Download - Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken · Burgers en veiligheid Om achterstandswijken veiliger en leefbaarder te maken, hebben pro-fessionals (waaronder de politie) de

Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken

Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken

Samenvatting door Nico de Boer van de studie ‘De sociale cohesie voorbij - actieve burgers in achterstandswijken’

PolitieacademieLectoraat Gemeenschappelijke VeiligheidskundeApeldoorn, 2010

Inhoudsopgave

Inleiding: wat is dit voor cahier? 7

1 Wat is het probleem? 9

1.1. Burgersenveiligheid 9

1.2. Leveninachterstandswijken 10

1.3. Participatieindewijk 13

1.4. Wathebbenactievebewonersnodig? 17

2 Wat zegt de wetenschap over actief burgerschap en veiligheid? 19

2.1. Socialecohesie,sociaalkapitaalofgewoonbuurtbinding? 19

2.2. Helptdemiddenklasse? 22

2.3. Bandenmetprofessionals 24

3 Op weg naar een handzame strategie 29

3.1. Identificatiemetdebuurtversterken 30

3.2. Meerontmoetingskanseningeorganiseerdverband 31

3.3. Meernormoverdrachtviainstituties 32

3.4. Eenduurzameoverlegstructuurmetbewoners 34

3.5. Meerzelforganiserendvermogen:vitalecoalities 38

7 Inleiding: wat is dit voor cahier?

Inleiding: wat is dit voor cahier?

Achterstandswijken schreeuwen om meer veiligheid en leefbaarheid en tegelijkertijd is dat daar moeilijker te realiseren dan in ‘gewone’ wijken. Met name is het er moeilijker burgers te betrekken bij sociaal toezicht, onderlinge controle enzovoort.

Om daar iets aan te doen, worden vaak platgetreden paden bewan-deld. Er zijn nogal wat projecten in achterstandswijken om de sociale cohesie te vergroten en om de kwetsbare bewoners meer sociaal kapitaal te verschaffen. Er zijn ook nogal wat projecten om een brede kring van burgers bij het veiligheidsbeleid te betrekken. Die aanpak is echter om-slachtig en het resultaat is vaak niet erg bevredigend.

Is dat allemaal wel zinnig en nodig? Kan het niet simpeler en rechter op het doel af? Om op die vraag een antwoord te vinden, onderwier-pen Bas van Stokkom en Nelleke Toenders de afgelopen maanden deze standaardantwoorden aan een kritisch onderzoek. Ze onderzochten de relevante wetenschappelijke literatuur over achterstandswijken, sociale cohesie, sociaal kapitaal en veiligheidsbeleid, ze spraken met tientallen bewoners en professionals en zetten enkele interessante ervaringen uit het buitenland op een rij. Hun bevindingen legden zij neer in een lijvig boek ‘De sociale cohesie voorbij – actieve burgers in achterstandswijken’.

Bij het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde was al bij het eerste concept van die studie duidelijk dat deze baanbrekende inzich-ten opleverde. Van Stokkom en Toenders rekenen af met een aantal ingesleten denkbeelden en schetsen vervolgens een alternatief dat zowel eenvoudig als krachtig is. Die alternatieve strategie is gebaseerd op een aantal pijlers:• meer identificatie van bewoners met de buurt,• meer ontmoetingskansen in georganiseerd verband,• meer normoverdracht via instituties in de wijk,• een duurzame overlegstructuur met bewoners.

Het probleem was echter – zo werd ook ingezien – dat hun studie te omvangrijk, te grondig en te wetenschappelijk zou zijn om in zijn huidige vorm een rol te kunnen spelen in het debat over de

8 10-131 Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken 91 Wat is het probleem?

beste aanpak van leefbaarheid en veiligheid in achterstandswijken. Om hun studie toch voor een breder publiek toegankelijk te ma-ken, vroeg het Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde Nico de Boer om een leesbare samenvatting te maken. En dat is wat nu voor u ligt.

Deze samenvatting is bedoeld voor teamchefs, wijkagenten, studen-ten aan de politieopleidingen en anderen die de leefbaarheid en veiligheid in achterstandswijken op een onorthodoxe manier willen verbeteren. Ze bestaat uit drie korte hoofdstukken, die respectievelijk behandelen:• Wat is het probleem?• Wat zegt de wetenschap over burgerschap en veiligheid?• Wat is een handzame strategie?

1 Wat is het probleem?

1.1. Burgersenveiligheid

Om achterstandswijken veiliger en leefbaarder te maken, hebben pro-fessionals (waaronder de politie) de actieve inzet van zoveel mogelijk burgers nodig. Veiligheid in zulke wijken is er bovendien bij gebaat als bewoners goede banden met elkaar hebben. Dat zijn twee zeer gang-bare gedachten in het veiligheidsbeleid van de afgelopen jaren. Op basis daarvan zijn de afgelopen tien tot vijftien jaar in de meeste Nederlandse gemeenten lokale samenwerkingsverbanden tot stand gekomen die een grote rol spelen in het gebiedsgebonden veiligheidsbeleid. Burgers heb-ben daarbinnen verschillende rollen: informant, adviseur, bedenker van oplossingen en uitvoerder.

Aan burgerparticipatie, coproductie en netwerkvorming worden veel voordelen toegedicht: wederzijds begrip, breder draagvlak, effectiever in-grijpen. Toch is het de vraag of genoemde basisgedachten in de praktijk wel opgaan.

Politiemensen – en dus ook wijkagenten – worden steeds meer afge-rekend op kerntaken en zijn door capaciteitsproblemen steeds minder in de buurt aanwezig. Het opbouwwerk is al in de jaren negentig gro-tendeels wegbezuinigd. Tegelijkertijd lijkt de overheid steeds sterker in te zetten op repressie. De afstand tussen burgers en wijkagenten wordt groter en het bevorderen van burgerschap dreigt een ondergeschoven kindje te worden. Het draagvlak onder wijkagenten voor burgerschap is beperkt, ook al doordat zij de contacten met buurtbewoners vooral zien als een middel om aan informatie te komen en veel van hen afkerig zijn van invloed van burgers op hun agenda. In het kader van het repressieve veiligheidsbeleid hebben ze juist de neiging om activiteiten naar zich toe te trekken en komt er minder ruimte voor het inschakelen van burgers.

Is dat reden om het streven naar burgerschap in veiligheidsbeleid op te geven en maar af te wachten tot burgers zelf het initiatief nemen? Toch niet. Dat zou er namelijk toe kunnen leiden dat burgers het hele-maal laten afweten. Uit onderzoek blijkt dat de houding van professio-


nals (waaronder de politie) van beslissende betekenis is voor de bereid-heid van burgers om zich in te zetten voor een veilige en leefbare wijk. Daarbij doen zich twee obstakels voor. De eerste daarvan is de neiging van professionals om zelf oplossingen te bedenken voor problemen in de buurt en dus te weinig gebruik te maken van de capaciteiten van be-woners. De tweede is het zogeheten ‘bestuurlijke plafond’: de overheid geeft te weinig gevolg aan de initiatieven van burgers. Zonder die twee obstakels zou er veel meer mogelijk zijn.

Verstandiger dan afzien van de rol van burgers in veiligheidsbeleid is een kritische blik op bewonersparticipatie. Een voorbeeld: het is een gangbare gedachte dat contacten, netwerken en ontmoetingen ervoor zorgen dat mensen meer ‘sociaal kapitaal’ verwerven, actiever worden en meer informele sociale controle op zich nemen. Maar is dat wel zo? Zijn er geen eenvoudiger manieren om de capaciteit van buurtbewoners optimaal te benutten? Zo’n kritische analyse is zeker van belang als het gaat om bewonersparticipatie in achterstandswijken: de problemen zijn daar immers zeer groot, terwijl tegelijkertijd de voorwaarden voor bewo-nersparticipatie aanzienlijk geringer zijn.

Die analyse begint in dit hoofdstuk met een precieze kijk naar de wijken en de bewonersparticipatie: wat is er kenmerkend voor achter-standswijken en wat hebben bewoners nodig om goed te kunnen partici-peren in de zorg voor veiligheid en leefbaarheid?

1.2. Leveninachterstandswijken

De leefbaarheid van de wijken in Nederland verschilt sterk: er zijn wijken waar het uitstekend wonen is en andere wijken waar de proble-men zich opstapelen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-beleid (WRR) stelde in 2005 een driedeling voor: voorstandswijken, middenstandswijken en achterstandswijken. In die laatste categorie be-vinden zich uiteenlopende wijken: sommige wijken zijn er met relatief eenvoudige ingrepen wel bovenop te helpen, terwijl in andere wijken al jaren veel wordt geïnvesteerd zonder dat er veel vooruitgang wordt geboekt. Over het aantal van die wijken verschillen de meningen, vari-erend van meer dan honderd tot ongeveer veertig. Over de leefbaarheid en veiligheid in die wijken gaat dit boek.

Hoe is het leven in die wijken? De bebouwing is vaak – maar lang niet al-tijd – vrij dicht. Er staan veel sociale huurwoningen van geringe kwaliteit, veelal portieketagewoningen met een relatief lage huur. Er wonen veel mensen met een lage sociaaleconomische status: een lage opleiding, een laag inkomen, veel werklozen en andere uitkeringsgerechtigden, relatief veel eenoudergezinnen of juist kinderrijke gezinnen van buitenlandse herkomst. Het aanbod aan voorzieningen – winkels, horeca, onderwijs, zorg – is vaak mager en de kwaliteit van de openbare ruimte gering. Veel van de voormalige winkelpanden staan leeg. Deze wijken liggen vooral – maar niet alleen – in de grote steden.

De mensen die in deze wijken wonen, hebben relatief veel last van fysieke en sociale overlast: geluidsoverlast (zowel van buren als van de straat), verrommeling en verpaupering van straten, plantsoenen en trottoirs, maar ook opvoedingsproblemen, een ongezonde leefstijl en onveiligheid. Dat leidt tot wat wel ‘selectieve migratie’ wordt genoemd: mensen die het zich kunnen veroorloven (bijvoorbeeld door een zekere sociale stijging), verhuizen zo snel mogelijk en in de leeggekomen wo-ningen komen mensen die de problemen in stand houden of zelfs nog verergeren.

