Zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises ... · Vertrouwen en verbinding, tussen...

Burgers als bondgenoten

1

Zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises door samenwerking

met de brandweer

Scriptie Masteropleiding Crisis and Disastermanagement NIFV/NSOB Lieke Sievers

December 2009


2


3


Zelfredzaamheid en burgerparticipatie

bij rampen en crises

door samenwerking met de brandweer


4


5

Inhoudsopgave

Voorwoord 9

Hoofdstuk 1 Algemene Kaders 10 1.1. Inleiding 10 1.2. Aanleiding 12 1.3. Probleemstelling en deelvragen 13 1.4. Methode van Onderzoek 15 1.5. Afbakening hoofdvraag 17 1.5.1. Afbakening aan de hand van definities 17 1.5.2. Afbakening aan de hand van onderwerpen 19 1.6. Opbouw Scriptie 20

Hoofdstuk 2 Burgers in rampenbestrijding en crisisbeheersing 22 2.1. De rol van burgers bij rampenbestrijding 22 2.1.1. De rol van individuele burgers bij rampenbestrijding 22 2.1.2. Vrijwilligheid onder druk 24 2.1.3. Burgers en informatieverstrekking en -vergaring over rampen 25 2.2. Vrijwilligersorganisaties op het gebied van rampen en crises 27 2.2.1. Vrijwilligersorganisaties: Rode Kruis, Natres, KNBRD 27 2.2.2. Burgers en brandweer 28 2.2.3. ‘Brug tussen getroffenen en de professionele crisisbeheersers’ 30 2.2.4. ‘Brug tussen theorie en praktijk’ 31 2.3. Samenvatting hoofdstuk 2 33 Hoofdstuk 3 Overheid en burgers in rampenbestrijding en crisisbeheersing 34 3.1. Ontwikkelingen in overheidsbeleid en -organisatie rampenbestrijding 35 3.1.1. Overheidsorganisaties rampenbestrijding vanaf 1985 35 3.1.2. Voortgang ontwikkeling rampenbestrijdingsopbouw 35 3.1.3. Opmaat naar een nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie 37 3.1.4. Opmaat naar een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling 38 3.2. Risicobeleid en risicobeleving 38 3.2.1. Brede veiligheidsbeleving 38 3.2.2. Beleving sociale veiligheid 39 3.2.3. Beleving fysieke veiligheid 40 3.3. Maatschappelijke context relevant voor rampenbestrijding 41 3.3.1. Verzorgingsstaat 41 3.3.2 Verhoudingen binnen overheid - burgers 44 3.3.3 Ontwikkelingen van organisatievormen overheid 46 3.4. Samenvatting 47


6

Hoofdstuk 4 Analyse en verklaringen 49 4.1. Analyse ontwikkeling rol van burgers bij rampenbestrijding 49 4.2. Analyse van overheidsbeleid en -organisatie in rampenbestrijding 50 4.3. Analyse van de ontwikkeling in risicobeleid en risicobeleving 51 4.4. Analyse van de ontwikkeling in de maatschappelijke context 52 4.5 Afronding

55

Intermezzo 57

Hoofdstuk 5 Cases Maastricht en Gloucestershire 60 5.1. Maastricht, Itteren en Borgharen 60 5.1.1. Aanleiding en opzet organisatie 60 5.1.2. Samenwerking met de brandweer en relatie met zelfredzaamheid 62 5.2. Gloucester 63 5.2.1. Aanleiding en opzet organisatie 64 5.2.2. Ervaringen met burgerparticipatie en zelfredzaamheid EMS 65 5.2.3. Ervaringen met burgerparticipatie en zelfredzaamheid FRS 66 5.2.4. Visie op de beroepsontwikkeling van de FRS 67 5.2.5. Ervaringen Rode Kruis in Gloucestershire met burgerparticipatie 68

Hoofdstuk 6 Internationale ervaringen rond burgers en rampenbestrijding 70 6.1. Federal Emergency Management Agency (FEMA) USA 70 6.1.1. Organisatie en rol van FEMA in relatie tot lokale activiteiten 71 6.1.2. Citizen Corps Councils 71 6.1.3. Community Emergency Response Team, CERT 72 6.2. European Red Cross 73 6.2.1. Informed, prepared, together 73 6.3. Samenvatting hoofdstuk 5 en 6 75

Hoofdstuk 7 IJsselland en Zwolle: fysieke veiligheid en burgerparticipatie 78 7.1. Vooronderzoek Veiligheidsregio IJsselland 78 7.1.1. Opzet vooronderzoek 79 7.1.2. Context en draagvlak voor vooronderzoek en vervolgaanpak 80 7.2. Onderzoeksresultaten vooronderzoek veiligheidsregio IJsselland 80 7.2.1 Conclusies vooronderzoek 82 7.3. Beleidsplan fysieke veiligheid gemeente Zwolle ‘Bewust bekwaam’ 83


7

Hoofdstuk 8 Synthese en aanbevelingen 85 8.1. Zelfredzaamheid en burgerparticipatie: richting van verandering 86 8.2. Concretisering burgerparticipatie en zelfredzaamheid 88 8.3 Hoe kan de brandweer samenwerking met burgers concretiseren? 90 Aanbevelingen 1 tot en met 10 91

Nawoord 99 Slot Alles begint in het klein, op menselijk niveau 100 Bijlagen 101 I Literatuurlijst 102 II Lijst geïnterviewden Engeland en Brussel 104 III Onderzoeksopzet Veiligheidsregio IJsselland

Jaap Timmer, december 2009 105

IV Vragenlijst vooronderzoek samenwerking brandweer en burger IJsselland

111

V Organisatie buurtraad Borgharen/Itteren 116


8


‘Alles begint in het klein, op menselijk niveau’


9

Voorwoord Toen ik me halverwege 2008 aan het voorbereiden was op een sollicitatie naar een functie bij de regionale brandweer kwam ik onder andere de lectorale rede tegen van Astrid Scholtens, door haar uitgesproken in 2007. Opvallend daarin vond ik de constatering dat samenwerking tussen operationele hulpdiensten, het bestuur en de aansturing bij een ramp niet moet worden overdreven, zeker niet de eerste uren na de ramp: de burgers en de professionals die op dat moment als eerste aanwezig zijn, zijn de eerste uren vaak op zichzelf aangewezen. De noodzaak om je daarvan als burger en ook als professionele hulpverlener bewust te zijn, was duidelijk. Daarmee was mijn belangstelling voor zelfredzaamheid en burgerparticipatie als thema in de rampenbestrijding gewekt. Al eerder bij de politie was me opgevallen hoeveel bereikt kan worden in een wijk of buurt als overheid, politie en burgers samen optrekken om de leefbaarheid in de wijk te vergroten, als onderdeel van sociale veiligheid. De resultaten van dat samen optrekken liggen zowel op het vlak van veiligheid en leefbaarheid, als in verbeterde verhoudingen tussen burgers en overheid c.q. politie. Ik ben dat in de korte tijd die ik werkzaam ben bij de veiligheidsregio en brandweer, op het vlak van fysieke veiligheid, nog niet in die mate tegengekomen. Inmiddels is de brandweer haar zoektocht naar haar rol in de toekomst, die de Strategische Reis wordt genoemd, aan het afronden. De eerste presentatie aan het Veiligheidsberaad heeft plaatsgevonden. Een van de bevindingen van deze reis is dat zelfredzaamheid van burgers, samenwerking van de brandweer met burgers, en de brede inzet van vrijwilligers cruciaal is om in onze complexe samenleving zorg en verantwoordelijkheid voor veiligheid te kunnen waarmaken. Met deze scriptie hoop ik concrete handvatten te kunnen aanreiken om binnen de brandweer de cultuuromslag te maken die voor de nieuwe benadering nodig is. In de veiligheidsregio IJsselland maakt het betrekken van burgers onderdeel uit van de missie en visie. Maar met woorden alleen is dat nog niet gerealiseerd. Daarom ben ik samen met de lector veiligheid van de Hogeschool Windesheim, dr. Jaap Timmer, gestart met een onderzoek, om zelfredzaamheid en burgerparticipatie tot ontwikkeling te brengen. Daarin kan ik naar ik hoop ook gebruik maken van mijn bevindingen, neergelegd in deze scriptie. Tijdens het afgelopen jaar van de studie bleken twee medestudenten, Ger Huijer en Paul Jetten, ook veel belangstelling te hebben voor het onderwerp zelfredzaamheid en burgerparticipatie, ieder met een iets andere invalshoek. We hebben een deel van de verkenning van het onderwerp met elkaar gedeeld, en dat zal beschreven worden in de inleiding en deels in de methode van onderzoek. Ik had deze scriptie niet kunnen realiseren zonder de hulp en steun van met name mijn gezin. De afzondering waarin ik me gedurende vele uren moest bevinden om tot een resultaat te komen, zijn ten koste van het samenzijn met hen gegaan. Ik ben hen dankbaar en ga het goedmaken. Op deze plaats wil ik ook Ger en Paul bedanken voor de inspiratie en adviezen tijdens onze gesprekken en gezamenlijk afgelegde bezoeken; dankzij hen kreeg deze scriptie de goede richting. Tot slot mijn dank aan mijn begeleider, Marc Otten. De eerste terugkoppeling op het concept betekende nog even hard werken, maar was nodig om van deze scriptie een redelijk samenhangend geheel te maken.

Lieke Sievers, december 2009


10

Hoofdstuk 1 Algemene kaders 1.1. Inleiding ‘De burger als bondgenoot’ als titel is bewust gekozen. Tijdens de zoektocht naar het thema zelfredzaamheid en zelforganisatie bij rampen en crises zijn Paul Jetten,Ger Huijer en ik gestuit op het feit dat er veel over de burger en zijn rol wordt geschreven en onderzocht. Het gaat bijvoorbeeld Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007), onderzoek naar de burger als slachtoffer (onder andere: Een wereld van verschil, Impact, Rooze en Jong 2008), onderzoek naar het gedrag van burgers tijdens rampen (Mythen over burgers, Quarantelli, 1985) en onderzoek naar incidenten in algemene zin en wat burgers daarin betekenden (onder andere: Scholtens, stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard, 2007). Wij constateerden ook dat weinig onderzoek zich richt op de concretisering van de actieve invulling van de verschillende mogelijke rollen van de burger in samenwerking bij rampen-bestrijding en crisisbeheersing. Het leek er op dat alleen overheden en operationele diensten zich verantwoordelijk voelen voor de goede aanpak van de voorbereiding op en de aanpak van rampen en crises; dat het besef dat de overheid en de operationele diensten niet alles alleen kunnen of zelfs moeten willen, nog niet echt lijkt te hebben postgevat; dat het vertrouwen van overheid in de burger en vice versa daar mogelijk een rol in speelt; en dat het adagium van de verzorgingsstaat nog steeds opgeld doet, in die zin dat de overheid van de wieg tot het graf voor u zorgt. En dat terwijl de burger zich aan de ene kant onveiliger voelt, maar wel wil dat de overheid voor zijn veiligheid zorgt (Boutellier,Veiligheidsutopie, 2002). Via al deze verkenningen en veronderstellingen kwamen we op het idee van ‘De burger als Bondgenoot’. Wij zetten de burger als bondgenoot centraal. Daaromheen (zie afbeelding 1.1.) heeft ieder van ons een van de drie manieren uitgewerkt waarop dat bondgenootschap kan worden ingevuld.

1. De burgers in eerste instantie als bondgenoten van elkaar in spontane situaties, de zogenaamde ‘emergent groups’. (Paul Jetten)

2. De burgers als bondgenoot van brandweer, waarbij zowel gekeken kan worden naar samenwerking met individuele burgers als naar georganiseerde burgers. (Lieke Sievers)

3. De burgers en het bondgenootschap met lokale overheden, als eerste bestuurlijke niveau en het verantwoordelijke niveau voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing. (Ger Huijer)

Onze veronderstelling is dat bondgenootschap te maken heeft met vertrouwen. Vertrouwen en verbinding, tussen burgers onderling, tussen de brandweer en burgers en tussen lokale overheid en burgers. Vanzelfsprekend zijn er raakvlakken en verbindingen tussen de verschillende invullingen van het ‘bondgenootschap’. Dat is in de afbeelding weergegeven aan de hand van de pijlen. In de drie scripties komen deze raakvlakken ook naar voren en zal naar de scriptie die dat behandelt, worden verwezen.


11

Afbeelding 1.1: De Burger als Bondgenoot en invulling bondgenootschap


12

1.2. Aanleiding

Eind 2008 heeft het bestuur in de Veiligheidsregio IJsselland een missie en visie vastgesteld, voorafgaand aan de daadwerkelijke instelling van de Veiligheidsregio per 1 januari 2009. De missie luidt: ‘Veiligheid: voor elkaar’. De visie ‘Voor veiligheid zorgen we samen. Iedereen draagt z’n steentje bij’ valt uiteen in korte zinnen met een aantal werkwoorden, en het laatste zinnetje geeft aan: ‘we stimuleren onze inwoners hun steentje bij te dragen’. www.veiligheidsregio-ijsseland.nl.

Zowel in de missie als in de uitwerking van de visie is getracht om duidelijk te maken dat rampenbestrijding en crisisbeheersing iets is van, voor en door ons allemaal. Het directe verband met zelfredzaamheid en burgerparticipatie in de veiligheidsregio is hiermee gelegd. Ik heb me ten doel gesteld om dit thema aan de ene kant in relatie tot de historische en maatschappelijke context te plaatsen, en aan de andere kant de aanbevelingen concreet toepasbaar te maken in de Veiligheidsregio IJsselland. Een tweede aanleiding ontwikkelde zich gedurende het jaar 2009. De op landelijk niveau ingezette verkenning naar de toekomst van de brandweer, genaamd de Strategische Reis, richtte zich op nieuwe rollen en taken voor de brandweer, maar ook op een nieuwe verhouding met de burger. Het huidige “bedrijfsmodel” van de brandweer is aan vernieuwing toe: het nog meer en nog sneller en slimmer water naar vuur dragen heeft vanuit maatschappelijk effect geredeneerd niet de gewenste toegevoegde waarde . De verkenning leidt tot een verandering van paradigma naar veel meer inzet aan de voorkant, vanuit een andere risicobenadering, en een andere benadering van de burger. Het onderwerp zelfredzaamheid, burgerparticipatie en samenwerking met de burger komt nadrukkelijk in beeld. Vermaatschappelijking van de brandweer is een leidend beginsel: het bouwen van een nieuwe relatie met de samenleving, daarbij gebruik makend van kennis, kunde en capaciteiten in die samenleving, wordt een belangrijke manier om samen een veiliger leefomgeving te creëren . De Strategische Reis geeft een richting aan voor de brandweer als geheel, op een abstract niveau. Met deze scriptie wil ik nadere onderbouwing geven aan de richting die met de Strategische Reis is gekozen, en op onderdelen ook handvatten aanreiken om concrete kleine stappen te zetten op de ingeslagen weg. Het zal duidelijk zijn dat ik die weg goed gekozen vind.


13

1.3. Probleemstelling en deelvragen: Waarom, wat en hoe ‘Burger als

bondgenoot’? In het voorgaande is kort beschreven dat er veel is onderzocht en beschreven over incidenten, rampen en crises en diverse actoren. Er worden veel inzichten verschaft in de omstandigheden die tot een crisissituatie of ramp hebben geleid en verklaringen voor optreden of ingrijpen. Met name aspecten als communicatie, sturing en coördinatie kunnen zich in grote belangstelling verheugen. Er zijn veel lessen te trekken uit deze rapportages en die worden bestuurlijk en in de betrokken organisaties toegepast in het verbeteren van de planvorming en sturingsmodellen en -afspraken. Ook naar zelfredzaamheid van burgers is veel onderzoek gedaan, zowel nationaal als internationaal. De site van het Nederlands Insituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV) o.a. bevat veel waardevolle informatie op dat punt. Toch zie ik, afgezien van de vier pilots die nu worden uitgevoerd in het kader van het project van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties “Versterking zelfredzaamheid”, in Nederland nog niet veel gerichte activiteit. Terwijl in het buitenland (United Kingdom,United States of America) op dit vlak al grote stappen zijn gezet. Maar ook de vier genoemde pilots gaan niet in op de samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en (georganiseerde) burgers en de relatie met zelfredzaamheid. Een Nederlands onderzoek dat op het punt van deze samenwerking is uitgevoerd betreft “De zelfredzame burger” (Lepelaar, juni 2008). De beschrijving en conclusies geven aan dat de houding van hulpdiensten en overheid ten opzichte van burgers dient te veranderen, met name door meer open te staan voor nieuwe werkwijzen, door de zelfredzame burger te laten helpen bij hulpverlening en door burgers mee te laten oefenen. Maar een antwoord op de vraag waardoor die houding is veroorzaakt blijft achterwege, evenals concrete adviezen hoe de verandering moet worden bereikt. Al in 2006 heeft het Expertisecentrum risico- en crisisbeheersing van de Regionale brandweer Amsterdam en omstreken een brochure uitgebracht, genaamd “Zelfredzaamheid van burgers” (COT, J. Bos en I. Helsloot, juni 2006) . De brochure is bestemd voor hulpverleningsdiensten en overheden en stelt de zelfredzame burger en gemeenschappen centraal (pg. 3) en poogt een brug te slaan tussen theorie en praktijk. Er staan veel waardevolle aanbevelingen in en het is daarom des te meer een vraag waarom drie jaar later nog zo weinig lijkt te zijn gedaan met alle concrete toepassingen die worden aangereikt. De vraag waarom zelfredzaamheid en burgerparticipatie zo moeizaam tot stand komen wordt in de brochure nauwelijks geadresseerd en is mede gezien de constatering hiervoor, nog meer van belang. Wat mij bezighoudt is de vraag waarom burgerparticipatie in de zin van samenwerking tussen brandweer en burgers nog grotendeels afwezig is. De brandweer zou door haar kleinschaligheid en grote aantal vrijwilligers middenin de samenleving kunnen staan. Is dat ook zo? Of gaat het bij de brandweer net als bij andere operationele diensten om het ontbreken van bereidheid om burgers in alle stadia van de rampenbestrijding en crisisbeheersing serieus te nemen en te betrekken? Of is het in eerste instantie vooral het nog niet aanwezige bewustzijn van zowel de eigen (on)mogelijkheden als die van de burger? En waar is dat uit ontstaan? Wat is de context nu van ontwikkeling van samenwerking tussen burgers en brandweer? En wat is de relatie met zelfredzaamheid van burgers in meer enge zin? Inzicht in deze achtergronden kan helpen om aanknopingspunten te vinden voor een verandering. In het onderzoek ‘Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen’ (Starmans en Oberije, 2006, pg. 12) blijven deze vragen ook buiten het bereik van het onderzoek, omdat ze op dat moment nog niet te beantwoorden waren en nader onderzoek vergen. Het onderzoek dat volgt in 2008 getiteld


14

‘Hulpverleners en burgerparticipatie’(Oberije en Tonnaer, 2008) geeft veel inzicht in de houding en beleving van hulpverleningsdiensten ten opzichte van burgerparticipatie, en beantwoordt de vraag in welke mate burgerparticipatie voorkomt en hoe het wordt gewaardeerd door hulpverleners. Uit het onderzoek blijkt dat er wel veel burgerparticipatie wordt verwacht en op enkele momenten is ervaren door de hulpverleningsdiensten, maar dat er in geen enkele fase van de rampenbestrijding rekening mee wordt gehouden. Op de vraag waarom er geen rekening mee wordt gehouden, worden antwoorden gegeven als: “Je kunt er in de planvorming niets mee, er is nog niet over nagedacht, het maakt de rampenbestrijding onnodig complex, het is te onvoorspelbaar en vooral dat het de plannen van de overheidshulpdiensten niet mag doorkruisen” . Burgerparticipatie wordt in het onderzoek opgevat als zelfredzaamheid en tevens als samenwerking. Wat is de achtergrond van deze opstelling van de hulpverleners? Naast de vraag naar meer theoretische achtergronden van het schijnbaar grotendeels uitblijven van burgerparticipatie en zelfredzaamheid tot op heden, wil ik zoeken naar voorbeelden in de praktijk waarbij het toch zo blijkt te zijn dat er sprake is van burgerparticipatie, in Nederland dan wel daarbuiten. Die voorbeelden blijken er te zijn en vormen een bron van praktijkgerelateerde informatie. Welke zijn voor Nederland concreet toepasbare cases en van welke voorbeelden en internationale ervaringen kan gebruik worden gemaakt? Mijn ambitie is daarbij niet om volledig te zijn; wel om toegankelijke ervaringen en concrete voorbeelden te vinden en te beschrijven. Aan de hand van deze beschrijvingen en de gegevens die naar voren zijn gekomen uit de theorie en literatuur, kunnen conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd om te komen tot beleid en toepassing in Nederland op grotere schaal.

Mijn hoofdvraag luidt daarom:

Hoe kan zelfredzaamheid van burgers door samenwerking tussen brandweer en burgers ter voorbereiding op en ten tijde van rampen en crises worden ontwikkeld?

Uit deze hoofdvraag vloeien de volgende deelvragen voort.

Deelvragen:

1. Wat is bekend over burgerparticipatie en zelfredzaamheid bij rampen en crises? 2. Wat is bekend over de opstelling van de overheid ten aanzien van burgerparticipatie en zelfredzaamheid en hoe is dat te verklaren? 3. Zijn er voorbeelden van burgerparticipatie en zelfredzaamheid bekend in de praktijk van (overstromings-) rampen en crises? 4. Hoe kan burgerparticipatie en zelfredzaamheid door de brandweer worden geconcretiseerd? Voorafgaand aan de beantwoording van de deelvragen beschrijf ik eerst definities om het onderzoek zo goed mogelijk af te bakenen. De invalshoeken van waaruit de deelvragen worden benaderd, zijn vooral bestuurskundig, sociologisch en organisatiekundig en combinaties daarvan. De deelvragen 3 en 4 worden daarnaast beantwoord aan de hand van de onderzochte cases en gehouden interviews.


15

1.4. Methode van onderzoek Het onderzoek naar burgerparticipatie en zelfredzaamheid kent, zoals in de Inleiding genoemd, een gezamenlijk en een individueel deel. Ger Huijer en Paul Jetten waren de studiegenoten in het gezamenlijke deel. Gezamenlijke deel I Oriëntatiefase: We hebben diverse besprekingen gevoerd om het hoofdthema en onze deelonderwerpen helder te krijgen; tevens was het nodig om de afbakeningen goed te formuleren. Dit vond vooral plaats in februari 2009, vervolgens in mei en nogmaals in juni. Tijdens deze fase heb ik tevens mijn literatuuronderzoek grotendeels uitgevoerd en heeft ieder van ons afzonderlijk gesprekken gevoerd, interviews gehouden en congressen bijgewoond. II Voorbereiding buitenlandbezoeken en veldwerk: In de maanden april, mei en juni zijn afspraken gemaakt en hebben we ons ingelezen op diverse bezoeken zowel in Nederland als het buitenland. We hebben vragenlijsten opgesteld en deze gemaild aan de gesprekspartners in Brussel, Maastricht, Keulen, Gloucester, Bristol, Worcester en Londen. Het veldwerk, dat wil zeggen de daadwerkelijke bezoeken en de interviews, vond plaats in met name juni en juli 2009. We hebben gesproken met vertegenwoordigers van lokale en landelijke overheden, vertegenwoordigers van operationele diensten, vertegenwoordigers van georganiseerde burgergroepen en vertegenwoordigers van vrijwilligersorganisaties. Een lijst van geïnterviewden is als bijlage II toegevoegd. Tijdens de bezoeken hebben we een deel van de analyse uitgevoerd, en de verdere vraagstelling verdiept. Ook is deze fase benut om de afbakening tussen de scripties verder uit te werken. III Analyse en rapportage: In juli en augustus is ieder voor zich aan het schrijven van de eigen scriptie begonnen, en heeft tussentijds nadere analyse, afstemming en synthese plaatsgevonden zowel via de mail als door een gezamenlijke bespreking. Voor de afronding van het gezamenlijke deel, de conclusies en aanbevelingen, is nog een afzonderlijke bespreking gevoerd. De cases die zijn onderzocht hebben alle betrekking op overstromingsrampen: in Engeland in 2007 en in Nederland in Borgharen/Itteren (Maastricht) waar de dreiging van hoog water per jaar vier tot vijf keer tot een alarmfase leidt. De aanname bij het onderzoeken van overstromingsrampen is dat de wijze van samenwerken tussen burgers onderling, tussen burgers en operationele diensten en tussen lokale overheid en de burger, in een overstromingssituatie op hoofdlijnen niet verschilt van de wijze van samenwerken in andere ramp- of crisissituaties. Er liggen generieke principes aan ten grondslag. Bij nader onderzoek in de literatuur en tijdens de werkbezoeken is voor deze aanname ook onderbouwing gevonden. Het feit dat we met drie betrokken mensen aan dit onderwerp hebben gewerkt, en ieder zich steeds weer verdiepte in zowel het denkwerk van de ander als in de door de ander ingebrachte informatie uit gesprekken en literatuur, heeft zeer bijgedragen aan de inspiratie en motivatie tijdens de zoektocht rondom het onderwerp zelf als het maken van de scriptie.


16

Individueel deel Het schrijven van de scriptie en het aanvullend verzamelen van informatie en het verwerken daarvan is uiteraard een individuele aangelegenheid. Een afzonderlijk deel betreft het vooronderzoek in de Veiligheidsregio IJsseland. Dit vooronderzoek staat in het teken van een uitgebreider onderzoek naar de ontwikkeling van zelfredzaamheid en burgerparticipatie in IJsselland. De onderzoeksopzet van dit uitgebreide onderzoek is opgesteld door de lector Veiligheid van de Hogeschool Windesheim, dr. Jaap Timmer. Ik ben met hem een samenwerking aangegaan, om in de Veiligheidsregio IJsselland zelfredzaamheid en burgerparticipatie in ontwikkeling te brengen. In september en oktober heb ik het vooronderzoek in de Veiligheidsregio IJsselland uitgevoerd. Daarbij zijn zowel brandweermensen als medewerkers van de Veiligheidsregio bevraagd. Doel daarvan is om te vragen naar beider beeld over de mogelijkheden van het betrekken van burgers bij de rampenbestrijding, met name door de brandweer. In eerste instantie heb ik gewerkt met een beknopte schriftelijke vragenlijst, met deels gesloten en deels open vragen. Voor het opstellen van deze vragen heb ik gekeken naar de enquêtes over burgerparticipatie van Starmans en Oberije (2008) en van het onderzoek naar burgerparticipatie bij de ramp in Twente (juni 2009). De doelgroep waren primair brandweercommandanten en brandweermensen werkzaam bij de regionale brandweer, waar de rampenbestrijding in principe belegd is. In totaal betrof het onderzoek tien brandweercommandanten, en vijf personen werkzaam bij de Veiligheidsregio (HGHOR, secretaris Veiligheidsregio, beleidsmedewerker veiligheidsregio, communicatieadviseur veiligheidsregio, hoofd regionaal bureau brandweer). De uitkomsten van het vooronderzoek worden uitgewerkt in hoofdstuk 7.

Het onderzoeksvoorstel in samenwerking met het lectoraat Veiligheid is als bijlage III opgenomen en is ingediend bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor subsidie, in het kader van het landelijk project ‘Denk vooruit’, deelprogramma zelfredzaamheid.


17

1.5. Afbakening hoofdvraag Om tot een adequate afbakening te komen, worden in deze paragraaf de gehanteerde definities en begrippen uiteengezet en daarbij wordt aangegeven wat ik wel of niet betrek in het perspec-tief van deze scriptie. Daarnaast benoem ik enkele onderwerpen die, hoewel interessant, niet door mij besproken zullen worden in het kader van samenwerking van brandweer met burgers. 1.5.1. Afbakening aan de hand van definities: Zelfredzaamheid - Burgerparticipatie - Zelforganisatie - Brandweer en politie - Burger - Bondgenoot

Zelfredzaamheid

De meest gangbare definitie is die van A. Ruitenberg en I. Helsloot (Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, 2004): “Alle handelingen die door burgers worden verricht ter voorbereiding op, tijdens en na rampen en zware ongevallen om zichzelf en anderen te helpen en de gevolgen te beperken. Als dit handelen niet op zichzelf is gericht is sprake van redzaamheid”. Tegenover zelfredzaam wordt ook het begrip niet-zelfredzaam gehanteerd. Hieronder worden onder meer minder-validen, kinderen en ouderen afhankelijk van zorg begrepen. Deze specifieke groepen laat ik in het kader van deze scriptie buiten beschouwing. Een andere definitie van zelfredzaamheid legt meer de nadruk op het eigen initiatief en beperkt het bereik van de geboden hulp: P. Veldhuis (Burgerparticipatie en zelfredzaamheid in Amerika, magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, dec. 2008): “Het door burgers op eigen initiatief nemen van maatregelen en verrichten van handelingen in voorbereiding op, tijdens en na afloop van een ramp of zwaar ongeval ter bescherming van het gezin, de familie en (eventueel) het eigen bedrijf”. Het Engelse begrip ‘resilience’, meestal gebruikt in samenhang met het begrip ‘anticipation’ duidt enerzijds op onze definitie van zelfredzaamheid, maar er wordt ook ‘veerkracht’ onder verstaan: een gemeenschap die resilient is, is in staat vooraf afspraken te maken, tijdens een incident het nodige zelf te doen en na afloop ook in de opbouw actief mee te werken.

In het Duits wordt de term ‘selbsthilfe’ gehanteerd, als bijna synoniem voor zelfredzaamheid. In mijn ogen heeft deze term een meer actieve connotatie; het woord ‘hilfe’ drukt dat uit. In het Nederlands is zelfhulp een begrip dat in de medische en psychologische context wordt gebruikt, en niet zozeer van toepassing is in grootschalige rampen- en crisissituaties. Voor deze scriptie ga ik uit van de eerste definitie, die van Ruitenberg en Helsloot, omdat deze het meest aansluit bij het doel van mijn onderzoek, en scherp de scheidslijn in beeld brengt tussen zelfredzaamheid en burgerparticipatie. Dat onderscheid is gewenst om conclusies en aanbevelingen correct te kunnen formuleren. Burgerparticipatie Het blijkt dat de begrippen burgerparticipatie en zelfredzaamheid gemiddeld genomen dezelfde definitie kennen. In het onderzoek naar Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen (Star-mans en Oberije, 2006) wordt exact dezelfde definitie gehanteerd als de hierboven geciteerde definitie van zelfredzaamheid door Ruitenberg en Helsloot.


18

Toch is er naar mijn mening sprake van onderscheid: zelf-redzaamheid richt zich op het redden van zichzelf en anderen als er (nog) geen andere hulpverlening is; burgerparticipatie veronderstelt in mijn ogen de samenwerking tussen burgers en een andere partij, in het geval van rampen en zware ongevallen de hulpverlenings-diensten. Participeren betekent immers letterlijk deel hebben aan, dus niet volledig zelf de redding uitvoeren of van zichzelf . Ik zal dan ook dit onderscheid aanhouden: waar sprake is van burger-participatie, is samenwerking met de hulpverleningsdiensten een feit; als zelfredzaamheid wordt genoemd, is dat een situatie waarin de burger, de gemeenschap, de groep van burgers, zich redt zonder hulp van buitenaf. Zelforganisatie Definities in dit verband verwijzen vaak naar de chaostheorie: “Zelforganisatie is het proces waarbij in een chaotisch systeem schijnbaar spontaan structuren ontstaan”( Jaap Boonstra en Leon de Caluwe, 2006). Daarnaast zijn definities van zelforganisatie terug te vinden in de organisatietheorie: “Een patroon van spontane samenwerking tussen medewerkers of teams” (Peter Bootsma en Judith Lechner, 2002). Een andere definitie heeft direct betrekking op vrijwilligersorganisaties, omdat de definitie deel uitmaakt van een opsomming van definities van de Rotterdamse Conferentie Tussenbalans vrijwilligerswerk in 2015, gehouden op 6 april 2006: “Vrijwilligersorganisatie door en voor een specifieke groep. Het doel is, zeker aanvankelijk, belangenbehartiging”. Vanwege de nauwe samenhang met de onderzoeksinvalshoek van Paul Jetten naar emergente groepen, ga ik niet verder in op het onderscheid dan wel de overeenkomsten in deze definities. Ik volsta met te verwijzen naar de scriptie van Paul Jetten. Brandweer en politie In het kader van deze scriptie zal ik me vooral op de brandweer richten. De brandweer is sinds de rampenbestrijdingswetgeving van1985 expliciet belast met de coördinatie en de voorbereiding op de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Daarnaast speelt een belangrijke rol dat de brandweer voor 80 % uit vrijwilligers bestaat, wat inhoudt dat binnen de brandweer een grote vertegenwoordiging “burgers” functioneert. Tevens is de brandweer op een kleinschalig niveau georganiseerd dat bijna geen enkele overheids- of hulpverleningsdienst meer kent: in grote steden staan in wijken afzonderlijke kazernes, maar vooral op het platteland in kleine woonkernen is vaak nog een brandweerkazerne met een blusgroep aanwezig. De politie is in de situatie van een ramp primair de organisatie die randvoorwaarden invult waaronder de hulpverlening zijn taken kan vervullen. In crisissituaties, zeker waar het om maatschappelijke onrust gaat, beschouw ik de politie als maatschappelijke hulpverlener: het herstellen van de orde om het leven weer zijn normale loop te kunnen laten hebben, is in mijn ogen dienstverlenend. Daarnaast is de vaak snelle aanwezigheid van politiemensen op de plaats van een ramp en de hulpverlenende instelling van veel politie-mensen er de oorzaak van, dat in de ogen van burgers de politie ook als hulpverleningsdienst wordt gezien. In het kader van burgerparticipatie is de politie ook van belang, omdat tussen politie en burgers actieve samenwerkingsrelaties bestaan, bijvoorbeeld in het kader van zogenaamde buurtwachten. Het betreft hier weliswaar een onderdeel van de sociale veiligheid, maar vanuit het perspectief van samenwerking is dat onderscheid minder relevant. De beroepsmatige geneeskundige hulpverlening als zodanig laat ik in deze scriptie buiten beschouwing. Wel zal ik aandacht besteden aan de rol van het Rode Kruis, en de mogelijkheden die deze organisatie in het kader van samenwerking met brandweer en burgers in het kader van zelfredzaamheid biedt.


