1

Notitie Kaderstelling 1. Aanleiding Amsterdam kent vanaf 19 maart 2014 een aanzienlijk gewijzigd bestuurlijk stelsel. In het nieuwe stelsel van verlengd lokaal bestuur zullen bestuurscommissies binnen stedelijke kaders beleid uitvoeren. In deze notie wordt het begrip kaderstelling nader uiteengezet. 1.1 Naar één Amsterdam In Amsterdam wordt sinds 1981 gebouwd aan decentraal bestuur in de stadsdelen. Destijds met als belangrijkste reden de uitvoering en het bestuur dichter bij de burger te brengen. Gebiedsgerichte uitvoering en direct contact met Amsterdammers is altijd de kracht van stadsdelen geweest. In 2010 vond er een belangrijke wijziging plaats in het stelsel met de fusie van 14 naar 7 stadsdelen. Ondanks het succes van decentraal bestuur was er verbetering nodig in de samenwerking binnen de gemeente, in de uitvoeringskracht van stadsdelen en in de helderheid over de taakverdeling tussen de centrale stad en stadsdelen. Eén van de kernelementen in die stelselwijziging was daarom om meer te gaan werken vanuit de gemeente als geheel: één Amsterdam. Een ongedeelde stad werd het uitgangspunt voor de verbeteringen van het bestuurlijk stelsel. Het uitgangspunt van één Amsterdam is sindsdien bepalend voor de taakverdeling tussen de centrale stad en stadsdelen. Stadsdelen zijn daarom vooral in de uitvoering versterkt, terwijl de centrale stad meer is gaan zorgen voor algemene kaders, samenhang en structuur. Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden was cruciaal voor het verbeteren van de prestaties van de gemeente. Daarbij werd bij de fusie van de stadsdelen al aangetekend dat werken vanuit één beleidsvisie niet ten koste mag gaan van ruimte voor maatwerk. Vanaf 2010 is de centrale stad meer kaders gaan stellen. De taken en bevoegdheden van de stadsdelen bleven op veel beleidsterreinen hetzelfde, maar het daarvoor geldende beleid, dan wel de uitvoering daarvan, is meer geüniformeerd. In 2010 was het uitgangspunt nog wel dat het College alleen kaders zou stellen als dit vanuit de inhoud van een beleidsdossier nodig was. 1.2 Van deelgemeenten naar bestuurscommissies Op 5 juli 2012 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel afschaffing deelgemeenten aangenomen. Dit maakte een nieuwe wijziging in het bestuurlijk stelsel noodzakelijk. De gemeentewet bepaalt weliswaar het nieuwe wettelijke kader waarbinnen het bestuurlijk stelsel is vormgegeven, het is echter niet de belangrijkste drijfveer geweest om te kiezen voor bestuurscommissies in een stelsel van verlengd lokaal bestuur. Verschillende economische en maatschappelijke ontwikkelingen maken vernieuwing van de rol van de overheid noodzakelijk om er voor te zorgen dat Amsterdam een stad blijft waar Amsterdammers prettig wonen, waar bedrijven zich willen vestigen, waar toeristen naar toe komen en waar de economie blijft groeien. Amsterdammers vragen daarnaast om een betrokken overheid die krachtig optreedt bij misstanden, zorgzaam is voor kwetsbare groepen en tegelijkertijd ruimte laat voor initiatieven van anderen die een bijdrage willen leveren aan de stad. Een aantal concrete uitgangspunten hebben tot de keuze voor verlengd lokaal bestuur geleid. Maatschappelijke opgave centraal De maatschappelijke opgave staat altijd centraal. Het bestuur moet daarom zo goed mogelijk in staat zijn te handelen vanuit het belang van Amsterdammers, ondernemers en bezoekers. De maatschappelijke opgave verschilt echter sterk per stadsdeel. Daarom is maatwerk en lokale kennis essentieel. Juist daarom hebben het college en de gemeenteraad gekozen voor bestuurscommissies in de stadsdelen. Eén Amsterdam met differentiatie in beleid en uitvoering Eén Amsterdam staat voor een gemeente die als één geheel opereert: politiek, bestuurlijk en ambtelijk. Verlengd lokaal bestuur is dus een bestuur voor de hele stad. De resultaatverantwoordelijke eenheden (RVE’s) en bestuurscommissie werken vanuit één door het college en raad vastgestelde beleidsagenda. Dit doen zij ieder vanuit hun eigen rol. Het is daarbij telkens zoeken naar een goede balans tussen een eenduidig beleid voor de hele stad en een gebiedsgerichte aanpak. Bestuurscommissies hebben een eigen pakket aan taken en