Bewoners

Een aparte dimensie van de achterstandswijken wordt gevormd door etnische minderheden. Veel van hen hebben een lage sociaaleconomi-sche status en zijn daarom aangewezen op een goedkope huurwoning. Daarbij komt dat wederzijdse steun voor hen van groot belang is en dat ze graag gebruik maken van hun eigen voorzieningen. Dat leidt zeker in de achterstandswijken van de grote gemeenten tot een concentratie: van de Nederlandse bevolking maken etnische minderheden slechts 13 procent uit, maar meer dan de helft van de Surinamers, bijna de helft van de Marokkanen en meer dan een derde van de Turken en Antillianen woont in de vier grote steden.

Hoe meer etnische minderheden in een buurt, des te groter de kans dat die negatief wordt beoordeeld, ook door de etnische minderheden zelf. Sommige migranten in de achterstandswijken verkeren in een isolement. Ze oriënteren zich weinig op Nederland, ze spreken slecht


Nederlands en hun opvattingen – bijvoorbeeld over vrouwen en homo’s – verschillen sterk van de dominante.Maar ook de oorspronkelijke, oudere stedelingen verkeren in de achter-standswijken vaak in een isolement. Ze hebben het gevoel dat hun wijk is overgenomen door mensen met andere culturen en hun voorzienin-gen (denk aan buurtwinkels en cafés) zijn grotendeels verdwenen, net als hun voormalige buren. Veel van hen zijn tegen wil en dank in de wijk blijven wonen omdat ze er emotioneel aan verbonden zijn. Van alle be-woners zijn zij het bangst van overlast en onveiligheid, ook als de cijfers daar geen aanleiding voor geven.

Naast de migranten en de oorspronkelijke bewoners vormen de zogeheten ‘nieuwe stedelingen’ een derde categorie bewoners. Soms zijn dit mensen die al snel weer vertrekken (zoals studenten en jonge tweeverdieners die tijdelijk genoegen nemen met een wijk en een wo-ning van mindere kwaliteit) maar er is ook een ‘creatieve klasse’ die met opzet kiest voor wonen in een achterstandswijk of de nadelen voor lief neemt. Beleidsmakers verwachten al enkele jaren een positief effect van hun aanwezigheid op de wijk, vandaar dat bij de stedelijke vernieuwing goedkope huurwoningen worden vervangen door duurdere huur- en koopwoningen. Hun mogelijke rol komt later in deze samenvatting nog uitgebreid aan de orde.

In zichzelf gekeerd

De toegenomen variëteit van culturen en de scherper geworden scheids-lijnen tussen de verschillende leefwerelden veroorzaken in de achter-standswijken veel problemen. Bewoners hebben wel sociale contacten, maar die beperken zich tot medebewoners uit de eigen kring, vaak mis-sen ze overbruggende sociale contacten die noodzakelijk zijn om vooruit te komen in de wereld. Ze hebben veelal een naar binnen gerichte hou-ding en te weinig gelegenheid om hun netwerken te verbreden. Anders gezegd: ze hebben een gebrek aan cultureel kapitaal.

Ook voor de openbare ruime – straten, pleinen, groenvoorzieningen – heeft die interne gerichtheid gevolgen. In elke wijk zijn meerdere waar-desystemen en leefstijlen ontstaan. De straat is niet langer het centrum van het buurtleven, omdat het leven zich verplaatste naar de individuele woning en de eigen etnische netwerken. De publieke ruimte wordt een

etnisch scheidingsveld of zelfs een onherbergzaam toneel voor conflic-ten en men wordt onverschilliger of angstiger over wat er buiten gebeurt. De regels voor hoe je als buren (of gebruikers van de openbare ruimte) met elkaar omgaat, zijn steeds minder dwingend en de ‘publieke famili-ariteit’ neemt af: mensen kennen en herkennen elkaar minder.

De achterstandswijken krijgen op die manier een negatief imago, dat op zich de problemen nog versterkt. De onderlinge solidariteit ver-mindert en bewoners zetten zich niet graag meer in voor de wijk. Ze keren zich steeds minder tegen negatieve ontwikkelingen en overlast. Veel bewoners distantiëren zich van hun eigen wijk. Volgens sommige onderzoekers is er in achterstandswijken ‘anomie’ ontstaan, een ander woord voor normloosheid. In de praktijk valt dat wel mee, maar er is wel sprake van een zekere normverdunning: het vertrouwen in de overheid en de sociale instellingen is niet groot, er is een sterke geneigdheid zich-zelf te beschermen en weg te kijken als de wet overtreden wordt. Vooral in zeer heterogene buurten spreken bewoners elkaar niet graag aan: ze betwijfelen of dat werkt of vrezen de gevolgen. Doet zich een conflict voor, dan moet de politie dat maar oplossen.

Opmerkelijk genoeg zijn er overigens in alle achterstandswijken on-danks alles mensen die volharden in hun inzet. Ze houden de schijn van een ‘prachtwijk’ hoog, ze weten best dat er problemen zijn, maar zien juist daarin soms aanleiding om in het geweer te komen.

1.3. Participatieindewijk

Ook in achterstandswijken zijn dus burgers actief. Vanwege de omvang en urgentie van de vele problemen die er spelen, is de wijk zelfs vaak het toneel van collectieve protest-acties. Het activisme neemt echter weinig vaste vormen aan. Zeker als de wijk een soort ‘doorstroomwijk’ wordt waar mensen maar kort wonen, is bewonersparticipatie een probleem.

Over het algemeen zijn het vooral mensen met een hogere sociaaleco-nomische status – een goede opleiding, een beter inkomen – die maat-schappelijk participeren. Datzelfde geldt voor mensen met kinderen en voor ouderen. Het is moeilijk om mensen uit minderheidsgroepen te betrekken, maar als er urgente problemen en crisissituaties spelen, doen sommigen wel mee.


Buurtbewoners worden actief om iets te doen aan die problemen, vaak uit individueel plichtsbesef. Een belangrijke factor daarbij is, of ze invloed denken te hebben op het beleid. Bepalend is echter in hoeverre mensen gehecht zijn aan hun buurt. De sociale relaties en netwerken in de buurt doen er daarentegen niet zoveel toe: ontmoetingsplekken, burencontacten en familie verklaren niet waarom de ene bewoner wel en de andere niet actief wordt.

Een andere factor die wel degelijk een positieve invloed heeft op de bereidheid om op wijkniveau te participeren, is de houding en de daadkracht van professionals. Daar gaat wel eens iets mis, bijvoorbeeld als professionals bewoners vooral zien als belanghebbenden en con-sumenten, terwijl die bewoners zichzelf vooral beschouwen als lokale deskundige of zelfs producent van beleid.

Rotterdam bijvoorbeeldIn Rotterdam is de laatste jaren volop geëxperimenteerd met nieuwe manieren om verloedering en overlast tegen te gaan, vooral met repressieve middelen. Er kwamen stadsmariniers en interventieteams en er werd vaker preventief gefouilleerd. De acties richtten zich onder meer op het bestrijden van illegale kamerverhuur, dealpanden en hennepkwekerijen. Die aanpak stond op gespannen voet met het klassieke model van de wijkpolitie, waarin samenwerking met bewoners voorop staat. Wijkagenten moesten door de nieuwe aanpak anders gaan werken. Hun werkdruk ging omhoog en hun autonomie juist omlaag. Dat leidde ertoe dat bewoners minder betrokken raak-ten. Rotterdam investeerde veel in overheidsactiviteiten. De zo-geheten ‘wijkveiligheidsactie-programma’s’ werden als het ware top down de wijken in gekatapulteerd, los van de inzichten en behoeften van de bewoners. Dat maakte volgens sommige onder-zoekers het mobiliseren van burgers tot een onderontwikkelde schakel van het Rotterdamse wijkveiligheidsbeleid.Naast die voornamelijk repressieve aanpak waren er in Rotter-dam echter ook programma’s die meer aansloten bij burgers zelf.

Hoofdmoot daarin was het programma ‘Mensen maken de stad’, de bundeling van onder meer Opzoomeren, de Stadsetiquette, buurtouders, burgerblauw en buurtbemiddeling. Ook hier nam de overheid het voortouw door opbouwwerkers een ‘sociale diagnose’ van de wijken te laten maken. Vervolgens werd echter samen met de bewoners toe gewerkt naar een straat-agenda, die door de meest actieve burgers (de ‘gangmakers’) in de buurten werd opgesteld.‘Mensen maken de stad’ fungeerde als een school voor actief burgerschap, waarbij op initiatief van professionals bewoners een zetje krijgen en dan aan de slag gaan. De publieke ruimte werd onderworpen aan groepsregels zodat bewoners er meer grip op zouden krijgen: de straat was niet langer een niemands-land. Je zou dat ‘heemding’ kunnen noemen, het omgekeerde van ‘ontheemding’: bewoners worden weer mede-eigenaar van de publieke ruimte.Toch liep ‘Mensen maken de stad’ niet helemaal op rolletjes. Zo duurde het enige tijd voordat bewoners gemotiveerd waren en ook dan bleven ze onwennig. Van de ‘gangmakers’ werd veel gevergd; sommigen ontwikkelden zich tot ‘protoprofessionals’, halve opbouwwerkers die soms los kwamen te staan van de rest van de straat. Dat gold zeker als deze gangmakers deel uitmaak-ten van een buurtnetwerk dat homogeen was in etnisch en soci-aaleconomisch opzicht.Sommige onderzoekers hebben vastgesteld dat zelfs ‘Mensen maken de stad’ te ver af staat van de belevingswereld van bewo-ners. Het ideaal van actief burgerschap zou te hoog gegrepen zijn en het programma zou geen bijdrage leveren aan het versterken van de sociale samenhang. Actieve burgers gaan steeds meer als een geïsoleerde groep fungeren.


Problemen bij participatie

Rondom bewonersparticipatie doen zich niet alleen in Rotterdam, maar ook elders in Nederland (en trouwens ook daarbuiten) minstens twee problemen voor: migranten laten zich moeilijk betrekken en de initiatie-ven zijn vluchtig door een gebrek aan institutionalisering. Reden genoeg om op die twee problemen wat dieper in te gaan.• Het valt niet mee om actief burgerschap van de grond te krijgen in

bijvoorbeeld de Marokkaanse gemeenschap. Dat bleek bij het project ‘Op eigen kracht’ dat enkele jaren geleden in Rotterdam-Noord is uitgevoerd. Het project zette enerzijds in op enforcement (het strak-ker naleven van regels) en anderzijds op empowerment (sociale pro-gramma’s gericht op emancipatie en zelfredzaamheid). Met name de empowerment kwam niet goed tot ontwikkeling: ze waren te vrijblijvend en leidden niet tot nieuwe initiatieven van Marokkaanse bewoners.

