Ontwerp- omzendbrief “Ruimtelijke

inplanting en groei van grootschalige

detailhandel” kritisch bekeken

Els Empereur

Advocaat- Vennoot

DLA PIPER UK LLP

Lunchcauserie BLRW- 9 juni 2011

12 juni 2011 2

Overzicht van de presentatie

Juridische context : Europa, dichterbij dan gedacht

Juridische context : de aangepaste federale regelgeving

Juridische context : de Vlaamse aspiraties

De Ontwerp – Omzendbrief : inhoud en kritische bedenkingen

Recente Rechtspraak Hof van Justitie : weg met

oppervlaktebeperkingen, afstandsregels en ontwrichtingstoetsen?

12 juni 2011 3

Juridische context : Europa

Richtlijn 2006/123/ EU betreffende diensten op de interne

markt (“Bolkestein- richtlijn”)

- enorme impact op diverse sectorale regelgeving lidstaten m.b.t.

“handelsvestigingen”: “toegang tot” of “uitoefening van”

dienstenactiviteit

- artikel 9 (“vergunningsstelsels”):

• niet discriminerend

• rechtvaardiging vanuit “dwingende reden van algemeen belang” (RS H.v.J:

ruimtelijke ordening, volksgezondheid, etc)

• doel niet te bereiken door minder beperkende maatregel (bv. controle

achteraf)

12 juni 2011 4

Juridische context : Europa

- Artikel 10 (“voorwaarden vergunningsstelsels”):

• Criteria die “willekeur beletten”

• Toegang tot dienstenactiviteit op gehele grondgebied, tenzij

vergunning voor elke vestiging afzonderlijk gerechtvaardigd is

vanuit dwingende redenen van algemeen belang

12 juni 2011 5

Juridische context : Europa

- Last but not least: artikel 14.5 (“verboden eisen”):

“de toepassing geval per geval van economische criteria, waarbij de

verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs

dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een

beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van

de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de

activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde

doelen van economische planning: dit verbod heeft geen betrekking

op planningseisen waarmee geen economische doelen worden

nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van

algemeen belang”

12 juni 2011 6

Juridische context : de federale

regelgeving

Handelsvestigingen” (= federale bevoegdheid; artikel 6

§1 BWHI);

Wet van 13 augustus 2004 betreffende de vergunning

van handelsvestigingen (“IKEA- wet”; wijziging Wet 22

december 2009)

• Ruimtelijke ligging van de handelsvestiging;

• Bescherming van het stedelijke milieu;

• Bescherming van de consument;

• Respect voor sociale wetgeving en het arbeidsrecht

12 juni 2011 7

Juridische context : de federale

regelgeving

KB van 13 januari 2010:

- Verduidelijking criteria in IKEA- wet

- Ruimtelijke ligging van de handelsvestiging

• Inpassing in plaatselijke ontwikkelingsprojecten of binnen het kader van het stedenpatroon

• Bereikbaarheid via het openbaar vervoer

- Bescherming van het stedelijke milieu

• Effect op duurzame mobiliteit, zijnde het gebruik van de ruimte en de verkeersveiligheid

• Het effect van de inplanting op de stadskern in het kader van de planologische vereisten

- Consumentenbescherming

- Respect voor sociale en arbeidswetgeving

12 juni 2011 8

Juridische context : de federale

regelgeving

Slot: discussiepunten:

- regionalisering?

- De problematische verhouding IKEA- wet <-> Bolkestein-

richtlijn:

• “Reparatiewet” is enkel “snelle opsmukoperatie”;

• Geen verantwoording voor behoud van socio- economische

vergunningsstelsel (re minder beperkende maatregel?)

• Vage criteria die niets toevoegen aan een stedenbouwkundige

vergunning, behalve….“verkapte” economische criteria?

12 juni 2011 9

Juridische context : de Vlaamse

aspiraties

Doelstellingen:

Wens tot regionalisering: een “handelsvestigingenbeleid”

verankerd in een “duurzame ruimtelijke ordening” op

vergunnings- en planningsniveau

“Kernversterking” en “tegengaan verlinting”

Oplossingen voor het beperkte aanbodbeleid

Eénduidigheid!