19

Burger In de hoofdvraag heb ik al aangegeven dat het begrip ‘burger’ in het kader van deze scriptie breder is dan alleen de individuele burger. Omdat ik me richt op het onderzoeken van samenwerking tussen burger en brandweer, is het ook van belang om te bezien in hoeverre samenwerking met georganiseerde burgers tot de mogelijkheden behoort. De burger is dus “Iedere tijdelijke of permanente bewoner van Nederland”. Samenwerking van burgers onderling kan in vele vormen en gericht op vele doelen voorkomen. Elke voetbalvereniging, scoutingclub, volkstuinvereniging, of welke vrijwilligersorganisatie dan ook kan van belang zijn, evenals bewonersverenigingen van flats of buurten. Maar het is ook mogelijk dat met het oog op samenwerking met de operationele diensten burgers zich organiseren: de buurtwachten die samenwerken met de politie zijn daarvan een goed voorbeeld. In het licht van deze scriptie wil ik in principe elke bestaande of te organiseren groep burgers in beschouwing nemen. Het bedrijfsleven vormt een onderdeel van de samenleving dat als groep (via bijvoorbeeld Kamers van Koophandel of brancheverenigingen) benaderd kan worden; tevens kan elk bedrijf afzonderlijk, bijvoorbeeld vanwege de geografische ligging, in samenwerking een rol spelen. Sinds de ontwikkeling van privatisering is deze groep nadrukkelijk onderdeel van de samenwerking, en wordt ook in de Beleidsnota Crisisbeheersing 2004-2007 aangewezen. In het kader van deze scriptie zal ik dit alleen noemen, maar niet apart uitwerken. Bondgenoot Volgens internet encyclopedieën gaat het bij bondgenoot om een ‘partner’, een ‘medestander’, of ‘iemand die naast en met en ander of voor anderen voor een zaak ijvert’. In alle gevallen gaat het bij bondgenoot om samen, en richt het zich op een zaak, met of voor anderen. Dit is in deze scriptie de reikwijdte die ik het begrip bondgenootschap wil geven: samen gericht zijn op een bepaalde zaak, voor de betrokkene zelf en ook voor de anderen. In het Engelse taalgebied gebruikt men de term co-operation of collaboration om samenwerking aan te duiden, ook in de rampenbestrijding. In het Duits komen we de term Zusammenarbeit en Kooperation tegen. Zowel in het Engels als het Duits lijken de termen dezelfde lading als in het Nederlands te dekken. In hun paper betreffende ‘Community capability and disaster management’ (Marsh, Buckle en Smale, 2005) benoemen de auteurs de voorwaarden, beleidsrichtingen en behoeften van gemeenschappen om situaties in het algemeen en in rampensituaties in het bijzonder aan te kunnen. Een van deze behoeften betreft het niet alleen top-down of bottom-up benaderen van een gemeenschap, maar als een proces van partnership, i.e. bondgenootschap. Deze vorm van bondgenootschap is in deze scriptie van toepassing. 1.5.2. Afbakening van onderwerpen Een aantal aspecten dat te maken heeft met samenwerking in rampenbestrijding tussen burgers en overheidsdiensten zal ik niet bespreken, ondanks het feit dat ik een vrij brede benadering van de achtergronden heb gekozen. De rol van communicatie en voorlichting door de overheid en hulpdiensten met de burgers werk ik niet diepgaand uit. Op een aantal plaatsen zal ik wel punten aanhalen uit literatuur daarover, maar uitwerking voert te ver in het kader van de samenwerking overheid/hulpdiensten met de burger.


20

Waar het relevant is om de wijze waarop de overheid/hulpdiensten/brandweer communiceren (of niet) met burgers, benoem ik dit als voorbeeld van een bredere manier van de omgang van de overheid met de burger. Ik laat het aspect van juridische aansprakelijkheid buiten beschouwing. Dit speelt wel degelijk een rol, maar is voor deze scriptie een te specifieke invalshoek. Mijn focus is gericht op de historische, sociologische en bestuurs- en organisatiekundige context van de samenwerking met burgers, en daar laat ik het juridische aansprakelijkheidsaspect buiten. De groep van verminderd zelfredzamen is te onderzoeken als een aparte groep waar mee samengewerkt kan worden of voor gewerkt moet worden in een situatie van een ramp of een crisis. Aan deze groep wordt al aandacht besteed door een aparte taakgroep van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de Taakgroep Handicap en lokale samenleving (www.nietbangmaarvoorbereid.nl ) .Mijn aandacht gaat juist uit naar het grote deel van de gewone burgers die buiten alle aandacht vallen omdat ze geen aparte doelgroep vormen, maar zeker niet buiten schot blijven in geval van een ramp of crisis. In haar introductiecolumn van het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing van december 2008 maakt Astrid Scholtens daar ook melding van: “Al jarenlang onderzoeken we in Nederland na incidenten het (interne) functioneren van de overheid(-sorganisaties), maar vrijwel nooit het effect ervan op burgers of hun handelingen.” Daarnaast is deze groep ook die met het grootste potentieel aan mogelijke extra kennis of capaciteit. Leidinggevenden zijn voor elke vernieuwing of verandering in een organisatie van groot belang, net zoals bestuurders van betekenis zijn voor een gemeente. De persoonlijke voorkeur en aandacht van degene die een organisatie aanstuurt, bepaalt voor een fors deel de koers. Desondanks zal ik niet apart aan deze groep aandacht besteden. Ik zal me meer in algemene zin met de brandweer bezig houden, met name omdat het bijzondere van de brandweer de combinatie van beroeps- en vrijwillige krachten is. Tot slot ga ik in deze scriptie niet verder in op de Strategische Reis van de brandweer. Deze ontwikkeling was mede aanleiding voor deze scriptie, en daarom zal ik op die plaatsen waar dat relevant is, naar de Reis verwijzen. Het feit dat de Reis nu in bespreking komt geeft mij wel de indruk dat het onderwerp en de uitwerking in deze scriptie zowel inhoudelijk als qua timing passend is. 1.6. Opbouw scriptie Hoofdstuk 2 bevat een theoretische verkenning van het onderwerp burger en rampenbestrijding. Het geeft een beschrijving van het verschijnsel burgers en rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het hoofdstuk geeft de rol van burgers weer, mede vanuit het perspectief van vrijwilligheid en de rol die burgers spelen. Wat wordt hierover geschreven en wat is de beschreven praktijk hierbij? In Hoofdstuk 3 verken ik aan de hand van literatuur en theorie het onderwerp burger, overheid en rampenbestrijding. In dit hoofdstuk werk ik drie aspecten uit die relevant zijn voor de verkenning van de relatie van burgers en overheid met rampenbestrijding en crisisbeheersing in het algemeen. In de eerste plaats beschrijf ik de ontwikkelingen in visie op en organisatie van de rampenbestrijding. Het overheidsbeleid en de wetgeving die de basis vormen voor de organisatie geven de context weer waarin de rampenbestrijding ontwikkeld moest worden.


21

Wat betekenen beleid en wetgeving voor de hulpverleningsdiensten, de rol van burgers of samenwerking? In de tweede plaats ga ik in op risicobeleid en –beleving. Uit veel onderzoek blijkt dat de mate waarin een risico door burgers als reëel wordt gezien, betekenis heeft voor de mate van betrokkenheid en activiteit. Daarom is het in relatie tot rampenbestrijding, en samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en burgers daarbij, van belang te weten wat voor rol risico’s en risico-beleving spelen. In de derde plaats werk ik enkele maatschappelijke ontwikkelingen uit. Vanzelfsprekend maak ik een keuze uit het grote aantal maatschappelijke ontwikkelingen. De keuze sluit aan bij mijn veronderstelling dat de verhouding tussen overheid, hulpverleningsdiensten en burgers en hun samenwerking sterk door bepaalde ontwikkelingen zijn beïnvloed. Tevens biedt een aantal van deze ontwikkelingen juist ook aanknopingspunten voor samenwerking tussen brandweer en burgers. In hoofdstuk 4 vat ik in analyses, samenhangend met de aandachtsgebieden van hoofdstuk 3, het belangrijkste uit de verkenning van de hoofdstukken 2 en 3 samen. In hoofdstuk 4 zal ik aan de hand van inzichten uit onder andere de Bestuurskunde, Organisatiekunde, Sociologie en combinaties daarvan theoretische onderbouwing aangeven die relevant is voor het zoeken naar verklaringen. Met name het tweede deel van deelvraag 2 komt hier aan bod. In hoofdstuk 5 komen de verschillende cases aan de orde, met name Maastricht en Gloucester; dit betreffen best-practices, zowel ten aanzien van burgerparticipatie als zelfredzaamheid tijdens overstromingsrampen. De aanname is dat zelfredzaamheid en burgerparticipatie niet wezenlijk verschilt per type ramp. Ik zal de organisatie beschrijven en weergeven wat de ervaringen zijn van de geïnterviewden en aan de hand hiervan ingaan op deelvraag 3. In hoofdstuk 6 ga ik in op enkele ervaringen van internationale aard , beschreven aan de hand van werkbezoeken en literatuur. Het gaat dan vooral om het Europese Rode Kruis en de FEMA, het Amerikaanse Federal Emergency Management Agency. Deze ervaringen maken deel uit van de beantwoording van deelvraag 3. Ik besluit hoofdstuk 6 met een samenvatting van de hoofdstukken 5 en 6. In hoofdstuk 7 geef ik weer wat de resultaten zijn van het vooronderzoek dat ik in de regio IJsselland heb uitgevoerd. Tevens zal aan de hand van een onderzoeksopzet een aanzet worden weergegeven van de aanpak in de Veiligheidsregio IJsselland, in samenwerking met Jaap Timmer, lector veiligheid , Hogeschool Windesheim te Zwolle. De ontwikkeling van het fysieke veiligheidsbeleid in de gemeente Zwolle zal ik bespreken, vanwege de expliciete aandacht die daarin wordt besteed aan zelfredzaamheid en burgerparticipatie en de relatie met de onderzoeksopzet van de veiligheidsregio IJsselland. In hoofdstuk 8 kom ik tot een synthese van het literatuuronderzoek en de analyses van hoofdstuk 2, 3 en 4, de bevindingen van de cases uit hoofdstuk 5 en 6 en de resultaten van het vooronderzoek veiligheidsregio IJsselland van hoofdstuk 7. In dit hoofdstuk worden aanbevelingen geformuleerd, waarmee deelvraag 4 en de hoofdvraag worden beantwoord.


22

Hoofdstuk 2. Burgers in rampenbestrijding en crisisbeheersing Inleiding Na de Tweede Wereldoorlog is de Nederlandse samenleving niet meer op haar eigen grondgebied getroffen geweest door oorlog, en rampen (volgens de definitie van Quarantelli, 1998) hebben zich nauwelijks meer voorgedaan. Uit de bundel van onder andere van Duin (Crisis, 2009) blijkt dat slechts de watersnoodramp1953 en mogelijk de Bijlmerramp en de vuurwerk-ramp in Enschede de volwaardige status ‘ramp’ kunnen krijgen. Toch is er veel aandacht voor rampenbestrijding en crisisbeheersing, niet in de laatste plaats door een aantal grote incidenten in het buitenland. In dit hoofdstuk is er vooral aandacht voor de literatuur met betrekking tot de rol van de burger bij rampenbestrijding, zowel voor wat betreft de individuele burger als voor wat betreft de burger als onderdeel van een vrijwillige hulpverleningsorganisatie. 2.1 . De rol van burgers bij rampenbestrijding 2.1.1. Individuele burgers Als gesproken wordt over de rol van burgers bij rampen en rampen bestrijding, komen in de literatuur vaak de door Quarantelli onderzochte en weerlegde mythen naar voren (Quarantelli, 1987 o.a.). Het gaat dan om bijvoorbeeld in paniek raken, apathisch zijn, plunderen, gaan afwachten tot er hulp komt. In diverse onderzoeken naderhand naar aanleiding van incidenten, zowel in Nederland als in het buitenland, is bevestigd wat Quarantelli heeft beschreven, namelijk dat deze mythen niet overeenkomen met het gedrag dat mensen in een ramp- of crisissituatie vertonen. Mensen Tot ongeveer 2000 werd aan dit onderzoek in Nederland in mindere mate aandacht besteed. Bij incidenten van enige omvang die hebben plaatsgevonden en onderzoek daarnaar wordt de rol van de overheid tegen het licht gehouden, maar de rol van de burger of van vrijwilligersorganisaties wordt niet bezien. In zijn promotieonderzoek in 1992 naar de vraag of van rampen wordt geleerd, meldt ook Van Duin “dat de overheid leert”, maar ook hier is de rol van de burger of de samenwerking met de burger niet de focus. Kijkend op de mythen rondom burgers in rampensituaties: inmiddels is het oorspronkelijke onderzoek naar deze mythen en de ontkrachting daarvan al meer dan 35 jaar oud (Quarantelli en Dynes, 1972). De praktijk heeft aan de hand van wetenschappelijk onderzoek (Stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard, Scholtens en Helsloot, 2008; Disaster Realities in the Aftermath of Hurricane Katrina: The Looting Myth, Barsky e.a. 2008 USA) al veelvuldig laten zien dat de uitkomsten van het onderzoek nog steeds geldig zijn. Zowel in Nederland als in de Verenigde Staten helpen mensen zichzelf en elkaar, proberen zelfstandig de situatie te beheersen, informeren elkaar, en raken niet massaal in paniek. Plundering komt voor, maar zeker niet op grote schaal. Desondanks leven de mythen voort. In diverse publicaties worden de mythen steeds weerlegd en wordt aangegeven dat het onjuist is om daarvan uit te gaan. Toch komt in berichtgeving over grote ongevallen of rampen het enkele voorbeeld van paniek of plundering naar voren in de media, en ook hulpverleners zelf gaan nog steeds uit van die beelden; daarmee blijven de mythen in stand (De participerende, zelfredzame burger, Oberijé, NIFV, november 2006).


23

Onderzoek naar beleving van burgerparticipatie. Het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) voert in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een meerjarig onderzoeksprogramma uit naar zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen. Het onderzoeksprogramma bestaat uit drie delen, en burgerparticipatie is een van die delen. In dit kader voerden Starmans en Oberije onderzoek uit naar Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen. Het onderzoek betrof twee vragen:

- Is burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen wenselijk - Is stimulatie van burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen mogelijk?

Aan de hand van literatuuronderzoek stellen zij vast dat de hiervoor genoemde mythen inderdaad geen stand houden, maar dat burgers zelfs “rationeler handelen dan in 'normale' situaties. Verschillende onderzoekers geven aan dat angst vaak ten onrechte wordt betiteld als paniek. Maar ook de angst verlamt lang niet iedereen. Dat niet iedereen apathisch wordt en zich afhankelijk opstelt, blijkt onder andere uit de voorbeelden waarbij voor slachtoffers opvang wordt geregeld, waar dan vervolgens vrijwel niemand gebruik van maakt. Mensen zoeken vaker zelf onderdak bij vrienden en familie, dan dat ze afwachten tot iemand anders dit voor hen regelt”. Als het gaat om het type mensen dat participeert blijken dat in een noodsituatie veelal jonge mannen te zijn, terwijl in een voorbereidingsfase vrouwen vaak eerder geneigd zijn om waarschuwingen serieus te nemen. Starmans en Oberije geven aan dat uit onderzoekingen tegenstrijdige informatie komt over het al dan niet geprepareerd zijn in risicogebieden: men bereidt zich enerzijds beter voor, maar anderzijds kan er ook gewenning optreden. In hun onderzoek naar Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen komen de auteurs tot de volgende conclusie voor wat betreft de samenwerking tussen hulpverlening en burgers: “Overheden wereldwijd lijken burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen te omarmen, men komt in ieder geval de term of een synoniem ervan vaak tegen in de beleidsstukken. Men lijkt burgerparticipatie te zijn gaan waarderen als een uitbreiding van de hulpverlenings-capaciteit”. Daarbij wordt wel aangetekend dat hulpverleningsdiensten het liefst met groepen burgers te maken hebben. Anders ervaart men het als een probleem door gebrek aan coördinatie of zelfs als een extra taak. Daarbij geven de hulpverleningsdiensten ook nadelen aan van burgers die helpen: ze kunnen zelf in de problemen komen, schade aanrichten en ook een teveel aan hulp kan een belemmering vormen, althans dat is wat de onderzoekers hebben aangetroffen in de literatuur. Starmans en Oberije concluderen vervolgens, nadat is vastgesteld dat de meeste overheden burgerparticipatie op zich toejuichen: “ Echter, er zijn nog maar weinig voorbeelden bekend van landen waar men participatie van burgers bij rampen en zware ongevallen expliciet heeft opgenomen in het beleid”. Ze geven daarbij tevens aan dat de vraag waarom dat het geval is, vooralsnog onbeantwoord blijft. Op de hoofdvraag, of stimulatie van burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen mogelijk is, wordt op basis van de literatuur door de onderzoekers met ja worden geantwoord. Er zijn veel voorbeelden te vinden van manieren waarop dat zou kunnen. Of ze ook allemaal even effectief zijn, zeker in de Nederlandse situatie, is nog niet helemaal helder. “Maar”, stellen de onderzoekers, “op de vraag of overheid en hulpverleningsdiensten die ruimte ook willen bieden moet eerst een bevestigend antwoord worden verkregen”. Onderzoek naar ervaringen met burgerparticipatie Een uitgebreid onderzoek heeft plaatsgevonden (N. Oberije en C.Tonnaer, september 2008) naar de samenwerking tussen hulpverleners en burgers, in het kader van het onderzoeksprogramma zelfredzaamheid van het NIFV.


24

Dit onderzoek vormt ook een vervolg op het eerder aangehaalde onderzoek uit 2006 over “Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen”. De algemene conclusie in het rapport is dat de professionals in overgrote meerderheid positief staan tegenover het verschijnsel burgerparticipatie, verwachten dat het veel voorkomt en ook bij verschillende soorten incidenten, maar dat ze er in de voorbereiding op rampen (nog) weinig rekening mee houden. Als reden daarvoor geeft men aan “er niets mee te kunnen” in de planvorming, en ook dat het de plannen van de overheidshulpdiensten niet mag doorkuisen (pg. 24). Daarnaast wordt genoemd dat het nog geen prioriteit heeft gehad, dat burgerparticipatie te onvoorspelbaar wordt gevonden, en dat het de planvorming onnodig complex zal maken. Van de onderzochte organisaties blijken politie en rijksoverheid het meeste aandacht aan burgerparticipatie te besteden. Als reden daarvoor wordt verondersteld dat naarmate een organisatie meer beleidsmatig is, de aandacht groter is, omdat burgerparticipatie nog een relatief nieuw verschijnsel is. De ervaring van organisaties met burgerparticipatie blijkt geen rol te spelen in het al dan niet betrekken van burgers bij de planvorming. Tot slot geeft het onderzoek geen aanwijzing over de mate van burgerparticipatie en geografische spreiding; wel verwachten (cursief van mij) de professionals dat er een sterke positieve correlatie zit tussen de mate van sociale cohesie in een gebied en de mate van burgerparticipatie bij een ramp of een zwaar ongeval. Als vervolg op het onderzoek van 2006 naar burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen hebben Leunk en In ’t Veld de Vuurwerkramp van Enschede (juni 2009) onderzocht naar concrete voorbeelden van spontane samenwerking tussen burgers en hulpverleningsdiensten. Ook uit dit onderzoek blijkt de positieve grondhouding van de hulpverleners, de bereidheid van burgers om die hulp te verlenen en het feitelijk ook verlenen van die hulp, en het positieve effect van de samenwerking, zowel op de redding als op de capaciteitsproblemen waarmee de hulpverlening kort na de ramp kampt. De concrete voorbeelden van hulp verleend door burgers zijn: geneeskundige (eerste) hulp, hulp bij evacuatie en ontruiming en bij opvang en verzorging. Burgers bleken zich goed te laten instrueren door de hulpverleners, waren zeer bereid om te helpen en deden wat in hun vermogen lag. De processen waarin burgerparticipatie plaatsvond betroffen processen van gemeente, politie en geneeskundige processen. Meestal werd deze hulp verleend door mannen, die niet in het betrokken gebied woonden. Als verbeterpunten kwamen naar voren: burgers hadden langer kunnen helpen indien hun hulp gecoördineerd was geweest, en omdat registratie van deze burgers ontbrak, konden ze niet worden getraceerd in het kader van nazorg. Aanbevolen wordt om in de opleiding en in de planvorming aandacht te besteden aan burgerparticipatie, mede om het bewustzijn van hulpverleners op dat punt te verbeteren. Het beeld ten aanzien van de rol van burgers bij rampen is dat burgers niet in paniek raken of zich afhankelijk opstellen, dat ze zelf aan de slag gaan of helpen, als ze niet tot de getroffenen behoren. Het beeld is ook dat hulpverleningsdiensten positieve ervaringen hebben met burgerparticipatie en er ook positief over denken, maar dat er in de opleiding, planvorming of oefeningen nog niet of nauwelijks iets mee wordt gedaan. 2.1.2. Burgers en informatieverstrekking en –vergaring betreffende rampen en crises Uit een onderzoek naar “Zelfredzaamheid bij rampen” van A. Jongevos (2006) is onder andere duidelijk geworden dat Nederlandse burgers in het algemeen weinig belangstelling hebben om preventief informatie te verzamelen. Ook blijkt dat het risico dat er een ramp gebeurt als laag ervaren wordt. Ondanks dit alles vindt men het belangrijk te weten wat er gedaan moet worden wanneer er iets gebeurt. Het merendeel van de respondenten is er redelijk zeker van dit te weten.


25

Wat betreft het verschil tussen de medewerkers van buurten wijkverenigingen en Nederlanders in het algemeen, is de voornaamste conclusie dat deze twee groepen inderdaad verschillen vertonen. Medewerkers van buurten wijkverenigingen vinden het belangrijker voorbereidingen te treffen op eventuele rampen dan de mensen uit de onderzoeksgroep. Ook blijkt dat zij meer vertrouwen hebben in hun eigen handelen in dergelijke situaties. Daarnaast blijkt de onderzoeksgroep meer bereid te zijn deel te nemen aan trainingen wanneer deze door de overheid aangeboden worden. In het proefschrift “Information seeking in a risky World” (juni 2008) concludeert Ellen ter Huurne dat burgers om verschillende redenen op zoek gaan naar informatie over fysieke veiligheidsrisico’s. Reductie van onveiligheidsgevoelens en voldoen aan sociale verwachtingen spelen een rol. En de mate waarin het onderwerp een rol speelt in het leven van alledag speelt een grote rol. De meeste mensen blijken te willen weten wat de (lokale) overheid doet aan de voornaamste risico’s en wat men zelf kan doen om zich te beschermen. En men wil weten waar men terecht kan voor meer informatie. Burgers bereiden zich voor op ongevallen waarvan ze denken dat die een redelijke waarschijnlijkheid hebben; in Nederland gaat het dan vooral om meer alledaagse dingen die fout kunnen gaan, zoals stroomuitval of ongevallen in en om huis (vgl. Helsloot en van ’t Padje, magazine nationale veiligheid, dec. 2008, pg. 9). De burger blijkt niet gevoelig voor algemene informatie zoals regelgeving maar komt in beweging door lokale risico-informatie, waarbij het van belang is niet alleen in de richting van burgers maar vooral ook met burgers te communiceren.

De nationale ‘Denk Vooruit’ campagne van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, (o.a. verantwoordelijk voor de communicatie rondom het noodpakket (het tonnetje) gaat er ook van uit dat de persoonlijke relevantie van de boodschap van belang is. De stap van kennis naar gedrag is groot en daar speelt persoonlijk belang een grote rol in (magazine Nationale veiligheid december 2008, Floor Keijsers en Maike Delfgauw). Dat is des te belangrijker nu de overheid steeds meer nadruk legt op zelfredzaamheid bij rampen, omdat de overheid een andere boodschap heeft dan de afgelopen decennia: “de overheid treedt niet alleen op, burgers zullen voor zichzelf en anderen gaan zorgen”(pg. 13). Dit komt in plaats van “Nederland is veilig, de mensen hoeven zich geen

zorgen te maken en de overheid zal er alles aan doen om rampen te voorkomen”. Voor de persoonlijke relevantie is juist de lokale vertaling essentieel, aldus de schrijfsters. Dat die boodschap nog niet op die manier is overgekomen, blijkt bijvoorbeeld uit een artikel van het NRC Handelsblad van 8 februari 2009 (Warna Oosterbaan), naar aanleiding van de Denk Vooruit campagne en het noodpakket. De kop van het artikel luidt: “Zelf overleven; Overheid wil dat iedereen zichzelf redt bij rampen – hoe, mag men zelf weten”. Samenvattend blijkt de behoefte aan informatie over rampen bij burgers in het algemeen niet groot te zijn; pas wanneer men het relevant vindt in de eigen omgeving of wanneer het aansluit bij lokale en alledaagse “ongelukken”, blijken burgers bereid om zich voor te bereiden.

2.1.3. Vrijwilligheid onder druk? Burgers blijken spontaan hulp te verlenen als een groot ongeval en een ramp zich voordoet (par. 2.1.1). Er zijn daarnaast ook burgers die zich aansluiten bij vrijwilligersorganisaties die betrokken (kunnen) zijn bij hulpverlening bij rampen, ongevallen en crises, zoals het Rode Kruis of de brandweer. In hoofdstuk 2 wordt daarop nader ingegaan.


26

Wat echter in dat verband van belang is, mede in het licht van burgerparticipatie, is het beeld dat de belangstelling voor het doen van vrijwilligerswerk terugloopt. Willen burgers zich nog inzetten voor elkaar, al dan niet als lid van een vrijwilligersorganisatie? Er zijn in de loop van de jaren diverse onderzoeken uitgevoerd naar de mogelijke terugloop van de bereidheid bij burgers om vrijwilligerswerk te doen. Het betreft dan meestal onderzoek naar de vrijwilligheid in brede zin, dus niet alleen die gericht is op hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het onderzoek “Vrijwilligheid in de openbare veiligheid” (Geveke e.a. 1998/1999) is een voorbeeld van een onderzoek naar juist deze groepen vrijwilligers. De constatering is dat er geïnvesteerd moet worden in een aantal zaken (o.a. rechtspositie, verhouding met de hoofdwerkgever) om vrijwilligheid op niveau te houden. Het punt van samenwerking met hulpverleningsdiensten in brede zin of de relatie met zelfredzaamheid is in dit onderzoek geen voorwerp van onderzoek te zijn geweest. In het rapport “Samenwerking van vrijwilligers in de veiligheid” (BZK, januari 2006) wordt nader onderzocht wat de kansen zijn om samenwerking tussen vrijwilligersorganisaties onderling te versterken. Politie, Oranje en Rode Kruis, brandweer en defensie waren betrokken in het onderzoek; de toegenomen aandacht voor de rampenbestrijding was mede aanleiding. De belangrijkste conclusies betroffen: 1. de behoefte aan flexibiliteit van de vrijwilliger , 2. het aantal vrijwilligers loopt licht terug maar zorgt nog niet voor problemen, 3. samenwerking is vooral een lokale aangelegenheid , zowel op operationeel gebied als bij opleiding, oefening en werving (pg. 21), 4. ambities met betrekking tot uitbreiding van samenwerking dienen niet te hoog te worden gesteld; waar mogelijk wordt al samengewerkt. Bij het schrijven van genoemd rapport is gebruik gemaakt van een onderzoek naar vrijwilligerswerk en de ontwikkelingen daarin, het “Trendrapport vrijwilligerswerk 2004/2005” (Civiq instituut, Utrecht, 2004). Daaruit blijkt dat ruim vier miljoen Nederlanders vrijwilligerswerk doen, dat het merendeel van de vrijwilligers blank is en hoogopgeleid, en meestal een betaalde baan heeft. De vrijwilliger ontwikkelt zich van een “nobele vrijwilliger” die zich inzet ten behoeve van het nut van het algemeen naar een vrijwilliger die er zelf iets aan wil hebben, zich kan ontplooien. Vrijwilligerswerk bij de hulpverleningsdiensten blijft wel vooral een lokale aangelegenheid en burgers kiezen voor het actief worden daarin vanwege: de nadruk op serieus werk waarvoor je een opleiding krijgt, samenwerking met beroepskrachten, veelzijdigheid van het werkterrein, en de samenwerking met anderen (teamspirit) (pg. 13). Bij dit laatste sluit de bevinding aan dat het behoud van de eigen identiteit als waardevol wordt gezien omdat de mensen zich daardoor verbonden voelen (pg. 15). Deze onderzoeken laten hetzelfde beeld zien als wat Haverkamp (2005) stelt ten aanzien van de redenen dat mensen vrijwilligerswerk bij de brandweer willen doen. Het aspect van de wederkerigheid dat hij aan de basis legt van deze bereidheid, lijkt hooguit anders van inhoud te worden, maar als zodanig niet te wijzigen. In zijn boek “Hoe beschaafd is Nederland?” (2009) haalt S. Cnossen de cijfers van de OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) van 2009 aan om aan te tonen dat vrijwilligheid in Nederland op een hoog niveau staat, in vergelijking met andere (groepen van) landen, zowel in geld als in natura: 74,9 % van de bevolking geeft geld, en 37,1 % van de bevolking besteedt vrije tijd aan vrijwilligerswerk. De meeste activiteiten liggen op het vlak van gezondheidszorg, onderwijs en sociale dienstverlening (pg. 60). Ten opzichte van Angel-saksische, Mediterrane en Scandinavische landen scoort Nederland in deze categorieën (beduidend) hoger.


27

Uit het voorgaande blijkt dat vrijwilligerswerk in Nederland nog steeds veel voorkomt. Wel verandert de motivatie om vrijwillig taken te verrichten. Ontplooiingsmogelijkheden, kunnen leren, samenwerken met professionals en lokale verbondenheid zijn belangrijke factoren.