Iets soortgelijks bleek bij de pilot ‘Multi-etnische bewonersparticipatie’ in de Haagse Schilderswijk, dat onder meer bestond in het oprichten van nieuwe bewonersorganisaties en het creëren van meldpunten en een frontoffice voor gemeentelijke diensten. Ook deze pilot leidde tot weinig betrokkenheid. Bruggen slaan tussen de verschillende etnische groepen bleek niet haalbaar. De professio-nele inzet bleek achterstanden te bestendigen en de meeste bewoners bleven wantrouwend. Het project was te ambitieus, zo concludeerde de onderzoeker die het evalueerde. Tot vergelijkbare conclusies kwamen andere onderzoekers over het lan-delijke impulsprogramma ‘Onze buurt aan zet’. Actief burgerschap op wijkniveau is voor migranten vaak een stap te ver, activeren binnen de eigen etnische groep ligt meer voor de hand.• Een tweede probleem is de gebrekkige institutionalisering van be-

wonersparticipatie, ook wel getypeerd als de ‘projectencarrousel’. De gedachte daarachter is vaak, dat bewoners na een eenmalige impuls zelf aan de slag blijven. Die gedachte blijkt niet te werken. Bij ‘Onze buurt aan zet’ is geconstateerd dat zo’n impuls het best werkt als ze aansluit bij programma’s van continue wijkverbetering. Organisaties van het maatschappelijk middenveld blijken cruciaal, een sterke infrastructuur van organisaties is essentieel voor de kwaliteit van de buurt.

Dat betekent overigens niet, dat het streven altijd zou moeten zijn om zoveel mogelijk burgers te betrekken. In de alledaagse werkelijkheid is het altijd maar een handjevol mensen dat de kar trekt. Initiatieven van bewoners beginnen bovendien vaak enthousiast, maar waaien ook nog wel eens over. Dat handjevol verdient echter wel optimale ondersteuning en begeleiding. Woningcorporaties (maar ook andere professionele in-stanties) kunnen daarin een belangrijke rol spelen. Ook die rol komt in de volgende hoofdstukken nog uitgebreid aan de orde.

1.4.Wathebbenactievebewonersnodig?

Waarom worden burgers in een achterstandswijk actief? Wat voor pro-blemen nemen zij in de buurt waar? Hoe denken zij over de samen-werking met professionals? Om op die en andere vragen een antwoord te vinden is een kleine groep actieve bewoners van tien verschillende achterstandswijken geïnterviewd.Bewoners blijken om verschillende redenen actief te worden. Sommigen willen een bijdrage leveren aan de maatschappij, anderen is het erom te doen meer kennis over de wijk en de bewoners te krijgen: zij willen men-sen leren kennen. Ook waardering is een belangrijk motief om actief te worden. Het belangrijkste is echter dat actieve bewoners ‘iets willen doen’ tegen de aanhoudende problemen in de buurt.

Om dat ‘iets’ te kunnen doen, moeten de activisten beschikken over een flinke portie assertiviteit en doorzettingsvermogen. Ze moeten ook goede communicatieve vaardigheden hebben en veel kennis over – en het liefst ervaring met – het reilen en zeilen van instanties. Persoonlijke contacten met professionals zijn daarbij erg handig. Zonder dat alles worden ze niet gehoord en vinden ze de weg niet. Blanke mannen met een hoge sociaaleconomische status zijn daarbij in het voordeel.

De geïnterviewde koplopers onder de bewoners hangen doorgaans conventionele normen aan en dragen die ook actief uit. Ze zetten zich sterk af tegen overlast, misdaad en afwijkend gedrag. De vervelendste problemen vinden ze overlast van hangjongeren en zwerfvuil. Een struc-turele toekomstvisie op de wijk hebben ze meestal niet: vaker trekken ze van het ene probleem naar het andere incident, waarbij ze veelvuldig improviseren.

18 10-131 Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken 192 Wat zegt de wetenschap over actief burgerschap en veiligheid?

Hoewel ze elke week weer vele uren in hun activisme stoppen, voelen ze zich niet overbelast. Over ‘de instanties’ zijn ze meestal niet erg te spreken: die zijn te bureaucratisch. Positiever oordelen ze over professionals, mits ze een persoonlijke relatie met hen kunnen aan-gaan. Het liefst gaan ze om met professionals die én communicatief én handhavend zijn: een combinatie van zichtbaar en vertrouwenwekkend, maar ook hard als het moet. Zeker van de politie verlangen ze een stevig handhavend optreden.

Conclusies uit dit eerste hoofdstuk:

• bewoners hebben vaak een naar binnen gekeerde houding; • de etnische scheidslijnen zijn scherp;• het negatieve imago van de wijk vormt een hindernis om vooruit

te kijken;• voor actief burgerschap hebben bewoners vooral overbrug-

gende sociale contacten nodig;• bewonersinitiatieven beginnen vaak enthousiast, maar waai-

en ook vaak over;• bewoners zitten niet te wachten op van bovenaf gedropte

projecten;• niet álle bewoners hoeven betrokken te zijn; • maar koester wel het handjevol bewoners dat zich wil inzet-

ten;• een sterkere institutionele verankering van bewonersinitiatie-

ven is wenselijk;• sociale contacten binnen de eigen groep of straat zijn geen

noodzakelijke voorwaarde voor actief burgerschap;• een daadkrachtige houding van professionals is wél een

noodzakelijke voorwaarde.

2 Wat zegt de wetenschap over actief burgerschap en veiligheid?

De inzet van bewoners bij het bevorderen van veiligheid en leefbaarheid is zeer zinnig, maar niet vanzelfsprekend, zeker niet in achterstands-wijken. Er gaat bij het aanspreken van die inzet veel mis: omslachtige werkwijzen (onder meer gericht op sociale cohesie en menging van de bevolking) en inadequaat gedrag van professionals (waaronder ook politiemensen). Voordat we inzoomen op een alternatieve aanpak, gaan we in dit hoofd-stuk eerst op zoek naar wetenschappelijk onderbouwde inzichten. Hoe-veel sociale cohesie en sociaal kapitaal hebben burgers eigenlijk nodig om zich in te zetten voor veiligheid en leefbaarheid? En helpt het wel om de bevolking van achterstandswijken te mengen met mensen uit de middenklasse?

2.1. Socialecohesie,sociaalkapitaalofgewoonbuurtbinding?

In het lokale beleid staat het bevorderen van sociale cohesie en sociaal kapitaal hoog op de agenda. Soms lijkt het wel of dat per definitie iets goeds is. Op die veronderstelling valt heel wat af te dingen.Om te beginnen is er onder wetenschappers weinig overeenstemming wat de termen sociaal kapitaal en sociale cohesie precies betekenen. Gaat het om de hoeveelheid sociale contacten die iemand heeft? Of om de mate van vertrouwen en om de sociale normering? Er worden zoveel indicatoren gebruikt om sociaal kapitaal of sociale cohesie te meten, dat steeds meer wetenschappers zich afvragen of het überhaupt nog wel hanteerbare termen zijn.

Het begrip sociale cohesie wordt niet alleen analytisch gebruikt, maar ook normatief, en wel in een uitgesproken positieve betekenis. Daaruit lijkt een nostalgisch verlangen naar de schijnbaar harmonieuze verhoudingen in een voorbije samenleving te spreken. Het is de vraag of die sociale cohesie van vroeger tijden wel zo positief was: ze had ook een uitsluitende werking (niet iedereen hoorde erbij) en leidde soms zelfs tot


intolerantie en conflicten met outsiders. Kortom: er kan ook een teveel aan sociale cohesie zijn.

De theorieën over sociaal kapitaal zijn in dat opzicht wat politieker: ze hebben meer oog voor conflicten en uitsluitingsmechanismen. So-ciaal kapitaal verwijst naar hulpbronnen die beschikbaar komen door sociale contacten, sociale netwerken, wederkerige uitwisseling, gedeelde normen en vertrouwen. Die hulpbronnen stellen mensen in staat din-gen te bereiken die ze in hun eentje niet zouden kunnen realiseren. Dat veronderstelt voor mensen in achterstandswijken wel, dat ze niet alleen relaties moeten aangaan met lotgenoten (bonding), maar juist met men-sen uit andere sociale kringen (bridging).

‘Sociale desorganisatie’

De veronderstelling dat sociale bindingen de sociale controle door bewo-ners versterken, is prominent verwoord in de theorie van de zogeheten ‘sociale desorganisatie’. Die gaat ervan uit dat verschillen in misdaad tus-sen buurten worden veroorzaakt door verschillen in sociale organisatie. Buurten met een grote etnische heterogeniteit, een hoge verhuismobili-teit en sociale achterstanden zullen eerder sociaal gedesorganiseerd zijn. De aanname is, dat sociale bindingen leiden tot meer informele controle en tot minder misdaad.

Een variant daarop is de theorie van de ‘collectieve zelfredzaamheid’, die stelt dat sociaal vertrouwen en de gedeelde verwachting dat burgers actief controle zullen uitoefenen, zouden leiden tot lagere misdaadcij-fers.

Uit sommig onderzoek blijkt ook wel een positief verband tussen sociale cohesie en beleefde veiligheid. Er zijn echter ook onderzoeken die stellen dat een hecht patroon van sociale contacten samengaat met angst: mensen kunnen het elkaar aanpraten. Bovendien zijn er genoeg voorbeelden van wijken met een minimum aan contacten en sociale con-trole die desondanks relatief veilig zijn, bijvoorbeeld buitenwijken. Ook homogeen samengestelde volkswijken met veel leven op straat kunnen heel onveilig zijn.

Omstreden is vooral de vooronderstelling dat meer sociale contacten leiden tot een grotere bereidheid om informele controle uit te oefenen. Dat gebeurt immers niet automatisch. Binnen sociale netwerken kun-

nen deviante normen de overhand krijgen en in sommige buurten leiden sterke sociale banden ertoe dat burgers geen incidenten melden bij de politie.

Het gaat dus niet om netwerken op zich, maar om het soort netwerk en de kwaliteit van de sociale contacten: staan ze in het teken van het eigenbelang van een dominante groep bewoners of in het teken van bur-gerschap, fatsoenlijke omgang en vooruitkomen? Het gaat ook niet om sterke banden: zwakke banden kunnen net zo effectief zijn.