2

bevoegdheden met een bijbehorend budget. Binnen stedelijke kaders maken zij lokale afwegingen. Randvoorwaarde is dat diversiteit in beleid en uitvoering gebaseerd is op verschillen in de lokale maatschappelijke opgave. Verschillen mogen dus bestaan, maar ze moeten wel uitlegbaar zijn aan burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Democratisch lokaal bestuur Het college en de gemeenteraad hebben gekozen voor een bestuurscommissie met democratisch gekozen vertegenwoordigers. Amsterdam is te groot om alleen vanuit de Stopera te besturen. Het bestuur van Amsterdam moet goed op de hoogte zijn van wat er in de verschillende buurten speelt: de ogen- en orenfunctie. Er zijn daarom lokale bestuurders nodig die als verlengd stadsbestuur kunnen inspelen op lokale vraagstukken en in direct contact staan met buurten en bewoners. Over lokale invulling en uitvoering van beleid moet ook lokaal verantwoording worden afgelegd. Toegankelijk en afrekenbaar bestuur Het Amsterdamse bestuur moet voor burgers toegankelijk en aanspreekbaar zijn. Dit is een voorwaarde om goed en snel in te kunnen spelen op specifieke lokale problemen. Niet altijd hoeft de overheid en daarmee het bestuur het initiatief of de regie te hebben. Amsterdammers, bedrijven en maatschappelijke organisaties leveren vaak een bijdrage. Dit vraagt om een bestuur dat zowel stedelijk als lokaal de ruimte geeft en duidelijke focus aanbrengt in zijn prioriteiten. Eén Amsterdam en kaderstelling In een stelsel van verlengd lokaal bestuur, waarbij de gemeente als een ongedeelde stad werkt, zorgen stedelijke kaders ervoor dat er in Amsterdam geen onuitlegbare verschillen zijn. Hiermee voorkomen we onnodige bureaucratie en zorgen we voor betere en eenduidige dienstverlening. De bestuurscommissies moeten als verlengd bestuur verantwoording afleggen aan het orgaan dat hen heeft ingesteld: de gemeenteraad, het college en/of de burgemeester. Daarnaast is er in dit nieuwe stelsel expliciet bepaald welke bevoegdheden en taken gedelegeerd en/of gemandateerd zijn aan de bestuurscommissie en welke ruimte ze op hun bevoegdheden hebben voor lokale invulling van beleid en uitvoering. Hiermee krijgt kaderstelling een nog belangrijkere positie binnen het bestuurlijk stelsel dan voorheen. Beleidsontwikkeling zal in het nieuwe stelsel stedelijk plaatsvinden en alle beleidskaders worden in de gemeenteraad vastgesteld. Daarin wordt expliciet bepaald op welke terreinen beleidsregels lokaal nader ingevuld kunnen worden. Hiermee geeft het bestuur niet alleen invulling aan verlengd lokaal bestuur, maar wordt ook de bestuurlijke slagkracht vergroot en komt er meer duidelijkheid voor burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties over wie waarover gaat. 1.3 Uniformiteit én ruimte voor maatwerk Het principe van één Amsterdam (uniformiteit) en ruimte voor maatwerk (diversiteit) brengt automatisch een spanning met zich mee. Immers, waar ligt de juiste balans tussen uniformiteit en ruimte voor diversiteit en maatwerk? Hier is geen algemeen geldend antwoord op te geven. De ruimte voor invulling en uitvoering op stadsdeelniveau kan per bevoegdheid verschillen. Dat betekent echter niet dat hier geen richting aan wordt gegeven. De relatie tussen de taken en bevoegdheden van het college, de raad en bestuurscommissies is immers wel nader geduid. Zo mogen verschillen in beleid en uitvoering in de stadsdelen niet gebaseerd zijn op politieke verschillen, maar moeten deze voortkomen uit inhoudelijke verschillen. Daarbij gaat het overigens niet alleen om de lokale invulling van beleid en uitvoering door bestuurscommissies, ook stedelijk beleid kan op basis van de lokale opgave verschillend in stadsdelen worden ingezet. De criteria voor de bevoegdheden van bestuurscommissies in het hoofdlijnenbesluit van 2012 geven ook duiding aan de ruimte voor lokaal maatwerk. Het gaat om de volgende criteria:

zaken die de leefkwaliteit en directe omgeving van burgers in de straat en in de wijk raken, om stadsdeelgebonden activiteiten en/of activiteiten met een puur gebiedsgericht belang.

3

zaken die beleid en beheer betreffen van voorzieningen die in hun bereik de grenzen van een stadsdeel niet overschrijden.

zaken waarbij lokaal maatwerk en lokale kennis van de situatie essentieel zijn om adequaat te kunnen inspelen op de specifieke problematiek in een bepaald gebied.

coördinerende taken bij het initiëren en uitvoeren van integrale gebiedsontwikkeling en de leefbaarheid van buurten en wijken.

het stimuleren en faciliteren van burger- en buurtinitiatieven (eigen kracht) en het vergroten van de betrokkenheid van burgers bij het bestuur van de stad (burgerparticipatie).