2.2. Vrijwilligersorganisaties op het gebied van rampen en crises Burgers hebben al jarenlang organisaties gevormd voor het verlenen van hulp, of maken als vrijwilliger deel uit van organisaties die beroepsmatig met hulpverlening zijn belast. Van deze laatste groep vormt de brandweer een bijzondere organisatie, omdat deze organisatie met een maatschappelijke taak is belast en tevens voor 80% uit vrijwilligers bestaat. Aan de brandweer wordt in deze paragraaf afzonderlijk aandacht besteed: wat is de achtergrond van deze gegroeide organisatievorm en welke inzichten geeft dat voor de rol van de brandweer bij zelfredzaamheid en burgerparticipatie van burgers in brede zin? 2.2.1 Rode Kruis, Natres, en KNBRD In de wetgeving en toelichting daarop die midden jaren ’80 tot stand komt, worden de volgende organisaties van vrijwilligers met name genoemd: het Rode Kruis, de Koninklijke Nederlandse Bond tot het redden van drenkelingen (KNBRD), en de Nationale Reserve van de Nederlandse landmacht (Natres). De Beleidsnota van het Ministerie van Binnenlandse Zaken van 1999, Rampenbestrijding,de veiligheidsketen gesmeed, besteedt ook nadrukkelijk aandacht aan deze georganiseerde vrijwilligers. Het belang van de bijdrage van burgers wordt onderkend (pg. 14). In de definitie gaat het hierom burgerparticipatie; de nota gaat niet in op de bijdrage van individuen, zoals hiervoor aangegeven (2.1.1.). Bij Koninklijk Besluit uit 1988 wordt beschreven dat het Rode Kruis tot taak heeft “voor het gehele Koninkrijk hulp te verlenen aan gewonden, zieken en hulpbehoevenden, die slachtoffer zijn van een conflict, ramp of andere bijzondere gebeurtenis. Deze vloeit voort uit de rampenwet 1985. Feitelijk is echter de constatering (Vrijwilligheid in de openbare veiligheid, Geveke e.a., onderzoek BZK 1998/1999) dat slechts een klein deel van het Rode Kruis in Nederland voor deze taak wordt ingezet. Het Rode Kruis is internationaal georganiseerd, en landelijk op het niveau van districten en lokale afdelingen. Het helpen van mensen en de lokale binding zijn sterke drijfveren van het Rode Kruis.Samenwerking met de hulpverleningsdiensten is georganiseerd via de zogenaamde SIGMA-teams, snel inzetbare teams voor medische assistentie. Dit is tevens een belangrijke bijdrage van het Rode Kruis bij rampen en crises op dit moment. Een andere rol betreft het mede zorgen voor opvang van slachtoffers op de plaats van de ramp en het helpen bij het terugvinden van zoekgeraakte familieleden. Bij evenementen wordt het Rode Kruis vaak ingezet voor het bemannen van EHBO-posten en het daadwerkelijk verlenen van eerste hulp. In reguliere situaties is het Rode Kruis actief op sociaal gebied. Het Rode Kruis heeft tevens mede als kracht dat het een mondiale organisatie is, en met de globalisering zijn zij als een van de eerste vrijwilligersorganisaties in staat om internationaal te opereren en calamiteitenhulp aan te bieden. Bij de grote internationale calamiteiten blijkt het Rode Kruis, eventueel samen met haar zusterorganisatie de Rode Halve Maan, ook altijd daadwerkelijk in staat te zijn snel noodhulp te verlenen. Op Europees niveau heeft het Rode Kruis als projectleider geparticipeerd in het project Informed, Prepared, Together, waarover meer in hoofdstuk 5.


28

De Natres, de nationale reserve van de Koninklijke Landmacht, bestaat uit vrijwilligers die onderdeel vormen van de krijgsmacht en ook via die lijn worden ingezet. De inzet vindt met name plaats in het geval van crisisbeheersing en beveiligingstaken. De reservisten zijn in toenemende mate inzetbaar vanwege deskundigheid en kennis, en niet meer alleen als capaciteit ter ondersteuning van de reguliere krijgsmacht. De binding van de vrijwilliger is vooral gericht op de militaire organisatie, niet zozeer aan de geografie (Geveke e.a. 1988/1999). De KNRM en de KNBRD beschikken over bijna 100% vrijwilligers die taken uitvoeren in het kader van het voorkomen en redden van mensen van de verdrinkingsdood en het verlenen van hulp te water. Daartoe verricht de KNBRD taken op het vlak van bewaken en hulpverlening vanaf de wal, de KNRM verricht reddingen en verleent hulp op open water, zowel binnenwater als op zee. De binding van de vrijwilligers van beide organisaties is zowel met de specifieke aard van het werk zelf als met de lokale situatie. Het simpele feit dat in het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing van december 2008 deze organisaties een prominente plaats hebben gekregen, geeft aan dat aandacht voor hun rol onveranderd is gebleven sinds de Brandweerwet 1985. De stelling zou zelfs kunnen zijn dat, omdat het hier om vrijwilligersorganisaties gaat en deze maatschappelijk steeds meer in de belangstelling komen te staan, de rol nog is versterkt. De beleidsnota Crisisbeheersing 2004-2008 noemt deze organisaties weer met name en in de concept Wet op de Veiligeheidsregio’s worden ze in de toelichting genoemd. 2.2.2. Burgers en brandweer De brandweer bestaat voor 80 % uit vrijwilligers, maar wordt in de jaren ’80 niet genoemd als vrijwillige organisatie: de beleving is kennelijk dat het een overheidstaak, of in elk geval een collectieve taak betreft, waarbij het aspect van deze mate van vrijwilligheid niet apart aandacht krijgt (in de nota “De veiligheidsketen gesmeed” van 1999 wordt de brandweer in de reeks van vrijwilligersorganisaties genoemd, maar op een andere wijze wettelijk ingekaderd). De brandweer vormt een bijzondere organisatie juist omdat gemiddeld 80% van de professionele brandweer wordt gevormd door vrijwilligers. Het onderscheid professional – vrijwilliger is daarmee voor de brandweer niet hanteerbaar. Er wordt gezocht naar een betere, passender typering, maar het lijkt erop dat de term “brandweervrijwilliger” als een soort geuzennaam wordt gevoeld. De waardering bij de bevolking voor de brandweer is, als het afgemeten wordt aan het imago van de brandweer, groot te noemen: van alle overheidsorganisaties staat de brandweer qua imago op de eerste plaats, zo blijkt uit onderzoek. Het is logisch te veronderstellen dat het feit dat de brandweer uit zo veel vrijwilligers bestaat, daar een rol in speelt. Als organisatie is de brandweer ook fysiek goed vertegenwoordigd in de lokale samenlevingen. Om binnen vastgestelde aanrijtijden op de plaats van de brand te kunnen zijn, liggen kazernes in Nederland als een fijnmazig netwerk verspreid, tot in kleine kernen op het platteland. In steden bevinden zich, afhankelijk van de grootte van de stad, diverse brandweerposten binnen de bebouwde kom. In oktober 2005 is door G. Haverkamp onderzoek gedaan ( “Vuur als gemeenschappelijke vijand”, 2005) naar de vraag waarom branden rampenbestrijdingstaken zich door middel van vrijwilligers hebben ontwikkeld. Als definitie voor het vrijwilligerswerk bij de brandweer is genomen: “werk dat door burgers in georganiseerd verband onverplicht, maar niet vrijblijvend tegen een (onkosten)vergoeding wordt verricht, meestal ten behoeve van de lokale en regionale gemeenschap”.


29

In zijn artikel in het magazine nationale Veiligheid en crisisbeheersing van december 2008 gaat Haverkamp ook specifiek in op deze vorm van burgerparticipatie bij de brandweer. Hij legt aan de hand van de sociologische theorie van Norbert Elias uit hoe het besef van onderlinge afhankelijkheid leidt tot vrijwillige inzet voor anderen.

In zijn boek ‘Vuur als gemeenschappelijke vijand ‘(2005) gaat Haverkamp er van uit dat “Een geciviliseerde of verburgerlijkte staat een belangrijke basis vormt voor burgerparticipatie. Mogelijk is dit de verklaring dat de staat een kerntaak zoals de collectieve veiligheid kan laten uitvoeren door burgers, die niet in dienst zijn van de overheid. De overheid moet bij het bestrijden van branden en rampen in noodsituaties op haar burgers kunnen rekenen. Ook al zijn er risico’s aan verbonden”. Hij merkt vervolgens op dat “Voor de burgers de staat geloofwaardig en kredietwaardig moet zijn (geciviliseerde of civiele staat). Er lijkt een sterke wederzijdse afhankelijkheid te bestaan tussen de geloofwaardigheid van de staat en de bereidheid van burgers om zich in moeilijke omstandigheden voor elkaar in te zetten” (pg. 21). De verklaring voor deze complexe verhouding in zijn ogen de volgende: “Het overlaten van de uitvoering van publieke taken zoals het bestrijden van branden en rampen aan vrijwilligers stelt eisen aan

de bereidheid van burgers om deze specifieke vorm van vrijwilligerswerk te verrichten en aan de geloofwaardigheid van de staat. De overheid is en blijft verantwoordelijk voor de openbare veiligheid en vrijwilligerswerk bij de brandweer is niet vrijblijvend “(pg. 24). De ontwikkeling van de brandweertaak (waaronder tevens begrepen de rampbestrijdingstaak) wordt beschreven vanaf de samenleving in de vroege middeleeuwen naar de huidige Westerse samenleving. De constatering is de volgende: “De Gemeinschaft als het oorspronkelijke en natuurlijke type van samenleving die de menselijke betrekkingen kenmerkten is vervangen door de Gesellschaft, waarin de menselijke relaties meer verzakelijkt en individualistisch zijn. De reikwijdte van deze inzichten beperken zich tot West-Europa en de Verenigde Staten. In deze landen is de brandbestrijding en de hulpverlening tijdens calamiteiten voor een belangrijk deel op vrijwilligheid en niet op een verplichting gebaseerd” (pg. 13). Deze constatering werkt Haverkamp vervolgens uit om tot een verklaring van deze vrijwillige invulling van een overheidstaak te komen: “De onderlinge verwevenheid van organisationele en maatschappelijke vormen en processen zijn de verklaring van de vrijwilligheid bij de brandweer. Processen van professionalisering en schaalvergroting hangen samen met de overgang van een traditionele (Gemeinschaft) naar een moderne samenleving (Gesellschaft). Sterke bindingen tussen mensen op kleine schaal hebben plaats gemaakt voor zwakkere bindingen tussen mensen op grotere schaal. Processen van bureaucratisering, commercialisering en rationalisering hebben de macht van professionele groepen in het publieke domein uitgebreid” (pg. 14). Haverkamp gaat verder door de gevolgen van deze zwakkere bindingen te benoemen. “Hierdoor kunnen mensen de greep of betrokkenheid bij de samenleving verliezen. De mate waarin mensen betrokken zijn bij de samenleving is van invloed op de mate, waarin mensen bereid zijn om zich in te zetten voor de veiligheid. De sociologie van de veiligheid kan de verbanden aangeven tussen


30

burgerparticipatie op het gebied van veiligheid en sociale cohesie en fragmentatie” (pg. 14). Hij vervolgt zijn analyse even verderop: “De verbinding tussen collectieve veiligheid (natuur en maatschappelijke organisatie) en de vermogens van mensen tot zelfbeheersing en zelfsturing vormt de verklaring voor de bereidheid om vrijwillig branden en rampen te bestrijden. De rode draad wordt gevormd door de relatie tussen processen van beschaving, collectivisering en collectieve actie (pg. 18). Later volgt een aanvullende observatie: “Een belangrijke functie van vrijwillige verbanden of associaties is dat mensen zich vrijwillig bij elkaar aansluiten om op basis van particulier initiatief gemeenschappelijk doelen te realiseren. Een onbedoeld gevolg hiervan is dat de cohesie in een samenleving wordt versterkt. Onderlinge verbanden tussen mensen kunnen een belangrijke functie vervullen als het gaat om de overdracht van tradities en waarden“(pg. 21). Veel aandacht besteedt Haverkamp aan het zoeken naar verklaringen voor de bereidheid van burgers om risicovol brandweerwerk (rampbestrijdingswerk) te doen ten behoeve van hun omgeving, met andere woorden om te participeren bij hulpverlening. “ De duurzaamheid en stabiliteit van het vrijwilligerswerk bij de brandweer kunnen in belangrijke mate worden verklaard doordat het vrijwilligerswerk bij de brandweer is gebaseerd op welbegrepen eigenbelang en niet op altruïsme”, stelt hij vast. Dat eigenbelang omvat zowel behoefte aan status, erkenning en waardering, als spanning, avontuur, kameraadschap en opofferingsgezindheid (pg. 29). Tot slot uit het boek “Vuur als gemeenschappelijke vijand” een citaat dat een belangrijk aspect aangeeft in relatie tot de ontwikkeling van samenwerking tussen brandweer en burgers: “ Zodra vrijwillige verbanden of associaties een sterke interne samenhang en homogeniteit vertonen, ontstaat een grote onderlinge verbondenheid met de gemeenschappelijke doelstelling. Zo’n gesloten, naar binnen gerichte organisatie kan problemen opleveren bij de algemene beschikbaarheid van de brandbestrijdingsorganisatie. Zodra deze vrijwillige associaties bereid zijn om met de externe omgeving te communiceren, waardoor een zekere mate van sympathie en vertrouwen over en weer ontstaat, kunnen collectieve goederen (taken) ook door vrijwillige associaties worden vervuld. De vertrouwensbanden die eerst alleen golden binnen brandweerverenigingen worden opgerekt en uitgebreid tot de externe omgeving. Vrijblijvende samenwerking tussen brandweerverenigingen en de externe omgeving ontwikkelt zich dan tot een moreel verplichtende samenwerking” (pg. 25). Deze aspecten worden nader belicht in Hoofdstuk 3. 2.2.3. ‘Brug tussen getroffenen en de professionele crisisbeheersers’ Uit het voorgaande, met name de verschillende beelden van burgers en hulpverleners over taken en rollen tijdens crises, komt de indruk naar voren dat, ook al bevinden partijen zich in dezelfde situatie, de ervaringen en behoeften verschillend zijn. Naar deze verschillen is onderzoek uitgevoerd door Impact (Kennis- en adviescentrum psychosociale hulp na rampen) en het Nederlands Genootschap van burgemeesters. Naar aanleiding van dit onderzoek is in 2008 een boekje uitgegeven dat “Wereld van verschil” heet. Acht grote rampen c.q. incidenten van de afgelopen jaren en van geruime tijd geleden (vliegramp Faro, 1992) worden behandeld aan de hand van gesprekken met slachtoffers, betrokken bestuurders en hulpverleners. De werkelijkheden van elk van de deelnemers wordt aan de hand van de gesprekken heel scherp in beeld gebracht, en daarmee ook de wereld van verschil tussen de belevingen van de verschillende personen in hun verschillende rollen tijdens een ramp of incident.


31

Geen enkel verhaal is op de feiten getoetst als waar of niet waar, het gaat om de ervaringen en daarmee dus de waarheid van dat moment zoals ieder die beleefde. Het was daarmee ook de basis voor reacties, gevoelens: woede bij slachtoffers, gevoel van gebrek aan erkenning, verkeerde woordkeus van beleidsmakers of toonzetting door bestuurders, regels die normaal goed werken maar in een crisis enorm in de weg zitten; maar ook grote veerkracht bij getroffenen, pragmatisch gekozen oplossingen door hulpverleners, snelle adequate spontane hulpacties van burgers, en kerken en gemeenten die samenwerken bij opvang. Het boekje richt zich op met name de nazorgfase, maar de verhalen van alle geïnterviewden betreffen ook de fase tijdens het incident. Geen van de

professionals valt te verwijten dat met opzet niet aan de slachtoffers of nabestaanden is gedacht; vaak gaat het juist om het niet bewust zijn van de impact bij deze groepen, zoals ook omgekeerd deze groepen door het niet kennen van de professionele en bestuurlijke wereld, op het verkeerde been worden gezet. Communicatie alleen is niet het toverwoord: het gaat om aandacht, intenties, openstaan voor de verschillen in de beide werelden. In Engeland is een vrijwilligersorganisatie actief in het kader van met name nazorg na rampen onder de naam Disaster Action, onder voorzitterschap van Pamela Dix (www.disasteraction.org.uk) Deze organisatie is opgericht na de bomaanslag van het Pan Am-vliegtuig bij Lockerbie en heeft zich ingezet voor de nabestaanden van de slachtoffers; daarna is de organisatie uitgegroeid tot een belangrijke gesprekspartner voor o.a. het Rode Kruis en de Britse Home Office waar het gaat om nazorg bij rampen en crises. ( Zie verder hoofdstuk 5). Het is van belang om de verschillen in de belevingswereld tussen burgers en hulpverleners te onderkennen, omdat bij het zoeken naar mogelijkheden voor samenwerking deze verschillen relevant zijn. Professionele reacties tijdens en na incidenten sluiten vaak niet aan bij de behoeften van burgers. 2.2.4 ‘Brug tussen theorie en praktijk’ In zijn scriptie over samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en burgers geeft Sander Lepelaar (2008) aan dat de brandweerregio Amsterdam een uitzondering is op de overheersende ervaring dat er weinig wordt geïnvesteerd in het communiceren met en naar burgers op het gebied repressie van rampen en zware ongevallen (pg. 16). Een voorbeeld van de Amsterdamse uitzondering is de brochure “Zelfredzaamheid van burgers” die verscheen in november 2006. De brochure is bedoeld voor personeel van brandweer, politie, Koninklijke Marechaussee, het Nederlandse Rode Kruis, geneeskundige diensten en gemeenten. Naast de resultaten uit eerder onderzoek als basis en achtergrondinformatie geeft de brochure handvatten voor de hulpverleningspraktijk, gericht op de responsfase en de planvorming, en informatie rondom aansprakelijkheid. De handvatten dienen een concrete vertaling te krijgen naar wie, wat, waar, wanneer, waardoor en waartoe in de betrokken organisaties. De brochure wil de brug vormen tussen theorie en praktijk.

werd een gedenk plaats voor bewoners.

‘De boom die alles zag’...


32

In Nederland worden nu vier pilots gehouden die het ontwikkelen van zelfredzaamheid bij rampen en crises ten doel hebben, onder de vlag van het programma “Denk vooruit” (zie Alert, nr 11, november 2009). In hoofdstuk 6 zal ik daaraan, in het verlengde van de opzet van het onderzoek in de veiligheidsregio IJsselland, nader aandacht besteden. In Maastricht, in de dorpen Itteren en Borgharen, is al geruime tijd een vorm van burgerparticipatie actief, als samenwerkingsverband met zowel de gemeente als de brandweer. Dit voorbeeld zal ik als een van de cases in Hoofdstuk 5 beschrijven. In het Verenigd Koninkrijk is men, door de kort op elkaar volgende grote overstromingen in met name het westen van het land, actief aan de slag gegaan met burgerparticipatie en zelfredzaamheid, mede ingezet door de Fire and Rescue Services; Merseyside en Gloucestershire zijn daarvan voorbeelden. De ervaringen in Gloucestershire zal ik nader beschrijven in hoofdstuk 5. Daaraan voorafgaand zal ik eerst in hoofdstuk 3 de rol en visie van de overheid in relatie tot zelfredzaamheid en burgerparticipatie onderzoeken, en in hoofdstuk 4 een samenvattende verklaring trachten te geven van de bevindingen uit hoofdstuk 2 en 3. Natres Rode Kruis


33

2.3. Samenvatting Hoofdstuk 2

- De mythen rondom het optreden van individuele burgers tijdens rampen en crises zijn al vaak ontkracht en in de praktijk gelogenstraft. Burgers zijn bereid hulp te verlenen, doen dat ook feitelijk, raken niet en masse in paniek. Burgers helpen elkaar en werken tijdens rampen spontaan samen met hulpverleningsdiensten.

- De behoefte van burgers aan informatie over rampen en crises blijkt zich te richten op

incidenten die zich in de eigen omgeving kunnen afspelen, op hoe men zich kan beschermen en waar men nadere informatie kan vinden. Persoonlijke informatie-voorziening is belangrijk.

- Onderzoek heeft uitgewezen dat hulpverleningsdiensten in het algemeen positief

staan ten opzichte van burgerparticipatie en er ook goede ervaringen mee hebben, maar er om diverse redenen weinig mee doen in de beleids- of operationele voorbereiding. Er wordt voor het eerst in 2009 gewezen op het belang van bewustzijn van burgerparticipatie in de opleiding van hulpverleners.

- Motivatie voor vrijwilligheid blijkt anders van aard te worden, maar niet sterk terug te

lopen; Nederland kent een hoog percentage mensen dat vrijwilligerswerk doet (ruim een derde van de bevolking). Samenwerking tussen vrijwilligersorganisaties, werkzaam op het vlak van hulpverlening bij rampen en crises, vindt al plaats op die onderwerpen waarbij dat meerwaarde heeft, maar betreft in mindere mate de operationele samenwerking.

- Lokale verbondenheid, samenwerking met professionals, verkrijgen van een

opleiding zijn motivatoren voor vrijwilligers. Flexibiliteit en ontplooiingsmogelijkheden worden steeds belangrijker om vrijwilligers te binden. Ook voor de vrijwilligers bij de brandweer is wederkerigheid een belangrijke factor in het kiezen voor het verrichten van de brandweertaak.

- De historie van de brandweer wijst uit dat onderlinge verbanden van burgers van groot

belang zijn om (gevaarlijk) vrijwilligerswerk met een gemeenschappelijk doel te vervullen, terwijl tevens de betrokkenheid bij de samenleving daarvoor belangrijk is. Er is daarnaast sprake van een elkaar versterkend effect.

- In Nederland is de brandweer al sinds 1985 belast met rampenbestrijding en

crisisbeheersing, maar burgerparticipatie in de vorm van samenwerking tussen brandweer en burgers of beleid daartoe is niet of nauwelijks ontwikkeld. Er is inmiddels wel veel onderzoek naar burgerparticipatie uitgevoerd.

- Belevingen van incidenten bij burgers en hulpverleners verschillen: professionele reacties in

de verschillende fasen van een incident sluiten vaak niet aan bij behoeften van burgers tijdens en na incidenten.


34

Hoofdstuk 3. Overheid en burgers in rampenbestrijding

en crisisbeheersing

Inleiding

Tot ongeveer halverwege de jaren ’80 was de rampenbestrijding qua organisatie in handen van de Bescherming Bevolking, met burgers als leden van de organisatie die voortbouwde op de concepten van de oorlog, uitgewerkt als “Civil Defense”. De rampenbestrijding kent voor wat betreft de overheid een verandering van rol en visie vanaf de jaren ’60: de overheid neemt de verantwoordelijkheid voor veiligheid nadrukkelijker op zich met uitsluiting van een rol voor de burger. Tot globaal halverwege de jaren negentig is deze rol herkenbaar en wordt beleid vanuit deze opvatting vormgegeven. In de jaren ’90 wordt een voorzichtige nieuwe ontwikkeling zichtbaar (Commissie Roethof, kleine criminaliteit, 1985): de overheid vraagt de burger en met name bedrijfsleven zelf om bij te dragen aan veiligheid door het zelf verantwoordelijkheid te nemen. De rol en invloed van de burger veranderen: informatisering en toenemende assertiviteit zorgen voor toenemende druk van de burger richting de overheid. Ook de druk op de organisatie en het functioneren van de rampenbestrijding was eind jaren ’90 aan het toenemen door de groeiende kritiek. In het eerste decennium van de 21ste eeuw vonden kort achter elkaar zowel nationaal als internationaal ingrijpende gebeurtenissen plaats die sterk van invloed waren op het vervolg van de discussie en de antwoorden van de regering ten aanzien van rampenbestrijding en crisisbeheersing. In Amerika en de rest van de wereld had 9/11 grote impact, de bomaanslagen in Madrid en Londen eveneens; in Nederland schokte de moord op Pim Fortuyn vriend en vijand, evenals de moord op Theo van Gogh. De vuurwerkramp in Enschede en de brand in café ’t Hemeltje in Volendam, waarbij in beide gevallen naar Nederlandse begrippen forse aantallen slachtoffers vielen, creëerden een klimaat waarin snelle besluitvorming over de situatie en het ontstaan daarvan een vereiste leek: onveiligheidsgevoelens nemen snel toe en burger en politieke oppositie vroegen van het politiek bestuur om adequate en doortastende oplossingen. Vanaf het begin van het nieuwe millennium wordt de nieuwe benadering door de overheid ten aanzien van veiligheid manifester, terwijl ook tegengestelde maatschappelijke en culturele tendensen zijn waar te nemen voor wat betreft opvattingen van de burger: die wil maximale vrijheid en tegelijkertijd bescherming tegen onveiligheid door de overheid. Om inzicht te krijgen in de relatie tussen burgers, overheid en rampenbestrijding/crisisbeheersing in algemene zin, beschrijf ik deze verhouding vanaf ongeveer de jaren ’70 tot heden. De keuze voor deze tijdsfase is niet willekeurig: burgers, bestuurders, beleidsmakers, het overheidspersoneel en de leidinggevenden werkzaam in de hulpverleningsorganisaties van nu zijn in deze tijdfase opgegroeid, en hebben hun normen en waarden, denken en maatschappijbeeld opgebouwd vanaf ongeveer dit tijdvak; dit tijdvak kenmerkt zich voor wat betreft de verhouding burger-overheid door opbouw van de verzorgingsstaat. Mijn aanname is dat dit van invloed is op de huidige situatie. Op drie aspecten, gebaseerd op literatuuronderzoek, wordt hierna toelichting gegeven die relevant zijn voor een verkenning op de relatie van de overheid met burgers in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing.

1. ontwikkelingen in beleid op en organisatie van de rampenbestrijding 2. risicobeleid en risicobeleving in de samenleving 3. relevante maatschappelijke ontwikkelingen


35

Daarmee wordt het eerste deel van deelvraag 2 beantwoord. 3.1. Ontwikkelingen in overheidsbeleid en -organisatie van de rampenbestrijding 3.1.1. Overheidsorganisatie rampenbestrijding vanaf 1985 De overheid organiseerde na de tweede wereldoorlog de rampenbestrijding door middel van de Bescherming Bevolking (BB), een centraal gestuurde organisatie. Deze organisatie kwam voort uit het concept van Civil Defense, en bestond voor het grootste deel uit vrijwilligers. Het beroepsdeel was 1200 mensen groot. De Bescherming Bevolking was een Rijksdienst. In 1980 gaf de minister van Binnenlandse Zaken de aanzet tot opheffing van de BB. De kern van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt vanaf dat moment gevormd door de brandweer. Een en ander werd vastgelegd in de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen, en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen. De redenering voor deze wijziging in beleid was dat een rampenbestrijdingsorganisatie moest kunnen optreden van klein naar groot, en het onderscheid tussen oorlogs- en vredescalamiteiten werd verlaten. De gemeenten zijn belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen, bevorderen het houden van oefeningen en de totstandkoming van afspraken, nodig voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen. Het opperbevel ligt bij de burgemeester, en de uitvoeringsorganisatie wordt gevormd door de dagelijkse operationele diensten zoals brandweer, geneeskundige hulpverleners en politie. Ten behoeve van de coördinatie van de rampenbestrijding worden brandweerregio’s ingevoerd; deze dienen ook te zorgen voor de voorbereiding op de bestrijding van rampen en de afspraken over samenwerking. De samenwerking behelst alleen die tussen hulpverleningsdiensten en speciaal benoemde vrijwilligersorganisaties, zoals de Natres en het Rode Kruis. Samenwerking met burgers in het algemeen wordt niet benoemd. In “Het systeem van de crisisbeheersing” (E. Brainich von Brainich Felth, COT, 2003) benoemt de auteur dat vanaf de opheffing van de Bescherming Bevolking, het algemene beeld van een decentraal geregelde crisisbeheersing is ontstaan. Ook de Algemene Rekenkamer maakt hiervan melding in zijn rapport “Voorbereiding rampenbestrijding” (2001). De belangrijkste verantwoordelijkheid ligt bij de gemeenten, en het rijk stelt eisen aan de organisatie en de hulpverlening en dient de noodzakelijke voorwaarden te creëren zodat alle verantwoordelijke besturen en diensten in samenhang hun taken kunnen uitvoeren. Gedeputeerde Staten en de Commissaris der Koningin hebben een toezichthoudende taak. De beschreven rol van de burger is nihil. 3.1.2. Voortgang ontwikkeling rampenbestrijdingsopbouw De Minister van Binnenlandse Zaken rapporteert als systeemverantwoordelijke voor de rampenbestrijding vanaf 1983 bijna jaarlijks aan de Tweede Kamer over de voortgang van de reorganisatie van de rampenbestrijding en tussentijdse beleidsinitiatieven. In 1999 verschijnt de Beleidsnota Rampenbestrijding “de veiligheidsketen gesmeed” (2000-2004) met de aanzet tot een wijziging in de opzet van de rampenbestrijding en crisisbeheersing: de openingszin in de Inleiding van de nota is: “Zorg voor veiligheid is de oudste kerntaak van de overheid”( pg. 5). De alinea eindigt met de zin dat “Veiligheid overigens niet een zaak is van de overheid alleen. Ook de burgers, instellingen en het bedrijfsleven hebben daarin een taak”. In de nota wordt vervolgens nog wel aandacht besteed aan de rol van vrijwilligersorganisaties die eerder ook al in


36

beeld waren (o.a. Natres, Rode Kruis), maar de rol van burgers en bedrijfsleven blijft verder onbesproken. De focus ligt op de te realiseren territoriale congruentie, versterking van de bij de rampenbestrijding betrokken organisaties, verbeteren van het oefenen, en verbeteren van de planvorming. De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding blijft primair bij de gemeenten liggen. De Algemene rekenkamer komt in juni 2001 met een rapport dat zich kritisch toont over de stand van zaken van de rampenbestrijding en geeft adviezen ter versterking van de initiatieven uit de Beleidsnota. In de adviezen van de Rekenkamer, evenals in de reacties van de bewindspersonen, VNG en IPO, ontbreekt de notie dat een rol voor burgers en bedrijfsleven kan zijn weggelegd. Rampenbestrijding, “De veiligheidsketen gesmeed”, 2000-2004, ministerie van BZK

Op nationaal niveau verschenen kort na elkaar rapporten om de organisatie van de rampenbestrijding te versterken. In 1999 verschijnt van het Ministerie van Binnenlandse Zaken

“Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed”, beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004. De constatering is dat de organisaties die met de rampenbestrijding zijn belast, niet zijn berekend op hun taak, onder andere door (pg.8) het te kort schieten van de bestuurlijke aandacht. Op zowel het vlak van voorbereiding, oefening, samenwerking als operationele inzetbaarheid is de rampenbestrijding niet op orde. Het rapport geeft een aantal aanzetten tot verbetering, o.a. versterking GHOR en Brandweer en toewerken naar regionale congruentie van deze twee, samenhangend met de grenzen van de politieregio’s, versterking van pro-actie en preventie, gecoördineerde aanpak van de verschillende disciplines bij de voorbereiding op rampen. De monitoring-, verantwoordings- en financieringsystematiek worden vastgelegd. Het zwaartepunt van de bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft bij de gemeenten. Over vrijwilligers wordt gesteld dat de inzet daarvan onmisbaar is, en niet alleen bij de brandweer. Dezelfde diensten als in eerdere wetgeving al bekend worden genoemd. Als belangrijk voordeel van de inzet van vrijwilligers wordt de lokale inbedding genoemd. Er gaat vervolgens vooral aandacht uit naar het behouden van de vrijwilligers bij de brandweer door het verminderen van de belasting in tijdsdruk. De rol van burgers in het algemeen blijft verder onbesproken. De aanzet tot verandering van de rampenbestrijding werd al gegeven in de beleidsnota “De veiligheidsketen gesmeed”. De kritische rapportage van de Rekenkamer van 2001 (Voorbereiding rampenbestrijding , brief aan de Tweede Kamer27795,14 juni) gaf extra aanleiding om de bestuurlijke inbedding, de organisatie, de mate van geoefendheid en de samenwerking bij rampenbestrijding anders op te gaan zetten. De Rekenkamer benoemt dat de minister in deze nota een koers heeft ingezet waarbij maatregelen vaker een wettelijke verankering zullen krijgen en daardoor beter afdwingbaar zullen zijn. Toch zijn er volgens de Rekenkamer (pg. 7) nog onderdelen niet ander uitgewerkt, zoals de eisen aan beschikbaarheid, opleidingsniveau en geoefendheid van de hulpverleners en de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen. “Ook moet de minister komen met concrete activiteiten om de samenwerking tussen regio’s structureel te verbeteren. De Rekenkamer pleit voor een andere invulling, stroomlijning en naleving van de bestaande weten regelgeving, als borging van veiligheid. Een heldere, eenduidige informatievoorzieningstructuur (om toezicht te houden en verantwoording af te kunnen leggen) is hierbij van belang”.