Gehechtheid

Een belangrijker verklaring voor sociale controle en bewonersactivisme rond veiligheid en leefbaarheid is gehechtheid aan de buurt. Gewoonlijk komen mensen in actie als ze boos zijn: onvrede en frustratie zijn een belangrijk motief, ook voor buurtbetrokkenheid. En omgekeerd is het zo dat zich ‘thuis voelen’ een vruchtbare basis biedt. Mensen die zich iden-tificeren met de buurt, voelen een verbondenheid; ze stellen een belang in de buurt en beseffen dat hun lot op een of andere manier verbonden is met het lot van hun buurt. Dat maakt dat ze meer bereid zijn te inves-teren in de buurt, mentaal of daadwerkelijk. Die identificatie vindt plaats in een soort ‘mental map’: een psychologische kaart die mensen maken van de buurt, hun buurtgenoten en hun eigen relatie tot de buurt. Of ze daadwerkelijk veel contacten onderhouden is niet zozeer van belang: het gaat om een mental map waarin de buurt als belangrijk wordt voorge-steld, met andere woorden: het gaat om een ‘geconstrueerde identiteit’. Van belang daarbij is dat er in die identiteit een (toekomst)perspectief moet zitten: bewoners moeten zich enigszins kunnen voorstellen hoe de buurt kan worden.

Een duidelijke identificatie met de buurt leidt tot een scherp begrip van problemen in de buurt. Bewoners die zich met de buurt identifice-ren, zijn gevoeliger voor mogelijke gevaren en overlast, voor dreigende wanorde en criminaliteit. De mental map van de identificatie geeft be-woners dus een houvast om lokale problemen te kunnen plaatsen. Ze zullen dan ook minder de neiging hebben om die problemen op het bordje van de politie en de overheid te leggen, maar zelf de handen uit de mouwen steken. Die inspanning is te typeren als een vorm van infor-mele publieke dienstverlening.


2.2.Helptdemiddenklasse?

Duidelijk is geworden dat het niet gaat om zoveel mogelijk sociale cohe-sie en sociaal kapitaal, maar om gehechtheid met de buurt en om sociale banden die in het teken staan van burgerschap, fatsoenlijke omgang en vooruitkomen. Een verwant doel is al ruim tien jaar staand beleid in Ne-derland: de zogeheten ‘herstructurering’ van achterstandwijken. Opzet is onder meer om deze wijken een beter imago te geven en om sterke middengroepen aan te trekken door goedkope huurwoningen te vervan-gen door duurdere huur- en koopwoningen. Maar draagt die aanpak er ook toe bij dat burgers zich in sterkere mate inzetten voor veiligheid en leefbaarheid?

Het is onmiskenbaar dat mensen met een iets hoger inkomen en een betere opleiding eerder bereid zijn om lokale bestuurders aan te spreken, informele sociale controle uit te oefenen en een actieve rol te spelen in de buurt en in bijvoorbeeld wijkraden. Voor een deel is dat uit gezond eigenbelang (het is immers ook hún buurt), voor een ander deel uit bekommernis om de problemen van minder bedeelde buurtgenoten.

Van de aanwezigheid van middenklassers gaat een positief effect uit, niet zozeer omdat zij als sterkeren de zwakkeren helpen, maar doordat ze fungeren als voorbeeld, als ‘distant role model’.

Het is echter de vraag of het om die reden zinnig is om buurten te ‘mixen’, dat wil zeggen: in achterstandswijken actief middenklassers aan te trekken door de woningvoorraad te wijzigen. Duidelijk is dat het vervangen van sociale huurwoningen door duurdere huur- en koopwo-ningen en andere vormen van revitalisering van achterstandswijken hun vruchten afwerpen. De kwaliteit van woningen en openbare ruimte en het aanzien van de wijken is verbeterd, veel sociale problemen zijn verminderd of naar elders verplaatst en de neergaande spiraal is in veel gevallen tot staan gebracht. Dat geldt zeker voor de zwaarste achter-standsbuurten.

Er is echter veel discussie in hoeverre de komst van de middenklas-sers daartoe een echte bijdrage heeft geleverd. Critici wijzen erop dat ook het omgekeerde waar is: hun komst heeft oude sociale netwerken vernietigd en de sociale samenhang verstoord. De middenklassers zou-den zich vooral stedelijk oriënteren en zich niet erg druk maken om de eigen leefomgeving in de buurt. Het hele verhaal van emancipatie van achterstandsgroepen door middenklassers zou maar retoriek zijn.

Gemengd beeld

Zoals wel vaker ligt de waarheid in het midden. Aan de ene kant is uit verschillende onderzoeken wel duidelijk geworden dat middenklassers zich gereserveerd opstellen tegenover andere bewoners en zeker migran-ten. Het lukt niet om blanke, hoogopgeleide nieuwkomers in contact te brengen met etnische minderheidsgroepen. Menging leidt niet automa-tisch tot minder achterstand omdat de blijvers en de nieuwkomers elk hun eigen netwerken onderhouden en de oude bewoners weinig gebruik maken van het sociaal kapitaal dat de nieuwkomers in principe binnen-brengen. Er ontstaat eerder frictie tussen die netwerken dan een nieuwe vorm van ‘publieke vertrouwelijkheid’. Het mengen van sociale groepen kan zelfs leiden tot meer segregatie, isolement en marginalisering.

Aan de andere kant zijn er ook onderzoeken die tot een positiever beeld komen. Zo blijkt het zinnig te zijn in mixende achterstandswij-ken een onderscheid te maken tussen nieuwkomers, doorstromers en blijvers. De nieuwkomers – veelal jonge middenklassengezinnen met kinderen – brengen meer rust in de wijk en maken het sociale klimaat minder anoniem. Dat vergroot vervolgens de gehechtheid aan de buurt. Nieuwkomers zijn bovendien soms vrij actief in het verenigingsleven in de wijk. Het probleem is dan weer wel dat hun activisme soms een min of meer uitsluitend karakter heeft: soms weten de andere (armere) buurtbewoners niet eens van acties van de buurtverenigingen, doordat de leiders solistisch opereren.

Het globale beeld is gemengd: sociale interactie tussen arm en rijk en tussen blank en zwart wordt door menging meestal niet sterker. De gehechtheid van middenklassers aan de buurt verschilt. Als ze puur uit zijn op een goedkope woning, vertaalt zich dat niet in een grotere bereid-heid om in de buurt actief te worden. Andere nieuwkomers zijn echter wel degelijk potentiële activisten. Dat blijkt vooral het geval te zijn als zij zich zorgen maken over de veiligheid en leefbaarheid in de buurt. Dan kunnen middenklassers wel degelijk het beeld van een betrouwbare buurt voeden en de andere bewoners in contact brengen met de ‘main-stream’ waarden van de Nederlandse samenleving.


2.3.Bandenmetprofessionals

Misschien is menging met middenklassers ook wel niet het beste mid-del om bewoners met lagere inkomens te prikkelen tot burgerschap. Is het niet realistischer daarbij te rekenen op de inzet van publieke profes-sionals en de instituties – zoals scholen, politie en woningcorporaties – waar zij werkzaam zijn? Een interessant voorbeeld zijn de ervaringen die zijn opgedaan in Chicago.

Chicago Alternative Policing Strategy (CAPS)Vanaf 1993 is in de Amerikaanse miljoenenstad Chicago een ambitieus programma van gebiedsgebonden politiezorg ontwik-keld: de Chicago Alternative Policing Strategy (CAPS). Doel is om samen met de bewoners vast te stellen welke lokale problemen er zijn met leefbaarheid en veiligheid en vervolgens gezamenlijk te bepalen met welke voorrang die moeten worden aangepakt. Dat identificeren en prioriteren gebeurt in maandelijkse ‘beat meetings’ in alle politiedistricten van de stad. Daarnaast is de Chicago Alliance for Neighborhood Safety (CANS) opgezet, een organisatie waarin politiemensen buurtbewoners onderwijzen in het aanpakken van onveiligheid. Reden om CAPS in te voeren was de onvrede van het stadsbe-stuur met de politie. Die werd slecht gemanaged en had een topzware bureaucratie. Politiemensen waren amper op straat te vinden. In Chicago wonen ongeveer net zoveel blanken als latino’s en zwarten (elk ongeveer een derde). Zeker de laatste twee bevolkingsgroepen zouden niet akkoord zijn gegaan met een sterker repressieve politiek. Het probleem was echter dat het korps niet in staat was actief burgers te betrekken: vooral de etnische minderheden reageerden sceptisch.Toch werd CAPS in de jaren na 1993 in veel opzichten een suc-ces, met name in de eerste jaren. Het politiewerk op straat werd zichtbaarder, de tevredenheid over de politie nam toe, het gevoel van veiligheid groeide en de misdaadcijfers daalden.

Invoering van CAPS vergde veel van de deelnemende politiemen-sen. Zij moesten de traditionele, strafrechtelijk georiënteerde procedures en methoden opzij zetten ten gunste van het zoeken naar flexibele oplossingen, samen met de burgers van Chicago. Met name voor de blanke agenten was dat een probleem: zij wa-ren eigenlijk best tevreden met de oude aanpak en pessimistisch over de mogelijkheden van de burgers. Die burgers zetten zich echter wel degelijk in. Met name in de zwarte wijken en de wijken waar de meeste problemen speelden, was de opkomst op de beat meetings relatief groot (met ongeveer 25 per 10.000 inwoners). Onder de bezoekers aan deze meetings waren er veel die regelmatig kwamen; met name op hen richtte CAPS zich. De groep deelnemende bewoners was niet bijzonder groot – ongeveer 6000 mensen voor heel de stad – maar het gaat niet zozeer om de kwantiteit als om de kwaliteit. Het gebeurde maar zelden dat de beat meetings verwerden tot ‘laundry mee-tings’ waar bewoners hun hart luchtten om het initiatief vervol-gens aan de politie te laten. Op de beat meetings gaat de aandacht vooral uit naar chronische veiligheidsproblemen waarvan men denkt dat er samen met burgers een oplossing voor te vinden is: drugs, jeugdproblemen, leegstaande panden en vuil op straat. Ook incorrect politiegedrag komt af en toe ter sprake. Veel traditionele politiemensen hadden er moeite mee om zoveel aandacht te besteden aan de relatief ‘zachte’ leefbaarheidsproble-men die tijdens de beat meetings naar voren worden gebracht. Over structurele oorzaken (zoals armoede of werkloosheid) wordt niet veel gesproken en ook ernstige geweldsincidenten blijven doorgaans buiten de agenda. De bijeenkomsten vinden meestal plaats in kerken, scholen en andere publieke gebouwen en duren gemiddeld anderhalf uur.De meeste oplossingen komen van de kant van de politiemensen zelf, maar als er opbouwwerkers of ervaren leden van buurtver-enigingen aanwezig zijn, verandert dat. Na verloop van tijd – in 1998 – nam de gemeente opbouwwerkers in dienst om in de meest geplaagde wijken burgers te leren


