(bio)raffinagevolgtomdegrondstoffentescheideninhunwaardevollecomponentenendieintezettenwaarzehetbesttothunrechtkomen.

14 ‘afvalstoffen’:allestoffen,preparatenofvoorwerpen,waarvandehouderzichontdoet,voornemensiszichteontdoenofzichmoetontdoen.

15 Ziepunt2vandeconsideransvanderichtlijn,PbEU200L312/12.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen16

Stoffendiealsafvalstofzijngeclassificeerdwordengecategoriseerd(groeneenoranje

lijst)enkrijgenafhankelijkvandecategorieeenbeheerregimeinhetkadervan

grensoverschrijdendafvaltransport.Datvarieertvaneenvoudigwegeenverklaring

meezenden,toteentransportvergunning(EVOA)toteentransportverbod.Vooreen

oranjelijststofdienthetbedrijfvoorhetgrensoverschrijdendtransportvoorafeen

financiëlegarantietestellenvoorhetgevaldeverwerkingnietkanplaatsvindenen

deoverheiddekostenvanverwerkingvoorzijnrekeningmoetnemen.

Dehoogtevandezefinanciëlegarantievarieertsignificantvanlidstaattotlidstaat.

Eenbelangrijkeredenomeenstofeenafvalstoftenoemenligtinde

aansprakelijkheidssfeer.Deoverheidwilafvalstromenkunnencontrolerendiebij

verkeerdhandelennegatieveeffectenkunnenveroorzaken.

DeEuropesewetgeverheeftindetussentijdaanvullendewet-enregelgeving

ontwikkeldvoorhetomgaanmetstoffeninhetalgemeenenstoffenmet

gevaareigenschappeninhetbijzonder.Eriswetgevingontwikkeld,

REACHverordening(190/2006)genaamd,diegerichtisopeenaantalprincipes,

waaronderstrevennaareenduurzamechemieenveiligomgaanmetchemische

stoffenvanuithetvoorzorgsbeginsel.Daarnaastbestaatwetgevingrondo.a.

verpakkingen16,elektronica1,voedsel1,19,diervoeders20,meststoffen21endierlijke

bijproducten22.Aldezewettelijkekaderszijngerichtopeenverminderenof

voorkomenvandenegatieveimpactvanhetgebruikvanstoffenopmensenmilieu.

Hiermeeis,voorstoffenmeteenduidelijkekennisoverde(chemische)samenstelling

diealsproductopdemarktkomen,eensluitendwettelijkraamwerkgecreëerddat

voorkomtdatstoffenopdeverkeerdeplaatsterechtkomenofverkeerdgebruikt

wordenwaardoordepotentiëlerisico’svoormensofmilieukunnenworden

beheerst,geminimaliseerdofvoorkomen.Hetisbelangrijktebenadrukkendathet

beheersen,minimaliserenofvoorkomenvanrisico’svoormensenmilieubijhet

16 Besluitvan30mei2005,houdendevaststellingvanhetWarenwetbesluitverpakkingenengebruiksartikeleninverbandmetVerordening(EG)nr.1935/2004vanhetEuropeesParlementendeRaadvandeEuropeseUnievan2oktober2004inzakematerialenenvoorwerpenbestemdommetlevensmiddelenincontacttekomenenhoudendeintrekkingvanderichtlijnen0/590/EEGen9/109/EEG(PbEUL33)(Warenwetbesluitverpakkingenengebruiksartikelen)

1 Richtlijn2011/65/EUisopgesteldombepaaldegevaarlijkestoffeninelektrischeenelektronischeapparatuurtevoorkomendanwelterugtedringen.DezerichtlijnisbekendalsdeRoHSDirective(‘RestrictionofHazardousSubstances’).Richtlijn2012/19/EUverplichtproducentenenimporteursafgedankteelektrischeenelektronischeapparatuur(AEEAofWEEE)diezijopdemarktbrengenintezamelenenteverwerken.

1 Verordening(EG)Nr.52/2004omvatdealgemenehygiënevoorschriftenophetgebiedvanlevensmiddelenvoordeexploitantenvanlevensmiddelenbedrijvenmetde-uitgebreidere-HACCP-verplichting(zieartikel5)alsvoornaamstebepaling.

19 DeofficiëlecontrolesopdenalevingvandewetgevinginzakediervoedersenlevensmiddelenisgeregeldindeControleverordening(EG)Nr.2/2004

20 VerordeningNr.13/2005omvatdealgemenehygiënevoorschriftenophetgebiedvandiervoedersmetde-uitgebreidere-HACCP-verplichting(zieartikel6)alsvoornaamstebepaling.

21 EG-meststoffenkenneneentoelatingsprocedureendetoegelatenEG-meststoffenzijnvermeldopAnnexIvandeVerordening(EG)nr.2003/2003.VerderzijninNederlandautomatischtoegelatenalleandereproductendievoldoenaandeMeststoffenwetenaanhangendebesluitenenregelingen.Eenuitzonderinggeldtwelvoormeststoffendiegeproduceerdzijnuitafval-ofreststromen.Dezekenneneveneenseentoelatingsprocedureenindienzijtoegelatenzijn,wordenzijvermeldopeenlijstvandeUitvoeringsregelingMeststoffenwet.

22 DebelangrijkstewetgevingoverdierlijkebijproductenkomtuitEuropa:Basisverordening(EG)nr.1069/2009enEuropeseUitvoeringsverordening(EU)nr.142/2011.Inartikel12,13en14staatbeschrevenopwelkewijzerespectievelijkcategorie1-,2-en3-materiaalverwijderdofgebruiktmogenworden

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen17

gebruikvanstoffenmetofzondergevaareigenschappennietbinnendehuidige

afvalwetgevinggeregeldis,maarbinnenanderewetgeving(waaronderREACH).

Detransitienaareencirculairebio-economieenhetverbeterenvandeafvalstoffen-

regelgevingstaanmomenteelhoogopdeBrusselseagenda.DeEuropeseCommissie

brachtin2014eenmededelinguitoverdecirculaireeconomie23,tegelijkmeteen

voorstelvooraanpassingvandeKaderrichtlijnafvalstoffen24.Hoeweldittekstvoorstel

doordeECnietinhaarop2december201525verschenenvoorstelvoordeherziening

vanderichtlijnisovergenomen,weerspiegelthetCommissievoorstelweldebedoeling

omvoordediversestoffenenmaterialenkritischerteoverwegenofernoodzaakis

voorhetetiket“afval”.

Inhetverlengdevandeintentietothetvoorkomenvanafval,hergebruikenrecycling

vanafvaltebevorderen,kanwordengestelddathetbegripafvalstofanno2015niet

meerzoruimlijktalstentijdevanhetarrestARCOChemie26uit2000misschiennog

werdgedacht.Deoorzaakdaarvanisdeaanpassingvanderichtlijnin200

(KRA200/9/EG)endejurisprudentievan(metname)hetHofvanJustitie.

Deuitzonderingenophetinbeginselnogsteedsruimeafvalstoffenbegripkomen

immersvooralenineersteinstantieuitderechtspraakvanhetEuropeseHof

(Luxemburg).Dezeuitzonderingenzijnweliswaarvooreendeelnuexplicietinde

richtlijnverankerd–metnamedeuitzonderingvoorbijproducteninartikel5enin

minderematedeuitzonderingvoordeeinde-afvalstatusinartikel6–maarliggen

naarhetoordeelvanhetEuropeseHofvooreenanderdeelreedsbesloteninde

decennialange,sinds195inessentieongewijzigdedefinitievanhetbegripafvalstof

zelf.Hetis,afgezienvandoordeEuropeseenwellichtooknationalewetgevervastte

stellencriteriavooreinde-afvalstatus,aldusnogsteedsmetnameaanderechterom

descherperandenvanhetruimeafvalstoffenbegripaftevijlen.DeinhetShell-

arrest2geformuleerdenieuwe‘doorslaggevende’uitzonderingophetbegrip

afvalstofvoordewelwillendeverkoperisdaareensprekendvoorbeeldvan.

Doordezejurisprudentieenrekeninghoudendmetartikel5en6vande

kaderrichtlijn(KRA200/9/EG)lijkteentendensdathetHofnietmeerzozeerkijkt

naardepotentiëlemilieurisico’smaarvooralnaardeconcretemilieugevolgenvan

hetgeendehoudermetdestofofhetvoorwerpaanvangt.Opvallendbijditallesis

weldatalskeerzijdedaarvandebewijslastvoordetoepasbaarheidvaneen

uitzonderingophetruimeafvalstofbegripverschuiftvandeoverheidnaarhetbedrijf.

23 ‘MededelingvandeCommissieaanhetEuropeesParlement,deRaad,hetEuropeesEconomischenSociaalComitéenhetComitévandeRegio’s.Naareencirculaireeconomie:EenafvalvrijprogrammavoorEuropa’,COM(2014)39.

24 ‘RichtlijnvanhetEuropeesparlementendeRaadtotwijzigingvandeRichtlijnen200/9/EGbetreffendeafvalstoffen,94/62/EGbetreffendeverpakkingenverpakkingsafval,1999/31/EGbetreffendehetstortenvanafvalstoffen,2000/53/EGbetreffendeautowrakken,2006/66/EGinzakebatterijenenaccu’s,alsookafgedanktebatterijenenaccu’s,en2012/19/EUbetreffendeafgedankteelektrischeenelektronischeapparatuur’,COM(2014)39

25 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm

26 Arrestvan15juni2000,C-41/9enC-419/9ArcoChemieNederland

2 Arrest12december2013,nr.C-242/12enC-241/12,ShellNederlandVerkoopmaatschappijBV

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen18

Nederlandse implementatie en handhaving van regelgeving

Figuur 1: Algemeen overzicht van geldende regelgeving rond producten en afvalstoffen in Nederland

Voortalvanactiviteitenvanbedrijvenwaarvoorinprincipeeenomgevings-

vergunningingevolgedeWetalgemenebepalingenomgevingsrecht(Wabo)vereist

is,geldenstandaardvoorschriftenopgrondvanhetActiviteitenbesluitmilieubeheer

enisdevergunningplichtaldannietgedeeltelijkkomentevervallen.Zoookvoor

allerleiactiviteitenmetafvalstoffenbinneninrichtingen.Erkanonderscheidworden

gemaakttussen3soorteninrichtingen,zijndetypeA,typeBentypeC.

Devergunningverlenendeentoezichthoudendeoverhedenzijnenerzijdsde

Gedeputeerdestaten(GS)enanderzijdsdeBurgemeesterenWethouders(B&W)van

gemeentenafhankelijkvanhetsoortinrichtingaldannietgekoppeldaanderichtlijn

industriëleemissies(RIE).

