Download - Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

Transcript
Page 1: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

D E S T E M M I N G I N Z W O L L E

Page 2: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van
Page 3: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

D E S T E M M I N G I N Z W O L L E

Evaluatie van het referendum op 2 maart 2005

over de verordening op de speelautomatenhallen

Martin Rosema

met medewerking van

Leonie van Grootel en Henk van der Kolk

Page 4: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

Dit is een uitgave van KennisInstituut Stedelijke Samenleving (KISS) Reeks: Stad en Bestuur Reeksnummer: 4 Postadres: Bezoekadres: Postbus 545 Hengelosestraat 705 7500 AM Enschede 7521 PA Enschede T: 053 483 63 46 E: [email protected] F: 053 483 63 47 W: www.kiss-oost.nl ISBN: 90-77664-04-1 ISBN-13: 978-90-77664-04-9 © 2005 Martin Rosema. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.

Page 5: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

5

Woord vooraf

Op 2 maart 2005 werd in de gemeente Zwolle een referendum gehouden. Het referendum ging over de verordening op de speelautomatenhallen, die was gewijzigd om de plannen voor een nieuw stadion voor FC Zwolle te kunnen realiseren. De vraag die aan kiezers werd gesteld, was of zij instemden met het besluit van de gemeenteraad om de verordening te wijzigen. De uitslag van de stemming was negatief: een meerderheid stemde tegen het raadsbesluit. De gemeenteraad besloot daarop de uitslag van het referendum te respecteren en trok het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in. Binnen de gemeente Zwolle bestond behoefte aan een onafhankelijke evaluatie van het referendum. Het KennisInstituut Stedelijke Samenleving (KISS) bracht de gemeente hiervoor in contact met ondergetekende. Het voorliggende rapport is het uiteindelijke resultaat. Het is een marginaal bewerkte en geactualiseerde versie van het rapport dat door de Faculteit Bedrijf, Bestuur en Technologie van de Universiteit Twente is vervaardigd in opdracht van de gemeente Zwolle. In dit rapport wordt het proces van het referendum beschreven en wordt geïnventariseerd wat er goed en verkeerd is gegaan. Daarop voortbouwend worden ook aanbevelingen gedaan met het oog op mogelijke toekomstige referenda. In het kader van dit onderzoek zijn onder meer gesprekken gevoerd met twintig betrokkenen. Zonder hun bereidwillige medewerking had het rapport niet deze vorm kunnen krijgen. Bovendien was het onderzoek zonder hun openhartigheid beduidend minder boeiend geweest om uit te voeren. Alle geïnterviewden wil ik daarom op deze plaats bijzonder hartelijk danken. Dank gaat ook uit naar de contactpersonen bij de gemeente Zwolle, Willy Visser en Jan Schings, voor de prettige communicatie. Aanvullend wil ik graag mijn waardering uitspreken voor de vrijheid die de gemeente ons heeft geboden bij de uitvoering en verslaglegging van het onderzoek. Martin van Leeuwen dank ik voor het ontwerpen van de omslag. Ten slotte wil ik Bas Denters en Seeta Autar van KISS bedanken voor de praktische en financiële steun voor het mogelijk maken van deze uitgave. Enschede, december 2005 Martin Rosema

Page 6: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van
Page 7: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

7

Inhoudsopgave Woord vooraf 5 1. Inleiding 9 2. Het referendum als democratisch instrument 15 3. Gemeentelijke referendumverordening en Tijdelijke referendumwet 21 4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van het referendum 73 9. Consequenties van de uitslag 79 10. Samenvatting en conclusies 85 Nawoord 89 Bijlage 1: Kosten van het referendum 93 Bijlage 2: Berichtgeving in de media 101 Bijlage 3: Gemeentelijke referendumverordening, artikel 2 111 Bijlage 4: Geïnterviewde personen 113 Bijlage 5: Geraadpleegde documenten 115 Bijlage 6: Geraadpleegde literatuur 123 Noten 125 Over de onderzoekers 143

Page 8: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van
Page 9: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

9

HOOFDSTUK 1

Inleiding

1.1 Het Zwolse referendum in vogelvlucht

Een nieuw stadion voor FC Zwolle is een onderwerp waarover in de Zwolse gemeentepolitiek al jaren wordt gesproken. In 2003 werd over dit onderwerp in de gemeenteraad eindelijk overeenstemming bereikt. Een meerderheid ging op 17 maart akkoord met het plan dat de wethouder van Sport en Zorg, Jaap Hagedoorn van de Partij van de Arbeid, presenteerde.1 Het plan voorzag onder meer in de vestiging van wat een casino werd genoemd, maar wat juridisch wordt aangeduid met de term “speelautomatenhal”.2 In het stadioncomplex was hiervoor 2500 m2 gereserveerd. De opbrengsten hiervan dekten een substantieel deel van de exploitatie, waardoor het casino een belangrijke financiële pijler was.3 De beoogde exploitant, Flash Casino’s, zou haar kleinere vestiging aan de Melkmarkt in het centrum dan sluiten. Daarnaast zou ook Be Quick ’28 profiteren, omdat het plan voorzag in de aanleg van nieuwe accommodatie voor deze voetbalclub.4 Om dit plan te kunnen realiseren, was het nodig om de bestaande verordening op de speelautomatenhallen te wijzigen. Volgens die verordening mocht een speelautomatenhal namelijk uitsluitend worden gevestigd in de binnenstad en de omvang was beperkt tot maximaal 55 speelautomaten. Eind augustus 2004 stuurde het college van burgemeester en wethouders daarom een voorstel naar de gemeenteraad met betrekking tot deze verordening. De twee cruciale wijzigingen waren dat naast de binnenstad ook het stadiongebied werd aangewezen als mogelijk vestigingsgebied van een speelautomatenhal, en dat het aantal toegestane speelautomaten werd verhoogd tot 400. De gemeenteraad ging op 6 september 2004 akkoord met dit voorstel.5 Een aantal inwoners van Zwolle was zeer ontstemd over de plannen voor een grote gokhal in het nieuwe stadion. Hun voornaamste zorg was dat dit gokverslaving in de hand zou werken. Zij besloten zich te verzetten tegen de plannen en een referendum aan te vragen. Op 1 september 2004 diended zij hiertoe onder de naam ‘burgercomité’ een formeel verzoek in. De gemeenteraad wees dit verzoek echter af. Hij verwees daarbij naar artikel 2 van de gemeentelijke referendumverordening, dat onder meer stelt dat geen referendum kan worden gehouden als de raad van

Page 10: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

10

mening is dat er “dringende redenen zijn om geen referendum te houden”.6 Volgens verschillende fracties was daarvan sprake: de bouw van het stadion duldde geen uitstel. En een referendum zou dat wel als gevolg hebben.7 De initiatiefnemers gingen tegen de afwijzing in beroep bij de Raad van State.8 Op 20 september 2004 was de uitspraak.9 De Raad van State verklaarde zichzelf niet bevoegd om het beroep te behandelen, maar deed tegelijk wel een belangrijke uitspraak met betrekking tot de Tijdelijke referendumwet. De gemeente had steeds gesteld dat de Tijdelijke referendumwet in Zwolle toepassing mist, omdat in de gemeentelijke referendumverordening al werd voorzien in een raadgevend correctief referendum en volgens de Tijdelijke referendumwet dan de verordening van kracht is (en niet de wet). De Raad van State oordeelde anders dan de gemeente. De uitzonderingsbepaling op basis waarvan de wet buiten werking wordt gesteld, is uitsluitend van toepassing als de referendumverordening in een gelijksoortig referendum voorziet als de wet. De Raad van State concludeerde dat het referendum dat wordt geregeld in de Zwolse referendumverordening een ander soort referendum is dan het referendum van de Tijdelijke referendumwet. Daarom is die wet onverkort van toepassing. Concreet betekende dit dat het mogelijk was om op basis van de Tijdelijke referendumwet alsnog een referendum te houden over de verordening op de speelautomatenhallen. De initiatiefnemers namen de benodigde stappen en aldus kwam het referendum toch tot stand. Op woensdag 2 maart 2005 kon de Zwolse bevolking zich uitspreken over de vraag of zij akkoord ging met de gewijzigde verordening op de speelautomatenhallen. Van alle stemgerechtigden maakte 41% gebruik van hun stemrecht. Een ruime meerderheid wees de nieuwe verordening af: 23% stemde voor en 77% stemde tegen. Omdat het percentage tegenstemmers meer bedroeg dan 30% van alle kiesgerechtigden, was er volgens de wet sprake van een geldig advies. De gemeenteraad moest haar besluit daarom heroverwegen. De combinatie van de hoge opkomst en het grote percentage tegenstemmers was voor de raad reden om op 7 maart 2005 het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken. De raad wilde wel dat het nieuwe stadion er zou komen. Wethouder Hagedoorn kreeg daarom twee maanden de tijd om met een nieuw plan te komen. Eind april 2005 presenteerde hij dit plan.10 Er zou in het stadion toch een gokhal komen, maar van een aanzienlijk kleinere omvang dan in het oorspronkelijke plan. De nieuwe gokhal zou evenveel speelautomaten krijgen als de huidige gokhal in de binnenstad,

Page 11: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

11

Figuur 1: Tijdschema: het Zwolse referendum in twaalf stappen 1 september 2004 6 september 2004 6 september 2004 14 september 2004 20 september 2004 28 september 2004 1 november 2004 10 november 2004 27 december 2004 4 januari 2005 2 maart 2005 7 maart 2005

burgercomité dient inleidend verzoek in tot houden referendum over raadsbesluit wijziging verordening op de speelautomatenhallen raad besluit tot wijziging verordening op de speelautomatenhallen raad besluit tot afwijzing inleidend verzoek tot houden referendum initiatiefnemers stellen beroep in tegen afwijzing inleidend verzoek bij Raad van State Raad van State beslist dat Tijdelijke referendumwet van toepassing is in Zwolle college besluit dat over besluit tot wijziging verordening op de speelautomatenhallen een referendum kan worden gehouden inleidend verzoek tot houden referendum wordt toegelaten college besluit referendumcommissie in te stellen definitief verzoek tot houden referendum wordt toegelaten college stelt datum referendum vast op 2 maart 2005 referendum: gekwalificeerde meerderheid stemt tegen raadsbesluit tot wijziging verordening op de speelautomatenhallen raad besluit tot intrekken besluit wijziging verordening op de speelautomatenhallen

Page 12: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

12

die als het ware verplaatst zou worden. Een aantal fracties was van mening dat hiermee geen recht werd gedaan aan de uitslag van het referendum, maar een meerderheid van de gemeenteraad oordeelde anders en ging op 9 mei 2005 met het nieuwe plan akkoord.11 De verordening op de speelautomatenhallen werd vervolgens op 19 september aldus aangepast.12 1.2 Doel en methode van het onderzoek

In dit rapport wordt het proces van het referendum van 2 maart 2005 beschreven en geëvalueerd. Ten aanzien van verschillende aspecten wordt eerst een beschrijving gegeven van de feitelijke gang van zaken. Aanvullend wordt aangegeven wat er goed en verkeerd is gegaan. Daarop voortbouwend zullen aanbevelingen worden gedaan met het oog op eventuele toekomstige referenda. Kort samengevat is het doel van het onderzoek drieledig: (1) beschrijven van de functie, de inhoud en het proces van het referendum (2) inventariseren wat goed en verkeerd is gegaan voor en tijdens het referendum (3) opstellen van aanbevelingen met het oog op eventuele toekomstige referenda. Om deze doelen te bereiken is gebruikgemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Ten eerste zijn interviews gehouden met twintig betrokkenen: initiatiefnemers van het referendum (burgercomité en samenwerkende kerken), burgemeester, verantwoordelijk wethouder, raadsleden, steunfractielid, ambtenaren, projectontwikkelaar, voorzitters van FC Zwolle en Be Quick ’28, en voorzitter van de referendumcommissie. Een lijst met geïnterviewden is opgenomen in bijlage 4. De gesprekken kunnen worden aangeduid als semi-gestructureerde face-to-face interviews. Op basis van de doelstelling van het onderzoek is voor elk interview een lijst opgesteld met relevante onderwerpen, die in het gesprek aan de orde zijn gesteld. Geïnterviewden konden ook andere zaken bespreken, als zij die voor het onderzoek relevant achtten. De tweede methode is documentenstudie. Uiteenlopende relevante documenten zijn bestudeerd, zoals besluiten van het college van burgemeester en wethouders, verslagen van vergaderingen van de gemeenteraad, het communicatieplan van de gemeente, en het rapport van de referendumcommissie. Een lijst met geraadpleegde documenten is opgenomen in bijlage 5. Deze documenten zijn beschikbaar gesteld door de gemeente. Ten derde is een zogenaamde inhoudsanalyse uitgevoerd met betrekking tot de mediaberichtgeving, waarbij in het bijzonder aandacht is geschonken aan

Page 13: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

13

De Stentor (Zwolse Courant). De krantenartikelen zijn door de gemeente aangeleverd. Omdat het aangeleverde materiaal niet volledig bleek, is aanvullend gebruikgemaakt van het elektronisch archief van De Stentor.13 In de analyse is gekeken naar hoeveel aandacht er wekelijks was voor het referendum, alsmede de inhoud van de berichtgeving. Daarbij is vooral gekeken naar wie in het nieuws waren en wie kritiek gaven c.q. ontvingen. Ten slotte wordt in dit onderzoek gebruikgemaakt van de survey-methode. Tijdens een telefonische enquête zijn aan een steekproef uit de Zwolse bevolking enkele vragen voorgelegd. Deze gingen onder andere over de informatievoorziening door de gemeente, de formulering van de referendumvraag, en het plan om de speelautomatenhal uit de binnenstad te verplaatsen naar het nieuwe stadion. De vragen waren onderdeel van een enquête die in opdracht van de gemeente is uitgevoerd door onderzoeksbureau Right Marktonderzoek en Advies te Zwolle.14 Het bestand met antwoordgegevens is door de gemeente beschikbaar gesteld. 1.3 Opbouw van het rapport

Na een korte algemene bespreking van het instrument referendum, zal eerst worden ingegaan op de gemeentelijke referendumverordening. Dan wordt ingegaan op de stappen die zijn gezet om het referendum tot stand te brengen. Vervolgens zal worden aangegeven wat de gemeente heeft gedaan in het kader van de organisatie van het referendum en de communicatie naar de bevolking. Aanvullend wordt de rol van de referendumcommissie besproken. Ten slotte komen de uitslag van het referendum en de consequenties van de uitslag aan bod. De kosten van het referendum en de mediaberichtgeving worden apart behandeld in een bijlage.

Page 14: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

14

Page 15: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

15

HOOFDSTUK 2

Het referendum als democratisch instrument

2.1 Het referendum in de Nederlandse politiek

Het referendum is een onderwerp waarover in de landelijke politiek al decennia wordt gesproken. Er zijn zelfs pogingen ondernomen om het referendum in de grondwet op te nemen. Deze zijn echter alle gestrand. Eenmaal ontbrak het slechts aan één extra stem in de Eerste Kamer. Dat was op 18 mei 1999.15 Van de zesentwintig senatoren die tegenstemden wist één wat meer aandacht op zichzelf te vestigen dan de anderen, waardoor deze gebeurtenis bekend is geworden als “De Nacht van Wiegel”.16 Dit voorval was voor D66 reden om uit de regering te stappen, waarna minister-president Kok het ontslag van zijn kabinet aanbood. Er volgde een lijmpoging en die was succesvol. D66 kreeg daarbij twee toezeggingen over het referendum. De eerste was dat opnieuw gepoogd zou worden om een zogenaamd bindend referendum in de grondwet op te nemen. Dat lukte overigens uiteindelijk niet.17 Daarnaast zou er vooruitlopend op de beoogde grondwetswijziging een tijdelijke wet komen om een niet-bindend referendum mogelijk te maken. Deze wet, die bekend staat als de Tijdelijke referendumwet, trad in werking op 1 januari 2002 en verviel per 1 januari 2005.18 De Tijdelijke referendumwet regelde een zogenaamd raadgevend correctief referendum op zowel nationaal, provinciaal, als gemeentelijk niveau. De wet gaf kiezers de mogelijkheid om een referendum aan te vragen over een door de Kamer aangenomen wet, of een door Provinciale Staten of gemeenteraad genomen besluit over een algemeen verbindend voorschrift (met name verordeningen). Indien voldoende kiezers zouden tegenstemmen (een meerderheid van ten minste 30 procent van het aantal kiesgerechtigden), dan moest het bestuursorgaan opnieuw een beslissing nemen. Het eerder genomen besluit kon dan worden ingetrokken, maar mocht ook worden gehandhaafd. De Tijdelijke referendumwet heeft niet geleid tot een landelijk of provinciaal referendum.19 Wel zijn op basis van de Tijdelijke referendumwet volksraadplegingen gehouden in de gemeenten Voerendaal, Hilversum en Huizen.20

Page 16: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

16

Ook in andere gemeenten zijn de afgelopen jaren referenda gehouden. Deze hadden hun juridische basis in lokale referendumverordeningen. Het staat gemeenten namelijk vrij om zelf regelingen te treffen voor referenda. Dat is niet in strijd met de wet, zolang de beslissingsbevoegdheid maar volledig bij de gemeenteraad blijft liggen. De raad moet de vrijheid hebben om de uitslag niet te volgen.

2.2 Voordelen van referenda

In Nederland worden pleidooien voor het referendum als democratisch instrument veelal gehouden met verwijzing naar de geringe politieke betrokkenheid van de burger bij de politiek. Door het ontbreken van participatiemogelijkheden en het ontbreken van invloed op de uiteindelijke besluitvorming, zouden “gevoelens van frustratie [kunnen] ontstaan en kan de motivatie om aan het participatieproces deel te nemen gaan ontbreken”.21 Het referendum zou een belangrijk instrument zijn om de burger meer te betrekken bij de politieke besluitvorming. Een meer fundamenteel argument is dat het referendum een correctie kan bieden voor tekortkomingen van het vertegenwoordigend stelsel. Indien de volksvertegenwoordiging een besluit neemt dat ingaat tegen de wens van de meerderheid van de bevolking, dan heeft de bevolking met het referendum een instrument in handen om dit te corrigeren. Daarnaast kan het bestaan van het referendum ook indirect tot gevolg hebben dat de wil van de meerderheid leidend is, namelijk doordat het politici stimuleert rekening te houden met wat de meerderheid vindt. Een mogelijke keerzijde is dat hierdoor minder rekening wordt gehouden met belangen van minderheden. Een derde argument is dat het referendum de legitimiteit van besluiten vergroot. Dat geldt in de eerste plaats voor besluiten die aan een referendum onderworpen zijn: instemming door de bevolking wordt gezien als de sterkst mogelijke vorm van legitimatie. Daarnaast gaat van de mogelijkheid tot het houden van een referendum ook een zekere legitimerende werking uit ten aanzien van besluiten waar geen referendum over wordt gehouden. Door over een bepaald besluit geen referendum aan te vragen, stemt de bevolking er stilzwijgend mee in. In de praktijk spelen deze argumenten meestal een ondergeschikte rol. Uit een internationale studie blijkt, dat de overwegingen die hebben geleid tot het daadwerkelijk houden van referenda meestal een ad hoc karakter hebben.22 Referenda zijn vooral gehouden als oplossing voor een specifiek politiek probleem. Soms acht men een referendum zinvol om een belangwekkend besluit te legitimeren. Of het referendum wordt gebruikt om uit een politieke impasse te

Page 17: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

17

komen. Die laatste mogelijkheid kan als vierde argument worden aangeduid: een referendum kan een oplossing bieden als politici het zelf niet eens kunnen worden.

2.3 Nadelen van referenda

Pleidooien tegen het referendum gaan vaak in op de vermeende onverenigbaarheid met de representatieve democratie. Indirecte democratie zou zich niet goed laten vermengen met (elementen van) directe democratie.23 Men acht het dan ongewenst dat in een systeem waar politici de rol hebben om politieke besluiten te nemen, deze rol soms door burgers wordt overgenomen.24 De commissie-Biesheuvel merkte in dit verband op dat het referendum zich echter niet tegen het vertegenwoordigend stelsel als zodanig richt, maar tegen sommige besluiten die daaruit voortkomen.25 Een ander argument tegen het referendum is dat het politieke vraagstukken isoleert en simplificeert. Het eerste aspect brengt het gevaar met zich mee dat de samenhang tussen besluiten wordt tenietgedaan. In het kader van het tweede aspect wordt veelal gewezen op het feit dat politieke kwesties zich niet goed laten terugbrengen tot een “ja/nee” of “voor/tegen”. Bij dat laatste moet wel worden aangetekend, dat ook in de politieke arena de keuze tussen wel of niet aanvaarden van een voorstel in principe centraal staat. Een volgend bezwaar is dat burgers overwegingen laten meespelen die niet met het eigenlijke referendumonderwerp te maken hebben. Bij het referendum over de Europese Grondwet werd bijvoorbeeld op dit bezwaar gewezen in relatie tot de invoering van de euro en de toetreding tot de Europese Unie van Turkije. Men kan zich echter afvragen of kiezers daarmee zouden verschillen van politici. Die stemmen immers ook niet altijd uitsluitend op basis van overwegingen met betrekking tot een voorliggend voorstel.26 Volgens sommigen is een ander probleem gelegen in de mogelijkheid van een “zwijgende meerderheid”. Indien weinig kiezers opkomen en zij andere opvattingen hebben dan de thuisblijvers, bestaat het risico dat de besluitvorming niet in overeenstemming is met de wil van de (zwijgende) meerderheid van de bevolking. Om aan dit probleem tot op zekere hoogte tegemoet te komen, worden soms minimumeisen gesteld inzake opkomst of aantal tegenstemmen.27 Om te verklaren hoe weinig positief politici doorgaans staan ten opzichte van het idee om een referendum te houden, blijkt nog een ander motief van belang.28 Een belangrijke reden waarom politici het referendum in de praktijk afwijzen, is de vrees dat de kiezers wel eens tot een ander oordeel zouden kunnen komen dan

Page 18: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

18

zijzelf. Politici lopen daarmee niet alleen het risico dat zij ten aanzien van het referendumonderwerp hun doel niet gerealiseerd zien, maar ook dat bij een negatieve uitslag het prestige van de machthebbers wordt aangetast. Daarnaast speelt voor politieke partijen dat referenda als vervelend gevolg kunnen hebben dat de solidariteit binnen de partij wordt ondermijnd.29 Figuur 2: Voordelen en nadelen van het referendum

voordelen nadelen

Corrigeren van tekortkomingen van het vertegenwoordigend stelsel

Vermeende onverenigbaarheid met representatieve democratie

Betrekken van burger bij de politiek Isolatie en simplificatie van politieke vraagstukken

Legitimatie van besluitvorming Meespelen van oneigenlijke overwegingen

Mogelijkheid tot doorbreken politieke impasse

Zwijgende meerderheid wordt niet gehoord

2.4 Soorten referenda

Hierboven is steeds gesproken van “het referendum”. Er zijn echter verschillende soorten referenda. Hieronder volgt een beknopte weergave van de onderscheiden die in de meeste wetenschappelijke literatuur gehanteerd worden.30 Een eerste onderscheid is dat tussen een verplicht referendum en een niet-verplicht of facultatief referendum.31 Het verschil kan worden geïllustreerd aan de hand van referenda in verschillende Europese landen over de Europese Grondwet. Het referendum hierover in Ierland, is een voorbeeld van een verplicht referendum. De Ierse wet schrijft namelijk voor dat een dergelijke internationaal verdrag niet kan worden geratificeerd zonder expliciete instemming van de bevolking in een referendum. Het Nederlandse referendum over de Europese Grondwet daarentegen was een facultatief referendum. Het kwam tot stand op initiatief van de Tweede Kamer. Er bestaan in Nederland geen wettelijke bepalingen die voorschrijven dat in bepaalde situaties per se een referendum gehouden moet worden.

Page 19: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

19

Een tweede onderscheid is dat tussen een bindend of decisief referendum en een niet-bindend of consultatief referendum. Het verschil is gelegen in de gevolgen van de uitslag. Bij een bindend referendum is de uitslag bepalend voor wat er gebeurt met betrekking tot het aan het referendum onderworpen besluit. Voorafgaand aan het referendum staat al vast dat de wil van de meerderheid ten uitvoer wordt gebracht. Bij een consultatief referendum is de uitslag te beschouwen als een advies aan een bestuursorgaan, dat vervolgens zelf beslist of het advies wordt opgevolgd. Het Franse referendum over de Europese Grondwet was bijvoorbeeld een bindend referendum: de uitslag bepaalde of Frankrijk het verdrag zou ratificeren. Het Nederlandse referendum over de Europese Grondwet was een consultatief referendum: de Tweede Kamer had in principe de vrijheid om de uitslag naast zich neer te leggen. Het kan voorkomen dat een referendum de jure consultatief is, maar de facto bindend. Het bestuursorgaan kan de uitslag dan formeel naast zich neerleggen, maar ervaart die vrijheid in de praktijk niet. Elzinga c.s. wijzen erop dat referenda in Nederland, die vanwege de bestaande wetgeving per definitie formeel consultatief zijn, in de praktijk nogal eens bindend blijken.32 Politici menen dat zij een referendumuitslag niet kunnen negeren. Een andere wijze waarop consultatieve referenda in de praktijk bindend worden, is door ‘zelfbinding’. Daarvan is sprake als politici voorafgaand aan een (consultatief) referendum besluiten dat zij de uitslag van het referendum hoe dan ook zullen volgen. Een voorbeeld is het referendum over de Europese Grondwet in Luxemburg. Dit was formeel een consultatief referendum, maar doordat de volksvertegenwoordiging vooraf had aangegeven de uitslag te zullen volgen was het feitelijk bindend. Een derde onderscheid is dat tussen een raadgevend referendum en een raadplegend referendum. Hierbij gaat het om de vraag waar het initiatief tot het houden van het referendum ligt. Als burgers het initiatief nemen is er sprake van een raadgevend referendum, en als het initiatief bij het bestuursorgaan ligt is het een raadplegend referendum.33 Bij het referendum in Nederland over de Europese Grondwet lag het initiatief bijvoorbeeld bij de Tweede Kamer, en is dus sprake van een raadplegend referendum. Een vierde onderscheid is dat tussen een correctief referendum en een niet-correctief referendum. Dit onderscheid heeft betrekking op de fase van het besluitvormingsproces. Bij een correctief referendum is de politieke besluitvorming afgerond en dient het referendum als eventuele correctie op het besluit. Bij niet-correctieve referenda moet het uiteindelijke besluit nog worden genomen.34 Het referendum kan dan gaan over een conceptbesluit, maar het is ook mogelijk dat aan kiezers alternatieve scenario’s worden voorgelegd. Een voorbeeld hiervan is het

Page 20: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

20

referendum dat dit jaar op Curaçao werd gehouden, waarbij de eilandbevolking kon kiezen uit vier opties: complete onafhankelijkheid, autonome status, behoud van Antillen, of integratie in Nederland.35 In de wetenschappelijke literatuur komt dit onderscheid niet vaak terug, maar in het kader van dit onderzoek is het wel relevant.

Figuur 3: Onderscheid tussen verschillende soorten referenda

verplicht referendum – facultatief referendum

bindend referendum – consultatief referendum

raadplegend referendum – raadgevend referendum

correctief referendum – niet-correctief referendum

Naast deze veelgebruikte onderscheiden kunnen referenda ook worden geclassificeerd op basis van andere criteria. Gilhuis noemt als voorbeelden het onderscheid tussen een nationaal referendum, provinciaal referendum, en gemeentelijk referendum, alsmede het onderscheid tussen een grondwetsreferendum, wetgevingsreferendum, verdragsreferendum, en bestuursreferendum (een referendum over een besluit dat niet een wet betreft).36 Of men dergelijke onderscheiden zinvol acht, is in belangrijke mate afhankelijk van de context waarin het onderscheid gemaakt wordt.

Page 21: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

21

HOOFDSTUK 3

Gemeentelijke referendumverordening en Tijdelijke referendumwet

3.1 De gemeentelijke referendumverordening

Sinds 1995 heeft Zwolle een verordening op basis waarvan burgers om een referendum kunnen verzoeken. Dit leidde in 1996 tot een referendum over de Nooterhof, waarin de vraag was of deze milieutuin voor een groter deel bebouwd mocht worden. Naar aanleiding van de evaluatie van dat referendum heeft de gemeenteraad de verordening op een aantal punten aangepast.37 De nieuwe verordening werd van kracht op 4 december 1997 en staat bekend als “Referendumverordening Zwolle 1997”. Deze verordening is nog steeds van toepassing. Volgens de referendumverordening kan een verzoek tot het houden van een referendum uitsluitend worden gedaan door kiezers van Zwolle, dat wil zeggen personen die kiesgerechtigd zijn voor de gemeenteraadsverkiezingen. Feitelijk komt dat neer op iedereen van 18 jaar en ouder die in Zwolle woont en de Nederlandse nationaliteit heeft, alsmede niet-Nederlanders die ten minste vijf jaar in Zwolle wonen. Een referendumverzoek kan dus niet worden ingediend door personen die buiten Zwolle wonen, en evenmin door een bedrijf of organisatie. Referenda kunnen uitsluitend worden gehouden over besluiten van de gemeenteraad. Dat betekent dat beslissingen die bijvoorbeeld door de burgemeester of het college worden genomen, geen onderwerp kunnen zijn. Verder wordt in de referendumverordening een opsomming gegeven van raadsbesluiten waarover geen referendum kan worden gehouden. Het gaat dan bijvoorbeeld om individuele benoemingen en ontslagen, beslissingen inzake bezwaar- en beroepschriften, het vaststellen van begrotingen, en de belastingen (zie bijlage 3). De verordening impliceert dat een referendum kan worden gehouden, tenzij één of meer van deze uitzonderingsbepalingen van toepassing zijn. Het indienen van een verzoek tot het houden van een referendum geschiedt in twee fasen. De eerste fase bestaat uit het indienen van een “inleidend verzoek”. Ten

Page 22: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

22

minste twee werkdagen voordat het besluit is geagendeerd, moeten kiezers aangegeven dat zij daarover een referendum wensen. Dit dient schriftelijk te gebeuren bij burgemeester en wethouders op door de gemeente te verstrekken formulieren. Het aantal benodigde ondersteuningen is vastgesteld op ten minste 5% van het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen gedeeld door het aantal raadszetels. Sinds de vorige raadsverkiezingen betekent dat 108 geldige handtekeningen. Zodra een inleidend verzoek is ingediend, is de gemeenteraad aan zet. Hij moet beslissen of het verzoek betrekking heeft op een besluit waarover een referendum kan worden gehouden, alsmede of het verzoek op de juiste wijze is ingediend en door voldoende kiezers wordt ondersteund. Indien de gemeenteraad besluit dat aan de voorwaarden is voldaan, treedt de tweede fase in. Burgers hebben dan negen weken de tijd voor het indienen van een zogenaamd “definitief verzoek”. Hiertoe moeten wederom handtekeningen worden gezet op een door de gemeente te verstrekken formulier. Het aantal kiezers dat benodigd is voor het definitieve verzoek, is vastgesteld op viermaal het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen gedeeld door het aantal raadszetels. Sinds de vorige raadsverkiezingen betekent dat 8.633 handtekeningen. Wanneer een definitief verzoek is ingediend, toetst de gemeenteraad opnieuw of voldaan is aan de gestelde voorwaarden. Er bestaan geen andere gronden op basis waarvan het verzoek kan worden afgewezen dan de termijn en het aantal geldige ondersteuningen. Indien het definitief verzoek wordt toegewezen, dan dient de raad vervolgens te besluiten over zowel de vraagstelling van het referendum als de datum.38 Volgens de referendumverordening is het aan het referendum onderworpen raadsbesluit door kiezers afgewezen, als een gekwalificeerde meerderheid tegen het raadsbesluit heeft gestemd. Daarvan is sprake indien de meerderheid ten minste gelijk is aan de meerderheid van het aantal geldig uitgebrachte stemmen bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen. Dat betekent dat sinds de vorige gemeenteraadsverkiezingen, waarbij de opkomst 57 procent was, een meerderheid van ten minste 28,5 procent van de kiesgerechtigden tegen moet stemmen. Het achterliggende idee is dat alleen hetzelfde aantal kiezers dat zorgde voor een raadsmeerderheid, een door die raad genomen besluit kan afwijzen.39 Ten slotte is in de referendumverordening de bepaling opgenomen dat de gemeenteraad naar aanleiding van de uitslag binnen vier weken na de stemming een beslissing neemt met betrekking tot het besluit dat onderwerp van het referendum

Page 23: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

23

was. De aard van die beslissing wordt niet nader gespecificeerd. Het besluit zou dus kunnen worden ingetrokken of gehandhaafd, maar het zou ook kunnen worden geamendeerd en dan aangenomen.