zichzelf beter te helpen. In die wijken raakten de bewoners vaak verlamd door misdaad en angst. De opbouwwerkers spanden zich in om de opkomst van bewoners op de beat meetings te vergroten door folders te verspreiden, bestaande organisaties te betrekken of nieuwe buurtorganisaties op te zetten. Ze on-dersteunden bewoners bij acties om drugspanden te sluiten en organiseerden burgerwachten maar ook festivals en scholingen.De inzet van de opbouwwerkers had succes: er kwamen meer voorstellen vanuit de bewoners die een vorm van zelfredzaam-heid inhielden. Veertig procent van de voorstellen van bewoners ging uit van ‘self help’, terwijl de politie veel vaker koos voor een traditionele aanpak, al dan niet in samenwerking met andere instanties. Slechts in acht procent van de gevallen ontstond er een gezamenlijke aanpak van politie en bewoners. Als er gekozen werd voor zulke gezamenlijke aanpakken, was dat meestal omdat de betreffende wijkagent ervoor open stond. Die toonde in zulke gevallen goed leiderschap. Als de partnership te wensen overliet, kwam dat vaak doordat politiemensen er moeite mee hadden dat burgers prioriteiten stellen. De cruciale factor is dus de houding van de professionals, zowel van de opbouwwerkers als van de politieagenten. Zij bepalen in hoeverre bewoners een actieve, zelfredzame rol spelen. Alle wijkprojecten van CAPS scoren beter dan de oude politie-strategieën en dat heeft ermee te maken dat er nieuwe kansen kwamen voor kritiek, samenwerking en controle door burgers. De beat meetings boden met name de armere delen van de be-volking nieuwe kanalen om ‘hun’ problemen bij de politie op de agenda te zetten. Een opmerkelijke uitkomst van een van de on-derzoeken naar CAPS is, dat het sociale kapitaal van deelnemers uit achterstandswijken door CAPS was toegenomen.

Cruciale vraag is, of het CAPS-model rechtstreeks naar Nederland over te hevelen is. Het antwoord is nee, want daarvoor zijn de verschillen tussen Nederland en Chicago te groot. Ten eerste is de ernst van de problemen hier aanzienlijk geringer; zo is er bijvoorbeeld veel minder wapen- en drugshandel. Ten tweede ontbreekt in Nederland het grote engagement

dat zo kenmerkend is voor Amerikaanse sociale bewegingen. En ten derde hebben Amerikaanse professionals veel minder dan hun Neder-landse collega’s last van een paternalistische houding van ‘wij zijn de mensen die weten hoe het moet’.

Ondanks die verschillen tussen Chicago en Nederland lijkt een duur-zame overlegstructuur zoals die met CAPS in Chicago is uitgeprobeerd, een uitstekende strategie om in achterstandswijken onveiligheid te be-strijden, het vertrouwen tussen burgers en professionals te vergroten en ook etnische minderheden bij het veiligheidsbeleid te betrekken. Juist in de meest achtergestelde en onveilige buurten was de betrokkenheid van bewoners het hoogst en hadden – door toedoen van de professionals en de actieve burgers – de interventies het meeste succes.

Een belangrijke conclusie is, dat het niet nodig is om eerst het sociaal kapitaal te vergroten, waarna het met de veiligheid wel goed komt. De relatie kan ook andersom zijn: door samen met de bewoners aan veilig-heid te werken, stijgt hun sociale kapitaal. CAPS maakt duidelijk dat dat ook kan met bewoners die relatief weinig ervaring hebben. Het klassieke ideaal van samenlevingsopbouw door het versterken van sociale cohesie is te ambitieus en te idealistisch. Het gaat om de daadwerkelijke aanpak van urgente buurtproblemen, niet om het verstevigen van sociale net-werken.

De politie en de sociale professionals – lees: opbouwwerkers – zijn daarbij van cruciale betekenis. Zij fungeren als bruggenbouwers. Dat vergt solide leiderschap van deze professionals

28 10-131 Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken 293 Op weg naar een handzame strategie

Conclusies uit dit hoofdstuk:

• De begrippen sociale cohesie en sociaal kapitaal zijn niet goed te definiëren en niet goed bruikbaar om zicht te krijgen op actief burgerschap

• Het gaat niet om de hoeveelheid sociale bindingen of contac-ten maar om de kwaliteit ervan: staan ze in dienst van burger-schap, fatsoenlijke omgang en vooruitkomen?

• De belangrijkste factor om activisme te bevorderen is identifi-catie met de buurt (gehecht zijn, zich thuis voelen) en in het bijzonder een toekomstperspectief op de buurt. Gericht zijn op de toekomst zorgt er voor dat bewoners oog krijgen voor en zich zorgen maken om buurtproblemen.

• Middenklassers kunnen in de buurt als rolmodel fungeren, maar voor de overdracht van normen rond burgerschap, fat-soenlijke omgang en vooruit-komen is het realistischer om te rekenen op professionals en participanten in buurtorganisa-ties.

• Middenklassers willen, gedreven door eigenbelang, de leefbaarheid in de buurt op peil houden en versterken. Ze voeden het beeld van de betrouwbare buurt, maar prikkelen de overige bewoners niet tot participatie.

• Het voorbeeld van Chicago leert dat de politie in samen-werking met opbouwwerkers het verschil kan maken door daadkrachtig samen met enkele actieve bewoners specifieke buurtproblemen aan te pakken.

• Klassieke samenlevingsopbouw is voor het bevorderen van veiligheid te omslachtig. Professionals kunnen in achter-standswijken direct met een relatief kleine groep actieve burgers aan de slag.

3 Op weg naar een handzame strategie

We keren terug naar de centrale vraag: hoe kunnen we in achterstandswij-ken samen met burgers zo goed mogelijk de veiligheid en leefbaarheid bevor-deren? Duidelijk is geworden dat bewonersparticipatie in achterstands-wijken niet eenvoudig is, maar wel doenlijk: ook in die wijken is een (kleine) groep bewoners actief. Die bewonersparticipatie heeft echter een te korte adem (onder meer door de ‘projectencarrousel’) en is te weinig geïnstitutionaliseerd. Het is bovendien moeilijk om burgers uit minder-heidsgroepen te betrekken. Er zijn dus extra inspanningen vereist. Die inspanningen hoeven zich niet eerst te richten op het versterken van sociale netwerken in de buurt. Het is voldoende als mensen zich gehecht voelen aan de buurt. Het is niet zo dat sociale contacten er niet toe doen, maar het gaat om de kwaliteit van die contacten. Staan ze in dienst van burgerschap, fatsoenlijke omgang en vooruitkomen? Middenklassers kunnen in achterstandswijken als rolmodel fungeren, maar er valt meer te verwachten van normoverdracht via instanties als de woningcorpora-tie, de scholen en de politie. Bij dat laatste zijn de in Chicago met CAPS opgedane ervaringen inspirerend. Ook in wijken met grote problemen en bewoners zonder veel sociaal kapitaal, zo bleek daar, kan er goed met bewoners aan veiligheid worden gewerkt.

Wat betekenen deze inzichten nu in de praktijk? Op de volgende bladzij-den worden de hiervoor bij elkaar gebrachte inzichten uitgewerkt naar een handzame strategie voor veiligheidsbeleid in achterstandswijken1. Die strategie bestaat uit vijf elementen: 1. Identificatie met de buurt versterken2. Meer ontmoetingskansen in georganiseerd verband3. Meer normoverdracht via instituties4. Een duurzame overlegstructuur met bewoners5. Meer zelforganiserend vermogen: vitale coalitiesElk van deze vijf elementen vergt dat er duurzaam wordt geïnvesteerd in de aanpak. De inzet van de politie in de wijken mag niet op elk mo-

1 De grote lijnen van deze strategie zijn in een drietal focusgesprekken voorgelegd aan politie-mensen, opbouwwerkers, welzijnswerkers en medewerkers van woningcorporaties en op die manier aan een eerste ‘reality check’ onderworpen. Hun reacties en commentaren zijn in de tekst verwerkt.


ment afhankelijk zijn van mogelijke andere prioriteiten. Dat is soms op te lossen door creativiteit van het management, maar het betekent soms ook dat de korpsleiding keuzes moet maken tussen wijkgebonden politie-inzet of bijvoorbeeld begeleiding van evenementen. Ook van de partnerorganisaties – corporaties, gemeente, opbouwwerk – wordt zo’n duurzame inzet verlangd.

3.1. Identificatiemetdebuurtversterken

Bewoners gaan pas bijdragen aan het bevorderen van veiligheid en leefbaarheid als ze zich in zekere mate identificeren met de buurt: die moet voor hen voelen als ‘hun’ buurt. Het valt niet mee om beleidsmatig voor bewoners zo’n gevoelsband te creëren, maar toch zijn er wel mo-gelijkheden. Zo kunnen betrokken en geïnteresseerde buurtbewoners samen met functionarissen van de gemeente en woningcorporaties een toekomstbeeld creëren waarin de ‘imagined community’ als aantrekke-lijk wordt voorgesteld. Zo’n vorm van ‘place attachment’ die verbonden is met vertrouwen in de toekomst, stimuleert bewoners om zich in te zetten. Vaak ontbreekt voor achterstandswijken zo’n beeld: er zijn geen richtinggevende verhalen, de aanpak is tamelijk probleemgericht en pragmatisch.

Het opstellen van een ‘wijkprofiel’ kan een eerste stap zijn, zeker als bewoners daarbij hun eigen belevenissen en ervaringen kunnen inbren-gen. Uiteraard mag zo’n toekomstbeeld geen drogbeeld zijn, dus instan-ties moeten ook daadwerkelijk in de wijk investeren door de inrichting aantrekkelijker te maken, huizen op te knappen en voorzieningen op peil te houden en te vernieuwen. Daarnaast moeten bewoners het gevoel krijgen dat ze controle hebben over de buurt en dat betekent dat wanor-delijkheden, spanningen en overlast daadwerkelijk worden aangepakt. Op die manier kan een negatieve buurtreputatie worden bestreden.