37

De Rekenkamer baseert haar rapport mede op de reactie van het kabinet op de Vuurwerkramp. Hierin hebben de verantwoordelijke bewindspersonen aangegeven onder andere veel extra financiële middelen structureel in te gaan zetten voor de rampenbestrijding. 3.1.3. Opmaat naar een nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie In maart 2002 schrijft het kabinet aan de Tweede Kamer, mede naar aanleiding van 9/11/2001, vogelpest, Sars en andere bedreigingen en incidenten, een brief waarin wordt aangekondigd dat het Ministerie van BZK het crisisbeheersingsbeleid met kracht en in samenwerking met alle betrokken bestuurlijke en operationele instanties (verder) vorm gaat geven. Het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 wordt op 21 juni 2004 aan de Kamer aangeboden. Het doel is met dit beleidsplan de effectiviteit en de kwaliteit van het stelsel van crisisbeheersing te versterken en verbeteren, en zo bij te dragen aan een weerbare, robuuste en daardoor veiliger samenleving. De constatering is al in de samenvatting (pg. 3) “dat het huidige stelsel onvoldoende is toegesneden en voorbereid op hedendaagse dreigingen die complexer en grootschaliger zijn. De oriëntatie is, zo wordt gesteld, nog teveel gebaseerd op “klassieke rampen”, de sturing, coördinatie en besluitvorming is onduidelijk en te vrijblijvend, en er wordt te weinig rekening gehouden met de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijfsleven”. Er volgt een aantal maatregelen in de nota die zowel op nationaal niveau als regionaal en lokaal niveau betrekking hebben, en tot forse wijzigingen leiden. De tendens is meer uniformiteit, nadruk op heldere afspraken, taken en verantwoordelijkheden; op nationaal niveau centralisering bij het ministerie van BZK, landelijke coördinatie van operationele diensten via het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum, en er komt een landelijk Expertisecentrum voor risico- en crisiscommunicatie. De beleidsnota beschrijft op decentraal niveau verder de overgang van de rampenbestrijding naar de veiligheidsregio’s, met een voorzitter van het veiligheidsbestuur die doorzettingsmacht krijgt. Samenwerking als zodanig krijgt geen expliciete aandacht; doorzettingsmacht, sturing en scherpe rol- en taakverdeling worden bepalend. Omdat het bedrijfsleven het overgrote deel van de vitale infrastructuur beheert, zijn zij, zo wordt in de nota gesteld, eerstverantwoordelijk voor crisisbeheersing ten aanzien van die infrastructuur. De overheid gaat hierop toezien, zal ondersteunen en er gaan afspraken worden gemaakt over oefenen en gezamenlijke risicoanalyse. In de uitwerking van de nota (pg. 5) wordt naast de rol van het bedrijfsleven ook gesproken over de zelfredzaamheid van burgers, in relatie tot de taken en mogelijkheden van de overheid. De nota constateert dat het evenwicht zoek lijkt, want “de indruk is ontstaan dat de overheid de veiligheid wel zal waarborgen of (doen) verzekeren (pg. 5). Het is duidelijk dat de overheden wel een zekere bescherming kunnen bieden, maar dat een risicoloze maatschappij zonder vormen van onveiligheid een utopie is”. De nota vervolgt waar het om bedrijfsleven en burgers gaat met het ingaan op de rol van het bedrijfsleven, vanwege de verantwoordelijkheid voor de vitale infrastructuur. De burger komt in de nota aan bod waar het gaat om risicocommunicatie. De opmerking is daar de volgende (pg. 37): “Omdat de samenleving kritischer is geworden en de burger steeds meer van de overheid verwacht, moet de overheid een grotere slagvaardigheid op het terrein van risico- en crisismanagement ontwikkelen. (..) Open, eerlijke en realistische informatie aan burgers, bedrijven en andere instellingen in alle fasen van de veiligheidsketen is een noodzaak. Het punt van zelfredzaamheid komt verder niet aan bod; sterker nog, het citaat geeft aan dat het kabinet toch blijft uitgaan van de verantwoordelijkheid voor risico- en crisismanagement bij de overheid.


38

3.1.4. Opmaat naar een nieuwe verantwoordelijkheids verdeling ? Het kabinet vraagt in december 2004, een half jaar nadat het Beleidsplan Crisisbeheersing2004-2007 is uitgebracht, aan de WRR om onderzoek te doen naar fysieke veiligheid en meer in het bijzonder naar de mogelijkheden om de eigen verantwoordelijkheid van de samenleving te versterken. De Raad benoemt als gemene delers van fysieke veiligheid “de mate waarin risico’s van hedendaagse samenlevingen verbonden zijn met verworvenheden die als vanzelfsprekend worden beschouwd “(pg.49). Crises en nieuwe ontwikkelingen zetten de welhaast vanzelfsprekende verhoudingen tussen wetenschap, politiek en samenleving onder druk. Veel fysieke veiligheidsproblemen en –oplossingen trekken zich weinig aan van regionale of nationale bestuurlijke grenzen (pg. 50). Succesvolle risicobeheersing vereist dat steeds meer actoren over steeds grotere afstanden hun verantwoordelijkheden onderling afstemmen (pg.50). Dit is een aantal problemen waarvoor overheden, bedrijfsleven en burgers zich gesteld zien binnen wat de Raad de “klassieke risicobenadering” noemt (pg. 50). De Raad stelt vervolgens vast (pg. 72) dat toepassing van de instrumenten ingegeven door de klassieke risicobenadering, nl. risico-assessment en risicobeheersing, het fysieke veiligheidsterrein verwarrend en onoverzichtelijk hebben gemaakt. Deze complexiteit en onoverzichtelijkheid hebben discussies aangewakkerd over integraliteit, legitimiteit en effectiviteit van beleid. De discussies worden gedomineerd door roep om coördinatie en heldere verdeling van verantwoordelijkheden en pleidooien voor uniformiteit en rationaliteit. De Raad verwijst naar de Strategie Nationale Veiligheid (Ministerie BZK 2007) die beoogt het overheidshandelen rond nationale veiligheid systematisch en op strategisch niveau te stroomlijnen en interdepartementaal te coördineren door middel van capaciteitenbenadering (pg. 73). En voegt daar vervolgens aan toe dat de “bestuurlijke problemen van de klassieke risicobenadering en de oplossingsrichtingen zelf sterk zijn gefocust op de overheid zelf en de verantwoordelijkheden tussen overheden”(pg. 75). Als voorbeelden van niet overheidshandelen schetst de Raad (Onzekere Veiligheid, WRR 2008) de opkomst van riskmanagement en corporate security bij bedrijven, zelfregulering door het bedrijfsleven, en initiatieven van burgers en civil society (non-profitorganisaties, NGO’s ). Ook benoemt de Raad de eigen verantwoordelijkheid van de burger vanuit het basisprincipe dat ieder de eigen lasten draagt. 3.2. Risicobeleid en risicobeleving 3.2.1. Brede risicobeleving De maatschappij ontwikkelt een steeds sterker gevoel dat bestaansrisico’s zo veel mogelijk voorkomen en beheerst moeten worden. “Door de verbreiding van de geldeconomie over de samenleving nam de afkeer van risico toe, en groeide (..) de vraag naar verzekering. Afkeer van risico betekent een onderschikking van de effecten van het moment aan verder verwijderde doelen, zoals Elias het zou uitdrukken”(Zorg en de staat, A. de Swaan, pg. 258). De vraag naar verzekering waarop wordt gedoeld is die van inkomenszekerheid door de instelling van onder andere de Werkloosheidswet, Wet op de Arbeidsongeschiktheid en Algemene Ouderdomswet. Het citaat is een weergave van de algemene wens van afwezigheid van risico’s in de westerse samenleving.


39

Volgens de Swaan is deze beleving het gevolg van de opkomst van de sociale zekerheid, die inkomensgarantie gaf “van de wieg tot het graf”. Dit geldt niet slechts Nederland, maar de hele westerse wereld waar de overheid sterk investeerde in sociale zekerheid (zie hierna 3.3.maatschappelijke context). “Het veiligheidsniveau was nog nooit zo hoog als in de huidige moderne samenlevingen. Toch is het publieke bewustzijn van onveiligheid enorm toegenomen” (WRR, onzekere veiligheid, 2008, pg. 102). Ook Van Duin constateert in zijn artikel over Rampen in Nederland (2009) dat terwijl de aandacht (voor calamiteiten) is gegroeid het aantal calamiteiten eerder af- dan toe is genomen. “De samenleving lijkt veiliger te zijn geworden terwijl dus vaak het tegendeel beweerd en gedacht wordt. (..) Zeker is, dat de tolerantie dat er iets mis gaat, duidelijk is afgenomen”. Als slotzin merkt Van Duin dan ook op: “Vooralsnog is er geen reden te veronderstellen dat wij de komende jaren wat nuchterder gaan kijken naar de ongevallen en rampen, terwijl daar zeker verschillende argumenten voor zijn te geven”. Zoals bekend plaatst Boutellier (Veiligheidsutopie, Boutellier, 2002) het “obsessief streven naar veiligheid” van de burger (pg. 126) naast de ongekende en ongeremde vrijheidsbeleving, die hij vitaliteit noemt. Dat aan de vitaliteit risico’s kleven is de andere kant van de medaille. Om de ervaren risico’s te bezweren komt de veiligheidsbehoefte op (pg. 127). Binnen de risicomaatschappij, die door Boutellier van Ulrich Beck (1986) wordt geciteerd, ontwikkelt zich een moraliteit tussen onbestemde vrees en grenzenloze expressie. Onze tijd is er een van denormering en ongekende individuele vrijheid. Daarvoor betaalt de samenleving een andere prijs, namelijk juist een gebrek aan zekerheid en veiligheid. En de eerste impuls van de burger is voor die zekerheid en veiligheid toch weer naar de overheid te kijken. 3.2.2. Beleving sociale veiligheid

Het laatste kwart van de vorige eeuw wordt door Bakas (Adjiedj Bakas, Megatrends Nederland, 2005) beschreven als een periode van “laissez faire”; veiligheid (met name sociale veiligheid wordt bedoeld) verdween uit het publieke debat en van de maatschappelijke en politieke agenda. Met onveiligheid moesten we maar leren leven, aldus Bakas (pg. 91). Het beeld van een Nederland dat een “betrekkelijk positief maatschappelijk perspectief kent” de laatste decennia van de vorige eeuw, komt ook terug in een artikel van Rosenthal en Muller (Het grondrecht op veiligheid, pg. 59). In dezelfde periode wordt een enorme toename van met name kleine criminaliteit geconstateerd en roept de Commissie Roethof in 1985 op tot

o.a. samenwerking tussen overheid, en private partijen om onveiligheid aan te pakken. De onveiligheidsbeleving heeft vooral betrekking op sociale veiligheid en maatregelen die daarop worden ingezet betreffen in eerste instantie de politie als overheidspartij, en de gemeenten. Sinds de agendering van de toename van criminaliteit is dit punt niet meer uit de belangstelling geweest. Daarmee was beleving van sociale onveiligheid veel eerder een issue dan fysieke onveiligheid. (Voor een meer uitgebreide verkenning op het onderwerp sociale veiligheid verwijs ik naar de scriptie van Ger Huijer, zie inleiding).


40

3.2.3. Beleving fysieke veiligheid In 1986 beschrijft Ulrich Beck de maatschappij als een risicomaatschappij in zijn boek : “Risicogesellschaft, auf dem weg in eine andere Moderne”. Daarin wordt onze samenleving beschreven in relatie tot de onzekerheden en risico’s, die groter zijn geworden dan de primaire noden van de mens, en bovendien risico’s die niet meer te beheersen zijn. Het gaat dan niet alleen meer om het objectieve en zintuiglijk waarneembare gevaar; het gaat om gevaar dat ”geloofd” wordt te bestaan (Beck, pg. 24 Ned. Vertaling 1997). De ontploffing van de kernreactor in Tsjernobyl (1986) had in Nederland wel enig gevolg, maar de aandacht ging toch in de eerste plaats uit naar de eigen lokale, regionale en nationale problematiek. Volgens Boutellier (Veiligheidsutopie, 2002) heeft het nog wel geruime tijd geduurd voordat het gedachtegoed van Beck weerklank vond (pg. 128). De Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid onderzoekt in 2008 (Onzekere veiligheid, WRR 2008) het fysieke veiligheidsbeleid en met name de verantwoordelijkheidsverdeling binnen dat veld. De Raad geeft in het derde hoofdstuk aan hoe de klassieke risicobenadering zich in de loop van de twintigste eeuw heeft ontwikkeld en “sinds vele decennia de staande praktijk voor de maatschappelijke omgang met risico’s vormt”(pg.53) De Raad stelt dat “wie over risico’s spreekt ervan uitgaat dat het zich daadwerkelijk manifesteren van het gevaar niet zonder meer vaststaat. (..) Hij beziet de gevaren vanuit het perspectief van de maakbaarheid van het bestaan” (pg.53). In de klassieke risicobenadering worden globaal twee fasen onderscheiden, het identificeren en beoordelen van risico’s (risico-assessment) en het nemen van maatregelen (..) (risicomanagement). De WRR stelt na analyse vast dat de fysieke veiligheid aan de hand van de klassieke risicobenadering zich kenmerkt als complex en onoverzichtelijk; daardoor ontstaan zorgen over integraliteit, legitimiteit en effectiviteit van beleid. Op bestuurlijk vlak constateert de Raad dat “de problemen van de klassieke risicobenadering en de oplossingsrichtingen sterk zijn gefocust op de overheid zelf en de verantwoordelijkheden tussen overheden”(pg.75). Aan het eind van de twintigste eeuw wordt Nederland enkele malen geconfronteerd met dreiging van grootschalige overstroming, leidend tot evacuatie van enkele honderdduizenden mensen, in 1993 en 1995. Langzamerhand neemt in de samenleving de aandacht voor het daadwerkelijk voorkomen van niet door mensen veroorzaakte crises en rampen toe. De reactie van de samenleving en de overheid zelf is de blik te wenden naar de overheid, zowel voor de beantwoording van de schuldvraag als de hulpvraag. Het onderzoek naar de fysieke veiligheid leidt ook de WRR (Onzekere Veiligheid, 2008) tot de constatering (pg. 103) dat burgers naar de overheid kijken: ze verwachten dat die zal optreden door bescherming tegen bedreigingen te bieden en alle beschikbare wetenschappelijke kennis in te zetten. Daarnaast hebben de burgers volgens de Raad ook verwachtingen van de manier waarop de overheid zal reageren. Burgers worden steeds kritischer richting de overheid, onder andere gevoed door informatie in de media, van experts en over de incidenten die hebben plaatsgehad; de overheid heeft daarbij de gewekte verwachtingen dat het goed zou komen, niet altijd waar kunnen maken. Het betekent voor de Raad dat de “klassieke risicobenadering” niet meer adequaat is voor de huidige samenleving. Het nieuwe paradigma is volgens de Raad niet gebaseerd op risico’s maar op potentiële risico’s of onzekerheden (pg. 104). De kern daarvan is dat het beleid niet meer uitgaat van risico’s die bekend zijn of verondersteld kunnen worden, maar van onzekerheid: de wereld van nu is niet meer door enkel de overheid of experts te kennen en te doorzien in al haar complexiteit, en vraagt om te leren omgaan met onzekerheden. De nieuwe risicobenadering gaat dus niet uit van het gezichtspunt van maakbaarheid, maar van hoe met onzekerheden kan en moet worden omgegaan.


41

3.3. Maatschappelijke context relevant voor rampenbestrijding De bekende ontwikkelingen in de samenleving die van invloed zijn op de verhoudingen tussen burgers onderling, tussen burgers en overheid, in de economie en de politiek, hebben ontegenzeggelijk ook verband met de vraagstukken rondom veiligheid en de samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en burgers. Het gaat in kort om de volgende ontwikkelingen:

- De ontzuiling: de zekerheid van het verbonden zijn aan een bepaalde levensbeschouwelijke stroming en de daaraan gekoppelde normen, verdwijnt; ideologische ordening neemt sterk af.

- De individualisering: verloopt parallel aan de ontzuiling en staat voor het recht dat ieder individu meent te hebben op zijn deel van de openbare ruimte, op maximale eigen keuze en vrijheid, grenzend aan hedonisme.

- De immigratie: Nederland kende jarenlang voornamelijk niet blanke Nederlanders van Chinese afkomst of uit de voormalige koloniën. In het laatste kwart van de twintigste eeuw wordt Nederland immigratieland voor mensen uit een veelheid aan landen, w.o. Marokko en Turkije.

- De privatisering: publieke voorzieningen gaan langzamerhand van overheidshanden naar private partijen, vanuit de gedachte dat marktwerking efficiency met zich mee brengt

- De internationalisering: op alle aspecten van het maatschappelijk leven is sprake van snelle ontwikkeling van internationale aard; voedsel voorziening en –veiligheid, gezondheid, economie, reisgedrag van burgers, maar ook rampen en crisis hebben hun gevolgen en soms oorzaken die ver buiten de eigen grenzen liggen

- De informatisering: de enorme snelle vlucht van informatieverzameling en overdracht door de komst van het wereldwijde web heeft verregaande gevolgen voor de samenleving; alleen al voor de rol van de media.

- De vergrijzing en vergroening: de demografische ontwikkeling van het toenemend aantal ouderen in de samenleving.

Achter deze meer zichtbare en soms bijna tastbare ontwikkelingen schuilen andere fenomenen, die in meerdere of mindere mate samenvallen met onder andere de bovenstaande ontwikkelingen. Aan deze fenomenen wordt hierna aandacht besteed, omdat de samenhang met (on-)veiligheid, gedrag van burgers en de houding van hulpverleners groot is. 3.3.1. Verzorgingsstaat De overheid heeft het laatste kwart van de vorige eeuw veel taken naar zich toegetrokken en de mate van professionalisering van deze taken versterkte de groei van de overheid navenant. “De vestiging van een hulpverleningsregime was een belangrijk aspect van de vorming van de verzorgingsstaat in de twintigste eeuw” (A. de Swaan, Zorg en de staat, 2004, pg. 233 e.v.). In de jaren ’60 en de vroege jaren ’70 groeide de hoeveelheid collectieve voorzieningen als gevolg van aanhoudende economische groei. Een bevestiging en onderbouwing van deze stelling is te vinden in een artikel van de NRC van 13 juni 2009 van auteur Cees Banning: in 1959 werd in Nederland bij Slochteren een van de grootste aardgasvoorraden van de wereld gevonden, en blijkens het overzicht is verreweg het grootste deel van de baten uit aardgas besteed aan collectieve voorzieningen in de sfeer van de verzorgingsstaat (zie verder www.nrc.nl/nieuwsthema/slochteren ).


42

• Sociale zekerheid: 24,8% (EUR 52,3 miljard) • Openbaar bestuur en veiligheid: 20,1% (EUR 42,5 miljard) • Collectieve zorg: 10,4% (EUR 21,9 miljard) • Onderwijs: 9,2% (EUR 19,5 miljard) • Rente: 7% (EUR 14,8 miljard) • Overdracht aan bedrijven: 6,2% (EUR 13,1 miljard) • Internationale samenwerking: 3,5% (EUR 13,1 miljard) • Defensie: 3,4% (EUR 7,2 miljard)

Bij het uitbreken van de oliecrisis lijkt het dat er bezuinigd gaat worden op deze voorzieningen, maar de “welfare backlash” leidt eerder tot vertraging dan tot krimpen van de groei (de Swaan, pg. 236). Onderwijl zet het proces van professionalisering door, en wordt het “onderwijzen, genezen en helpen bijna het exclusieve werkterrein van sterk georganiseerde groepen in en rondom de staat”. De bureaucratie groeit geleidelijk met het toenemen van de omvang van de diensten en de behoefte aan sturing daarop door de staat. “Professionele hulpverleners kwamen op voor hun eigen diensten en vonden steun in een bevolking die staatsinmenging steeds meer aanvaardde als een middel om ‘sociale problemen’ op te lossen, en toenemende waarde hechtte aan expertise als remedie tegen sociale en persoonlijke kwalen” (de Swaan, pg. 235). Bakas (Megatrends Nederland, 2005) beschrijft het opkomen van de verzorgingsstaat in het kort als volgt: “tot in de jaren negentig van de vorige eeuw nam de overheid steeds meer activiteiten uit het privé-domein van de burgers over en verplaatste deze naar het publieke domein, bijvoorbeeld van kinderopvang tot senioren- of bejaardenzorg” (pg. 101). De Stichting Maatschappij, Veiligheid en politie (SMVP 18 jaar, een verantwoording, 2004, pg. 28) schrijft in een artikel over sociale zelfredzaamheid dat “De overheid lang de verantwoordelijkheid voor veiligheid in ons land heeft opgeëist. Veel burgers lijken het normaal te vinden niets te hoeven doen en rustig te wachten tot de problemen door anderen zijn opgelost; daar betalen zij immers belasting voor”. Er wordt aan het begin van de 21ste eeuw steeds vaker gesproken over de afbraak van de verzorgingsstaat. Enerzijds leidt de vergrijzing tot onzekerheid over de betaalbaarheid van een aantal voorzieningen waar diezelfde vergrijzende bevolking aan heeft meegewerkt om deze op te bouwen; aan de andere kant zijn jongere generaties bang dat de kosten op hen zullen worden afgewend. De voorzieningen zelf zijn ook onderwerp van discussie: in 2007 bijvoorbeeld wordt de WAO herzien en leidt het aantal herkeuringen tot meer mensen die weer aan het werk gaan of moeten en dus geen recht meer hebben op WAO. En recent wordt de politieke discussie over de pensioengrens op het scherpst van de snede gevoerd. Desondanks zijn ook voorbeelden zichtbaar van invoering van nieuwe voorzieningen, bijvoorbeeld in 2008 het voorzien in schoolboeken aan middelbare scholieren (of hun ouders) door de overheid, en de invoering van subsidies en vergoeding voor kinderopvang door het huidige kabinet. Een en ander wekt de indruk dat er eerder sprake is van de “vertraging van de groei” van de “welfare backlash” (A. de Swaan, Zorg en de staat, pg. 236).


43

Grondrecht op veiligheid? In zekere zin is de voorkeur van U. Rosenthal en E.R. Muller (2004) voor het opnemen van een recht op veiligheid in de Grondwet te beschouwen als liggend in het verlengde van de verzorgingsstaat. Als aanleiding zien zij onder andere de ontevredenheid van de burger over de veiligheid en het feit dat de burger de overheid aanspreekt (pg. 60). Het gevoel dat deze houding oproept past in de beschrijving van A. de Swaan in “Zorg en de staat” (pg. 262): “een besef van interdependentie en een gevoel van verantwoordelijkheid voor het leed van anderen gaat samen met de overtuiging dat deze andere geholpen moeten worden, maar niet langer door iemand in het bijzonder. “Er moet iets aan gedaan worden”- niet door de getuige, maar door iets anders, door “het”, door het verborgen onderwerp van al deze zinnen: de staat. De staat is de abstracte, universele en anonieme verzorger van alle leden van de samenleving”. Daarbij constateren Rosenthal en Muller een verandering van het maatschappelijk gesternte die indiceert dat de meerderheid van de bevolking een strakkere en hardere hand bij de handhaving van maatschappelijke en fysieke veiligheid wil zien. De burger ziet de bijdrage van de overheid niet langer gegarandeerd en dat tast het algemene rechtsgevoel aan, is hun stelling (pg. 62). Zij verwijzen eveneens naar de heersende mening onder de meeste burgers en politici, die voorstander zijn van een overheid die de maatschappelijke en fysieke veiligheid actief bevordert, ook als dat ten koste gaat van sommige klassieke grondrechten. In hun analyse stellen zij vervolgens vast dat de rechtsstaat in een keer de sprong heeft gemaakt naar de sociale rechtsstaat, terwijl het klassieke bouwwerk nog niet klaar was. Daarbij zijn individuele rechten van alle burgers zodanig beschermd, dat dat ten koste is gegaan van burgers die zich aan wet en regels houden. Hun conclusie is dan ook, na bespreking van voor- en nadelen, dat het (grond-)recht op veiligheid het directe verlengstuk is van klassieke grondrechten. Ook de WRR gaat in haar rapport “Onzekere Veiligheid” (2008) over tot het voorstel om een wijziging in de grondwet op te nemen ten aanzien van verantwoordelijkheid voor veiligheid. Het verwondert de Raad dat, ondanks het belang van fysiek veiligheidsbeleid voor de legitimiteit van de overheid, dit centrale thema tot dusverre geen eigenstandige plaats in de grondwet heeft gekregen. De Raad gaat niet zo ver dat zij een grondrecht op (fysieke) veiligheid zou willen codificeren. Zij wil echter het door hen ontworpen normatieve voorzorgsbeginsel als algemene inspanningsverplichting in de Grondwet opnemen. Dit beginsel houdt volgens de Raad in dat onderkend wordt dat de kwetsbaarheid van mensen, samenleving en natuurlijke omgeving een pro-actieve omgang met onzekerheid eist (pg. 146). Dit beginsel komt bovenop de bestaande beginselen van eigen verantwoordelijkheid en solidariteit en geeft een ruimere betekenis aan verantwoordelijkheid: die strekt zich dan niet alleen maar uit over mogelijke schadelijke gevolgen van handelingen, maar vereist pro-actief oog hebben voor de genoemde kwetsbaarheid. Het houdt ook in dat onderkend wordt dat publieke belangen op het terrein van fysieke veiligheid niet alleen door de overheid behartigd kunnen worden, en de overheid moet dat ook niet willen ambiëren. De heer van Vollenhoven sluit bij deze redenering van de Raad aan, door in zijn speech op 13 november 2008 in Rotterdam (Veiligheidscongres Ministerie van BZK) aan te geven dat de veiligheid als een taak voor de overheid alleen, nu definitief voorbij is. Veiligheid is weliswaar een kerntaak van de overheid, maar burgers, ondernemingen en organisaties zijn hiervoor volgens hem medeverantwoordelijk. Vanuit die kerntaak zal de overheid dan wel helder moeten maken waaruit die verantwoordelijkheid dan bestaat, omdat daar op dit moment grote onduidelijkheid over heerst.


44

Aan het eind van de jaren ’90 is de huidige politieke tendens ingezet, waarbij de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor de vormgeving van de samenleving wordt benadrukt, en afstand wordt gedaan van de eenzijdige verantwoordelijkheid van de overheid. Al eerder werd deze tendens zichtbaar, zoals aangegeven, op het vlak van de sociale veiligheid: de rol van de buurt en de burger in samenwerking met de politie en de lokale overheid, om de buurt weer leefbaar te maken (par. 3.1.2). Op het terrein van de fysieke veiligheid heeft deze visie nu ook duidelijk postgevat, alhoewel de interpretaties over de invulling nog verschillen. 3.3.2. Verhoudingen binnen de overheid en tussen overheid en burgers Wat in het kader van samenwerking tussen operationele diensten met burgers van belang is, is dat er zeker sinds de jaren ’90 spanning binnen de overheid is op de verhouding lokaal versus regionaal en nationaal. De gemeenten hebben de verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding, en de regionale brandweer is verantwoordelijk voor een deel van de voorbereiding en het oefenen. Dat wordt veelal geregeld in de vorm van verlengd lokaal bestuur via een gemeenschappelijke regeling. De politie is vanaf de begin jaren ’90 regionaal opgebouwd; de GHOR was al langer via een gemeenschappelijke regeling van gemeenten regionaal georganiseerd. De brandweer is lokaal georganiseerd en belast met de operationele uitvoering van de rampenbestrijding. Samenwerking tussen hulpdiensten is in de wet opgelegd om de rampenbestrijding te organiseren, maar zoals gezegd blijkt uit het rapport van de rekenkamer van 2001 dat dit onvoldoende van de grond komt. Discussies over lokale autonomie versus sturing door en verantwoording naar het landelijk niveau nemen toe, zeker door het afstoten van taken van nationaal niveau naar lagere overheidsniveaus door decentralisering en deregulering. Deregulering in de zin van zaken overlaten aan de “markt” waarbij lagere overheden condities moesten scheppen waaronder de markt deze taken naar behoren kon uitvoeren; een andere beweging die spanning veroorzaakte was die van decentralisering: lagere overheden worden geconfronteerd met beleid dat op nationaal niveau wordt geformuleerd en worden verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering, al dan niet met gelijktijdige toekenning van budgetten. Op grond van het staatsrecht (het “Huis van Thorbecke”) is de lokale overheid autonoom; de burger spreekt daarom ook vaak zijn gemeente aan. De gemeente komt regelmatig in een tegenstrijdige situatie terecht door landelijke politieke uitspraken en bemoeienis vanwege kortere informatie- en communicatie-lijnen; een lokaal incident is immers snel nationaal nieuws en leidt tot vragen in de Tweede Kamer, waarop een minister toezeggingen over bijvoorbeeld aanscherping van beleid en regelgeving doet. Deze en andere ontwikkelingen beïnvloeden de lokale agenda. Ook operationele diensten krijgen met deze dynamiek te maken, waarbij tegelijkertijd een steeds uitgebreider circuit van landelijke inspectie en verantwoording wordt opgebouwd. Een voorbeeld dat tot ieders verbeelding spreekt is dat van de prestatiecontracten bij de politie: er is op landelijk niveau onvrede over prestaties van en mogelijkheid tot aansturing van de politie. Als gevolg daarvan worden nationale afspraken gemaakt over het aantal uit te delen bekeuringen in een bepaald jaar, dat aantal wordt volgens een bepaalde systematiek verdeeld over de politiekorpsen, en het middel is daarmee tot doel verheven. De burger worstelt met de onveiligheid van (met name kleine) criminaliteit in zijn buurt, en wordt geconfronteerd met een politie die dat aanpakt door het schrijven van boetes, met name op het gebied van de verkeershandhaving. Het landelijke beeld van een niet presterende politie is vertaald naar een quoteringsbeleid dat elke burger raakt, maar niet zijn problemen oplost. Het vertrouwen in de politie als operationele dienst neemt af, maar ook in de landelijke overheid die de echte problemen niet serieus lijkt te nemen en een relatief makkelijk oplossing kiest; de burger voelt zich eigenlijk dubbel in het nadeel.


45

Een ontwikkeling die een rol van belang speelt in de verhouding tussen overheid en burger is (vanuit het eerder genoemde geloof in de maakbaarheid van de samenleving) de enorme toename van regelgeving. Volgens Schnabel (in zijn bijdrage aan de bundel “Vertrouwenscrisis”, over het krakend fundament van de samenleving, 2008) “verstrikte de overheid zelf de burger bovendien nog in een snel groeiend oerwoud van regelgeving dat de burger niet anders dan een toenemend gevoel van machteloosheid kon bezorgen”. Aan het einde van het millennium vertrouwde (in dezelfde bijdrage van Schnabel) de burger er steeds minder op door de politiek te worden gehoord en ging eisen dat er naar hem werd geluisterd. De besturing van onze samenleving is in toenemende mate een complex samenstel aan het worden van een groot aantal actoren. Het is niet zozeer het gevolg van directe sturing van de overheid zelf op deze ontwikkeling, het is meer een uitkomst van verschillende keuzes en internationale ontwikkelingen; tevens is het feit dat de samenleving op zichzelf steeds complexer is geworden van invloed, evenals het steeds meer afhankelijk zijn van deskundigenheden die op vele plaatsen in de samenleving te vinden zijn. De privatisering van overheidstaken (o.a. op het gebied van nutsvoorzieningen) maakt sturing van de samenleving ingewikkelder, maar ook de ontwikkeling van Europese regels en normen beïnvloedt de sturing van onze samenleving. De rol van actiegroepen en burgerplatforms met duidelijke belangen is met het mondiger worden van de burgers toegenomen, en de mogelijkheden van burgers om direct te communiceren met politici, kopstukken in de samenleving of zich te laten horen via websites is letterlijk grenzeloos geworden. Deze ontwikkeling wordt benoemd als van “Government naar governance”. Ook de WRR noemt deze ontwikkeling als een van de manieren waarop de overheid de problematiek van ICT en internetveiligheid met de betrokken partijen aanpakt (pg. 63, Onzekere Veiligheid 2008). In veel literatuur wordt aandacht besteed aan de toenemende spanning in de verhouding tussen burger en overheid. Aan de ene kant, zoals Boutellier beschreef, de burger met steeds meer vrijheden met rust gelaten wil worden, aan de andere kant de burger die maatwerk eist van de overheid en ingrijpen (en hard) als het fout gaat, waarna die overheid ook weer moet zorgen dat nieuwe brokken worden voorkomen. De overheid komt hierdoor in een onmogelijke spagaat. En volgens Frits Bloemendaal (De Communicatieoorlog 2008, pg. 74) “lukt dat natuurlijk niet, maar de overheid durft dat niet toe te geven. Met als gevolg dat ze meer en meer het vertrouwen verliest”. Hij ziet tevens een in de jaren negentig steeds meer calculerende en verwende burger, en geeft aan dat “een kritische beschouwing van de rol van de burger, van ons allemaal, onontkoombaar is” (pg.90, 91). Ook Gijs van Loef (De kloof voorbij, 2008) signaleert een kloof tussen samenleving en overheid, waarbij zijn analyse is dat de samenleving in een “sociale identiteitscrisis” verkeert (pg. 22) vanwege individualisering, en een overheid die in zichzelf verstrikt is geraakt door bureaucratie, regelzucht, en verkokering (pg. 92). In de beschrijving en analyse van de gebeurtenissen na de moord op Pim Fortuyn verwoorden Jouke de Vries en Sebastiaan van der Lubben in hun studie “Een onderbroken evenwicht in de Nederlandse politiek” (2004) ook een ontwikkeling van vermindering van vertrouwen tussen burgers en de overheid. Naar hun mening is deze ontwikkeling in de jaren ’90 (pg. 57 e.v.) ingezet door diverse politieke crises maar ook door het optreden van met name politieke kopstukken rond de Bijlmerramp van 1992. De Vries en van der Lubben halen het onderzoek naar de vuurwerkramp van 2002 aan waarin geconstateerd werd dat er sprake was van onverantwoordelijk ondernemerschap, falend toezicht en ondeugdelijk beleid.