Algemenekaders Stofstromen Afvalstromen/reststromen

Procesgerichte wetgeving (omgevingsvergunning, BREF…)(Industriële) activiteiten

AfvalwetgevingProductgerichte wetgeving

Mest-stoffen-wet, etc.

Voedsel- en diervoerder-wetgeving, dierlijke bijproducten-wetgeving, etc.

REACH, cosmetica-richtlijn, etc.

Richtlijn grote stook-installaties, afval-verbranding, etc.

MaterialenBodem Voedsel-keten

Energie

Productie

Transport & opslag (omgevingsvergunning, CLP-wetgeving,...)

Gebruiksfase product (wetgeving veevoeder, REACH, cosmetica richtlijn, bodem en grondwaterbescherming …)

Bij-produc-ten

Einde Afval Status

Niet Gevaarlijk Afval

Gevaarlijk Afval

Transport en opslag

Verwerken ofgebruiken (secundaire grondstoffen)

Verbranden, storten of verwerken

Transport & opslag (omgevingsvergunning, EVOA, …)

Toepassingsmogelijkheid van afval (bodem en grondwaterbescherming, …)

Gebruik

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen19

DewettelijkevereistenmetbetrekkingtotdeaanvraagzijngebaseerdopdeWet

algemenebepalingenomgevingsrecht(Wabo),hetBesluitalgemenebepalingen

omgevingsrecht(Bor)endeRegelingalgemenebepalingenomgevingsrecht(Ror).

Dezeregelingbevatzowelalgemeneindieningvereistendieaandeaanvraagworden

gesteldalsvereistenvoorverschillendespecifiekeactiviteiten.Metbetrekkingtot

afvalstoffenzijndealgemenevereistendemaatregelenofvoorzieningenten

behoevevan:

1. hetvoorkomenofbeperkenvanhetontstaanvanafvalstoffenindeinrichting;

2. hetnuttigtoepassendanwelhetgeschiktmakenvoornuttigtoepassingvande

afvalstoffendieindeinrichtingontstaan;

3. hetopslaanvandeafvalstoffenindeinrichting;

4. hetzichontdoenvandeafvalstoffendieindeinrichtingontstaan.

Metbetrekkingtotbepaaldeinrichtingenvoorhetbeheervanafvalstoffen

(artikel4.Bor)envoorhetstortenofverbrandenvanafvalstoffen(artikel4.9Bor)

staanaanvullendeinhoudsvereistenindeRegelingvermeld.

Op1januari2011isdewijzigingvanhetActiviteitenbesluit,deActiviteitenregeling

enhetBesluitomgevingsrecht(Bor)metbetrekkingtotafvalgerelateerde

inrichtingeninwerkinggetreden.Metdezewijzigingwordenveelafvalgerelateerde

activiteiteneninrichtingenonderdewerkingvanhetActiviteitenbesluitgebracht.

Veelvandezeinrichtingenwordeninrichtingenwaarvoorgeenvergunningplicht

ingevolgedeWetmilieubeheer(meer)geldt,endiegeheelonderhet

Activiteitenbesluitvallen.Bijdetotstandkomingvanditwijzigingsbesluitisbekeken

welkehandelingenmetafvalstoffenzichlenenvooralgemeneregels.Naastde

algemenecriteriadieookvooranderebedrijfstakkengehanteerdworden–hetmoet

gaanomhomogenegroepenwaarmaatwerkslechtsbijuitzonderingnodigis–

zijnspeciaalvoorafvalstoffenaanvullendecriteriagehanteerd:

1. erisvoorgekozenbijdezewijzigingzoveelmogelijkdiehandelingenmet

afvalstoffenmeetenemendiegerichtzijnopnuttigetoepassingvanafvalstoffen.

Binnendehandelingengerichtopnuttigetoepassingisvooraldenadrukgelegd

opproduct-enmateriaalhergebruik;

2. deafvalstoffendiegeselecteerdzijn,zijnzoveelmogelijkvastebulkgoederen,

waartoezichtvisueelenmeestalzonderanalyseofmonsternameplaatskan

vinden.Indeselectiezijnzoveelmogelijkgescheidenstromenmeegenomen.

Voorhandelingenmetongescheidenafvalstoffen,zoalsgemengdbouw-en

sloopafvalofhuishoudelijkafvalblijftdevergunningplichtbestaan.Eenandere

gevoeligeactiviteitdievergunningsplichtigblijft,ishetmengenvanafvalstoffen

(hetsamenvoegenvanongelijksoortigeafvalstoffen);

3. indeselectieiseenaantallogistiekehandelingenopgenomendievoortkomen

uitverplichteterug-ofinnamesvanbepaaldeafvalstromen.Hetgaatdanmeestal

alleenomhetopslaanvandebetreffendeafvalstroom;deverderebewerking

vindteldersplaats.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen20

VooreenaantalactiviteitenuithetActiviteitenbesluithebbenbedrijvensinds1

januari2011toestemmingvanhetbevoegdgezagnodigalvorenszijkunnenstarten

metdezeactiviteiten.Dezetoestemmingwordtde‘Omgevingsvergunningbeperkte

milieutoets(OBM)’genoemd.DeOBMisvantoepassingoptweesoortenactiviteiten:

• activiteitenwaarvooreenm.e.r.-beoordelingsproceduremoetwordendoorlopen;

• activiteitenwaarvoorhetbevoegdgezageenlokaletoetsmoetuitvoerenomte

beoordelenofdeactiviteitkanwordeningepastindelokalesituatie.

DeOBMbestaatuiteentoestemmingofeenweigering.Hetbevoegdgezagkangeen

voorschriftenaandeOBMverbinden.DeOBMisondermeervantoepassingop

bepaaldeactiviteitenmetafvalstoffen.NahetverlenenvaneenOBMgelden

vervolgensdealgemeneregelsvanhetActiviteitenbesluit.Doordewijzigingvanhet

Activiteitenbesluitzalondermeervooreenaantalafvalgerelateerdeactiviteiteneen

OBMkunnenwordenaangevraagd.DezeOBM-plichtigeinrichtingenzijnlimitatief

opgesomdinartikel2.2avanhetBor.Inonderstaandoverzichtzijnlimitatiefde

OBM-plichtigeactiviteitenendemogelijkeweigeringsgrondenvoorafvalstoffen

weergegeven.Datzijn:

• indienhetbevoegdgezagopbasisvandemer-beoordelingsplichtheeftbesloten

dateenmilieueffectrapportmoetwordenopgesteld(Wabo,artikel5.13b,1elid);

• inhetbelangvandoelmatigafvalstoffenbeheer(Wabo,artikel5.13b,2elid);

• naaraanleidingvandeintegriteitbeoordelingopbasisvandeWetBibob(Wabo,

artikel5.13b,4een5elid).

Aanvergunningenkunnenvoorschriftenwordenverbondenterbeschermingvanhet

milieu.Dezevoorschriftenhebbenvooralbetrekkingopdatwatzichbinnende

inrichtingafspeeltenopdeeffectendaarvanerbuiten.Vanoudsherhadden

voorschriftenvoornamelijkbetrekkingopdehinderaspecten,zoalsgeluid,stanken

stof.Laterwerdditmeeruitgebreidtotgevaar,schadeenhinderbuitendeinrichting.

MetdeinwerkingtredingvandeWetmilieubeheergaathetom‘beschermingvanhet

milieu’.Werdenvoorheendevoorschriftenmetbetrekkingtotafvalstoffen

voornamelijkbeperkttotdebodembeschermendevoorzieningen,brandgevaaren

geurhinderaspecten,tegenwoordigisookdoelmatigbeheervanafvalstoffeneenmet

voorschriftenteregelengevolgvoorhetmilieu.

Bijhetopstellenvandevergunningvoorschriftenkandevergunningverlenereen

beroepdoenopdeBREF’sdievoorverschillendesectorendoorhetJointResearch

Centre(JRC)inopdrachtvandeEuropeseCommissiezijnontwikkeld.BREFstaatvoor

BestAvailableTechnologyReferenceDocument2.Voorschriftenkunnenop

verschillendewijzenincategorieënwordenverdeeld.Eénwijzeishetonderscheidin

doelvoorschriftenenmiddelvoorschriften.

2 ReferencedocumentsundertheIPPCDirectiveandtheIED

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen21

Bijdoelvoorschriftenwordtinhetvoorschriftuitsluitendhetdoelvastgelegd

(deemissievanstofmagmaximaal10mg/m3bedragen),bijmiddelvoorschriftenwordt

hetmiddelexplicietaangegeven(deafgezogenluchtmoeteendoekfilterpasseren

voordatzijindebuitenluchtwordtgeëmitteerd).Bijdoelvoorschriftenheeftde

vergunninghouderzelfdevrijheiddiemiddelenwaarmeehetgesteldedoelwordt

gehaald,vasttestellen.Dezevoorschriftenzijnechtermoeilijkertehandhaven,omdat

nietandersdandoormetingkanwordenvastgesteldofaldannietaanhetvoorschrift

kanwordenvoldaan.Bijmiddelvoorschriftenisdatmindereenprobleem,omdatbij

handhavingslechtsgeconstateerdbehoefttewordenofhetvoorgeschrevenmiddel

aanwezigis.Deondernemerheeftdanechtergeenmogelijkhedenomandere

(goedkopereofzelfsbetere)middelentoetepassenomaanhetzelfdedoeltevoldoen.

Eriseentoenemendetendensommeerdoelvoorschrifteninvergunningenopte

nemen.Ditheeftzowelvoordelenalsnadelen.Hetvoordeelisvoornamelijkgelegenin

hetfeitdateeninrichtinghouderdanzelfdevrijheidheeftomhetmiddeltebepalen

waarmeehetdoel(debeschermingvanhetmilieu)wordtbereikt.Hetnadeelisechter

eengroterenoodzaaktotverdiepingindemogelijkhedendieerzijnomhetdoelte

bereiken.Ookvoordehandhavingwordendoelvoorschriftennietaltijdalspositief

ervaren.Hetisimmerseenvoudigerteconstaterendatemballagemetgevaarlijke

afvalstoffennietineenvloeistofdichteopvangbakisopgeslagen,dandatgevaarlijke

afvalstoffenzodanigzijnopgeslagendatergeenverontreinigingvandebodemwordt

veroorzaakt.

Eenandereredendatersteedsmindervergunningenwordenverleendmeteen

overmatigehoeveelheidmiddelvoorschriften,ishetgevolgvandeoverbrengingvan

meerverantwoordelijkhedenaandeinrichtinghouder,waardoorsteedsmeer

doelvoorschriftenindevergunningenwordenopgenomen.Ookdewetgevergeeft

echterdevoorkeuraandoelvoorschriftenbovenmiddelvoorschriften.