Ook is het voor buurtidentificatie van belang dat de fysieke omgeving in de buurt een speciale uitstraling heeft. De kunst is specifieke kenmer-ken te creëren of te cultiveren, waaraan een buurt zich kan optrekken. Dat kunnen openbare gebouwen of wooncomplexen zijn, maar ook sportcomplexen enzovoort.

In veel wijken kan ook een verbeterd economisch klimaat bijdragen aan identificatie. Dat kan door de regeldruk op startende ondernemers te verlagen of door ruimere kredietmogelijkheden het starten van een eigen bedrijf te bevorderen. Zeker jonge zelfstandigen – bijvoorbeeld op het gebied van mode, ICT of ambachtelijke bedrijvigheid – kunnen aan de buurt meer uitstraling geven. Ook het vestigen van voorzieningen met een stedelijke betekenis kan een achterstandswijk een extra impuls geven.

Onderdeel van ‘trots op de buurt’ is de kwaliteit van de sociale rela-ties in de buurt. De sociale cohesie hoeft niet sterk te zijn, als ze maar van goede kwaliteit is. Die kwaliteit is beleidsmatig nog moeilijker te beïnvloeden dan de andere kwaliteitsaspecten, zoals voorzieningen en openbare ruimte.

Duidelijk is, dat het versterken van de identificatie met de wijk geen ‘projectje erbij’ is: het moet een duurzame onderneming zijn. Mits ingebouwd in een langetermijnstrategie kunnen projecten wel helpen. Kinderen kunnen daarbij een rol spelen, bijvoorbeeld door ze op locatie in de wijk te vragen wat voor hen ‘enge’ of juist veilige plekken zijn, of plekken waar ze leuke dingen hebben meegemaakt. Er zijn ook goede ervaringen met buurtbewoners die verhalen over de buurt verzamelen en een soort ‘buurtmuseum’ opzetten. Zulke projecten hebben vaak een uitstraling naar de hele wijk.

3.2.Meerontmoetingskanseningeorganiseerdverband

Van verschillende kanten is de afgelopen jaren gepleit voor het cre-eren van meer ontmoetingskansen in de buurt. Daarbij wordt terecht gewaarschuwd voor een al te grote vrijblijvendheid: meeting (elkaar te-genkomen) leidt lang niet altijd tot mating (relaties met elkaar aangaan), betoogde bijvoorbeeld de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). Beter is het te streven naar duurzame projecten die etnische scheidslijnen proberen te overstijgen. Op die manier is er een ‘publieke familiariteit’ te ontwikkelen die gunstig is voor een veilige en leefbare wijk. Die publieke familiariteit is een soort ervaringskennis die onge-mak en onzekerheid op straat vermindert, doordat men als het ware de straat en de mogelijke bedreigingen kan ‘lezen’: men weet beter wat men van anderen kan verwachten en dat doet het geloof in de bereidheid tot


sociale controle van anderen toenemen. Anderen pleiten voor een ‘infra-structuur van verbinden’ in multifunctionele en levensloopbestendige ontmoetingsruimten. Daarnaast kunnen trouwens ook kortstondige ontmoetingen ertoe bijdragen dat mensen zich veiliger voelen op straat.

Toch heeft ontmoeting ook een grens. Niet alle ontmoetingen zijn even zinnig voor de leefbaarheid. Het is een misvatting dat terloopse ontmoetingen altijd bevorderlijk zijn voor het sociale klimaat. Ze kun-nen zelfs leiden tot een grotere onverschilligheid, bijvoorbeeld als ze plaatsvinden in de grijze straateconomie of alleen in de eigen (etnische) kring. Iets soortgelijks geldt voor de publieke familiariteit. De ervarings-kennis die eraan ten grondslag ligt, kan immers ook gebruikt worden om de politie te ontlopen of illegaal te handelen.

Voorwaarde zou dus moeten zijn dat de – al dan niet vluchtige – ont-moetingen bijdragen aan burgerschap, fatsoenlijke omgang en vooruit-komen. Het gaat er niet om dat mensen elkaar zomaar ontmoeten, het moet er veeleer om gaan dat mensen met elkaar problemen bespreken en aanpakken, gedeelde toekomstverwachtingen ontwikkelen en verant-woordelijkheid nemen. Dat betekent bijna automatisch dat het publieke ontmoetingen dienen te zijn, die een institutionele structuur vergen: organisaties, instellingen, verenigingen enzovoort.

3.3. Meernormoverdrachtviainstituties

Instituties bieden structuur en duidelijkheid. Dat geldt al voor een speeltuinvereniging of een sportvereniging, het geldt nog sterker voor scholen en woningcorporaties. De verantwoordelijkheden en gezagsver-houdingen zijn er duidelijk. Bewoners komen er doorgaans in aanraking met duidelijke gedragscodes en verwachtingen die samenhangen met burgerschap. Daarvan kan een ‘verheffende’ werking uitgaan in de dub-bele betekenis van het woord: vooruitkomen en civiliseren. Instituties spelen een belangrijke rol bij de ontwikkeling en overdracht van gedrags-normen. Je zou ze kunnen aanduiden als ‘werkplaats van normen’.

De in zo’n werkplaats ontwikkelde normen blijven niet tot die insti-tuties beperkt. Ze hebben een bredere betekenis: het gaat om meer dan sporten, leren en wonen – het gaat ook om een cultuur van sportiviteit, rekening houden met elkaar, zelfbeheersing en elkaar aanspreken. Insti-tuties leveren zo ook een bijdrage aan sociaal gedrag en de naleving van

conventionele moraal in de publieke ruimte. Met name de school is een goede werkplaats voor institutionele normering: alle kinderen komen er en via hen worden ook de ouders bereikt.

Juist in achterstandsbuurten kunnen sociale instituties – en de professionals die daar werken – een belangrijke functie hebben. De professionals hebben een voorbeeldfunctie omdat ze bewoners aanspre-ken op ongewenst gedrag. Het is veelzeggend dat bewoners daar ook op aandringen: ze willen bijvoorbeeld dat de politie optreedt tegen fout parkeren en tegen jongeren die zich een plein hebben toegeëigend.

Instituties hebben daarnaast een beschermende functie: ze bescher-men fatsoenlijke omgangsvormen tegen mensen die dwingen of dreigen of onmatig gedrag vertonen. Ze kunnen die beschermende functie soms met machtsmiddelen ondersteunen. Op die manier kunnen ze expliciete rugdekking geven aan mensen die vrijwillig als toezichthouder, conci-erge of buurtbeheerder optreden.

Van belang is wel, dat de normoverdracht geen eenrichtingsverkeer is vanuit de instituties naar de wijk: van bovenaf opgelegde gedragscodes zijn niet automatisch de oplossing. Het is belangrijk dat bewoners zelf met elkaar het gesprek aangaan over de normen, liefst in georganiseerd verband (zoals in buurthuizen en scholen) zodat de opgestelde normen ook beklijven. Het is aan de politie om vervolgens zowel consequent en doortastend op te treden als de regels te handhaven. Het helpt als de samen opgestelde normen of ‘buurtregels’ op zoveel mogelijk plekken zichtbaar zijn, bijvoorbeeld door ze in scholen, buurthuizen en andere openbare ruimtes op te hangen. Op die manier krijgen zulke regels de kans om als gewoonte ‘in te slijten’.

Als bewoners zelf onderling gedragscodes en straatregels opstellen of pogingen tot buurtbemiddeling doen, blijkt echter maar al te vaak dat die een institutionele ‘back up’ missen. Politie, woningcorporatie en de school zouden vaker kunnen optreden als ‘bekrachtiger’ of – negatiever geformuleerd – als stok achter de deur. Het is daarbij wel van belang dat de politie niet de enige normerende instantie wordt. Als een burger of een professional de politie verzoekt om normerend op te treden, moet deze vragen wat de burger of professional er zelf al aan heeft gedaan.

Bovendien moet in het optreden van de politie in de wijk een juiste balans liggen tussen repressie en preventie. De ervaring leert dat fouten die daarin worden gemaakt – door een te hard of juist te zwak optreden – nog lange tijd het wantrouwen van bewoners kunnen voeden.


Een probleem bij gezamenlijk normeren doet zich soms voor in rela-tie met jongerenwerkers: die moeten een vertrouwensrelatie opbouwen met jongeren, ook als die maatschappelijke normen schenden of zelfs de wet overtreden. Als zij in elke situatie meteen kiezen voor regels handha-ven boven het opbouwen van die vertrouwensrelatie (bijvoorbeeld door aangifte te doen), kan het gebeuren dat jongeren nog verder afglijden in de richting van criminaliteit. Dat vergt dus soms wat schipperen. In voorkomende gevallen moet het belang van de vertrouwensrelatie wor-den afgewogen tegen dat van ogenblikkelijk normerend optreden.

Van belang bij dat normeren is verder dat het de burger duidelijk moet zijn wat de functie van de normen en regels is. Anders gesteld: voordat een burger of professional normerend optreedt, dient hij te vragen wat de normovertreder heeft ‘bezield’. Misschien had hij er wel sterke redenen voor of passen de regels en normen bij nader inzien toch niet in alle situaties.

Een mogelijke vorm voor normoverdracht via instituties in de wijk is een vaste overlegstructuur op wijkniveau, die als het ware als ‘wijkinsti-tutie’ zou kunnen opereren.

3.4.Eenduurzameoverlegstructuurmetbewoners

In veel Nederlandse achterstandswijken komen bewonersinitiatieven maar moeilijk van de grond als ze niet intensief worden ondersteund door politie en sociale professionals. Het beleid krijgt echter momenteel vaak vorm in tijdelijke projecten. Dat is niet effectief. Ten eerste is het na afloop van die projecten vaak heel moeilijk om de (minimale) resultaten in stand te houden. Als het project ophoudt, kan dat de teleurstelling voeden en het wantrouwen in de overheid versterken. De projectencar-rousel leidt tot scepsis. Ten tweede leidt een projectmatige aanpak tot een gebrek aan afstemming tussen de verschillende betrokken organi-saties. Zo komt het wel voor dat bijvoorbeeld het welzijnswerk en de politie in een wijk met verwante projecten bezig zijn zonder dat ze dat van elkaar weten. Het lijkt er daarbij soms op dat de belangen van lokale en nationale bestuurders zwaarder wegen dat de belangen van de wijk.