46

Vervolgens stellen zij dat na de ramp in Volendam van de Nieuwjaarsnacht 2001 “de Nederlandse bevolking steeds meer vraagtekens plaatsen bij het functioneren van het openbaar bestuur en bij het gedoogbeleid dat volgens velen uit de hand was gelopen”. Dit is onderzocht door het Sociaal Cultureel Planbureau en volgens de Vries en van der Lubben is de constatering dat de kritiek op het openbaar bestuur na deze rampen fors is toegenomen en dat het gedoogbeleid en de frauduleuze bestuurscultuur als belangrijkste oorzaken van de rampen worden gezien. De hulpverleningsdiensten staan in deze periode eveneens onder druk. De kritiek op de niet-presterende politie komt zowel van de burger (die zijn veiligheid niet voldoende gegarandeerd vindt) als van de overheid (die kwantitatief wil zien wat de politie presteert aan aanhoudingen, staandehoudingen en interne bedrijfsvoeringgegevens). De brandweer stond van de kant van de overheid al onder druk om beter te presteren, na trajecten tot Verbetering Brandweer en kritische rapporten over het niet goed op orde krijgen van de rampenbestrijding. De burger blijft wel positief denken over de brandweer, blijkt uit imago-onderzoek. Alle hulpverleningsdiensten krijgen meer te maken met geweld tijdens hun optreden. De trend om hulpverleners tijdens het werk lastig te vallen lijkt toe te nemen, en dat geldt ook voor andere werknemers in de publieke sector, zoals buschauffeurs, parkeerwachters en lokettisten bij de sociale diensten. In elk geval krijgt deze vorm van publiek geweld steeds meer aandacht, ook van de zijde van de landelijke overheid en de media. 3.3.3. Ontwikkelingen van organisatievormen van de overheid Met de toegenomen regelgeving, de druk op informatieverschaffing zowel in het publieke domein als in het gedereguleerde domein, en de zich steeds uitbreidende professionele instituties, groeit de bureaucratie tot, volgens Knepper en Kortenay (De vertrouwenscrisis, etc 2008) kafkaëske vormen. Bureaucratie ontwikkelt zich volgens de principes van de lijn-staf organisatie met een hiërarchische structuur: een bureau of nieuwe afdeling moet gevormd worden om een nieuwe taak op te pakken, uitbreiding van personeel betekent een nieuwe chef aan het hoofd en een administratieve ondersteuning ten behoeve van het geheel. De bureaucratie werd nog versterkt onder invloed van introductie het marktdenken binnen de overheid: Herman van Gunsteren (Vertrouwen in de democratie, 2007, pg 38) beschrijft het ontstaan van een afrekencultuur in geld en cijfers, en indekgedrag van ambtenaren, die minder initiatief en durf aan de dag gingen leggen. Deze traditionele organisatievorm wordt daarnaast voorzien van projectorganisaties wanneer daar aanleiding voor is. Deze tijdelijke, vaak niet al te grote organisatievormen staan naast de hiërarchische structuur en zijn gericht op het realiseren van een bepaald doel in bepaalde tijd, vaak met een bepaald budget. Er wordt onder invloed van kwaliteitsdenken ook gewerkt met procesmanagement en procesorganisaties. Dit principe is terug te vinden in de (chemische) technologie en wordt overgenomen in de organisatiekunde. In de uitwerking in de organisatiestructuren echter worden dergelijke procesbenaderingen meestal toch operationeel vertaald naar de vertrouwde lijnorganisatie, waarbij men spreekt van “kantelen” van de organisatie: wat een procesorganisatie wordt genoemd, blijkt in de praktijk vaak een nieuw soort structuur volgens het lijnprincipe te zijn. Onder invloed van de informatietechnologie ontstaat een netwerksamenleving, en volgens Castells (2000) krijgen traditionele organisaties “het steeds lastiger in een dergelijke maatschappijvorm: alles gaat in een hoger tempo en moet ook sneller gaan” (pg. 46 “Een onderbroken evenwicht in de Nederlandse politiek”, 2008).


47

De democratisering en horizontalisering van de samenleving, ook weer mede als gevolgd van de snelle beschikbaarheid van informatie, versterken deze tendens. Een parallel is te trekken met organisaties; ook daarin gaat alles steeds sneller, is de behoefte aan communicatie en informatie groot, zeker in organisaties die onder druk van efficiencyoperaties steeds groter zijn geworden. Zichtbaar is dat ook dergelijke organisaties het, aan het eind van de vorige eeuw, moeilijk hadden: uit financiële overwegingen ( of vanwege de behoefte aan concentratie van macht en invloed) wordt voor schaalvergroting gekozen, terwijl de burger de problemen op vooral lokale schaal ervaart en ziet dat de organisaties die volgens de nog steeds geldende normen voor de oplossing moeten zorgen, verder van hem af komen te staan. 3.4 . Samenvatting Hoofdstuk 3 Sinds grofweg de jaren ’70 van de vorige eeuw wordt langzamerhand een nieuwe maatschappelijke werkelijkheid zichtbaar, die veel consequenties heeft voor de situatie waarin overheid, de burger en de operationele diensten opereren en ook met elkaar terecht komen in de 21ste eeuw. In hoofdstuk 3 is een aantal van de ontwikkelingen beschreven die aan die werkelijkheid kleuring hebben gegeven en die met name van invloed zijn geweest op de relatie van burgers met rampenbestrijding en crisisbeheersing. De rol van de burger in rampenbestrijding/crisisbeheersing is aan verandering onderhevig.

- Burgers maakten deel uit van de rampenbestrijdingsorganisatie als lid van de B.B., de Bescherming Bevolking, tot 1985. De rampenbestrijding werd van een landelijke naar lokale en regionale organisaties verlegd door de opheffing van de Bescherming Bevolking in 1985; de regionale brandweer wordt verantwoordelijk voor de coördinatie en voorbereiding op rampen en zware ongevallen. De wetgeving waarop deze organisatie is gebaseerd benoemt alleen de samenwerking van hulpdiensten met enkele specifieke vrijwilligersorganisaties, zoals Rode Kruis, Natres en KNBRD en schenkt geen aandacht meer aan de rol van de burger. Opeenvolgende beleidsnota’s van de minister van Binnenlandse Zaken richten de rampenbestrijding en crisisbeheersing verder in op regionaal niveau; congruentie van politie- GHOR- en Veiligheidsregio’s moet worden bereikt, mede om gestructureerde samenwerking tussen besturen en tussen hulpverleningsdiensten te realiseren. Centralisering, sturing, verantwoording en financiering zijn belangrijke componenten, om een robuuste en op de toekomst berekende rampenbestrijding te realiseren. Zelfredzaamheid en burgerparticipatie worden beleidsmatig genoemd vanaf het begin van het nieuwe millennium, maar krijgen geen plaats in wetgeving.

- De overheid heeft, bouwend aan de verzorgingsstaat, in de tweede helft van de vorige eeuw

meer taken naar zich toegetrokken, ook op het gebied van veiligheid. Het gevolg daarvan was dat de burger verwacht dat de overheid voor zijn veiligheid zorgt. Op het gebied van fysieke veiligheid voelt Nederland zich gemiddeld genomen veilig, zowel burger als hulpverleningsdiensten; men rekent op adequate risicobeheersing en preventie.


48

- De maakbare samenleving is het geldende paradigma. Hulpverleningsdiensten ontwikkelen zich in omvang en takenpakket en professionaliseren sterk, en worden professionele bureaucratische organisaties, mede gericht op de interne organisatie en uitbreiding.

- Er ontwikkelt zich in toenemende mate politieke en bestuurlijke kritiek op de uitvoering van

de rampenbestrijding, o.a. ten aanzien van gebrek aan interne samenwerking, aansturing, coördinatie en transparantie van de verantwoording. De gemeenten zijn bestuurlijk verantwoordelijk voor de rampenbestrijding. De operationele voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt in de Wet op de Veiligheidsregio’s gelegd op het niveau van de Veiligheidsregio. In de ontwerpwet op de Veiligheidsregio’s wordt aandacht besteed aan m.n. de brandweervrijwilliger. De andere vrijwillige hulpverleningsdiensten worden ook apart benoemd. De rol van de burger wordt niet benoemd. De hulpverleningsdiensten hebben met een zeer kritische samenleving te maken, terwijl deze diensten daarnaast tegenover geweld op straat komen te staan: de belevingswerelden van de professionele hulpverlener en van de burger lijken ver uiteen te liggen.

- Op het gebied van sociale veiligheid ontstaat in de jaren ’80 onrust: na een periode van

laissez faire voelt de Nederlander zich in zijn buurt niet meer veilig en m.n. de politie wordt daarop aangesproken. Na een aantal grote incidenten c.q. rampen volgt evenzeer onrust ten aanzien van fysieke veiligheid. Er ontstaan paradoxale bewegingen in de maatschappij: het gevoel van onveiligheid onder burgers is groot, terwijl de moderne samenleving feitelijk zeer veilig is; de burger eist tegelijkertijd zowel maximale waarborgen voor veiligheid als maximale garanties voor de eigen vrijheid; de overheid doet pogingen om aan de burger in zijn veiligheidsstreven tegemoetkomen, maar raakt door de wijze van aanpak (meer regels, meer controle, meer bureaucratie) steeds verder van de burger af. De druk op de overheid hangt samen met de verhouding met de burger: het vertrouwen van de burger in zijn overheid wordt steeds vaker onderwerp van discours. Nationale en internationale ontwikkelingen en incidenten leiden tot een toenemende druk op de overheid: aloude beproefde organisatieprincipes, bestuurlijke en politieke constructies, en bestaande organisatorische verbanden lijken geen adequaat antwoord op de problemen te bieden.

- De landelijke overheid spreekt en schrijft vanaf eind jaren ’90 van de twintigste eeuw over

zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid voor burgers ter voorkoming van onveiligheid c.q. rampen en crises, maar vult dat niet concreet in, noch in wetgeving, noch in beleid; in beleid en wetgeving wordt m.n. gefocust op de rol van de overheid en dat deel van het bedrijfsleven dat met publieke taken is belast, m.n. de nutsvoorzieningen. (De eerste pilots van de landelijke “Denk Vooruit-campagne” gericht op zelfredzaamheid zijn van recente datum (2008-2009) zie hoofdstuk 2).


49

Hoofdstuk 4. Analyse en verklaringen Inleiding In dit hoofdstuk worden de beschrijvingen van Hoofdstuk 2 en Hoofdstuk 3 samengevat en voorzien van een analyse en verklaringen, zoals die uit de literatuur naar voren komen. Hiermee wordt ook antwoord gegeven op het tweede deel van deelvraag 2, nl. de verklaringen voor de opstelling van de overheid ten opzichte van zelfredzaamheid en burgerparticipatie. 4.1. Analyse van de ontwikkeling rol van burgers bij rampbestrijding Ten aanzien van de rol van de burger in de rampenbestrijding is de ontwikkeling in de afgelopen 35 jaar ongeveer tegengesteld geweest aan die van de overheid: waar de overheidsrol sterk toenam, is die van de burger sterk teruggelopen; individuele burgers voelden zich heel lang veilig en verwachtten dat de overheid voor die fysieke veiligheid zorgde. Dit met uitzondering van de burger die in georganiseerd verband bij vrijwilligersorganisaties was aangesloten met een specifieke taak, zoals Rode Kruis, vrijwillige brandweer of KNBRD. Aan die vrijwilligheid is veel aandacht besteed in de vorm van onderzoeken, o.a. vanwege verwachte terugloop daarvan. Gebleken is dat lokale verbondenheid een belangrijke rol speelt, binding en samenwerking met professionals, maar in toenemende mate ook ontplooiingskansen en kunnen leren. Daarmee is ook de vrijwilligheid aan een ontwikkeling toe die met flexibiliteit te maken heeft, met openstaan voor een nieuw soort vrijwilliger, met andere behoeften. Vrijwilligheid zelf, blijkt uit onderzoek, loopt niet terug. Ruim een derde van de Nederlanders is nog altijd bereid vrijwilligerswerk te verrichten. Volgens Lepelaar (De (zelf) redzame burger, 2008) viel met het verdwijnen van de BB ook de aandacht voor zelfredzaamheid weg. Jarenlang heeft de overheid geen belangstelling gehad voor de rol van de burger, en heeft zich geconcentreerd op het als overheid zo goed mogelijk zorg dragen voor rampenbestrijding. De burger zelf is steeds veeleisender en kritischer geworden, met name in de richting van de overheid. Vanaf de millenniumwisseling is de overheid meer aandacht gaan besteden aan de rol van de burger zelf voor zijn veiligheid en zijn eigen verantwoordelijkheid om voorbereid te zijn. De wijze waarop de overheid dit thema heeft geadresseerd is vooral via communicatie, met name landelijke risico-communicatie-campagnes. Vanuit diverse hoeken wordt echter aangegeven dat wat de overheid nu eigenlijk van de burger wil, niet echt duidelijk is; Van t ‘Padje en Groenendaal beschrijven wat de overheid doet als “de normatieve aanpak door het vertalen van zelfredzaamheid in eisen aan burgers, bedrijven en verenigingen”( Redzame burgers als vliegwiel voor verandering, tijdschrift voor veiligheid 2008). Met andere woorden, de overheid geeft geen invulling aan het verantwoordelijkheid bij burgers laten, en daar randvoorwaarden voor creëren, maar schrijft voor wat burgers moeten doen. Er is wel aandacht voor het onderwerp en besef dat overheid niet alles kan, maar hoe dat in de juiste actie moet worden omgezet, is nog een onbeantwoorde vraag. Ook voor de hulpverleningsdiensten is de burger onderdeel van de samenleving waarvoor gezorgd werd; de burger was object, slachtoffer, maakte eventueel zelfs paniek of plunderde (alle literatuur over mythes ten spijt) of was toeschouwer of klager. De burger als samenwerkingspartner, als medeverantwoordelijk voor veiligheid, is wel in beeld in het kader van sociale- en wijkveiligheid bij de politie.


50

Starmans en Oberije (Burgerparticipatie bij rampen en zware omgevallen, 2006) halen deze vorm van samenwerking aan en geven lessen weer die ook voor burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen waardevol lijken te zijn. Zij geven aan dat uit deze lessen blijkt dat daadwerkelijk ruimte bieden voor participerende burgers een cultuurverandering vraagt, zowel bij overheden als hulpverleningsdiensten. In 2008 (Starmans en Oberijé, Hulpverleners en burgerparticipatie) is gebleken dat die cultuurverandering nog moet inzetten, ondanks positieve ervaringen van hulpverleningsdiensten met burgerparticipatie en ondanks het feit dat hulpverleners positief ten opzichte van burgerparticipatie staan. In elk geval blijft de feitelijke voorbereiding op samenwerking tussen burgers en hulpverlenings-diensten/brandweer nog uit. 4.2. Analyse van overheidsbeleid en -organisatie in rampenbestrijding De lijn die zichtbaar is in de opbouw van rampbestrijding is dat de overheid, vanuit haar verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid, steeds meer geld besteedt aan deze taken, hogere eisen stelt aan de kwaliteit, en de organisaties en diensten die met de rampenbestrijding zijn belast professioneler worden en in omvang toenemen; samenwerking onderling is punt van veel aandacht, samenwerking met de burger alleen voor zover deze werkzaam zijn in een met name genoemde hulpverleningsorganisatie als vrijwillige brandweer, Natres, Rode Kruis. Voor de individuele burger is geen rol weggelegd. De verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor de nutsvoorzieningen wordt nadrukkelijk benoemd; dit is een logisch gevolg van de privatisering waardoor dergelijke publieke voorzieningen in handen van private partijen zijn gekomen. Centralisering en protocollering in de uitvoering neemt toe, terwijl de primaire verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding bij de gemeenten blijft liggen; schaalvergroting, meer uniformiteit, nog scherpere afspraken en verantwoordelijkheids-verdeling lijken het antwoord te zijn op de vraag naar robuuste en toekomstbestendige organisatie van de rampenbestrijding. De druk vanuit de samenleving op overheid en hulpverleningsdiensten wordt groter, door toename van aandacht voor incidenten en de rol van de overheid daarin. De eigen verantwoordelijkheid van de burger wordt als algemene beleidslijn beschreven, maar niet uitgewerkt; de overheid lijkt op twee gedachten te hinken. Aan de ene kant het besef van de onmogelijkheid om als overheid overal alleen voor te zorgen, aan de andere kant het onvermogen van de overheid om de burger mee te nemen in de zorg voor het algemene belang van fysieke veiligheid. De organisatorische en bestuurlijke problematiek op het gebied van de fysieke veiligheid wordt ook door de WRR onderkend. De Raad spreekt over complexiteit en onoverzichtelijkheid, en daaruit ontspringende zorgen over integraliteit, legitimiteit en effectiviteit van beleid (pg. 73 e.v., Onzekere Veiligheid, 2008) (binnen de klassieke risicobenadering). De discussies hierover worden volgens de Raad gedomineerd door de roep om coördinatie, heldere verdeling van verantwoordelijkheden en pleidooien voor uniformiteit en rationaliteit; bovendien zijn deze oplossingen sterk gefocust op de overheid en verantwoordelijkheden tussen overheden. Bij dit alles stelt de Raad vervolgens kanttekeningen. Er wordt al veel gedaan door bedrijfsleven en civil society op het gebied van fysieke veiligheid; verscheidenheid is nodig om professionele deskundigheid van buiten de overheid te verdisconteren, evenals specifieke lokale omstandigheden; flexibiliteit en variëteit zijn nodig in een complexe en niet te overziene samenleving, checks and balances brengen meer leervermogen en scherpte dan centrale regie en aansturing (..); diversiteit brengt de uitdaging om publieke belangen vanuit een breder perspectief te benaderen .


51

Deze beschouwingen gelegd naast de opbouw van de rampbestrijdingsorganisatie leiden tot het volgende inzicht: de organisatie, ook bij de laatste beleidsnota crisisbeheersing 2004-2007 en de Wet op de Veiligheidsregio’s, is opgebouwd en ingericht volgens de principes van de centrale beheersing door de overheid, ondanks het feit dat in diezelfde nota aandacht wordt gevraagd voor een niet-risicoloze samenleving en de verantwoordelijkheid voor burger en bedrijfsleven. Er is gekozen voor een versterking van de lijn die al was ingezet en niet voor een opnieuw bezien van de organisatie aan de hand van principes als bijvoorbeeld diversiteit, flexibiliteit en beschikbaarheid van deskundigheid in de samenleving, met een eigen of op participatie gebaseerde rol voor de burger. Zowel richting de burger als de hulpverleningsdiensten/brandweer wordt daarmee een paradoxaal signaal afgegeven: aan de ene kant de oproep om zelf verantwoordelijkheid te nemen, “de overheid kan het niet alleen”, aan de andere kant versterking van de interne overheidsorganisatie en nadruk op stevige onderlinge verantwoordelijkheidsverdeling, regie en coördinatie. De hulpverleningsdiensten-/brandweer hebben uit deze paradox niet direct afgeleid dat het op hun pad ligt om de samenwerking met de burger op te zoeken; de landelijke beleidslijn heeft hen daartoe niet aangespoord en de eerste focus is om nu de eigen organisatie op poten te krijgen. De voorbeelden uit Engeland van de Civil Contingency Act en hoe die in Gloucester onder andere wordt uitgewerkt, geven aan dat er wel degelijk andere mogelijkheden zijn (zie Hoofdstuk 5). 4.3. Analyse van de ontwikkeling in risicobeleid en risicobeleving

Onze moderne samenleving kenmerkt zich door een hoge mate van veiligheid en door een afnemende tolerantie van risico’s. Zowel overheid als burger willen zo groot mogelijke mate van zekerheid, terwijl de samenleving heel complex is geworden. De reactie van de overheid is gebaseerd op een visie van beheersingsgerichte maakbaarheid en klassieke risicobenadering, zoals de WRR analyseert (Onzekere Veiligheid 2008). Dit is de traditionele benadering die opgeld deed in een tijd waarin de samenleving overzichtelijk was en de risico’s rationeel beredeneerbaar en voorzienbaar waren. Deze benadering werd ook richting de burger gebruikt als onderbouwing van de rol van de overheid op het veiligheidsterrein. Omgekeerd vraagt de burger nu van de overheid invulling van diezelfde rol in zijn eis voor veiligheid. Enerzijds is de overheid daar gevoelig voor en wil de samenleving die veiligheid bieden, anderzijds beseft de overheid de beperkingen in capaciteit en mogelijkheden van zichzelf. In deze spagaat is de overheid nog niet in staat gebleken het debat te voeren met de burger over ervaren en reële risico’s en wat daaraan door wie te doen. Deze constatering leidt tot het inzicht dat de samenleving toe is aan een nieuwe risicobenadering, zoals de WRR die voorstelt. Deze gaat uit van de huidige complexiteit van de samenleving en van het niet-voorzienbaar zijn van alle risico’s; deze benadering gaat uit van bewustzijn van onzekerheid en van de kwetsbaarheid van mensen, samenleving en natuurlijke omgeving. De nieuwe benadering kan meer recht doen aan verantwoordelijkheden van allerlei partijen naast die van de overheid en hulpdiensten, zoals bedrijfsleven, civil society en burgers; want onzekerheid kan zich op elk terrein voordoen en op vele momenten, terwijl een risico in de oude benadering gekend en gedefinieerd was. Met deze nieuwe risicobenadering staan de overheid en de hulpdiensten voor de uitdaging hun huidige verantwoordelijkheden voor veiligheid te delen en daarin burgers en bedrijfsleven te laten participeren. De klassieke benadering is echter nog wel de basis voor de huidige beleidslijnen. Voor toepassing van de nieuwe benadering kan daarom niet alleen sprake zijn van een “nieuw risicoparadigma”, maar moet ook een verandering van cultuur en organisatievisie van de overheid en hulpdiensten


52

worden ingezet. Dit zou een beweging genoemd kunnen worden naar een open ontwikkelingsgerichtheid, parallel aan een op voorzorg georiënteerde risicobenadering. Qua risicobeleving is helder dat de burger in beweging komt door wat er in zijn directe omgeving aan de hand is of kan gebeuren. Er is wel emotie en belangstelling voor grote incidenten die elders gebeuren, maar daarvan vindt de burger dat de “overheid” er iets aan moet doen. Betrokkenheid op lokaal niveau blijkt belangrijk te zijn om mensen ook tot ander gedrag te bewegen; informatie over risico’s alleen is dan niet voldoende. 4.4. Analyse van de ontwikkeling in de maatschappelijke context De opbouw van de verzorgingsstaat heeft ook de opbouw van de rampenbestrijding beïnvloed. Lang heeft dat gedachtegoed zowel overheid als burger goed voldaan; de rust en veiligheid in de samenleving van de tweede helft van de 20ste eeuw waren daar de tekenen van. Er is echter een kentering gekomen in zowel de invulling van de verzorgingsstaat door de overheid als de ervaren en feitelijke (m.n. aanvankelijk de sociale) veiligheid in de samenleving. De overheid gaat over tot privatisering van een aantal publieke taken en enkele vanzelfsprekendheden van de verzorgingsstaat worden afgezwakt of ter discussie gesteld. Veiligheidsincidenten en de rol van de overheid daarbij brengen de overheid ernstig in verlegenheid. De eisende, assertieve burger laat zich steeds meer horen en de overheid lijkt er niet goed raad mee te weten. De burger vraagt om een gezaghebbende overheid maar maakt het diezelfde overheid steeds moeilijker om gezaghebbend te zijn. De reacties van de overheid kenmerken zich door versterken en verstevigen van de modellen, concepten en structuren als marktwerking, centralisering, uniformering, en toenemende controle. Ook de nieuwe ontwikkelingen als informatisering, individualisering en internationalisering worden ingepast in het bestaande en daarmee aangepast aan oude modellen en concepten, terwijl de uitdaging veel meer is om de kansen ervan te zien en daarmee uitdagende nieuwe perspectieven te creëren. Hulpverleningsdiensten moeten hun werk doen terwijl ze voortdurend in de spotlights staan van de eigen overheid, de media en de burger; foto’s van het optreden staan seconden na dat optreden op internet. De druk op hulpverleningsdiensten om geen fouten te maken is groot, maar fouten worden gemaakt omdat hulpverlening mensenwerk is, hoe goed het ook georganiseerd is. Het lijkt vaak of overheid en hulpverleningsdiensten in het defensief zitten; in veel literatuur wordt geduid op de vertrouwenscrisis tussen overheid en burgers, over een kloof, over het niet meer goed functioneren van de huidige democratie. Over dat laatste zegt van Gunsteren (Vertrouwen in democratie, 2006) dat de problemen van de huidige democratie veroorzaakt worden: “1. doordat zij (democratie) onvoldoende veerkracht opbrengt om met de aanzwellende stroom van verrassingen en nieuwe uitdagingen om te gaan en 2. doordat politici niet weten uit te dragen waarin de exclusiviteit van hun werk bestaat – wat ze doen, waar ze goed in zijn en wat de gewone burgers van ze nodig hebben “ (pg. 36). Van Gunsteren benadert democratie vanuit de werkzaamheid van zelforganisatie . In zijn analyse benoemt van Gunsteren enkele thema’s die ook de WRR bespreekt, waar het gaat om de nieuwe uitdagingen en de manier waarop de overheid die op kan pakken: diversiteit in combinatie met waardegestuurde selectie (pg. 91), onafhankelijke maar niet geïsoleerde oordeelsvorming, machtenscheiding en flexibiliteit in plaats van uniformering, de juiste waardering van deskundigheid, openheid en het echte gesprek aan durven gaan met de burgers over ieders verantwoordelijkheid, niet naar de mond praten.


53

In de context van gebrek aan vertrouwen is het voor de overheid ingewikkeld om de verantwoordelijkheidsdiscussie met de burger aan te gaan. De vraag is of de invalshoek van verantwoordelijkheid ook wel de meest passende is. Helsloot en Van’t Padje geven een ander conceptueel kader voor het omgaan met zelfredzaamheid door de overheid, nl. die van de zorgzaamheid (Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing december 2008). Zorg past in hun ogen beter bij de moderne maatschappij, omdat zo duidelijk wordt dat burgers gelijkwaardige actoren zijn zowel in crisisbeheersing als in het dagelijks leven. Zorg gaat bovendien uit van verbondenheid en van en inspanningsverplichting, niet van ondergeschiktheid en van een resultaatsverplichting. Als zorgzaamheid het leidend principe zou zijn, zou “informatievoorziening erop gericht moeten zijn om de burger adequaat te laten beslissen; zouden opleiding, procedures en training van de hulpdiensten moeten worden aangepast om de zelfredzame burger maximaal en verantwoord de ruimte te bieden, dan wel te anticiperen op de bijdrage van de burger”. (Het woord “verantwoord” duidt overigens nog steeds enigszins op de houding van de professional die de mate bepaalt waarin de burger de ruimte kan krijgen; bij rechtdoen aan het bedoelde kader “zorgzaamheid” en de daarbij horende gelijkwaardigheid zou dit woord ook kunnen vervallen). Een andere benadering die een kader aanreikt voor een nieuwe invulling van zelfredzaamheid door de burger is die van het “belang”; mensen komen in beweging wanneer hun belang in het geding is, en komen gezamenlijk in beweging als er een gedeeld belang of een gezamenlijke bedreiging wordt ervaren. Gerrit Haverkamp, (Vuur als gemeenschappelijke vijand, 2005) heeft in de theorie van Norbert Elias van het civilisatieproces de basis gevonden voor onderlinge afhankelijkheid van mensen als motor ten behoeve van constructieve activiteiten voor zichzelf en anderen. Naarmate mensen in toenemende mate van elkaar afhankelijk worden, groeit het wederzijds vertrouwen. Hierdoor worden onderlinge banden van mensen krachtiger en de vertrouwensbanden sterker. Ook Abram de Swaan (Zorg en de Staat, 2006) haalt Elias aan en de “steeds verder reikende en hechtere interdependentieketens, gecombineerd met een bereidheid bij te dragen aan de remedies tegen de tegenslagen en tekorten die anderen treffen”, die een besef van sociaal bewustzijn verschaffen (pg. 260). De Swaan gaat verder in zijn artikel in het boekje “De vertrouwenscrisis” (Knepper en Kortenay, 2008): “Mensen zijn sociale dieren , die geneigd zijn tot saamhorigheid en onderlinge samenwerking, tot onderlinge vertrouwensrelaties, voor eigen gewin” (pg. 149). Daar is naar de mening van De Swaan geen tegenstelling in, omdat het collectief belang op lange termijn en de belangen van mensen die deel uit maken van dat collectief grotendeels samenvallen. Behoud van andermans vertrouwen en dus van een goede reputatie is (..) ook een kwestie van eigen gewin. In de visie van De Swaan is de hele samenleving gebaseerd op een samenspel van wederzijdse verwachtingen en een goed vertrouwen in andermans handelen. En natuurlijk komt er ook misbruik voor, vanwege de verleiding van voordeel op korte termijn. Vaak is het voordeel beperkt en van korte duur, omdat sociale uitsluiting dreigt. Zowel “zorgzaamheid” als “belang” kunnen dragers zijn voor sociale verbanden, voor sociale cohesie in wijken en buurten. Ook hiervoor werd al geconstateerd dat de lokale gemeenschap een belangrijke factor is; risico’s in de eigen directe omgeving worden het eerst serieus genomen, en de sociale omgeving, de eigen sociale netwerken, zijn met name van invloed op het eigen gedrag. De studie van Gerrit Haverkamp (Vuur als gemeenschappelijke vijand, 2005) naar de ontwikkeling van de vrijwillige brandweer, heeft voor deze relatie tussen lokale gemeenschap en het belang van de individu, en in het verlengde daarvan het gezamenlijk belang gericht op hulpverlening, veel inzichten opgeleverd. Vrijwillige brandweerlieden richten zich in eerste instantie op individuele waarden, en deze leiden vervolgens tot sociale waarden ten behoeve van anderen. De (lokale) overheid ondersteunt deze gemeenschapszin en dit leidt tot een unieke samenwerking tussen (lokale) overheid en burgers. Duurzame burgerparticipatie op het gebied van veiligheid is zo


54

ontstaan door deze samenwerking. De mate waarin burgers participeren hangt af van hun risicoperceptie, de incentives, hun mogelijkheden qua tijd en vaardigheden, en het vertrouwen van burgers in (overheids)instanties. De stelling van Haverkamp is vervolgens dat sociale netwerken en participatie vertrouwen genereren tussen burgers onderling en dat dat vertrouwen weer de betrokkenheid bevordert. Hij beschrijft tevens een zichzelf versterkend mechanisme: de betrokkenheid van burgers bij collectieve veiligheid vergroot op haar beurt weer de geloofwaardigheid van de overheid en het vertrouwen in de overheid kan weer worden gezien als een stimulans voor betrokkenheid van onderlinge verbanden van burgers (Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008, pg. 24). Hoe onderlinge en bestaande banden tussen burgers, het sociaal kapitaal van een samenleving, benut kunnen worden ten behoeve van zelfredzaamheid, wordt ook aangereikt door Tineke van ’t Hof (Zelfredzaamheid bij crises, magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing december 2008). Zij beschrijft een methode om sleutelfiguren en relaties binnen en tussen sociale netwerken te identificeren, omdat blijkt dat het inzetten van dergelijke sleutelfiguren binnen een sociaal netwerk kan bevorderen dat meer mensen het gewenste gedrag vertonen tijdens een crisis. Sociale netwerken zijn op zichzelf al van groot belang, alleen al voor de overdracht van informatie, voor het gebruik maken van opvang en voor het herstel na een incident. Maar de mogelijkheden die sleutelfiguren, mensen met een voorbeeldfuncties binnen netwerken, vervullen, zijn daarnaast nog groter: Van ‘t Hof doet suggesties voor een rol als coördinator bij evacuaties of afstemmen van hulpacties. Zowel overheden als hulpdiensten zouden goed gebruik van deze netwerken en sleutelfunctionarissen kunnen maken ter versterking van zelfredzaamheid of ten behoeve van samenwerking. model van een sociaal netwerk

Op dezelfde manier als sociale netwerken benut kunnen worden, kunnen ook netwerken gebouwd worden voor het benutten van expertise. Dat kan zowel via fysieke weg, maar het ligt veel meer voor de hand om via digitale weg te zoeken naar deskundigheid in de samenleving op die aspecten waar de overheid gewoonweg niet meer alles van kan weten. De WRR doet ook voor dergelijke toepassingen suggesties, omdat de wereld te complex is geworden en de overheid niet meer alles aan kennis zelf in huis kan hebben. Dat geldt net zo voor de hulpverleningsdiensten. Ook kennis over lokale situaties die van dag tot dag kunnen veranderen, kan via de digitale weg, dan wel de weg van het sociale netwerk, up to date worden gehouden. De casus Itteren-Borgharen (zie hoofdstuk 5) laat voorbeelden zien van de werking van sociale netwerken en de rol van sleutelfiguren, en van de samenwerking met de lokale overheid en de brandweer.