3.2 Typering van het referendum in de gemeentelijke referendumverordening

Hoe kan het referendum waarin de gemeentelijke referendumverordening voorziet nu worden getypeerd? Op basis van de terminologie uit het vorige hoofdstuk kan dit referendum om te beginnen worden gekenmerkt als facultatief (niet verplicht). Het betreft immers geen referendum waartoe een wettelijke verplichting bestaat. Aanvullend kan het worden getypeerd als consultatief (niet-bindend). De gemeenteraad heeft namelijk de vrijheid om de uitslag naast zich neer te leggen. Daarnaast kan het referendum worden gekenmerkt als raadgevend, omdat het initiatief moet uitgaan van de bevolking (in tegenstelling tot raadplegend, waarvan sprake was geweest indien de raad het initiatief zou moeten nemen).40 Discussie is mogelijk waar het gaat om het onderscheid tussen correctief en niet-correctief. Een inleidend verzoek moet worden gedaan voorafgaand aan het besluit. Er is dan dus sprake van een nog te nemen besluit c.q. conceptbesluit, wat lijkt te duiden op een niet-correctief referendum. Op het moment dat het referendum wordt gehouden, daarentegen, is er geen sprake meer van een conceptbesluit. De stemming die dan plaatsvindt heeft betrekking op een genomen besluit.41 Een referendum op basis van de gemeentelijke referendumverordening dient daarom toch te worden getypeerd als een correctief referendum. In combinatie met het feit dat het initiatief bij de bevolking ligt, is de kwalificatie raadgevend correctief referendum een adequate typering van het soort referendum dat wordt geregeld in de Zwolse referendumverordening. 3.3 Het raadgevend correctief referendum en de Tijdelijke referendumwet

De Raad van State kwam in haar uitspraak op 20 september 2004 tot een andere conclusie. Deze oordeelde dat het referendum van de Zwolse referendumverordening niet aangemerkt kan worden als een raadgevend correctief referendum. Om de conclusie van de Raad te kunnen begrijpen, is het van belang te weten dat het in het betreffende geding onder meer ging om de vraag of de Tijdelijke referendumwet in Zwolle van toepassing is. Deze wet stelt dat indien er in een

Page 24: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

24

gemeentelijke verordening een raadgevend correctief referendum is geregeld, deze verordening onverkort van toepassing blijft (artikel 165).42 De gemeente stelde zich daarom op het standpunt dat in Zwolle uitsluitend de gemeentelijke referendumverordening van toepassing is.43 De indieners van het beroep deelden deze visie niet. Zij stelden dat het referendum niet als correctief kon worden aangemerkt, omdat het inleidend verzoek betrekking had op een conceptbesluit.44 De Raad van State constateerde in haar uitspraak dat de Zwolse referendumverordening op een aantal punten afwijkt van de Tijdelijke referendumwet. Het belangrijkste verschil is dat de wet voorschrijft dat het referendum betrekking heeft op een genomen besluit en dat een inleidend verzoek dientengevolge wordt ingediend nadat het besluit genomen is, terwijl volgens de Zwolse referendumverordening een referendum moet worden aangevraagd met betrekking tot een conceptbesluit en een inleidend verzoek moet worden gedaan voordat het besluit genomen is. Daarnaast wijst de Raad van State op de mogelijkheid dat in de gemeenteraad een voorstel geamendeerd wordt aangenomen. Burgers hebben op basis van de gemeentelijke referendumverordening geen mogelijkheid op dat moment over zo’n besluit een referendum aan te vragen, maar op basis van de Tijdelijke referendumwet wel.45 Om deze redenen, zo concludeerde de Raad van State, moet de Tijdelijke referendumwet onverkort van toepassing worden geacht in Zwolle. In het soort referendum dat wordt geregeld in de Tijdelijke referendumwet, wordt niet voorzien in de gemeentelijke referendumverordening. Deze verschillen achtte de Raad van State dusdanig essentieel dat niet gesproken kan worden van “een raadgevend correctief referendum, als bedoeld in de Tijdelijke referendumwet” (cursivering MR). Dit betekent dat in Zwolle zowel de gemeentelijke referendumverordening als de Tijdelijke referendumwet van toepassing waren. De uitspraak van de Raad van State had enkele belangrijke gevolgen. Ten eerste bleef het raadsbesluit om het referendumverzoek af te wijzen gehandhaafd. Bovendien betekende de uitspraak dat de Zwolse referendumverordening geldig was en bleef. Uit interviews met betrokkenen blijkt dat hierover misverstanden bestaan. Ten onrechte menen sommigen dat de uitspraak van de Raad van State impliceert dat de gemeentelijke referendumverordening niet deugde of in strijd met de wet was. Dat is niet het geval. De uitspraak heeft uitsluitend betrekking op het standpunt van de gemeente dat de Tijdelijke referendumwet toepassing mist vanwege de gemeentelijke referendumverordening. Dat wordt door de Raad van State bestreden. De belangrijkste consequentie van de uitspraak is dat de Tijdelijke referendumwet wel van toepassing bleek in Zwolle. Ook op basis van de Tijdelijke referendumwet

Page 25: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

25

kon een referendum aangevraagd worden over het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen, onafhankelijk het referendumverzoek op basis van de referendumverordening. De uitspraak van de Raad van State heeft een bijzondere implicatie, namelijk dat voorafgaand aan de besluitvorming in de gemeenteraad een referendum aangevraagd kon worden over het conceptbesluit op basis van de gemeentelijke referendumverordening, terwijl na afloop van de besluitvorming over het genomen besluit een referendum kon worden aangevraagd op basis van de Tijdelijke referendumwet. Dat betekent dat er vervolgens twee referenda zouden worden gehouden over precies hetzelfde onderwerp.46 3.4 Kritiek op de gemeente en de referendumverordening

De uitspraak van de Raad van State leidde tot kritiek op de gemeente in het algemeen, en de afdeling Juridische Zaken in het bijzonder. Daarnaast was er stevige kritiek op de Zwolse referendumverordening. Zowel tijdens debatten van de gemeenteraad als in mediaberichtgeving rondom het referendum is dit aan de orde geweest. SP-fractievoorzitter Margriet Twisterling noemde de referendumverordening naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State bijvoorbeeld “een gatenkaas”.47 Ook tijdens de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden, werd vanuit verschillende hoeken kritiek geuit op de referendumverordening en de afdeling Juridische Zaken. Daarnaast was er kritiek op de verdediging van de zijde van de gemeente tijdens de zitting op 17 september 2004 bij de Raad van State.48 In het bijzonder de advocaat van de gemeente moest het in de interviews ontgelden. Hij maakte volgens verschillende betrokkenen een arrogante en betweterige indruk, en had onvoldoende dossierkennis.49 Opvallend was dat de kritiek op de gemeente, de afdeling Juridische Zaken, en de referendumverordening uit verschillende hoeken kwam. Deze was niet alleen afkomstig van de initiatiefnemers van het referendum, maar kwam bijvoorbeeld ook uit de geledingen van de gedupeerde derde partijen (voetbalclubs en projectontwikkelaar). Zelfs één van de geïnterviewde bestuurders maakte naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State tijdens het interview een nogal kritische opmerking over de juridische afdeling. Toch komen uit de interviews ook andere geluiden naar voren. Zo blijkt dat degenen die publiekelijk hard riepen dat de gemeente de plank volledig missloeg,

Page 26: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

26

niet zo zeker van hun zaak waren als hun uitspraken deden vermoeden. De voorzitter van de referendumcommissie, prof. dr. Michiel Herweijer, wijst er bovendien op dat de zaak niet zo eenvoudig lag als tegenstanders van de gemeente wilden doen geloven. Het was juridisch gezien een ingewikkelde zaak en de uitspraak van de Raad van State is ook niet onomstreden.50 Bovendien wordt de gemeente volgens Herweijer tot op zekere hoogte vrijgepleit door het feit dat zij zich in haar oordeel gesteund wist door de gemeenteadvocaat, welke afkomstig was van een door de gemeente ingehuurd gerenommeerd kantoor. Daar kan nog aan worden toegevoegd dat indertijd documentatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is geraadpleegd, en daaruit niet werd opgemaakt dat het standpunt van de gemeente in strijd was met de regelgeving.51 Uit voorgaande komt bovendien naar voren dat het referendum uit de Zwolse referendumverordening wel degelijk als een raadgevend correctief referendum kan worden aangemerkt. Dat de gemeente van mening was dat de Tijdelijke referendumwet om die reden niet van toepassing was, is begrijpelijk. Uit de wet komt niet helder naar voren dat het referendum uit de gemeentelijke referendumverordening niet onder de uitzonderingsbepaling van artikel 165 valt. Bovendien wordt in de Memorie van Toelichting een indeling van soorten referenda gehanteerd die nauw aansluit bij het vorige hoofdstuk en op basis waarvan het referendum uit de gemeentelijke referendumverordening wel als correctief raadgevend referendum zou kunnen worden aangemerkt. Het is aannemelijk dat het doel van de wetgever was, dat een referendumverordening als de Zwolse juist wel onder de uitzonderingsbepaling van artikel 165 zou vallen. De bepalingen uit de referendumverordening op basis waarvan de Raad van State oordeelde dat deze verordening te zeer verschilt van de Tijdelijke referendumwet om van een raadgevend correctief referendum te kunnen spreken (als bedoeld in die wet), waren namelijk gebruikelijk in gemeentelijke referendumverordeningen. Ook in andere gemeenten dienen kiezers voorafgaand aan de besluitvorming een inleidend verzoek in te dienen.52 Het doel van het amendement dat leidde tot dit artikel was nu juist om de bestaande gemeentelijke referendumverordeningen van kracht te laten blijven zijn.53 Op basis van deze feiten moet dan ook geconcludeerd worden dat de stevige kritiek op de afdeling Juridische Zaken van de gemeente naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State niet terecht is. Er is een verschil tussen een zaak verliezen bij de rechter en onbehoorlijk werk hebben afgeleverd, zeker als het om een dergelijke ingewikkelde zaak gaat. Daarnaast moet worden geconcludeerd dat het de gemeente

Page 27: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

27

niet valt aan te rekenen dat er discrepanties bestaan tussen de gemeentelijke referendumverordening en de Tijdelijke referendumwet, waardoor beide in een ander soort referendum voorzien.

Page 28: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

28

Aanbevelingen: - Geef in de referendumverordening expliciet aan dat indien een

conceptbesluit wordt geamendeerd en vervolgens aangenomen, het referendum betrekking heeft op het besluit om het geamendeerde voorstel aan te nemen.

Page 29: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

29

HOOFDSTUK 4

Initiatief tot het referendum

4.1 Het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

Het besluit van de gemeenteraad dat in het referendum centraal stond, werd genomen op 6 september 2004. Het betrof instemming met een voorstel van het college van burgemeester en wethouders om de verordening op de speelautomatenhallen te wijzigen.54 Dit voorstel vloeide voort uit het stadionplan waar de gemeenteraad op 17 maart 2003 mee akkoord was gegaan. Om dat plan te kunnen realiseren, moest de verordening op de speelautomatenhallen worden gewijzigd (zie hoofdstuk 1). Formeel bevatte het collegevoorstel drie onderdelen: intrekken van de bestaande verordening, vaststellen van de nieuwe verordening, en vaststellen van de kaart waarop wordt aangegeven voor welke delen van de gemeente een vergunning verleend kan worden voor een speelautomatenhal. Voorstel van college aan raad betreffende “Wijziging verordening op de speelautomatenhallen” d.d. 24 augustus 2004 1. De verordening op de speelautomatenhallen van 1 augustus 1989 in te trekken; 2. De verordening op de speelautomatenhallen 2004 vast te stellen; 3. De kaart als bedoeld in artikel 2 lid 2 van de verordening vast te stellen. De twee belangrijkste wijzigingen die met dit voorstel werden aangebracht, zijn dat het aantal toegestane speelautomaten werd verhoogd van 55 naar 400, en dat naast de binnenstad ook het stadiongebied werd aangewezen als mogelijk vestigingsgebied van een speelautomatenhal. Andere wijzigingen hadden betrekking op eisen aan de exploitant ten aanzien van de gehanteerde leeftijdsgrens (deze werd verhoogd van 18 naar 21 jaar), de mix van verschillende soorten speelautomaten, lidmaatschap van een brancheorganisatie, bezit van een keurmerkcertificaat, en maatregelen ter bestrijding van gokverslaving.55 De gemeenteraad bracht één wijziging aan in het collegevoorstel: de term speelautomaten werd vervangen door speelplaatsen. Een amendement dat hiertoe

Page 30: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

30

was ingediend door CDA-fractievoorzitter Alida Kastelein werd aangenomen.56 Het geamendeerde voorstel werd bij hoofdelijke stemming aangenomen met 26 stemmen voor en 13 stemmen tegen. Alle raadsleden van PvdA, GroenLinks/De Groenen, VVD en Swollwacht stemden voor, terwijl alle raadsleden van ChristenUnie, Plaatselijk Belang Zwolle (PBZ), SP en D66 tegen stemden. Het CDA stemde als enige verdeeld: vijf raadsleden stemden voor en drie stemden tegen.57 4.2 Inleidend verzoek op basis van de referendumverordening

Een formeel verzoek om over het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen een referendum te houden, werd gedaan door Roeleke Bronkhorst.58 In een brief die is gedateerd op 1 september 2004 schrijft zij:

Ondergetekende vertegenwoordigt het burgercomité dat hierbij een inleidend verzoek indient tot het houden van een Referendum over het concept-raadsvoorstel Wijziging Verordening op de Speelautomatenhallen. Dit voorstel komt 6 september a.s. in de Raad aan de orde. Ons verzoek wordt ondersteund door een groot aantal kiesgerechtigde Zwollenaren waarvan de benodigde gegevens met handtekening zijn bijgevoegd.

Hoewel niet expliciet wordt gesproken over de Referendumverordening Zwolle 1997, kan het verzoek uitsluitend op die grond zijn gedaan.59 Het idee voor dit referendum was geboren toen op een avond een aantal mensen bijeen waren, waaronder mevrouw Bronkhorst en de latere woordvoerder van het burgercomité, Robert Otten. Over de aard van de bijeenkomst en de andere aanwezigen wensen beiden geen openheid te geven – naar eigen zeggen vooral omdat de andere betrokkenen hun identiteit niet prijs willen geven. Er zou sprake zijn van ongeveer acht personen.60 De drijfveren van mevrouw Bronkhorst waren vooral gelegen in zorgen over gokverslaving. Vanuit haar rol bij maatschappelijke hulpverlening binnen de kerk had zij daarmee te maken gehad. Onbegrip en afschuw over de plannen, die naar haar overtuiging gokverslaving in de hand werken, waren de achterliggende krachten. Bij de heer Otten speelde tevens iets anders. Hij behoorde tot de steunfractie van Plaatselijk Belang Zwolle (PBZ). In de interviews kwam naar voren dat voor hem politieke ambitie ook meespeelde.

Page 31: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

31

Uit de interviews en de documentenstudie blijkt dat het burgercomité hulp heeft gekregen van verschillende personen. Een aantal van hen is actief in de politiek. PBZ-fractievoorzitter Albert de Boer heeft de initiatiefnemers bijvoorbeeld advies gegeven over de manier waarop een referendum tot stand kan worden gebracht.61 Ook het feit dat De Boer de zitting bij de Raad van State bijwoonde aan de zijde van de appellanten62 en de kosten van dit proces vergoedde, getuigt van zijn rol bij het initiatief.63 Daarnaast zijn mensen van PBZ actief geweest met het verzamelen van handtekeningen.64 Verder blijkt uit de interviews dat ook een lid van de steunfractie van D66, Martin Jongkoen, een actieve rol heeft vervuld. Dit uitte zich met name bij het beroepschrift dat is ingediend naar aanleiding van het afwijzen van het referendumverzoek. In een latere fase hebben daarnaast mensen van verschillende Zwolse kerken, met name Wim van Ree van de Protestantse Kerk in Nederland (PKN, voorheen Samen Op Weg), geholpen met het verzamelen van handtekeningen. Er bestond voor betrokkenen een belangrijke reden om met name de rol van PBZ-fractievoorzitter De Boer te beperken en af te schermen. Bij het referendumverzoek dat in 2003 was ingediend door SP-fractievoorzitter Margriet Twisterling, bleek in de raad flinke weerstand te bestaan tegen actieve bemoeienis van een raadslid bij een referendumverzoek.65 Wijs geworden door deze ervaring, hield De Boer zich op de achtergrond. Formeel werd de bemoeienis die hij had, afgedaan onder het mom van “als burgers mij wat vragen, dan geef ik antwoord”. Door diverse betrokkenen is gesteld dat PBZ achter het initiatief tot het referendum zat.66 Velen zien dit als een kwalijke zaak. Men acht het moreel gezien niet juist dat politieke partijen zo proberen hun gelijk te krijgen. Alhoewel niemand ontkent dat raadsleden in juridische zin dit mogen doen op basis van hun burgerrechten, wordt het toch als ongepast gezien. Dat oordeel vloeit voort uit het idee dat de kern van politiek is gelegen in “the agreement to disagree”. Een moreel uitgangspunt in het politieke proces is dat men voorafgaand aan de besluitvorming het volstrekt oneens mag zijn en dat ook op allerlei manieren mag uitdragen, maar dat zodra een beslissing is gevallen men zich daar dan ook bij neerlegt. Het organiseren van een referendum wordt in strijd geacht met die code: men legt zich dan niet neer bij de uitkomst die via het democratische proces totstandgekomen is. Om actieve bemoeienis van raadsleden bij een referenduminitiatief te verantwoorden, worden twee tegenargumenten aangedragen. Het eerste is dat raadsleden tegelijk ook gewone burgers zijn en op basis van hun burgerrechten dergelijke activiteiten even goed mogen ontplooien als ieder ander. Als tweede argument wordt gewezen op het feit dat gewone burgers niet de kennis hebben die nodig is om een referendum te organiseren. Dat zou in dit geval extra gelden, omdat

Page 32: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

32

het college haar voorstel pas eind augustus naar de raad stuurde en het bovendien niet eerst in een commissie van de raad werd behandeld.67 Voor dit onderzoek is van belang om te constateren dat in juridische zin het inleidend verzoek tot een referendum werd ingediend door een groep burgers en PBZ als politieke partij daar geen rol heeft gespeeld. Wat dat betreft is er niets onoorbaars gebeurd.68 Tegelijk moet worden vastgesteld dat personen uit de PBZ-geledingen zich actief voor het referendum hebben ingezet en dat verschillende raadsleden daar grote moeite mee hebben. Er heerst binnen de Zwolse gemeenteraad blijkbaar geen overeenstemming over de ongeschreven regels van het politieke spel. 4.3 Behandeling van het inleidend verzoek door de gemeenteraad

De gemeenteraad behandelde het inleidend verzoek op 6 september 2004, tijdens de vergadering waarin ook het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen zelf stond geagendeerd. De referendumverordening bepaalt dat de gemeenteraad twee zaken moet doen: beoordelen of het een besluit betreft waarover een referendum kan worden gehouden, en beoordelen of het verzoek correct is ingediend en door voldoende kiezers wordt ondersteund. De vraag of het referendumverzoek een besluit betreft waarover een referendum kan worden gehouden, werd door de afdeling Juridische Zaken beantwoord door te bezien of het valt onder de in de referendumverordening opgenomen uitzonderingsbepalingen. Eveneens werd beoordeeld of de juiste procedure is gevolgd. Of het inleidend verzoek voldoende werd ondersteund door kiesgerechtigde inwoners van Zwolle, werd bekeken door Bureau Verkiezingen. De conclusie van de ambtelijke medewerkers was dat het verzoek op correcte wijze was ingediend, door voldoende kiezers werd ondersteund, en dat er geen juridische gronden waren om het verzoek af te wijzen. Dit kwam tot uitdrukking in het voorstel dat door de voorzitter en griffier aan de raad werd voorgelegd, namelijk om te besluiten dat over het onderwerp een referendum kon worden gehouden en dat het op de juiste wijze was ingediend. Daarmee zou de raad instemmen met het inleidend verzoek. De gemeenteraad besloot uiteindelijk anders.69 Tijdens het debat bleek dat er voor een meerderheid van de raad verschillende argumenten waren om het referendumverzoek af te wijzen. Voor de fractie van Swollwacht was de primaire reden gelegen in de vermeende actieve rol van PBZ, zo liet fractievoorzitter William Dogger weten. GroenLinks-woordvoerder Michiel van Harten wees er

Page 33: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

33

terecht op dat een dergelijk motief juridische grondslag ontbeert.70 Indien het besluit van de raad om het referendumverzoek af te wijzen uitsluitend op deze overweging zou zijn gebaseerd, dan was dat besluit juridisch niet houdbaar geweest. De fractievoorzitters van PvdA (Fieke van ’t Riet) en CDA (Alida Kastelein) zagen beide twee andere redenen om het referendumverzoek af te wijzen. Deze waren gegrond in de referendumverordening (zie bijlage 3). De eerste is dat de voorgestelde wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen gezien zou moeten worden als een gedeeltelijke uitwerking van het raadsbesluit van 17 maart 2003, namelijk van het feit dat er voor een casino 2500 m2 werd gereserveerd (artikel 2, lid 2, sub k). Daarnaast zouden ook de overige dringende redenen (artikel 2, lid 2, sub l) van toepassing zijn. Van ’t Riet betoogde dat het met het oog op de belangen van FC Zwolle en Be Quick ’28 onverantwoord was om de investeringen nog langer uit te stellen, en dat het houden van een referendum dat uitstel onvermijdelijk met zich zou meebrengen. Kastelein stelde dat door de tijdsdruk de realisatie van het stadion op het spel stond. Aanvullend droeg Kastelein een ander argument aan om het referendumverzoek af te wijzen, dat in essentie los van de referendumverordening staat. Dit argument is dat er vele belangen zijn die beter afgewogen kunnen worden door politici dan door burgers. Aangezien de enige mogelijke juridische grond voor het afwijzen van een referendumverzoek is gelegen in de relevante bepalingen uit de referendumverordening, zou een besluit om een referendumverzoek af te wijzen uitsluitend op basis van deze overweging juridisch niet houdbaar zijn geweest.71 De VVD-fractie uitte in het debat aanvankelijk geen bezwaren tegen een referendum. Fractievoorzitter Piet van Dijk nodigde wethouder Hagedoorn echter wel nadrukkelijk uit om aan te geven of er wellicht sprake was van “dringende redenen” om van het referendum af te zien, evenals bij het referendumverzoek over de stadionplannen in 2003. In zijn bijdrage liet de wethouder weten wel degelijk bezwaren te zien tegen het aangevraagde referendum, met name vanwege het feit dat het zou leiden tot opschorting van de ontwikkeling van het stadion. Toen in het debat bleek dat de overige fracties niet voor een meerderheid zouden zorgen voor afwijzen dan wel goedkeuren van het referendumverzoek, besloot de VVD-fractie haar stemgewicht te gebruiken om het referendum te voorkomen. Van Dijk liet weten dat zijn fractie de realisatie van het stadion niet wilde belemmeren. Het is opvallend dat terwijl de in eerste termijn door raadsleden aangedragen bezwaren vooral gerelateerd werden aan sub k en sub l van artikel 2 lid 2 van de referendumverordening, de wethouder vooral inging op sub h. Deze bepaling over spoedeisendheid was door raadsleden niet expliciet genoemd, maar de thematiek

Page 34: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

34

van tijdsdruk en spoedeisendheid was wel aan de orde gekomen. De burgemeester concludeerde op basis van de eerste termijn van de raadsfracties dan ook dat drie bepalingen voor meerdere uitleg vatbaar zijn, en dat deze reden kunnen zijn het verzoek af te wijzen: “Het gaat vooral om de interpretatie van de artikelen 2.2 lid h, lid k en lid l. Als op basis van één van die artikelen een meerderheid van de raad zou besluiten om het verzoek tot het houden van een referendum af te wijzen dan moet dat juridisch haalbaar zijn.” Wethouder Hagedoorn stelde vervolgens in zijn termijn expliciet dat lid h van toepassing is: “Voor alle duidelijkheid wil ik er nogmaals op wijzen [...] dat de spoedeisendheid die voor de raad het argument kan zijn om het verzoek tot het houden van een referendum af te wijzen, wel degelijk aan de orde is.” De vraag van de VVD-fractievoorzitter of het afwijzen van het referendumverzoek op grond van spoedeisendheid juridisch haalbaar is, werd door de wethouder (na inwinnen van juridisch advies tijdens een schorsing) echter niet bevestigend beantwoord. Dit bleek als een lastige kwestie te worden gezien. De fracties van ChristenUnie, GroenLinks/De Groenen, SP, PBZ en D66 zagen geen reden om het referendumverzoek af te wijzen. Zij waren er niet van overtuigd dat de genoemde bepalingen uit de referendumverordening van toepassing waren. Daarnaast werd door hen ingebracht dat het onjuist zou zijn als het oordeel over de verordening op de speelautomatenhallen zou worden gebaseerd op de consequenties ervan voor de stadionplannen. Dit werd duidelijk aangegeven door ChristenUnie-fractievoorzitter John van Boven, die betoogde dat “het voorstel tot wijziging van [de verordening op de speelautomatenhallen] weliswaar zijn ontstaan vindt in de ontwikkeling van het stadioncomplex, maar dat het oordeel over dat voorstel niet wordt bepaald door de economische situatie met betrekking tot de ontwikkeling van dat sportcomplex en het dus een op zichzelf staand voorstel is en dus referendabel is”. Verder stelde Jan Zelle van D66 dat op basis van de Tijdelijke referendumwet over dit onderwerp een referendum kan worden gehouden, en de raad dientengevolge met het verzoek diende in te stemmen. De andere fracties lieten zich niet overtuigen door deze argumenten. De raad stemde dus in meerderheid voor het afwijzen van het referendumverzoek. Wat uit het debat, de stemverklaringen en de stemming echter niet duidelijk wordt, is op basis van welke grond de gemeenteraad het verzoek uiteindelijk heeft afgewezen. De fracties baseerden hun oordeel immers op verschillende overwegingen. Een formeel besluit waarin het raadsbesluit om het referendumverzoek af te wijzen is neergelegd, werd na afloop van het debat geformuleerd. Daarin worden eerst de overwegingen genoemd die een rol hebben gespeeld, waaronder de lange aanloop

Page 35: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

35

naar het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen en de ermee gemoeide belangen van Be Quick ’28 en FC Zwolle. Deze zouden onevenredig worden geschaad. Vervolgens wordt gesteld dat de genoemde feiten “dringende redenen zijn als bedoeld in artikel 2 lid 2 sub l van de Referendumverordening” en dat om die reden het betreffende raadsvoorstel een onderwerp is waarover geen referendum kan worden gehouden. Twee zaken vallen op bij de formulering van het besluit. Ten eerste wordt in de opgesomde overwegingen geen aandacht besteed aan de overwegingen die voor de raadsleden van Swollwacht en het CDA cruciaal waren om het referendumverzoek af te wijzen: de rol van PBZ en principiële bezwaren tegen het referendum als instrument. Ten tweede worden de genoemde feiten uitsluitend gerelateerd aan artikel 2 lid 2 sub l. De bepalingen van sub h en sub k, die in het debat evenzeer aan de orde zijn gesteld, worden dus niet vermeld. Dat betekent dat het referendumverzoek formeel uitsluitend is afgewezen vanwege de “andere dringende redenen”.72 Het formele besluit is hierdoor geen accurate weergave van de besluitvorming die in de raad heeft plaatsgevonden, maar wel beter juridisch verdedigbaar.73 De vraag rijst of de gemeenteraad terecht heeft besloten om het referendumverzoek af te wijzen. Er zijn verschillende redenen om daar vraagtekens bij te plaatsen. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat overwegingen die door Swollwacht en CDA zijn aangedragen, niet gegrond zijn in de referendumverordening. Dit zijn derhalve geen rechtmatige gronden om een referendumverzoek af te wijzen. De voorzitter van de raad heeft hier tijdens het debat overigens geen aandacht aan besteed. Dat had hij vanuit zijn rol wel kunnen doen.74 De drie genoemde bepalingen uit de referendumverordening kunnen wel een juridische basis vormen voor het afwijzen van een referendumverzoek. De vraag is of ze in deze casus van toepassing zijn. Ten aanzien van artikel 2, lid 2, sub h is vermeldenswaard dat wordt gesproken over “spoedeisende gemeentelijke belangen” (cursivering MR). Het gaat dus niet om belangen van derden, zoals FC Zwolle en Be Quick ’28. In de formele toelichting op de referendumverordening wordt opgemerkt dat deze bepaling van toepassing kan zijn wanneer er sprake is van het verlopen van een fatale termijn voor het verkrijgen van een rijkssubsidie, of bij contracten met derden waarvoor een deadline geldt. De spoedeisendheid waar in het debat van wordt gesproken, lijkt minder “hard” te zijn dan deze voorbeelden. Het is daarom twijfelachtig of de betreffende bepaling van toepassing kan worden geacht. De tweede mogelijke grond voor afwijzing van het referendumverzoek was gelegen in de redenering dat het raadsbesluit van 6 september 2004 gezien moet worden als

Page 36: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

36

een gedeeltelijke uitwerking van een eerder raadsbesluit waarover een referendum kon worden gehouden, namelijk het raadsbesluit waarin goedkeuring werd verleend aan de stadionplannen met 2500 m2 gereserveerde ruimte voor een casino (17 maart 2003).75 Een bezwaar tegen deze redenering is dat het in 2003 om een specifieke casus ging (het stadion), terwijl een verordening een algemeen verbindend voorschrift is. Bovendien kunnen de voorgestelde wijzigingen in de verordening op de speelautomatenhallen niet alle worden herleid tot het raadsbesluit van 17 maart 2003. De kaart waarop staat aangegeven waar een speelautomatenhal gevestigd mag worden, beslaat bijvoorbeeld niet alleen het stadiongebied.76 Een deel van de voorgestelde wijzigingen in de verordening op de speelautomatenhallen had bovendien een andere basis: de nieuwe wet op de kansspelen.77 De problematiek van het individuele geval versus het algemene voorschrift speelt ook ten aanzien van de redenering dat sprake is van andere dringende redenen, als bedoeld in artikel 2, lid 2, sub l. Het verdedigen van een algemeen verbindend voorschrift, zoals het vaststellen of wijzigen van een verordening, op basis van de gevolgen voor een individuele casus is juridisch gezien problematisch. Dat kwam in het debat tot uiting in de geciteerde woorden van de fractievoorzitter van de ChristenUnie. Het is goed denkbaar dat een rechter in een beroepszaak deze redenering zou volgen en de aangevoerde gronden niet rechtmatig acht om deze bepaling uit de referendumverordening van toepassing te laten zijn. Gezien bovenstaande is het begrijpelijk dat medewerkers van de afdeling Juridische Zaken concludeerden dat het referendumverzoek juridisch gezien voldeed aan de voorwaarden, en daarom het voorstel werd gedaan om te besluiten dat het referendumverzoek een onderwerp betreft waarover een referendum kan worden gehouden.78 4.4 Twee andere motieven om het referendumverzoek af te wijzen

Om te begrijpen waarom de raad besloot tot afwijzen van het referendumverzoek, is het van belang ook te kijken naar niet-juridische motieven en naar zaken die in het debat niet expliciet aan de orde zijn gesteld. In de praktijk spelen bij de beoordeling van een referendumverzoek namelijk niet alleen juridische criteria een rol, maar ook politieke. Sommige van de uitzonderingsgronden die in de referendumverordening worden opgesomd, laten de nodige ruimte voor interpretatie. Dat geldt met name voor de bepaling inzake “andere dringende redenen” (artikel 2, lid 2, sub l). Doordat de beoordeling van het van toepassing zijn van dit artikel tamelijk subjectief is,

Page 37: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

37

ontstaat ruimte voor invloed van niet-zuivere overwegingen. In combinatie met het feit dat het de gemeenteraad is die bepaalt of er van dergelijke dringende redenen sprake is, verwordt het bepalen of deze uitzonderingsgrond van toepassing is als het ware van een juridisch tot een politiek oordeel. In de praktijk kunnen hierdoor twee andere criteria een rol spelen: (1) het standpunt ten aanzien van referenda in het algemeen, en (2) het inhoudelijke standpunt ten aanzien van het besluit waarover een referendumverzoek is aangevraagd. Politici die in het algemeen tegen referenda zijn, kunnen onder het mom van de uitzonderingsgrond van de dringende redenen bepleiten dat het voorstel als zodanig zich niet leent voor een referendum. Politici die sterk voorstander zijn van een genomen besluit, kunnen bij een referendumverzoek eveneens de uitzonderingsgrond van de dringende redenen aangrijpen om te betogen dat er in de betreffende situatie geen referendum gehouden kan worden. Anderzijds kunnen politici die sterk tegenstander zijn van een bepaald voorstel, eventuele dringende redenen die er wel degelijk zijn om geen referendum te houden niet erkennen. Uit de interviews komt naar voren, dat deze aspecten zeker een rol hebben gespeeld bij de beslissing om het referendumverzoek af te wijzen. Zowel de afkeer van referenda in het algemeen, als de sterke wens het nieuwe stadion te realiseren hebben meegespeeld. Dat wil overigens niet zeggen dat uitsluitend deze politieke redenen de doorslag gaven. Wat ook meespeelde, was de overtuiging dat het onredelijk zou zijn wanneer zo’n langslepende kwestie door een referendum verder vertraagd zou worden (of erger), terwijl over het politieke kernpunt bovendien al eerder politieke besluitvorming had plaatsgevonden. Dat laatste was ook een bron van ergernis bij andere belanghebbenden (projectontwikkelaar en voorzitters van de voetbalclubs). Het plan voor het casino was al verschillende keren in de politieke besluitvorming gepasseerd, te beginnen op 17 maart 2003 (zie hoofdstuk 1). Dat dit onderdeel dan toch een politiek discussiepunt wordt wanneer anderhalf jaar later de benodigde aanpassing van de verordening op de speelautomatenhallen wordt behandeld, leidde tot weinig begrip.79 Samenvattend kan worden geconcludeerd dat artikel 2, lid 2, sub l van de referendumverordening ruimte schept voor invloed van niet-zuivere politieke overwegingen, en dat het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen heeft getoond dat politici van die mogelijkheid in de praktijk gebruikmaken. Met het oog op de zuiverheid van de besluitvorming ten aanzien van het toestaan van referenda verdient het daarom aanbeveling deze bepaling te schrappen.