Overigens betekent de nadruk op duurzaamheid niet dat alles traag moet verlopen. Integendeel: om buurtbewoners duurzaam te betrekken moeten er vaak eerst een of meer quick wins zijn, acties die op korte

termijn resultaat opleveren. Die moeten burgers het vertrouwen geven, dat er mede dankzij hun inzet resultaat te behalen is op het vlak van vei-ligheid in de wijk. In dat kader is het zinnig om in een vroeg stadium van de aanpak in de wijk goed gedrag van bewoners te belonen. Als zij een initiatief nemen om de veiligheid in de wijk te vergroten, kan versterkte ondersteuning door de politie zo’n beloning zijn.

Een vaker gesignaleerd probleem is dat de bestaande bewonersor-ganisaties vaak relatief gesloten zijn. Ze bieden voornamelijk onderdak aan oorspronkelijke Nederlanders, ouderen, mannen, hoger opgeleiden en huiseigenaren. Deze witte buurttrekkers behartigen niet altijd au-tomatisch de belangen van de hele wijk. Toch hebben bestuurders en ambtenaren vaak frequent contact met die beperkte groep en spreken zij veel minder vaak met kritische burgers, vrouwen, jongeren, laag opgeleiden en allochtonen. Die beperking is geen principieel probleem: er valt pragmatisch mee te werken, mits er voortdurend gezocht wordt naar contacten met andere bewoners dan alleen deze buurttrekkers. Te denken valt aan sleutelfiguren uit het verenigingsleven of uit religieuze organisaties. Maatwerk is daarbij op zijn plaats, ook bij het bereiken van migranten, de nieuwe Nederlanders. Zo blijken veel Marokkaans-Nederlandse bewoners wel via de moskee te bereiken en geldt dat veel minder voor Turks-Nederlandse wijkbewoners en zeker de jongeren in die groep. Soms doet zich bij het inschakelen van de moskee het pro-bleem voor, dat lokale bestuurders en managers strak vasthouden aan de scheiding tussen kerk en staat. Hoe legitiem die scheiding ook is, voor het algemeen maatschappelijke doel van de veiligheid in de wijk blijft het in veel gevallen zinnig de moskee als kanaal te benutten.

In achterstandswijken zou een solide en duurzame structuur moeten worden opgezet waarin geïnteresseerde burgers maandelijks met instan-ties in gesprek gaan. De vaste professionele deelnemers aan die struc-tuur zijn de gemeentelijke wijkmanager, de politie, de opbouwwerker en een medewerker van de woningcorporatie. Zij vormen als het ware een soort ‘wijkkwartet’ dat verantwoordelijk is voor een doorlopende bespreking, agendering en prioritering van problemen (en aanpakken) van veiligheid en leefbaarheid.

Zo’n wijkoverleg fungeert als een paraplu voor andere initiatieven, die gericht kunnen zijn op specifieke problemen, zoals de aanpak van overlastgevende cafés, nachtelijke samenscholingen, het organiseren


van wijkschoonmaakacties enzovoort. In principe komt dit wijkkwartet met de bewoners een keer per maand bijeen.Aan deze structuur doet een relatief kleine groep van actieve bewoners mee, het liefst wel vanuit uiteenlopende hoeken van de wijk. Het is de kunst die groep op te sporen en vervolgens optimale ondersteuning te bieden. De ervaringen met CAPS in Chicago stemmen positief over de mogelijkheden van zo’n aanpak. In elk geval is duidelijk dat zo’n struc-tuur het beter mogelijk maakt om mensen uit etnische minderheden te betrekken. De politie en andere instanties krijgen er een beter zicht mee op de behoeften en capaciteiten van de wijk.

Deventer wijkaanpakOp verschillende plekken in het land bestaan al zulke structu-ren, denk aan leefbaarheidsteams en veiligheidsnetwerken. Doorgaans zijn ze echter niet erg publiek zichtbaar. Een van de uitzonderingen daarop is de Deventer wijkaanpak. Al sinds 1992 bepalen bewoners daar wijkgericht welke knelpunten er moeten worden aangepakt en wat hun eigen bijdrage daarbij is. Een wijkambtenaar en een opbouwwerker vormen met elkaar de ‘loodsgroep’ die het proces coördineert en aanjaagt. Uit onderzoek blijkt dat die aanpak de leefbaarheid concreet verbetert en de betrokken instellingen een duidelijk gezicht geeft. Elitevorming komt minder voor dan in andere steden, doordat er meer door-stroming plaats vindt van actieve bewoners.Op de Deventer wijkaanpak is ook wel kritiek. De ‘buurtpro-blemen’ liggen vaak op een hoger schaalniveau en ambtenaren zouden soms hun oren teveel laten hangen naar de interne bu-reaucratie. Ook in Deventer is er fors bezuinigd op het opbouw-werk. Volgens betrokkenen groeit de ‘vergadermoeheid’ door de steeds weer terugkerende cyclus van onderzoeken, prioriteiten stellen en uitvoeren. Bovendien zou de gemeente de neiging heb-ben om kennelijk succesvolle initiatieven naar zich toe te trekken en zo min of meer van bewoners af te pakken. Een duurzame wijkstructuur kan dus ook aan zijn eigen succes bezwijken.

Een duurzame overlegstructuur zou in principe belemmerend kun-nen werken op flexibel en snel handelen. Toch zijn er zeker voor de politie meer voordelen van te verwachten. Ten eerste kunnen geplande interventies vooraf met bewoners worden besproken en toegelicht. Op die manier is beter zichtbaar te maken dat er iets aan de problemen wordt gedaan. Ten tweede maakt gestructureerde communicatie dat alle partijen – zowel professionals als bewoners – een reëel beeld krijgen van wat zij kunnen verwachten, dat wil zeggen: van de mogelijkheden en on-mogelijkheden van handhaving. Een derde voordeel is, dat het mogelijk wordt om met een vaste groep bewoners een werkzame band te ontwik-kelen. En ten vierde maakt deze aanpak het beter mogelijk om etnische groepen bij de veiligheidszorg te betrekken. Dat laatste voordeel is niet bij voorbaat gegeven: het betrekken van minderheden is een delicaat proces dat een lange adem behoeft. Een overlegstructuur die te zwaar oogt, kan hen ook afschrikken, zeker als er een grote kloof bestaat tussen de culturele codes van de bewoners en de bureaucratische beleidstaal.

Het succes van CAPS betekent niet dat dit ingrijpende samenwer-kingsmodel in alle wijken zou moeten worden ingevoerd. Vooral in de meest onveilige achterstandswijken is invoering geboden – daar waar vermijding, anonimiteit en non-communicatie eerder regel dan uitzondering zijn. In andere wijken volstaat wat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid eerder ‘kansgedreven buurtbeleid’ heeft genoemd, een beleid dat een sterker beroep doet op de zelfregulerende vermogens van de buurt.

Burger als opdrachtgever?Betekent dit model dat bewoners voortaan uitmaken wat de politie aanpakt? Die vraag roept vaak uiteenlopende – en soms heftige – reacties op. Het venijn zit in het woord ‘uitmaken’.Veel politiemensen neigen ertoe burgers uitsluitend als informanten te zien en voor zichzelf het monopolie op te eisen over de toe te passen strategieën. Wie maakt er uit hoe de veiligheid moet worden aangepakt: de goed opgeleide politieagent, die bovendien de professionele risico’s en verantwoordelijkheden draagt? Of de burger die in geval van nood de deur achter zich dicht kan trek-ken?


In de praktijk valt de tegenstelling wel mee, er zijn ook in Neder-land genoeg voorbeelden van geslaagde inbreng van bewoners in het agenderen en zelfs prioriteren van veiligheidskwesties. Zo draaide in Rotterdam een pilot met de veelzeggende naam ‘De buurt stuurt’. Bewoners konden aangeven wat zij als knelpunten ervaarden en waar zij het liefst iets aan gedaan wilden zien. De politie koppelde later terug wat ze had ondernomen en met welk resultaat. In Helmond is bewonersparticipatie over leefbaarheid en veilig-heid al jaren de gewoonste zaak van de wereld. Begeleid door het opbouwwerk geven bewonersgroepen aan wat de problemen zijn en welke oplossingen denkbaar zijn. Ook wijkschouwen – zoals die worden gehouden in de meeste gemeenten die wijkgericht werken – zijn in feite kanalen waarlangs bewoners kunnen aan-geven voor welke veiligheidsproblemen zij graag met voorrang een oplossing willen zien. Maar uiteraard behoudt de politie haar eigen verantwoordelijk-heid. Het is immers niet: men vraagt en wij draaien.

3.5. Meerzelforganiserendvermogen:vitalecoalities

Gestructureerd overleg tussen een selecte groep bewoners en het ‘wijk-kwartet’ mag dan een gepaste strategie zijn – genoeg is het niet in de strijd tegen onveiligheid.

In hoofdstuk 2 bleek dat een gedeelde en positieve toekomstverwach-ting een cruciale factor is om mensen in beweging te krijgen. Zeker in achterstandswijken valt het niet mee om vast te houden aan het geloof in een betere toekomst. Er zijn immers veel problemen die het zicht be-lemmeren. Ook organisaties of platforms waar (on)veiligheid besproken wordt, kunnen zich niet altijd onttrekken aan een cynische kijk op de samenleving en een zekere vermoeidheid.

Juist tegen die achtergrond is het van groot belang dat burgers gedeel-de toekomstverwachtingen formuleren en richtinggevende verhalen ont-wikkelen. Gelukkig zijn er in veel achterstandsbuurten platforms, kleine groepjes en min of meer toevallige clubjes van enthousiaste burgers.

Vitaal PendrechtEen goed voorbeeld van zo’n spontaan clubje bewoners – dat bovendien grondig is onderzocht – bevindt zich in Pendrecht, een uitbreidingswijk van Rotterdam uit de jaren vijftig, die in de versukkeling was geraakt en regelmatig negatief in het nieuws kwam. ‘Dat er problemen zijn klopt, maar we laten onze wijk niet kapotschrijven,’ zo besloten enkele bewoners en ze richtten ‘Vitaal Pendrecht’ op. Deze stichting organiseerde tal van activiteiten voor en met be-woners: een wielerronde, een zomerfeest, een kinderdeelraad, de ‘Pendrecht Universiteit’ enzovoort. ‘Vitaal Pendrecht’ probeert ook bevolkingsgroepen te bereiken die lastig te organiseren zijn. De stichting bestaat uit slechts enkele aanjagers, die hun werk doen náást de reguliere bewonersorganisatie. Zij zetten de gangbare, top down werkwijze op hun kop door zelf de oplossingsrichting te bepalen. De gemeente en andere instanties blijven op afstand.