Om de stap te maken van het heel groot (het hiervoor uiteengezette “vertrouwen in de democratie“, of “paradigma’s en structuren”) naar de menselijke maat, die ook de basis is van sociale netwerken


55

en samenwerking zoals hiervoor aangehaald, is het goed om het boekje van Impact “Wereld van Verschil”(2008) nog even aan te halen. In alle casussen die aan de hand van menselijke ervaringen van professionals en slachtoffers van rampen voor het voetlicht komen, blijkt dat het verschil wordt gemaakt door persoonlijk initiatief, door niet primair vanuit organisatie of structuur of regel te handelen, maar pragmatisch, met een open oor en oog voor het moment en de gebeurtenis, om zo tot oplossingen te komen. Door in persoon het verschil te maken, wordt de wereld van verschil overbrugd. 4.5. Afronding In paragraaf 1.3. is aangegeven dat het inzicht in achtergronden, mogelijk verklaringen kan geven voor de opstelling van de overheid ten aanzien van burgerparticipatie en zelfredzaamheid. Na de brede verkenning van hoofdstuk 2 en 3 is het tweede deel van deelvraag 2 beantwoord, vanuit de gekozen invalshoeken in hoofdstuk 4. Geformuleerd als aanknopingspunten voor verandering kunnen deze als volgt worden samengevat:

• De overheid en de hulpdiensten zijn, ondanks beleidsaandacht voor zelfredzaamheid van burgers en burgerparticipatie, nog steeds sterk gericht op de eigen organisatie, het eigen functioneren. Recente wetgeving geeft evenmin aanknopingspunten voor het betrekken van de burger bij de rampenbestrijding, anders dan door middel van met name genoemde private- en vrijwilligersorganisaties.

• De burger is kritisch ten aanzien van de overheid, het vertrouwen tussen burger en overheid

staat onder druk. Wat de overheid van de burger wil in het kader van de eigen verantwoordelijkheid bij rampen en crises is niet duidelijk; aan de ene kant is er de oproep tot zelfredzaamheid, aan de andere kant neemt de overheid in beleid en daden nog steeds de volledige verantwoordelijkheid.

• De maakbare samenleving en te beheersen risico’s lijken nog steeds richtsnoer te zijn voor

overheid en hulpdiensten in hun taakopvatting en uitvoering; er is wel “beleidsbesef” van permanente onzekerheid, maar dat is geen uitgangspunt in formulering en uitvoering van beleid. Een nieuwe risicobenadering die uitgaat van het voorzorgprincipe, doet ook een beroep op private partijen en burgers, en niet alleen op de overheid.

• De verzorgingsstaatprincipes lijken in de praktijk zowel bij overheid, hulpdiensten als burger

nog het leidende gedachtegoed, ook al wordt gesproken over afbouw daarvan en meer eigen verantwoordelijkheid van de burger. Dit terwijl vanuit o.a. wetenschappelijke hoek wordt benadrukt dat grenzen van de overheidsmogelijkheden zijn bereikt, vanwege zowel de complexiteit van de samenleving als de capaciteit van de overheid.

• Nieuwe wegen, concepten en paradigma’s lijken nodig, passend bij de complexiteit van de

samenleving en moderne technologieën, om de toegenomen druk op de effectiviteit van de rampenbestrijding te pareren; desondanks worden de bestaande organisatie- en sturingsmodellen binnen overheid en hulpdiensten versterkt en is slechts sprake van toepassing van nieuwe middelen binnen oude concepten.


56

• De sociale netwerken op lokaal niveau lijken op vele manieren de motor voor zelfredzaamheid, burgerparticipatie en daarmee weer voor vertrouwen, zowel in burgers onderling als in de overheid. Het lijkt erop dat ook in samenwerking bij rampenbestrijding en crisisbeheersing tussen hulpverleningsdiensten en burgers de menselijke maat “maatgevend” is.

• In Nederland is ruim een derde van de inwoners bereid tot het doen van vrijwilligerswerk. De

motivatie daartoe verandert wel, zo men wil bijvoorbeeld meer flexibiliteit, ontplooiing, opleiding en samenwerken met professionals. Lokale verbondenheid blijft een belangrijke factor.

• Voor verbetering van de samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en burgers is een

cultuurverandering bij die diensten nodig, waarbij de burger serieus wordt genomen in zijn medeverantwoordelijkheid voor veiligheid. Aan de basis van die cultuurverandering ligt het uitgangspunt van zorgzaamheid of (eigen)belang van burgers, tussen burgers onderling, tussen overheid en burgers en vice versa.

De conclusies van hoofdstuk 2, waarin wordt beschreven wat de recente literatuur laat zien over de mening van overheden, hulpverleningsdiensten en burgers ten aanzien van burgerparticipatie en zelfredzaamheid, maken ook helder dat er inmiddels veel aandacht is voor het onderwerp, èn tevens dat de houding van overheden en hulpverleningsdiensten lijkt op te schuiven; de waarde van burgerparticipatie en zelfredzaamheid wordt hoger ingeschat. Burgers zelf hebben, zo blijkt uit onderzoek, altijd geholpen en redden zichzelf als het nodig is, zoeken voor hen relevante informatie en willen nog altijd vrijwilligerswerk doen, ook in het kader van hulpverlening bij rampen en crises. De aanname uit de inleiding van hoofdstuk 3 was dat de ontwikkelingen in de samenleving sinds de jaren ’70, waaronder risicobeleving en de opbouw van de verzorgingsstaat, sterke invloed hebben gehad op de relatie tussen burgers en overheid, ook op het vlak van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het bevestigen van deze aanname kan verklaren dat zelfredzaamheid en burgerparticipatie tot op heden, met positieve uitzonderingen op lokaal niveau (zie hoofdstuk 5 en 6 hierna), slechts zeer moeizaam van de grond komt. De analyse van hoofdstuk 4 bevestigt mijn aanname, en geeft daarmee verklaringen voor de houding van zowel burgers als overheid ten opzichte van zelfredzaamheid en burgerparticipatie. De volgende hoofdstukken zullen door het beschrijven van nationale en internationale ervaringen het belang van het bij elkaar brengen van de verschillende actoren bij rampen en crises, helder maken. In hoofdstuk 5 en 6 zal aan de hand van de casussen en een internationale verkenning, met name in Engeland, nader worden ingegaan op de concretisering in de praktijk van de rampenbestrijding en de samenwerking tussen onder andere brandweer en burgers. Dit levert het antwoord op van deelvraag 3.


57

INTERMEZZO Met dit intermezzo wil ik een doorkijk maken naar de toekomst, mede gebaseerd op de visie van auteurs die ik in het voorgaande heb aangehaald. Deze doorkijk is ook de overgang naar de praktijk, naar de cases die ik heb onderzocht en die in de volgende hoofdstukken worden uitgewerkt. Daaruit blijkt dat het heel goed mogelijk is om als overheid en hulpverleningsdiensten je burgers als bondgenoot te zien en daarmee samen te werken, en wat daar voor nodig is. Of verbeteringen in de praktijk kunnen worden gebracht, hangt af van de mate waarin geloof bestaat in het succes ervan. Het gaat wat mij betreft dan niet zozeer in het geloof in maakbaarheid van de samenleving, maar veeleer om het besef dat wat we op kleine schaal in onze eigen werkelijkheid doen, bijdraagt aan het functioneren van het geheel. Het boek “Critical mass, how one thing leads to another”van Philip Ball (2004) beschrijft wat ik bedoel als volgt: “No matter how individualistic we like to think we are, our deeds are often the invisible details of a larger picture. (…) “Think globally, act locally”.(..) But the physics of society shows that the reverse can take effect too: by concerning ourselves with nothing more than how we interact with our immediate neighbours, by “thinking locally”, we can collectively acquire a coherent, global influence. The consequences of that – good or bad – are worth knowing”. Doorkijk naar een toekomst “De problemen van vandaag kunnen niet worden opgelost aan de hand van het denken dat deze problemen heeft veroorzaakt”. Dit is een parafrase van de uitspraak van Albert Einstein; “We can’t solve problems by using the same kind of thinking we used when we created them”. Dit lijkt zo logisch, maar het is in de werkelijkheid van alledag niet eenvoudig toe te passen. Uit het voorgaande werd helder dat ook in de rampenbestrijding wordt doorgeborduurd op het bekende en bestaande, terwijl de wereld om ons heen inmiddels een andere werkelijkheid kent. Die werkelijkheid wordt ook gezien, en verschillende auteurs proberen die werkelijkheid te duiden en doen uitspraken over ontwikkelingen door op een oorspronkelijke manier naar die werkelijkheid te kijken. Adjiedj Bakas (Megatrends Nederland, 2005) beschrijft de in zijn ogen belangrijkste algemene trends, maar ziet ook een aantal trends en de gevolgen daarvan bij de jeugd, waaronder hij de leeftijdsgroep tot ongeveer 20 jaar vat. Hij ziet deze generatie, die aan het eind van de vorige eeuw is geboren, zich op een andere manier ontwikkelen dan generaties tot nu toe (pg. 109-115). De trends die hij bij de jeugd signaleert hebben ook door hem aangereikte gevolgen. Een van de trends is het geloof in het pragmatisch individu, waarbij de jeugd enerzijds rebelleert tegen het te ver doorgevoerde individualisme en weer waarde hecht aan trouw in relaties en traditionele verbanden. Anderzijds blijft de jeugd in consumptiegedrag individualistisch.


58

Authenticiteit is belangrijk, en daarnaast stabiele relaties en bereid zijn daarvoor concessies te doen. Een andere trend is die van de informatiemaatschappij: jongeren léven met enorme hoeveelheden informatie en gebruiken die, maar geven de mogelijkheden van informatisering ook de plek die het verdient: handig, veelbelovend, maar komt niet in de plaats van andere communicatiemiddelen. Het feit dat er veel meer informatie is dan kan worden verwerkt door een persoon maakt hen niet onzeker. De jeugd heeft volgens Bakas daarnaast veel vertrouwen in de toekomst, terwijl ze ook inzien dat de mogelijkheden niet meer onbegrensd zijn. Een belangrijke trend in verband met het voorgaande is de grens die de jeugd ziet aan de maakbaarheid: dit inzicht leidt bij hen tot intensivering van relaties, relaties waarop je een beroep mag doen. Als calculerende consument is de jeugd veeleisend, als mens staat de jeugd klaar voor familie en vrienden. In het verlengde daarvan ligt de behoefte aan gemeenschappelijkheid, maar dan een waarbij je vrij en helder je eigen standpunt mag hebben. Verschillen zijn goed, mits er respect is voor elkaar. Dat komt ook terug in het denken over diversiteit en multiculturaliteit: de jeugd is ermee opgegroeid en weet niet anders. De positieve blik op de toekomst wordt ook beschreven door Gijs van Loef (De kloof voorbij, 2008). Hij geeft veel aangrijpingspunten om ontevreden te zijn over de manier waarop de samenleving functioneert en met name de overheid. Toch concludeert hij (pg. 91) onder andere: “we beginnen in te zien dat zachte normen, sociale omgangsregels, onmisbaar zijn voor een leefbare samenleving; mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor leefbaarheid; mensen willen en moeten zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen, (..) voor het op orde houden van de buurt, voor een plezierig sociaal verkeer. Het is mooi als de overheid deze processen wil faciliteren. Maar we zullen het wel samen en met elkaar moeten doen; we willen weer investeren in onze leefomgeving en elkaar en handje helpen”. Vervolgens haalt Van Loef aan dat uit onderzoek blijkt dat er een hoge mate van overeenstemming bestaat over de fundamentele waarden die we met elkaar delen en we zijn het ook met elkaar eens wat de belangrijkste hedendaagse vraagstukken zijn. En de website 21minuten.nl geeft volgens Van Loef aan dat we een gemeenschappelijk beeld hebben van net type samenleving dat we zouden willen zijn. Hij stelt ook dat de samenleving het eens is over wat in algemene zin de taken van de overheid zijn. Het boek van Van Loef boek gaat over de Kloof, en wat hij uitwerkt is de in zijn ogen volledige onbalans tussen samenleving en overheid. De interne organisatie van de overheid moet in zijn ogen volledig op de schop omdat alleen dan de overheid weer gezaghebbend en probleemoplossend kan worden. De WRR gaat eveneens uit van de zekerheid van de overheidstaak, in elk geval op het vlak van de zorg voor fysieke veiligheid: dat ziet de Raad als van oudsher een van de hoekstenen van de legitimatie van de overheid. De manier echter waarop de Raad pleit voor de invulling daarvan, is het opnieuw inhoud geven aan deze taak (door het opnemen van het voorzorgprincipe in de grondwet, Onzekere Veiligheid, 2008). De Raad haalt daarbij een oude leuze aan “De Staat, dat zijn de dijken”. Die dijken moeten solide zijn en vormen als het ware de randvoorwaarden voor het veilig en goed functioneren van de samenleving daarbinnen. Binnen de dijken geven we met elkaar vorm aan die samenleving.


59

Als we waarde mogen hechten aan de trends zoals die zijn verwoord en ook waarde mogen hechten aan de krachten die schuilen in de sociale netwerken, de ervaren onderlinge afhankelijkheid van mensen, en daarnaast mogen vertrouwen op de beweging die de overheid aan het maken is naar een grotere rol voor de burger op het terrein van de veiligheid, dan zouden de volgende ontwikkelingen zichtbaar kunnen worden:

- naar herbevestigen van de gemeenschappelijke waarden - naar breed delen van verantwoordelijkheid tussen overheid, bedrijfsleven en burger vanuit

nieuw risicoparadigma; - naar besef van interdependentie en pragmatiek van lokaal handelen - naar een gezaghebbende overheid ten dienste van de zelfzorgende burger en gezamenlijke

zorgende burgers - naar effectief gebruikmaken van in de gehele (professionele en burger) samenleving

aanwezige kennis: netwerksamenleving - naar welbegrepen (eigen)belang in de wederkerige verhouding tussen burger en overheid.


60

Hoofdstuk 5. Cases Maastricht en Gloucestershire Inleiding Tot nu toe is de benadering van zelfredzaamheid en burgerparticipatie in een breed perspectief behandeld. Daardoor is geprobeerd om inzicht te verwerven in de vraag waarom tot nu toe zelfredzaamheid en samenwerking zo minimaal van de grond is gekomen. Uit onderzoek is gebleken dat er geen significante verschillen zijn tussen de hulpverleningsdiensten voor wat betreft de samenwerking met burgers. Datzelfde geldt voor wat betreft inzicht in de achtergronden van het niet aanwezig zijn van die samenwerking. Bij het beschrijven van toepassingen in de praktijk, zal nu de focus liggen op voorbeelden van toegepaste samenwerking tussen de brandweer en de burgers, en op de mogelijkheden voor de brandweer om zelfredzaamheid bij burgers te stimuleren of te versterken en om samenwerking met burgers aan te gaan. Gekozen is voor de overstromingsramp als model, zoals in paragraaf 1.4, pg. 10 is toegelicht. Hiermee wordt deelvraag 3 belicht. De casus Maastricht is gevonden, als sprekend Nederlands voorbeeld waar op een georganiseerde manier burgers en brandweer, samen met de gemeente, werken aan hun eigen veiligheid. Zowel zelfredzaamheid als burgerparticipatie zijn hier toegepast. Er zijn afspraken gemaakt en er zijn zaken schriftelijk vastgelegd, maar het belangrijkste is de praktijk van het samen werken aan een gemeenschappelijk doel, namelijk het voorkomen en bestrijden van hoog water. De casus Gloucester heeft alleen al tot de verbeelding gesproken door de omvang en het feit dat in korte tijd dit gebied tweemaal door een overstroming van enorme omvang is getroffen. Daarnaast was er informatie over de wijze waarop de nationale overheid een voortrekkersrol vervult onder andere door wetgeving, om vervolgens regionale en lokale inspanning te faciliteren. De wijze waarop nationale en het parish-niveau werken aan resilience leek een voorbeeld te kunnen zijn. Ook kon het bijna niet anders dan dat de brandweer ervaringsgegevens zou hebben over samenwerking met burgers en vrijwilligersorganisaties, na deze twee grote rampen. Mede aan de hand van deze cases, aangevuld met informatie van internationale organisaties, wordt het mogelijk om een antwoord te vinden op deelvraag 4, in hoofdstuk 8. 5.1. Maastricht, Itteren en Borgharen: ‘Es de Maos oetkump’ Een van de voorbeelden in Nederland waar de problematiek van hoog water frequent voorkomt, is in het uiterste zuiden, rondom Maastricht. Iedereen kent nog de beelden, gemaakt uit helikopters, van ondergelopen weilanden en wegen, huizen met zandzakken ervoor en mensen en dieren die een veilig heenkomen zoeken. Het lijkt erop dat de samenwerking tussen bewoners, gemeente en hulpdiensten van een bijzondere aard is, en daarom is aan die samenwerking in een groepsinterview aandacht besteed. 5.1.1. Aanleiding en opzet organisatie “Het gevecht tussen mens en Maas” in de dorpen Borgharen en Itteren begon toen in 1925 het Julianakanaal was gegraven, waardoor beide dorpen op een soort eiland, omsloten door het kanaal en de Maas, geïsoleerd van de omgeving kwamen te liggen.


61

Er zijn twee toegangswegen, voorzien van en brug/sluis naar en van de kernen. Borgharen heeft 850 inwoners, Itteren 920, en beide kernen behoren tot de gemeente Maastricht. Het verschijnsel hoog water was voor de bewoners van de dorpen de aanleiding voor het tot stand brengen van een buurtraad Borgharen en een dorpsraad Itteren. In de dorpen was een groot besef van urgentie ontstaan, omdat per jaar gemiddeld vier tot vijf keer vooralarm voor hoogwater wordt gegeven. Bovendien besefte men heel goed de geïsoleerde ligging, waardoor hulpverlening van overheidswege vanaf een bepaald moment niet meer geboden kan worden. Beide factoren bepalen ook de grote mate van inzet van de burgers voor de buurtraad; er is geen enkel probleem om aan vrijwilligers te komen. Daarbij komt dat van oudsher saamhorigheid en verenigingsleven in beide dorpen al heel groot was. Organisatie De buurtraad is een stichting. Het model van Borgharen/Itteren is inmiddels door de gemeente Maastricht gekopieerd naar alle wijken van de stad, waardoor Maastricht nu 42 buurtraden kent. Een buurtraad heeft in de stad een status, voert periodiek overleg met de gemeente (twee keer per jaar met de wethouder), mag meedenken en meepraten over alle buurtaangelegenheden, waaronder voorbereiding op rampen. Voor Borgharen/Itteren is de rol van de buurtraad/-dorpsraad beschreven in het lokale rampenbestrijdingsplan. Dit is een niet verplicht plan, en wordt dus ook niet voorgelegd aan of getoetst door de provincie. In Maastricht is op het niveau van elke buurt/wijk en dergelijk plan gemaakt. In principe is iedereen in het dorp/de wijk lid van de buurtraad en mag dus ook stemmen. De voorzitter van de buurtraad speelt een centrale rol, zowel in de overlegsituaties als in de coördinatie van de hulpverlening tijdens hoogwater.

In het kader van hoog water heeft de buurtraad/dorpsraad een complete organisatie ingericht, bemand door vrijwilligers uit de dorpen (zie bijlagen, organisatie en bewaarboekje). De hulpverleningsposten vormen de kern van de organisatie. Er is nauwe samenwerking met de gemeente Maastricht en met de hulpverleningsdiensten, zowel in de proactieve, preventieve als in de repressieve fase. Er staan containers met materiaal klaar die elk moment aan de buurtraad ter beschikking kunnen worden gesteld, met materieel om zelf voor de eerste maatregelen te kunnen zorgen (zandzakken vullen etc.) Informatie Van groot belang is de beschikbaarheid van informatie over de situatie in het dorp, over waar welke hulp eventueel nodig is. Deze informatie wordt door de eigen bewoners bijgehouden, conform de sectoren waarin de organisatie is opgedeeld. De gemeente is verantwoordelijk voor het CRIB-proces en heeft dat zodanig opgepakt, dat ten tijde van een hoogwatersituatie alleen eigen inwoners van en naar de dorpen kunnen komen. Bovendien zorgt de gemeente via de GHOR voor lijsten met informatie van alle thuiszorginstellingen, die vervolgens worden gelegd naast de

informatie die door de bewoners actueel wordt gehouden over wie in het dorp hulp nodig heeft.


62

Algemene informatie is door de gemeente verzameld in een “Bewaarboekje”, dat tevens een instructiefolder is voor de bewoners. Daarnaast heeft de gemeente een film gemaakt met dezelfde inhoud. Er wordt scherp neergezet wat de gemeente doet en wat niet, tot welk moment de gemeente en de hulpverleningsdiensten iets kunnen betekenen, en dat en wanneer de bewoners hun eigen verantwoordelijkheid moeten nemen. Er wordt ook een sterk beroep gedaan op burenhulp. De maatregelen zijn zeer concreet beschreven, in nauwe samenwerking met de buurtraad Borgharen en de dorpsraad Itteren. De rol van de burgemeester wordt door de buurtraad heel erg belangrijk gevonden, m.n. in de rol als burgervader. Als het echt fout dreigt te gaan wordt er heel goed gecommuniceerd dat men echt weg moet, en daarbij doet ook de burgemeester de oproep aan de burgers om te vertrekken. Hij geeft ook duidelijk aan dat er vanaf een bepaald moment niet meer moet worden gerekend op hulp van de zijde van de overheid; “na moment X kunt u niet meer worden opgehaald”. Itteren/Borgharen

5.1.2. Samenwerking met de brandweer en relatie zelfredzaamheid De brandweer is een belangrijke samenwerkingspartner van de buurtraad. Periodiek wordt overlegd en er is intensief contact tussentijds. De brandweer heeft zich al vroeg gerealiseerd dat het onmogelijk is om ter plaatse hulp te verlenen in de situatie van hoog water: de constatering en bewustzijn van de eigen beperking, namelijk dat de brandweer gewoon niet meer naar Borgharen/Itteren kàn komen, is belangrijk geweest voor de opbouw van de samenwerking met de bewoners van de dorpen. Daarnaast is gebleken dat de bewoners zelf, door hun eigen organisatie, het beste op de hoogte zijn van de lokale situatie. De brandweer gaat daarom ook volledig af op de informatie van de buurtraad, ook in de hoogwatersituatie: wie het eerst hulp nodig heeft wordt zo door de bewoners zelf aangereikt. Onder andere door deze wijze van werken heeft de brandweer zich gerealiseerd dat zij voor haar functioneren mede afhankelijk is van de rol die de burgers zelf spelen en moeten spelen. De zelfredzaamheid die de buurraad aan de dag legt, wordt daarom constructief opgepakt door de brandweer, ook al in de planvorming. De inbreng van de buurtraad is daarin een vast onderdeel.


63

Het periodieke overleg van de brandweer en de gemeente met de buurtraad en het tussentijds overleg tussen brandweer en buurtraad zijn belangrijk voor het vertrouwen dat over en weer is gegroeid. De communicatie is daardoor open en transparant, waarbij de buurtraad ook een vertrouwenspositie heeft. Zo wordt informatie over welke huizen welk risico lopen wel gedeeld met de buurtraad, maar bijvoorbeeld niet op internet gezet (uit oogpunt van mogelijke commerciële belangen). De ervaring van de brandweer en de buurtraad is dat door de kleinschalige opzet van de samenwerking, de lokale bekendheid en de betrokkenheid op elkaar, een effectieve voorbereiding en aanpak van hoogwater tot stand is gekomen. Deze werkwijze heeft het vertrouwen gecreëerd dat nodig is wanneer het er echt op aan komt. In de buurtraad nemen ook oud-hulpverleners deel, maar ook brandweermensen die nog in de actieve dienst zijn. Doordat zij ook in hun hoedanigheid van bewoner een rol spelen, kijkt de brandweerorganisatie anders aan tegen wat bewoners wel en niet zelf kunnen. De brandweer kijkt daarbij in de situatie van hoog water kritisch naar de bemensing van de eigen dienst: het kan beter zijn om de brandweermensen die tevens bewoner zijn, niet op te roepen, om hen daarmee juist in de eigen woonomgeving een rol te kunnen laten vervullen in de zelfredzaamheid van de dorpen.

Voor de samenwerking met en de inzet van vrijwilligers is de aansprakelijkheid door de gemeente geregeld. Maastricht heeft een collectieve verzekering afgesloten voor de betrokken vrijwilligers op het moment van hoogwater. 5.2. Gloucestershire

Gloucestershire, 20 July 2007: “The day it rained forever” In 2002 en 2007 is west Engeland zwaar getroffen geweest door hoog water. Grote gebieden kwamen onder water te staan en de schade was enorm. Na 2002 is zeer intensief gewerkt aan wetgeving en opbouw van de rampenbestrijdingsorganisatie door middel van het betrekken van de communities. In 2004 is de Civil Contingencies Act tot stand gebracht, een nieuwe landelijke

wetgeving om samenwerking op lokaal en regionaal niveau ten behoeve van rampen op een andere leest te schoeien, met een aanzienlijke plaats daarin voor resilience: zelfredzaamheid. Engeland heeft zichzelf vervolgens scherp tegen het licht gehouden als het gaat om de monitoring van de voortgang van deze nieuwe situatie; het Pitt report (2007) is daarvan de uitgebreide neerslag.


64

Gloucester ligt in west Engeland en was in beide jaren een van de zwaarst getroffen gebieden. De regionale brandweercommandant, Terry Hughes, was een van de eersten om aan te geven dat dit type noodsituatie verre de capaciteit van de officiële hulpverlening te boven ging. Het leek een goede basis voor een bezoek aan Gloucester en aan diverse instanties (zie bijlage II voor lijst van geïnterviewden). 5.2.1. Aanleiding en opzet organisatie Als gezegd vormden de grote overstromingen, die kort achter elkaar plaatsvonden, een acute aanleiding om de rampenbestrijdingsorganisatie tegen het licht te houden. Gloucester ligt aan de rivier de Severn, de langste rivier van Engeland. Deze kent het op een na grootste getijdenverschil op de wereld van 13 meter, soms zelfs 15 meter; de rivier Fundy aan de oostkant van Canada, provincie New Brunswick heeft met 14 meter en soms zelfs 18 meter het hoogste verschil. De situatie van de dijken, waterafvoer en bewoning van “floodplains” creëerden mede omvang van de overstromingsrampen. Organisatie De basis voor de operationele rampenbestrijdingsorganisatie wordt gevormd, van oudsher, door de Fire and Rescue Service (FRS). Politie, ambulancediensten en leger hebben vergelijkbare rollen als in Nederland. Op het niveau en als onderdeel van de County (Gloucestershire) is een Emergency management Service (EMS) en een Emergency management Team actief; een overheidsorganisatie vergelijkbaar met de veiligheidsregio in Nederland. Taken van deze service zijn het maken van plannen, het opleiden en trainen en het verbinden van alle organisaties betrokken bij rampenbestrijding en crisisbeheersing. Daarbij is afzonderlijk aandacht voor community resilience, door het betrekken van districten town- en parishcounsils. Een sterke partner is het British Red Cross, dat in Engeland aanzienlijk meer status heeft dan in Nederland. Opvang en verzorging en logistieke taken liggen vaak bij deze vrijwilligersorganisatie. Ook andere vrijwilligersorganisaties zijn actief betrokken, zoals in Gloucester bijvoorbeeld the SARA, the Severn Area Rescue Association. Met deze typen organisaties worden Memorandums of Understanding vastgelegd, zodat de voorbereiding op en de assistentie bij rampen, is gegarandeerd. Modelovereenkomsten worden aangeboden door de nationale overheid, evenals vele andere hulpmiddelen en informatiebronnen www.ukresilience.nl. Sinds 2004 is de nationale Engelse overheid actief op het vlak van Emergency Preparedness, gebaseerd op de Civil Contingies Act 2004. Deze wet is de basis voor de multidisciplinaire regionale en lokale organisatie bij rampen en crises, omdat na 2002 geconstateerd werd dat de wetgeving, die deels stamde uit 1920, ernstig tekort schoot. Het Home Office en met name het Cabinet-office, Civil Contingencies Secretariat, vervult nog steeds een actieve aanjaag- en stimulerings- en randvoorwaarden scheppende rol. Ook op nationaal niveau is in 2007 Sir Pitt gevraagd om een review uit te voeren naar de stand van zaken met betrekking tot de uivoering van de maatregelen uit de Civil Contingencies Act. Dat heeft tot een rapport geleid waarin enerzijds werd vastgesteld dat er nog heel veel te doen was en dat lang niet op alle niveaus invulling is gegeven aan de vereiste voorzieningen, en anderzijds werd voorzien in een forse lijst met aanbevelingen. Voor het samenstellen van het rapport zijn naast de overheids- en hulpverleningsorganisaties, ook vele burgers geraadpleegd. Het dringende advies van Sir Pitt was om slagvaardig de aanbevelingen op te volgen.


65

Het betrekken van burgers in Gloucestershire zelf vindt plaats op een getrapte wijze. De wet van 2004 schrijft voor dat op het niveau van de politie- en brandweerregio’s Local Resilience Fora werkzaam zijn. Deze vormen het strategisch niveau en bestaan uit de zgn. category one responders, die organisaties die als eerste hulpverlening en rampenbestrijdingstaken uitvoeren; de voorzitter is de assistant Chief Constable. Onder dit Forum zijn negen Workings Groups werkzaam, elk met een specifieke deeltaak. Daarin zijn ook nutsbedrijven en andere private bedrijven vertegenwoordigd die vitale functies vervullen. Het voorzitterschap is in handen van de meest betrokken organisatie. Opvallend is dat diensten met taken op het gebied van omgeving en milieu frequent deel uit maken van de werkgroepen. Het niveau waarop ongeorganiseerde burgers het meest nadrukkelijk in beeld komen, is het parish-niveau. Dat is de laagste organisatieniveau waarop burgers in Engeland invloed op de overheid kunnen uitoefenen. De EMS bezoekt alle parishes en heeft vaste aanspreekpunten in de eigen organisatie voor de parishes benoemd. Omgekeerd is de EMS in elke parish op zoek naar personen die vast aanspreekpunt willen zijn en de organisatie van zelfredzaamheid op zich willen nemen. Inzet om dat minimaal een groep van 3 tot 5 burgers te laten zijn. Burgers worden actief ingezet en geworven voor het vervullen van rollen in opvangcentra (rest-centers). Mensen kunnen zich daarvoor aanmelden, worden gescreend en opgeleid door de EMS. Wat opvalt is dat het Red Cross, dat elders in Engeland hier vaak een rol in vervult, in Gloucestershire niet is betrokken.

Informatie Vanuit de landelijke en county-overheden wordt zeer actief informatie over resilience beschikbaar gesteld. Er zijn veel links en websites beschikbaar waarop zowel hulpverleningsdiensten als burgers alle benodigde informatie kunnen vinden; de homepage van Gloucestershire county heeft een subtitle Your safety (www.gloucestershire.gov.uk) en die verwijst direct naar alle informatie en bronnen. Naast website en andere digitale bronnen worden brochures en leaflets verspreid via openbare gebouwen. Informatiebijeenkomsten in lokale gemeenschappen dragen bij aan de actieve verspreiding van informatie over zelfredzaamheid. De EMS heeft mede tot taak informatie te verstrekken en gebruikt daarvoor intensief de contacten met de media. 5.2.2. Ervaringen met burgerparticipatie en zelfredzaamheid van de EMS

De ervaring van de EMS in Gloucestershire is dat het moeite kost om onder normale omstandigheden mensen te vinden die in de lokale gemeenschappen actief willen zijn, met twee belangrijke oorzaken. Ten eerste het verschijnsel dat in Engeland the “Nanny-state”wordt genoemd. De burger vindt dat hij belasting genoeg betaalt om de overheid alle taken op het gebied van rampenbestrijding, crisisbestrijding en hulpverlening te laten uitvoeren. Ten tweede is de aard van de Engelsman erg onafhankelijk; men wil zelfs de buren niet graag om hulp vragen en blijft liever op gereserveerde afstand.


66

Daar waar het goed gaat met het betrekken van burgers, is het volgende gebleken: - Urgentie speelt een belangrijke rol; de burger slaat met name aan op hetgeen direct op hem

van toepassing is. De grote overstromingen kort achter elkaar hebben in Gloucestershire de noodzaak zeer pregnant doen voelen.

- Het parish-niveau is het meest aangewezen om mensen te binden; daar kent men elkaar het snelst en beschikt over dezelfde ervaringen; de parish is het laagste niveau van overheidsorganisatie.