12 juni 2011 10

Vlaams kader

Bestaande instrumenten van ruimtelijke planning

- Gewestplannen

- Structuurplanning en uitvoeringsplanning

- Besluit Typebepalingen: “grootschalige detailhandel” en specifieke kleinhandelszones- vraag naar draagwijdte “clichering” in VCRO

Bestaand stedenbouwkundig vergunningssysteem

Recente initiatieven

- Studie Idea Consult en Omgeving “Ruimtelijk afwegingskader voor grootschalige detailhandelsvestigingen”

- Startnota “Winkelen in Vlaanderen”: twee omzendbrieven op te maken, nl “kernversterking en winkellinten” en “Ruimtelijk afwegingskader voor de inplanting van grootschalige detailhandel”

- Huidige stand van zaken: niet twee omzendbrieven, maar één ontwerp van omzendbrief “Ruimtelijke inplanting en groei van grootschalige detailhandel” ter discussie

12 juni 2011 11

Ontwerp Omzendbrief : inhoud

Definitie “grootschalige detailhandel” (1.000m² BVO)

Terminologie : 3 invalshoeken in overweging te nemen bij

planning én vergunningsverlening :

- de functionele typologie (schaal, assortiment, winkel – klantrelatie)

- verschijningsvorm

- locatietype (opsomming van een mix van termen uit

structuurplanning en diverse afwegingscriteria)

12 juni 2011 12

Ontwerp Omzendbrief : inhoud

Afwegingskader voor ruimtelijke planning

- Drie invalshoeken “functionele typologie”, “verschijningsvorm”

en “locatietype” uitgangspunt

- Probleem:

- eenduidigheid? (studie werkt “inspirerend”)

- aanbodbeleid? (hoe?)

- Komt onvoldoende tegemoet aan vraag van sector naar meer

ruimte (re weinig bestemmingszones waarin het heden

sowieso kan: weinig “dienstverleningsgebieden” en nu

“specifieke regionale bedrijventerreinen voor kleinhandel”)

- Ook ingrepen nodig op het vlak van de doorlooptijd van

opmaak van structuurplannen en RUP‟s

- Bevoegdheidsverdeling

12 juni 2011 13

Ontwerp Omzendbrief : inhoud

Afwegingskader voor vergunningen:

- Vergunningsaanvragen moeten getoetst worden aan de

“goede ruimtelijke ordening” (hoe rijmen met 3 invalshoeken)

- Oppervlaktebeperking van kleinhandel in woongebieden

(<5.000m²)

- Waar zit de eenduidigheid?

12 juni 2011 14

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

Belangrijkste besluiten:

- zeer vaag document, dat niet volstaat voor een eenduidig

handelsvestigingenbeleid

- geen enkele garantie voor een aankoopbeleid

12 juni 2011 15

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

- Relatie met de studie “Ruimtelijk afwegingskader voor

grootschalige detailhandelsvestigingen”?:

* Omzendbrief “studie kan inspirerend werken”

* Omzendbrief is evenwel niet te begrijpen, tenzij men deze

samenleest met het afwegingskader geschetst in de Studie:

“uitsluitingscriteria”en “positieve en negatieve

afwegingscriteria” ook toepassen?

* Moet het onderscheid tussen “nieuwe” en “bestaande”

handelsvestigingen uit de studie ook worden aangehouden in

de Omzendbrief?

* Probleem: leidt niet tot transparantie, maar divergent beleid

van gemeenten die met onduidelijkheid kampen over

toepassing

12 juni 2011 16

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

- Geen onderscheid tussen afwegingskader plannen en

vergunningen

- Nochtans fundamenteel verschillend in VCRO

- Vergunningen: geen toetsing aan structuurplanning

toegelaten, Ontwerp heeft hier niet voldoende oog voor- cfr.

begrippen “stedelijke gebieden, “buitengebieden”,

“hoofddorpen” etc.

- Vergunningen: in eerste plaats toetsing aan

stedenbouwkundige voorschriften en niet, of slechts in tweede

instantie diverse “beleidsplannen” (Rechtszekerheid)

relatie invalshoeken en decretale criteria van ruimtelijke

ordening

12 juni 2011 17

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

Kernvraag: duidelijk aangeven welke criteria uit de Studie

“Afwegingskader voor grootschalige detailhandel”

aanvaardbaar zijn

- Ligging binnen 1 km van een autoweg of een primaire weg als

uitsluitingscriterium?

- Monomodale ontsluiting als negatief afwegingscriterium: steeds

problematisch?

- Schrappen van “overbodige” uitsluitingscriteria en afwegingscriteria-

bv. verboden vestiging in VEN- gebieden, RAMSAR- gebieden,

Beschermde landschappen etc.: volgt uit sectorale regelgeving

12 juni 2011 18

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

de “ontwrichtingstoets” in de studie- ook toepassen in de Omzendbrief?