Page 38: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

38

4.5 Beroep tegen het raadsbesluit tot afwijzing van het referendumverzoek

Het besluit van de gemeenteraad om het referendumverzoek af te wijzen was teleurstellend voor de raadsfracties die achter het initiatief stonden. Met name door Martin Jongkoen, lid van de steunfractie van D66, is bekeken welke juridische procedures mogelijk waren om tegen het besluit van de raad in beroep te gaan en het referendum toch te realiseren.80 De mogelijkheid kwam toen naar voren om op basis van de Tijdelijke referendumwet beroep in te stellen bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.81 Met hulp van Xander de Boer (“een juridisch adviseur van de SP in Zuid Holland”) werd een beroepschrift ingediend.82 Naast deze beide heren werden ook mevrouw Bronkhorst en de heer Otten van het burgercomité opgevoerd als indieners van het beroepschrift. In het beroepschrift wordt betoogd dat op basis van de Tijdelijke referendumwet over de wijziging van de verordening een referendum gehouden kan worden en dat de gemeenteraad derhalve niet bevoegd was het referendumverzoek af te wijzen.83 Aanvullend wordt gesteld dat een beroep op artikel 165 van de Tijdelijke referendumwet niet kan slagen, onder meer omdat het in de gemeentelijke referendumverordening niet gaat om een correctief referendum. Dat zou blijken uit het feit dat het inleidend verzoek voorafgaand aan de besluitvorming moet worden ingediend. Dit beroep werd behandeld in een zitting van de Raad van State op 17 september 2004. De uitspraak volgde op 20 september 2004. Daarin gaf de Raad van State aan dat de Tijdelijke referendumwet in Zwolle wel degelijk van toepassing was en dat op basis daarvan derhalve een referendum kon worden aangevraagd over het betreffende raadsbesluit (zie hoofdstuk 3). Het beroepschrift als zodanig werd doorgestuurd naar de gemeenteraad ter behandeling als bezwaarschrift. Omdat het referendumverzoek was gedaan op basis van de gemeentelijke referendumverordening, verklaarde de Raad van State zich “onbevoegd van het beroep kennis te nemen”. Het bezwaarschrift werd eind december door het burgercomité ingetrokken, omdat het verzoek om een referendum te houden op basis van de Tijdelijke referendumwet inmiddels was toegewezen.84 4.6 Inleidend en definitief verzoek op basis van de Tijdelijke referendumwet

De uitspraak van de Raad van State dwong het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad om de Tijdelijke referendumwet na te leven. Ten aanzien van het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen had dit tot gevolg, dat het college moest besluiten of hierover

Page 39: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

39

op basis van de Tijdelijke referendumwet een referendum kon worden gehouden.85 Het college kon niet anders, dan besluiten dat dit kon.86 De uitzonderingsbepalingen die de wet opsomt zijn namelijk niet van toepassing op dit raadsbesluit.87 Het college besloot aldus op 28 september 2004.88 Het college reageerde met deze beslissing negatief op een voorstel van de advocaat van de projectontwikkelaar, die naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State had onderzocht welke juridische mogelijkheden er waren om het referendum te voorkomen. De projectontwikkelaar stelde de gemeente voor om het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken, en na 1 januari 2005 het voorstel in een enigszins gewijzigde vorm opnieuw in te dienen.89 De Tijdelijke referendumwet zou op dat moment niet meer van kracht zijn, en de gemeenteraad zou op basis van artikel 2, lid 2, sub l opnieuw kunnen besluiten dat over dit onderwerp geen referendum kon worden gehouden. Deze optie werd gesteund door andere belanghebbenden (voetbalclubs en Flash Casino’s), zo bleek tijdens de interviews. Het college was echter van mening dat het referendum op basis van de Tijdelijke referendumwet er nu gewoon moest komen. De Tijdelijke referendumwet maakt net als de gemeentelijke referendumverordening onderscheid tussen een inleidend verzoek en een definitief verzoek. Volgens de wet hebben kiezers vanaf het moment dat bekendgemaakt is dat over een raadsbesluit een referendum kan worden gehouden, drie weken de tijd om een inleidend verzoek tot het houden van een referendum in te dienen (artikel 44, lid 2). Dit kan worden gedaan op het gemeentehuis, en eventueel andere door de gemeente aan te wijzen locaties, op een formulier dat de gemeente ter beschikking stelt. Het inleidend verzoek wordt volgens de wet toegelaten, als een minimum aantal kiesgerechtigden het ondersteunt. Het minimum is afhankelijk van het aantal kiesgerechtigden in een gemeente en bedroeg in Zwolle 300. De voorzitter van het centraal stembureau stelt na afloop van de drie weken binnen twee dagen vast hoeveel geldige en ongeldige verzoeken zijn ingediend en beslist op basis daarvan of het inleidend verzoek wordt toegelaten. De gemeente maakte het collegebesluit dat over het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen een referendum kon worden gehouden op 6 oktober 2004 bekend via huis-aan-huis blad De Peperbus.90 Kiezers konden op twee locaties een inleidend verzoek indienen: in het stadskantoor en in het gemeentelijk informatiecentrum in het stadhuis. Zij hadden hiervoor tot 28 oktober de tijd. Op 14 oktober maakte de gemeente echter al bekend dat het minimum van

Page 40: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

40

300 handtekeningen was gehaald.91 Op 1 november werd dit bevestigd in een formeel besluit van de voorzitter van het centraal stembureau. Zodra de toelating van het inleidend verzoek onherroepelijk is geworden, hebben kiezers zes weken de tijd voor het indienen van ondersteuningen die tezamen het definitief verzoek vormen. Ook hier geldt dat ondersteuningen kunnen worden ingediend op het gemeentehuis en eventuele andere door de gemeente aangewezen locaties op een speciaal formulier. Daarnaast mogen ondersteuningsverklaringen per brief worden afgelegd. De burgemeester dient de termijn en locaties zo spoedig mogelijk bekend te maken (artikel 75, lid 2). Dit is bij het Zwolse referendum gebeurd door middel van een advertentie in De Peperbus. In deze advertentie wordt behalve de termijn (11 november t/m 23 december) en locaties (stadskantoor en gemeentelijk informatiecentrum in het stadhuis) ook andere relevante informatie vermeld. Het aantal benodigde ondersteuningen voor het definitief verzoek is eveneens afhankelijk van het aantal kiesgerechtigden en bedroeg in Zwolle 5000. Het centraal stembureau stelt op de tweede dag na de termijn van zes weken het aantal geldige en ongeldige ondersteuningsverklaringen vast en besluit op basis daarvan of het definitief verzoek wordt toegewezen. Als dat het geval is, zal er daadwerkelijk een referendum worden gehouden. Bij het verzamelen van ondersteuningen ten behoeve van het definitief verzoek kreeg het burgercomité hulp vanuit de kerken, waarmee inmiddels contact was gelegd. Binnen de kerken bestonden namelijk ook ernstige bezwaren tegen de plannen voor een grote gokhal in het nieuwe stadion, vooral vanwege mogelijke problemen ten aanzien van gokverslaving. Contactpersoon vanuit de kerken was Wim van Ree, ambtelijk secretaris van de diaconie van de Protestantse Kerk in Nederland (PKN, voorheen Samen Op Weg). Hij kreeg hulp van een oud-predikant, en samen hadden zij meermalen overleg met Roeleke Bronkhorst en Robert Otten van het burgercomité. De heer Van Ree schreef de andere kerken in Zwolle aan, die bijna zonder uitzondering meewerkten aan het referenduminitiatief.92 Gokverslaving bleek te leven, mede omdat gokverslaafden voor hulpverlening nogal eens bij de kerk terechtkomen. De gemeente stelde aan de samenwerkende kerken formulieren beschikbaar ten behoeve van ondersteuningsverklaringen van het definitief verzoek. Dat waren er overigens minder dan het door hen gewenste aantal, wat voor de coördinator vanuit de kerken (de heer Van Ree) aanleiding was om op kosten van zijn eigen diaconie enkele duizenden extra kopieën te maken. Vele vrijwilligers van de verschillende kerken werden geactiveerd om te helpen met het verzamelen van handtekeningen.

Page 41: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

41

Formulieren voor ondersteuningsverklaringen werden beschikbaar gesteld in de kerken, die hiervoor ook buiten de reguliere dienst speciaal opengesteld werden. Mensen die de dienst niet bezochten werden zo in staat gesteld het referenduminitiatief te ondersteunen. Van de ongeveer 9000 ondersteuningsverklaringen die zijn ingediend, was een meerderheid (ongeveer 6500) verzameld via de kerken.93 De actieve rol van de kerken is in de interviews door verschillende betrokkenen negatief beoordeeld. Men vindt dat het kerken niet past om politiek actief te zijn, of acht dit zelfs in strijd met de scheiding van kerk en staat. Anderen zijn van mening dat de kerk evenveel recht heeft om politieke activiteiten te ontplooien als andere maatschappelijke organisaties. Van Ree benadrukte dat het van belang is dat het initiatief lag bij de diaconie van de kerken, het onderdeel dat zich onder meer bezighoudt met maatschappelijke hulpverlening, en niet bij de kerkenraad (het kerkbestuur). Zodra de termijn voor het definitief verzoek is verstreken, dient de gemeente binnen twee dagen de geldigheid van de ingediende ondersteuningsverklaringen te beoordelen. Met de nodige inspanning (lees: het maken van extra uren door de verantwoordelijke ambtenaar) is dat gelukt. Het aantal geldige ondersteuningen bedroeg 8766, ruim meer dan de vereiste 5000.94 De voorzitter van het centraal stembureau besloot derhalve op 27 december het definitieve verzoek toe te wijzen. Het referendum zou er dus komen. Volgens de ambtenaar die met de beoordeling van de ondersteuningsverklaringen was belast, is de termijn van twee dagen die hier voor staat krap. Problemen kunnen zich voordoen, met name wanneer veel ondersteuningsverklaringen pas laat worden ontvangen. Dat was bij dit referendum het geval. De vele door de initiatiefnemers verzamelde ondersteuningsverklaringen werden niet alle meteen ingeleverd bij de gemeente. Juridisch is dat geen probleem, maar praktisch betekent het wel dat het centraal stembureau moeite kan hebben om binnen de voorgeschreven termijn alle ondersteuningen te beoordelen.95

Page 42: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

42

Aanbevelingen: - Schrap in de referendumverordening artikel 2, lid 2, sub l (dit is de bepaling

die spreekt over “andere dringende redenen” als grond voor het afwijzen van een verzoek tot een referendum).

- Neem in de referendumverordening een bepaling op die de voorzitter van het

centraal stembureau vijf werkdagen (in plaats van twee werkdagen) de tijd geeft om de geldigheid van ingediende ondersteuningsverklaringen te beoordelen.

- Laat de burgemeester scherp toezien op de juridische houdbaarheid van de

gronden van raadsbesluiten betreffende het toelaten of afwijzen van een referendumverzoek.

- Stel ruime aantallen formulieren voor het indienen van een

ondersteuningsverklaring beschikbaar aan initiatiefnemers van een referendum - Indien de gemeenteraad besluit over het toewijzen van een inleidend verzoek tot

het houden van een referendum, zorg dan dat de notulen van dit deel van de vergadering spoedig beschikbaar zijn.

Page 43: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

43

HOOFDSTUK 5

Organisatie van het referendum

5.1 Instelling van een ambtelijke werkgroep

De gemeente heeft met het oog op de organisatie van het referendum een ambtelijke werkgroep samengesteld. Daarin hadden medewerkers zitting van de afdelingen Juridische Zaken, Communicatie, en Burgerzaken (Bureau Verkiezingen). De voorbereidingen voor het referendum zijn grotendeels door (leden van) deze werkgroep uitgevoerd. De bestuurlijke verantwoordelijkheid lag bij burgemeester Henk Jan Meijer. Hij had geregeld overleg met de betrokken ambtenaren in het kader van het zogeheten portefeuilleoverleg (pfo). Bij een aantal van deze bijeenkomsten was ook wethouder Jaap Hagedoorn aanwezig (zie bijlage 5, verslagen portefeuilleoverleg). Bij het in kaart brengen van de kosten van het referendum zal met de inzet van de ambtenaren uit de werkgroep rekening worden gehouden. Deze kosten bedroegen ongeveer €230.000 (zie bijlage 1). Uit de interviews met betrokkenen spreekt in algemene zin tevredenheid over het functioneren van de werkgroep. Er is met name waardering voor het werk van de medewerker van Bureau Verkiezingen, die als voorzitter van de werkgroep optrad. Maar in de interviews werd ook kritiek geuit op het algehele optreden van de ambtenaren uit de werkgroep. De initiatiefnemers van het referendum waren van oordeel dat er veel te weinig werd gedaan om het referendum te promoten. Tegelijkertijd waren andere belanghebbenden (projectontwikkelaar en voorzitters van de voetbalclubs) van oordeel dat deze ambtenaren juist te veel deden om het referendum bij burgers onder de aandacht te brengen. Wat betreft de samenstelling van de werkgroep is het opmerkelijk, dat hierin niet alleen personeel zat dat zich bezighield met het proces van de communicatie, maar ook personeel dat zich bezighield met de strategische campagne (het verkondigen van het inhoudelijke standpunt van de gemeente). Er werd hier dus geen scheiding aangebracht tussen het proces en de inhoud van het referendum.

Page 44: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

44

5.2 Instelling van een referendumcommissie

Ten behoeve van het referendum over de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen is door het college een referendumcommissie ingesteld.96 De Tijdelijke referendumwet schrijft de instelling van zo’n commissie niet voor, maar verzet zich er ook niet tegen. Met name vanwege de dubbelrol van de gemeente (bewaker van het proces en inhoudelijk belanghebbende), werd de instelling van een “commissie van advies en toezicht” wenselijk geacht. De commissie bestond uit drie leden, die werden ondersteund door een ambtenaar van de gemeente. De burgemeester kreeg de bevoegdheid de leden te benoemen. De referendumcommissie is vijf maal bijeengekomen en heeft verschillende adviezen uitgebracht. Op het functioneren van de referendumcommissie wordt in hoofdstuk 7 uitvoeriger ingegaan. Daarop vooruitlopend kan hier alvast worden vermeld dat de instelling, de samenstelling, en de adviezen van de referendumcommissie door betrokkenen in het algemeen positief zijn beoordeeld. 5.3 Vaststelling van de datum van het referendum

De Tijdelijke referendumwet schrijft voor dat het referendum wordt gehouden op een woensdag, uiterlijk vier maanden nadat bekend is geworden dat er een referendum gehouden zal worden (artikel 110). De datum wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders (artikel 115).97 Het college besloot op 4 januari om het referendum te laten plaatsvinden op woensdag 2 maart 2005.98 Deze datum was gekozen op advies van Bureau Verkiezingen.99 Het referendum eerder houden was problematisch vanwege de benodigde voorbereidingstijd en de voorjaarsvakantie. Tijdens de vakantie kunnen locaties moeilijk worden vrijgemaakt, en een stemming kort voor de vakantie vergroot het risico dat zaken kwijtraken. Het was daarom niet verantwoord het referendum eerder te houden. De vastgestelde datum voldoet aan de in de wet gestelde vereisten en er zijn noch in de bestudeerde documenten noch in de interviews ernstige bezwaren tegen deze datum naar voren gekomen. Derhalve kan geconcludeerd worden dat de datum correct is vastgesteld.

Page 45: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

45

5.4 Vaststelling van de referendumvraag

Een ander cruciaal aspect van een referendum is het vaststellen van de vraag die kiezers op de dag van stemming wordt voorgelegd.100 De Tijdelijke referendumwet bevat ten aanzien van de formulering van de referendumvraag de volgende bepaling (artikel 115).

Op het bij de stemming te bezigen stembiljet wordt de benaming van de aan het referendum onderworpen wet of het aan het referendum onderworpen besluit vermeld en wordt aan de kiezer de keuze geboden zich voor of tegen de wet of het besluit uit te spreken.

Daarnaast wordt in hetzelfde artikel bepaald dat bij ministeriële regeling voor het stembiljet een model wordt vastgesteld. Op basis van deze regelgeving werd door Bureau Verkiezingen de vraag van het referendum als volgt geformuleerd.

Het gemeentelijk raadgevend correctief referendum in de gemeente Zwolle over het volgende besluit:

het vaststellen van de verordening op de speelautomatenhallen

van 6 september 2004

VOOR of TEGEN

De formulering van de referendumvraag is door verschillende betrokkenen bekritiseerd. In de interviews kwamen twee soorten bezwaren naar voren. Het eerste is dat de vraag voor veel burgers niet goed te begrijpen zou zijn. Alleen al de term “verordening” zegt veel kiezers weinig, waardoor onduidelijkheid ontstaat over het onderwerp alsmede wat “voor” en “tegen” precies betekent. Volgens deze redenering zou bijvoorbeeld de vraag “Bent u voor of tegen de gokhal in het nieuwe stadion?” beter geschikt zijn. Een dergelijke vraag zou echter in strijd zou zijn met de wettelijke bepalingen. Bovendien ging het referendum formeel niet over de gokhal in het stadion.

Page 46: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

46

Het tweede bezwaar heeft betrekking op het eigenlijke onderwerp van het referendum. Sommigen hadden de vraag liever toegespitst gezien op een specifiek aspect uit de gewijzigde verordening, bijvoorbeeld de uitbreiding van het aantal speelplaatsen. Er bestaat behoefte om de referendumvraag synchroon te laten lopen met datgene wat als belangrijkste politieke punt van discussie wordt beschouwd. Daarmee zouden bovendien discussies voorkomen kunnen worden over de interpretatie van de uitslag. Ook hier geldt echter dat een dergelijke formulering in strijd zou zijn met de regelgeving. Bovendien gaat het correctief referendum per definitie over een raadsbesluit in zijn totaliteit. Daarnaast kunnen twee andere kritische opmerkingen gemaakt worden. Wat opvalt, is dat de gekozen formulering in strikte zin geen vraag is. Om van een vraag te kunnen spreken had de formulering bijvoorbeeld moeten luiden: “Bent u voor of tegen het vaststellen van de verordening op de speelautomatenhallen van 6 september 2004?”. Als de wetgeving een dergelijke formulering had toegestaan, was dat de duidelijkheid vermoedelijk ten goede gekomen. Het door het ministerie uitgevaardigde model liet hiervoor echter geen ruimte. Een tweede aspect dat opvalt, is dat in de gekozen formulering slechts één van de drie onderdelen van het formele raadsbesluit is verwerkt. In het voorstel ging het immers om (1) intrekken van de bestaande verordening, (2) vaststellen van de nieuwe verordening, en (3) vaststellen van de kaart die aangeeft waar een speelautomatenhal mag worden gevestigd. De gekozen formulering kan worden geïnterpreteerd als uitsluitend betrekking hebbend op het tweede aspect. Dat zou betekenen dat het referendum wel ging over het aantal speelplaatsen, maar niet over de eventuele locatie van een speelautomatenhal. Dit probleem had voorkomen kunnen worden door te spreken van “het wijzigen van de verordening” in plaats van “het vaststellen van de verordening”. Het voorstel tot wijzigen omvatte immers alle drie onderdelen.101 In de praktijk heeft de gekozen formulering niet tot problemen geleid, aangezien uit alle overige communicatie bleek dat ook het vaststellen van de mogelijke locaties deel uitmaakte van het raadsbesluit. Kort samengevat kan worden gesteld, dat kritiek mogelijk is op de gekozen formulering van de referendumvraag. De meeste kritiek houdt echter onvoldoende rekening met de bepalingen over de referendumvraag in de Tijdelijke referendumwet. Om die reden moet de breed gedeelde kritiek dan ook als onterecht worden gekwalificeerd. De gemeente heeft ten aanzien van de vraagstelling juist gehandeld. De constructie dat kiezers zich uitspreken voor of tegen een genomen raadsbesluit heeft bovendien een belangrijk voordeel: het is een objectief criterium en het

Page 47: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

47

beperkt discussie over de formulering van de vraag. Daarom wordt aanbevolen om ook bij eventuele toekomstige referenda de referendumvraag op deze wijze vast te stellen.

5.5 Verzending van oproepkaarten en samenvatting van het raadsbesluit

Net als bij reguliere verkiezingen, dienen kiesgerechtigden bij een referendum een oproepkaart te ontvangen.102 Het opstellen en verzenden ervan werd verzorgd door Bureau Verkiezingen. De Tijdelijke referendumwet schrijft aanvullend voor dat kiesgerechtigden uiterlijk veertien dagen voor de stemming een feitelijke samenvatting van het raadsbesluit moeten ontvangen (artikel 114).103 Bij het referendum in Zwolle werd de tekst van de samenvatting opgesteld door medewerkers van de afdeling Communicatie, terwijl de verspreiding werd geregeld door Bureau Verkiezingen. De kosten van dit deel van de organisatie van het referendum bedroegen ongeveer €38.000 (zie bijlage 1). Uit de interviews en documenten komt één onregelmatigheid naar voren met betrekking tot de oproepkaarten. In verschillende straten zijn deze aanvankelijk niet bezorgd. Het centraal stembureau kwam daar achter, nadat uit dezelfde buurt enkele meldingen waren ontvangen over het niet ontvangen van de oproepkaart. Nader onderzoek wees uit dat een deel van de oproepkaarten was blijven liggen bij TPG Post. Deze zijn toen alsnog bezorgd. De referendumcommissie heeft dit ook geconstateerd en geconcludeerd dat de gemeente ten aanzien van dit probleem adequaat heeft gehandeld. In de interviews kwam eveneens naar voren dat de samenvattingen ten onrechte ook huis-aan-huis zijn verspreid in een wijk buiten Zwolle. Hierdoor kon bij deze burgers ten onrechte de indruk ontstaan dat zij aan het referendum mochten deelnemen. Deze onvolkomenheid is niet van invloed geweest op de uitslag van het referendum. Het vaststellen van de tekst van de samenvatting was evenmin vlekkeloos verlopen. De referendumcommissie had nogal wat aan te merken op de tekst die aanvankelijk door de afdeling Communicatie was vervaardigd. Mede vanwege de tijdsdruk die was ontstaan, heeft een lid van de referendumcommissie zich actief beziggehouden met de tekst van de samenvatting. Op dit onderwerp wordt in hoofdstuk 6 uitvoeriger ingegaan. Geconcludeerd kan worden dat ten aanzien van de logistiek van het verspreiden van de oproepkaarten en samenvatting van het raadsbesluit er twee kleinschalige

Page 48: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

48

onregelmatigheden zijn geconstateerd. De gemeente heeft hier adequaat op gereageerd.

5.6 Organisatie op de dag van stemming: stembureaus en stemcomputers

Op de dag van stemming moeten vanzelfsprekend stembureaus worden ingericht en bemenst. Dit gebeurde door Bureau Verkiezingen op basis van een draaiboek, dat ook bij reguliere verkiezingen gebruikt wordt. Hierin verschilt een referendum niet van verkiezingen voor bijvoorbeeld Tweede Kamer of gemeenteraad. De kosten hiervan bedroegen ongeveer €53.000 (zie bijlage 1). Ten aanzien van dit deel van de organisatie zijn geen problemen of onregelmatigheden naar voren gekomen. In de interviews is wel een ander probleem aan de orde gekomen, namelijk slijtage aan de stemvellen op de stemcomputers. Gedurende de dag van het referendum bleek dat in verschillende stembureaus de knop met “tegen” ging slijten. Hieruit kon door kiezers worden afgeleid dat veel meer kiezers tegen hadden gestemd dan voor. De eventuele invloed hiervan op de uitslag van de stemming is moeilijk in te schatten, maar invloed kan er wel zijn geweest.104 Dat dit zou kunnen gebeuren, was vooraf bij Bureau Verkiezingen bekend. Het probleem had zich namelijk al eens voorgedaan in andere gemeenten bij reguliere verkiezingen. De verantwoordelijke ambtenaar zocht daarom contact met het bedrijf dat de stemvellen voor de stemmachines zou leveren, NEDAP in Groenlo. Uit deze contacten kwam naar voren dat men het procédé voor het vervaardigen van stemvellen had aangepast en dat het probleem zich niet kon gaan voordoen. Op de dag van stemming kreeg Bureau Verkiezingen twee meldingen van slijtage aan de stemvellen. Deze problemen konden binnen afzienbare tijd worden opgelost, omdat de gemeente beschikt over reserve-stemvellen en het vervangen van stemvellen niet veel tijd kost. Achteraf is geconstateerd dat het probleem zich in meer stembureaus had voorgedaan. Daar was tijdens de stemming echter geen melding van gemaakt bij Bureau Verkiezingen. De algemene conclusie is dat er met betrekking tot de organisatie van het referendum op de dag van stemming zich geen grote problemen hebben voorgedaan, met uitzondering van slijtage aan de stemvellen op de stemcomputers. Dat dit probleem zich in verschillende stembureaus voordeed, moet primair worden toegerekend aan het bedrijf dat de stemvellen leverde. De gemeente kan dat niet worden verweten. Wel hadden de voorzitters van de stembureaus dit probleem

Page 49: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

49

meteen moeten melden. Daarnaast was het verstandig geweest als Bureau Verkiezingen naar aanleiding van de twee binnengekomen meldingen navraag had gedaan ten aanzien van dit probleem bij andere stembureaus.

Page 50: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

50

Aanbevelingen: - Handhaaf in de referendumverordening de bepaling dat kiezers wordt

gevraagd of zij voor of tegen het aan een referendum onderworpen raadsbesluit zijn.

- Indien een raadsbesluit uit meerdere onderdelen bestaat, kies dan een

formulering die deze onderdelen tezamen bestrijkt. - Indien zich op de dag van stemming in een stembureau een probleem blijkt

voor te doen dat structureel kan zijn, informeer dan hiernaar bij andere stembureaus.

Page 51: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

51

HOOFDSTUK 6 Voorlichting en campagne

6.1 De dubbelrol van de gemeente: twee soorten communicatie

De gemeente heeft bij een referendum een dubbelrol. Enerzijds is zij organisator van het referendum en bewaakt zij het proces, en anderzijds is zij belanghebbende. Het onderwerp van het referendum is immers een door het college en de gemeenteraad goedgekeurd besluit. In de communicatie komen beide aspecten terug. Enerzijds is er communicatie over het proces van het referendum, en anderzijds is er communicatie waarin de gemeente haar inhoudelijke standpunt uitdraagt. Gemakshalve zouden we hiervoor respectievelijk de termen “voorlichting” en “campagne” kunnen gebruiken. Binnen de gemeente werden soms ook de termen “procescommunicatie” en “strategische communicatie” gehanteerd. De gemeente heeft getracht beide soorten communicatie te scheiden.105 Dat komt om te beginnen tot uitdrukking in de toewijzing van taken aan ambtelijke medewerkers. Twee medewerkers werden aangewezen voor de procescommunicatie (aanvankelijk was dat er overigens één).106 Een andere medewerker van de afdeling Communicatie was belast met de inhoudelijke campagne. Deze werd daarin ondersteund door het hoofd van de afdeling, die zich dus eveneens met de inhoudelijke campagne heeft beziggehouden. De medewerkers die zich bezighielden met de procescommunicatie werden geacht zich niet met de strategische communicatie bezig te houden en andersom. De scheiding tussen beide soorten communicatie komt ook tot uitdrukking in het communicatieplan: er is voor de procescommunicatie een apart communicatieplan opgesteld, waar voorlichting over het inhoudelijke standpunt van de gemeente geen deel van uitmaakt. Daarnaast was er een plan ten aanzien van de zogenaamde strategische communicatie, waarin juist op de inhoudelijke campagne werd ingegaan.107 Aan dat laatste document is om voor de hand liggende redenen in de aanloop naar het referendum overigens geen ruchtbaarheid gegeven. Door ambtelijke medewerkers is de aangebrachte scheiding tussen procedurele en strategische communicatie als niet prettig ervaren. Dat komt deels doordat dit werd

Page 52: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

52

geïnterpreteerd als gebrek aan vertrouwen in de eigen professionaliteit; alsof men dat niet zelf niet zou kunnen scheiden. Daarnaast speelt mee dat collega’s die normaal veel met elkaar omgaan en samenwerken, nu ineens elkaar nauwelijks mochten spreken. Dat voelde nogal gekunsteld. Bovendien was de scheiding er weliswaar formeel, maar medewerkers die zich met procedure respectievelijk inhoudelijke standpunt bezighielden zaten wel met bureaus tegen elkaar in dezelfde ruimte. Hierdoor raakte men vanzelf op de hoogte van elkaars bezigheden. Formeel werd bij de taakverdeling van de ambtelijke medewerkers dus een onderscheid aangebracht tussen de voorlichting over het proces en de inhoudelijke campagne. Uit de interviews kwam ook naar voren dat deze scheiding in de praktijk minder sterk werd gemaakt, met name in de beginperiode. Medewerkers hadden contact over de werkzaamheden en leverden feitelijk bijdragen aan beide communicatieplannen. Dat voorlichting over het proces niet optimaal werd gescheiden van de inhoudelijke campagne, komt ook tot uitdrukking in de communicatieplannen. In een document waarin de inhoudelijke campagne centraal staat, wordt bijvoorbeeld voorgesteld om de datum van het referendum zo vroeg mogelijk vast te stellen.108 Dat laatste is een procedurele kwestie die vrij zou moeten zijn van strategische overwegingen. Andersom kwamen aanvankelijk in het communicatieplan inzake het proces ook zaken aan de orde die de inhoudelijke campagne betreffen. Dat leidde tot het advies van de referendumcommissie om in het communicatieplan prominenter en consistent tot uitdrukking te brengen dat dit communicatieplan alleen betrekking heeft op de procedure.109 Tot slot kan in dit verband gewezen worden op het feit dat de medewerker die met de inhoudelijke campagne was belast, ook de advertentie heeft vervaardigd waarin de gemeente “veelgestelde vragen” beantwoordde. Deze advertentie werd geplaatst in de rubriek de Wijzer in huis-aan-huis blad De Peperbus. Dit betekent dat de gemeente dezelfde rubriek gebruikte voor zowel de voorlichting inzake het proces als de inhoudelijke campagne. Er werd hier dus geen onderscheid zichtbaar tussen de twee vormen van communicatie die de gemeente diende te verzorgen. 6.2 Communicatieplan

Ten behoeve van de informatievoorziening aan de burgers over het referendum is een communicatieplan opgesteld.110 De definitieve versie is op 18 januari 2005 door het college goedgekeurd.111 In het communicatieplan wordt beschreven wat de

Page 53: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

53

kernboodschap is, welke doelen de gemeente tracht te bereiken, en welke middelen hiervoor worden ingezet. De kernboodschap luidde op advies van de referendumcommissie als volgt: “Op initiatief van het Burgercomité Tegen Uitbreiding Gokhallen organiseert de gemeente Zwolle op 2 maart 2005 een referendum over de aanpassing van de verordening op de speelautomatenhallen. Maak gebruik van uw stemrecht en spreek u uit over dit onderwerp. Uw mening telt mee.”112 In het communicatieplan worden drie doelen geformuleerd. Deze hebben betrekking op kennis van het referendum, de bereidheid om te gaan stemmen, en het daadwerkelijk gaan stemmen (zie Figuur 4). Figuur 4: Doelstellingen uit het communicatieplan

• 90% van de kiesgerechtigden weet:

o dat er een referendum wordt gehouden o op welke datum het referendum wordt gehouden o welke vraag er in het referendum wordt gesteld

• 70% van de kiesgerechtigden is bereid te gaan stemmen • 60% van de kiesgerechtigden gaat daadwerkelijk stemmen op 2 maart

Het communicatieplan beschrijft ook de middelen waarmee de gemeente haar doelstellingen wilde realiseren. Dat waren om te beginnen de wettelijk voorgeschreven oproepingskaart en samenvatting van het raadsbesluit met een begeleidende brief van de burgemeester. Andere middelen waren “de Wijzer” (de gemeentelijke bijdrage in het huis-aan-huis blad De Peperbus), een website, het gemeentelijke informatiecentrum, en een publiek debat. Tevens werd overwogen om gebruik te maken van advertenties (in De Stentor en De Peperbus) en spots (op omroep Zwolle en RTV Oost). Aanvullend werd getracht medewerkers van de gemeente te bereiken via intranet en het personeelsblad (“elfhonderdzoveel”). Het communicatieplan voorzag verder in enkele activiteiten op de dag van het referendum: uitnodigingen aan de pers voor de opening en sluiting van stembureaus, een openbare uitslag-bijeenkomst, en een persbericht over de uitslag. In de aanloop naar het referendum is op twee momenten getoetst in welke mate de doelstellingen waren bereikt: op 12 januari en op 8 februari. Dit gebeurde door enquêtes te laten uitvoeren door Right Marktonderzoek en Advies te Zwolle. De enquêtes wezen uit dat de meeste burgers wisten dat er een referendum zou worden

Page 54: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

54

gehouden (respectievelijk 85% en 88% beaamde dat) en dat een meerderheid van plan was te gaan stemmen (respectievelijk 55% en 61% beaamde dat).113 Daarnaast is in deze enquêtes geïnformeerd naar de mate waarin mensen gebruikmaakten van verschillende soorten media. Uit de interviews kwam naar voren dat het in Zwolle ongebruikelijk was dergelijk onderzoek te laten verrichten. De geformuleerde doelstellingen zijn erg ambitieus, wat ook door de referendumcommissie is geconstateerd. Het is op zich wellicht prijzenswaardig als men de lat hoog wil leggen. Maar als men de opkomst bij reguliere verkiezingen en eerdere referenda in ogenschouw neemt, moet betwijfeld worden of deze doelstellingen realistisch waren.114 Voorts valt op, dat een onderbouwing voor de geformuleerde doelstellingen ontbreekt. Wat daarnaast opvalt, is dat het communicatieplan primair gericht is op directe communicatie. Er zijn niet expliciet doelstellingen of middelen opgenomen ten aanzien van het stimuleren van debat of het bevorderen van media-aandacht. Het is positief dat de gemeente in de aanloop van het referendum heeft getoetst in welke mate de doelstellingen waren bereikt, alsmede van welke media burgers gebruikmaken. Dergelijke informatie is cruciaal om te bepalen welke middelen kunnen of moeten worden ingezet om de doelstellingen te realiseren. Wel moet geconstateerd worden dat er op dit punt geen duidelijke scheiding was tussen procescommunicatie en strategische communicatie, wat tot uitdrukking komt in het feit dat de vragen voor dit onderzoek waren opgesteld door de medewerker die zich met strategische communicatie bezighield.115 Ten aanzien van de toetsing van de doelstellingen valt op dat uitsluitend “passieve kennis” werd vastgesteld. De gehanteerde vraag luidde, “Op 2 maart wordt er een referendum gehouden over het al dan niet uitbreiden van het aantal toegestane speelautomaten. Wist u dat dit referendum gaat plaatsvinden over het al dan niet uitbreiden van het aantal speelautomaten?”. Een dergelijke toetsingswijze geeft ontegenzeglijk een meer positief beeld van de kennis dan wanneer gevraagd zou zijn of men kon zeggen wanneer en waarover het referendum zou worden gehouden (“actieve kennis”).116 Ten slotte kan vastgesteld worden dat de procescommunicatie primair was gericht op het feit dat het betreffende referendum zou gaan plaatsvinden. Het stimuleren van gefundeerde oordeelsvorming bij de kiezers is niet in de doelstellingen en bijbehorende middelen verwerkt. In aanvulling op de samenvatting van het raadsbesluit had bijvoorbeeld een folder vervaardigd kunnen worden waarin argumenten om voor dan wel tegen te stemmen aan de orde zouden komen.117

Page 55: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

55

6.3 Samenvatting van het raadsbesluit en begeleidende brief

De Tijdelijke referendumwet schrijft voor dat kiesgerechtigden een samenvatting krijgen van het raadsbesluit dat in het referendum aan de orde is. Een dergelijke samenvatting werd gemaakt door de afdeling Communicatie. Deze werd in Zwolle begin februari huis-aan-huis verspreid. Bijgevoegd was een brief namens de burgemeester, waarin het referendum werd toegelicht en burgers werden opgeroepen te gaan stemmen. In de samenvatting komt duidelijk naar voren dat het aantal toegestane speelautomaten en speelplaatsen met de nieuwe verordening wordt verhoogd tot 400 speelplaatsen, alsmede dat het mogelijke vestigingsgebied voor een speelautomatenhal wordt uitgebreid met een gebied waarin het nieuwe stadion komt. Daarnaast komen aan de orde de mogelijkheid verschillende typen automaten te plaatsen, verhoging van de leeftijdsgrens naar 21 jaar, kwaliteitseisen die aan de exploitant worden gesteld, en vereiste preventiemaatregelen om gokverslaving tegen te gaan. Deze aspecten maken alle deel uit van het raadsbesluit. Op enkele punten wordt in de samenvatting aangegeven wat de achterliggende reden is voor de wijziging. Zo wordt in de inleidende woorden aangegeven dat de stadionplannen voorzagen in een speelautomatenhal en verderop valt te lezen, “om vestiging in het nieuwe stadion mogelijk te maken is het noodzakelijk het gebied te vergroten”. In het algemeen vormt de samenvatting een goede weergave van de inhoud van het raadsbesluit. De verschillende onderdelen uit het raadsbesluit krijgen adequaat aandacht. Ten aanzien van de inhoud van de samenvatting en begeleidende brief kunnen aanvullend desalniettemin enkele kritische opmerkingen geplaatst worden. Ten eerste was het beter geweest, gezien de cruciale rol van de formulering van de referendumvraag, als deze expliciet in de communicatie naar voren zou zijn gebracht. Dat is niet gebeurd. In de samenvatting wordt in verschillende bewoordingen verwezen naar het raadsbesluit, maar nergens met de woorden van de referendumvraag.118 Eenmaal wordt per abuis gesproken van “vaststellen van de verordening op de speelautomaten” (in plaats van speelautomatenhallen), wat ongelukkig is te meer daar er daadwerkelijk een andere verordening bestaat die betrekking heeft op speelautomaten. In de brief van de burgemeester gaat het slechts over “uw mening geven over de nieuwe verordening op de speelautomatenhallen”.