- Er zijn mensen gevonden binnen de lokale gemeenschappen die de kar willen trekken; vaak zijn dit mensen die al een rol vervullen voor de gemeenschap, of het zijn oud-militairen, of andere oud-hulpverleners.

- De bestaande netwerken zijn benut om de aansluiting te maken; er niets nieuws opgebouwd maar het onderwerp rampenbestrijding is toegevoegd aan hetgeen als netwerk al functioneerde

- De samenwerking met de media was van groot belang om bewustzijn te creëren op de eigen rol van de burger: het besef dat de overheid in de eerste plaats moet zorgen voor de zwakkeren, en dat de gemiddelde burger vooral op zichzelf en zijn omgeving is aangewezen.

- Wetgeving van landelijk niveau vormt de vereiste steun in de rug, onder andere om noodzakelijke informatie te kunnen verkrijgen

- Regelingen op het gebied van verzekeringen zijn nodig om te zorgen dat burgers en vrijwilligers die helpen, niet worden aangesproken voor de gevolgen daarvan als het niet helemaal goed loopt.

Tijdens de watersnoodrampen bleken wel veel burgers zich spontaan te melden om te helpen. Die hulp kon toen niet adequaat worden ingezet omdat niet duidelijk was waar behoefte aan was en hoe men de specifieke kwaliteit van de burgers kon benutten. Om dat in goede banen te leiden is een werkwijze ontwikkeld van registratie van deze hulp en categorisering, door middel van telefoon- en coördinatielijsten. De verzamelde lijsten worden aangeboden aan de organisatie die om de ondersteuning heeft gevraagd. 5.2.3. Ervaringen met burgerparticipatie en zelfredzaamheid van de FRS De recente overstromingsrampen hebben bij de officiële hulpverleningsdiensten het besef stevig post doen vatten dat ze niet alles zelf kunnen, maar ook dat er nog veel moet gebeuren om te zorgen dat iedereen als het nodig is goed met elkaar samenwerkt, en dat continuïteit in de hulpverlening goed is geregeld. Men gaat er van uit dat, ook al is de FRS niet in staat om alles zelf te kunnen, het noodzakelijk is om beschikbaarheid zowel fysiek als telefonisch te organiseren voor advies en informatie. De FRS heeft ten behoeve van de samenwerking met vrijwilligersorganisaties convenanten afgesloten en probeert om met burgers die over kennis beschikken en met alle vrijwilligersorganisaties aan de voorkant afspraken te maken. De evaluatie van de watersnoodramp in 2007 heeft ook voor het betrekken van burgers veel extra leerpunten opgeleverd: - Het belang van nationale en lokale organisatie van resilience, zowel van officiële

hulpverleningsdiensten als van de communities, werd pijnlijk duidelijk; 350.000 huizen zaten zonder drinkwater, 55.000 huizen kwamen zonder stroom (en nog 550.000 werden daarmee bedreigd).


67

- De betrokkenheid van de eigen organisatie en het management daarvan in de lokale gemeenschappen in de “koude” situatie is cruciaal voor het kunnen vervullen van een adequate rol tijdens de crisis: de mensen moeten je kennen en kunnen vertrouwen

- Als onderdeel van de nazorgfase is geregeld dat de hulpverleners, herkenbaar aan speciale T-shirts, naar de lokale gemeenschappen gingen om met de mensen samen elkaars ervaringen te delen van tijdens de ramp; het delen van lief en leed op deze wijze heeft voor alle betrokkenen een heel positief effect gehad voor de verwerking.

- Het organiseren van hulpaanbod is een aparte uitdaging: om hulp vragen (grote waterpompen b.v.) is een ding, maar het kunnen ontplooien van gevraagde hulp en het aansturen is een ander; ook van burgers en vrijwilligers!

- Resilience betreft iedereen: ook de hulpverleningsdiensten zelf worden getest op hun veerkracht en improvisatievermogen; het vragen van veerkracht van de samenleving is een zwaktebod als de eigen zaken niet op orde zijn.

Aanvullend kwamen vraagstukken naar voren, gezien de nog recente ervaring met Local resilience Fora en het betrekken van vrijwilligers en andere partijen op basis van de Civil Contingencies Act van 2004. Deze vraagstukken betreffen onder andere: 1. commandovoering en coördinatie wanneer derden betrokken zijn, dat wil zeggen niet overheidsorganisaties; 2. relatie tussen het niveau van operationele leiding en de neighbourhood resilience. De rol die media kunnen vervullen wordt als een belangrijke bouwsteen benadert voor zowel informatieverstrekking aan de burgers als om vertrouwen te genereren. Er was een continu perscentrum ingericht tijdens de watersnood en er werd op vaste momenten gesproken met de media. Men noemde deze aanpak het “Feed the Beast”-principe, waarbij zowel de positieve kracht van het middel werd bedoeld, als ook de regelmaat en indringendheid waarmee dit middel aandacht moest worden gegeven. Er werd veel zorg besteed aan het goed georganiseerd laten verlopen van deze bijeenkomsten. Een goede relatie met de media werd cruciaal gevonden. De bezoeken van hooggeplaatste personen aan het rampgebied werd mede gebruikt om boodschappen via de media uit te zenden, en om zowel burgers als eigen medewerkers gemotiveerd en goed geïnformeerd te houden. 5.2.4. Visie op de beroepsontwikkeling van de FRS De visie van de FRS op community-niveau op de eigen taak en werkwijze is aan verandering onderhevig. Er werken daar naast beroepsbrandweerlieden ook rond de 80% vrijwilligers, net als in Nederland. Elke community van een bepaalde omvang heeft een Fire station. Van oudsher was de taak dat men de kazerne verliet om een brand te blussen en zich vervolgens weer terugtrok in de kazerne. Wat men deed richting de burger was preventie-advies over voorkomen van brand. Inmiddels gaat het veel meer om voorlichting en risicomanagement in brede zin. Door contact tussen brandweer en burger kan veel informatie over en weer worden uitgewisseld over community safety maatregelen, waardoor weerbare burgers en gemeenschappen kunnen ontstaan. Ook wordt de kazerne veel meer gebruikt door andere lokale organisaties, bijvoorbeeld het Rode Kruis. Zo wordt de kazerne meer een gebouw dat een voorziening voor de gemeenschap biedt. Ook van oudsher heeft de brandweer een goed imago. De opgave is om van die goede naam gebruik te maken om de discussie met de burgers te starten over wat de brandweer wel en niet kan, en waar de burger een eigen rol heeft. De start van deze discussie ligt op parish-niveau. De FRS is doende om daar op de agenda te komen met deze onderwerpen.


68

De professionele ontwikkeling van de brandweer staat mede in het teken van het inzien en erkennen van de grenzen aan het eigen vermogen, zowel op lokaal als grootschalig niveau. Dat vraagt om een cultuurverandering, omdat men het altijd als zwakte heeft gezien om om hulp te vragen. Inzet is om op alle niveaus te leren dat het een kwestie van goed management is om tijdig om hulp te vragen en om al in de koude situatie in kaart te brengen waar welke resources beschikbaar zijn, zowel uit de overheid als uit het bedrijfsleven en burgerij. Dat laatste vergt eveneens een cultuurverandering, nl. een “open mind” voor mogelijke partnerschappen met private bedrijven (zoals restaurants, supermarkten of vervoersbedrijven) en verschillende vrijwilligersorganisaties. De opzet is om criteria en specificaties te formuleren van zaken die nodig zijn bij voorzienbare scenario’s, en vervolgens actief de vrijwilligersorganisaties en burgers te benaderen die op landelijke en regionale lijsten beschikbaar zijn. Door vooraf afspraken te maken ontstaat en een basis waarop in een noodsituatie kan worden teruggevallen. Waar het gaat om individuele burgers met specifieke kwaliteiten worden deze getraind en gecertificeerd, en wordt de coördinatie verder aan het Rode Kruis overgedragen. 5.2.5. Ervaringen van het Rode Kruis in Gloucestershire met burgerparticipatie In de landelijke Contingencies Act is het Rode Kruis geen eerste of tweedelijns hulpverlener, maar wordt wel gerespecteerd om de kennis en kunde en de lokale inbedding: capaciteit en logistieke, medische en opvang en verzorgingskwaliteiten, inzet van lokale vrijwilligers en waarmaken van wat men zegt aan te kunnen. “We do what we always said we could do” is het uitgangspunt, en omdat het Rode Kruis over een wereldwijde organisatie met logistieke expertise beschikt, kan dat ook worden waargemaakt. Het Rode Kruis is het hele jaar rond beschikbaar en wordt door de burger vertrouwd omdat men ziet dat gedaan wordt wat wordt gezegd. Rode Kruis medewerkers worden gescreend, getraind en geüniformeerd en zijn verzekerd als ze het werk doen waarvoor ze zijn opgeleid. Kern voor het Rode Kruis in Gloucestershire is het serieus genomen worden door de eerstelijns hulpverleningsorganisaties en de overheid, zowel individueel als op organisatieniveau. Goede relaties zijn belangrijk. Daarnaast is het gezamenlijke doel, nl. het verzorgen van hulp, een bindend element; daarnaast is een relevant element de duidelijkheid over ieders taken en verantwoordelijkheden. Al voor 2007 was het Rode Kruis, als vrijwilligersorganisatie, betrokken bij planningsvraagstukken ten aanzien van emergencies. Door de hechte samenwerking met met name de FRS tijdens de overstroming van 2007 is er een nog intensievere samenwerking ontstaan. Dat heeft geleid tot de start van een Resilience Programme samen met de FRS met vier projecten:

1. Eerste hulp trainingen en cursussen aanbieden aan burgers, bijvoorbeeld onderwijzend personeel en vrachtwagenchauffeurs

2. Informatie verstrekking over resilience bij evenementen; waar het Rode Kruis vaak al aanwezig was voor het zelf verlenen van Eerste Hulp, wordt nu tevens actief informatie verstrekt aan de burger

3. Life Skills Centers; in de brandweerkazernes werken diverse organisaties samen om op een interactieve manier kwetsbare groepen te leren hoe om te gaan met risico’s, zodat ze beter in staat zijn zichzelf te helpen veiliger te leven

4. Household resilience; het verstrekken van informatie en advies aan gezinnen om je voor te bereiden op risico’s en wat dan te doen.


69

Deze projecten worden in samenhang met elkaar gebracht, waardoor het Rode Kruis zich beter kan profileren op het gebied van advies en support. Het Rode Kruis heeft al langer een goede naam als actie-organisatie, en wil dat nu uitbreiden om de agency of choice te worden vanuit de vrijwillige sector. Met de lokale autoriteiten wordt nauw samengewerkt en afgestemd. Het feit dat de EMS ervoor heeft gekozen om burgers in te schakelen voor opvang en verzorging in restcenters, steekt het lokale Rode Kruis. Men ervaart meer waardering van de operationele diensten. Op nationaal niveau heeft het Rode Kruis in het kader van nazorg een samenwerking opgebouwd met de organisatie Disaster Action. Deze organisatie is gespecialiseerd is het geven van advies vanuit burgerperspectief op het bieden van nazorg, en is ook ingeschakeld geweest bij een aantal grote incidenten, waaronder de zogenaamde London Bombings van de metro 2004. Pamela Dix, de landelijk voorzitter van deze organisatie, maakt deel uit van een vaste groep adviseurs van het Civil Contingencies Secretariat van het Britse Home Office. Centraal in de benadering van zowel Rode Kruis als Disaster Action staat de mens en hoe die in staat is met (de gevolgen van) een incident om te gaan.


70

Hoofdstuk 6. Ervaringen van internationaal opererende organisaties Inleiding Bij het zoeken naar best practices zijn ook contacten aangeboord met mensen die op internationaal niveau werken. Daaruit bleek dat er buiten Nederland heel veel ervaring is op het gebied van zelfredzaamheid en burgerparticipatie. Soms kleinschalig, zoals op lokaal niveau in Keulen, soms ook grootschalig, zoals het Europese project van onder andere het Rode Kruis, Informed, Prepared, Together. Ik heb ervoor gekozen om de ervaringen van twee internationaal opererende organisaties te beschrijven: naar mijn mening kan dat veel toevoegen aan onze eigen beelden en werkwijzen, en mede helpen voorkomen dat we een al uitgevonden wiel opnieuw uitvinden. De jarenlange ervaring en juist het opereren met respect voor de cultuur waarin de hulp geboden moet worden, is kenmerkend voor deze organisaties en daarom van meerwaarde voor onze ontwikkeling in Nederland. Veel van de informatie in dit hoofdstuk is ontleend aan de gesprekken met vertegenwoordigers van de betrokken organisaties in Brussel. Heel veel informatie over de organisaties is beschikbaar op internet (zie bijlage waarin de verwijzingen zijn samengevat); de waarde van de gevoerde gesprekken is het geboden inzicht in achtergronden van de nationale cultuur die een rol speelt bij het organiseren van burgerparticipatie en zelfredzaamheid. Ook de samenhang tussen de verschillende organisaties en activiteiten wordt in de gesprekken duidelijk. Zo valt op dat in de Verenigde Staten de overheid actief is in het reguleren en inzetten van spontane hulp. In de verhoudingen daar zou het ook niet worden geaccepteerd, b.v. in de media, als burgers worden weggestuurd die hun hulp komen aanbieden. Het internationale Rode Kruis ervaart nadrukkelijk verschillen in participatie en zelfredzaamheid in de landen waar zij actief is. Het Programma Informed, Prepared, Together is erop gericht om alle ervaringen op Europees niveau te delen en zo als landen van elkaar te leren. 6.1. Federal Emergency Management Agency (FEMA), USA

De betrokkenheid van burgers in de Verenigde Staten heeft een grote impuls gekregen na de gebeurtenissen van 9/11. De president, George W. Bush, richtte het USA Freedom Corps op in 2002, mede om de enorm toegenomen bereidheid van burgers om bij te dragen aan de veiligheid in hun leefomgeving, in te kunnen bedden. Het idee was dat de vrijwillige bijdrage op lokale schaal leidt tot veiliger leefgemeenschappen, en de optelsom leidt tot een veiliger natie. Het Department of Homeland Security (DHS) heeft op basis van de Homeland Security Presidential Directive-8 een guideline ontwikkeld voor National Preparedness (2003). Hierin is een afzonderlijk deel gewijd aan het actief betrekken van burgers door hen te benaderen en te integreren in activiteiten die de leefomgeving veiliger maken.


71

Onderdeel van het Freedom Corps is het Citizen Corps, met als missie: “To have everyone in America participate in making themselves, our communities and our nation safer”. Het Citizen Corps is op nationaal, state- en lokaal niveau vertegenwoordigd in Citizen Corps Councils. DHS coördineert en financiert het Citizen Corps. Drie federale overheden geven sturing aan vier federale programma’s die op lokaal niveau worden uitgevoerd. Een van deze programma’s, de ontwikkeling van Community Emergency response teams (CERT), behoort tot de verantwoordelijkheid van de FEMA. 6.1.1. Organisatie en rol van FEMA in relatie tot lokale activiteiten De Fema heeft als federale organisatie ervaren dat het niet mogelijk is om alle hulpverlening zelf uit te voeren, maar heeft ook dat doel niet; het uitvoerende werk wordt door de Fema gefaciliteerd, gekoppeld aan andere organisaties, en er worden fondsen gegenereerd. De Fema zal specialisten inzetten zowel in de voorbereidings- als in de nood- of reconstructiefase, om alle vrijwilligersorganisaties te ondersteunen in het zichzelf organiseren, in relatie tot de “First responders”-organisaties. Een andere belangrijke activiteit van de Fema is het trainen van mensen in lokale gemeenschappen, die daarna zelf als trainer kunnen optreden; lesprogramma’s worden gemaakt, evenals gidsen met praktische handleidingen voor burgers om zichzelf en hun gezinnen te kunnen voorbereiden op noodsituaties. De Fema werkt daarbij nauw samen met het Rode Kruis. Veel van de activiteiten worden nu uitgevoerd onder de vlag van het Citizen Corps en het CERT. 6.1.2. Citizen Corps Councils De missie van het Citizen Corps is erop gericht om de kracht van elk individu te benutten door opleiding, training en vrijwilligerswerk om gemeenschappen veiliger, sterker en beter voorbereid te maken tegen dreigingen van terrorisme, criminaliteit, volksgezondheidsissues en allerlei noodsituaties. Deze missie omvat dus meer dan rampen of crises, maar benadrukt de noodzaak om als individu en gemeenschap voorbereid te zijn op alle vormen van onveiligheid. De strategie van het Citizen Corps heeft tot doel de federale, statelijke en lokale overheden te verbinden met niet-overheidsgroepen en de private sector, om alle aspecten van burger- en gemeenschapsredzaamheid te ondersteunen. De focus is op culturele verandering: mensen moeten meer verantwoordelijkheid nemen voor individuele en gemeenschapsredzaamheid. De insteek is daarbij erg gericht op gezinnen. De ervaring heeft geleerd dat wanneer in gezinnen een onderwerp belangrijk gevonden wordt, men bereid is om er energie en tijd aan te besteden. Zo bleek de minor league baseball een goede gelegenheid om informatie uit te reiken aan families, en een geschikte organisatie om die informatie te verstrekken werd gevonden in de scouting. Op landelijk niveau is een convenant afgesloten door DHS met de Scouting, en op lokaal niveau wordt dit uitgewerkt in maatwerkafspraken en activiteiten.


72

Lidmaatschap van de Citizen Corps Councils is in handen van zowel First-responder-organisaties, als van vrijwilligers- en non profitgroepen, als van militaire vertegenwoordigers, vertegenwoordigers van scholen en jongeren, media, religie, doelgroepen en minderheden. De samenstelling is afhankelijk van lokale situaties, maar deelname staat dus in principe aan iedere organisatie vrij die een bijdrage wil leveren, bijvoorbeeld ook radiozendamateurs en meteorologische verenigingen. Het bouwen van netwerken en het zoeken van geschikte partners voor het creëren van win-win-situaties op het gebied van het samen bouwen aan veiligheid wordt op deze wijze vorm gegeven. Iedere organisatie behoudt de eigen identiteit, maar is gericht op hetzelfde doel. Het sterkste Council is zo vormgegeven dat daarin de belangrijkste informele leiders c.q. beïnvloeders van een gemeenschap, zijn opgenomen. De activiteiten van het Council zijn gericht op voorlichting en preventie, op opleiding, training en oefening, en op het organiseren van vrijwilligerswerk. Heel veel overheids- en niet-overheidsorganisaties zijn inmiddels aangesloten, en in december 2009 waren er in de Verenigde Staten 2.432 lokale Councils actief, waarvan de website trots aangeeft dat daarmee 80% van de bevolking van de VS wordt gediend.

De websites www.ready.gov en www.citizencorps.gov geven alle belanghebbenden informatie via landelijk niveau, en kan meteen worden door gelinkt naar statelijke en lokale niveaus. 6.1.3. Community Emergency Response Team, CERT Het programma Community Emergency response team is een nationaal trainingsprogramma van de Fema dat tot doel heeft burgers voor te bereiden om veilig hun families, buren, collega’s of wie dan ook maar hulp nodig heeft, deze hulp te kunnen bieden, in grootschalige noodsituaties waarin professionele hulpverleningsdiensten niet in staat zijn om iedereen te bereiken die op een bepaald moment hulp nodig heeft. Ook dit programma begint op lokaal niveau met het inzichtelijk maken van de risico’s, waardoor het risicobewustzijn ontstaat of toeneemt. Filosofie is dat mensen het recht hebben om te weten wat er in hun omgeving risico’s in zich bergt en vaak is aangetoond dat burgers een heel goed beeld hebben van wat deze risico’s zijn. Vanuit dat bewustzijn werkt men verder aan organiseren en opleiden van deze burgers en in een aantal gevallen wordt er ook samen geoefend. Vrijwilligersorganisaties worden hierbij betrokken, ook die organisaties die in eerste instantie niets met veiligheid of noodsituaties te maken lijken te hebben. Relevant is het netwerk dat ze hebben en dat ze kunnen inzetten, hetzij om actief een bijdrage te leveren, hetzij om geld in te zamelen. De doelstelling op lokaal niveau wordt uitgebreid met andere facetten, bijvoorbeeld eerste hulp dekking en evenementen-organisatie; hiermee is ook weer het verband gelegd met het Citizen Corps Council. In steden is de ervaring dat mensen meer terugvallen op overheidsvoorzieningen; in landelijke omgevingen is meer eigen verantwoordelijkheid aanwezig voor de eigen veiligheid. Toch blijkt ook in stedelijke omgevingen betrokkenheid te kunnen ontstaan, als men zich bewust wordt van de risico’s, van de beperkingen van de professionele diensten, en men het belang en de waardering ervaart voor de eigen inzet. Door de koppeling met iets dat men toch al deed, bijvoorbeeld naar de minor league baseball gaan of kinderen bij de scouting te hebben, groeit het gevoel dat men iets doet dat belangrijk is. Met bedrijven wordt actief samengewerkt, vanuit het besef dat bij bedrijven aanwezig is om mede zelf te zorgen voor continuïteit van de bedrijfsvoering.


73

Inmiddels zijn meer dan 3300 CERT-programma’s in de VS actief, waarbij de drijvende krachten vaak gevonden worden bij de politie en de brandweer. Dit vereist een verandering van houding binnen deze diensten: de risicoperceptie van de eigen omgeving en het eigen werk sluit niet altijd aan bij de werkelijkheid, maar ook de grens van wat de eigen organisatie waar kan maken in noodsituaties moet eerst met een hoog realiteitsgehalte onder ogen worden gezien.

6.2. European Red Cross Het Bureau van het Rode Europa vormt de representant van de nationale Rode Kruis organisaties van de EU-landen en van de internationale Federatie van Rode Kruis en Rode Halve Maan-organisaties. Het doel van het bureau is direct afgeleid van het primaire doel van het Rode Kruis: de hulp aan kwetsbare mensen binnen en buiten de EU. Dat wordt vorm gegeven door woordvoering, bouwen van partnerships op Europees niveau, samenhang brengen tussen nationale Rode Kruis organisaties en Europese instituties, en zorgen voor informatiedeling. Het Bureau heeft drie specifieke aandachtsvelden, nl rampen- en crisismanagement, community aangelegenheden, en internationale ontwikkelingshulp. In het kader van het eerste aandachtsveld, rampen- en crisismanagement, is het Bureau, mede gefinancierd door de Europese Commissie, in januari 2008 gestart met een project gericht op het “Inform en prepare communities to work together in civil protection”. Het project resulteerde in een aantal eindproducten in juni 2009. Vanuit Nederland nam de organisatie Impact (organisatie voor psychosociale hulp na rampen te Amsterdam) deel aan de kerngroep. Nederland heeft tevens aan de twee Conferenties die het project heeft georganiseerd, deelgenomen, met onder andere vertegenwoordigers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 6.2.1. Informed, Prepared, Together Het centrale thema en doel van het project was het erkennen van de toegevoegde waarde van het inzetten van alle beschikbare bronnen, van burgers, vrijwilligers tot vrijwillige organisaties, om nationale en gemeenschaps- en individuele weerbaarheid (veerkracht) te bouwen en te verbeteren ten behoeve van de zelfredzaamheid en participatie van de bevolking. Het project wil landen van de EU inspireren tot deze erkenning. De ervaringen in verschillende projecten van EU-landen speelden een rol in het verzamelen van relevante informatie om tot praktische en goed bruikbare instrumenten te komen. Deze instrumenten hebben tot doel om landen en organisaties te ondersteunen in het informeren, voorbereiden en betrekken van burgers en gemeenschappen om samen te werken aan hun redzaamheid. In vijf landen hebben tests plaatsgevonden van het proefmateriaal; het materiaal is generiek opgebouwd, zonder verwijzing naar een concrete ramp of crisis, en kan dus naar eigen situatie worden ingekleurd. Er is een website gebouwd (www.informedprepared.eu), er zijn boekjes en folders gemaakt, kaartspellen en in het bijzonder op kinderen gerichte producten die via het onderwijs zijn aan te bieden. Het delen van alle informatie tussen landen was een belangrijk deelresultaat, behaald tijdens de twee conferenties.


74

Kernboodschappen en principes van het project die in de loop van de ontwikkeling van het project naar voren kwamen, waren onder andere: - noodsituaties en rampen gaan over mensen - noodsituaties en rampen houden geen rekening met geografische grenzen - de waarde van burgerschap in het bouwen van individuele, gemeenschappelijke en

nationale redzaamheid - het mogelijk maken en versterken van de ondersteuning aan mensen direct na een

noodsituatie en op langere termijn, kan een enorm verschil maken in de wijze waarop burgers na deze ervaring hun leven verder kunnen leiden

- voorbereiden en plannen maken ter voorkoming en bestrijding van noodsituaties en rampen en het leren van de ervaringen van anderen zijn cruciaal en noodzakelijke praktijk

Naast deze algemene statements kwamen uit de ervaringen van de verschillende landen vele voordelen naar voren van het betrekken van burgers in het bouwen en onderhouden van zelfredzaamheid op individueel, gemeenschaps- en nationaal niveau: - het ondersteunt het rijk in zijn verantwoordelijkheid om burgers te beschermen - het biedt een kosten-effectieve wijze om aan de behoeften van burgers tegemoet te komen - het versterkt het gevoel van burgers dat men van nut is, van waarde en draagt daardoor bij

aan het ontwikkelen van de eigen redzaamheid - het brengt de behoeften van burgers goed in beeld - het vergemakkelijkt en is aanvullend op de eerstelijns hulporganisaties - het werkt aan opbouw van vaardigheden en capaciteiten en bewerkstelligt daardoor een

gevoel van individueel en gemeenschappelijk eigenaarschap - het vermindert de lange termijn impact van de noodsituatie en draagt bij aan verbetering van

het individuele en gemeenschapsherstel Het afgeronde Informed Prepared Together-project richt zich op alle actoren in het veld van zelfredzaamheid, van burger tot overheid. Om al deze lagen te kunnen bereiken, is de informatie relevant gemaakt voor de verschillende doelgroepen. Het materiaal sluit aan bij het dagelijks leven en alle typen noodsituaties, is eenvoudig en praktisch, is realistisch over risico’s, bouwt verder op bestaande bronnen en organisaties, en is makkelijk toegankelijk. Alle EU-landen zijn nu zelf aan zet om van het ontwikkelde materiaal en alle ervaringen gebruik te maken bij het opbouwen van zelfredzaamheid en burgerparticipatie in eigen land. Daarbij is de focus niet alleen gericht op zelfredzaamheid bij rampen en crises, maar op de kleine huis-, tuin- en keukenongelukken waar men ook zelf verantwoordelijkheid in hoort te nemen. De toon in de ontwikkelde producten is steeds gericht op het nemen van die eigen verantwoordelijkheid, en niet op het angst aanjagen. In alle landen blijkt dat het essentieel is dat overheid en opinion-leaders duidelijk maken dat het belangrijk is om zelfredzaam te worden, mede omdat de overheid en de eerstelijns hulpverleningsdiensten niet alles alleen kunnen. En zelfs dat de overheid niet alles meer alleen wil doen: de schaal en complexiteit waarop rampen zich kunnen afspelen is enerzijds zodanig geworden, dat burgers en niet-overheidsorganisaties een onmisbare rol spelen. Anderzijds kunnen er zoveel kleine dingen in en om het huis en op de werkplek gebeuren, dat noch overheid noch burger de behoefte moet hebben dat de overheid dat alleen moet oplossen. In veel landen brengt dat een cultuurverandering van zowel burgers als overheden met zich mee. Burgers willen heel veel voor zichzelf kunnen doen en er weinig of geen verantwoordelijkheid voor nemen; overheden en hulpdiensten menen dat burgers geen verstand hebben van rampenbestrijding en crisisbeheersing en alleen maar in de weg lopen.


75

Als de overheid burgers en vrijwilligers(-organisaties) wil betrekken, is het belangrijk dat ze serieus worden genomen. Daarbij hoort dat er een strategische vraag rondom positie en doel van de betrokkenheid van die vrijwilligers(-organisaties) wordt gesteld.

Uit het project komt naar voren dat lange termijn investeringen noodzakelijk zijn om samenwerking tussen alle betrokkenen op te bouwen; vertrouwen en relaties moeten groeien.

Dat geldt in even sterke mate voor organisaties als voor burgers. Burgers moeten worden gezien als volwaardige partners door de overheden die verantwoordelijk zijn voor crisis- en rampenmanagement. Burgers moeten zelf hun houding van afhankelijkheid en gebrek aan eigen verantwoordelijkheid inwisselen voor een houding die in het algemeen bewustzijn op zelfredzaamheid weerspiegelt.

6.3 Samenvatting van Hoofdstuk 5 en 6 De beschreven cases in Nederland (Maastricht) en Gloucester hebben beide betrekking op overstromingsrampen. De omvang echter is in Engeland veel groter; in Maastricht betreft het in principe alleen het “eiland” waar Borgharen en Itteren op gelegen zijn, met ongeveer 1600 inwoners. Het aantal direct getroffen inwoners in Gloucester betrof enkele honderd-duizenden. In Maastricht zijn op lokaal niveau regelingen getroffen, afspraken gemaakt en een organisatie (buurtraad) in het leven geroepen in de koude situatie, naar aanleiding van de dreiging van hoog water. Burgers zelf hebben mede het initiatief genomen, wetend van hun kwetsbaarheid gezien ligging en dreiging, voortbouwend op een bestaand netwerk. De gemeente heeft dit initiatief overgenomen en randvoorwaarden gecreëerd waardoor de organisatie en gemeente ook in de voorbereiding samenwerken. Daarnaast draagt de gemeente actief bij door b.v. verzekeringen af te sluiten voor vrijwilligers die hulp verlenen. Er is sprake van betrokken inwoners en betrokken bestuurders. De brandweer is een vaste gesprekpartner voor de buurtraad. In de voorbereiding worden afspraken gemaakt, men kent en vertrouwt elkaar en zoekt elkaar regelmatig op. De brandweer is zich bewust van het feit dat in een warme situatie de inwoners op zichzelf aangewezen zijn, en dat hulp met name vooraf geregeld moet zijn. Ook informatievoorziening behoort tot de vast afspraken, waarbij de brandweer volledig terugvalt op de lokaal aangeleverde informatie: de basisinformatie is van de zijde van officiële hulpverleners beschikbaar, de actuele stand van zaken wordt door de bewoners verzameld en gedeeld. In Gloucestershire, Engeland, is zichtbaar dat op alle niveau’s organisaties in het leven zijn geroepen om voor te bereiden op overstromingsrampen. Landelijk levert de Civil Contingencies Act de bouwstenen op voor de in te richten organisaties op regionaal en lokaal niveau. Dat in het realiseren en goed functioneren daarvan nog het nodige te verbeteren valt, blijkt onder meer uit de Pitt Review van december 2007, een onafhankelijk onderzoek naar de stand van zaken betreffende de voorbereiding op en de bestrijding van overstromingsrampen. Op nationaal niveau vervult het Cabinet Office, Civil Contingencies Secretariat, een continue rol in stimulering van de uitvoering van de Act. Op regionaal en lokaal niveau zijn multidisciplinaire Resilience Fora op gericht, en onderdeel van het regionale niveau is de Emergency management Service.