- “bestendige ontwrichting van het ruimtelijke en maatschappelijke weefsel van een kernwinkelgebied”

- Heeft een “nieuwe vestiging” een ontwrichtende invloed op handelsvestiging:

“Een ontwrichting staat hier gelijk aan een significante invloed, die zich uit in een relatief groot aantal faillissementen van winkels, structurele leegstand en hierdoor een sterk verminderd algemeen verblijfsklimaat in het kern(winkel)gebied. De uitkomst van de ontwrichtingtoets leidt, evenals de andere elementen in het afwegingskader, niet direct tot een eventuele afwijzing, maar wordt „meegewogen‟ in het geheel van het afwegingskader. “

- Problematisch: lijkt “verboden economisch criterium” uit de Bolkesteinrichtlijn, en lijkt een wederoptreden van geschrapte criterium “invloed op bestaande handelsvestigingen” uit IKEA- wet

12 juni 2011 19

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

Advies SERV

- Te onduidelijk kader

- Omzendbrief aanvullen met praktijkvoorbeelden

- Onduidelijke verhouding tot studie “afwegingskader”

- Nadenken over bevoegdheid re projecten met regionale

impact: provinciale bevoegdheid uit ontwerp schrappen voor <

2.500 m² bruto- verkoopsoppervlakte in buitengebied

- Niet louter ruimtelijke consideransen volstaan, ook economie,

sociale impact, mobiliteit etc.

12 juni 2011 20

Ontwerp Omzendbrief : een kritische

blik

Advies SARO

• Omzendbrief lijkt onvoldoende afgestemd op dienstenrichtlijn-

oppervlaktebeperking in bepaalde gebieden toegestaan? (cfr.

infra)

• Relatie met Studie onduidelijk

• Te vaag, onduidelijk en onvolledig

• Bevoegdheidsverdeling in structuurplanning wordt gewijzigd,

en moet worden aangepast

• Omzendbrief kan niet normerend optreden voor definitie

“grootschalige kleinhandel”

12 juni 2011 21

Tot slot : recente rechtspraak H.v.J

Ook aandachtspunt: recente rechtspraak Europese Hof van

Justitie

H.v.J. (“Attanasio Group” dd. 11 maart 2010):

- Administratieve vergunning voor tankstations afhankelijk van aantal

criteria, waaronder minimumafstand tot bestaande tankstations

- Hof: schending van de vrijheid van vestiging, die niet

gerechtvaardigd is door “dwingende reden van algemeen belang”

(aangevoerd waren: “verkeersveiligheid”, “milieubescherming”,

“volksgezondheid”)

- Hof: ongelijke behandeling tussen bestaande en nieuwe tankstations,

“verkapte economische toets”

- Relevantie arrest: aandacht voor “verkapte economische toetsen in

afwegingskader” in bijzonder bij ontwrichtingstoets, en het in het

praktijk vereisen van minimumafstand tussen handelsvestigingen

12 juni 2011 22

Tot slot : recente rechtspraak H.v.J.

H.v.J. (Commissie/ Spanje, C -400/08 dd. 24 maart 2011)

- Catalaanse handelsvestigingswetgeving beperkt op zeer significante wijze vestigingsmogelijkheden “hypermarkten” tot gemeenten waar geen overaanbod was (komt neer op een verbod van vestiging buiten de geconsolideerde bebouwde kom van bepaalde gemeenten)

- Hof: geen motivering van deze beperking- en dus strijdig met vrijheid van vestiging

- Hof: toetsing aan “aanwezigheid van commerciële voorzieningen” en “effect op de bestaande commerciële structuur” en maxima voor vestigingseenheid is een verboden economische toets

- Hof: geen toetsing aan vereiste van noodzaak aan vergunning, omdat Commissie niet had aangegeven waarom deze vergunning verder ging dan noodzakelijk om doel te bereiken

- Hof: enigszins vage beoordelingscriteria zijn toegelaten, nu nauwkeurige drempels en maxima een te rigide systeem tot stand brengen

- Conclusie: stof tot verdere discussie omtrent “oppervlaktebeperkingen” en “ontwrichtingstoets” en rigide typologieën…

12 juni 2011 23

Vragen?

Els Empereur

Advocaat- Vennoot DLA PIPER

Uitbreidingstraat 2

2600 Antwerpen- Berchem

els.empereur@dlapiper.com

03/287.28.28.

0494/57.15.50.