Page 56: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

56

Ten tweede gaat de samenvatting op één punt verder dan wat een puur inhoudelijke samenvatting van het raadsbesluit is. De plannen voor het nieuwe stadion die worden genoemd maken immers strikt genomen geen deel uit van het raadsbesluit dat aan het referendum onderworpen is. Het plaatsen van het besluit in een context is in het kader van goede informatievoorziening aan de burgers weliswaar waardevol, maar tegelijk is het belangrijk ervoor te waken dat in een dergelijke samenvatting niet sterk het standpunt van de gemeente doorklinkt. Dat zou een eerlijk referendumproces in de weg kunnen staan. Gezien de relatie die er ontegenzeglijk is tussen de wijziging van de verordening en de stadionplannen, en aangezien dergelijke aanvullingen in deze samenvatting zeer beperkt zijn, hoeft dit niet als ernstige tekortkoming te worden aangemerkt. Ten derde was het gezien de politieke lading van de verschillende aspecten gepast geweest om dat wat als meest cruciaal gezien kan worden eerst te behandelen, en dus niet – zoals nu is gebeurd – de uitbreiding van het aantal speelplaatsen pas te bespreken na de zogenaamde productdifferentiatie en leeftijdsgrens.119 6.4 Inhoudelijke campagne van de gemeente

In de inhoudelijke campagne van de zijde van de gemeente heeft een aantal keuzes centraal gestaan.120 Een eerste keuze was om de inhoudelijke campagne “low profile” te houden. Er is bewust voor gekozen om weinig actief te zijn en slechts te reageren indien daar door anderen expliciet om gevraagd werd. Hierin kwam verandering nadat de referendumcommissie de gemeente had geadviseerd om zich actiever op te stellen. Dit advies kwam voort uit de zorg dat burgers eenzijdig geïnformeerd zouden raken (namelijk vooral door tegenstanders) en dit een gefundeerde oordeelsvorming niet ten goede zou komen. Dat was voor het college aanleiding om actiever media op te zoeken, een debat te organiseren, en een slogan te lanceren: “geen bal zonder hal”. Een tweede keuze, die wordt weerspiegeld in de zojuist aangehaalde slogan, was om duidelijk een relatie te leggen tussen het onderwerp van het referendum (de verordening op de speelautomatenhallen) en de bouw van het nieuwe stadion. Deze keuze vloeide in zekere zin voort uit het raadsdebat van 6 september 2004, waarin duidelijk werd dat de primaire reden om de verordening te wijzigen was: de komst van het nieuwe stadion mogelijk maken. Desalniettemin is er vanuit de raad kritiek gekomen op die koppeling, en met name op de gebruikte slogan. Dit leidde tot een raadsdebat op 21 februari 2005, waarin het college toezegde de slogan niet langer te gebruiken. Deze had zijn werk echter inmiddels wel gedaan, zo meldden betrokkenen.

Page 57: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

57

Een derde keuze was om de campagne niet te richten op emotie maar op feiten: aantallen en statistieken zouden centraal worden gesteld. Verschillende betrokkenen meldden dat het echter lastig was om dergelijke informatie in de media over het voetlicht gebracht te krijgen, omdat er bij de pers voor dergelijke informatie niet veel belangstelling bestond. Daarnaast kan men zich overigens ook afvragen of deze keuze strategisch gezien verstandig was: kiezers baseren hun keuzes immers wel mede op hun eigen emoties.121 Een vierde keuze was om de kernboodschap en het “low profile” zijn van de campagne af te stemmen met andere belanghebbenden, zoals de projectontwikkelaar en voetbalclubs. Een bezoek aan de vestiging aan Flash Casino’s in Nijmegen is eveneens tot stand gekomen op basis van afstemming tussen de gemeente, de projectontwikkelaar, en de exploitant van deze speelautomatenhal. 6.5 Inhoudelijke campagne door college en gemeenteraad

De raadsfracties hebben zich tijdens de campagne slechts in beperkte mate beziggehouden met het uitleggen c.q. verdedigen van het raadsbesluit waarover het referendum werd gehouden. De verdediging hiervan werd grotendeels overgelaten aan het college.122 De referendumcommissie heeft in haar rapport aangegeven dat deze houding vreemd is, mede gelet op de duale verhoudingen waarin het contact met de bevolking een kerntaak van de raadsleden is. Het onderwerp van het referendum was bovendien een raadsbesluit. De inhoudelijke campagne werd vanuit het college gevoerd door burgemeester Meijer en wethouder Hagedoorn. Dit vloeide voort uit hun portefeuilles: de verordening op de speelautomatenhallen maakte deel uit van de portefeuille van de burgemeester, en het stadionplan zat in de portefeuille van de wethouder. Uit de interviews komt naar voren dat de andere belanghebbenden (projectontwikkelaar en voetbalclubs) in het algemeen positief oordelen over de wijze waarop vanuit het college het inhoudelijke standpunt is verdedigd. Zowel door de initiatiefnemers van het referendum als vanuit de gemeenteraad is kritiek geuit op de campagne door het college en de rol van de burgemeester in het bijzonder. Volgens de initiatiefnemers past het een burgemeester niet om zich met de inhoud van een referendum bezig te houden. De kritiek van de gemeenteraad had vooral betrekking op de door het college gehanteerde slogan “geen bal zonder hal”, die was gelanceerd om aandacht te vestigen op de relatie tussen het referendumonderwerp en de stadionplannen.

Page 58: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

58

De kritiek op de rol van de burgemeester in de campagne vloeit voort uit het beeld dat diverse betrokkenen hebben ten aanzien van de taken van de burgemeester. Zij zijn van mening dat een burgemeester “boven de partijen moet staan” en dientengevolge geen inhoudelijke uitspraken over het referendumonderwerp mag doen. In dergelijke kritiek wordt onvoldoende rekening gehouden met de verschillende rollen die de burgemeester vanuit zijn wettelijke positie heeft. 6.6 Campagne door andere partijen

De initiatiefnemers presenteerden zichzelf onder de naam “burgercomité tegen uitbreiding gokhallen”. Zij hebben in de inhoudelijke campagne getracht vooral de uitbreiding van het aantal speelautomaten te benadrukken en dit te relateren aan de gevaren voor toenemende gokverslaving.123 Middelen die hiertoe zijn ingezet zijn onder meer een eigen website, posters en flyers, pennen, en ballonnen. Tevens is een informatiebijeenkomst georganiseerd over gokverslaving. Daarnaast is actief contact gezocht met de lokale media, waarvoor persberichten werden vervaardigd die bij voorkeur zo door de krant overgenomen konden worden. Behalve op de stijl werd ook op de inhoud gelet: persberichten moesten “iets nieuws” bevatten. Uit de interviews kwam naar voren dat met name bij De Stentor hiervoor goede contacten bestonden. Daarnaast is bewust getracht om zoveel mogelijk afstand te bewaren tot de gemeente, wat bijvoorbeeld resulteerde in de weigering om gebruik te maken van de mogelijkheid om op kosten van de gemeente advertentieruimte in De Peperbus toegewezen te krijgen. Van de zijde van de andere belanghebbenden (projectontwikkelaar, voetbalclubs, casino-exploitant), is het belangrijkste aspect van de strategie geweest om weinig aandacht voor het referendum te genereren. Dat vloeide deels voort uit de eigen opvatting over het referendum als instrument (“als je principieel tegen een referendum bent, dan ga je daar vervolgens niet uitvoerig aandacht aan besteden”), maar vooral ook uit de overtuiging dat actief optreden de tegenstanders in de kaart zou spelen. Deze strategie was overigens afgestemd met de gemeente. Desalniettemin waren er wel enkele activiteiten. Zo werd een boekje verspreid waarin bekende Zwollenaren aan het woord kwamen, werd een grote advertentie geplaatst, en zijn kort voor het referendum posters opgehangen in abri’s.

Page 59: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

59

6.7 Oordeel van de bevolking over de communicatie van de gemeente

Om te achterhalen in welke mate de bevolking van Zwolle tevreden of ontevreden is over de informatievoorziening over het referendum door de gemeente, is dit aan de orde gesteld in een telefonische enquête. Vooraf dient te worden opgemerkt dat de enquête pas vier maanden na het referendum is afgenomen, wat maakt dat de resultaten met enige voorzichtigheid geïnterpreteerd dienen te worden. Desalniettemin kunnen de gegeven antwoorden wel als indicator worden beschouwd voor het bestaan van eventuele problemen. Aan 174 geïnterviewden zijn twee stellingen voorgelegd, waarbij onderscheid is gemaakt tussen twee soorten informatie. Om te beginnen moet kiezers duidelijk worden gemaakt dat er over de verordening op de speelautomatenhallen een referendum wordt gehouden. Indien kiezers dat niet weten, zal men zeker niet deelnemen aan het referendum. Daarnaast hebben kiezers ook informatie nodig ten aanzien van redenen om voor dan wel tegen te stemmen. Zonder zulke informatie kan men immers geen (gefundeerde) keuze maken. Ten aanzien van het eerste aspect, de informatievoorziening over het feit dat er een referendum werd gehouden, oordeelt de bevolking zeer positief (zie Tabel 1).124 Ruim 85% is het eens met de stelling dat de gemeente haar inwoners voldoende heeft geïnformeerd over het feit dat er op 2 maart een referendum werd gehouden. Slechts 6% is het met de betreffende stelling oneens, en de resterende 7% heeft geen mening. Aanvullend is gepeild of burgers zich voldoende geïnformeerd voelden over de argumenten om voor of tegen te stemmen. De antwoorden op de betreffende stelling zijn minder positief. Slechts 40% is van mening dat de gemeente haar inwoners hierover voldoende heeft geïnformeerd. Een ongeveer even grote groep oordeelt op dat punt negatief over de gemeente. Nu kan men zich afvragen of het de taak van de gemeente is om ervoor zorg te dragen dat burgers voldoende worden geïnformeerd over argumenten voor én tegen.125 Voor zover men dat wel het geval acht, moet uit de gepresenteerde gegevens geconcludeerd worden dat de informatievoorziening van de gemeente over de inhoud van het referendum, en met name mogelijke argumenten om voor of tegen te stemmen, tekort heeft geschoten. Geïnterviewde burgers konden eveneens hun oordeel kenbaar maken over twee andere aspecten: de referendumvraag en het feit dat er over het betreffende onderwerp een referendum was gehouden. Ten aanzien van de referendumvraag oordelen burgers niet volledig positief. Twintig procent van de ondervraagden was het oneens met de stelling dat de referendumvraag duidelijk was geformuleerd.

Page 60: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

60

Tabel 1: Oordeel van burgers over de informatievoorziening door de gemeente, de duidelijkheid van de referendumvraag, en het idee om over dit onderwerp een referendum te houden

helemaal eens

eens

oneens

helemaal oneens

geen mening

De gemeente Zwolle heeft inwoners van Zwolle voldoende geïnformeerd over het feit dat er op 2 maart een referendum werd gehouden.

40%

47%

5%

1%

7%

De gemeente Zwolle heeft inwoners van Zwolle voldoende geïnformeerd over de argumenten om bij het referendum VOOR of TEGEN te stemmen.

11%

29%

32%

12%

16%

De referendumvraag was duidelijk geformuleerd.

26% 42% 14% 6% 12%

Het was een goed idee om over de verordening op de speelautomatenhallen een referendum te houden.

40%

42%

9%

4%

6%

N=174 Deze cijfers wijken overigens niet sterk af van gegevens ten aanzien van de vermeende duidelijkheid van de referendumvraag bij eerdere referenda.126 Dat het referendum plaatsvond, kon op grote steun van de ondevraagde burgers rekenen: tachtig procent onderschreef de stelling dat het een goed idee was om over de verordening op de speelautomatenhal een referendum te houden. Blijkbaar zag de meerderheid van de bevolking niet de dringende redenen om geen referendum te houden, die de meerderheid van de raad indertijd wel had gezien. Van belang is dat de cijfers impliceren dat de bevolking het onderwerp van voldoende belang vond om een referendum over te organiseren.

Page 61: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

61

Aanbevelingen: - Scheid voor zover mogelijk de voorlichting over het proces van het

referendum en de inhoudelijke campagne - Laat raadsfracties actief deelnemen aan de campagne voor een referendum - Neem in het communicatieplan maatregelen op ter bevordering van de

berichtgeving over het referendum in de media - Communiceer de formulering van de referendumvraag actief naar de

bevolking. - Voeg aan de samenvatting toe, of vermeld anders in een begeleidend

schrijven, de formulering van de referendumvraag. - Informeer burgers over argumenten om voor dan wel tegen te stemmen bij

het referendum

Page 62: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

62

Page 63: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

63

HOOFDSTUK 7 Referendumcommissie

7.1 Instelling van de referendumcommissie

Naar aanleiding van de evaluatie van het referendum over de Nooterhof in 1996, is in de referendumverordening de bepaling opgenomen dat er een referendumcommissie is. Deze “commissie van advies en toezicht” bestaat uit drie leden. Zij worden ondersteund door een ambtenaar van de gemeente. De taken van de commissie zijn: adviseren over de vraagstelling, toetsen van voorlichtingsmateriaal van de gemeente op objectiviteit, en adviseren over de toepassing van de referendumverordening.127 De bevoegdheid tot het benoemen van commissieleden ligt bij het college, maar van die bevoegdheid had het college nooit gebruikgemaakt. De referendumcommissie was dus nog nooit bemenst. Alhoewel het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen niet zou plaatsvinden op basis van de gemeentelijke verordening, werd de instelling van een referendumcommissie wel als zinvol beschouwd met het oog op de dubbelrol van de gemeente: enerzijds zorgdragen voor een zorgvuldige procedure, en anderzijds het inhoudelijke standpunt van de gemeente verdedigen. De gemeente kan dan al snel verweten worden “deze zaken te mengen en uit een zeker belang de procedure te voeren”, zo stelt het collegevoorstel. Het college besloot daarom op 16 november 2004 om ten behoeve van het aanstaande referendum een referendumcommissie in te stellen.128 Besloten werd dat de commissie zou bestaan uit drie leden, die zouden worden ondersteund door een ambtenaar van de gemeente. Aanvullend werden de taken van de commissie omschreven. De burgemeester kreeg de bevoegdheid de leden te benoemen.129 Op verzoek van de referendumcommissie stelde het college op 1 februari 2005 een reglement vast, dat behalve de taken ook de werkwijze van de commissie beschrijft.130 De referendumcommissie is vijf maal bijeengekomen.131 Voorafgaand aan de tweede en derde bijeenkomst heeft een kennismaking plaatsgevonden met Robert Otten van het burgercomité en Wim van Ree van de samenwerkende kerken, en met de leden van de fractie en steunfractie van D66 (Jan Zelle en Martin Jongkoen).

Page 64: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

64

Andere fracties hebben geen gebruikgemaakt van de uitnodiging van de referendumcommissie voor een nadere kennismaking.132 De contacten met het gemeentebestuur verliepen primair schriftelijk.133 De initiatiefnemers van het referendum en de raadsfracties hebben daarvan kennis kunnen nemen.

7.2 Taken van de referendumcommissie

De kerntaak van de referendumcommissie is toezicht houden op de procedure van het referendum. In aanvulling op die algemene taak, heeft de commissie vijf meer specifieke taken (zie Figuur 5). Drie ervan vertonen sterke gelijkenis met de taken die in de referendumverordening worden genoemd: adviseren over de vraagstelling, toetsen van voorlichtingsmateriaal van de gemeente, en adviseren over de toepassing van de Tijdelijke referendumwet. Daarnaast wordt ook advisering over de samenvatting van het raadsbesluit als taak genoemd.134 Figuur 5: Taken van de referendumcommissie

a. toezicht houden op het verloop van de referendumprocedure b. adviseren van het college over de toepassing van de Tijdelijke

referendumwet c. adviseren over de vraagstelling van het referendum d. het toetsen van de door de burgemeester vast te stellen samenvatting van

het aan het referendum onderworpen raadsbesluit, dat huis aan huis bezorgd wordt

e. het adviseren over het door de gemeente te gebruiken voorlichtingsmateriaal op basis van het communicatieplan (over de procedure van het referendum)

f. het behandelen van klachten van kiesgerechtigden over de referendumprocedure

Een taak die de commissie eveneens toegewezen heeft gekregen, is de behandeling van klachten inzake het referendum. Deze taak was niet opgenomen in de referendumverordening, maar werd vanuit de gemeente wel als zinvol beschouwd. De referendumcommissie is immers meer onafhankelijk dan de gemeente, die immers niet alleen de procedure verzorgt, maar ook een inhoudelijk standpunt heeft. Bovendien sluit klachtenafhandeling nauw aan bij de algemene taak van toezicht houden op de procedure.

Page 65: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

65

7.3 Samenstelling van de referendumcommissie

Het college had op 16 november 2004 bij het instellen van de referendumcommissie bepaald dat de leden deskundig moesten zijn op het terrein van communicatie, bestuurlijk-juridische zaken, en politiek-bestuurlijke zaken.135 Hierbij werd gedacht aan een communicatieadviseur, iemand uit de wetenschap, en bijvoorbeeld een gemeentesecretaris. Met name bij de laatste ging de voorkeur uit naar iemand die zich niet zo nodig politiek hoefde te profileren, zo bleek tijdens de interviews. Ten aanzien van de wetenschap werd niet specifiek ingezet op een staatsrechtgeleerde, maar werd in wat bredere kring gekeken. De personele invulling kwam tot stand in overeenstemming met de profielen.136 Op 17 december 2004 vond een persoonlijke kennismaking plaats tussen de burgemeester en de beoogde leden, waarna de burgemeester hen op 12 januari 2005 benoemde. Het eerste lid, dat tevens tot voorzitter was benoemd, was prof. dr. Michiel Herweijer (hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen). De twee andere leden waren W. van der Molen (oud-gemeentesecretaris van de gemeente Zaanstad) en Ton Kock (zelfstandig communicatieadviseur). Wel kan worden aangetekend dat de commissie met deze selectie geen jurist in haar geledingen had.137 Daarnaast kan opgemerkt worden dat geen van de leden bekend was met de situatie in Zwolle, wat bijdroeg aan hun onafhankelijkheid. De keuze voor deze personen kwam primair tot stand op basis van persoonlijke contacten en adviezen van ambtelijke medewerkers. De aangezochte communicatieadviseur was bijvoorbeeld een oude bekende van het hoofd van de afdeling Communicatie. Het burgercomité had aangegeven bij de invulling van de commissie betrokken te willen worden, maar de gemeente gaf aan dat verzoek geen gehoor.138 Vanuit de gemeente werd de commissie ambtelijk ondersteund door een medewerker van de afdeling Publiekszaken. Volgens de voorzitter van de referendumcommissie is bij de ambtelijke ondersteuning van belang, dat de betreffende ambtenaar niet al te nauw betrokken is geweest bij de totstandkoming van het referendum of het referendumonderwerp. Bij dit referendum was daar goed rekening mee gehouden. Zowel vanuit de referendumcommissie als door andere betrokkenen wordt in het algemeen positief teruggekeken op de samenstelling van de referendumcommissie, zowel wat betreft het soort personen dat in de commissie zat als wat betreft de personele invulling. De leden worden breed gezien als uitermate gekwalificeerd, wat vertrouwen schept, en hun bijdrage wordt positief beoordeeld. Vooral met de

Page 66: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

66

waardevolle adviezen ten aanzien van het voorlichtingsmateriaal heeft de commissie haar nut bewezen, luidt een breed gedeelde conclusie. Daarmee is het idee dat in de referendumcommissie iemand moet zitten met deskundigheid op dat terrein gerechtvaardigd. De gehanteerde selectieprocedure heeft tot enige achterdocht geleid bij de initiatiefnemers van het referendum. In de interviews vielen sceptische geluiden te horen, als zou de referendumcommissie een verlengstuk van de gemeente zijn. De commissie was immers samengesteld door degenen die zij als tegenstander zien (de gemeente), en dat wekt bevreemding. Toch is de gehanteerde procedure op zich niet vreemd. Er bestaat immers geen databank van potentiële leden van referendumcommissies waaruit geput kan worden. Wat wel ongepast was met het oog op de scheiding van procedure en inhoud, is dat één lid van de referendumcommissie werd aangezocht op initiatief van de persoon die ook ambtelijk verantwoordelijk was voor de strategische communicatie (hoofd van de afdeling Communicatie). Wat de gemeente daarnaast beter had kunnen doen, is het burgercomité betrekken bij de instelling en samenstelling van de referendumcommissie.139 Een dergelijk toezichthoudend orgaan kan namelijk alleen dan goed functioneren, wanneer het door alle betrokken partijen wordt geaccepteerd en gerespecteerd.140 7.4 Toezicht op het verloop van de referendumprocedure

De referendumcommissie heeft haar bevindingen neergelegd in een rapport.141 Zij concludeert daarin dat de procedure correct is verlopen, ofwel in overeenstemming met wat staat voorgeschreven in de Tijdelijke referendumwet. De enige onzuiverheid in de procedure die wordt gememoreerd, is dat een beperkt aantal oproepingskaarten aanvankelijk niet was bezorgd. Volgens de commissie heeft de gemeente ten aanzien van dit probleem adequaat gereageerd. Uit het verslag van de vergadering van 21 januari 2005 blijkt dat de commissie zich zorgen maakte over de “onevenwichtige informatievoorziening” over het referendum die voortvloeide uit de geringe mate waarin er sprake was van publieke discussie over de inhoud van het referendum. Uit de interviews kwam naar voren dat de commissie het college heeft geadviseerd zich actiever op te stellen bij het uitdragen van haar standpunt, wat ongetwijfeld gezien moet worden in het licht van de zojuist beschreven zorg. Vanuit haar taak om toezicht te houden op de procedure van het referendum, heeft de commissie ook advies gegeven over de rol van de burgemeester. Hij was zowel belast met de uitvoering van de procedure, als met het uitdragen van het

Page 67: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

67

inhoudelijke gemeentelijke standpunt. Dat laatste vloeide voort uit het feit dat de speelautomatenverordening in de portefeuille van de burgemeester zat. De referendumcommissie heeft op basis van het argument dat procedure en campagne duidelijk gescheiden moeten blijven, aangegeven dat beide aspecten bij voorkeur onder verantwoordelijkheid van verschillende portefeuillehouders vallen.142 De suggestie was om de burgemeester zich te laten concentreren op de procedure van het referendum, en het inhoudelijke aspect dat voortvloeit uit zijn portefeuillehouderschap met betrekking tot de verordening op de speelautomatenhallen over te dragen op een ander lid van het college.143 Het college heeft aan dit advies geen gehoor gegeven. In de interviews kwam naar voren dat enerzijds de burgermeester niet stond te springen om zijn taak uit handen te geven, en anderzijds dat er geen wethouder stond te springen om de taak van de burgemeester over te nemen. Dat de vice-voorzitter van het college op het punt stond een andere betrekking op zich te nemen, stimuleerde opvolging van het advies ook niet. Misschien nog meer bezwaarlijk dan het feit dat het advies niet is opgevolgd, is dat het college er geen serieuze aandacht aan heeft geschonken. Uit de verslagen van de vergaderingen en uit de interviews blijkt dat dit onderwerp nauwelijks is besproken. De referendumcommissie is kritisch waar het gaat om de rol die raadsfracties hebben gespeeld in de campagne voorafgaand aan het referendum. De fracties hebben nauwelijks bijgedragen aan het uitdragen van het gemeentelijk standpunt en dit vooral overgelaten aan het college. Ten aanzien van haar eigen adviezen concludeerde de referendumcommissie dat zij meer nadruk had moeten leggen op het belang van de scheiding tussen enerzijds de zorg voor een correcte procedure en anderzijds het uitdragen van het gemeentelijke inhoudelijke standpunt. Beide rollen dienen serieus te worden vervuld om burgers in staat te stellen tot een gefundeerde mening komen. Probleem is dat de dubbele rol die de burgemeester hierbij heeft niet door iedereen goed begrepen wordt. 7.5 Advies over de vraagstelling

De referendumcommissie heeft advies uitgebracht over de vraagstelling bij het referendum. Zij stelde voor om de volgende formulering te kiezen: “Moet de gemeenteraad van Zwolle de verordening op de speelautomatenhallen van 6 september 2004 definitief vaststellen? JA of NEE”.144

Page 68: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

68

De gemeente heeft dit advies niet opgevolgd, omdat deze formulering in strijd werd geacht met de bepaling uit de Tijdelijke referendumwet dat kiezers zich voor of tegen het raadsbesluit uitspreken en het daaruit voortvloeiende standaardmodel. Dit model geeft in detail aan hoe de tekst die aan kiezers wordt voorgelegd moet luiden. De door de gemeente gekozen formulering sloot aan op de regelgeving, terwijl het advies van de referendumcommissie dat niet deed. De gemeente werd in haar standpunt gesteund door de Kiesraad, die om advies was gevraagd.145 Derhalve kan geconcludeerd worden de gemeente ten aanzien van de vraagstelling het advies om gegronde redenen naast zich neer heeft gelegd en juist heeft gehandeld. 7.6 Advies over de samenvatting van het raadsbesluit en begeleidende brief

Eén van de schriftelijke adviezen van de referendumcommissie had betrekking op de samenvatting van het raadsbesluit en de begeleidende brief die door de gemeente aan huis-aan-huis zou worden verspreid. De commissie deed een groot aantal concrete suggesties voor aanpassingen in zowel de samenvatting als de brief. Dat het niet slechts gaat om kleine tekstuele aanpassingen, blijkt onder meer uit het feit dat de commissie heeft aanbevolen “een nieuwe samenvatting te schrijven” en “meer aansprekende en minder ambtelijke tekst” te gebruiken. Ten aanzien van de brief concludeert de commissie dat deze “niet volledig tegemoet komt aan de bedoeling van de mailing zoals opgenomen in het [...] communicatieplan.” Wat de inhoud van de samenvatting betreft heeft de commissie aanbevolen in te gaan op zaken als de aanleiding voor de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen, wat de keuzes waren, en wat de consequenties zijn van de gemaakte keuzes. De samenvatting en begeleidende brief zijn naar aanleiding van het advies van de referendumcommissie drastisch aangepast. Niet alle suggesties zijn echter overgenomen. Belangrijkste reden daarvoor was, dat een aantal suggesties op gespannen voet stond met formele bepalingen uit de Tijdelijke referendumwet. Zo wordt bijvoorbeeld voorgeschreven dat de samenvatting uitsluitend de inhoud van het betreffende raadsbesluit mag betreffen. Dat laat geen ruimte om in te gaan op zaken als consequenties van de gemaakte keuzes. Derhalve kan geconcludeerd worden dat de gemeente dit advies om zwaarwichtige redenen niet heeft opgevolgd. 7.7 Advies over communicatieplan en voorlichtingsmateriaal

De referendumcommissie heeft geadviseerd om het communicatieplan op een aantal punten aan te passen. Een belangrijk advies was om sterker een scheiding te maken

Page 69: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

69

tussen communicatie ten aanzien van de procedure van het referendum en communicatie ten aanzien van het inhoudelijke standpunt van de gemeente. Geadviseerd werd om in het communicatieplan uitsluitend in te gaan op communicatie ten aanzien van de procedure. Daarnaast werd geadviseerd om in te gaan op de wijze waarop burgers worden geïnformeerd over het raadsbesluit na het referendum. Verder werd aanbevolen om één of twee publieke debatten te organiseren om burgers te informeren over het referendum en de standpunten van de gemeente en het burgercomité. Andere adviezen hadden betrekking op het formuleren van een kernboodschap, het richten van communicatie op doelgroepen, en het actualiseren van de tijdplanning. Op basis van het advies van de referendumcommissie is de tekst van het communicatieplan op verschillende punten aangepast. Het advies was daarnaast aanleiding voor het organiseren van een groot debat, dat op 23 februari heeft plaatsgevonden in schouwburg Odeon. De gemeente heeft de adviezen over het communicatieplan en daarin genoemde voorlichtingsmateriaal in essentie opgevolgd. Ten aanzien van de scheiding tussen communicatie over de procedure van het referendum en communicatie over het inhoudelijke standpunt zijn op de afdeling Communicatie personele maatregelen genomen. De extern ingehuurde communicatieadviseur die aanvankelijk met de procedurele communicatie was belast, werd vervangen door twee andere communicatie-adviseurs. Hun werk werd in belangrijke mate gescheiden van de inhoudelijke, strategische campagne. Alhoewel niet is gebleken dat deze personele maatregel direct voortvloeide uit het advies van de referendumcommissie, sluit hij daar wel goed op aan.