Daarnaastwordtdieeigenverantwoordelijkheidookgestimuleerddoordeverlening

vanvergunningenophoofdlijnenenopmaat,deflexibelevergunningenende

koppelingvanvergunningenmetmilieuzorg.Hoeweleenaantalvandeze

ontwikkelingennoginallerleiproefprojectenwordtuitgeprobeerd,lijkthetertoch

opdatdaardoordehandhavingvandevergunningsteedsmeergerichtisopeen

verschuivingvandebewijslastvooreendoelmatigebeschermingvanhetmilieuvan

deoverheidnaardeinrichtinghouderverschuift.

Onderlinge verhouding van verschillende regelgevingen met betrekking tot afvalstoffenDeEuropeseafvalstoffenregelgevingbestaatuittweehoofdkaders,namelijk:

• DeKRA,eenrichtlijndieniet(inalhaaronderdelen)rechtstreekswerkendis,

maarperEU-landverschillendkanenmagwordenvormgegeveneningevuld

hetgeenookgebeurt;

• DeEVOA,eenverordeningdierechtstreekswerkendisengeen(wettelijke)

vertaalslagbehoeft,hetgeenoverigensonverletlaatdatbijdeinterpretatieen

uitvoeringvandeEVOAgroteverschillentussendelidstatenbestaan.Omeventuele

onderlingever-ofgeschillentebeslechten,voorzietartikel2vandeEVOAineen

‘worst-case’scenariowaarinaltijdhetzwaarsteofstrengsteregimegeldt29.

29 Voorbeeldvanbeslechtenvanver-ofgeschillen:meningsverschiloverafvalstofofniet;danafvalstof?Meningsverschilovergevaarlijkafvalofniet,dandeoranje-lijstprocedure.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen22

Inartikel2vandeEVOAwordtbijdedefinitievanhetbegrip‘afvalstof’expliciet

verwezennaardeKRA.DeEVOAregeltfeitelijkalleendevantoepassingzijnde

procedures.Detevolgenprocedure(groeneoforanjelijstprocedure)isafhankelijk

vandeaardvandetetransporterenafvalstof,dewijzevanverwerkingende

interpretatievanhetlandvanbestemming.Daarnaastbestaanookbilaterale

overeenkomstenmetandere(OESO)landenwaaraangetoetstmoetwordenen

uiteraardookexportverbodenwaardeinternationaleBazelovereenkomstoptoeziet.

NaastdezetweehoofdkadersbestaatdeEuropeseafvalstoffenregelgevinguit

wetgevingvoorspecifieke:

• afvalbewerkingenverwerkingsinrichtingen(verbrandenenstorten,maarwaar

indirectookdeRichtlijnIndustriëleEmissies(RIE,voorheenIPPC)optoeziet,

bv.viadeverticaleBREF’sWasteTreatmentenWasteIncineration,maardiverse

horizontaleBBT-documentenenBREF’szoalsdeBREFEmissionsfromstorage;

• afvalstromenzoalsautowrakken,elektronischafval,batterijen,etc.

ZoalshiervooralaangegevenzietdeEVOA(alleen)toeopgrensoverschrijdend

afvaltransport,waarbijdevraagofeenstofeenafvalstofis,nietprimairwordt

bepaalddoordeEVOA,maardoordeKRA.

Deomgevingsvergunning(Wm)zietmaterieelniettoeopafvaltransportbinnen

Nederland,welophettransportvanafvalwater,gevaarlijkestoffenenCO2.

Hoofdstuk10vandeWmdieeenkaderwetis,regeltveleafvalstofgerelateerde

zakenviauitvoeringsbesluiten(Amvb’s)enMinisteriëleregelingen,zoalsbeschreven

invoorgaandhoofdstuk.Debelangrijkste,opdeWmgebaseerde

afvaltransportregelingenzijn:

• hetBesluitinzamelenafvalstoffen(Bia);

• deRegelinginzamelaars,vervoerders,handelaarsenbemiddelaarsvan

afvalstoffen(VIHB)

• deRegelingscheidenengescheidenhouden(RSGH)

• hetBesluitenderegelingmeldenbedrijfsafvalstoffenengevaarlijkeafvalstoffen

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen23

Regelgeving rond transport binnen Nederland en tussen Nederland en andere landenMetbetrekkingtotgrensoverschrijdendafvaltransportisInspectieLeefomgevingen

Transport(ILT)sinds1januari2013devergunningverlenervoorEVOA

(kennisgevingsprocedure).HettoezichtendecontroleopdenalevingvandeEVOA

vindt(organisatorischgescheiden)plaatsdoorILT–Handhaving.Zijwerktdaarin

samenmetzogeheten‘netwerk-partners’zoalsdeDouaneensluitdaarvoor

‘kaderovereenkomsten’af.ErisgeenkaderovereenkomstmetdeNVWA.

DeNederlandseVoedsel-enWarenAutoriteit(NVWA)verzorgtdevergunning-

verleningenhettoezichtendehandhavingvangrensoverschrijdendtransportvan

specifiekegoederen,namelijk:

1. Eten-,drink-enrookwaren;

2. Dierenendierlijkeproducten(voorhumaneconsumptie,‘food-grade’);

3. Dierlijkebijproducten(nietgeschiktvoorhumaneconsumptie,maarwelvoorde

diervoederindustrie,‘feed-grade’);

4. Plantenenplantaardigeproducten;

5. Consumentenartikelen.

Inhetkadervanditadviesrondafvalstoffenzijnvooraldecategorieën4enin

minderemate3en2vanbelang,aangezienvoordezecategorieënvanstoffen

geschillenontstaanofeenteimporterenofexporterenstofeenafvalstofisofniet.

Dezegeschillenontstaanopverschillendeniveaus,zoweltussendehoudervandie

stofendevergunningverlenendeoftoezichthoudendeinstantie;alstusseninstanties

inbinnen-enbuitenlandenalstussenverschillendeinstantiesinNederland.

ErdienttewordenopgemerktdatdecontroleenhandhavingdoordeNVWAstrikter

verloopt(bv.verzegelenvantransportmiddelenbijvertrekvanherkomsten

ontzegelenbijaankomstbestemming)danhetmeeradministratievetoezichtenhet

oppunctuelebasisfysiekcontrolerenvanstoffendoorILT(bv.i.h.k.v.IMPEL-TFS

‘EnforcementActions’programma’s).

BinnenNederlandspeeltdeInspectieVerkeerenWaterstaat(IVW)eencentralerol

waarbijvoornamelijkcontroleswordenuitgevoerdopdewijzevanlossenenladen

vangoederen.Deinspectiewerktsamenmetanderepartners,zoalshetKorps

LandelijkePolitiediensten(KLPD),deRivierpolitieenRijkswaterstaat.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen24

Welke risico’s zijn verbonden aan biotische reststromen31 en wat wordt verstaan onder biotische reststromen? DeKaderrichtlijnafval(art22)biedtdemogelijkheideenapartregimeintestellen

voorbiotischereststromen.Metinachtnemingvanderisico’svoorgezondheiden

milieukunnenlidstatenmaatregelennemendieertoebijdragendatdeafval-

hiërarchie(preventie,hergebruik,recycling,nuttigetoepassingvoorenergie)

beterwordttoegepast.

Datleidtteneerstetotdevraagnaarderisico’svanbiotischmateriaal31.Diezijnin

hetalgemeennietgroot,alisergevaarvoorrotting,besmettingendergelijke,indien

stoffennietgoedwordenbeheerd.Daarnaastiszorgvuldigheidnodigalssprakeis

vanhumaneblootstellingaanbiotischestromenofafgeleideproducten(bijvoorbeeld

viadevoedselketenofpersoonlijkeverzorgingsmiddelen).Restfractiesvanstoffen

metgevaareigenschappen(bv.Pesticiden,hormonen,zwaremetalen,etc.)kunnen

danviahuntoepassingeenrisicovoordevolksgezondheidenhetmilieuvormen.

30 http://www.ruimteinregels.nl.

31 Biotischereststromenomvattenafval-enrestfractiesvanbiomassa(=biologischafbreekbarefractievanproducten)die(a)nietgebruiktwordenwaarvoordebiomassaoorspronkelijkbedoeldwasofgeproduceerdwerd,(b)vrijkomenenmobiliseerbaarzijnen(c)waarvooreenander,nuttiggebruikmogelijkengewenstis:bijv.niet-verkochtegroenten/fruit,reststromenvandevoedingsindustrie,reststromenvandeagro-industrie,dierlijkebijproducten,gft-afval,sloophout,reststromenvandehoutverwerkendeindustrie,reststromenvandeindustriëleverwerkingvanplantaardigeendierlijkeoliënofstromendievoorkomtuithetbeheervantuinen,parken,bermen,natuurenlandschap

• Dehuidigenationaleregelgevingrondvergunningverleningen–handhaving

vaninstallatieswordtgekenmerktdoorspecifiekeknelpuntendie

gesignaleerdzijninhetkadervanhetprogrammaRuimteinRegelsvoor

Groenegroei30vandeministeriesvanEZenI&M.Aanpassingenvandeze

regelgevingdienentewordenuitgevoerdzodatdegesignaleerdeknelpunten

terstimuleringenvormgevingvandecirculaireeconomienietoptreden.

Eenduidelijkbeeldoverdenoodzakelijkeaanpassingenisnogniet

voorhanden.

• DejuridischkadersopEuropeesniveaurondafvalzijnzeeringewikkeld.

Daarnaastbestaatonduidelijkheidoverdeinterpretatievanbepaalde

begrippen(bv‘Afval’,‘Hazardousness’,‘Cleaned’)binnendeKaderrichtlijn

Afval,waardoorambities,zoalsvoorkomenvanafval,hergebruikenrecycling

vanafval,hetnuttiginzettenvanafvalende‘eindeafval’-status,moeilijk

implementeerbaarworden.

• Bestaandeonduidelijkhedenoverdeinterpretatievanbegrippeninde

Europesekaderrichtlijnhebbengeresulteerdinverschilleninimplementatie

enhandhavingvancontroleenverwerkingvanafvalstromenbinnenEuropa.

Dezeverschillentussendelidstatenveroorzakeneconomischeenjuridische

onzekerhedenvoorhetbedrijfslevenwaardooreconomischeschadewordt

gecreëerdbinnendeverschillendeEuropeselidstatenenwaardoorinitiatieven

rondde‘Biobased economy’wordengeremdofzelfsonmogelijkgemaakt.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen25

Erwordtopgemerktdatrisico’svoormensenmilieudoorstoffenwordtbepaalddoor

enerzijdsdegevaareigenschappenvanstoffen,gekoppeldaaneenconcentratie,

enanderzijdsdemogelijkeblootstellingsroutesvaneenstofaanmensenmilieu.