Binnen de stedelijke kaders maken bestuurscommissies, vanuit de opgave in hun stadsdeel, dus lokale afwegingen en eigen gebiedsgerichte prioriteiten. 2. Kaderstelling In deze notitie wordt het begrip kaderstelling nader uitgewerkt. Daarbij wordt ingegaan op wat stedelijke kaders zijn, welke functies kaderstelling heeft en welke vormen en voorbeelden van stedelijke kaders we kennen. Tenslotte wordt de rol van kaderstelling in de beleidscyclus besproken. Kaderstelling maakt immers onderdeel uit van het proces van beleidsontwerp tot uitvoering en verantwoording. 2.1 Stedelijke kaders: definitie en criteria Zoals hierboven beschreven is kaderstelling het algemene principe van het Amsterdamse bestuurlijk stelsel geworden. Voor alle bevoegdheden van de bestuurscommissies geldt dus dat ze hiervan alleen gebruik kunnen maken binnen stedelijke kaders, vastgelegd in bijvoorbeeld verordeningen, reglementen, beleidsregels, beleidsnota’s, beleidsvisies en budgetten. Een stedelijk kader is een door het college en/of de gemeenteraad vastgesteld document waarin voor een bepaald beleidsonderwerp uiteengezet is wat de doelstellingen zijn, welke middelen daarvoor worden ingezet, wat het tijdpad is, wat RVE’s daarvoor gaan doen én expliciet welk aandeel en welke rol en ruimte bestuurscommissies hebben in het behalen van de doelstellingen. Bestuurscommissies bepalen binnen het stedelijk kader op welke wijze de voor hen beschikbare instrumenten worden ingezet en welke (lokale) partijen daarbij worden betrokken. Dit is immers veelal afhankelijk van de lokale situatie. Goede stedelijk kaders voldoen aan een aantal criteria:

Een heldere omschrijving van het beleidsdoel. Transparantie, het is duidelijk wat van de bestuurscommissies wordt verwacht. Richting geven én ruimte laten voor lokale invulling. Bestuurscommissies hebben

daadwerkelijk ruimte om maatwerk per gebied te leveren. Koersvast: ze hebben in beginsel een meerjarig karakter. Hiermee wordt ad hoc

beleid voorkomen. Stedelijke kaders gelden dus niet alleen voor bestuurscommissies, maar ook voor het college zelf. De vastgestelde doelen, middelen en tijdspaden bepalen immers ook wat de RVE’s doen. 2.2 Doelen en functies Kaderstelling heeft een aantal doelen en functies. Deze komen deels voort uit de verandering van het bestuurlijk stelsel naar verlengd lokaal bestuur. Ze komen daarnaast ook voort uit de doelstelling om meer als één organisatie te gaan werken, effectiever beleid te maken en lokaal aan te sluiten bij de behoeften van burgers, bedrijven en organisaties. 1. Eén Amsterdam, meer stedelijke slagkracht, duidelijkheid voor burgers, bedrijven en organisaties Voor burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties moet Amsterdam één gemeente zijn. Door als één Amsterdam te opereren, vanuit een samenhangende visie op de stad, zorgen we er voor dat de dienstverlening verbetert, de bureaucratie vermindert en dat het transparant is wie waar over gaat.

4

2. Ruimte voor gebiedsgerichte invulling en lokaal maatwerk Binnen de stedelijke kaders is nadere lokale invulling mogelijk en wenselijk. In het stedelijke beleid wordt expliciet bepaald op welke terreinen beleidsregels lokaal nader ingevuld kunnen worden. In de aanpak van de maatschappelijke opgave kan differentiatie echter nodig zijn. Randvoorwaarde is dat verschillen in beleid en/of uitvoering gebaseerd zijn op verschillen in de maatschappelijke opgave en dat deze uit te leggen zijn aan burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. 3. Minder beleid en een efficiëntere uitvoering van beleid Door stedelijke kaderstelling is het niet langer nodig dat een bestuurscommissie bijvoorbeeld een eigen woonvisie opstelt. Kaderstelling leidt daarmee tot het ontdubbelen van beleid en dus tot minder beleid. Het nieuwe bestuurlijk stelsel zorgt er voor dat de kracht van zowel de RVE’s als de bestuurscommissies optimaal gebruikt wordt. De beleidsexpertise wordt meer in de RVE’s gebundeld en de bestuurscommissies versterken hun gebiedskennis en netwerk in de buurten. Daarnaast draagt kaderstelling bij aan deregulering. In plaats van zeven verschillende verordeningen over hetzelfde onderwerp volstaat in het nieuwe stelsel één stedelijke verordening (indien wenselijk met ruimte voor nadere regels op lokaal niveau). Hierdoor kan het aantal verschillende verordeningen in de stad fors omlaag. 2.3 Vormen en voorbeelden van stedelijke kaders Er zijn grofweg de volgende niveaus of dimensies van kaderstelling:

1. Algemene kaderstelling, bijvoorbeeld via het programakkoord. 2. Specifieke kaderstelling, per beleidsdomein via bijvoorbeeld

meerjarenbeleidsplannen, verordeningen en regels voor bijvoorbeeld inkoop en onderhoud per domein.