7.8 Behandeling van klachten

Het aantal klachten dat de referendumcommissie bereikte was beperkt. Doorgaans bereikten klachten de commissie niet rechtstreeks, maar werden deze doorgegeven vanuit de gemeente door de afdeling Juridische Zaken. In de meeste gevallen concludeerde de commissie dat de klacht geen betrekking had op de procedure van het referendum en dat de commissie over de klacht dus geen uitspraak kon doen. Dat kwam doordat veel klachten betrekking hadden op de inhoudelijke campagne. Eén van de uitgebrachte schriftelijke adviezen is totstandgekomen naar aanleiding van ingediende klachten. Hierin werd in het bijzonder aandacht geschonken aan één klacht, die door de indiener telefonisch werd toegelicht bij de voorzitter van de commissie. Het betrof een bezwaar tegen enerzijds de dubbelrol van de

Page 70: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

70

burgemeester (uitvoering referendumwet en verdedigen raadsbesluit) en anderzijds de relatie die het college in de campagne legde tussen de wijziging van de verordening en de realisatie van het nieuwe stadioncomplex. Omdat de gemeente worstelde met de scheiding van procedure en inhoud en de betreffende vraag al enige tijd “boven de markt hing”, werd aan deze klacht groot gewicht toegekend. Ten aanzien van de dubbelrol concludeerde de commissie dat het voor burgers moeilijk kan zijn de verschillende rollen van de burgemeester te onderscheiden, maar dat de burgemeester beide rollen op een correcte wijze heeft uitgedragen. Door tijdsdruk kwam dit antwoord pas laat en mede daardoor heeft het weinig aandacht gekregen. Ten aanzien van het tweede aspect stelde de commissie zich op het standpunt dat moeilijk ontkend kan worden dat er een relatie bestaat tussen de stadionplannen en de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen, maar dat de commissie niet tot taak heeft zich uit te spreken over de inhoudelijke campagne en uitsluitend toeziet op de procedure. Daarop heeft de klacht geen betrekking en afhandeling van de klacht werd daarom verder overgelaten aan het college. Het advies naar aanleiding van ingediende klachten bevatte geen concrete aanbevelingen en resulteerde dan ook niet in specifieke maatregelen. De commissie heeft de behandeling van klachten desalniettemin als bijzonder zinvol ervaren, mede omdat dit de betrokkenheid van de commissie bij het referendum vergroot. Voor de gemeente was het naar buiten toe nuttig om te kunnen wijzen op toezicht en klachtenbehandeling door een onafhankelijk orgaan. Kort samengevat kan worden geconcludeerd, dat uit de klachtenbehandeling geen tekortkomingen ten aanzien van de procedure van het referendum naar voren zijn gekomen. Dat deze taak bij de referendumcommissie is neergelegd, heeft bijgedragen aan het bewaken van een zorgvuldige procedure. Gelet op de positieve oordelen van betrokken verdient het aanbeveling bij toekomstige referenda deze taak eveneens aan de referendumcommissie op te dragen.

Page 71: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

71

Aanbevelingen: - Benoem leden van de in de referendumverordening opgenomen

permanente referendumcommissie, of vervang in de referendumverordening de permanente referendumcommissie door een ad hoc referendumcommissie (die wordt ingesteld zodra een inleidend verzoek tot het houden van een referendum is toegewezen)

- Neem de afhandeling van klachten over de procedure van het referendum

op bij de beschrijving van de taken van de referendumcommissie in de referendumverordening

- Stel bij de instelling van een referendumcommissie tegelijk een reglement

vast waarin de taken en werkwijze van de commissie worden geregeld - Benoem een bestuursjurist of staatsrechtjurist in de referendumcommissie - Benoem een communicatie-deskundige in de referendumcommissie - Wijs als secretaris van de commissie een ambtenaar aan die bij het

referendumonderwerp niet sterk betrokken is. - Betrek initiatiefnemers van een referendum bij de instelling van de

referendumcommissie - Neem adviezen van de referendumcommissie serieus en geef daar

uitsluitend geen gevolg aan als daarvoor zwaarwegende redenen zijn; motiveer het niet opvolgen van adviezen.

Page 72: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

72

Page 73: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

73

HOOFDSTUK 8 Uitslag van het referendum

8.1 De uitslag

Bij het referendum mochten in totaal 86.201 inwoners van Zwolle hun stem uitbrengen. Ruim veertig procent maakte van dat recht gebruik en ging stemmen. De opkomst bedroeg om precies te zijn 41,4%. Van de opgekomen kiezers stemde 23% voor en 77% tegen (zie Figuur 6).146 Een ruime meerderheid stemde dus tegen het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen. Het niveau van de opkomst was lager dan de gemiddelde opkomst bij gemeentelijke referenda in Nederland.147 Bij andere referenda bedroeg de opkomst gemiddeld 58%. Daarbij moet echter aangetekend worden dat veel referenda gingen over gemeentelijke herindelingen. Dan is de opkomst meestal relatief hoog. Als we zulke referenda buiten beschouwing laten, dan bedroeg de gemiddelde opkomst bij andere gemeentelijke referenda 44%. De opkomst in Zwolle (41%) week daar niet noemenswaardig van af. Door betrokkenen is deze opkomst echter wel als hoog ervaren, met name vanwege de barre weersomstandigheden op de dag van stemming: er lag een flink pak sneeuw, het was glad, en de temperatuur kwam niet uit boven het vriespunt.148 Volgens de Tijdelijke referendumwet is niet alleen van belang of een meerderheid voor of tegen het raadsbesluit stemt, maar ook hoe groot die meerderheid is. Volgens de wet is er sprake van een raadgevende uitspraak tot afwijzing van het raadsbesluit, indien de meerderheid die tegen is ten minste dertig procent omvat van het aantal kiesgerechtigden.149 Bij dit referendum kwam het aantal tegenstemmers (27.324) overeen met 32% van de kiesgerechtigde bevolking. Hiermee was de wettelijke drempel gehaald. Er was dus sprake van een raadgevende uitspraak tot afwijzing. Indien de drempel van dertig procent niet zou zijn gehaald, dan had de gemeente volgens de Tijdelijke referendumwet het raadsbesluit van 6 september 2004 inwerking moeten laten treden. Dat de drempel wel was gehaald, betekende dat de gemeenteraad naar aanleiding van de uitslag haar besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen diende te heroverwegen.150 De wet stelt dat

Page 74: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

74

de raad bij een raadgevende uitspraak zo spoedig mogelijk moet besluiten tot ofwel intrekking van het besluit, ofwel inwerkingtreding.151 Het is dus niet toegestaan om naar aanleiding van de uitslag het voorstel eerst te amenderen en dan aan te nemen.

Figuur 6: Uitslag van het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen

8.2 Standpunten van niet-stemmers

Tijdens het referendum nam een meerderheid van de kiezers niet de moeite om de gang naar het stembureau te maken. Theoretisch is het daardoor mogelijk dat een meerderheid van de bevolking achter de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen stond, terwijl de referendumuitslag op het tegendeel wees. Zo’n situatie kan ontstaan als vooral tegenstanders worden gemobiliseerd en voorstanders vaak thuisblijven. Daarom is het interessant om te kijken of stemmers en niet-stemmers van elkaar verschillen wat betreft hun standpunt ten aanzien van de verordening op de speelautomatenhallen. In het telefonisch interview dat ten behoeve van dit onderzoek met 174 Zwollenaren is gehouden, is daarom aan niet-stemmers gevraagd of zij voor of tegen het vaststellen van de nieuwe verordening op de speelautomatenhallen waren.

8.361

50.475

27.324

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

voor tegen niet gestemd

Page 75: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

75

Uit de enquête-gegevens komt naar voren dat er inderdaad verschillen waren tussen stemmers en niet-stemmers (zie Figuur 7).152 Van de ondervraagde stemmers was ongeveer 20% voor de nieuwe verordening en 80% tegen. Deze cijfers wijken nauwelijks af van de feitelijke referendumuitslag. Bij de thuisblijvers was het percentage tegenstanders minder groot: ongeveer 30% was voor de nieuwe verordening en 70% tegen.153 Wat vooral opvalt, is dat ook bij de thuisblijvers een ruime meerderheid tegen de nieuwe verordening was. Het idee dat bij het referendum vrijwel uitsluitend tegenstanders gemobiliseerd waren, wordt dus niet gesteund door deze bevindingen.

Figuur 7: Deelname aan het referendum en standpunt ten aanzien van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

8.3 Verklaren van de uitslag

Een voor de hand liggende vraag is, hoe het stemgedrag bij het referendum verklaard kan worden. Waarom stemden zoveel kiezers tegen en waarom stemden anderen voor? Tijdens de interviews kwam dit onderwerp geregeld aan bod. Men vroeg zich bijvoorbeeld af in hoeverre eventuele negatieve gevoelens ten aanzien van het gemeentebestuur een rol hadden gespeeld, of vooral gelovige kiezers tegen hadden gestemd, en in welke mate kiezers zich hadden laten leiden door angst voor gokverslaving. In het kader van dit evaluatie-onderzoek zijn dergelijke vragen niet goed te beantwoorden. De reden is dat rondom het referendum niet de hiervoor benodigde (enquête-)gegevens zijn verzameld.154

0%

20%

40%

60%

80%

100%

stemmers (n=119)

niet-stemmers (n=35)

voortegen

Page 76: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

76

Waar we op basis van enquête-gegevens die begin juli zijn verzameld wel naar kunnen kijken, zijn mogelijke effecten van leeftijd, geslacht, en interesse in FC Zwolle. Zijn er wat betreft het standpunt over de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen verschillen tussen leeftijdsgroepen en tussen mannen en vrouwen, en in welke mate was interesse in FC Zwolle van belang? Uit de enquête-gegevens komt naar voren dat in alle leeftijdscategorieën een ruime meerderheid tegen de wijziging van de verordening was (zie Figuur 8). Wel zijn er verschillen tussen de leeftijdscategorieën waarneembaar. Kiezers van 18 tot 49 jaar waren ongeveer tweemaal zo vaak voor de wijziging van de verordening waren dan vijftig-plussers.155 Met andere woorden, de weerstand tegen het raadsbesluit was het grootst bij oudere kiezers. Tussen de categorieën 18-34 jaar en 35-49 jaar zat geen noemenswaardig verschil.156

Figuur 8: Leeftijd en standpunt ten aanzien van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

De verschillen tussen mannen en vrouwen zijn meer uitgesproken dan die tussen de onderscheiden leeftijdsgroepen (zie Figuur 9). Van de mannen was ongeveer 30% voorstander van het raadsbesluit, terwijl van de vrouwen slechts 13% het daarmee eens was.157 Wederom valt op dat in beide groepen een ruime meerderheid tegen het raadsbesluit was.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

18-34 (n=48)

35-49 (n=49)

50+ (n=59)

voortegen

Page 77: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

77

De enquête wijst uit dat 38% van de geïnterviewden geïnteresseerd was in FC Zwolle.158 Verder blijkt dat interesse in FC Zwolle inderdaad van invloed was op het standpunt ten aanzien van het referendumonderwerp (zie Figuur 10). Onder personen die interesse toonden in FC Zwolle was het percentage voorstanders van de nieuwe verordening op de speelautomatenhallen beduidend groter (30%) dan onder personen die niet in FC Zwolle zijn geïnteresseerd (17%).159 Tegelijk valt op dat interesse in FC Zwolle niet betekent dat men ook voor de nieuwe verordening is. Ook bij degenen die wel in FC Zwolle geïnteresseerd zijn was een ruime meerderheid tegen wijziging van de verordening.

Figuur 9: Geslacht en standpunt ten aanzien van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

Samenvattend kan worden gesteld dat oudere kiezers, vrouwelijke kiezers, en kiezers die niet in FC Zwolle zijn geïnteresseerd vaker tegen de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen waren dan jongere kiezers, mannelijke kiezers, en kiezers die in FC Zwolle zijn geïnteresseerd. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat er ook bij de laatste groepen steeds een ruime meerderheid tegen de wijziging van de verordening op de speelautomatenhalen was. Er is op basis van deze kenmerken geen deel van de bevolking aan te wijzen die in meerderheid achter het raadsbesluit stond. Een negatieve houding ten opzichte van het raadsbesluit over de verordening op de speelautomatenhallen werd onder de bevolking breed gedeeld.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

man (n=77)

vrouw (n=77)

voortegen

Page 78: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

78

Figuur 10: Interesse in FC Zwolle en standpunt ten aanzien van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

0%

20%

40%

60%

80%

100%

wel geïnteresseerd . in FC Zwolle

(n=61)

niet geïnteresseerd . in FC Zwolle

(n=95)

voortegen

Page 79: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

79

HOOFDSTUK 9 Consequenties van de uitslag

9.1 Voorstel tot zelfbinding

In de aanloop naar het referendum is in de gemeenteraad de vraag aan de orde geweest, wat de consequenties zouden moeten zijn van het referendum. Sommigen stelden zich op het standpunt dat de gemeenteraad de uitkomst van het referendum hoe dan ook moest overnemen, en dat de gemeenteraad zich vóór het referendum daarop al moest vastleggen. De fractievoorzitters van PBZ, SP en D66 legden de raad het voorstel voor, dat de raad zich uitspreekt dat de uitslag van het referendum wordt overgenomen, mits er volgens de bepalingen van de Tijdelijke referendumwet sprake is van een geldig advies.160 Dat betekent dat de raad de wijziging van de verordening intrekt als er een meerderheid tegen stemt en die meerderheid ten minste dertig procent van de kiesgerechtigden bedraagt. Indien het voorstel tot overnemen van de uitslag zou zijn aangenomen, dan was er sprake geweest van zogenaamde zelfbinding (zie hoofdstuk 2). Het referendum is dan formeel niet bindend, maar in de praktijk wel. Het voorstel werd door de raad echter met 30 tegen 5 stemmen verworpen.161 De meeste fracties wilden niet vooruitlopen op wat er na het referendum zou moeten gebeuren. Het door PBZ, SP en D66 ingenomen standpunt is begrijpelijk vanuit de wens kiezers duidelijkheid te bieden ten aanzien van wat er met de uitslag gebeurt, in combinatie met het standpunt dat het oordeel van kiezers bij een referendum doorslaggevend zou moeten zijn.162 Het zou waarschijnlijk ook de opkomst hebben bevorderd.163 Het zich vooraf vastleggen op het volgen van de uitslag staat echter volgens verschillende juristen op gespannen voet met de wettelijke bepalingen die zijn opgenomen in de Grondwet en de Gemeentewet.164 Indien het voorstel van PBZ, SP en D66 was aangenomen, dan was een situatie ontstaan waarin het raadgevend correctief referendum de facto was omgezet in een bindend referendum. De Grondwet laat geen bindende referenda toe en zelfbinding kan worden gezien als een verkapte vorm van het introduceren van een bindend referendum. Daarom bestaan er tegen zelfbinding ernstige bezwaren. Toch heeft de minister van Binnenlandse Zaken in 1995 aangegeven binnen het kader van de

Page 80: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

80

bestaande wetgeving bij lokale referenda geen bezwaren te zien tegen zogenaamde zelfbinding: raadsleden mogen zich voorafgaand aan een referendum committeren aan het volgen van de uitslag, al dan niet onder zelfgestelde voorwaarden.165 Elzinga c.s. benadrukken dat het oordeel van de minister betrekking had op referenda waartoe de gemeenteraad in vrijwilligheid kon besluiten. Daarvan is bij de Tijdelijke referendumwet en de Zwolse referendumverordening geen sprake.166 Het is daarom twijfelachtig of een voorstel tot zelfbinding in de context van de twee laatstgenoemde regelingen juridisch houdbaar is. 9.2 Besluit tot intrekken van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen

De uitslag van het referendum op 2 maart voldeed aan de criteria die de Tijdelijke referendumwet stelt om te kunnen spreken van een geldig advies: een meerderheid was tegen en de omvang ervan was groter dan dertig procent van de kiesgerechtigden. De gemeenteraad diende daarom haar besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen te heroverwegen. Op 7 maart 2005 boog de gemeenteraad zich over de vraag of het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen moest worden ingetrokken of gehandhaafd.167 Vanuit het ambtelijk apparaat werden twee conceptbesluiten voorbereid, waarin de twee alternatieven tot uitdrukking kwamen. In de toelichting werd ingegaan op wat de consequenties zouden zijn van intrekking van de verordening in het licht van de met de projectontwikkelaar gesloten overeenkomst. De conclusie was dat als de raad naar aanleiding van het referendum zou beslissen om het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken, dit geen andere consequenties zou hebben dan dat de betrokken partijen in overleg moeten treden om voor het gerezen probleem een oplossing te vinden. Deze conclusie werd onderbouwd met verwijzing naar in het contract opgenomen relevante bepalingen. In de toelichting werden ook mogelijke scenario’s genoemd voor de invulling van de vrijgekomen 2500 m2. Expliciet werden de mogelijkheden genoemd voor realisatie van een kleiner casino, alsmede de mogelijkheid de bestaande gokhal toch te verplaatsen. Andere opties die binnen het bestemmingsplan bleken te passen waren onder meer detailhandel, horeca, en kantoren. Dat er wel een bestemming gevonden moet worden die geld genereert volgt uit het feit dat het geplande casino garant stond voor 12,5% van de beleggingswaarde van het complex.168 Aanvullend wordt gemeld dat vertraging in de bouw nadelige gevolgen voor de voetbalclubs Be Quick ’28 en FC Zwolle met zich zal meebrengen.

Page 81: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

81

In het debat bleek dat de meeste fracties van mening waren dat de uitslag van het referendum leidend moest zijn voor de vraag wat er met het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen moest gebeuren. Alleen de fractie van Swollwacht zag in de uitslag geen reden om haar steun aan de gewijzigde verordening in te trekken. Zij wenste zich naar eigen zeggen te houden aan de indertijd gedane belofte om een nieuw stadion voor FC Zwolle snel te realiseren.169 Daarnaast waren er twee leden van de CDA-fractie die tegen het besluit stemden om het raadsbesluit van 6 september 2004 in te trekken.170 Uit de bijdrage van hun fractievoorzitter blijkt dat de CDA-raadsleden die het besluit tot wijziging van de verordening wilden handhaven, zich primair lieten leiden door hun afkeer van het referendum als democratisch instrument. Dat blijkt om te beginnen uit de woorden in de eerste termijn: “Het stemgedrag van de CDA-fractie zal enerzijds gevoed worden door de waardering van het instrument referendum en anderzijds door het duidelijke signaal dat de Zwollenaren met het referendum hebben afgegeven”. Hetzelfde punt komt ook aan bod in de stemverklaring: “twee leden van de CDA-fractie zullen voornamelijk vanwege hun mening over het instrument referendum tegen besluit 1 [het besluit tot intrekken van het raadsbesluit van 6 september 2004, MR] stemmen”. Deze twee raadsleden legden de heroverweging waartoe de uitslag van het referendum noopte naast zich neer, omdat zij het met de betreffende wet blijkbaar niet eens waren. Indien een meerderheid van de raadsleden deze lijn zou hebben volgen, dan zou de gemeente Zwolle de facto de Tijdelijke referendumwet hebben genegeerd. Zoals gezegd stemde een meerderheid van de CDA-fractie en alle overige fracties behalve Swollwacht voor het intrekken van het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen. Het argument dat hiervoor tijdens het debat met meest veelvuldig werd aangedragen, is dat het standpunt van de bevolking leidend moet zijn als deze zich zo duidelijk uitspreekt. Uit de interviews komt echter naar voren dat de keuze om de uitslag te volgen niet alleen een morele keuze op basis van een democratisch principe was, maar vooral ook een pragmatische keuze. Het niet volgen van de uitslag wordt namelijk gezien als politieke zelfmoord. Men is van oordeel dat kiezers het niet zullen waarderen als de fractie de uitslag naast zich zou neerleggen en dat men daarvoor de rekening gepresenteerd zou krijgen bij de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen. En stemmen c.q. zetels verliezen is nu eenmaal niet iets waar politici reikhalzend naar uitkijken. Uit de interviews komt verder naar voren dat bij de keuze om de uitslag te volgen het niveau van de opkomst (41%) een rol heeft gespeeld, maar nog meer de omvang van de meerderheid die tegen stemde (77%). Deze was zo groot, dat er ook

Page 82: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

82

bijvoorbeeld bij de fractie van de PvdA, die zeer positief stond tegenover de stadionplannen met de gokhal, sterk het gevoel heerste dat men de uitslag moest volgen. Uit de interviews blijkt dat als de stemverhoudingen anders waren geweest, ofwel als de meerderheid minder groot was geweest, dat er dan wel ruimte was geweest om de uitslag niet over te nemen. Ten aanzien van de besluitvorming in de raad op 7 maart 2005 zijn twee kritische kanttekeningen mogelijk. Ten eerste dient de besluitvorming naar aanleiding van de uitslag van het referendum volgens de Tijdelijke referendumwet zo spoedig mogelijk plaats te vinden “indien onherroepelijk is vastgesteld dat het referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing van het besluit” (artikel 23, lid 2). Op het moment dat de raad besloot was de uitslag nog niet onherroepelijk vastgesteld, omdat tot 10 maart beroep kon worden ingesteld.171 Het besluit werd dus eerder genomen, maar wel onder de voorwaarde van het onherroepelijk worden van de uitslag. De tweede opmerking betreft een motie op initiatief van GroenLinks/De Groenen inzake het opnemen in de oude verordening van preventieve maatregelen uit de nieuwe verordening. Deze motie werd in stemming gebracht en aangenomen voordat de raad formeel had besloten of hij het raadsbesluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen zou intrekken. Dit staat op gespannen voet met de bepaling dat de raad een besluit neemt dat “uitsluitend strekt tot intrekking of inwerkingtreding van het besluit dat aan het referendum is onderworpen” (artikel 23). De facto besloot de raad tot een tussenvariant. Het was zuiverder geweest indien de besluitvorming over de preventieve maatregelen was losgekoppeld van de besluitvorming naar aanleiding van het referendum. Beide kanttekeningen zijn politiek gezien niet van grote betekenis. Tegen de uitslag van het referendum is immers geen beroep ingesteld, en de inhoud van de motie van GroenLinks/De Groenen was geen inhoudelijk twistpunt in de referendumcampagne. Als we deze kritische kanttekeningen daarom buiten beschouwing laten, kan samenvattend worden geconcludeerd dat het besluit van de raad om het eerdere besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken tot stand is gekomen conform de bepalingen uit de Tijdelijke referendumwet. 9.3 Randvoorwaarden voor een nieuw stadionplan

De beslissing om het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomaten in te trekken, had consequenties voor het stadionplan. De beoogde vestiging van

Page 83: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

83

een speelautomatenhal in het nieuwe stadion werd hierdoor immers onmogelijk, waarmee een belangrijke financiële pijler onder het stadionplan wegviel. Dat dit echter niet mocht betekenen dat het nieuwe stadion niet gerealiseerd kon worden, daarover bestond brede overeenstemming in de gemeenteraad. De raad besloot derhalve wethouder Hagedoorn twee maanden de tijd te geven om met een nieuw plan te komen om het stadion toch te realiseren.172 Of in de nieuwe plannen een speelautomatenhal zou mogen worden opgenomen die kleiner is dan in de oorspronkelijke plannen, werd in de vergadering naar aanleiding van de uitslag niet duidelijk. Er werd in het debat wel gesteld dat tijdens de vergadering duidelijk moest worden wat de kaders waren waarbinnen een nieuw plan geformuleerd moest worden (met name fractievoorzitter Van Boven van de ChristenUnie benadrukte dat), maar uiteindelijk deed de raad hierover geen uitspraken. Hierdoor was het voor wethouder Hagedoorn niet duidelijk, en voor de projectontwikkelaar dus evenmin, hoe de raad zou oordelen over een speelautomatenhal in het nieuwe stadion van een kleinere omvang dan in het oorspronkelijke plan. Maar de besluitvorming in de gemeenteraad naar aanleiding van de uitslag van het referendum gaf het college wel ruimte om met een nieuw plan te komen waarin wederom een speelautomatenhal zou zijn opgenomen. De tegenstanders hadden kunnen besluiten om “het ijzer te smeden als het heet is” en moties over de voorgestelde scenario’s in te dienen. Dat gebeurde echter niet, met uitzondering van een motie over extra kantoren. Ten aanzien van de mogelijkheid om in het nieuwe stadion toch een casino te vestigen stelde de raad geen kaders vast. De toelichting op het conceptbesluit, waarin de mogelijkheid van een kleiner casino of een 1-op-1 verplaatsing werden genoemd, had daar wel handvaten voor geboden.

Page 84: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

84

Aanbevelingen: - Neem in de referendumverordening een bepaling op (zoals in de Tijdelijke

referendumwet), die stelt dat de raad naar aanleiding van de uitslag van het referendum besluit tot ofwel intrekken van het besluit ofwel inwerkingtreding ervan.

Page 85: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

85

HOOFDSTUK 10 Samenvatting en conclusies

10.1 Het initiatief, de uitslag, en de consequenties

Op 6 september 2004 besloot de gemeenteraad van Zwolle om de verordening op de speelautomatenhallen te wijzigen. Dit was nodig om een op 17 maart 2003 door de raad goedgekeurd plan voor een nieuw stadion voor FC Zwolle te kunnen realiseren. Om het beoogde ‘casino’ in het stadion te kunnen vestigen, moest de verordening op twee punten worden aangepast: het stadiongebied moest worden aangewezen als mogelijke locatie voor een speelautomatenhal en het maximum aantal speelautomaten moest worden uitgebreid. Een aantal burgers was bezorgd dat de grote gokhal in het stadion zou leiden tot meer gokverslaving. Zij vroegen daarom op basis van de gemeentelijke referendumverordening een referendum aan over het raadsbesluit van 6 september. De gemeenteraad wees dit verzoek echter af op grond van een bepaling in de referendumverordening (artikel 2, lid 2, sub l), die stelt dat geen referendum kan worden gehouden over een besluit waarvan de raad van mening is dat er dringende redenen zijn om geen referendum te houden. Een meerderheid was van oordeel dat een referendum zou leiden tot onaanvaardbare vertraging van de bouw van het nieuwe stadion. De initiatiefnemers gingen tegen de afwijzing van het referendumverzoek in beroep bij de Raad van State. De uitkomst was dat er alsnog een referendum kon komen, maar met een andere juridische basis: de Tijdelijke referendumwet. Hiervoor moesten eerst 300 kiesgerechtigden en vervolgens 5000 kiesgerechtigden zo’n referendumverzoek ondersteunen. De initiatiefnemers, die werden geholpen door verschillende personen uit de lokale politiek en de samenwerkende Zwolse kerken, verzamelden de benodigde handtekeningen. Hierdoor werd het referendum een feit. Op 2 maart 2005 konden ruim 86.000 inwoners van Zwolle zich dus uitspreken over het besluit van de gemeenteraad tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen. Van alle kiesgerechtigden maakte 41% van het stemrecht gebruik. Een ruime meerderheid wees het raadsbesluit af: 23% stemde voor en 77% stemde tegen. Volgens de Tijdelijke referendumwet was met deze uitslag sprake

Page 86: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

86

van een raadgevende uitspraak tot afwijzing van het raadsbesluit (een meerderheid van tenminste 30% van alle kiesgerechtigden had tegen gestemd). Voor de gemeenteraad was dit reden om op 7 maart 2005 haar besluit van 6 september 2004 over de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken. Dit betekende dat de geplande speelautomatenhal in het stadion niet kon worden gevestigd. 10.2 De referendumverordening

Op de gemeentelijke referendumverordening is naar aanleiding van het referendum over de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen veel kritiek geleverd. Deels had dat te maken met de conclusie van de Raad van State dat er discrepanties waren tussen de gemeentelijke referendumverordening en de Tijdelijke referendumwet. Hierdoor was deze wet, in tegenstelling tot wat de gemeente meende, wel degelijk van toepassing in Zwolle. In dit onderzoek is geconcludeerd dat de gemeente op dit punt echter geen blaam treft. Het standpunt van de gemeente dat de Tijdelijke referendumwet in Zwolle toepassing miste, vanwege een uitzonderingsbepaling in de wet, was begrijpelijk. De bepalingen uit de referendumverordening die voor de Raad van State aanleiding waren om de Tijdelijke referendumwet wel van toepassing te verklaren, waren bovendien gebruikelijk in gemeentelijke referendumverordeningen. Een ander punt van kritiek betreft de bepaling in artikel 2 die de raad de mogelijkheid geeft te besluiten dat geen referendum kan worden gehouden indien de raad daarvoor “dringende redenen” ziet (lid 2, sub l). Uit dit onderzoek komt naar voren dat in de praktijk dit artikel door de raad van toepassing wordt verklaard om politieke redenen, die vanuit juridisch perspectief niet zuiver zijn. Aanbevolen wordt om deze bepaling uit de referendumverordening te schrappen. 10.3 De organisatie

Ten aanzien van de organisatie van het referendum hebben zich geen grote problemen voorgedaan die de gemeente zijn aan te rekenen. Geconstateerd is dat een beperkt aantal oproepkaarten aanvankelijk niet was bezorgd door TPG Post, terwijl de samenvatting van het raadsbesluit ten onrechte buiten Zwolle was bezorgd. De gemeente heeft hierop adequaat gereageerd en de oproepkaarten zijn nabezorgd. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat dit het proces van het referendum of de uitslag heeft beïnvloed.

Page 87: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

87

Een ander probleem dat zich heeft voorgedaan op de dag van stemming, is dat op de stemcomputer de “tegen-knop” ging slijten. Hierdoor was voor kiezers duidelijk dat veel meer kiezers tegen hadden gestemd dan voor. De eventuele invloed hiervan op de uitslag is in het kader van dit onderzoek niet vast te stellen. Omdat invloed op de uitslag wel mogelijk is, moet dit als een ernstiger feit worden beoordeeld dan de problemen ten aanzien van de oproepkaarten en samenvatting. Dit probleem valt de gemeente Zwolle overigens niet aan te rekenen. De verantwoordelijkheid ligt primair bij het leverende bedrijf. 10.4 De referendumvraag

Door verschillende personen is kritiek geuit op de bij het referendum gehanteerde vraagstelling. De vraagstelling zou onduidelijk zijn en niet synchroon lopen met wat als cruciale politieke punt van discussie werd beschouwd. Deze kritiek houdt onvoldoende rekening met de wettelijke bepalingen die van kracht waren. De vraagstelling die door de gemeente is gehanteerd vloeide voort uit het model dat op basis van de Tijdelijke referendumwet was voorgeschreven. De gemeente heeft ten aanzien van de vraagstelling dus juist gehandeld. 10.5 De referendumcommissie

De referendumcommissie is volgens betrokkenen van nut gebleken, met name vanwege de uitgebrachte adviezen ten aanzien van de communicatie. Daarnaast is de taak “klachtenbehandeling” door zowel de commissie zelf als betrokkenen vanuit de gemeente als zinvol ervaren. Aanbevolen wordt deze taak in de referendumverordening op te nemen. De referendumcommissie heeft verschillende adviezen uitgebracht. In een aantal gevallen zijn deze niet opgevolgd. Daarvoor bestonden soms zwaarwichtige redenen: de adviezen ten aanzien van de formulering van de referendumvraag en de inhoud van de samenvatting van het raadsbesluit werden in strijd geacht met de formele regelgeving. De gemeente heeft derhalve terecht besloten die adviezen niet op te volgen. Dat was echter niet van toepassing op het advies om de verantwoordelijkheid voor het proces van het referendum en de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de campagne bestuurlijk te scheiden. Dit advies heeft binnen het college ten onrechte geen serieuze behandeling gekregen.

Page 88: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

88

10.6 De dubbelrol van de gemeente

De gemeente heeft bij een referendum een dubbelrol. Enerzijds is zij verantwoordelijk voor de procedure van het referendum, en anderzijds heeft zij een inhoudelijk standpunt en is op die basis belanghebbende. De gemeente heeft getracht deze rollen te scheiden, bijvoorbeeld door verschillende medewerkers met de uitvoering te belasten. Geconstateerd is dat deze scheiding op verschillende punten tekortschoot of op zijn minst verder doorgevoerd had kunnen worden, zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Het is wellicht verstandig om toe te voegen dat bovengenoemd punt geen relatie heeft met de integriteit van de betreffende functionarissen. Dit onderzoek geeft geen aanleiding om aan de integriteit van de met een dubbelrol belaste ambtenaren of bestuurders te twijfelen. 10.7 De rol van de gemeenteraad

De gemeenteraad heeft zich tijdens de campagne voor het referendum bijzonder stil gehouden. Van een volksvertegenwoordiging mag anders verwacht worden. Om te beginnen is relevant dat het referendum betrekking had op een door de raad genomen besluit. In zekere zin staan dus de gemeenteraad en de initiatiefnemers van het referendum tegenover elkaar. Het is vreemd als de raad vervolgens van mening is dat het besluit dat door haarzelf is genomen, primair door het college verdedigd moet worden. Daarnaast is het vreemd dat juist op het moment dat de politieke discussie onder de bevolking het hevigst wordt gevoerd, degenen die de bevolking in het politieke proces vertegenwoordigen er grotendeels het zwijgen toe doen.