Daarnaastdienttewordenopgemerktdathetmaximaalvaloriserenvande

verschillendecomponentenuitbiomassadeeconomischewaardevaneenbiotisch

materiaalverhoogtwaarbijdetoepassingenvandegevaloriseerdebiotische

componentenzijnuitgewerkt.Hierdoorwordendepotentiëlerisico’svoormensen

milieugeminimaliseerdengecontroleerdaangezienanderewettelijkekadersvan

toepassingzijn,zoalsdiervoeder,medicijnen,meststoffenenchemischestoffen.

Binnendezewettelijkekaderszijngrenswaardenuitgewerktdiebepalenofeen

grondstofgeschiktisvoordespecifieketoepassingen.Zo’nrisicogerichtebenadering

kentdeafvalstoffenwetgevingnietwaardoorrisico’svoormensenmilieuminder

geborgdzijnbinnendeafvalwetgeving.

Tentweedeishetdevraagofhetzinvoliseenonderscheidtussenbiotischeen

abiotischestromentemaken.Dangaathetopnieuwomdefinities:watiseen

biotischemateriaal?Isdatdebiomassazelf?Ofgeldtdatookvoordekunststofdie

ervangemaaktis?Enbijwelkpercentagebiomassaindekunststofgeldtdatnog,

wantkunststofinproducteniseencompound (eenmengselvandeeigenlijke

kunststofofeenmengseldaarvanmetadditievenzoalskleurstoffenenvulstoffen).

Bio-kunststofzelfiseenstofdieontstaatdoordechemischereactievantweestoffen

waarvantenminsteééncomponentvanuitbiomassaisgemaakt.Indienbeidestoffen

uitbiomassazijngeproduceerddanisderesulterendekunststof100%biobased.

Inhetgevaléénvandereagerendestoffenvanfossieleofmineraleherkomstisdan

hangthetvandemolecuulstructuurafvoorwelkpercentagesprakeisvanbiobased.

Somszijnbiobasedproductenooksnelbiologischafbreekbaar.Datisnietaltijdhet

gevalenooknietaltijdwenselijk.Hetadviesrichtzichvoornamelijkopstoffendie

100%biobasedzijn.

DestoffendievermeldstaaninbijlagenIVenVvanREACH32zijnuitgezonderdvande

registratieverplichtingenomdathuneigenschappenbekendwordenveronderstelden

destoffenaantoonbaargeenintrinsiekgevaarlijkeeigenschappenbezitten.

InbijlageIVwordenspecifiekestoffengenoemd,zoalsglucose,lactoseenzetmeel,

eninbijlageVgaathetomgroepenvanstoffen,zoalsplantaardigeendierlijke

vetten,plantaardigeendierlijkeoliën,plantaardigeendierlijkewassen,vetzurenmet

eenketenlengtetussenC6-C24etc.Metuitzonderingvandezestoffenvermeldin

bijlageIVenVvanREACH,rusteenregistratieplichtopstoffendiebinnenEUworden

geproduceerd,verhandeld,getransporteerd,opgeslagen,verwerktof/engebruikt.

32 http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/reviews_en.htm

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen26

Huidige wijze van vergunningverlening, toezicht en handhaving: belemmering van de ontwikkeling van de ‘biobased economy’?DeWetenschappelijkeRaadvoorhetRegeringsbeleid(WRR)heeftonlangseenrapport

uitgebrachtonderdetitel‘Toezichtoppubliekebelangen’.DaarinsignaleertdeWRR

dattoezichthouders-vaaknaaraanleidingvanincidenten-nogaleenskiezenvooreen

‘ééndimensionaleaanpak’:meerenstrengertoezichtmetdewetindehand.DeWRR

pleitvooreenmultidimensionaaltoezichtwaarindepubliekebelangencentraalstaan.

Binnendewereldwaarinondernemersproberen(economische)waardetecreërenuit

reststromenvandelandbouw,debosbouwendevoedselsectorwordthettoezichtniet

ervarenalsgerichtophetpubliekebelang33.Bedrijvenervarendatbijinspectiesop

nalevingvandemilieuwetgevinginhetalgemeenendeafvalstoffenwetgevinginhet

bijzonderdenadrukwordtgelegdophetnietinordezijnmetdejuridisch–

administratieveaspecten.Veelalgaathetomaljarenlangbestaandereguliere

handelsstromenwaarvanhetbedrijftegoedertrouwaanneemtdathetproductgeen

afvalstofis,enwaarvanbovendiendeveiligheidentraceerbaarheidruimschoots

geborgdisbijdeafnemerzelf.Verschillentussenlidstateninhuninterpretatievande

afvalstoffenwetgevingmaaktdatdeclassificatieperlandkanverschillen,watde

onduidelijkheidinhetbedrijfslevenverderversterkt.TotvoorkortheeftdeRaadvan

Statenoguitsprakengedaanwaarbijdiversegrondstoffenvoordediervoederindustrie

afkomstigvandeverwerkingvangewassenalsafvalwordengeclassificeerd.Devisieop

verwerkingvangewassenbeperktzichtotlevensmiddelenproductieendaaropzietde

Levensmiddelenwetgevingtoe.Daarmeewordtvoorbijgegaanaanhetfeitdat

diervoedersintegraalonderdeelvandevoedselproductiezijn.Immersomvleesen

melkteproducerenzijnplantaardigegrondstoffennodig.Quavolumeenareaal

wordenmeergewassenvoordiervoedersgeproduceerddanvoordirectemenselijke

consumptie.Totzo’n20jaargeledenwasdediervoedersectornauwelijksgereguleerd,

maardatisnietmeerzo.Diervoederszijnnetzostrenggereguleerdalshumane

voedingsmiddelen.

33 Gesprokenismetverschillendebedrijven(ziebijlage2)

VerschillendewettelijkekadersinEuropazijngerichtophetvoorkomenvan

risico’svoormensenmilieutijdensdehandling,verwerkingengebruikvan

(biotische)reststromen.Tenbehoevevaneendoelmatigvoorkomenvanrisico’s

voormensenmilieuishetbelangrijkdatdeverschillendewettelijkekaderszich

richtenophetbeoordelenvanstoffenbijspecifieketoepassingsgebiedenzoals

dithetgevalisvoorvoedsel,diervoeder,medicijnen,meststoffenenchemische

stoffenmaarnietvoorafvalstoffen.Hetisbelangrijkdatdezerisicogerichte

benadering,dieverankerdisbinnenverschillendewettelijkekadersinEuropa,

eengoedeaanvullingisopdeafvalstoffenwetgevingendeEVOAregelgeving.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen27

Deproduct-benaderinggaatbovendienvoorbijaanhetfeitdatgewassenmeerdere

functionelecomponentenvoordiversetoepassingenleveren.Hetverwerkenvande

verschillendefunctionelecomponenteningewasseniséénvandeelementendie

centraalstaatindeontwikkelingvande‘biobased economy’.Datiseenerkenning

vandemogelijkhedenvoorvalorisatievandeverschillendecomponentenuit

biomassa.Hetisdanookvanbelangdathettoezichtendehandhavingzich

realiserendataldiecomponentenuitbiomassauitdezelfdegewassenkomenenals

grondstoffenvoorverschillendeproductenvoorverschillendesectorendienen.

Determenlevensmiddelenindustrie,papierfabrikantenhoutverwerkendeindustrie

zijnofwordensnelachterhaaldnudezebedrijvenookgrondstoffenleverenaan

bedrijvendiedebiomassaverwerkentothalffabricatenenproductenvoorandere

industriëlesectoren.Doordehuidigewijzevantoezichtenhandhavingvormen

zoweldespecifiekecomponentenvandebiomassa,diedoorderdenworden

verwerkttothalffabricatenenproducten,alsdegevormdehalffabricaten,

dieeveneensbestemdzijnvoorandereindustriëlepartijentotdeproductievan

eindproducten,eenbelangrijkerolinhetafvalstoffendossiervooralleindustriële

partijenindezenieuwgevormdewaardeketen.

Voorbeeld 1

Eencoöperatiedieo.a.diervoedersuitplantaardigeendierlijkegrondstoffen

maakt,wordtbijverschillendevestigingenverspreidinNederlandgeconfronteerd

metoverhedendiedegrondstoffeninhetmerendeelvandegevallen

bestempelenals‘grondstoffen’,eninsommigegevallenals‘afvalstoffen’waarbij

voordiversegrondstoffenooknogEural-codesmoetenwordenaangeleverd.

Dezeonduidelijkheidgeeftgroteonzekerheidvoorhetbedrijfsleven.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen28

Figuur 2: Verwerken van oliën en vetten tot verschillende halffabricaten en producten

Erdienttewordenopgemerktdatbedrijvengespecialiseerdzijninbewerkingenvan

specifiekecomponentenuitbiomassatothalffabricatenofeindproductenwaardoor

zekunnenconcurrerenvanwegeschaalgroottevoordelenenervaringmet

halffabricatenofproductengeproduceerduitandere(fossiele)grondstoffen.

Zokandeoorspronkelijkeproducentvaneenstofervoorkiezendestofnietverderte

verwaardenvanwegedegeringehoeveelheidofbijdrageaanderentabiliteitvanhet

bedrijf.Dezespecialisatiebetekentookdaterhandelplaatsvindttussenpartijeninde

keten.Hetgaatdaarbijomleveringenvanspecifiekecomponentenuitbiomassaof

vanhalffabricatenopklantspecificatie.

oliën&

vetten

Grondstoffen‘Basic’

oleochemicaliën Derivaten Toepassingen

Glycerol

Polyglycerol epichlorohydrine

Geëpoxideerde olie

Gehydrogeneerde olie

Esters

Zepen

Directe toepassingen

Polymeerzuren

Vette amines

Vette amines

Vetalcoholen

Harsen en polymeren

Wassen en kaarsen

Coatings, vervenen inkten

Plasticadditieven

Smeermiddelen,oplosmiddelen

Cosmetica envoedseladditieven

Biobrandstoffen

Oppervlakte actieve stoffen en reinigingsmiddelen

Methylesters

Vetzuren

Geraffineerde glyceriden

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen29

Zolanghetbedrijfdatdezecomponentenofhalffabricateninkooptbeschiktovereen

milieuvergunningvoorhetuitvoerenvandenodigebewerkingsstappen–metdaarin

voorschriftendiehandelenvoorschrijvenzondergevaarvoordevolksgezondheidof

milieuofzonderdatprocédésofmethodenwordenaangewenddienadelige

gevolgenkunnenhebbenvoormensofmilieu–isergeenredendezebiobased

componentenofhalffabricatenalsafvalstoftebeschouwen.

Devergunningsvoorschriftenborgenhetvoorkomenvanmogelijkerisico’svoor

volksgezondheidenmilieu.