3. Financiële kaderstelling; dit betreft kaders via financiële regelgeving en via de budgetten.

Algemene kaderstelling: programakkoord 2014-2018 Het programakkoord is als kaderstellend document gedurende een bestuursperiode bepalend en richtinggevend aan de beleidscyclus. Het geeft voor de lange termijn aan wat de doelstellingen van het bestuur zijn. In de nieuwe situatie van verlengd bestuur vormt het programakkoord óók het stedelijk kader voor de bestuurscommissies. Andere kaders, zoals beleidsplannen, vloeien hieruit voort. Het programakkoord beslaat echter niet alle beleidsterreinen. Gedurende een bestuursperiode maakt het bestuur ook beleid op onderwerpen die niet in het programakkoord zijn opgenomen. Naast het programakkoord kan het college er voor kiezen om een stadsvisie te maken waarin zij voor een langere termijn dan vier jaar de doelen en ambities voor de stad formuleert. Dit kan bijvoorbeeld in de gedachte van een ‘nieuwe Gouden Eeuw’ en de ‘verantwoordelijke hoofdstad’. Ook voor een stadsvisie geldt dat deze richting geeft aan wat de bestuurscommissies doen en verder doorvertaald kan worden in concrete kaders. Er zijn ook kaders die we als gemeente niet zelf maken. Deze komen voort uit Europese of nationale wetgeving. Het kader komt in dat geval van de Europese Unie of het Rijk en is voor de hele gemeente van toepassing, dus ook voor de bestuurscommissies. Hier heeft het programakkoord geen invloed op. Een voorbeeld van zo’n kader vanuit nationale wetgeving is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze wet regelt de omgevingsvergunning. Daarbinnen maakt de stad zelf een toetsingskader voor bijvoorbeeld welstand en afwijkingen van het bestemmingsplan. Vanuit Europa moet de gemeente zich bijvoorbeeld houden aan Europese aanbestedingsregels. Daarbij dient aangetekend te worden dat Europese regels niet rechtstreeks op gemeenten van toepassing zijn, maar eerst worden vertaald naar nationale regels. Daarnaast zijn er kaders voor de lange termijn (langer dan 4 jaar) waarbinnen stad en bestuurscommissies werken die los staan van het

5

programakkoord. Een voorbeeld daarvan is de structuurvisie, vanwege zijn domeinoverstijgende en lange termijn karakter. Specifieke kaderstelling per beleidsdomein Algemeen De bestuurscommissies oefenen al hun bevoegdheden uit binnen stedelijke kaders. Dit is ook per bevoegdheid geëxpliciteerd. Deze specifieke kaders per beleidsterrein kunnen verschillende vormen aannemen. Kaders kunnen op verschillende manieren worden vastgelegd.

1. Meerjarenbeleidsplannen 2. Verordeningen 3. Beleidsregels (regelingen over de wijze van uitvoering; het ‘wat’ en ‘hoe’), 4. Gebiedsplannen

Meerjarenbeleidsplannen Veel beleidsterreinen kennen op dit moment al meerjarenbeleidsplannen. Denk voor het cluster sociaal aan de reeds bestaande meerjarenbeleidsplannen voor participatie en armoedebeleid. Of voor het cluster fysiek aan de Structuurvisie, het regionaal verkeer- en vervoersplan, de Amsterdamse mobiliteitsaanpak en het meerjarenbeleidsplan fiets. Andere voorbeelden zijn de Hotelvisie, de visie ZuidAs en het Kunstenplan 2013-2016. Verordeningen De zeven afzonderlijke stadsdeelbesturen stellen in de huidige situatie ook verordeningen vast. Dat betekent dubbel werk en (soms onnodige) verschillen. Zoals aangekondigd in de nota bestuurlijk stelsel worden deze verordeningen in de overgangsperiode van twee jaar omgezet in stedelijke verordeningen. Overigens is deze omzetting bij verordeningen met straf- en dwangbepalingen juridisch noodzakelijk. In het nieuwe bestuurlijk stelsel worden aan de bestuurscommissies geen bevoegdheden gegeven om zelf verordeningen vast te stellen en ook de overige regelgevende bevoegdheden zijn beperkt. Het uitgangspunt is dat verordeningen centraal worden vastgesteld. De bestuurscommissies hebben, waar dat gezien de opgave in het gebied wenselijk is, wel de mogelijkheid om binnen de grenzen van een verordening in specifieke gevallen nadere regels te stellen. Voorbeelden van verordeningen zijn:

Bomenverordening Dit zijn nu lokale verordeningen met straf/dwangbepalingen. Dit wordt z.s.m. één stedelijke verordening met stadsbreed geldende regimes: één kapregime voor gewone bomen en één kapregime voor monumentale bomen. Bestuurscommissies bepalen welke bomen onder welk regime vallen en zorgen zo voor lokale invulling van stedelijk beleid.