Page 89: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

89

Nawoord Het proces van het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen eindigt met het raadsbesluit van 7 maart 2005 om het besluit van 6 september 2004 tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen in te trekken. Dat vormt de formele afronding. De discussie over de verordening op de speelautomatenhallen is daarmee echter niet verstomd. In het nieuwe stadionplan dat wethouder Hagedoorn op verzoek van de raad ontwikkelde, speelt de verordening op de speelautomatenhallen opnieuw een rol. In dit nawoord wordt ingegaan op “de echo van het referendum” en zal worden aangegeven hoe het referendum van 2 maart 2005 doorklinkt in de besluitvorming met betrekking tot het nieuwe stadion. Tijdens de vergadering van 7 maart 2005 verzocht de gemeenteraad het college om binnen twee maanden met een nieuw voorstel te komen, zodat het stadion toch gerealiseerd kon worden.173 Feitelijk belandde deze opdracht bij de projectontwikkelaar.174 Een belangrijke rol voor het college c.q. de wethouder is dan aangeven wat de kaders voor het nieuwe plan zijn wat betreft de benodigde politieke steun. In dit geval was een cruciale politieke vraag of er in het nieuwe stadion toch een casino mocht komen, en zo ja van welke omvang. Uit de onderzochte documenten en de interviews komt naar voren dat hierover aanvankelijk noch bij de raad, noch bij het college duidelijkheid bestond. Gevolg van het ontbreken van duidelijkheid over de politieke randvoorwaarden is dat bij de projectontwikkelaar de indruk kon ontstaan dat een casino dat kleiner is dan in de originele plannen, maar groter dan de huidige vestiging in de binnenstad, tot de mogelijkheden behoorde. Gedurende het proces werd echter duidelijk dat er binnen het college wel draagvlak was voor een casino in het nieuwe stadion, maar niet voor een casino dat groter is dan toegestaan op basis van de bestaande verordening op de speelautomatenhallen. De wethouder kwam op basis van overleg met de projectontwikkelaar tot een nieuw plan.175 Een cruciaal element was het voorstel om de vestiging van Flash Casino’s uit de binnenstad te verhuizen naar het stadion. Dit betekent dat er toch een gokgelegenheid komt in het stadion, maar dat er geen sprake is van uitbreiding van

Page 90: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

90

het aantal speelautomaten. Om dit mogelijk te maken diende de verordening op de speelautomatenhallen alsnog te worden gewijzigd: het stadiongebied diende te worden aangemerkt als mogelijke locatie voor een speelautomatenhal. Het nieuwe plan werd door de gemeenteraad besproken op 9 mei 2005.176 Tijdens het debat kwam nadrukkelijk de vraag aan de orde of het nieuwe plan recht deed aan de uitslag van het referendum. Volgens SP, PBZ en D66 hadden kiezers bij het referendum niet alleen uitbreiding van het aantal gokkasten afgewezen, maar ook verplaatsing ervan naar het stadion. Met name SP-fractievoorzitter Margriet Twisterling stelde dat verplaatsing van het casino op gespannen voet staat met de referendumuitslag, alsmede het raadsbesluit de uitslag te respecteren. Ook volgens de VVD deed het nieuwe plan gevoelsmatig geen recht aan de uitslag van het referendum, omdat het burgercomité en de gemeente beide in hun slogans een relatie hadden gelegd tussen het stadion en de gokhal. Wethouder Hagedoorn betoogde dat kiezers primair tegen de gewijzigde verordening hadden gestemd, vanwege de voorziene uitbreiding van het aantal gokkasten. Dat leidde tot angst voor een toename van gokverslaving. Dit heeft het college ter harte genomen: er is geen sprake meer van uitbreiding van het aantal speelautomaten. De coalitiefracties en Swollwacht deelden de opvatting van de wethouder: tegenstemmen waren gebaseerd op bezwaren tegen de uitbreiding van het aantal speelautomaten, niet de andere locatie. CDA en ChristenUnie wisten zich hierbij gesteund door de kerken, die zij met het oog op het nieuwe voorstel hadden geraadpleegd.177 Een meerderheid van de raad ging dus akkoord met het nieuwe plan.178 Voor het college was dat geen verrassing, want men had vooraf bij CDA en ChristenUnie gepeild of het nieuwe voorstel op steun kon rekenen.179 Om het nieuwe plan ten uitvoer te kunnen brengen, diende de verordening op de speelautomatenhallen toch gewijzigd te worden. De gemeenteraad besloot hiertoe op 19 september 2005.180 De verordening op de speelautomatenhallen werd alsnog aangepast wat betreft het gebied waar een gokhal mag worden gevestigd, maar zonder uitbreiding van het aantal speelautomaten.181 Voor het college was vooral van belang hoe de gemeenteraad zou oordelen over het nieuwe plan. Voor de twee christelijke fracties speelde het oordeel van de kerken een cruciale rol. Vanuit democratisch perspectief zou men kunnen stellen dat een andere vraag minstens zo relevant is: hoe beoordelen de burgers van Zwolle het nieuwe plan? In een telefonische enquête onder de Zwolse bevolking is daarom gevraagd of men positief, neutraal, of negatief stond tegenover het plan om de bestaande gokhal te verlpaatsen naar het nieuwe stadion.182

Page 91: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

91

De bevolking bleek verdeeld over het plan om de bestaande gokhal te verplaatsen naar het nieuwe stadion (zie Figuur 11). Ongeveer één op de drie geïnterviewden oordeelde positief, één op de drie was neutraal, en één op de drie oordeelde negatief. Bij het nieuwe plan houden de voorstanders en tegenstanders elkaar dus in evenwicht. Dit betekent dat de bevolking weliswaar niet even positief is over het nieuwe plan als de gemeenteraad, maar wel beduidend milder oordeelt over het nieuwe plan dan over het besluit dat bij de stemming op 2 maart was afgewezen.

Figuur 11: Oordeel van de bevolking over het plan om de bestaande gokhal in het centrum te verplaatsen naar het nieuwe stadion (N=174)

5%

32% 33%30%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

positief neutraal negatief geen mening

Page 92: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

92

Page 93: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

93

BIJLAGE 1 Kosten van het referendum

Eén van de vragen die geregeld opduikt in discussies over het referendum, is wat een referendum kost. De schattingen die op basis van eerdere ervaringen zijn gemaakt lopen nogal uiteen. In Amersfoort rekende men bijvoorbeeld tien jaar geleden op ongeveer 65.000 euro, terwijl men in Haarlem op bijna het drievoudige uitkwam: 180.000 euro.183 Het hoeft geen verbazing te wekken dat de kosten in grote steden als Amsterdam en Rotterdam hoger uitvallen. Schattingen daar lagen in de buurt van 650.000 euro. Aangetekend moet wel worden dat veelal wordt geconcludeerd dat ongeveer de helft van de kosten kan worden bespaard als het referendum samenvalt met algemene verkiezingen, bijvoorbeeld die voor de gemeenteraad. Voorafgaand aan het referendum werd door de gemeente Zwolle ingeschat dat de kosten van het referendum ongeveer €120.000 zouden bedragen.184 Kosten van het referendum in Zwolle

Om te bepalen welke kosten zijn gemaakt voor het referendum in Zwolle, is in dit onderzoek gebruik gemaakt van verschillende soorten informatie. De belangrijkste bron zijn gegevens die zijn verstrekt door de gemeente Zwolle op basis van de financiële administratie van Bureau Verkiezingen. Hierin zijn zowel materiële kosten opgenomen (bijvoorbeeld voor de huur van stemmachines), als ook personeelskosten (bijvoorbeeld voor gewerkte uren door medewerkers van de afdeling Communicatie). Daarnaast blijkt uit een notitie ten behoeve van het college welke kosten er zijn gemaakt ten aanzien van de communicatie, met name voor het debat op 23 februari in schouwburg Odeon.185 Ten behoeve van de kosteninventarisatie is tijdens de interviews gevraagd naar de hoeveelheid tijd die ambtenaren van de gemeente in de praktijk besteed hebben aan het referendum. Uit de interviews komt naar voren dat het aantal daadwerkelijk bestede uren hoger ligt dan de uren die in de financiële administratie zijn opgenomen. Om een goede inschatting te maken van de totale kosten van het referendum zal hiermee dus rekening moeten worden gehouden. Ten slotte is ook

Page 94: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

94

aan andere betrokkenen gevraagd welke materiële kosten zij hebben gemaakt. Te denken valt dan aan de initiatiefnemers van het referendum, de projectontwikkelaar, FC Zwolle, en Be Quick ’28. Uit deze inventarisatie komt naar voren dat de totale kosten van het referendum ongeveer 370.000 euro bedroegen (zie Tabel 2). Het grootste deel hiervan is personeelskosten, dat wil zeggen kosten die voortvloeien uit de inzet van medewerkers van met name Bureau Verkiezingen, afdeling Communicatie, en afdeling Juridische Zaken. Deze kosten zijn berekend op basis van het aantal uren dat aan het referendum is besteed vermenigvuldigd met het tarief dat de gemeente hiervoor intern hanteert.186 De totale personeelslasten bedroegen ongeveer 240.000 euro. Tabel 2: Kosten van het referendum op 2 maart 2005

Kosten organisatie referendum

Oproepkaarten, kiesregisters, en wetboeken 7.200 Drukkosten samenvatting 4.200 Bezorgkosten oproepkaarten 22.400 Bezorgkosten samenvatting raadsbesluit 4.100 Huur en schoonmaak stembureaus 1.700 Inrichting stembureaus 21.900 Stemvellen en software 2.600 Handleiding stembureauleden 1.000 Vergoeding stembureauleden 25.500 Kosten consumpties uitslagenavond 1.700 Overige kosten 2.300 94.600 Kosten referendumcommissie Vergoeding leden referendumcommissie 2.700 Overige kosten 100 2.800 Kosten communicatie De Wijzer 2 februari 1.400 De Wijzer 23 februari 1.400 Advertenties De Stentor (3 maal) 5.400 Overige advertenties 700 Overige kosten 500 9.400

Page 95: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

95

De personeelslasten hebben betrekking op medewerkers die al werkzaam waren voor de gemeente. Het betreft dus niet extra ingehuurd personeel. Daarom zouden deze als indirecte kosten kunnen worden getypeerd. De overige opgevoerde kosten zijn directe kosten. Dit zijn extra uitgaven ten gevolge van het referendum. De totale omvang hiervan bedroeg ongeveer 125.000 euro. Dit betrof vooral kosten voor de organisatie van het referendum (95.000 euro). Het gaat hierbij onder meer om drukkosten en bezorgkosten van oproepkaarten en samenvatting van het raadsbesluit, alsmede kosten van de inrichting en bemensing van stembureaus op de dag van stemming. Aanvullend is ongeveer 20.000 euro besteed aan communicatie in de vorm van advertenties en het debat in schouwburg Odeon. Ten slotte heeft de gemeente een subsidie van 10.000 euro beschikbaar gesteld aan het burgercomité. Bij andere belanghebbenden bleek geen behoefte te bestaan aan zo’n subsidie.187 (vervolg Tabel 2)

Kosten debat 23 februari in schouwburg Odeon

Zaalhuur 2.000 Videoscherm 600 Vergoeding gespreksleider 1.900 Posters en flyers 1.800 Advertenties 1.300 Jongeren onderzoek 1.800 Overige kosten 300 9.700 Vergoeding campagne voor- en tegenstanders Subsidie aan burgercomité 10.000 10.000 Personeelskosten Bureau Verkiezingen 103.700 communicatie 96.300 juridische zaken 33.300 ambtelijke ondersteuning referendumcommissie 9.500 242.800 ––––––– Totaal kosten gemeente 369.300

Page 96: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

96

Er zijn door de gemeente ongetwijfeld kosten gemaakt die niet zijn opgenomen in Tabel 2. Het gaat dan bijvoorbeeld om de kosten van medewerkers die zich in beperkte mate met het referendum hebben beziggehouden en welke niet zijn verwerkt in de financiële administratie. Daarnaast zijn er ambtenaren vrijgesteld op de dag van het referendum om in het stembureau zitting te nemen. Men zou de doorbetaalde salariskosten van deze medewerkers plus de overheadkosten ook als kosten verbonden aan het referendum kunnen zien. Deze kosten zijn op basis van de ons beschikbare gegevens echter niet goed in te schatten.188 Er zijn in het kader van het referendum niet alleen kosten gemaakt door de gemeente, maar ook door anderen. Deze zijn in kaart gebracht op basis van tijdens de interviews verstrekte informatie (zie Tabel 3). Wat betreft de materiële kosten die zijn gemaakt door het burgercomité kan worden opgemerkt dat deze redelijk overeenkomen met het door de gemeente beschikbaar gestelde bedrag van €10.000.189 Het leeuwendeel van deze subsidie is opgegaan aan advertenties en campagne-materiaal, waaronder posters, ballonnen en pennen. Een beperkt deel van de subsidie (€80) is aangewend om kosten gemaakt ten behoeve van het proces bij de Raad van State te dekken.190 Dat de gemeentelijke subsidie hiervoor werd gebruikt is opmerkelijk, aangezien het college een verzoek van het burgercomité voor onkostenvergoeding inzake de kosten van de beroepsprocedure bij de Raad van State eerder had afgewezen.191 Het batig saldo na het referendum (€410) is overgemaakt aan Stichting Voorkom, een organisatie die zich bezighoudt met gokverslaving. Van de uitgekeerde subsidie is dus ongeveer vijfhonderd euro niet besteed aan het doel waartoe de subsidie verleend was. Tabel 3: Schatting van kosten gemaakt door derden Burgercomité 10.000 Diaconie Protestantse Kerk in Nederland 3.000 IPMMC (projectontwikkelaar) 7.500 Flash Casino’s 30.000 FC Zwolle 5.000 Be Quick ’28 2.500 ––––– Totaal kosten derden 58.000

Page 97: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

97

Hierbij moet wel aangetekend worden dat naar het oordeel van betrokkenen het burgercomité financieel is geholpen door derden, die ofwel een schappelijk tarief hanteerden ofwel vrijwillig meewerkten. Zo heeft bijvoorbeeld een graficus zich ingezet om de website van het burgercomité te ontwerpen en beheren. Vanuit het burgercomité wordt ingeschat dat er anders ongeveer een bedrag van €20.000 nodig was geweest om de ondernomen activiteiten te financieren. Aanvullend kan nog opgemerkt worden dat er vanuit de kerken ondersteuning is verleend, onder meer door kopieën van formulieren te maken, die naar inschatting van de coördinerende persoon overeenkomt met een bedrag van circa €3.000. Van de zijde van de voorstanders van de nieuwe verordening zijn eveneens financiële middelen aangewend. FC Zwolle en projectontwikkelaar IPMMC hebben gezamenlijk bijgedragen aan een boekje waarin verschillende bekende Zwollenaren aan het woord werden gelaten, alsmede aan een paginagrote advertentie. De kosten hiervoor zijn door betrokkenen ingeschat op circa 15.000 euro. Daarnaast heeft Flash Casino’s posters laten ophangen in abri’s in heel Zwolle en enkele advertenties geplaatst. Tevens is een bezoek gefinancierd vanuit Zwolle naar de vestiging van Flash Casino’s in Nijmegen, waarbij tevens een persconferentie was georganiseerd. De totale kosten van deze activiteiten bedroegen voor Flash Casino’s ongeveer €30.000.192 Be Quick ’28 heeft zich relatief afzijdig gehouden wat betreft het financieren van campagne-activiteiten. Wel is er naar aanleiding van het referendum sprake geweest van speciale mailings aan leden en sponsors, die een paar duizend euro’s kunnen hebben gekost. Het referendum van 2 maart heeft niet alleen financiële gevolgen gehad in termen van de kosten die voor het houden van het referendum gemaakt zijn, maar de uitslag als zodanig brengt ook financiële gevolgen met zich mee. De voorzitter van FC Zwolle heeft bijvoorbeeld aangegeven dat de financiële consequenties voor zijn club groot zijn vanwege een aan de realisatie van het casino gekoppeld sponsorschap van Flash Casino’s. Dit bedrijf zou dan bereid zijn om gedurende drie jaar als hoofdsponsor jaarlijks 500.000 euro bij te dragen. Met het niet doorgaan van de grote gokhal is het niveau van de sponsorinkomsten voor FC Zwolle beduidend lager. Daarnaast zou de uitslag van het referendum indirect ook voor de gemeente financiële gevolgen kunnen hebben. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat de gemeente zich gedwongen ziet een grotere financiële bijdrage te leveren dan was voorzien, omdat een belangrijke inkomstenbron verloren gaat als het casino niet wordt gerealiseerd. Dergelijke financiële gevolgen zullen in dit onderzoek verder buiten beschouwing worden gelaten. Het zijn immers niet kosten van het referendum als zodanig.

Page 98: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

98

Kort samengevat kan worden gesteld dat het referendum de gemeente in ieder geval ongeveer 370.000 euro heeft gekost, en dat andere belanghebbenden aanvullend nog enkele tienduizenden euro’s aan het referendum hebben gespendeerd. Dat de kosten beduidend hoger uitvallen dan het door de gemeente vooraf genoemde bedrag van 120.000 euro, kan worden verklaard uit het feit dat daarbij geen rekening was gehouden met de indirecte kosten die voortvloeien uit de inzet van personeel. Reservering van financiële middelen voor toekomstige referenda

De kennis dat een referendum met substantiële kosten gepaard gaat, dwingt de gemeente na te denken over de vraag of, en op welke wijze, men hiervoor voorzieningen treft. Elzinga c.s. noemen de mogelijkheid om jaarlijks een bedrag van anderhalf keer de kosten van gemeenteraadsverkiezingen te reserveren voor referenda en met betrekking tot de begroting maatregelen te treffen met het oog op de mogelijkheid dat er in sommige jaren geen referenda worden gehouden en in andere jaren meerdere.193 Gezien de frequentie waarmee er gemeentelijke referenda worden gehouden, is de omvang van de voorziening die Elzinga suggereert tamelijk royaal. In Zwolle zijn sinds 1995 twee referenda gehouden en in andere gemeenten ligt de frequentie niet dusdanig hoog dat een voorziening van die omvang nodig lijkt. Aan het idee als zodanig doet dit echter niets af. Men zou een fonds kunnen creëren voor referenda op eenzelfde wijze als er een verkiezingsfonds bestaat. Een andere optie is om beide te combineren. In dit kader zijn de plannen van het kabinet met betrekking tot burgemeestersverkiezingen, burgemeestersreferenda, en spreiding van gemeenteraadsverkiezingen van belang.194 De voorzieningen voor extra verkiezingen en referenda zou men dan kunnen combineren, al dan niet tezamen met de voorzieningen voor reguliere verkiezingen. Daarnaast zou ten aanzien van dit onderwerp een andere overweging kunnen meespelen. De vraag of het wenselijk is dat de gemeente een voorziening treft voor de kosten van referenda, en daarbij maatregelen neemt voor de mogelijkheid dat er in een bepaald jaar geen referendum plaatsvindt terwijl er in een ander jaar meerdere zijn, is namelijk niet uitsluitend een technische kwestie van begroting. Er is ook sprake van een psychologisch effect. Als argument tegen het houden van een referendum wordt soms gewezen op de hoge kosten die daarmee gepaard gaan. Het opnemen van een voorziening van bijvoorbeeld de kosten van één referendum per jaar, zal beschouwd kunnen worden als een teken van wat politiek gezien als acceptabel wordt gezien. Indien er bijvoorbeeld drie jaar lang geen referendum is

Page 99: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

99

geweest, en er voorzieningen zijn getroffen voor één referendum per jaar, zal men bij een initiatief tot een referendum minder snel oordelen dat de kosten daarvoor te hoog zijn: “het geld is er immers toch al voor gereserveerd”. Het opnemen van een voorziening voor referenda kan op deze wijze een signaalfunctie vervullen. Indien men een voorziening wil treffen, is een relevante vraag ook voor welke kosten men een voorziening treft. Moeten hier alle kosten door gedekt worden, dus ook de kosten die gepaard gaan met het inzetten van eigen personeel, of uitsluitend ten aanzien van de materiële kosten? Gezien het doel van een dergelijke voorziening, ligt dat laatste het meest voor de hand. De personeelslasten worden immers feitelijk opgevangen binnen de bestaande begroting, zolang er geen extra personeel wordt aangenomen of ingehuurd. De materiële kosten daarentegen komen bovenop de andere, voorziene uitgaven.

Page 100: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

100

Aanbeveling: - Overweeg in de begroting jaarlijks een voorziening op te nemen die het

mogelijk maakt om tijdens elke collegeperiode een referendum te houden en tref maatregelen voor het geval er meerdere referenda in eenzelfde jaar worden gehouden.

Page 101: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

101

BIJLAGE 2 Berichtgeving in de media

Inleiding

Er zijn verschillende manieren waarop burgers geïnformeerd kunnen raken over een referendum: rechtstreeks door de gemeente, rechtstreeks door andere belanghebbenden, door communicatie met andere burgers, en via berichtgeving in de media. De mediaberichtgeving is niet alleen cruciaal voor het op de hoogte brengen van burgers van het feit dat er een referendum werd gehouden, wanneer, en waarover, maar ook om een weloverwogen oordeel over de vraag van het referendum te kunnen vormen. In dit hoofdstuk wordt daarom de mediaberichtgeving in de aanloop naar het referendum beschreven. Tijdens de interviews kwam mediaberichtgeving niet alleen gevraagd, maar ook ongevraagd aan de orde. Veel betrokkenen wezen spontaan op de in hun ogen bijzonder gekleurde berichtgeving in de media rondom het referendum. Zij hadden zich hier duidelijk aan geërgerd. Alhoewel meestal werd gesproken over “De media” in het algemeen, bleek uit de toelichting dat het om één krant ging: De Stentor (Zwolse Courant). De kritiek op De Stentor kwam vooral uit de mond van degenen die de gokhal in het nieuwe stadion graag gerealiseerd zouden zien. De initiatiefnemers van het referendum waren over de berichtgeving in De Stentor niet kritisch en kwalificeerde deze soms juist als “goed”. Verschillende betrokkenen beklaagden zich erover dat De Stentor nauwelijks relevante feitelijke informatie in haar artikelen opnam, maar vooral de meer emotionele verhalen aan bod liet komen. Velen hadden bovendien de indruk dat De Stentor bevooroordeeld was en tegen de gokhal in het nieuwe stadion. De berichtgeving zou dientengevolge gekleurd zijn, wat tot uitdrukking zou komen in het feit dat vooral tegenstanders aan bod kwamen in de artikelen en er negatief werd geschreven over het gemeentebestuur. Naar aanleiding van de interviews zal aan deze punten verderop bijzondere aandacht worden geschonken.

Page 102: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

102

Het referendum in de landelijke dagbladen

Het referendum in Zwolle was voor de landelijke dagbladen interessant genoeg om vooraf aandacht aan te besteden. Dat blijkt uit een inventarisatie van de berichtgeving over het referendum in vier landelijke dagbladen: Algemeen Dagblad, De Volkskrant, NRC Handelsblad, en Trouw. Gegevens van De Telegraaf waren helaas niet beschikbaar.195 In de aanloop naar het referendum zijn in de vier genoemde kranten in totaal 20 artikelen over het referendum verschenen. Het Algemeen Dagblad en NRC Handelsblad plaatsten ieder zes artikelen, en De Volkskrant en Trouw beide vier. Sommige berichten besloegen slechts enkele regels (circa 60 woorden), andere waren beduidend groter (maximaal 900 woorden). In het Algemeen Dagblad stond één wat langer artikel (>300 woorden), in de drie andere kranten twee. Hoe de artikelen waren gespreid over de periode tussen het moment dat een inleidend verzoek werd ingediend (1 september 2004) en het moment dat het referendum werd gehouden (2 maart 2005), wordt weergegeven in Figuur 12.

Figuur 12: Aantal artikelen over het referendum in landelijke dagbladen per week

Er zijn tussen september 2004 en maart 2005 vier periodes aan te wijzen waarin meerdere artikelen verschenen. De eerste artikelen verschenen begin september

0

2

4

6

8

10

36sep

38 40 42okt

44 46nov

48 50dec

52 1 jan

3 5feb

7 9mrt

Algemeen Dagblad NRC Handelsblad de Volkskrant Trouw

Page 103: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

103

2004, nadat het inleidend verzoek was ingediend en vervolgens afgewezen. De Volkskrant bericht in deze periode over het initiatief tot een referendum, terwijl NRC Handelsblad en Trouw beide melding maken van het afwijzen van het referendumverzoek. Vervolgens verschenen eind september in alle vier dagbladen berichten naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State. Opmerkelijk is dat NRC Handelsblad aanvankelijk meldde dat uit de uitspraak van de Raad van State volgt dat er geen referendum hoeft te worden gehouden.196 Twee dagen later werd dat gecorrigeerd.197 Het Algemeen Dagblad leverde een onduidelijk bericht, dat begint met de conclusie dat het referendum voorlopig van de baan is.198 Trouw daarentegen liet in haar bericht weten dat de gemeente een referendum niet kan tegenhouden. In hetzelfde bericht wordt weinig verheffend gesproken over de gemeente en haar verordening: “de Raad van State maakte gehakt van de regeling voor een volksraadpleging”.199 De Volkskrant, ten slotte, maakte eind september melding van het besluit van het college om alsnog een referendum toe te staan, maar schreef daarbij niet over de onderliggende uitspraak van de Raad van State.200 De derde periode met berichtgeving over het aanstaande referendum is eind december/begin januari, nadat het definitief verzoek was ingediend en de datum voor het referendum was vastgesteld. Hiervan werd in alle vier dagbladen melding gemaakt. Het Algemeen Dagblad en Trouw noemden daarbij expliciet de datum van het referendum, 2 maart. De laatste periode van berichtgeving vooraf is eind februari/begin maart, kort voor het referendum. NRC Handelsblad, Trouw en het Algemeen Dagblad kwamen in deze periode met een achtergrondartikel, waarvan de omvang varieert tussen ongeveer 450 en 900 woorden. De Volkskrant had een gelijksoortig artikel geplaatst in december, maar was in de dagen voorafgaand aan het referendum stil. Na het referendum werd in alle vier dagbladen bericht over de uitslag. Het Algemeen Dagblad, NRC Handelsblad en De Volkskrant volstonden met een kort bericht (<100 woorden), terwijl Trouw een wat uitvoeriger artikel aan de uitslag wijdde (circa 400 woorden). Daarin werd ook melding gemaakt van het feit dat de vraagstelling niet voor iedereen duidelijk was. Na de raadsvergadering van 6 maart was ook in NRC Handelsblad een uitvoeriger artikel te lezen (ongeveer 800 woorden). Trouw en Algemeen Dagblad bespraken eveneens de uitkomst van de raadsvergadering. Tot slot blijkt eind april ook het collegevoorstel voor een kleinere gokhal de dagbladen te halen. Alle vier kranten maakten op 29 april melding van de nieuwe

Page 104: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

104

plannen. Het Algemeen Dagblad maakte als enige expliciet melding van het feit dat de raad nog akkoord moest gaan. Dat de raad inderdaad akkoord ging, werd door De Volkskrant, NRC Handelsblad en Algemeen Dagblad op 10 en 11 mei in een kort bericht meegedeeld. Daarmee kwam de berichtgeving over het referendum en de nasleep ervan in de landelijke dagbladen tot een einde. Het referendum in De Stentor

Het zal weinig verbazing wekken dat de aandacht voor het referendum in het regionale dagblad aanzienlijk groter was dan in de landelijke dagbladen. In totaal verschenen er in de aanloop naar het referendum in De Stentor (Zwolse Courant) 68 artikelen.201 Figuur 13 laat zien hoe deze waren gespreid over de periode tussen het moment dat een inleidend verzoek werd ingediend en het moment dat het referendum werd gehouden.

Figuur 13: Aantal artikelen over het referendum in De Stentor per week Er zijn in de aanloop naar het referendum vier periodes aan te wijzen dat er vier of meer artikelen per week verschenen over het referendum. Het eerste moment is begin september, nadat het inleidend verzoek tot het houden van het referendum werd ingediend en vervolgens door de gemeenteraad werd afgewezen. Het tweede moment was eind september, nadat de Raad van State uitspraak had gedaan en

0

2

4

6

8

10

12

14

36sep

38 40 42okt

44 46nov

48 50dec

52 1 jan

3 5feb

7 9mrt

Page 105: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

105

duidelijk werd dat er toch een referendum gehouden zou kunnen worden. Deze week werden er negen artikelen over het referendum afgedrukt. Van begin oktober tot medio december verscheen er per week gemiddeld één artikel. Eind december was er opnieuw meer aandacht. Dit is het moment dat het definitief verzoek werd ingediend en de gemeente bekendmaakte dat er inderdaad een referendum gehouden zou worden. Daarna werd het stil: in de volgende vijf weken verscheen er slechts één artikel. De laatste en grootste piek wat betreft aandacht voor het referendum is de vier weken voor de stemming, waarbij het aantal artikelen per week opliep van vijf tot twaalf in de laatste volle week voor het referendum. De laatste anderhalve week verschenen er gemiddeld ongeveer twee artikelen per dag. Ten aanzien van het referendum zijn drie specifieke soorten informatie voor kiezers cruciaal, te weten de datum van het referendum, de referendumvraag, en argumenten om voor dan wel tegen te gaan stemmen. Analyse van de berichtgeving in De Stentor wijst uit dat de datum van het referendum veelvuldig werd genoemd: in 18 van de 68 artikelen die voorafgaand aan het referendum zijn verschenen werd vermeld dat het referendum zou plaatsvinden op 2 maart. Over het wanneer van het referendum zijn lezers dus veelvuldig geïnformeerd. De formulering van de referendumvraag daarentegen kwam helemaal niet aan bod. Gedurende de aanloop naar het referendum werd deze in geen enkel artikel vermeld. Dat wil uiteraard niet zeggen dat het onderwerp van het referendum niet werd besproken, maar wel dat lezers uit de berichtgeving in de krant niet konden afleiden wat precies de vraag was die hen op 2 maart zou worden voorgelegd.202 In de meeste artikelen werd niet expliciet ingegaan op argumenten om voor dan wel tegen te stemmen, maar in sommige wel. In acht artikelen werden expliciet argumenten aangedragen om voor te stemmen, terwijl in negen artikelen een reden werd genoemd om tegen te stemmen. Opvallend is dat argumenten om voor dan wel tegen te stemmen steeds in verschillende artikelen aan bod kwamen. Er zijn drie argumenten die meer dan eenmaal werden aangedragen. Om voor te stemmen waren dat de stellingen dat anders het stadion er niet zou komen (geen bal zonder hal) of zelfs FC Zwolle failliet zou gaan (beide argumenten kwamen in drie artikelen aan bod). Om tegen te stemmen werd met name gewezen op het probleem van gokverslaving, wat in zes artikelen aan de orde kwam. Wie waren er in het nieuws?

Behalve de hoeveelheid aandacht voor het referendum is ook de aard van de aandacht interessant. Een belangrijk aspect hiervan is welke personen en organisaties aandacht kregen. Omdat De Stentor door betrokkenen als belangrijkste

Page 106: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

106

medium wordt beschouwd en deze krant het meest uitvoerig aandacht besteedde aan het referendum, zal de analyse zich daarop toespitsen. Een aanvullende reden is dat er tijdens de interviews nogal wat kritiek werd geuit op de berichtgeving in De Stentor. Vanuit dat perspectief is het zinvol om met name op die berichtgeving nader in te gaan. De aandacht voor verschillende personen en instanties is onderzocht door na te gaan in hoeveel artikelen in de aanloop naar het referendum zij genoemd werden. Daarbij is aanvullend onderscheid gemaakt tussen “genoemd worden” en “als eerste genoemd worden”, omdat dit een indicator is voor het belang van de aandacht: als eerste genoemd worden kan van groter belang worden geacht dan later aan bod komen. Tabel 4: Aandacht voor personen en organen in De Stentor (aantal artikelen waarin persoon of instantie werd genoemd c.q. als eerste werd genoemd)

genoemd als eerste genoemd Gemeentebestuur College van B&W 8 2 Burgemeester Meijer 20 8 Wethouder Hagedoorn 20 3 Gemeenteraad 15 6 Raadsfracties/raadsleden 25 10 Initiatiefnemers referendum Burgercomité 16 5 Kerken 9 4 Andere belanghebbenden FC Zwolle 20 8 Be Quick ’28 9 3 Projectontwikkelaar (IPMMC/SOZ) 5 0 Flash Casino’s 13 3 Referendumcommissie 3 2 Uit de analyse blijkt, dat verschillende personen en instanties veelvuldig aandacht kregen in De Stentor (zie Tabel 4). Wat betreft het gemeentebestuur was er ruime aandacht voor burgemeester Meijer en wethouder Hagedoorn, alsmede voor de

Page 107: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

107

gemeenteraad als geheel. Raadsfracties en raadsleden (meestal fractievoorzitters), kwamen eveneens veelvuldig aan bod. Daarnaast was er ruim aandacht voor de initiatiefnemers van het burgercomité. Van de andere belanghebbenden werd vooral FC Zwolle vaak genoemd, maar ook Flash Casino’s. Andere belangrijke spelers, te weten het college als geheel, de samenwerkende Zwolse kerken, Be Quick ’28, en de projectontwikkelaar, werden wel meermalen genoemd, maar minder vaak dan bovengenoemde instanties en personen. De referendumcommissie kreeg evenmin veel aandacht.203 Nadere analyse van de aandacht voor de politieke partijen die in de gemeenteraad zijn vertegenwoordigd wijst uit, dat er weinig verschillen zijn in de frequentie waarmee zij in De Stentor verschenen (zie Tabel 5). Vrijwel alle partijen werden in ongeveer vijf artikelen genoemd. Alleen de SP kwam vaker aan bod, namelijk in acht artikelen. Dat betekent dat er tussen coalitiepartijen en oppositiepartijen geen noemenswaardige verschillen waren wat betreft de frequentie van media-aandacht in De Stentor. Tabel 5: Aandacht voor raadsfracties en raadsleden in De Stentor (aantal artikelen waarin fractie of raadslid van partij werd genoemd c.q. als eerste werd genoemd) genoemd als eerste genoemd Collegepartijen CDA 5 0 PvdA 5 2 ChristenUnie 5 3 GroenLinks/De Groenen 6 1 Oppositiepartijen VVD 4 0 Swollwacht 6 2 SP 8 0 PBZ 5 1 D66 6 1 Samenvattend kan worden geconcludeerd, dat het idee dat de tegenstanders bij het referendum in De Stentor veel meer aandacht kregen dan de voorstanders door deze gegevens niet wordt bevestigd.