Hetfeitdatbepaaldecomponentenuitdebiomassanietgeschiktzijnvooreen

specifieketoepassingbijeenspecifiekeindustriëlepartij,betekentnietperdefinitie

datdezebiotische‘reststromen’ongeschiktzoudenzijnvooreenverdereverwerking

tothoogwaardigeproductenoftoepassingendooreenandereindustriëlepartij.

Hierdoorkangeensprakezijnvaneen‘last’voordepartijendiedezestoffenbezitten

endaarmeedezestoffenalsafvalgeclassificeerdzoudenmoetenworden.Hetgaater

vooralomofsprakeisvaneen(aanzienlijke)marktwaardevandezestoffenenvan

duidelijke(contractuele)afsprakendieaantonendatdezestoffenwordenverwerkt

totwaardevollehalffabricatenofeindproducten.Perceptiespeelteenbelangrijkerol

indebenaderingvandebelemmeringendiebedrijvenervaren.Eenruwegrondstof,

ofhetnueengewasisofeenerts,wordtindemeestegevallennietdirectgebruikt,

maargeraffineerdtoteenscalaaanbruikbarecomponenten.Doorhetruwe

materiaaltebreken,malen,zeven,oplossen,drogenentalvananderebewerkingen

telatenondergaanwordthetgescheidenenleverthetfunctionelecomponentenmet

eengewenstezuiverheidsgraad.Dezefunctionelecomponentenmetspecifieke

waardevolleeigenschappenhebbenhierdoorspecifiekemarktwaardenmet

éénduidigaanteduidenafzetmarkten.

Zichrealiserendedatgewassenmeerderefunctionelecomponentenvoordiverse

(nieuwe)toepassingenhebben,diegeenrisico’svormenvoormensenmilieu,

zoudebewijslastvooreenveiligetoepassingvanfunctionelecomponentenuit

biomassaofhalffabricatenafkomstiguitbiomassabeterverschuivenvandeoverheid

naarhetbedrijfsleven.Hetbijhetbedrijfslevenneerleggenvandeverant-

woordelijkheidomeenonderbouwingoptestellenvoornuttigeenveilige

toepassingenvanfunctionelecomponentenvanreststromen,kan(nieuwe)

Voorbeeld 2

Eenproductiebedrijfvanbiodieselheeftverschillendestrafrechtelijke

vooronderzoekenondergaanomdathetbedrijfvolgensdeinspectiedeonjuiste

Eural-codesgebruiktzoudenhebbenvoorbepaaldereststromen.Deinspectie

kwalificeertdezereststromenalsgevaarlijkterwijlheto.b.v.deEuralsystematiek

geengevaarlijkafvalzouzijn.WetendedatdeDuitseoverheiddezereststromen

alsgrondstoffenzondergevaareigenschappenclassificeertenerookeen

specifiekekwaliteitsnormvoordezereststromenbestaat,kennendeze

reststromenmeerdere, nuttigetoepassingen.Doordegehanteerdekwalificatie

vandezereststroominNederlandwordteennuttigetoepassingvandeze

reststromennietinbeschouwinggenomen.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen30

ontwikkelingeninde‘biobased economy’versnellenzonderhettoezichtopde

potentiëlerisico’svoormensenmilieuteverliezenbijgebruikvandezefunctionele

componenten.Gebruikmakendvananderewettelijkekaderskunnendeconcrete

risico’svoormensenmilieubijverwerkingengebruikvanbiotischestromenworden

ingeschat.Viadezewegkaneenuitzonderingophetruimeafvalbegripmogelijk

worden.Dezeverschuivingvanbewijslastvanoverheidnaarbedrijfslevenisookin

overeenstemmingmetdetendensindeinterpretatievandeKRAwaarbijhetHofniet

meerzozeerkijktnaardepotentiëlemilieurisico’smaarvooralnaardeconcrete

milieugevolgenvanhetgeendehoudermetdestofaanvangt.

34

34 ResponsibleBiomassAssurance(RBA)schemeisonderdeelvanGMP+International

Voorbeeld 3

Uitdegesprekkendiegevoerdzijn,bleekdatveelbedrijventoezichtnodigen

wenselijkvindenvoorhetclassificerenvanstoffen,maardatinspectiediensten

vaaktenonrechteuitgaandatstoffendestatusafvalkrijgen.DeILTheeft

bijvoorbeeldonlangsbepaalddatallestromendienaareenco-vergistergaan

beschouwdmoetenwordenalsafval.Vergistingiseenvandeweinigeactiviteiten

waarvoorzowelindeKRAalsindeDierlijkebijproductenVerordening

voorschriftentevindenzijn.DeDierlijkebijproductenVerordeningsteltregels

voorhetomgaanmetproductenvandierlijkeherkomstenvoorhetomgaanmet

voormaligevoedingsmiddelen(nietnoodzakelijkerwijsvandierlijkeoorsprong).

Co-vergistersgebruikenookstromendievoordiervoederwordeningezet.Indat

gevalisdediervoederwetgevingvantoepassingeningevalvanDierlijke

bijproductendeDierlijkebijproductenVerordening.

Alsopgrensoverschrijdendtransportvangrondstoffenvoorco-vergistingdieals

afvalstofwordengeclassificeerddeEVOAvantoepassingis(driedagenvante

vorenmelden,vergunningnodig,borgsombetalen)zijnerbelemmeringendie

nietgeldenvoortransportvandezelfdegrondstoffenwanneerdienaarde

diervoederindustriegaan.Overigensiserwelredenvooreenvormvantoezicht

opbepaaldestromendienaardeco-vergistinggaan:hetdigestaatdatna

vergistingoverblijftwordtuitgeredenoverhetland.Dooreencertificatievan

inputmateriaalwordtvoorkomendatdeinputvangrondstoffenvoor

co-vergistingaanleidingvormtvoorrisico’salsgevolgvandigestaatverontreinigd

mettoxischmateriaal(bv.pesticiden,zwaremetalen,…).Eenéénduidigbesluit

rondcertificatievaninputmateriaalvoorvergistingisnognietgenomendoorhet

MinisterievanEZ.Certificatievaninputmateriaalkangebeurenaandehandvan

eentoetsingvaninputmateriaalaandezogeheten‘Positievelijst’,BijlageAa,

behorendbijartikel4vandeUitvoeringsregelingMeststoffenwetvan4november

2005,(nr.TRCJZ/2005/3295).

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen31

Wat zijn de genomen acties in Nederland binnen de bestaande wettelijke kaders?Hetkabinetwildetransitienaareencirculaireeconomie35versnellen,metals

doelstellingomdehoeveelheidafvaldiewordtgestortofverbrandintienjaartijdte

halveren.Ommeerduidelijkheidteverschaffenoverhetonderscheidtussen

grondstoffen,bijproduct,afvalstofenstoffenmeteen‘eindeafval’statuszijnerdrie

initiatieven.

TeneersteisereenwebtoolwaarmeeI&M(viaRWS/Leefomgeving)bedrijvende

mogelijkheidbiedtomeenrechtsoordeeltevragenoverdevraagofeenspecifieke

gezuiverdemateriaalstroomgezienmoetwordenalsafvalstofofkanworden

beschouwdalseengrondstofmeteen‘eindeafval’statusendevraagofeen

verkregenreststroomalsbijproductinplaatsvanafvalstofbeschouwdkanworden.

Opditogenblikzijn1verzoekeningediendgebruikmakendvandezewebtool.

Delooptijdvoorhetformulerenvaneenrechtsoordeelbedraagt3tot9maanden,

afhankelijkvandecomplexiteitvandevraagstelling.Dezelooptijdwordtdoorhet

bedrijfslevenalstelangervaren.Eveneensvraagthetbedrijfslevendateen

‘eindeafval’statusaanreststromennietcasusspecifiekmaarspecifiekvooreen

materiaalstroomwordtgegeven.

35 Ineencirculaireeconomieworden(biotische)kringlopenzogoedmogelijkgesloten(zominmogelijkverliezen)enwordengrondstoffenzolangenhoogwaardigmogelijkindeketengehoudenvooroptimalewaardecreatie.

Opbasisvandehierbovenaangegeveninformatieencasussenzijnconclusies

geformuleerd.Inhetgevalvantoezichtopafvalmoetdat-naarhetoordeelvan

deCommissieCorbey-betekenendatdetoezichthouderszichconcentrerenop

risicovollestoffendiemogelijkerisico’svoordevolksgezondheidenhetmilieu

kunnenveroorzakenindienzijopongecontroleerdewijzeinhetmilieukomenof

incontactkomenmetdemens.Daarvoorzijnveranderingenindebeleidskaders

nodig,maarevengoedeendialoogtussenwetgever,vergunningverlener,

handhaverenhetgeorganiseerdbedrijfsleven,waarbijgebruikkanworden

gemaaktvandebrancheorganisaties.

Hetneerleggenbijhetbedrijfslevenvaneenonderbouwingvan(nieuwe)veilige

toepassingsmogelijkhedenvanfunctionelecomponentenuitreststromen,

kanontwikkelingeninde‘biobased economy’versnellenzonderhettoezichtop

depotentiëlerisico’svoormensenmilieuteverliezenbijgebruikvandeze

functionelecomponenten.Gebruikmakendvanbestaandewettelijkekaders-

buitendeafvalwetgeving-kunnenderisico’svoormensenmilieubijverwerking

engebruikvanbiotischestromenwordeningeschat.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen32

TentweedeheeftdeStaatssecretarisvanInfrastructuurenMilieuonlangstwee

regelingengepubliceerd.DeRegelingrecyclinggranulaat36steltcriteriavastwaaraan

gegranuleerdesteenachtigeafvalstoffenvoldoenals‘einde-afval’aangemerktte

kunnenworden.DeRegelingcriteriabijproductenkaderrichtlijnafvalstoffen3geeft

eennadereinterpretatievantweevandeviercriteriainartikel5vandeKRAover

bijproducten.Ditiseenstapindegoederichting,mitsdevisiedatstoffennietaltijd

afvalstoffenzijnookwordtgeïnternaliseerddoorvergunningverlenersen

inspectiediensten.Devraagofverwerkingentransportvandegoederenstromenop

eenvoorvolksgezondheidenmilieuveiligewijzeplaatsvindt,isdaarbijvanbelang.

Indetoelichtingisopgenomendathetbedrijfdeinspectiedienstendesgevraagd

informatiedientteverschaffenoverdetoepassingvanzijnproducten3.

TenderdeheeftI&Minhetkadervanhetbeleidsprogramma‘VanAfvalNaar

Grondstof’(VANG)aandeEuropeseCommissieonderandereeenvoorstel

voorgelegdvoornaderedefinitievanhetbegrip‘zichontdoen’indeKRA39.