Zulke ‘vitale coalities’ als in Pendrecht kunnen de (nieuwe, gewenste) identiteit van de buurt in relatief korte tijd op de kaart zetten. Door hun flexibiliteit en hun ‘doe-karakter’ kunnen ze immers snel werken. De ge-drevenheid van de aanjagers is hun kracht – maar kan ook hun achilleshiel zijn. Als de urgentie van verandering niet meer wordt gevoeld, kan ook het gezamenlijk geloof wegvallen, en daarmee de vitaliteit van de coalitie.

Een probleem van een andere orde is, dat vitale coalities per definitie ‘spontaan’ zijn: het initiatief móet van bewoners zelf komen. Spontane initiatieven laten zich niet organiseren.

Het wijkkwartet: wie doet wat?

Om het overleg met de bewoners tot een succes te maken, is er een permanent professioneel samenwerkingsverband nodig, dat voor de on-dersteuning zorg draagt. Deze professionals fungeren als schakel tussen het gemeentebestuur, de instanties en de bewoners. Zij leggen verant-woording af aan hun eigen organisaties, maar ook aan de bewoners zelf. Het kan zinvol zijn voor het functioneren van deze professionals een wijkkantoor in te richten.


Duidelijk is, dat aan die professionals hoge eisen worden gesteld. Zij moeten daadkrachtig zijn en ook de bevoegdheden hebben om in urgente gevallen snel iets voor elkaar te krijgen. Een overheid die ac-curaat reageert, straalt naar de bewoners uit dat hun wijk ertoe doet. Daarvan gaat een symbolische boodschap uit: de overheid staat achter u. Gebeurt dat niet, dan heeft dat negatieve gevolgen. Wie bijvoorbeeld niet zeker weet dat de politie controle uitoefent, zal als bewoner ook zelf geen initiatieven nemen. Uit onderzoek blijkt dat professionals lang niet altijd die actieve rol spelen. Ze staan te vaak niet open voor de taal van de burger, zeker in achterstandswijken, waar de houding ten opzichte van instanties toch al vaak vijandig is. Vaak gaan deze professionals niet uit van de potenties van bewoners, maar juist van hun onvermogen: ze lijken te denken dat bewoners niets kunnen. De hoge eisen die het werken in achterstandswijken met zich meebrengt, maken dat de in het wijkkwartet deelnemende organisaties er goed aan doen om ervaren professionals in te zetten.

En: de genoemde instanties moeten allemaal meedoen. Leiding-gevenden bij de politie moeten voorkomen dat enkel de politie verant-woordelijk wordt voor het bevorderen van leefbaarheid en veiligheid in deze wijken. Wanneer niet alle relevante organisaties meedoen en een passend budget achterwege blijft, is het voor de politie zinloos te inves-teren in een gezamenlijke aanpak van achterstandswijken: dan moet ze gewoon de basispolitiezorg leveren. De inzet van de kernpartners moet bovendien duurzaam zijn en bij voorkeur worden vastgelegd in een con-venant met een looptijd van bijvoorbeeld vijf jaar. Als een van de kern-partners afhaakt, is dat bijzonder schadelijk voor het hele proces. Ook de inzet van de politie in dit samenwerkingsverband moet duurzaam zijn. Dat maakt het noodzakelijk dat wijkagenten niet voortdurend uit de wijk worden weggehaald voor bijvoorbeeld de basisdienst of de baliediensten.

Taakverdeling

Wat is de optimale taakverdeling van de vier professionele partners in het wijkkwartet?

Om te beginnen de gemeente. Die is dienstverlener en beheerder van de openbare ruimte. Beheer en goed onderhoud zijn van wezenlijk belang voor het creëren van het gevoel dat ‘de overheid achter de burger staat’. Verder voert de gemeente de regie en ontwikkelt ze het langeter-

mijnkader, de visie op buurtontwikkeling. Op die manier wordt duidelijk in welke richting de ondersteuning zich dient te ontwikkelen. Dat vergt wel dat er een gecoördineerd politiek draagvlak is onder het veiligheids-beleid en dat alle betrokken partners op één lijn zitten. Daarvoor is het waarschijnlijk nodig dat er per wijk een manager wordt aangesteld die het samenwerkingsproces regisseert. Dat moet een persoon zijn die over gezag beschikt en door bureaucratische schotten heen kan breken. Met name de regie van de gemeente is voor de duurzaamheid en de voort-gang van het proces van groot belang.

Dan de politie. Die zorgt voor de basisveiligheid, moet zichtbaar zijn in de buurt, gemakkelijk aanspreekbaar voor bewoners. Politiemensen moeten signaleren en verwijzen, grenzen stellen aan antisociaal gedrag, zicht hebben op de specifieke veiligheidsbehoeften van bewoners, onpartijdig de orde handhaven en de publieke zaak verdedigen. Ze be-krachtigen, beschermen en begrenzen. In de praktijk gaat daar wel eens iets mis. Niet zelden verschuilen politiemensen zich achter hun rol van criminaliteitsbestrijder en wuiven ze bijvoorbeeld overlastproblemen weg als zijnde ‘geen politietaken’. Wijkagenten krijgen in de politieteams bovendien niet altijd de steun die ze nodig hebben. Veel politiemensen werken niet zo actief samen met bewoners.

Vervolgens de woningcorporaties. Die hebben lange tijd hun sociale verantwoordelijkheid laten liggen en gedroegen zich als vastgoedbe-drijven en projectontwikkelaars. Ook tegenwoordig is die neiging nog aanwezig. De WRR pleitte enkele jaren geleden voor algemene regels: per 500 bewoners één huismeester die is gekoppeld aan wijkagenten. Die vormen het gezicht van de corporatie, nemen klachten in ontvangst, maken bewoners wegwijs, bemiddelen in conflicten tussen bewoners. Dat heeft een belangrijke symbolische waarde: bewoners zien dat hun verhuurder hun problemen serieus neemt. Een probleem is, dat huis-meesters niet meer bevoegdheden hebben dan gewone burgers: ze kun-nen bijvoorbeeld geen sancties opleggen.

En tenslotte het opbouwwerk. Daarop is de afgelopen decennia overal in Nederland veel bezuinigd, waardoor het in de marge terecht is geko-men. Daarnaast werden opbouwwerkers door hun financier gedwongen om vast omschreven diensten te leveren en ‘targets’ te halen. De conti-nuïteit van de dienstverlening is daardoor onder druk komen te staan en de professionele autonomie van de opbouwwerker nam sterk af. De ervaringen met CAPS in Chicago maken duidelijk dat veiligheidsbeleid

42 10-131 Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken 43 Info & colofon

met name in heterogeen samengestelde buurten niet zonder opbouw-werkers kan. Zij fungeren onder bewoners als katalysator, speuren naar potentiële buurttrekkers, werven mensen en informeren de buurt.

De leden van dit wijkkwartet moeten daadwerkelijk als team kunnen opereren. Dat vergt ten eerste dat ze elkaar ook onderling corrigeren. Zo kunnen opbouwwerkers de neiging van politiemensen tegengaan om zich te beperken tot criminaliteitsbestrijding en kunnen politiemen-sen opbouwwerkers een seintje geven als die zich teveel identificeren met de bewoners. Maar samenwerking in teamverband vergt ook dat de wijkagenten, wijkbeheerders, wijkmanagers en wijkopbouwwerkers als frontliniewerkers van hun ‘moederorganisaties’ de ruimte krijgen om ter plekke ‘zaken te doen’. Dat wil zeggen: ze moeten niet voor elk wissewasje toestemming hoeven vragen maar enig mandaat hebben, er moet een soort strategische dekking zijn, bijvoorbeeld door een project- of stuurgroep van managers van de betrokken organisaties. Die komt af en toe bijeen om grote lijnen uit te zetten en is aanspreekbaar in geval van spanningen, maar geeft het operationele wijkkwartet vooral ruimte. Ook in de rest van de organisatie moet duidelijk zijn dat de mensen in de wijk met andere professionals samen een klus klaren die waardevol is.

Conclusies uit dit hoofdstuk:

• Er is een handzame strategie voor bewonersbetrokkenheid bij veiligheidsbeleid in achterstandswijken.

• Die gaat uit van vijf pijlers:- identificatie met de buurt versterken- meer ontmoetingskansen in georganiseerd verband- sterkere normoverdracht via instituties- een duurzame overlegstructuur met bewoners- meer zelforganiserend vermogen: vitale coalities• Die strategie vergt inzet van alle instanties, de inzet van

de beste professionals, een goede taakverdeling en samen-werking.

Info & colofon

Info over ‘De sociale cohesie voorbij. Actieve burgers in achterstandswijken’Door Bas van Stokkom & Nelleke ToendersISBN 978 90 8555 018 1

Een studie over actieve burgers in onveilige wijken geconcentreerd op achterstandswijken, variërend van naoorlogse wijken met veel groen tot oude stadswijken. Het betreft de vraag op welke manier men het samen-werken van politie en bewoners in probleemwijken kan bevorderen.

Info over Nico de Boer

Nico de Boer is freelance beleidsschrijver en onderzoeker. Hij werkt on-der meer voor welzijnsorganisaties, gemeenten, kennisinstellingen en is boekenredacteur van TSS Tijdschrift voor sociale vraagstukken.

44 10-131 Veiligheid en actieve burgers in achterstandswijken

Colofon

UitgavePolitieacademieLectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde

ISBN978-90-79149-30-8

Datumseptember 2010

Oplage2000 exemplaren

ProductiebegeleidingCommunicatie & Marketing Politieacademie

FotografiePeter Hilz, Hollandse Hoogte, Amsterdam

VormgevingCLIC-soft & design, Enschede

DrukwerkOBT, Den Haag

Voor reacties of vragen:[email protected]

Met dank aanMichiel Panhuysen (interviews en samenvattingen)Angélique van Kampen (eindredactie)

© 2010 PolitieacademieBehoudens door de wet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder schrif-telijke toestemming van de Politieacademie, die daartoe door de auteurs met uitsluiting van ieder ander onherroepelijk is gemachtigd.