Page 108: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

108

Kritiek en lof

Een ander punt van kritiek op de berichtgeving in De Stentor die in de interviews veelvuldig naar voren kwam, was de inhoud van de berichtgeving. Deze zou ten opzichte van de gemeente nogal negatief zijn. Tegenstanders van de gemeente (of beter: tegenstanders van het door de gemeente genomen besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen), zouden met De Stentor bovendien een podium hebben gekregen om hun standpunt ruimschoots over het voetlicht te brengen. De aard van de aandacht voor verschillende personen en instanties is onderzocht door na te gaan of er in een artikel in het bijzonder aandacht was voor bepaalde kritiek of lof. Daarbij is steeds bekeken wie de kritiek of lof gaf, en wie de kritiek of lof ontving. In totaal bleek in 25 van de 68 artikelen kritiek te worden geuit. Lof kwam daarentegen in slechts één artikel expliciet aan bod. Het betrof het positieve oordeel van de supporters van FC Zwolle over de gemeenteraad naar aanleiding van het afwijzen van het inleidend verzoek tot het houden van een referendum. Uit de analyse komt naar voren dat kritiek met name werd gegeven door oppositiepartijen uit de gemeenteraad, te weten SP, D66, PBZ en Swollwacht (zie Tabel 6). Daarnaast werd ook een aantal maal kritiek gegeven door de gemeenteraad als geheel, alsmede door de PvdA-fractie. Van de initiatiefnemers en de andere belanghebbenden kwam alleen het burgercomité meerdere keren in het nieuws met kritiek. Meestal was de kritiek gericht op burgemeester Meijer, wethouder Hagedoorn, of het gemeentebestuur in meer algemene zin. Enkele malen was de kritiek specifiek gericht op het college of de gemeenteraad, of op een bepaalde raadsfractie (ChristenUnie, CDA, PBZ). Het algemene patroon is dat De Stentor vooral aandacht besteedde aan kritiek van de oppositiefracties SP, PBZ en D66 en het burgercomité op het gemeentebestuur, in het bijzonder burgemeester Meijer en wethouder Hagedoorn. In de interviews werd van de zijde van de initiatiefnemers erkend dat De Stentor hen gunstig gezind was, soms toegeschreven aan het politieke oordeel van de meest betrokken journalist (Serge Westerdiep), en dat De Stentor happig was op de vanuit de initiatiefnemers aangedragen informatie.204 Een belletje met de krant was als het ware genoeg om delen uit het eigen persbericht overgenomen te zien worden. Dit wordt door een betrokkene niet uitsluitend geweten aan vooringenomenheid van journalisten, maar ook aan de aard van persberichten: deze moeten iets nieuws bevatten, in heldere taal zijn geschreven, en bij voorkeur een uiting van ontevredenheid zijn.

Page 109: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

109

Tabel 6: Wie gaven en wie ontvingen kritiek in De Stentor (aantal artikelen waarin kritiek werd gegeven c.q. ontvangen) kritiek gegeven kritiek ontvangen Gemeentebestuur burgemeester Meijer - 6 wethouder Hagedoorn - 5 college - 2 gemeenteraad 4 3 gemeentebestuur (college en raad) - 5 ambtenaren gemeente - 1 Coalitiefracties CDA - 1 PvdA 3 - ChristenUnie - 2 GroenLinks/De Groenen - - Oppositiefracties VVD - - Swollwacht 2 - SP 3 - PBZ 2 1 D66 3 - Initiatiefnemers referendum Burgercomité 4 - Kerken - - Andere belanghebbenden FC Zwolle - - Be Quick ’28 - - Projectontwikkelaar (IPMMC/SOW) - - Flash Casino’s - - Overigen 4 -

Page 110: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

110

Page 111: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

111

BIJLAGE 3 Gemeentelijke referendumverordening, artikel 2

1. De raad kan besluiten een referendum te houden over een raadsbesluit. 2. De volgende raadsbesluiten kunnen geen onderwerp zijn van een referendum:

a. besluiten over adviezen van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften;

b. besluiten over voorstellen tot het voor kennisgeving aannemen van nota’s, rapporten, e.d.;

c. besluiten over de vaststelling van de hoogte van geldelijke voorzieningen voor individuele of kleine groepen ambtsdragers en gewezen ambtsdragers, alsmede hun nabestaanden;

d. besluiten over individuele benoemingen, ontslagen en schorsingen; e. besluiten tot het vaststellen van begrotingen; f. besluiten tot het vaststellen van gemeentelijke tarieven en belastingen; g. besluiten tot het voeren van een rechtsgeding; h. besluiten waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden

uitgesteld vanwege de ermee gemoeide spoedeisende gemeentelijke belangen;

i. besluiten over onderwerpen waarover de raad geen uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft;

j. besluiten in het kader van de uitvoering van deze verordening; k. besluiten die een gehele of gedeeltelijke uitwerking zijn van of uitvoering

geven aan een eerder door de raad genomen besluit, waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden;

l. besluiten, waarvan de raad van mening is dat er andere dan hiervoor genoemde dringende redenen zijn om geen referendum te houden.

Page 112: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

112

Page 113: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

113

BIJLAGE 4

Geïnterviewde personen

Albert de Boer fractievoorzitter Plaatselijk Belang Zwolle (PBZ) Roeleke Bronkhorst lid burgercomité tegen uitbreiding gokhallen Anton Cramer ambtenaar gemeente Zwolle, afdeling Communicatie Louis van Daalen lid fractie VVD; voorzitter commissie bestuur; plaatsvervangend voorzitter gemeenteraad William Dogger fractievoorzitter Swollwacht Jaap Hagedoorn wethouder Zorg en Sport (PvdA) Michiel Herweijer voorzitter referendumcommissie; hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen Martin Jongkoen lid steunfractie D66 Alida Kastelein fractievoorzitter CDA Henk Jan Meijer burgemeester

Page 114: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

114

Pauline Montagne ambtenaar gemeente Zwolle, afdeling Communicatie Robert Otten lid burgercomité tegen uitbreiding gokhallen Wim van Ree woordvoerder samenwerkende Zwolse Kerken; ambtelijk secretaris diaconie Protestantse Kerk in Nederland (PKN) Jan Regterschot # directeur IPMMC Vastgoed / Stadion Ontwikkeling Zwolle b.v. (SOZ) Fieke van ’t Riet fractievoorzitter PvdA Dick van Veen ambtenaar gemeente Zwolle, afdeling Burgerzaken (Bureau Verkiezingen) Bert Venema voorzitter Be Quick ’28 Willy Visser ambtenaar gemeente Zwolle, afdeling Juridische Zaken Ronald van Vliet voorzitter FC Zwolle Paul de Vries ambtenaar gemeente Zwolle, hoofd afdeling Communicatie # dit interview is telefonisch afgenomen

Page 115: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

115

BIJLAGE 5 Geraadpleegde documenten

Bericht gemeente Zwolle in De Peperbus betreffende bekendmaking vaststelling verordening op de speelautomatenhallen en mogelijkheid van een referendum over dit besluit, 6 oktober 2004 Beroepschrift inzake raadsbesluit tot afwijzing referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, 14 september 2004 Besluit gemeenteraad betreffende Inleidend verzoek tot het houden van een referendum, 6 september 2004 Bevindingen van de referendumcommissie over het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, maart 2005 Brief burgemeester aan de heer Herweijer betreffende benoeming leden commissie voor advies en toezicht (referendumcommissie), 12 januari 2005 Brief burgemeester aan de heer Kock betreffende benoeming leden commissie voor advies en toezicht (referendumcommissie), 12 januari 2005 Brief burgemeester aan de heer Van der Molen betreffende benoeming leden commissie voor advies en toezicht (referendumcommissie), 12 januari 2005 Brief burgemeester aan kiesgerechtigden betreffende Referendum, 8 februari 2005 Brief burgercomité aan college betreffende Inleidend verzoek referendum over wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 1 september 2004 Brief burgercomité aan Adviescommisie bezwaarschrifen betreffende Intrekken bezwaarschrift, 29 december 2004 Brief burgercomité aan college betreffende Beslissing referendum, 24 september 2004

Page 116: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

116

Brief college aan burgercomité betreffende Reactie en verslag gesprek 30 september 2004, 12 oktober 2004 Brief college aan raad betreffende Gevolgen uitspraak Raad van State inzake referendum, 22 september 2004 Brief college aan raad betreffende Referendum verordening op de speelautomatenhallen, 30 september 2004 Brief college aan raad betreffende Besluit tot het instellen van een commissie van advies en toezicht inzake het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, 4 november 2004 Brief gemeenteraad aan burgercomité betreffende Beslissing op het verzoek tot referendum, 9 september 2004 Brief gemeenteraad aan Raad van State betreffende Reactie op beroepschrift bij Raad van State, 15 september 2004 Brief Nysingh Dijkstra de Graaff advocaten-notarissen aan de gemeente Zwolle betreffende Flash Casino’s, 29 september 2003 Brief PBZ-fractievoorzitter De Boer aan college betreffende Uitleg over referendumverordening en Tijdelijke referendumwet, 8 september 2004 Brief PBZ-fractievoorzitter De Boer aan college betreffende Aanvullende vragen referendum, 9 september 2004 Brief PBZ-fractievoorzitter De Boer aan Commissie Bestuur betreffende Referendum verordening speelautomatenhallen, 12 januari 2005 Brief Raad van State aan gemeenteraad betreffende Behandeling beroepschrift Bronkhorst e.a., 15 september 2004 Collegevoorstel Communicatie over de procedure van het referendum, 13 januari 2005 Collegevoorstel Referendum over wijziging verordening speelautomatenhallen, 24 september 2004

Page 117: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

117

E-mail van mevrouw Bronkhorst namens het burgercomité aan mevrouw Visser (afdeling Juridische Zaken, gemeente Zwolle) betreffende Referendum, 11 november 2004 E-mail van de heer Regterschot (IPMMC Vastgoed) aan de heer Rhebergen (gemeente Zwolle) betreffende Referendum, met als bijlage advies van advocaat Hamming, 21 september 2004 E-mail van mevrouw Young (Kiesraad) aan de heer Van Veen (gemeente Zwolle) betreffende Vraagstelling op het stemvel, 24 januari 2004 Evaluatie procescommunicatie referendum, concept, maart 2005 Financieel overzicht burgercomité, juli 2005 Inleidend verzoek tot het houden van een referendum over het concept-raadsvoorstel Wijzging verordening speelautomatenhallen, 1 september 2004 Memo aan burgemeester betreffende historisch overzicht referendumverordening, 27 september 2004 Modelreferendumverordening Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), vastgesteld 9 juli 1997, gewijzigd op 7 oktober 2001 Notitie werkgroep Trw (ambtelijke werkgroep) betreffende Tijdelijke referendumwet, september 2002 Onderzoek communicatiemiddelen, Gemeente Zwolle, afdeling Advies & Faciliteiten, 18 januari 2005 Onderzoek communicatiemiddelen, Gemeente Zwolle, afdeling Advies & Faciliteiten, 18 februari 2005 Persbericht gemeente Zwolle, 300 Handtekeningen ingediend voor inleidend verzoek referendum, 14 oktober 2004 Persbericht gemeente Zwolle, Begin januari duidelijkheid over datum referendum, 28 september 2004. Persbericht gemeente Zwolle, Referendum gaat door, 27 december 2004

Page 118: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

118

Pleitnotities van mr. R.S. Wertheim (advocaat bij Nysingh advocaten-notarissen), advocaat-gemachtigde van de gemeenteraad en het college bij de zitting d.d. 17 september 2004 van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Proces verbaal van centraal stembureau inzake inleidend verzoek tot het houden van een gemeentelijk referendum, 1 november 2004 Proces verbaal van centraal stembureau inzake definitief verzoek tot het houden van een gemeentelijk referendum, 27 december 2004 Proces verbaal van centraal stembureau inzake vaststelling van de uitslag van het gemeentelijk referendum op 2 maart 2005, 4 maart 2005 Referendumverordening Zwolle 1997 Samenvatting van het raadsbesluit over de verordening op de speelautomatenhallen d.d. 6 september 2004 Schriftelijk antwoord college op schriftelijke vragen raadslid De Boer d.d. 8 en 9 september 2004, 9 september 2004 Schriftelijk antwoord college op interpellatievragen raadslid Zelle, 20 september 2004 Tijdelijke referendumwet (voluit: Tijdelijke regels inzake het raadgevend correctief referendum) Uitslag referendum 2 maart 2005, Onderzoek & Statistiek/Bureau Verkiezingen, 2 maart 2005 Uitslag referendum 2005 per wijk en stemdistrict, Onderzoek & Statistiek/Bureau Verkiezingen, 2 maart 2005 Uitspraak Raad van State (afdeling Bestuursrechtspraak) in het geding tussen X.D. de Boer, M. Jongkoen, R. Otten en R. Bronkhorst (appellanten) en de gemeenteraad van Zwolle (verweerder), 20 september 2004 Verklaring gemeenteraad en college betreffende Machtiging tot vertegenwoordigen raad en college bij behandeling beroepschrift bij Raad van State, 15 september 2004 Verordening inzake speelautomatenhallen, 6 september 2004

Page 119: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

119

Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 6 september 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 27 september 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 1 november 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 8 november 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 15 november 2004 (gecombineerd met portefeuillehoudersoverleg wethouder Hagedoorn) Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 22 november 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 29 november 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 13 december 2004 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 10 januari 2005 (gecombineerd met portefeuillehoudersoverleg wethouder Hagedoorn) Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 24 januari 2005 (gecombineerd met portefeuillehoudersoverleg wethouder Hagedoorn) Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 31 januari 2005 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 7 februari 2005 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 21 februari 2005 (gecombineerd met portefeuillehoudersoverleg wethouder Hagedoorn) Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 28 februari 2005 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 7 maart 2005 Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 14 maart 2005 Verslag portefeuillehoudersoverleg wethouder Hagedoorn, 9 februari 2005 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 28 september 2004 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 12 oktober 2004

Page 120: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

120

Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 16 november 2004 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 4 januari 2005 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 18 januari 2005 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 1 februari 2005 Verslag vergadering Commissie Bestuur, 24 januari 2005 Verslag vergadering gemeenteraad, 17 maart 2003 Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004 Verslag vergadering gemeenteraad, 13 september 2004 Verslag vergadering gemeenteraad, 20 september 2004 Verslag vergadering gemeenteraad, 27 september 2004 Verslag vergadering gemeenteraad, 11 oktober 2004 Verslag vergadering gemeenteraad, 21 februari 2005 Verslag vergadering gemeenteraad, 7 maart 2005 Verslag vergadering gemeenteraad, 9 mei 2005 Verslag vergadering gemeenteraad, 19 september 2005 Voorstel aan college betreffende Communicatie over de procedure van het referendum, 13 januari 2005 Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 24 februari 2005 Voorstel aan college betreffende Wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 24 augustus 2004 Voorstel aan college betreffende Referendum over wijziging verordening speelautomatenhallen, 24 september 2004

Page 121: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

121

Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 2 december 2004 Voorstel aan college betreffende Communicatie over de procedure van het referendum, 13 januari 2005 Voorstel aan raad betreffende Inleidend verzoek referendum wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 2 september 2004 Voorstel aan raad betreffende Toewijzen inleidend verzoek referendum wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 2 september 2004 Voorstel college aan raad betreffende Gevolgen uitslag referendum, 3 maart 2005 Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 25 februari 2003 Voorstel college aan raad betreffende Wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 24 augustus 2004 Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 27 april 2005 Voorstel raadsleden De Boer, Twisterling en Zelle aan raad betreffende Overnemen uitslag referendum door raad, 7 februari 2005

Page 122: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

122

Page 123: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

123

BIJLAGE 6 Geraadpleegde literatuur

Butler, David, Austin Ranney (eds.). Referendums: A Comparative Study of Practie

and Theory, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, 1978.

Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1989.

Elzinga, D.J., H.G. Hoogers, J. Koopman, B. Thomas. Het lokale referendum: Een handleiding voor de praktijk, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1996.

Gallagher, Michael, Pier Vincenzo Uleri (eds.). The Referendum Experience in Europe, Macmillan, Basingstoke, 1996.

Gilhuis, P.C. Het referendum: Een rechtsvergelijkende studie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1981.

Holsteyn, J.J.M. van, R. Hillebrand. Leiden geraadpleegd: Evaluatie van het referendum van 6 maart 1991, Rijksuniversiteit Leiden, Vakgroep Politieke Wetenschappen, Leiden, 1991.

Hillebrand, R., J.J.M. van Holsteyn. Haarlem geraadpleegd: Evaluatie van het referendum van 6 maart 1991, Rijksuniversiteit Leiden, Vakgroep Politieke Wetenschappen, Leiden, 1991.

Kolk, Henk van der. “Referendum in Enschede blijkt ‘een wassen neus’ ”, de Roskam; onafhankelijk weekblad voor Twente, jrg. 7, nr. 30/31, pp. 14-15, 2001.

Rosema, Martin. The Sincere Vote: A Psychological Study of Voting, Leiden: Universiteit Leiden, 2004.

Setälä, Maija. Referendums and Democratic Governments: Normative Theory and the Analysis of Institutions, Macmillan, Basingstoke, 1999.

Smith, Gordon. “The functional properties of the referendum”, European Journal of Political Research, vol. 1, no. 1, pp.1-23, 1976.

Page 124: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

124

Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming (Commissie Biesheuvel). Relatie kiezers–beleidsvorming: Referendum en volksinitiatief (Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming), Staatsuitgeverij, ’s-Gravenhage, 1985.

Suksi, Markku. Bringing in the People: A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum, Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1993.

Page 125: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

125

Noten 1 Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 25 februari 2003. 2 Dit wordt geregeld in de Wet op de kansspelen en het Speelautomatenbesluit 2000. 3 De bijdrage van het beoogde casino aan de totale beleggingwaarde van het stadioncomplex bedroeg ongeveer 12,5 procent. (Bron: E-mail namens de heer Regterschot [IPMMC/SOZ], 6 september 2005.) 4 FC Zwolle zou niet alleen profiteren omdat het nieuwe stadion gerealiseerd kon worden, maar ook omdat Flash Casino’s dan bereid zou zijn om gedurende drie jaar hoofdsponsor te worden voor een bedrag van 500.000 euro per jaar. (Bronnen: Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 25 februari 2003; interview met Ronald van Vliet, voorzitter van FC Zwolle.) 5 De enige wijziging die de raad aanbracht was dat de term speel-automaten werd vervangen door speel-plaatsen. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) 6 Referendumverordening Zwolle 1997; artikel 2, lid 2, sub l. 7 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004. 8 Beroepschrift inzake raadsbesluit tot afwijzing referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, 14 september 2004. 9 Uitspraak Raad van State (afdeling Bestuursrechtspraak) in het geding tussen X.D. de Boer, M. Jongkoen, R. Otten en R. Bronkhorst (appellanten) en de gemeenteraad van Zwolle (verweerder), 20 september 2004. 10 Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 27 april 2005. 11 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 9 mei 2005. 12 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 19 september 2005. 13 Op de website van De Stentor (www.destentor.nl) was berichtgeving gebundeld in de rubriek “dossier: referendum gokhal”. 14 De telefonische interviews zijn gehouden op 4 en 6 juli 2005 met 174 Zwollenaren van 18 jaar en ouder. 15 Bron: Handelingen Eerste Kamer, 1998-1999, nr. 30, kamerstuk 26156, 18 mei 1999.

Page 126: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

126

16 Bij de tweede lezing is een tweederde meerderheid nodig, wat in de Eerste Kamer overeenkomt met 50 van de 75 leden. 17 Het betreffende voorstel werd door een later kabinet weer ingetrokken. (Bron: Handelingen Tweede Kamer, 2001-2002, kamerstuk 28515.) 18 De Tijdelijke referendumwet wet heet voluit “Tijdelijke regels inzake het raadgevend correctief referendum”. Een poging om deze wet langer geldig te laten zijn, haalde het niet in de Tweede Kamer. (Bron: Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, nr. 12, kamerstuk 29551, 14 oktober 2004.) 19 Het enige nationale referendum dat ooit is gehouden, was het referendum op 2 juni 2005 over de Europese Grondwet. Dit referendum werd gehouden op basis van een speciaal voor dit doel ingestelde wet op initiatief van de Tweede Kamer. 20 Bron: Website Referendum Platform (http://www.referendumplatform.nl), geraadpleegd op 22 augustus 2005. Saillant detail is dat het in Huizen ging om een verordening die de komst van een gokhal mogelijk maakte. 21 Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming (Commissie Biesheuvel). Relatie kiezers–beleidsvorming: Referendum en volksinitiatief (Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming), Staatsuitgeverij, ’s-Gravenhage, 1985, p. 11. 22 Butler, David, Austin Ranney (eds.). Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, 1978. 23 Het referendum is niet de enige vorm van directe democratie binnen het vertegenwoordigend stelsel. Andere vormen zijn het volksinitiatief en de recall procedure (zie Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1989). Deze kunnen ook aangemerkt worden als referendum in de zin dat het gaat om een stemming over een specifiek onderwerp. De term referendum wordt echter doorgaans gereserveerd voor stemmingen die betrekking hebben op genomen of voorgenomen besluiten van bestuursorganen. Bij een volksinitiatief gaat het om een wet, of amendement op een wet, die door burgers wordt voorgesteld. Bij een recall procedure is er sprake van een stemming waarin burgers besluiten of een gekozen bestuurder uit zijn of haar functie moet worden gezet. Een bekend voorbeeld is het afzetten van gouverneur Gray Davis van California in 2003, waarna Arnold Schwartzenegger werd gekozen tot zijn opvolger. 24 Hieraan gerelateerde argumenten zijn het idee dat burgers onvoldoende kennis van zaken hebben om een gefundeerd oordeel te geven, alsmede het idee dat burgers oordelen op basis van deelbelangen en politici oordelen op basis van het algemeen belang.

Page 127: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

127

25 Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming (Commissie Biesheuvel), op. cit., p. 12. 26 Hieraan gerelateerd is het gevaar van “plebiscitair misbruik”. Dat houdt in dat feitelijk niet over een bepaald issue wordt gestemd, maar over een bepaalde persoon of groep personen. Bij een referendum zou bijvoorbeeld het oordeel over de zittende regering een rol kunnen spelen. Politici kunnen daarop inspelen. Zo kondigde de premier van Luxemburg (Jean-Claude Juncker) aan te zullen opstappen als het referendum over de Europese Grondwet in zijn land niet tot een positief resultaat zou leiden. 27 Het valt te betwijfelen of dit probleem wordt opgelost door geen referenda te houden, te meer daar een dergelijk probleem bij verkiezingen evenzeer kan spelen. Het wederom invoeren van een stemplicht zou een effectiever middel zijn om aan dit probleem tegemoet te komen. 28 Butler & Ranney, op. cit. 29 Bron: Butler & Ranney, op. cit., p. 19. 30 De besproken onderscheiden zijn gebaseerd op het werk van Butler & Ranney (1978), Gallagher & Uleri (1996), Gilhuis (1981), Setälä (1999), Smith (1976), en Suksi (1993). Hierbij moet aangetekend worden dat er ten aanzien van de classificatie van referenda geen algemene overeenstemming bestaat en dat de gehanteerde terminologie verschilt. In dit hoofdstuk wordt gebruikgemaakt van de terminologie die in het Nederlands het meest gebruikelijk is. 31 Een verplicht referendum wordt ook wel aangeduid met de term obligatoir referendum (Gilhuis, P.C., Het referendum: Een rechtsvergelijkende studie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1981, p. 278). 32 Elzinga, D.J., H.G. Hoogers, J. Koopman, B. Thomas. Het lokale referendum: Een handleiding voor de praktijk, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1996. 33 In het Engels worden hiervoor de aanduidingen active en passive gebruikt. Gilhuis (op. cit.) spreekt in dit verband van een vrijwillig referendum (raadplegend) en een niet-vrijwillig of facultatief referendum (raadgevend); ‘vrijwillig’ heeft bij hem dus betrekking op de initiërende rol van het bestuursorgaan. 34 Dit onderscheid wordt expliciet gemaakt in de Memorie van Toelichting van de Tijdelijke referendumwet, waarbij wordt aangetekend dat een correctief referendum betrekking heeft op een genomen besluit en een niet-correctief referendum gaat over een nog te nemen besluit. 35 Gelijksoortige referenda vonden plaats op de eilanden Sint Maarten (2000), Bonaire (2004), Saba (2004) en Sint Eustatius (2005). (Bron: Website Kabinet van de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen: www.antillenhuis.nl.) 36 Gilhuis, op. cit.

Page 128: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

128

37 De wijzigingen die in 1997 zijn aangebracht in de referendumverordening vloeiden in belangrijke mate voort uit de evaluatie van het toenmalige referendum, maar deels ook uit de daaropvolgende ambtelijke en bestuurlijke behandeling van de verordening. Eén van de wijzigingen die aldus tot stand kwam, was dat er uitzonderingsbepalingen werden opgenomen die stellen dat er geen referendum kan worden gehouden als het betreffende besluit een uitvoering of uitwerking betreft van een eerder genomen besluit waarover een referendum had kunnen worden gehouden (artikel 2, lid 2, sub k) of als de raad van mening is dat er andere dringende redenen zijn om geen referendum te houden (artikel 2, lid 2, sub l). Overigens is een dergelijke bepaling niet uitzonderlijk: in de modelreferendumverordening van de VNG is ook een dergelijke bepaling opgenomen (artikel 3, lid e). 38 Ten aanzien van de vraagstelling is in de verordening de bepaling opgenomen dat kiezers de vraag wordt gesteld of zij voor of tegen het raadsbesluit zijn. Ten aanzien van de datum wordt voorgeschreven dat het referendum uiterlijk vier maanden na de indiening van het definitief verzoek moet plaatsvinden. Alleen indien er binnen zes maanden algemene verkiezingen worden gehouden (Tweede Kamer, Provinciale Staten, Gemeenteraad, Europees Parlement) mag het referendum worden uitgesteld tot die datum. 39 Deze redenering is opgenomen in de formele toelichting op de referendumverordening. 40 Vanzelfsprekend kan het Zwolse referendum op basis van de terminologie van Gilhuis (zie vorige hoofdstuk) ook worden getypeerd als gemeentelijk referendum en als bestuursreferendum. 41 Dit komt onder meer tot uitdrukking in artikel 1 van de referendumverordening, waarin een referendum wordt gedefinieerd als een “volksstemming waarbij de kiezers zich uitspreken over een raadsbesluit”, als ook in artikel 7, waarin staat dat een definitief verzoek kan worden ingediend “tot het houden van een referendum over het raadsbesluit”. Hier wordt dus niet langer gesproken van een “conceptraadsbesluit” (zoals in relatie tot het inleidend verzoek, dat in artikel 5 en artikel 6 wordt behandeld), maar van een “raadsbesluit”. Ook in het artikel dat de referendumvraag behandeld (artikel 10) komt dit tot uitdrukking: “Aan de kiezers wordt de vraag gesteld of zij voor dan wel tegen het raadsbesluit zijn.” 42 Deze bepaling werd opgenomen op basis van een amendement van de Tweede-Kamerleden Rehwinkel, Scheltema-de Nie en Te Veldhuis. De tekst ervan luidt als volgt: “Provinciale en gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op raadgevende correctieve referenda over onderwerpen die ingevolge artikel 8 van deze wet aan een referendum onderworpen kunnen worden en die op 15 februari 2001 van kracht waren, kunnen in stand blijven tot het tijdstip waarop een voorstel

Page 129: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

129

tot verandering in de Grondwet […] inzake het correctief referendum (27 033), tot wet is verheven.” (Tijdelijke referendumwet, artikel 165, lid 1.) 43 Dit komt onder meer tot uitdrukking in een Notitie van een ambtelijke werkgroep (werkgroep Trw) betreffende de Tijdelijke referendumwet uit september 2002. 44 Bron: Beroepschrift inzake raadsbesluit tot afwijzing referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, 14 september 2004. 45 Aanvullend wijst de Raad van State erop dat voor besluiten waar op basis van de Tijdelijke referendumwet een referendum kan worden gehouden geldt, dat deze pas in werking treden minimaal zes weken na de datum van het besluit en dat de gemeenteraad bij een dergelijk besluit aangeeft of er een referendum over kan worden gehouden. Deze kenmerken zijn niet van toepassing op de besluiten waar op basis van de gemeentelijke verordening een referendum over kan worden gehouden. 46 Hoewel de referendumverordening niet expliciet de mogelijkheid behandeld van een referendum over een voorstel dat geamendeerd wordt aangenomen, kan uit de referendumverordening wel worden opgemaakt dat in zo’n situatie het geamendeerde voorstel onderwerp van het referendum is. In de meest relevante artikelen (art. 1, lid a; art. 2, lid 1; art. 10) wordt immers niet gesproken over “conceptraadsbesluit”, maar over “raadsbesluit”. 47 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 27 september 2004. 48 De gemeente werd op de zitting op 17 september vertegenwoordigd door de heer Wertheim (advocaat bij Nysingh advocaten-notarissen) en mevrouw Visser (gemeentelijk ambtenaar bij de afdeling Juridische Zaken). 49 Deze kwalificaties worden niet gedeeld door de bij de zitting aanwezige gemeentelijke medewerker van de afdeling Juridische Zaken. 50 Zie AB Rechtspraak Bestuursrecht (Administratiefrechtelijke beslissingen: Nederlandse jurisprudentie) 2005, nr. 93, afl. 13, pp. 589-593. Uitspraak Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, Raadgevend correctief referendum: Verhouding gemeentelijke referendumverordening en Tijdelijke Referendumwet, met noot Munneke. Mr. S.A.J. Munneke, werkzaam als jurist aan de Rijksuniversiteit Groningen, plaatste een aantal kritische kanttekeningen bij de uitspraak van de Raad van State. 51 Bron: Interview met ambtenaar afdeling Juridische Zaken (mevrouw Visser). 52 Dit blijkt uit een globale inventarisatie ten behoeve van dit onderzoek. 53 De uitspraak van de Raad van State betekent dat de gemeentelijke referendumverordeningen sowieso niet onder de Tijdelijke referendumwet vallen. Als de wetgever die mening was toegedaan, was het amendement dat leidde tot artikel 165 niet nodig geweest.