Erfgoedverordening Dit zijn nu lokale verordeningen naar een stedelijk model. Dit wordt op korte termijn omgevormd tot één stedelijke verordening. De bestuurscommissies krijgen daarbij de bevoegdheid om gemeentelijke monumenten en gemeentelijk stads- en dorpsgezichten aan te wijzen. Die aanwijzingen hebben een lokaal karakter. De bovenlokale bevoegdheden inzake rijksmonumenten en rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten worden centraal belegd.

Afvalstoffenverordening Deze centrale verordening biedt een kaderregeling waarin de belangrijkste regels omtrent het inzamelen en het ter inzameling aanbieden van afvalstoffen zijn opgenomen. Voor een eenduidige handhaving van deze regels is dat ook van belang. De verordening biedt bestuurscommissies de mogelijkheid om waar mogelijk nadere regels te stellen en zelf te bepalen op welke wijze ingezameld wordt, wanneer en waar afvalstoffen mogen worden aangeboden en welke inzamelmiddelen moeten worden gebruikt. De bestuurscommissies kunnen daar dan maatwerk in leveren.

6

Subsidieverordeningen De onlangs vastgestelde Algemene subsidieverordening gaat binnenkort stadsbreed gelden, de ASA’s van de stadsdelen zullen worden ingetrokken. Deze verordening vormt dan het kader voor de wijze waarop binnen de stad subsidie wordt verleend. In bijzondere subsidieverordeningen is vastgelegd aan welke criteria moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor een subsidie. In bepaalde gevallen kunnen bestuurscommissies middels nadere regels bepalen welke bijzondere voorwaarden daar in verband met de specifieke opgave in het gebied aan verbonden zijn, bijvoorbeeld bij de subsidies voor winkelstraten.

Beleidsregels Ook in beleidsregels kunnen stedelijke kaders zijn vastgelegd. Die bevatten voorschriften en criteria over de wijze waarop in voorkomende gevallen met bepaalde bevoegdheden wordt omgegaan. Voorbeelden van beleidsregels zijn:

Stedelijke inkoop (oa Puccini-methode) Ook de gezamenlijke stedelijke inkoop is een vorm van kaderstelling. De zogenoemde (vernieuwde) Puccinimethode is hier een goed voorbeeld van. Met de Puccinimethode is een systematiek ontwikkeld om stedelijk meer samenhang te creëren in de inrichting van de openbare ruimte. Daartoe wordt een vijftal producten stadsbreed ontwikkeld: een visiekaart, een catalogus, stadsbrede inkoop, een werkproces en de implementatie. Als onderdeel van 1 stad, 1 opgave wordt nu voorgesteld om deze kaderstelling en ook de inkoop in het vervolg stedelijk te laten plaatsvinden. De stedelijke wethouder bereidt daartoe samen met het verantwoordelijke db-lid uit de bestuurscommissie de betreffende producten voor die daarna stedelijk (door college en raad) worden vastgesteld. In formele zin is de rol van de bestuurscommissies hierin een adviserende. De lokale bestuurscommissies bepalen welke concrete instrumenten worden ingezet en zijn daarvoor opdrachtgever. Zij bepalen ook de nadere invulling, binnen de door de Raad gestelde kaders.

Beleidskader horecasluitingstijden Er is een stedelijk beleidskader met drie regimes voor de sluitingstijden van horecabedrijven: voor woongebieden, uitgaansgebieden en gemengde gebieden. Het stedelijk bestuur stelt het beleidskader vast. De bestuurscommissies bepalen vervolgens welke straten en pleinen onder welk regime vallen. Op deze manier wordt kennis en ervaring van de bestuurscommissies benut, zonder dat dit een eenduidig beleid in de weg staat. Het stedelijk kader waarborgt snelle besluitvorming en uniformiteit in regelgeving en biedt tegelijkertijd ruimte voor diversiteit en maatwerk op stadsdeelniveau.

Gebiedsplannen In het kader van het gebiedsgericht werken maken stad en bestuurscommissies afspraken over gebiedsgerichte invulling van beleid. Ook dit kan worden gezien als een vorm van kaderstelling. Financiële kaderstelling Financiële regels Het college werkt aan de ontwikkeling van een nieuw financieel stelsel: 1 Stad 1 Financieel stelsel. Dit is het stelsel van financiële regels van de gemeente Amsterdam. In het stelsel wordt uitgegaan van een driedeling in de financiële regelgeving: 1. Financiële verordeningen

Het hoogste niveau bestaat uit een aantal financiële verordeningen waarin de regels en uitgangspunten zijn vastgelegd voor het financiële beleid, -beheer en –organisatie (op 22 januari 2014 vastgesteld door de gemeenteraad). Het zijn zogenoemde kapstokverordeningen waarin de gemeenteraad op hoofdlijnen kaders stelt. Daarnaast zijn er kaders voor de accountantscontrole van de gemeentelijke jaarstukken en voor onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid.