HoeweldittekstvoorsteldoordeECnietinhaarop2decemberjl.verschenen

voorstelvoordeherzieningvanderichtlijnisovergenomen,weerspiegelthet

CommissievoorstelweldebedoelingvanhetNederlandsevoorstelomvoorde

diversestoffenenmaterialenkritischerteoverwegenofernoodzaakisvoorhet

etiket“afval”. InhetkadervanhetVANGprogrammaheeftI&Msamenmethet

MinisterievanEconomischeZakenhetprogramma‘RuimteinRegelsvoorGroene

Groei’(R2G2)opgezet,waarinbelemmeringendieinnoverendebedrijvenervaren

metwet-enregelgevingwordengeïdentificeerd,verzameldenopgelost40.

InhetNederlandsevoorstelwordthetetiket‘afval’nietnodiggeachtwanneerinde

beschermingvanhetmilieuendemenstegenschadelijkestoffenofpraktijken

voldoendeisvoorziendoorspecifiekeproductnormenendedaarbijvantoepassing

zijndewettelijkekadersentevensduidelijkisdatdetoepassingvanhetmateriaal

tenminsteevenhoogwaardigisalsdiehetLAP(LandelijkAfvalbeheerPlan)verplicht

zoustellenalsdestatus‘afval’zouzijn(deminimumstandaard).

36 RegelingvandeStaatssecretarisvanInfrastructuurenMilieu,van5februari2015,nr.IENM/BSK-2015/1222,houdendevaststellingvanregelsterbepalingvandestatuseinde-afvalvanrecyclinggranulaat(Regelingvaststellingvandestatuseinde-afvalvanrecyclinggranulaat)

3 RegelingcriteriabijproductenkaderrichtlijnafvalstoffenStaatscourant45,23maart2015

3 Uitefficiencyoogpuntishetaantebevelendatdeinspectiedienstenregulierecontactenonderhoudenmetbranche-ensectororganisaties.Viadezewegkrijgtdeinspectieinformatieoverhetfunctionerenvandeketen.Deketenisgebaatbijgoedgeïnformeerdeinspecteurs.Diestellendejuistevragenenleggendevingeropdezereplek.Zezorgendatdezwarteschapenindeketenwordenaangepakt.Daarnaastkandeinspectiehetbedrijfsleveninformerenoverdejuisteinterpretatievanbestaandeennieuwewetgevingenhetjuistomgaanmetafvalstoffen.

39 Devoorwaardenat/mczijnquabewoordingdirectafgeleidvandehuidigerichtlijn.Hetvoorsteldoetnietsafaanhet‘acquis’vanderichtlijn.Kernzinindemotiveringis:“By introducing this explanation of ‘discard’ the WFD (Waste Framework Directive) will get the appropriate focus on the two-fold aim to minimize the negative effects of the generation and management of waste on human health and the environment and to reduce the use of resources, and favors the practical application of the waste hierarchy.”

40 http://www.ruimteinregels.nl/programma/

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen33

Erzijnverschillendebottlenecksbinnendehuidigeomgevingswetgesignaleerdter

stimuleringvandecirculaireeconomieinhetkadervanhetprogrammaRuimtein

RegelsvoorGroeneGroei.Nederlandwerktopditogenblikaanpassingenaande

omgevingswetuit,zodatsoortelijkebottlenecksnietmeeroptreden.Hetisdevraag

hoecirculaireeconomieindepraktijkvormkankrijgenbinnenofmeteen

omgevingsvergunningvooreenindividueelbedrijf.Deaanpassingenvande

omgevingswetdienenzoveelmogelijkdeuitwisselingvanwaardevollereststromen

testimuleren,terwijlongewensteneveneffectenwordenvoorkomen.

Dezevijfinitiatievenzijnwelkom,maarlossennietalleproblemenop.

OndanksdenieuweontwikkelingenlijkthetNederlandsebeleidrestrictieverdanin

anderelanden,ookalmakendeinNederlandbestaandewettelijkekadersvoor

vergunningverlenersen-handhavershetmogelijkomreststromenalsproductte

kwalificeren.

Verschillendevoorbeeldenkunnenwordenaangestiptdiewijzenopeenbeleidinde

onsomringendelanden(zoalsBelgië,VerenigdKoninkrijk,FrankrijkenDuitsland)

datminderrestrictiefisdandezeinNederland.Enkelevoorbeeldenzijnweergegeven

indehierondergepresenteerdeuitdieping.4142

41 https://www.gov.uk/government/collections/quality-protocols-end-of-waste-frameworks-for-waste-derived-products

42 http://www.ovam.be/sites/default/files/atoms/files/Actieplan-duurzaam-beheer-biomassareststromen-2015-2020-DEF.pdf

Voorbeeld 4

Verschillende biomassa(rest)stromen in de ons omringende landen worden niet als

afval gekwalificeerd in tegenstelling met de kwalificatie in Nederland:

1. InUK40zijnreferentiekadersvoorde‘einde-afval’statusopgesteldomte

bepalenhoeeeneindeafvalstatusvoorbepaalderecyclatenkanworden

bereikt.Eénvanderecyclatenwaarvooreen‘EindeAfvalstatus’isuitgewerkt

isdezevoorcompost.

2. Eenaantalbiomassa(rest)stromenisinBelgië(Vlaanderen)41geenafvalen

heefteeneinde-afvalstatusverkregen.Eenoverzichtvanmaterialendiebij

eenbepaaldetoepassingnietmoetenwordenbeschouwdalsafvalstofkan

perkringloopwordeningedeeld,zijnde:

• Kringlooplandbouwenvoeding;

• Kringloopgroen-,natuur-,bosenlandschapsbeheer;

• Kringloophoutigebiomassavanhuishoudensenbedrijven.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen34

43

43 Artikel1,1lid:Bijalgemenemaatregelvanbestuurkaninhetbelangvanhetbevorderenvannuttigetoepassingwordenbepaalddatgeensprakeisvanhetzichontdoenvanafvalstoffen,indienbijdiemaatregelaangewezenstoffen,preparatenofvoorwerpen:a.doordehouderrechtstreekswordenafgegevenaaneenpersoondiedezestoffen,preparatenofvoorwerpengeheeltoepastopeenbijdiemaatregelaangegevenwijze;b.voldoenaanbijdiemaatregeltestelleneisen.OnzeMinisterkannadereregelsstellenomtrentdeaanwijzingvanstoffen,preparatenofvoorwerpen,dewijzevantoepassingendeeisen,bedoeldinditlid.

Verschillende stromen in de ons omringende landen, zoals Frankrijk en Duitsland,

worden als niet gevaarlijk afval gekwalificeerd in tegenstelling met de

Nederlandse inspectie die deze stromen als gevaarlijke afval kwalificeert:

1. InDuitslandzijnreststromendievrijkomenbijdeproductievanbiodiesel

gekwalificeerdalsnietgevaarlijkeafval.Dezereststroomafkomstiguitde

biodieselproductie,wordtgekenmerktdoorspecifiekekwaliteitsnormenen

wordtgekwalificeerdalsnietgevaarlijkafvalinDuitsland,waardoorvoor

dezereststroommeerdere,biobasedtoepassingenmogelijkzijn.

2. InDuitslandenFrankrijkwordenkatalysatoren,diegebruiktzijnvoorde

hydrogenatievanonverzadigdevetzuren,alsnietgevaarlijkafval

gekwalificeerd.DeFranseenDuitseoverhedengeveneenandere

interpretatieaanhetbegrip‘Cleaned’en‘Hazardousness’voordeze

gebruiktekatalysatoren.

Verschillende situaties zijn vermeld die wijzen op een niet éénduidige en

transparante interpretatie van de wettelijke kaders door de vergunningverlener en

–handhavers in Nederland:

1. Eenproducentvandiervoederuitplantaardigeendierlijkegrondstoffen,

wordtbijverschillendevestigingeninNederlandgeconfronteerdmet

overhedendiedezelfdegrondstoffenofwelals‘grondstoffen’ofwelals

‘afvalstoffen’beoordelen.Dezeverschillenininterpretatiedoorde

Nederlandseoverheidveroorzaaktrechtsonzekerheid.

2. Sindsenkelemaandenmeentdevergunningverlenendeoverheiddateen

producentvan‘foodgrade’productendiegebruikmaaktvandierlijke

producten,naastvirginmateriaaleveneensafvalstoffengebruiktinhet

proces.Alhoeweldezeproducentreedsjarendezelfdeprocessenen

grondstoffengebruiktenNVWAhetbedrijfeenFood-gradeerkenningheeft

toegekendenaldecennialangtoezichtencontrolehoudtopdenalevingvan

deLevensmiddelenwetgeving,veroorzaaktdezesituatierechtsonzekerheid.

Er zijn wettelijke kaders voor vergunningverleners in de Europese lidstaten om

reststromen als product te kwalificeren. Zo biedt de Wet milieubeheer de

mogelijkheden om het voorbeeld van deonsomringende landen te volgen rond

het kwalificeren van een stof als product in plaats van afval: artikel, 1,1 lid 7 van

de Wm biedt mogelijkheden om onder voorwaarden reststromen[1] als grondstof

voor verder verwerking te beschouwen:

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen35

Verschillendemaatregelenzijnreedsgenomenomdemogelijkhedenbeterte

benuttendiebinnendewettelijkekadersbestaanomreststromenalsproductte

kwalificeren.Maardezeactieszijnnogonvoldoendeomdetransitienaareen

‘biobased economy’teversnellen.Nognodigis:

• Meerooghebbenvoorhetkwalificerenvaneenstofalsproductinplaatsvan

afval.

• Hethelderbepalenenconsistentcommunicerenvanuitdeoverheidnaarde

houdersvanstoffenwatderandvoorwaardenrondveiligheidenkwaliteit

dienentezijnenwatdecriteriadienentezijnombepaaldebiomassastromen

toetelateninbepaaldetoepassingen.

• Hetbundelenvandekennisvandeafvalstoffenregelgevingenandere

regelgevendekadersvoormaterialen(zoalsREACH,kaderwetdiervoeders),

dienuversnipperdistussendevergunningverlenende,toezichthoudendeen

handhavendeinstanties,zodateendoelmatigafvalstoffen-enmateriaalbeleid

inNederlandkanwordenbereikt.

• Hetwerkenaaneencultuuromslagwaarinvertrouwen,samenwerkingen

kennisdelentussendeverschillendeactoren,zijndedevergunningverlenende

entoezichthoudendeoverheden,hetbedrijfslevenenderelevantebranches,

(weer)centraalkomttestaan.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen36

Bijlage 1: Verdere Uitdieping Aanbevelingen

1. Aanbevelingen op nationaal niveau:

1.1 Ter bevordering van “Resource Efficiency” dienen zoveel mogelijk

productieresiduen als grondstoffen te worden gecategoriseerd.