Page 130: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

130

Het is overigens saillant dat de bedoeling van het amendement van Rehwinkel c.s. was om gemeentelijke referendumverordeningen geldig te laten blijven zijn, omdat deze een referendum eenvoudiger mogelijk zouden maken dan de Tijdelijke referendumwet (dat had te maken met de afwijkende, lagere drempels in gemeentelijke referendumverordeningen). Deze verordeningen waren in de praktijk echter minder vergaand dan de toch al niet ruime wet (Kolk, Henk van der, “Referendum in Enschede blijkt ‘een wassen neus’ ”, de Roskam; onafhankelijk weekblad voor Twente, jrg. 7, nr. 30/31, pp. 14-15, 2001). Eveneens saillant is dat het gevolg van het amendement in Zwolle was, dat terwijl op basis van de Tijdelijke referendumwet een referendum over het besluit tot wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen mogelijk was geweest, de raad op basis van de gemeentelijke referendumverordening besloot dat over dit besluit geen referendum kon worden gehouden. Vanuit dat perspectief deed de Raad van State met haar uitspraak wel recht aan de bedoeling van de wetgever. De mogelijkheid tot het houden van een referendum werd de facto immers verruimd. 54 Voorstel Wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 24 augustus 2004. 55 Bron: Samenvatting van het raadsbesluit over de verordening op de speelautomatenhallen d.d. 6 september 2004. 56 Dit betrof meer een tekstuele dan een inhoudelijke wijziging, aangezien het de bedoeling was om een speelautomatenhal met 400 speelplaatsen (en niet 400 speelautomaten) toe te staan. Op basis van de huidige verordening op de speelautomatenhallen waren er 55 speelautomaten die resulteerden in 79 speelplaatsen. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) 57 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004. 58 Brief burgercomité aan college betreffende Inleidend verzoek referendum over wijziging verordening op de speelautomatenhallen, 1 september 2004. 59 Tijdens de zitting bij de Raad van State op 17 september 2004 werd dit door de initiatiefnemers c.q. appellanten ook bevestigd. (Bron: Uitspraak Raad van State in het geding tussen X.D. de Boer, M. Jongkoen, R. Otten en R. Bronkhorst en de gemeenteraad van Zwolle, 20 september 2004.) 60 Bron: Interviews met mevrouw Bronkhorst en de heer Otten van het burgercomité. 61 Bron: Interviews met betrokkenen. 62 Dat PBZ-fractievoorzitter De Boer de appellanten bijstond is opmerkelijk, aangezien het beroep diende tegen de gemeenteraad waar De Boer zelf deel van uitmaakt. 63 Bron: Interviews met betrokkenen en Financieel overzicht Burgercomité. 64 Bron: Interview met de heer De Boer, fractievoorzitter PBZ. De rol van de penningmeester van het PBZ-bestuur bij het verzamelen van handtekeningen voor

Page 131: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

131

het inleidend verzoek werd door Swollwacht-fractievoorzitter Dogger in het debat op 6 september 2004 aan de orde gesteld. De Boer van PBZ erkende in hetzelfde debat dat hij dergelijke relaties niet ontkent, “want die zijn er vanzelfsprekend” aldus De Boer. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) 65 Dit gegeven wordt ook gememoreerd in het debat op 6 september 2004. Woordvoerders van Swollwacht en GroenLinks bevestigen dat dat indertijd heeft gespeeld. Van Boven (ChristenUnie) stelt dat het motief tot afwijzen van het referendumverzoek indertijd niet voortvloeide uit het feit dat het was ingediend door mevrouw Twisterling (SP-fractievoorzitter), maar dat zij het tot onderdeel van politieke onderhandelingen maakte. Het referendumverzoek van Twisterling ging over het raadsbesluit van 17 maart 2003 over de stadionplannen. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) 66 In het debat op 6 september 2004 werd dit punt naar voren gebracht door Swollwacht-fractievoorzitter Dogger. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) Het onderwerp is ook in de interviews aan de orde geweest. 67 Dit punt werd in het debat op 6 september nadrukkelijk aan de orde gesteld door onder meer SP-fractievoorzitter Twisterling. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004.) 68 De referendumverordening van de gemeente Zwolle kent geen bepaling waarin raadsleden worden uitgezonderd van het recht een referendumverzoek in te dienen. Overigens komt een dergelijke constructie wel voor. In de referendumverordening van de gemeente Assen is bijvoorbeeld de bepaling opgenomen dat een verzoek tot het houden van een referendum kan worden gedaan door iedere inwoner van Assen met uitzondering van raadsleden. 69 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004. 70 Dit was naar voren gekomen in de juridische procedures die volgden op de afwijzing van de raad inzake het verzoek om over het stadionbesluit van 17 maart 2003 een referendum te houden. 71 Uit het debat blijkt in meer algemene zin dat de CDA-fractievoorzitter er een bijzonder ruime interpretatie van de referendumverordening op na hield: “Hierbij merk ik op dat artikel 2, lid l duidelijk aangeeft dat het geen verplichting voor de raad is om een referendum te houden; de raad kan ertoe besluiten, maar moet dat niet. [...] Zoals ik heb aangegeven, is duidelijk in de gemeentelijke referendumverordening opgenomen dat de raad beslissingsbevoegdheid heeft ten aanzien van het houden van een referendum. De raad mag argumenten aanvoeren over het wel of niet instemmen met het voorliggende verzoek tot het houden van een referendum.” 72 Ook in het verweer van de gemeente tijdens de zitting bij de Raad van State op 17 september 2004 wordt uitsluitend naar deze bepaling verwezen. (Bron:

Page 132: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

132

Pleitnotities mr. R.S. Wertheim, advocaat bij Nysingh, advocaat-gemachtigde van de gemeenteraad en het college.) 73 Hierbij dient aangetekend te worden dat op het moment dat het formele besluit moest worden geformuleerd, de notulen van de vergadering nog niet beschikbaar waren (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 13 september 2004). Dat bevordert een accurate formulering van het besluit uiteraard niet. 74 Een ander argument om vraagtekens te plaatsen bij het afwijzen van het inleidend verzoek kwam aan de orde in een interpellatieverzoek van D66-fractievoorzitter Jan Zelle, dat op 13 september in de raad werd behandeld (en afgewezen; zie noot 83). Zelle meende dat het referendum niet moest worden gehouden op basis van de gemeentelijke referendumverordening, maar op basis van de Tijdelijke referendumwet. De raad mocht daarom niet besluiten tot afwijzen van het inleidend verzoek, aldus Zelle. De gemeenteraad heeft echter wel degelijk juist gehandeld door het inleidend verzoek op basis van de gemeentelijke referendumverordening te behandelen, omdat het inleidend verzoek op basis van die regeling was ingediend (zie paragaaf 4.2). 75 Een eerste bezwaar dat men kan inbrengen tegen deze redenering, is dat de gemeenteraad op 17 maart 2003 heeft besloten dat over het besluit om in te stemmen met de stadionplannen geen referendum kan worden gehouden. Dat zou als afdoende reden kunnen worden beschouwd om artikel 2 lid 2 sub k niet van toepassing te verklaren. 76 Als dat wel zo zou zijn, was er zelfs een juridisch probleem geweest. Dit komt nadrukkelijk aan de orde in correspondentie tussen de gemeente en een advocaat die ten aanzien van deze kwestie is geraadpleegd. (Bron: Brief van Nysingh Dijkstra de Graaff advocaten-notarissen aan de gemeente Zwolle d.d. 29 september 2003.) 77 Een ander bezwaar tegen de redenering dat het voorliggende besluit een uitwerking is van het besluit van 17 maart 2003, is gelegen in het feit dat indertijd niet duidelijk was dat onder een casino een speelautomatenhal werd verstaan (volgens de wet op de kansspelen zijn een casino en een speelautomatenhal verschillende begrippen; zie Titel IVb, artikel 27g en Titel Va, artikel 30 van de Wet op de kansspelen) en dat dientengevolge de verordening op de speelautomatenhallen zou moeten worden aangepast. 78 Dit is bevestigd in de interviews. 79 Het college had gewacht met het op de politieke agenda plaatsen van de wijziging van de verordening op de speelautomatenhallen, omdat het eerst meer zekerheid wilde over de realisatie van het stadionplan. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 6 september 2004). 80 Dit vloeide als het ware voort uit de voorbereidingen van de heer Jongkoen voor de procedure bij de Raad van State inzake het afwijzen van het referendumverzoek

Page 133: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

133

over het stadionbesluit van 17 maart 2003. (Bron: Interview met de heer Jongkoen). De heer Jongkoen benadrukt dat zijn activiteiten niet werden uitgevoerd in opdracht van de D66-fractie. (Bron: E-mail van de heer Jongkoen, 5 september 2005.) 81 Volgens artikel 144 van de Tijdelijke referendumwet kan bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep worden ingesteld tegen onder meer besluiten of een wet of besluit aan een referendum kan worden onderworpen. In dat geval doet de Raad van State binnen zes dagen nadat het beroepschrift is ontvangen uitspraak (artikel 146). 82 Bronnen: Interview met de heer Jongkoen, lid steunfractie D66; website SP Zuid Holland (http://zuidholland.sp.nl/nieuws/archief/2003/0201f.stm), geraadpleegd op 5 september 2005. 83 Dit punt was in de gemeenteraad aan de orde gesteld door D66-raadslid Jan Zelle tijdens het debat op 6 september 2004 (zie paragraaf 4.3), alsmede in het kader van een interpellatieverzoek van hetzelfde raadslid naar aanleiding van het besluit op 6 september om het inleidend verzoek af te wijzen. De raad stond de interpellatie op 13 september om een aantal redenen niet toe. CDA-fractievoorzitter Kastelein benadrukte dat dit een bestaand juridisch meningsverschil betrof. Fractievoorzitter Van Boven van de ChristenUnie was van oordeel dat de grond onder het interpellatieverzoek wegviel met een uitspraak van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de gemeentelijke verordening wel degelijk van kracht was. Daarnaast meende PvdA-fractievoorzitter Van ’t Riet dat dit onderwerp op 6 september 2004 al afdoende was behandeld en vond fractievoorzitter Dogger van Swollwacht dat D66 de laatste tijd te vaak naar het middel interpellatie had gegrepen. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 13 september 2004.) 84 Bron: Brief burgercomité aan Adviescommissie bezwaarschriften betreffende Intrekken bezwaarschrift, 29 december 2004. 85 Tijdelijke referendumwet, artikel 22, lid 1. 86 Volgens artikel 8, lid 1 kan onder meer een referendum worden gehouden over een besluit van de gemeenteraad, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Gemeentelijke verordeningen zoals de Zwolse referendumverordening vallen hieronder (cf. Memorie van Toelichting, artikel 4.2). Zie ook Voorstel aan college betreffende Referendum over wijziging verordening speelautomatenhallen, 24 september 2004. 87 Tijdelijke referendumwet, artikel 8, lid 3 en lid 4. De Tijdelijke referendumwet kent geen uitzonderingsclausules analoog aan die uit de gemeentelijke referendumverordening, op basis waarvan de gemeenteraad het inleidend verzoek op 6 september 2004 afwees.

Page 134: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

134

88 Bron: Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 28 september 2004. 89 Bron: E-mail van de heer Regterschot (IPMMC Vastgoed) aan de heer Rhebergen (gemeente Zwolle) betreffende Referendum, met als bijlage advies van advocaat Hamming, 21 september 2004. Dit plan is tijdens verschillende interviews met betrokkenen aan de orde geweest. 90 Bericht gemeente Zwolle in de Peperbus betreffende bekendmaking vaststelling verordening op de speelautomatenhallen en mogelijkheid van een referendum over dit besluit, 6 oktober 2004. 91 Persbericht gemeente Zwolle, 300 Handtekeningen ingediend voor inleidend verzoek referendum, 14 oktober 2004. Theoretisch was het nog mogelijk dat het inleidend verzoek niet zou worden gehonoreerd, namelijk wanneer de kiesgerechtigden die een formulier hebben ondertekend later nog een formulier inleveren. In dat geval zijn beide verzoeken ongeldig. Dit betekent ook dat terwijl het niet mogelijk is een ondersteuningsverklaring in te trekken, dit de facto toch gedaan kan worden door een tweede verzoek in te dienen. 92 Er was één uitzondering: de doopsgezinde gemeente. (Bron: Interview met de heer Van Ree, ambtelijk secretaris van de Protestantse Kerk in Nederland [PKN]). 93 Bron: Interview met de heer Van Ree, ambtelijk secretaris van de Protestantse Kerk in Nederland (PKN). 94 Bron: Persberichtgemeente Zwolle, Referendum gaat door, 27 december 2004. Ongeveer 200 ondersteuningen bleken niet geldig, meestal omdat de persoon officieel niet woonachtig was in Zwolle of omdat deze meer dan één ondersteuningsverklaring had ingediend. (Bron: Interview met de heer Van Veen.) 95 In de interviews kwam naar voren dat dit probleem zich ook kan voordoen nu de Tijdelijke referendumwet niet meer van toepassing is, omdat volgens de gemeentelijke referendumverordening de bepalingen uit Kieswet van toepassing zijn en daarin ook relevante bepalingen ten aanzien van deze aak zijn opgenomen. 96 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 16 november 2004. 97 Tegen dit collegebesluit is geen beroep mogelijk (TRW, artikel 143). 98 Bron: Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 4 januari 2005. 99 Memo (niet openbaar) van burgemeester Meijer aan college betreffende Referendumzaken, 29 november 2004. 100 De formulering van de referendumvraag is vooral cruciaal indien kiezers deze in het stemhokje voor het eerst zien, zoals wanneer er tegelijk over een reeks onderwerpen een referendum wordt gehouden (wat in sommige staten in de V.S.

Page 135: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

135

bijvoorbeeld gebeurt). De formulering kan dan de uitkomst aanzienlijk beïnvloeden (Butler & Ranney, op. cit., pp. 16-17). Wanneer een referendumonderwerp alom bekend is en uitvoerig besproken in de media, is de formulering van de referendumvraag minder van invloed op de uitslag. 101 Bovendien is in een situatie waarin er ook een oude verordening is, “wijzigen van de verordening” gevoelsmatig een meer adequate beschrijving dan “vaststellen van de verordening”. 102 De bepalingen hierover in de Kieswet zijn volgens de Tijdelijke referendumwet ook van toepassing op een raadgevend correctief referendum. Dat betekent dat kiesgerechtigden uiterlijk veertien dagen voor de stemming van de burgemeester een oproepingskaart moeten ontvangen (Kieswet, artikel J7). 103 Het vaststellen en bezorgen van de samenvatting is eveneens de verantwoordelijkheid van de burgemeester. 104 Uit verkiezingsonderzoek is bekend dat kiezers zich laten beïnvloeden door opvattingen van anderen, bijvoorbeeld blijkend uit opiniepeilingen. Zulke invloed kan twee vormen aannemen, die worden aangeduid met de termen “bandwagon effect” en “underdog effect”. In het eerste geval sluiten kiezers zich aan bij de “winnende partij”, in het tweede geval bij de “verliezende partij”. 105 Dit is door de burgemeester onder meer aan de orde gesteld in de vergadering van de gemeenteraad op 21 februari 2004. 106 De procescommunicatie is aanvankelijk in de portefeuille gekomen van een externe communicatie-adviseur, die in deeltijd voor de afdeling communicatie werkzaam was. Gedurende de aanloop naar het referendum bleek de hoeveelheid werk die met het referendum gepaard ging groter dan vooraf ingeschat. Het afdelingshoofd heeft toen besloten twee andere medewerkers van de afdeling communicatie te belasten met de procescommunicatie. Eén van beiden trad op als contactpersoon. 107 Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 2 december 2004. 108 Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 2 december 2004. 109 Bevindingen van de referendumcommissie over het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, maart 2005. Advies uitgebracht op 13 januari 2005 (bijlage d). 110 Voorstel aan college betreffende Communicatie over de procedure van het referendum, 13 januari 2005. 111 Bron: Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 18 januari 2005. 112 Aanvankelijk luidde de kernboodschap “Op initiatief van het Burgercomité Referendum Speelautomatenhallen organiseert de gemeente Zwolle op 2 maart 2005 een referendum over de aanpassing van de speelautomatenverordening. Maak

Page 136: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

136

gebruik van uw stemrecht en spreek u uit over dit onderwerp. Uw mening telt mee.” In haar vergadering van 21 januari stelde de referendumcommissie vast dat in de kernboodschap gesproken diende te worden van “burgercomité tegen uitbreiding gokhallen” en van “verordening op de speelautomatenhallen”. 113 Uit deze enquêtes kwam eveneens naar voren dat een ruime meerderheid tegen de uitbreiding van het aantal speelautomaten was. Hierover was namelijk eveneens een vraag opgenomen. 114 Bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2002 bedroeg de opkomst 57%. Bij het referendum in Zwolle in 1996 was de opkomst 32%. Bij referenda in andere gemeenten bedroeg de opkomst gemiddeld 58%, maar als referenda over gemeentelijke herindelingen buiten beschouwing worden gelaten bedroeg de gemiddelde opkomst daar 44% (zie paragraaf 8.1). 115 Bron: Interviews met betrokkenen. 116 Ten aanzien van de gehanteerde formuleringen kan aanvullend opgemerkt worden dat de bewoording “bereid zijn te gaan stemmen” dermate vaag is, dat deze doelstelling moeilijk toetsbaar wordt. Beter had gesproken kunnen worden over “van plan zijn te gaan stemmen”. 117 Bij het referendum in de gemeente Voerendaal, dat eveneens plaatsvond op grond van de Tijdelijke referendumwet, heeft de gemeente bijvoorbeeld een folder uitgebracht waarin politieke partijen als voorstanders en tegenstanders van het aan het referendum onderworpen besluit hun argumenten naar voren brachten. 118 Op de voorzijde van de samenvatting wordt gesproken van “samenvatting van het raadsbesluit over de verordening op de speelautomatenhallen d.d. 6 september 2004”, en in de inleidende tekst van “het raadsbesluit van 6 september 2004 tot het wijzigen van de verordening op de speelautomatenhallen”. 119 Zowel vanuit het gemeentelijk perspectief (stadionplannen realiseren), als vanuit het perspectief van de initiatiefnemers van het referendum (grote gokhal in stadion tegengaan), is het aantal toegestane speelautomaten van groter belang dan bijvoorbeeld de leeftijdsgrens. 120 Deze komen tot uitdrukking in het document “Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 2 december 2004”, alsmede in interviews met betrokkenen. 121 Zie bijvoorbeeld Rosema, Martin. The Sincere Vote: A Psychological Study of Voting, Leiden: Universiteit Leiden, 2004. 122 Een uitzondering was de Partij van de Arbeid, die aan het eind van de campagne “de straat op is gegaan” op de Diezerpromenade met raadsleden en een wethouder. (Bron: Interviews met betrokkenen.) 123 Bron: Interviews met betrokkenen.

Page 137: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

137

124 De gegevens zijn door Right Marktonderzoek en Advies gewogen op basis van de kenmerken geslacht en leeftijd. In de navolgende analyse is gebruikgemaakt van de gewogen gegevens. 125 De beoogde stelling luidde daarom oorspronkelijk “Er was voldoende informatie over de voordelen en de nadelen van de nieuwe verordening op de speelautomatenhallen”. De formulering van deze stelling is door Right Marktonderzoek op eigen initiatief aangepast. 126 Bij referenda in Haarlem en Leiden was ongeveer 25 procent het eens met de stelling dat de referendumvraag onduidelijk was geformuleerd. (Bronnen: Hillebrand, R., J.J.M. van Holsteyn. Haarlem geraadpleegd: Evaluatie van het referendum van 6 maart 1991, Rijksuniversiteit Leiden, Vakgroep Politieke Wetenschappen, Leiden, 1991; Holsteyn, J.J.M. van, R. Hillebrand. Leiden geraadpleegd: Evaluatie van het referendum van 6 maart 1991, Rijksuniversiteit Leiden, Vakgroep Politieke Wetenschappen, Leiden, 1991.) 127 In de toelichting op de referendumverordening wordt vermeld dat de referendumcommissie bijvoorbeeld kan adviseren over de toepassing van artikel 2 lid 2 (de onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden). 128 Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 16 november 2004. 129 De gemeenteraad werd van dit besluit op 4 november 2004 per brief op de hoogte gesteld. (Bron: Brief college aan raad betreffende besluit tot het instellen van een commissie van advies en toezicht inzake het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, 4 november 2004.) 130 Bron: Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 1 februari 2005. 131 De leden van de referendumcommissie hebben voor hun werkzaamheden een financiële vergoeding gekregen. Deze bedroeg ongeveer €100 per vergadering plus reiskosten. Dit bedrag is gebaseerd op een richtlijn van het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor commissieleden. Vergeleken met de hoeveelheid tijd in combinatie met gebruikelijke uurtarieven is dat een bescheiden bedrag. 132 Uit de interviews kwam naar voren dat het niet ingaan op de uitnodiging voor een persoonlijke kennismaking deels voortvloeide uit het standpunt dat een referendum als zodanig niet wenselijk werd geacht. Als het referendum dan toch wordt gehouden, houdt men de eigen activiteiten op dat punt het liefst zo beperkt mogelijk en gaat derhalve ook geen gesprek aan met de referendumcommissie. 133 De referendumcommissie heeft eenmaal persoonlijk contact gehad met de burgemeester en eenmaal of tweemaal telefonisch. Daarnaast werd door de ambtelijk secretaris enkele malen verslag uitgebracht tijdens het zogeheten portefeuilleoverleg van de burgemeester. (Bron: E-mail van de heer Herweijer

Page 138: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

138

[voorzitter referendumcommissie], 5 september 2005; verslagen portefeuillehoudersoverleg [zie bijlage5].) 134 Dit is geen wezenlijke afwijking van de referendumverordening, omdat uit de toelichting daarop blijkt dat de samenvatting van de inhoud van het raadsbesluit wordt beschouwd als onderdeel van de vraagstelling. 135 In het portefeuillehoudersoverleg van de burgemeester op 1 november 2004 werd gesproken over drie disciplines: bestuurskunde, communicatie, juridisch/administratief. (Bron: Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 1 november 2004.) 136 Bronnen: Bevindingen van de referendumcommissie over het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, maart 2005; brieven aan de heren Herweijer, Kock en Van der Molen betreffende benoeming leden commissie voor advies en toezicht (referendumcommissie), 12 januari 2005. 137 De voorzitter van de referendumcommissie vond het opvallend dat hij als niet-jurist was aangezocht en heeft dat ook benoemd. Van de zijde van de gemeente werd dat niet als bezwaarlijk gezien. Aanvullend kan worden opgemerkt dat het aantal kandidaten voor een referendumcommissie wel zeer beperkt is, indien men op zoek gaat naar een staatsrechtgeleerde. Toch zou volgens de voorzitter van de referendumcommissie in de toekomst een bestuursjurist of staatsrechtgeleerde deel moeten uitmaken van de commissie. Deze hoeft overigens niet noodzakelijk de voorzitter te worden. 138 Bron: E-mail van mevrouw Bronkhorst namens het burgercomité aan medewerker van de afdeling juridische zaken (mevrouw Visser), 11 november 2004. Dit is bevestigd in de interviews. 139 De contactpersoon van het burgercomité is geïnformeerd over de samenstelling via een e-mail nadat berichten over de samenstelling in de krant waren verschenen. Een persbericht over de samenstelling is uitgegaan op 4 januari 2005, het burgercomité is ingelicht op 10 januari 2005. Bron: E-mail medewerker afdeling juridische zaken (mevrouw Visser) aan mevrouw Bronkhorst betreffende Referendumcommissie, 10 januari 2005. 140 Uit de interviews blijkt dat het lid van het burgercomité dat geen persoonlijke kennismaking met de referendumcommissie heeft gehad, tamelijk negatief over de commissie oordeelt. Het lid van het burgercomité dat wel zo’n kennismaking heeft gehad oordeelt milder over de commissie. 141 Bevindingen van de referendumcommissie over het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, maart 2005. 142 Bron: Verslag portefeuillehoudersoverleg burgemeester, 10 januari 2005. Het advies om de burgemeester niet deze dubbelrol te laten spelen is ook in verschillende interviews aan de orde geweest.

Page 139: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

139

143 Een andere mogelijkheid tot scheiden van de twee rollen zou zijn geweest om een wethouder zich te laten bezighouden met de procedure van het referendum, maar dat lijkt minder voor de hand te liggen. 144 Bron: Bevindingen van de referendumcommissie over het referendum over de verordening op de speelautomatenhallen, maart 2005. Verslag vergadering 21 januari 2005. 145 E-mail van mevrouw Young (Kiesraad) aan de heer Van Veen (gemeente Zwolle) betreffende Vraagstelling op het stemvel, 24 januari 2004 146 Er waren 41 kiezers die een blanco stem uitbrachten. In Figuur 1 zijn deze kiezers gemakshalve buiten beschouwing gelaten. 147 De navolgende cijfers over opkomst bij referenda in Nederland zijn gebaseerd op gegevens van de website van ReferendumPlatform (http://www.referendumplatform.nl/index.php), geraadpleegd op 30 augustus 2005. Hierop staat de opkomst vermeld van 79 gemeentelijke referenda die in Nederland zijn gehouden. Hiervan gingen 45 over gemeentelijke herindeling en 34 over een ander onderwerp. 148 Bron: Interviews met betrokkenen; “Stemmen in kerk of bij voetbalclub niks bijzonders”, De Stentor, 3 maart 2005; website KNMI (http://www.knmi.nl/klimatologie/daggegevens/), geraadpleegd op 30 augustus 2005. 149 Tijdelijke referendumwet, artikel 5. 150 De Memorie van Toelichting van de Tijdelijke Referendumwet spreekt in de inleidende woorden van “een referendum dat het gevolg is van een initiatief van kiezers […] dat noopt tot heroverweging en correctie”. 151 Tijdelijke referendumwet, artikel 23, lid 2. 152 De gegevens zijn door Right Marktonderzoek en Advies gewogen op basis van de kenmerken geslacht en leeftijd. In dit hoofdstuk is gebruikgemaakt van de gewogen gegevens. 153 Statistische gegevens: Chi-kwadraat = 2.69, d.f. = 1, p = 0.10. 154 Omdat dit onderzoek pas op 1 mei 2005 van start ging, is er bewust voor gekozen dit aspect geen onderdeel te laten zijn van de onderzoeksopdracht. 155 Statistische gegevens: Chi-kwadraat = 3.40, d.f. = 1, p = 0.07. 156 Statistische gegevens: Chi-kwadraat = 0.16, d.f. = 1, p = 0.69. 157 Statistische gegevens: Chi-kwadraat = 6.52, d.f. = 1, p = 0.01. 158 Geïnterviewden konden kiezen uit de categorieën “zeer geïnteresseerd”, “tamelijk geïnteresseerd”, en “niet geïnteresseerd”. De eerste twee categorieën zijn in de gepresenteerde analyse samengevoegd. 159 Statistische gegevens: Chi-kwadraat = 3.50, d.f. = 1, p = 0.06.

Page 140: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

140

160 Bron: Voorstel raadsleden De Boer, Twisterling en Zelle aan raad betreffende Overnemen uitslag referendum door raad, 7 februari 2005. Een gelijksoortig voorstel werd eerder gedaan door PBZ-fractievoorzitter De Boer in een brief aan de Commissie Bestuur met als voorwaarde “een duidelijke uitslag” (Brief De Boer aan Commissie Bestuur d.d. 12 januari 2005). 161 Op verzoek van PBZ-fractievoorzitter De Boer werd er hoofdelijk gestemd. De leden van de fracties van PBZ, SP en D66 stemden voor; de overige aanwezige raadsleden stemden tegen. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 21 februari 2005.) 162 Het voorstel tot zelfbinding sluit aan op de formele toelichting op de gemeentelijke referendumverordening. Daarin worden ten aanzien van zelfbinding twee belangrijke opmerkingen gemaakt. Ten eerste wordt gesteld dat elk raadslid individueel in volledige vrijheid hiertoe beslist, al dan niet met zelfgestelde voorwaarden. Ten tweede wordt raadsleden verzocht hun beslissing ten aanzien van de zelfbinding openbaar te maken. Voor het referendum over de speelautomatenverordening is dit echter niet relevant, omdat dit referendum niet de referendumverordening als juridische basis had maar de Tijdelijke referendumwet. 163 Uit verkiezingsonderzoek blijkt dat kiezers sterker geneigd zijn te gaan stemmen, als beter duidelijk is wat er precies op het spel staat. Door vooraf aan te geven dat de uitslag van het referendum leidend zal zijn, wordt zulke duidelijkheid verschaft. 164 Elzinga, Hoogers, Koopman & Thomas, op. cit., pp. 22-23. 165 Elzinga, Hoogers, Koopman & Thomas, op. cit., pp. 22-23. 166 Volgens de minister was van belang dat de raad van geval tot geval vrijwillig besluit of een referendum kan worden gehouden. Elzinga c.s. wijzen erop dat dit impliceert dat indien zelfbinding wordt toegepast op referenda waarbij de raad in principe aan een kiezersinitiatief is gebonden (behoudens specifieke en limitatief omschreven uitzonderingsgronden), dat dan wel opnieuw strijd kan ontstaan met de Gemeentewet en de Grondwet omdat zelfbinding dan in een ander licht komt te staan (Elzinga, Hoogers, Koopman & Thomas, op. cit., pp. 23-25). 167 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 7 maart 2005. 168 Bron: E-mail namens de heer Regterschot (IPMMC/SOZ), 6 september 2005. 169 Het beleidsprogramma 2002-2006 meldt hierover onder de noemer sport: “De komst van een nieuw stadion voor FC Zwolle aan de Ceintuurbaan mag wat ons betreft dan ook snel gerealiseerd worden.” (Bron: www.swollwacht.nl, geraadpleegd op 4 augustus 2005.) 170 Het betrof de CDA-raadsleden Donker en Kroes. (Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 7 maart 2005.) 171 Dit wordt in de toelichting op het conceptbesluit uiteengezet.

Page 141: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

141

172 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 7 maart 2005. 173 Verslag vergadering gemeenteraad, 7 maart 2005. 174 Bron: Interviews met betrokkenen. 175 Voorstel college aan raad betreffende Stadioncomplex Oosterenk, 27 april 2005. 176 Verslag vergadering gemeenteraad, 9 mei 2005. 177 Bron: Interviews met betrokkenen. 178 Sommige fracties zagen de verplaatsing van de gokgelegenheid zelfs als positief. Het CDA drong juist aan op een aangepaste verordening, waarin het centrumgebied niet langer als mogelijke vestigingsplaats van een gokgelegenheid wordt aangemerkt. Wel benadrukte met name CDA-fractievoorzitter Alida Kastelein dat het nieuwe plan geen aanzet mocht zijn voor latere uitbreiding. Geconcludeerd werd dat dat in ieder geval niet kan zonder expliciete toestemming van de gemeenteraad. 179 Bron: Interviews met betrokkenen. 180 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 19 september 2005. 181 Bron: Verslag vergadering gemeenteraad, 19 september 2005. 182 Een betere vergelijking met zowel de referendumuitslag als de stemming in de raad zou mogelijk zijn als de geïnterviewden hadden kunnen kiezen uit twee opties: eens of oneens met het nieuwe plan. Right Marktonderzoek en Advies heeft in de vraagformulering echter gekozen voor drie antwoordmogelijkheden. 183 Elzinga, Hoogers, Koopman & Thomas, op. cit., pp. 97. 184 Bron: Brief college aan raad betreffende Referendum verordening op de speelautomatenhallen, 30 september 2004. Hierbij werd geen rekening gehouden met indirecte kosten, die voortvloeien uit de inzet van eigen personeel. 185 Voorstel aan college betreffende Communicatie referendum, 24 februari 2005. 186 Deze tarieven verschilden enigszins van medewerker tot medewerker, maar bedroegen doorgaans tussen de 75 en 95 euro per uur. 187 Bron: Interviews met betrokkenen. 188 Een rekenvoorbeeld kan wel een indicatie geven van het soort bedrag waar het mogelijk om gaat. Indien er 50 ambtenaren vrijgemaakt zouden worden en zij op een dag normaalgesproken 8 uur werken en de kosten per uur gemiddeld €75 euro bedragen (salaris plus overhead), dan zou hiermee in totaal €30.000 gemoeid zijn. 189 Het college besloot op 12 oktober 2004 om deze subsidie beschikbaar te stellen. (Bron: Verslag vergadering College van burgemeester en wethouders, 12 oktober 2004.) 190 Het betreft uitbetalingen aan Roeleke Bronkhorst (één van de appellanten) en PBZ-fractievoorzitter Albert de Boer (aanwezig bij de zitting d.d. 17 september). (Bron: Financieel overzicht verstrekt door het burgercomité.)

Page 142: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

142

191 Bron: Brief college aan burgercomité betreffende Reactie en verslag gesprek 30 september 2004, 12 oktober 2004. 192 Bron: Telefonisch gesprek met de heer Hendriks (directeur Flash Casino’s), 6 september 2005. De kosten van de advertenties bedroegen ongeveer €5.000, de kosten van de posters in de abri’s ongeveer €15.000, en de kosten van het bezoek aan Flash Casino’s in Nijmegen met de persconferentie circa €10.000. 193 Elzinga, Hoogers, Koopman & Thomas, op. cit., pp. 97. 194 Brief Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 8 juli 2005. (Bron: Website minister Pechtold: http://www.ministerpechtold.nl/contents/pages/43312/000030b3.pdf, geraadpleegd op 29 augustus 2005.) 195 Deze inventarisatie is gebaseerd op gegevens van de zogenaamde Krantenbank (http://www.lexisnexis.nl), waartoe de Universiteit Twente op basis van een abonnement toegang heeft. Dit bestand bood wel toegang tot artikelen uit Algemeen Dagblad, de Volkskrant, NRC Handelsblad en Trouw, maar niet uit de Telegraaf. 196 NRC Handelsblad, Geen referendum gokhal Zwolle, 21 september 2004. 197 NRC Handelsblad, Rel in Zwolle om gokhal, 23 september 2004. 198 Het Algemeen Dagblad meldt: “De gemeente hoeft voorlopig geen referendum te houden over de komst van een speelautomatenhal in het nieuwe stadion van FC Zwolle. […] Pas als de speelautomatenverordening in Zwolle wordt gewijzigd, kunnen inwoners een referendum vragen.” (Algemeen Dagblad, Geen referendum over gokhal in stadion, 22 september 2004). 199 Trouw, Zwolle kan niet meer weigeren, 23 september 2004. 200 De Volkskrant, Zwolle krijgt toch referendum over gokhal, 23 september 2004. 201 Ingezonden brieven zijn niet meegerekend. 202 In de Peperbus is hetzelfde patroon waarneembaar: de datum van het referendum wordt geregeld genoemd, maar de formulering van de referendumvraag niet. 203 Wanneer FC Zwolle, Be Quick ’28, en Flash Casino’s aandacht kregen, ging het meestal om de club c.q. het bedrijf. In sommige gevallen werden personen genoemd, zoals FC Zwolle-voorzitter Ronald van Vliet (7 maal), Be Quick-voorzitter Bert Venema (4 maal), en Flash-directeur Hans Hendriks (2 maal). 204 In welke mate er verschillen waren tussen journalisten is moeilijk te achterhalen, omdat ongeveer driekwart van de artikelen niet vermeldt door welke journalist het is geschreven.

Page 143: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van

143

Over de onderzoekers L.E. van Grootel Leonie van Grootel (1984) studeert bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Zij was voorafgaand aan en tijdens dit onderzoek als student-assistent verbonden aan de leerstoelgroep Politicologie van de Faculteit Bedrijf, Bestuur en Technologie van de Universiteit Twente. dr. H. van der Kolk Henk van der Kolk (1965) is als universitair docent politicologie verbonden aan de Universiteit Twente. Hij studeerde bestuurskunde in Twente. In 1997 promoveerde hij aan de Universiteit Twente op basis van een proefschrift over de invloed van lokale verkiezingen op gemeenteraadsleden (Electorale controle: Lokale verkiezingen en responsiviteit van politici). Sindsdien schreef hij onder meer diverse onderzoeksrapporten in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de gekozen burgemeester en het kiesstelsel. Dit jaar publiceerde hij (met Kees Aarts) het boek Nederlanders en Europa: het referendum over de Europese grondwet. dr. M. Rosema Martin Rosema (1970) is als universitair docent politicologie verbonden aan de Universiteit Twente. Hij studeerde politicologie in Leiden en sociale- en ontwikkelingspsychologie in Cambridge. In 2004 promoveerde hij aan de Universiteit Leiden op basis van een proefschrift over stemgedrag bij verkiezingen (The Sincere Vote: A Psychological Study of Voting).

Page 144: Enschede - DE STEMMING IN ZWOLLE...4. Initiatief tot het referendum 29 5. Organisatie van het referendum 43 6. Voorlichting en campagne 51 7. Referendumcommissie 63 8. Uitslag van