7

2. Uitvoeringsregels

Deze kaders worden door het college uitgewerkt in uitvoeringsregels (beleidsnota’s). Het college geeft aan hoe het financieel beleid, beheer, organisatie, controle en de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid worden vormgegeven. Het college stelt de uitvoeringsregels vast voor de gehele gemeente. Voorbeelden zijn de beleidsnota ‘Reserves en voorzieningen’, de beleidsnota ‘Ramen en bekostigen’ en de beleidsnota ‘Tarieven en kostprijsbepaling’.

3. Toepassingsregels

Voor eenduidige en uniforme ambtelijke toepassing van uitvoeringsregels kan het nodig zijn toepassingsregels op te stellen. Voorbeelden zijn de circulaires voor begroting en jaarstukken. De verantwoordelijkheid voor de toepassingsregels ligt bij de gemeentesecretaris en de directeur DMC.

De nieuwe financiële spelregels gelden stadsbreed voor alle organisatieonderdelen. Bestuurscommissies hebben daarin – anders dan de huidige stadsdelen – geen aparte positie. Dat betekent dat bestuurscommissies geen eigen financiële verordeningen en uitvoeringsregels kunnen opstellen. Financiële kaderstelling vindt immers stedelijk plaats. Budgettaire kaders In het nieuw financieel stelsel behoren alle inkomsten toe aan de gemeenteraad, ongeacht welk organisatieonderdeel deze binnen de gemeente genereert. In de beleidsnota ‘Ramen en bekostigen’ is vastgelegd hoe de inkomsten worden gealloceerd naar programma’s en programmaonderdelen, hoe bij deze allocatie budgetten worden bepaald voor bestuurscommissies en RVE’s, en hoe zij eigen afwegingen kunnen maken over realisatie van maatschappelijke voorzieningen en bijbehorende bestedingen. Het huidige stadsdeelfonds vervalt; er komt geen nieuw fonds waaruit bestuurscommissies, clusters of RVE’s hun budgetten ontvangen. De toekenning van budgetten gebeurt dus jaarlijks expliciet en niet automatisch via een verdeelmodel. Budget bestuurscommissie per programma - kadernota en begroting Het besluit van de gemeenteraad over de allocatie van middelen aan programma’s en programmaonderdelen wordt vastgelegd in de kadernota. De gemeenteraad stelt per programma een budget voor gebiedsgericht werken vast. Hiermee alloceert zij een totaalbudget voor de zeven bestuurscommissies. Deze allocatie vormt daarmee het financieel kader waarbinnen de bestuurscommissies en het college hun ontwerpbegrotingen opstellen. Door expliciete vaststelling van de geïntegreerde gemeentebegroting door de gemeenteraad vindt besluitvorming over de bekostiging plaats. Bestuurscommissies stellen binnen de kaders – kadernota en begrotingscirculaire – hun ontwerpbegrotingen op voor de bevoegdheden en taken waar zij voor staan. De bestuurscommissies dienen hun ontwerpbegrotingen in bij het college voor de beoordeling op de kaders. De ontwerpbegrotingen van bestuurscommissies maken deel uit van de geïntegreerde begroting van de gemeente die door het college wordt gepresenteerd aan de gemeenteraad. Afwijkingen van de kaders en hun toelichtingen worden door het college met een advies voorgelegd aan de gemeenteraad. Het advies van het college wordt verwerkt in de geïntegreerde begroting vooruitlopend op de besluitvorming door de gemeenteraad. Alle afwijkingen van de financiële kaders worden daarbij door het college helder aangegeven en toegelicht. Investeringsprogramma Veel van de activiteiten op het gebied van bijvoorbeeld openbare ruimte of vastgoed zullen worden vastgelegd in een jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen investeringsprogramma. Dit programma vormt het kader voor de uitvoering. Tegelijk met de programmering wordt overigens vastgesteld welke projecten worden aangestuurd door de bestuurscommissies en welke stedelijk worden aangestuurd op basis van daarover vooraf vastgestelde criteria zoals complexiteit, stedelijk belang en risico’s. Bestuurscommissies kunnen investeringen doen. Het voornemen hiertoe en de dekking zijn onderdeel van hun