1. Maakbetergebruikvanartikel5vandeKRAombepaaldeproductieresiduenals

bijproductaantemerken(I&M)metinachtnemingvandevolgende4criteria

• Hetiszekerdatdestofofhetvoorwerpzalwordengebruiktwaarbijeen

additioneleeconomischewaardewordtgecreëerd;

• Destofofhetvoorwerponmiddellijkkanwordengebruiktzonderenige

verdereverwerkingandersdandiewelkebijnormaleproductiepraktijken44

gangbaaris;

• Destofofhetvoorwerpgeproduceerdwordtalseenintegraalonderdeelvan

eenproductieprocesen

• Verdergebruikrechtmatigism.a.w.destofofhetvoorwerpvoldoetaanalle

voorschrifteninzakeproducten,milieuengezondheidsbeschermingvoorhet

specifiekegebruikenzalnietleidentotoverhetgeheelgenomenongunstige

effectenophetmilieuofdemenselijkegezondheid.

Geefbiotischereststromendiegecertificeerdzijnvoortoepassingenmeteen

economischewaardeenzonderrisico’svoormensenmilieudestatusvan(bij)

product.Steldaartoeeenhelderkaderopwaaraangecertificeerdersmoetenvoldoen,

maarsluitaanbijdebestaandepraktijkendepositieveervaringen(o.a.GMP45,etc.).

Daarmeekunnenderisico’svoorverschillendtypengebruikbenoemdenbeheerd

worden.Hierbijwordto.a.gerichtopdeprimaireverwerkersvangewassenen

houtachtigematerialen.Componentenafkomstigvanlandbouwgewassen,dienietals

voedselofvoederwordentoegepast,zijnnietnoodzakelijkerwijsafval.Deze

componentenkunneneveneensalsgrondstofwordenbeschouwdmits:

a. contractueleafsprakenaanwezigzijntussenproducentenafnemerwaarino.a.

hetgebruik,dekwaliteitendeveiligheidvoormensenmilieugeregeldzijnof

b. specifieketoepassingsgerichtewettelijkekadersvantoepassingzijnwaarin

eveneenshetgebruik,dekwaliteitendeveiligheidvoormensenmilieu

geregeldzijn.

44 Voorbiotischestromenwordenhandelingenzoalsverkleinenenzuiverenvanbiotischereststromenalsnormaleproductiepraktijkenbeschouwd;

45 https://www.gmpplus.org/pagina/2/home_un.aspx

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen37

2. Maakgebruikvandemogelijkheiddieartikel1.1lidvandeWmbiedt(RUD,

ILT).MaakeenAmvBwaarbijspecifiekereststromenalsgrondstoffen ennietals

afvalstoffenwordengekwalificeerdindienaanspecifiekevoorwaardenwordt

voldaan.Detestellenvoorwaardenkunnenconformo.a.dediervoeder-

wetgevingeisenstellenaantraceerbaarheidenveiligheidvoordespecifieke

toepassing.Hierbijligtdebewijslastaandehoudervaneenstofofvoorwerpdat

concretenegatievemilieugevolgenvanhetgeendehoudermetdestofofhet

voorwerpaanvangtverwaarloosbaarzijn.Ditaspectvanhetproducerenvan

meerderegrondstoffen(ipv1grondstofenverschillendeafvalstoffen)ineen

vergundeinrichtingkanineen(revisie)vergunningwordenverankerd.

3. Steleenindicatievelijstvanspecifieke(a)biotischestromenopwaarvoordeKRA

nietmeervantoepassinghoefttezijn,geletopanderegeldendewettelijke

kaders(zoalslevensmiddelen-wetgeving,wetgevingronddiervoederetc.),die

risico’svoormensenmilieuminimaliserenendiespecifiekekwaliteitsnormen

voordeze(a)biotischestromenafdwingen.Perspecifieke(a)biotischereststroom

iseenbeoordelingnodigvanhouderenbevoegdgezagomtebepalenofeen

productieresiduvanhetregimevandeafvalwetgevingistevrijwaren.Stelvoor

dehoudersvandergelijkestoffen(producenten,vervoerders,verwerkers,etc.)

eenregistratie-entraceringsplichtin,dievergelijkbaarkanzijnmetdewerkwijze

envoorschriftenindevoedselketen,dePETketenetc.Viadezeregistratie-en

traceringsplichtkanhetgebruikendetoepassingvandiestoffenworden

gevolgd.Voorziedezelijstjaarlijksvaneenupdate.

1.2 Ter bevordering van “Resource Efficiency” dienen zoveel mogelijk afvalstoffen te

worden hergebruikt als secundaire grondstoffen gebruik makend van de

‘einde afval’-status.

Maakmeergebruikvanartikel6vandeKRA46omministeriëleregelingenopte

stellenvoorspecifiekestoffenofmateralen‘waarvooreen‘eindeafval’statuskan

wordenverkregendoorachtnemingvaneenaantalcriteria,metalsuitgangspuntde

volgendevoorwaarden:

• Destofofhetvoorwerpwordtgebruikelijktoegepastvoorspecifiekedoelen

waarbijeeneconomischewaardewordtgecreëerd;

• Eriseenmarktvoorofvraagnaardestofofhetvoorwerp;

• Destofofhetvoorwerpvoldoetaandetechnischevoorschriftenvoorde

specifiekedoelenenaandevoorproductengeldendewetgevingennormen;

• Hetgebruikvandestofofhetvoorwerpheeftoverhetgeheelgenomengeen

ongunstigeeffectenvoorhetmilieuofdemenselijkegezondheid.

46 Op1juni2012ishetMaterialendecreetinwerkinggetredeninVlaanderen.HetMaterialendecreetmaaktgebruikvanartikel6vandeKRAomvoorbepaaldestromenmeteen‘eindeafval’-statuseen‘grondstofverklaring’aftegeven.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen38

Doormeergebruiktemakenvanditartikel6vandeKRAwordthetgebruikvan

recyclaatgestimuleerdwaardoordevraagnaarruwegrondstoffenkanverminderen.

Consumentenontdoenzichvanstoffendiezenietmeernodighebben.Dezestoffen

behoeveneenbehandelingalvorenszeopnieuwkunnenwordentoegepast.Zodraze

geschiktzijngemaaktvoorverantwoordhergebruikkomenzeinaanmerkingvoor

eindeafvalstatus4.Depraktijkwijstuitdatdeimplementatievandezeverordeningen

enkelpositiefkanverlopenindieneengoedesamenwerkingwordtnagestreefd

tussendehoudervandestof/voorwerpenhetbevoegdegezag(vergunning-

verlenende,toezichthoudendeenhandhavendeinstanties).Transparantieinde

materiaalketenisnoodzakelijkomeengoedesamenwerkingmogelijktemaken.

1.3 Richt de vergunningverlening en het toezicht in op publieke belangen gebruik

makend van een handhavingsoverleg

1. Richteenhandhavingsoverlegopmetvertegenwoordigersvandebevoegde

gezagenenhetbedrijfslevendiedestrategierondhetstimulerenvaneen

‘biobased economy’vormgeeftendiedegeschillenrondvergunningverleningen

–toezichtevalueertenoplost.Dithandhavingsoverlegkanhelpendevolgende

aspectenteverbeteren:(a)duidelijkheidenharmonisatievandewettelijke

kaders,(b)opencommunicatietussendevergunningverlener,hettoezichtenhet

bedrijfslevenen(c)transparantieindeketenvanmateriaalstromen.

4 Papieriseengoedvoorbeeld.Ontinktenvanoudekranteniseenvoudigenbetaalbaarendaarmeeeenrendabelproceswaarbijoudontinktpapiereeneindeafvalstatuskrijgt.Ookmetmetaalenhout.Hetinzamelen,scheidenenreinigenvanplasticskaneveneensdestatusvan‘eindeafval’krijgenindienvoldaanisaandecriteriazoalsgesteldinartikel6.Inmiddelszijner3verordeningenwaarinisbepaaldwelkeafvalstromeninbepaaldegevallenhetpredicaat“Eindeafval“kunnenkrijgen.Ditzijnvoor:ijzer-,staal-enaluminiumschroot:Verordening(EU)Nr.333/2011van31maart2011,voorkringloopglas:Verordening(EU)Nr.119/2012van10december2012envoorkoperschroot:Verordening(EU)Nr.15/2013van25juli2013.Daarnaastvoorzietartikel6,lid4vandeKaderrichtlijnafvalstoffenindemogelijkheidompergevaldooreenlidstaateenstofnietlangeralsafvalstofaantemerken.

7 Basisprincipes van Hazard Analysis of Critical Control Points:

1. Inventariseerallepotentiëlegevarenenwijsdereëlegevarenaan.

2. Ganawelkemaatregelenernodigzijnomhetgevaartebeheersenenstelde

kritischebeheerspunten(CCP’s)vast(ditzijnpunteninhetproceswaarhet

risicokanwordenvoorkomen,geëlimineerdoftoteenaanvaardbaarniveau

kanwordenteruggebracht).

3. GeefperCCPdekritischegrenzenaan.

4. StelvasthoedeCCP’sbewaaktworden.

5. LegdecorrectieveactiesvastperCCP(correctieveactieszijnnodigwanneerde

monitoringaangeeftdathetCCPnietwordtbeheerst.Decorrectieveacties

kunnennodigzijnophetproducten/ofhetprocesenmoetenleidentot

herstelvandeveiligheid).

6. Pasverificatietoe(verificatieiseenperiodiekecontroleomnategaanofde

HACCPaanpakeffectiefis,ofwelomnategaanofdebeheersingvaneenCCP

effectiefis.Verificatielaatduszienofdewerkwijzetotvoldoendeveiligheidleidt).

. Houddocumentatieenregistratiesbij(documentatiewilzeggendatde

systeemopzetvastgelegdmoetworden.Registratieishetverplichtvastleggen

vanbepaaldeonderdelenvandesysteemuitvoering).

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen39

2. Richteen‘commissievanwijzen’indievoormoeilijkeknelpuntenoplossingen

formuleertendiealsondersteuningvanhethandhavingsconvenantdientte

wordenbeschouwd.Evalueerdenoodzaakendeeffectiviteitvandeze

‘commissievanwijzen’na3jaarwerking.

3. Stelbeleidsregelsenkadersopdieertoebijdragendattoezichthouderszich

concentrerenop(hetmonitorenvan)risicovollestoffenendatbelemmeringen

voor(her)gebruikvanreststromenwordenweggenomen.

1.4 Stimuleer een hoogwaardige inzet van alle biomassastromen rekening houdend

met de minimale duurzaamheidscriteria voor biomassa

1. Maakhetgebruikvanrecyclaateconomischaantrekkelijk(EZ,MFIN)dooro.a.

dekostenvoorrecyclaatteverminderenviadifferentiatieinomzetbelastingvoor

materialenafkomstigvan‘virgin’versus‘secundaire’materiaalstromen.