8

ontwerpbegrotingen. De vaststelling van het investeringsprogramma maakt onderdeel uit van de gemeentebegroting. 2.4 Kaderstelling in de bestuurs-, beleids- en gebiedscyclus Om een goed begrip van kaderstelling in de praktijk te krijgen is het van belang dit in de context van verschillende cycli te plaatsen. Er wordt hier onderscheid gemaakt tussen de bestuurs-, beleids- en gebiedscyclus. Daarin zitten verschillende kaderstellende momenten. Bestuurscyclus Programakkoord Een bestuursperiode begint met het opstellen van een programakkoord. Deze reeks van afspraken en doelstellingen voor de komende jaren kaderen (vaak nog op een redelijk abstractieniveau) welk beleid RVE’s en bestuurscommissies gaan maken en uitvoeren. (Meerjaren)beleidsplannen Het programakkoord wordt gedurende de bestuursperiode vervolgens per beleidsterrein uitgewerkt in (meerjaren)beleidsplannen, ook deze zijn kaderstellend. Er zijn echter ook cycli die van deze vierjarige bestuursperiode afwijken en die dus niet direct uit het programakkoord van de betreffende bestuursperiode voortkomen. Voorbeelden hiervan zijn de Structuurvisie en het Kunstenplan 2013-2016. Een nieuw programakkoord kan uiteraard wel tot een eerdere herziening van zulke kaders leiden. Gebiedsagenda Bestuursakkoorden zoals we deze tot afgelopen bestuursperiode in de stadsdelen kenden zijn in de nieuwe situatie van verlengd lokaal bestuur niet meer van toepassing. Het programakkoord en (meerjaren)beleidsplannen zullen door de bestuurscommissies worden vertaald in een gebiedsagenda voor het stadsdeel. Hierin staat aangegeven hoe de bestuurscommissie lokaal uitvoering geeft aan het programakkoord en welke lokale prioriteiten worden gesteld. Het programakkoord zal dus vertaald worden in zowel kaderstellend beleid als in gebiedsagenda’s. Beleidscyclus Beleidspecificatie Verschillende kaderstellende documenten, zoals meerjarenbeleidsplannen en beleidsvisies, kunnen nog nader gespecificeerd worden. Uitvoering Kaderstelling bepaalt dus de uitgangspunten voor gebiedsplannen en werkt uiteindelijke door tot de uitvoering. Uiteindelijk geven de kaders richting én ruimte aan de uitvoering door RVE’s en bestuurscommissies.

Figuur 1: Bestuurscyclus.

Figuur 2: Beleidscyclus.

9

Gebiedscyclus Gebiedsanalyse De oren- en ogenfuctie in de buurt is één van de belangrijkste rollen van de bestuurscommissies. Om lokaal invulling te kunnen geven aan beleid en uitvoering is lokale kennis en een analyse van het gebied essentieel. Zo’n gebiedsanalyse brengt de opgaven in het stadsdeel in beeld. Hierbij betrekken bestuurscommissies bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Gebiedsanalyses en lokale kennis zijn bovendien belangrijk als input voor het programakkoord en beleidsplannen, zodat het lokale perspectief hierin wordt meegenomen. Gebiedsagenda De gebiedsanalyses zijn samen met de centraal stedelijke kaders (programakkoord, beleidsplannen, enz) bepalend voor de gebiedsagenda. Gebiedsplan De gebiedsagenda wordt vervolgens jaarlijks vertaalt in concrete gebiedsplannen. Deze gebiedsplannen bevatten de uitvoering op basis van de gebiedsagenda en de stedelijke kaders. Rolverdeling Stedelijke kaders worden in principe voorbereid door de beleidsverantwoordelijke RVE’s. Hierin is de lokale kennis van bestuurscommissies uiteraard onmisbaar. De rol van de Bestuursdienst (Bestuur en Organisatie) is om met de RVE’s en stadsdelen in kaart te brengen op welke beleidsterreinen met prioriteit stedelijke kaders moeten worden gemaakt of aangepast. Daarnaast is de Bestuursdienst verantwoordelijk voor de visie op kaderstelling. Ter illustratie: Kaderstelling bij de Hervorming Stedelijke Vernieuwing Als voorbeeld wordt hier aan de hand van de Hervorming Stedelijke Vernieuwing (HSV) uitgelegd hoe centraal stedelijke doelstellingen en kaders doorwerken tot de uitvoering in stadsdelen. Het college maakte in 2012 een voorstel om een sterke focus aan te brengen in de verschillende resterende budgetten voor stedelijke vernieuwing in 2013 en 2014 (in totaal ca. 65 miljoen). Tot dan toe kende Amsterdam 33 stedelijke vernieuwingsbuurten, in de HSV werd het merendeel van het geld ingezet in acht focusgebieden. Deze werden centraal stedelijk geselecteerd op basis van hun leefkwaliteit en de sociaal economische positie van bewoners. Daarnaast werden de gebiedsgerichte doelstellingen centraal geformuleerd: 1. verbetering van de leefkwaliteit, 2. verbetering van de sociaal-economische positie van bewoners. Elke doelstelling werd vertaald in een aantal indicatoren, bijvoorbeeld: ‘of bewoners zich veilig voelen in hun buurt’ of ‘het aandeel werklozen’. Een belangrijk uitgangspunt was dat bewoners inbreng in het proces hadden. Vanuit de centrale stad werd dus bepaald wat de doelstellingen waren, wat de middelen waren en in welke gebieden ze werden ingezet. Binnen deze kaders was het de rol van de stadsdelen om per focusgebied interventies voor te stellen die de leefkwaliteit en sociaal-economische positie van de bewoners verbeteren. Dit deden stadsdelen in samenwerking met lokale partijen en waar nodig gefaciliteerd door stedelijke diensten. Stadsdelen hebben kennis van de lokale opgave en een netwerk in hun buurten. Daarmee konden zij de centraal stedelijke doelstelling vertalen naar SMART geformuleerde doelstellingen voor hun focusgebieden en deze omzetten in concrete interventies.

Figuur 3: Gebiedscyclus.

10

Eén van de focusgebieden was Holendrecht/Reigersbos in Stadsdeel Zuidoost. Hier werd de indicator ‘of bewoners zich veilig voelen in hun buurt’ (doelstelling betere leefkwaliteit) vertaald in een SMART doelstelling voor het gebied: ‘Veiligheidsgevoel groeit naar 6,7 gedurende de programmaperiode’. Om deze SMART doelstelling te behalen werden er door het stadsdeel concrete programma’s uitgevoerd, bijvoorbeeld een programma m.b.t. drugspreventie en dagbesteding, een programma m.b.t. flexibel toezicht en programma’s gericht op jongeren. Het schematische overzicht (Doel Inspanningen Netwerk) van de HSV in Holendrecht/Reigersbos laat zien hoe het centraal stedelijke kader is ingevuld (bijlage 1). Het bovenste oranje gedeelte is de stedelijke kaderstelling. Het blauwe gedeelte laat zien dat deze door de centrale stad en het stadsdeel samen werden uitgewerkt in indicatoren en SMART doelstelling. Het onderste gedeelte laat de uitvoering in de vorm van concrete en passende projecten in de buurt zien. Het voorbeeld illustreert dat stedelijke kaders en lokale kennis beide nodig zijn om stedelijke doelstellingen met lokale interventies te realiseren. Een dergelijke invulling van centrale kaders naar concrete uitvoering in stadsdelen is op alle beleidsterreinen toepasbaar. In aanvulling hierop verdienen twee voorbeelden uit Stadsdeel Oost en Stadsdeel West aandacht. Deze stadsdelen maken al enige tijd gebruik van websites om burgers inzicht te geven in de uiteindelijke uitvoering van beleid op buurtniveau. Op de kaart van stadsdeel West, te vinden op www.kaartvanwest.nl, is informatie te vinden over o.a. onderwijs, veiligheid, bekendmakingen en verleende vergunningen. Stadsdeel Oost maakt inzichtelijk wat er per buurt wordt uitgegeven en waar aan op www.buurtbegrotingamsterdam.nl. Door deze transparantie kan met bewoners, ondernemers en partners in de buurt het gesprek worden gevoerd over de opgaven in de buurt en de daarbij behorende inzet en activiteiten. Uitwerking programakkoord en kaders in gebiedsagenda’s Het nieuwe college maakt een programakkoord. Mede op basis daarvan maakt het college voor de 23 bevoegdheden stedelijke kaders, bijvoorbeeld beleidsplannen voor de woningmarkt of voor welzijn. Bestuurscommissies maken op hun beurt eerst een gebiedsanalyse. Samen met bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties brengen ze zo de opgaven in het stadsdeel in kaart. Vervolgens maken ze een gebiedsagenda waarin ze aangeven hoe ze aan de doelstellingen van het programakkoord voldoen. Het is de kunst om die twee processen zo goed mogelijk in elkaar te vervlechten. Het programakkoord en de stedelijke kaders zijn immers niet meteen na de verkiezingen klaar, maar de bestuurscommissies gaan dan al wel van start met het maken van plannen voor hun stadsdeel. Het college zal daarom na het opstellen van het programakkoord zo snel mogelijk de stedelijke kaders opstellen. Bestuurscommissies beginnen ondertussen met het maken van de gebiedsanalyse. Dit is daarom ook input voor de stedelijke kaders. Daarnaast gaan het college en de bestuurscommissies zo snel mogelijk met elkaar in gesprek over de plannen voor de stadsdelen. Totdat er duidelijkheid is over het programakkoord en de stedelijke kaders maken de bestuurscommissies daarom alleen de gebiedsanalyse en een concept gebiedsagenda. Zodra het programakkoord en de stedelijke kaders gereed zijn wordt de concept gebiedsagenda op basis daarvan waar nodig aangepast tot de definitieve gebiedsagenda. De gebiedsagenda’s worden dus door de bestuurscommissies opgesteld, in overleg met het college (eerst in concept en daarna definitief). Ze worden vervolgens door het college en de gemeenteraad vastgesteld. Deze gebiedsagenda wordt daarna jaarlijks vertaald in het gebiedsplan. De verschillende gebiedsplannen van de stadsdelen worden in de Kadernota opgenomen. Zo maken ze onderdeel uit van de P&C-cyclus.