2. Stimuleereenzohoogwaardigmogelijkeinzetvanbiomassaenhetzolang

mogelijkindeketenhoudenvanbiomassa-materiaal.Faciliteerbedrijvendaarbij

indeverschillendefasenvandeimplementatievannieuwetechnologieënter

valorisatievanbiotischereststromen:vanR&Dnaarpiloten

demonstratieprojecten.Tijdensdeverschillendefasenvandeontwikkelingen

implementatievannieuwetechnologieënkanondersteuningwordengegeven

doordenationaleenEuropeseoverheidviaonderzoeksprogramma’s

(NWO,H2020,etc.),subsidieregelingen(SDE+,WBSO,etc.),revolvingfonds

(InnovatiefondsMKB+,etc.),begeleidingstrajecten(Greendeal,etc.)etc.

Houddaarbijrekeningmetdeminimaleduurzaamheidscriteriavoorbiomassa

(bijvoorbeelddeduurzaamheidseisenuitdeEURenewableEnergyDirective).

EvalueerdeeffectiviteitvandezenationaleenEuropeseondersteunings-

programmainfunctievanhetversnellenvandetransitienaareenbiobased

economy.StimuleerreëlemarktvragendoordeNederlandseoverheidals

‘launchingcustomer’4telatenfungeren.

1.5 Streef een duurzaam, efficiënt en effectief beheer van biomassastromen na

1. Maaksectorenzelfverantwoordelijkvoordekwaliteitendeveiligheidvande

gebruiktebiotischestoffendoorhetinstellenvanzelfcontrolesystemen(private

kwaliteitsborgingsystemenmetonafhankelijkecertificerendeinstellingen).

Deuitwerkingvanzelfcontrolesystemenkanwordengekoppeldaande

potentiëlerisico’sbijhandling,transportof/engebruikvandezebiotische

materialen,waarbijdenadrukvanhetsysteemsowiesodienttewordengelegd

ophetnastrevenvantransparantieindemateriaalketen.Inspectieen

handhavinghebbendandetaakdezelfcontrolesystemen(privatekwaliteits-

borgingsystemen)ophunwerkingenbetrouwbaarheidtecontroleren.Dergelijke

systementredendusnietindeplaatsvanhettoezicht,maarkunnenwelinvloed

hebbenopdebezoekfrequentie,diepgang,tijdbestedingendeinterventiesdie

gepleegdwordeninhetbedrijf.EengoedvoorbeeldisdecontrolevandeNVWA

opdediervoederindustrie49endetoeleveringsketendaarvan.Wewillenhierbij

welbenadrukkendatzelfcontrolesystemenenkelgedegenwerkenindien

4 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/inkopen-door-het-rijk/inhoud/maatschappelijk-verantwoord-inkopen-door-het-rijk

49 ToezichtopzelfcontrolesystemendoordeNederlandseVoedselenWarenAutoriteit

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen40

transparantiewordtgegevenenconstructievesamenwerkingtussendeoverheid

(vergunningverlener,inspectieenhandhaving)endehoudervaneenstof/

voorwerpplaatsvindt.

2. Harmoniseerderelatietussendeclassificatievanafvalstoffenopdegroeneof

oranjelijst(Better Regulation Program)endeEURALcode.Eeneerstepogingis

gedaanin2006dooreen‘Waste Reference Book’optestellenwaarinalle

(toenmalige)groene,oranjeenrodelijstafvalstoffenwerdenverbondenmetde

EURALcodes.Eenrevisievandit‘WasteReferenceBook’naaraanleidingvande

inwerkingtredingvandenieuweEVOAisnognietgerealiseerd.Verduidelijkde

criteriavoorclassificatievolgensdeEURAL-codelijst,harmoniseerdezemetdeCLP

classificatieenmaakgebruikvandeREACH-systematiekvoorhetinschattenvande

matevanblootstellingvanderespectievelijkeafvalstofaanmensenmilieu.

2. Aanbevelingen op niveau van Nederland en de buurlanden, zijnde Duitsland, België, Frankrijk en Verenigd Koninkrijk

1. Stelgemeenschappelijkecriteriavastvoordebijproductenenstoffenmeteen

‘eindeafval’-status.Maakdaarbijgebruikvanalgemenecriteria.Hierbijwordt

gedachtaandesamengesteldelijstvanveiligebiotischegrondstoffen(ziepunt#1

sub3)diedoordeomringendelandeneveneenswordenaanvaard.Perspecifieke

biotischereststroomiseenbeoordelingnodigvanhouderenbevoegdgezagvan

deomringendelanden(incl.Nederland)omeenproductieresiduvanhetregime

vandeafvalwetgingtevrijwaren.Voorziedezelijstjaarlijksvaneenupdate.

2. Steleengemeenschappelijklijstopmetbijproductenenreststromendieeen

statushebbenvan‘eindeafval’indeverschillendelidstaten.Metdezelijstzal

voorafvoorbedrijven-diemetsecundairegrondstoffenwillenomgaan–

hetduidelijkzijnaanwelkeconcretecriteriamoetwordenvoldaanomniet

meertemakentehebbenmeteenafvalstofstof.Vernieuwjaarlijksdezelijst.

3. Introduceervoordehoudersvanstoffendievanhetregimevande

afvalwetgevinggevrijwaardzijn(producenten,vervoerders,verwerkers,etc.)

eenregistratie-entraceringsplichtin.Viadezeregistratie-entraceringsplichtkan

heteigendom,handling,bewerking,transport,gebruikendetoepassingvandie

stoffenwordenopgevolgd.Dezetransparantievandeketendientteworden

nagestreefdomcross-contaminatie50tevoorkomenwaardoordepotentiële

risico’svoormensenmilieuwordengeminimaliseerd.

4. Implementeereenmonitoringsprogrammavoorhetvaststellenvandekwaliteit

vanstoffendievanhetregimevandeafvalwetgevingzijngevrijwaard.Verifiëring

vandekwaliteit(inclusiefdematevanonzuiverheden)endecomplianceaan

technischespecificaties.Ditmonitoringsprogrammadientinformatiete

verschaffendiedetransparantieindeketenverzekertenderisico’svoormensen

milieuminimaliseert.

50 ‘Cross-contaminatie’=hetvermengenvanmateriaalstromenmetverschillendesamenstellingenwaardoordesamengesteldemateriaalstroomnietmeerdegewenstekwaliteitheeftvoordegewenstetoepassing

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen41

5. HarmonisatievandeEURALcodesvanafvalstoffenopdegroeneoforanjelijst

tussendeverschillendeEuropeselidstaten.Ineersteinstantiekanworden

aanbevolenomdezeharmonisatieteconcretiserenineenliving lab,zoalsde

NorthSeaResourcesRoundabout.

3. Aanbevelingen op EU niveau

1. Verzamelenpubliceer‘Good Practices’vandeverschillendelidstateninEuropa

ronddegehanteerdecriteriadiegebruiktzijnvoordekwalificatievanmateriaal

alsbijproductenofalsstoffenmeteen‘eindafval’-status.Hiervoorkangebruik

wordengemaaktvandeexpertisevanIMPEL(EuropeanUnionNetworkforthe

ImplementationandEnforcementofEnvironmentalLaw).

2. StelwerkgroepenmetdeelnamevandeEuropeseCommissie,lidstatenen

belanghebbendenomdeimplementatievandehuidigekaderrichtlijnafvalen

aanverwanterichtlijnenteharmoniseren.Gedachtkanwordenaaneenstructuur

zoalsdeCommissiediedestijdsheeftingerichtvoordeimplementatievande

KaderrichtlijnWater,onderdenoemervaneen‘Common Implementation

Strategy’(CIS).ErkunnenGuidance Documentswordenopgesteldopdiverse

thema’s,zoals:

a. Hetinzichtelijkmakenenhetharmoniserenvandeaanduidingvan

afvalstromendoordeverschillendeafvalsoortenendehoeveelheidafvalte

inventarisereninEU2;

b. HetharmoniserenopEuropeesniveauvandeclassificatievanafvalstoffenop

de‘groeneenoranjelijst’enhetharmoniserenvanhetgebruikvandeEURAL

codes.Dezeharmonisatievanclassificatievanafvalstoffenkanuiteindelijk

leidentoteenaanpassingvanartikel2vanEVOA,waarbijalthansinhet

verkeertussenEU-lidstateningevalvanmeningsverschillennietgekozen

hoefttewordenvoorheetmeeststrengeregime,opvoorwaardedat

duidelijkheidwordtgegevenmetbetrekkingtotdeschadelijkheid

(CLPenEU/GHS)enbloostellingsroutes(toelaatbaretoepasselijkheid);

c. Hetharmoniserenvandeinterpretatievanalgemenebegrippendieinde

KRAwordengebruikt,zoalsdebegrippen‘Cleaned’ en‘Hazardousness’;

d. Hetharmoniserenvancriteriadiegehanteerdkunnenwordenvoorde

kwalificatievanmateriaalalsbijproductenofalsstoffenmeteen‘eind

afval’-status.

Advies Afval: duurzaam gebruik en beheer van biomassastromen42

3. StreefnaaropvolgingvanhetvoorstelvanNederlandaandeEuropese

Commissievooreennaderedefinitievanhetbegrip‘zichontdoen’indeKRA51

enbepleitinEuropaeennieuweregelgevinginhetkadervandecirculaire

economie.Daarvoorisnodigdatregelgevingwordttoegespitstoprisicovolle

stromen,ongeachtofditstoffenofafvalstoffenzijn.Hetgaatimmersniet

specifiekom‘het zich ontdoen van een stof’waarbijdeoverheidvoornamelijk

richtopdepotentiëlerisico’svoormensenmilieumaaromdeconcrete

gevolgenvoormensenmilieuvanhetgeendehoudermetdestofdoet.

51 “A holder does not discard any substance or object within the meaning of point (1) of Article 3, when the following conditions are met: a) Further use of the substance or object is certain; b) Further use is lawful, i.e. the substance or object fulfils all relevant product, environmental and health protection requirements for the specific use and will not lead to overall adverse environmental or human health impacts; c) Further use of the substance or object reduces overall impacts of resource use and improves the efficiency of such use.”Devoorwaardenat/mczijnquabewoordingdirectafgeleidvandehuidigerichtlijn.Hetvoorsteldoetnietsafaanhet‘acquis’vanderichtlijn.Kernzinindemotiveringis:“By introducing this explanation of ‘discard’ the WFD (Waste Framework Directive) will get the appropriate focus on the two-fold aim to minimize the negative effects of the generation and management of waste on human health and the environment and to reduce the use of resources, and favors the practical application of the waste hierarchy.”