76

Belangrijke rollen binnen de Resilience Fora zijn weggelegd voor de eerste lijns hulpverleningsdiensten; deze zijn er mede sinds de ‘floods”van overtuigd dat zij in een noodsituatie niet alleen de bestrijding en opvang kunnen organiseren. In negen werkgroepen worden tevens vrijwilligersorganisaties betrokken. Met deze organisaties worden convenanten vastgelegd waarin de afspraken over samenwerking worden opgenomen. De betrokkenheid van individuele burgers concentreert zich op het parish niveau, het dichtst bij de eigen situatie, zo blijkt uit de praktijk. Daar kennen burgers elkaar, delen ze dezelfde problemen en kent men de eigen hulpverleners. Daar ook blijken mensen voortrekkersrollen te willen vervullen ten behoeve van de eigen gemeenschap. Vaak bouwt die rol voort op bestaande netwerken en andere taken die men al voor de gemeenschap vervult; in Gloucestershire was en is het niet makkelijk om mensen te activeren, want de “Nanny-state”-gedachte en daarnaast de Engelse onafhankelijkheidszin veroorzaken dat men actie van de overheid afwacht en op zichzelf gericht is. Urgentie is een belangrijke stimulerende factor, evenals de dwang van landelijke wetgeving. De contacten met de media worden tevens intensief benut om burgers te activeren, als ook om in de warme situatie de juiste informatie te kunnen verstrekken. Na de eerdere ervaringen waarin problemen waren met regie en coördinatie van burgers die zich meldden om te helpen, wordt nu gewerkt aan lijsten om vrijwilligers te registeren die ten tijde van een crisis ingeschakeld kunnen worden. Het Rode Kruis vervult daar een regisserende en coördinerende rol in. De samenwerking tussen FRS en Rode Kruis is uitstekend; dit komt ook tot uitdrukking in het mede-gebruik van kazernes en eerste-hulp en andere trainingen in het kader van de opbouw van zelfredzaamheid die Rode Kruis en brandweer samen geven in zogenaamde Life-centers. Dit wordt ook ingegeven door een nieuwe visie op de functie van de brandweer in de samenleving, nl. meer gericht op brede risicobeheersing en vermaatschappelijking, minder op alleen repressie. Het Europese Rode Kruis heeft in het Europese project Informed, Prepared, Together ervaringen bijeengebracht die zijn opgedaan in deelnemende Europese landen op het gebied van zelfredzaamheid. Het project heeft geleid tot algemene kernboodschappen en principes, en tot concrete producten die voor verschillende doelgroepen toepasbaar zijn, waaronder overheden, hulpverleningsdiensten en burgers. Er zijn ook lespakketten voor scholen ontworpen bijvoorbeeld. De filosofie van het project is dat het bewustzijn van risico’s op kleine schaal moet beginnen: in het gezin, de thuissituatie, op het werk of in het verkeer. Van daar uit wordt opgebouwd naar noodsituaties van grotere omvang. Het werken aan alledaagse zelfredzaamheid is de basis. Dat daarvoor zowel bij burgers als hulpverleningsdiensten en overheid een cultuurverandering met plaatsvinden, blijkt breed in Europa het geval te zijn. Daartoe is de rol van overheid en opinion-leaders van groot belang. Vanaf 2002 is door de FEMA in het kader van de oprichting van het Freedom Corps invulling gegeven aan Citizen Corps Councils en Community Emergency Response Teams. In Amerika zijn inmiddels vele van dergelijke teams actief, waarin hulpverleningsdiensten, vrijwilligersorganisaties en burgers zijn betrokken ten behoeve van veiliger gemeenschappen; FEMA faciliteert en ondersteunt deze ontwikkeling. De Citizen Councils kennen regionale en lokale niveau’s; de constatering is dat in de USA een cultuurverandering van zowel burgers als hulpverleningsorganisaties noodzakelijk is. De kern daarvan zit in het nemen van verantwoordelijkheid van burgers voor elkaar en hun omgeving en het gezamenlijk invulling geven aan voorbereiding op noodsituaties. Om dat te realiseren wordt aansluiting gezocht bij het gezin en wat daarin belangrijk is. De start is het bewustzijn op risico’s in de eigen directe


77

omgeving, op bestaande netwerken en op het belangrijk maken van een bijdrage aan veiligheid. Ook binnen hulpverleningsdiensten is een cultuurverandering nodig, zowel voor wat betreft het juist inschatten van de risico’s in de samenleving als de eigen capaciteit in noodsituaties.


78

Hoofdstuk 7 IJsselland en Zwolle: fysieke veiligheid en burgerparticipatie Inleiding Uit de meest recente onderzoeken betreffende burgerparticipatie bij rampenbestrijding (Starmans en Oberije, 2008, en Leunk, 2009) blijkt dat hulpverleners in principe positief staan ten opzichte van burgerparticipatie bij rampen en crises en daar ook meestal goede ervaringen mee hebben. Het blijkt ook dat er nog weinig mee wordt gedaan in de voorbereiding op rampen en crises, om uiteenlopende redenen. De beide onderzoeken hebben gemeen, dat vooral wordt gefocust op de burgerparticipatie tijdens een ramp of crisis, maar dat niet verder onderzoek wordt gedaan naar praktische mogelijkheden om burgers in het voorstadium, bijvoorbeeld bij de planvorming, te betrekken bij rampenbestrijding of crisisbeheersing. In de veiligheidsregio IJsselland en in de gemeente Zwolle worden in deze richting voorzichtige stappen gezet. De visie van de Veiligheidsregio IJsselland luidt onder andere: “we stimuleren burgers hun steentje bij te dragen”. Zoals al vermeld in de aanleiding voor deze scriptie, wil ik het thema burgerparticipatie en zelfredzaamheid in de regio IJsselland onder de aandacht brengen. Daarnaast levert ook de “Strategische Reis” van de brandweer, besproken met het Veiligheidsberaad eind 2009, veel input op voor het aangaan van de uitdaging op dit punt. Om met de aanpak een start te maken, heb ik de samenwerking gezocht met de lector veiligheid aan de Hogeschool Windesheim te Zwolle. We zijn in overleg tot een onderzoeksopzet (zie bijlage III) gekomen, dat zowel aansluiting maakt met het landelijke programma “Denk Vooruit”, als ook een samenwerkingsverband van de Hogeschool met de Veiligheidsregio inhoudt. Als onderdeel van het maken van deze scriptie heb ik een vooronderzoek in de regio IJsselland uitgevoerd, dat mede de basis kan vormen voor het uitgebreide onderzoek in samenwerking met het lectoraat van Windesheim. Het vooronderzoek wordt hierna besproken. Ook in het najaar van 2009 kwam het eerste beleidsplan Fysieke Veiligheid van de gemeente Zwolle tot stand. Dit was een productie van de brandweer van Zwolle. Zwolle is de grootste gemeente van de regio IJsselland. In het beleidsplan Fysieke Veiligheid wordt afzonderlijk aandacht besteed aan burgerparticipatie. Daarom wordt in dit hoofdstuk ook aandacht besteed aan dit beleidsplan, en aan het bevolkingsonderzoek dat in dat licht is uitgevoerd. 7.1. Vooronderzoek Veiligheidsregio IJsselland In de Veiligheidsregio IJsselland zal vermoedelijk de situatie niet afwijken van dat wat in de beide hiervoor genoemde onderzoeken is gebleken; ook respondenten uit IJsselland hebben deelgenomen. Om te kunnen toewerken naar een opbouw van een vorm van samenwerking tussen brandweer en burgers in het kader van rampen bestrijding en crisisbeheersing, is het nodig om in dit vooronderzoek de vraagstelling toe te spitsen. De toespitsing heeft zowel betrekking op de brandweer als organisatie, als op de kansen die de brandweervertegen-woordigers zien om een dergelijke rol op te pakken. Uit Engels onderzoek en praktijk is gebleken dat de brandweer makkelijk entree heeft bij buurtbewoners, graag om advies wordt gevraagd om de woning brandveiliger te maken, terwijl en passant de brandweer ook even rondkijkt in de woning of er nog andere zaken zijn die de aandacht zouden verdienen (Merseyside). Het ging hierbij in eerste instantie om een rol van de brandweer ten aanzien van brandpreventie. De praktijk heeft uitgewezen dat door deze werkwijze het brandrisico in de betreffende wijken is afgenomen, en het vertrouwen in de


79

overheid is toegenomen. De Merseyside Fire and Rescue Service heeft na de grote overstromingsrampen de handschoen opgepakt en in het verlengde van de activiteit ten aanzien van brandpreventie, een grootschalig project voorgesteld voor “the introduction, projectdevelopment and benefit of integration of Community Flood response Teams into Merseyside Fire and rescue Services (MFRS) operational response” (Report MFRS 2007). Doel van het IJssellandse vooronderzoek is om aan te sluiten bij het lectoraat Veiligheid van de Hogeschool Windesheim, van dr. Jaap Timmer, en daarmee een samenwerking op te bouwen die de ontwikkeling van samenwerking tussen burgers en brandweer in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing onderzoekt en stimuleert en daardoor zelfredzaamheid bevordert. Het huidige lectoraat verricht onderzoek naar Burger, buurt en bondgenoten, dat zich vooral richt op versterking van de sociale veiligheid en samenwerking tussen de burger, het maatschappelijk middenveld als bondgenoten, op buurtniveau. De achtergrond van het onderzoek sluit ook aan bij wat Haverkamp en van ‘t Hof benoemen: de sociale netwerken en verbanden in een lokale gemeenschap, in het onderzoek van het lectoraat vooral buurt genoemd. De lectorale rede die Jaap Timmer op 17 oktober 2006 heeft uitgesproken, is getiteld “Burger, buurt en bondgenoten”. Met bondgenoten worden in deze rede alle actoren bedoeld die actief zijn op het maatschappelijk middenveld, dus burgers, bedrijfsleven, scholen, zorginstellingen etc.. De centrale vraag van het onderzoek is: “Hoe kunnen burgers, groepen, organisaties en bedrijfsleven zelf, samen en met de overheid voor veiligheid in hun omgeving zorgen?” Uit de deelvragen blijkt dat de focus zich vooral richt op de sociale veiligheid. De uitbreiding zou zijn het aspect rampenbestrijding/crisisbeheersing, en de specifieke rol van de brandweer daarbij, eveneens op buurtniveau. 7.1.1. Opzet vooronderzoek Het doel van het vooronderzoek is om een eerste beeld te krijgen van ideeën binnen de eigen organisatie over de mogelijkheden om de brandweer een bredere rol te geven op lokaal c.q. buurtniveau in de voorbereiding op rampen en crises, en daar samenwerking met burgers in te betrekken. In nader onderzoek zullen de bevindingen verder moeten worden uitgewerkt. Het vooronderzoek en de inhoud van de vragenlijst zijn afgestemd met het lectoraat veiligheid. Wat is met betrekking tot burgerparticipatie de mening in de Veiligheidsregio IJsselland en met name bij de brandweer? Wordt er, anders dan door risicocommunicatie, iets in de richting van burgers of samen met burgers gedaan in het kader van rampenbestrijding? Is er inzicht te krijgen in de diepere oorzaken van het niet op grote schaal voorkomen van samenwerking tussen brandweer en burgers als het gaat om rampen en crises? Klopt het dat het besef ook bij de brandweer inmiddels aanwezig is dat de burger nodig is in dergelijke situaties? Welke rol ziet men daarbij eventueel voor de brandweer, en de vrijwilliger daarbinnen, die zowel professional is als burger? Welke beelden heeft de brandweer bij de rol van diverse vrijwilligersorganisaties, buurtgroepen of andere verenigingen als het gaat om samenwerking in de voorbereiding op rampen/crises? De respondenten, de tien lokale brandweercommandanten van de Veiligheidsregio IJsselland en vijf medewerkers van de regionale organisatie van de Veiligheidsregio, hebben elk een digitale vragenlijst ontvangen met 6 vragen en 4 stellingen. Men heeft twee weken de tijd gekregen om de vragenlijst in te vullen en te retourneren (Vragenlijst als bijlage IV bijgevoegd).


80

7.1.2. Context en draagvlak voor vooronderzoek en vervolgaanpak In augustus is in een gesprek met de voorzitter van de Veiligheidsregio gevraagd naar zijn steun voor dit onderzoek en het vervolg daarop. Daarbij is hem tevens in de rol van burgemeester van Zwolle gevraagd of hij bereid is Zwolle als pilotgemeente mee te laten doen aan zowel het onderzoek als verdere ontwikkeling van de samenwerking brandweer-burger. Zwolle is de grootste gemeente van de regio en heeft daarmee een voorbeeldfunctie. Op beide vragen is een positieve reactie ontvangen, waarbij financiering vanzelfsprekend nog nader bekeken moet worden. De brandweercommandant van de gemeente Zwolle, die aanjager was het minisymposium over fysieke veiligheid begin 2009 in de gemeente Zwolle, is eveneens bereid om als pilotkorps te fungeren en actief werkt mee aan de ontwikkeling van de samenwerking met het lectoraat Veiligheid van Windesheim. Inmiddels heeft de gemeente Zwolle een beleidsplan Fysieke Veiligheid vastgesteld, en daarin specifiek aandacht besteed aan burgerparticipatie (zie 7.3). De vraag om als pilotgemeente te willen fungeren is ook positief beantwoord door de burgemeester en de brandweercommandant van de gemeente Olst-Wijhe. Als een van de kleinere gemeenten van de regio, met een goed beleid ten aanzien van dorpsontwikkeling in samenwerking met burgers en groepen van burgers, vervult deze gemeente een belangrijke rol als het gaat om draagvlak voor het onderzoek bij een grote groep van gemeenten in de regio. Zowel burgemeester als commandant waren enthousiast om te participeren. Tot slot is het verzoek bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken ingediend om subsidie te willen verlenen. Zoals eerder aangegeven bestaat binnen de directie Nationale Veiligheid een deelprogramma zelfredzaamheid, dat in 2009 vier pilots ondersteunt op het gebied van zelfredzaamheid. Geen van deze pilots echter is gericht op de bevordering van zelfredzaamheid door samenwerking tussen burgers en hulpverleningsdiensten, ter bevordering van zelfredzaamheid. Vanwege het feit dat het onderzoek en de ontwikkeling van de aanpak van deze samenwerking in IJsselland dit unieke aspect in zich bergt, is verzocht aan het ministerie of er bereidheid is tot subsidieverlening. De eerste contacten daarover met de directeur Nationale Veiligheid waren positief. Vanzelfsprekend zal een nadere uitwerking van een volledig pakket van onderzoek en ontwikkeling, inclusief toepassing in de praktijk, nog moeten plaatsvinden. 7.2. Onderzoeksresultaten vooronderzoek Veiligheidsregio IJsselland. Van de uitgezette vragenlijst konden negen ingevulde formulieren worden verwerkt. Zes daarvan waren afkomstig van brandweercommandanten, een van een medewerker Veiligheidsregio en twee van beleidsmedewerkers brandweer. De beantwoording van de vragen geeft het hierna volgende beeld. Vraag 1. De vraag naar de mate waarin de ontwikkeling van de risicosamenleving invloed gehad heeft op de brandweer wordt over het algemeen beantwoord met behoorlijk tot sterk: aanvullend geeft men aan dat de brandweer sterk geprofessionaliseerd is, dat er veel nadrukkelijker aandacht voor preventie en pro-actie door is ontstaan, dat de eisen aan en kaders waarbinnen gewerkt moet worden steeds stringenter zijn geworden. Ook wordt benoemd dat de grenzen zijn bereikt van wat men van de brandweer maar ook van de overheid in het algemeen mag verwachten.


81

Vraag 2. De vraag naar de rolopvatting van brandweer en overheid levert antwoorden op in alle variaties. In de toelichtingen echter blijkt dat het denken over de rol van overheid en brandweer onder de respondenten in behoorlijke mate overeenkomt. Men ziet de pogingen van de overheid om de burger meer te betrekken en meer zelf verantwoordelijk te laten zijn, maar ziet ook dat dat nog moeizaam van de grond komt. De overheid heeft alles, zo stelt men, naar zich toegetrokken, terwijl diezelfde overheid, maar ook de brandweer, allang niet meer alles zelf kan organiseren en regelen. De professionalisering van de brandweer ziet men mede als een gevolg van het naar zich toe trekken van alle taken door de overheid. Dat overheid en brandweer daarin een omslag moeten maken, wordt onderkend. Men ziet een uitdaging voor zowel overheid als brandweer als het gaat om het uitoefenen van regie en sturing ten aanzien van zelfredzaamheid. Tevens wordt bestuurlijke durf genoemd als noodzakelijke voorwaarde voor het loslaten van de volledige overheidsverantwoordelijkheid. Vraag 3. De vraag naar het gebruik van informatietechnologie in relatie tot het tot op heden toegepaste lijn-staf-organisatieconcept geeft een breed palet aan antwoorden. De mate waarin de respondenten mogelijkheden zien voor toepassingen lijkt samen te hangen met enerzijds het kennen van concrete voorbeelden, anderzijds met de beleving dat in een rampensituatie een strakke en duidelijke sturingslijn noodzakelijk is. Een ander ziet juist in een rampensituatie mogelijkheden om dan in een netwerkstructuur te opereren. Soms wordt ook gesteld dat er geen direct verband is: nieuwe informatietechnologie kan ook in de bestaande organisaties worden toegepast. Dat de brandweer in dit opzicht niet voorop loopt en nog veel kan verbeteren, wordt algemeen genoemd. Vraag 4. De vraag naar de rol van de lokale brandweer in advisering aan de lokale gemeenschap ten aanzien van voorkomen van (kleine) rampen en ongevallen roept een aantal antwoorden op waarbij concrete voorbeelden worden genoemd dat dit al plaatsvindt. Deze advisering zou zelfs al deel uit maken van de normen op gemeentelijk en regionaal niveau. Ook wordt gezegd dat het nog geen stevige plek heeft bij de brandweer. Men ziet wel dat de brandweer als “sterk merk” hier veel in zou kunnen betekenen. Men gaat een aantal keren in op de samenwerking regionaal-lokaal die veel zou kunnen betekenen. Als voorbeeld wordt genoemd een lokaal korps met niet veel kennis die als “front office” zou kunnen fungeren, met een regionale “back office” voor de vereiste deskundigheid. Individuele benadering, plaatselijke bekendheid en gerichte informatie over reële risico’s acht men van belang. Enkele respondenten benoemen dat het ook om veel meer kan gaan dan alleen brandweer, bijvoorbeeld over brede objectieve en subjectieve veiligheid. De relatie met het aanspreken van jeugd wordt eveneens gelegd, bijvoorbeeld door brandweermensen aan te laten sluiten bij lesprogramma’s op basisscholen. Vraag 5. De vraag naar de rol die vrijwilligers zouden kunnen spelen in het versterken van de maatschappelijke binding tussen brandweer en burgers, geeft enerzijds het beeld dat er een beperking is op de belasting die brandweervrijwilligers aan kunnen en mogelijk ook het niet hebben van de belangstelling of de kennis voor deze rol. Anderzijds wordt genoemd dat deze rol al informeel wordt vervuld, dat het een mooie verbreding van de taak zou kunnen zijn, als er maar aandacht wordt besteed aan de randvoorwaarden. Tevens wordt gesteld dat ook voor beroepsbrandweerlieden hier een taak kan zijn weggelegd, bijvoorbeeld in de vorm van een “wijkbrandwacht”, of als uitvoerder van het werk dat de vrijwilliger met zijn signaalfunctie heeft aangedragen. Een andere invalshoek die is gekozen betreft de verwachtingen van de burger aan de brandweer en de noodzaak voor de brandweer om meer van buiten naar binnen te redeneren. Dit kan dan weer leiden tot een constructieve samenwerking waarbij de wet niet als een drempel moet worden beschouwd.


82

Vraag 6. De vraag naar de mogelijke samenwerking met dorps- of buurtverenigingen als middel om burgers te betrekken bij rampenbestrijding/crisisbeheersing leidt tot tweeërlei antwoorden. Er zijn reserves vanwege het los-vastverband van de gemiddelde buurvereniging, vanwege twijfel over de manier waarop het zich laat organiseren, vanwege ervaringen met de Wet Maatschappelijke Ondersteuning of gewoonweg omdat men het niet de core-business van de brandweer vindt. Aan de andere kant ziet men dit type verenigingen als een makkelijke entree voor acties in de buurt, als een meer georganiseerde en continuïteit biedende vorm dan allerlei losse individuen om mee samen te werken, en herkent men op een aantal plaatsen ook al op dit moment een rol van brandweermensen in dergelijke verenigingen. In dat geval ziet men kansen om deze contacten ook ten behoeve van rampenbestrijding en crisisbeheersing verder uit te bouwen. Slotstellingen van 7. A. Met de algemene stelling dat men niets of weinig ziet in samenwerking met burgers is iedere

respondent het oneens. Nadere toelichting wordt niet gegeven. B. Met de stelling dat men door deze vragenlijst aan het denken is gezet over de relatie tussen

lokale brandweer en burgers zijn de meeste respondenten het eens; een enkeling geeft aan hier niet verder mee aan de slag te gaan en weer een ander zegt reeds met dit thema aan het werk te zijn. Een ander stelt hiermee verder te willen op het vlak van risicocommunicatie.

C. Op de stelling die aangeeft dat de samenwerking met burgers op lokaal niveau een belangrijk onderdeel uitmaakt van het toekomstig functioneren van de brandweer, wordt wisselend eens en oneens geantwoord. Sommigen geven als toelichting dat brandweer en hulpverleningsdiensten een verandering zullen moeten ondergaan, en dat samenwerking vooral ingestoken kan worden op wijken buurtniveau, samenhangend met het eigen belang van die burger. Of lokaal per definitie het juiste niveau is, wordt betwijfeld.

D. Op de stelling dat de koers van de brandweer “in de buurt” op korte termijn meer op samenwerking met burgers op brede fysieke veiligheid moet worden gericht, wordt overwegend eens gescoord. Genoemd wordt het middel PubEd om op microniveau betrokkenheid te vergroten. Men stelt ook dat om dit te realiseren de brandweer anders georganiseerd moet worden: regionaal procesmatiger, om lokaal verbinding te kunnen maken.

7.2.1. Conclusies vooronderzoek De respons op de enquête was ruim meer dan de helft en geeft een algemene indruk van de meningen van betrokken verantwoordelijken voor brandweer en rampenbestrijding. Aan de hand van dit vooronderzoek is een hoeveelheid informatie naar voren gekomen die goed bruikbaar is in het vervolgonderzoek. Zowel de kracht als de minder sterke punten van de brandweer komen naar voren, met name uit de verstrekte toelichting. Vrij algemeen wordt gesteld dat overheid en brandweer aan de grenzen van hun kunnen zijn: de hulpverlening kan niet alles meer alleen. Er wordt aanvullende informatie gegeven over voorbeelden waar al door de brandweer wordt samengewerkt met burgers, en in een aantal gevallen wordt het verband met thema’s op het gebied van sociale veiligheid of rampenbestrijding gelegd. De rol en positie van vrijwilligers in de samenleving ziet men als een belangrijke kans, maar daarnaast wordt ook gewezen op de noodzaak om juist de beroepskrachten te betrekken. Dat brandweer-mensen ook nu al een rol in buurtverenigingen spelen, geeft ruimte aan de visie van de brandweer als organisatie met een bredere functie in de sociale context, mede gericht op gezamenlijke veiligheid. In dat verband wordt gewezen op voorlichting aan scholen, het betrekken van jeugd en via die weg ook ouders,


83

en de “wijkbrandwacht’ komt als suggestie terug. In het algemeen ziet men de taken van de brandweer niet alleen op brandveiligheid liggen, maar worden voor de brandweer ook de mogelijkheden gezien om in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dat er nog een lange weg is te gaan, waarin o.a. een cultuuromslag gemaakt moet worden, zien de respondenten als realiteit waarmee gewerkt moet worden. Men lijkt samenwerking met burgers in de toekomst als een logische stap te zien. 7.3. Beleidsplan Fysieke veiligheid gemeente Zwolle: ‘Bewust bekwaam’ Op 6 maart 2009 vond in Zwolle een minisymposium plaats, georganiseerd door de brandweercommandant van het korps Zwolle, dat als hoofdthema de fysieke veiligheid had.

Jaap Timmer was een van de inleiders. Tijdens het symposium kwam ook zelfredzaamheid en de rol van burgers aan de orde. Een van de aanbevelingen aan het slot van het congres betrof de rol van de brandweer in de wijk; zoals de politie een wijkagent in de wijk heeft, zou een brandweerfunctionaris (wellicht een vrijwilliger) een dergelijke rol aan de voorkant van fysieke veiligheid in de wijk kunnen spelen. De studie van Gerrit Haverkamp over de rol van de vrijwillige brandweer (2005) laat zien dat een dergelijke benadering tot de mogelijkheden zou kunnen behoren.

De resultaten van het minisymposium zijn als input benut voor het opstellen van een beleidsplan fysieke veiligheid. Het concept beleidsplan Fysieke veiligheid 2011-2015 (september 2009) van de gemeente Zwolle besteedt afzonderlijk aandacht aan burgerparticipatie, gekoppeld aan zelfredzaamheid. In het beleidsplan wordt uitgegaan van het begrip integrale veiligheid, waarvan zowel sociale als fysieke veiligheid onderdeel uitmaken (pg. 4). Het verschil tussen beide wordt in definities aangereikt, en tevens wordt gesteld dat er tussen beide veel verwevenheden zijn. In paragraaf 2.1 van het beleidsplan “Een nieuwe benadering van risico’s”, wordt aangehaakt bij de risicobenadering van de WRR zoals die is beschreven in het rapport “Onzekere Veiligheid” (2008). In relatie tot zelfredzaamheid van burgers stelt het beleidsplan (pg. 6) dat het nodig is om burgers structureel te betrekken in kwesties op het gebied van fysieke veiligheid, in het kader van de kwetsbaarheid van burgers en samenleving en hun weerbaarheid. Het beleidsplan wordt uitgewerkt in concrete zin door het beschrijven van activiteiten in een veiligheidsketen, nl. de bij de brandweer bekende volgorde van pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Burgers worden vervolgens in het plan genoemd in paragraaf 3.3.7., waar het gaat om Toezicht op (brand)veiligheid. Het gaat er dan om dat burgers en ondernemers hun eigen verantwoordelijkheid nemen en niet op alle aspecten toezicht meer zal worden uitgeoefend (pg. 12). Het grootste aandeel voor burgers is in het plan weggelegd in paragraaf 3.3.9., Preparatieve taak: Burgerparticipatie (pg.13). De kern daarvan is a. dat burgers niet alleen een eigen verantwoordelijkheid hebben, maar deze in noodsituaties

ook blijken te nemen b. dat specifieke burgers (conciërges, BHV’ers, kantinebeheerders etc.) hun

verantwoordelijkheid pas kunnen nemen als ze inzicht hebben in risico’s, weten hoe brand ontstaat en bestreden moet worden, en zelf kunnen inspecteren op veiligheid

c. dat burgers enerzijds gestimuleerd moeten worden voor een actieve rol in veiligheid, anderzijds ook deskundigheden aangereikt moeten krijgen.

d. dat het inzicht hebben van hulpverleningsdiensten in wijken buurtopbouw van belang is om adequaat te kunnen communiceren en onveiligheid te reduceren

e. dat het aanstellen van een wijkbrandwacht een invulling is om te reageren op signalen van burgers.


84

Het beleidsplan gaat in paragraaf 3.3.10 in op het taakveld risicocommunicatie, en benoemt daarbij het belang van het koppelen van publieksvoorlichting en risicocommunicatie, gericht op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en specifieke doelgroepen. De inzet van het beleidsplan is duidelijk: de burger actief te betrekken op het gebied van veiligheid, en tegelijkertijd als brandweer stevige voet aan de wal te zetten in de samenleving. Wat nog opvalt is dat in de repressieve en nazorgfase, evenals bij het evenementenbeleid, niet ingegaan wordt op de mogelijke rol van de burgers. Dat bij deze aspecten wel rekening gehouden wordt met het feit dat burgers (willen) optreden, blijkt onder andere uit de gehouden publieksenquête. Deze publieksenquête is gehouden als één van de eerste stappen in de ontwikkeling van burgerparticipatie in Zwolle. Onder 828 burgers in de gemeente is in oktober 2009 een onderzoek uitgevoerd naar de bekendheid met en de bereidheid tot het verlenen van hulp of het doen van vrijwilligerswerk op veiligheidsgebied. Een burgerpanel is daartoe geraadpleegd met een representatieve samenstelling. Uit dit onderzoek blijkt dat men gemiddeld genomen over te weinig kennis beschikt om iets te doen als er een incident plaatsvindt, terwijl de meesten wel getuige zijn geweest van een incident (brand, verkeersongeval, hartaanval). Van de ondervraagden geeft 71 % aan grote behoefte te hebben aan meer kennis over hulpverlening en de meeste zijn bereid daartoe trainingen te volgen. Gemiddeld 30% van de mensen is eveneens bereid tot vrijwilligersactiviteit, in eerste aanleg ongeveer 2 dagen per jaar. De uitkomsten van dit onderzoek zullen worden betrokken bij de ontwikkeling van het uitgebreide onderzoek naar burgerparticipatie en zelfredzaamheid, uit te voeren door het Lectoraat Veiligheid van de Hogeschool Windesheim. De eerste indruk is dat de aangehaalde uitkomsten goede mogelijkheden bieden voor opbouw van burgerparticipatie bij de brandweer en zelfredzaamheid van burgers in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing.


85

Hoofdstuk 8 Synthese en aanbevelingen:

Het hoe en wat van de ‘Burger als bondgenoot’ Inleiding Dit schema, met de burger in het centrum en mogelijke samenwerkingssituaties daaromheen, vormde in hoofdstuk 1 het begin van een verkenning: een verkenning naar met name de rol van de burger in rampenbestrijding en crisisbeheersing (hoofdstuk 2), en vervolgens naar de rol en visie van de overheid daarop (hoofdstuk 3); hoofdstuk 4 rondt het theoretische verkennende

deel af met analyses en verklaringen voor de stand van zaken van dit moment. Hoofdstuk 5 en 6 bevatten praktijksituaties en internationale ervaringen van burgers, brandweer en andere hulpverleningsdiensten in zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises. In hoofdstuk 7 is in beeld gebracht wat de stappen zijn die gezet worden in de veiligheidsregio IJsselland en de gemeente Zwolle om, na het beschreven vooronderzoek, verder onderzoek te doen naar en uitvoering te geven aan burgerparticipatie en zelfredzaamheid tussen burgers en brandweer. De burger echt in het centrum

plaatsen blijkt lastig: de overheid en veel organisaties maken beleid en voeren dat uit ten behoeve van de burger, maar redeneren van binnen naar buiten: de focus is in eerste instantie gericht op wat de taken, rollen en bevoegdheden zijn van de eigen organisatie. Er is wel een verschuiving zichtbaar: de landelijke overheid spreekt over zelfredzaamheid van burgers, over burgers die zelf verantwoordelijkheid moeten nemen, over grenzen aan de mogelijkheden van de overheid om overal verantwoordelijk voor te zijn. De brandweer werkt aan een toekomst waarin deze lijn ook voor brandweertaken helder wordt. De concretisering van de nieuwe koers is nu de uitdaging. Dit laatste hoofdstuk zal ingaan op deelvraag 4, nl. hoe zelfredzaamheid van burgers door samenwerking tussen de brandweer en burgers ter voorbereiding op en ten tijde van rampen en crises kan worden geconcretiseerd.


86

8.1. Zelfredzaamheid en burgerparticipatie: richting van de verandering Naast specifieke aspecten die gelden voor de manier waarop door de samenwerking tussen brandweer en burgers de zelfredzaamheid van burgers kan worden ontwikkeld, zijn er algemene aanbevelingen van meer politiek-bestuurlijke, organisatorische en praktische aard te formuleren om zelfredzaamheid en burgerparticipatie te noemen. Deze aanbevelingen worden in deze paragraaf weergegeven. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de samenwerking tussen burger en brandweer specifiek, als aanzet tot de opbouw van zelfredzaamheid. De mens is hoofdzaak Het lijkt een open deur, maar de praktijk is weerbarstig: waar rampen en crises altijd mensen treffen, blijken wetgeving, regels, procedures, afspraken en protocollen zich bijna altijd op organisaties, taken, verantwoordelijkheden, verdeling van geld, communicatie, etc. te richten. Het verder liggende doel is altijd wel om “rampen te bestrijden, mensen te redden”, maar dat wat wordt in plannen wordt vastgelegd, lijkt toch geen oog te hebben voor het menselijk leed dat door rampen en crises wordt veroorzaakt. Een cruciale verandering betreft het bewustzijn van overheid, hulpverlener en zelfs van de burger om de (mede)mens als hoofdzaak te zien; dan zal serieuzer met voorlichting en preventie worden omgegaan, wordt het betrekken van en samenwerken met burgers logischer, worden plannen voor de warme situatie realistischer, worden oefeningen anders van opzet, wordt de inzet in de daadwerkelijke situatie anders en wordt eerder en met meer aandacht gewerkt aan nazorg. De burger is partij in de rol van medebelang-hebbende, deskundige, lokale informant, mede-zorger, medehulpverlener, medeorganisator of coördinator, en mogelijk slachtoffer. De professionele hulpverlener wordt dan aangesproken in zijn mens-zijn, en niet alleen in zijn rol als professional of overheids-vertegenwoordiger, en dat draagt bij aan het bouwen van verbinding en vertrouwen tussen de professionele organisaties en de burgers, en tot slot ook aan het herstel van vertrouwen tussen burgers en overheid. Wetgeving In Nederland is de conceptwetgeving op de Veiligheidsregio in behandeling. Daarin wordt, behalve in de begeleidende toelichting, geen aandacht geschonken aan de rol van burgers bij rampenbestrijding en crisisbeheersing. In de toelichting wordt melding gemaakt van private bedrijven die nutsvoorzieningen regelen, van transportorganisaties, en organisaties als het Rode Kruis en de KNHRM. In Engeland, in de Civil Contingencies Act, is er voor gekozen om ook in de wet zelf de voorwaarden te scheppen voor een actieve rol van private organisaties in deze situaties, en deze te benoemen als category 2 responders, met name nutsbedrijven en transportorganisaties. Daarnaast wordt de Act door de regionale en lokale category 1 responders als een steun in de rug gezien bij de opbouw van de multidisciplinaire samenwerking van velerlei organisaties en de verdeling van taken en verantwoordelijkheden daartussen. Bij herziening van de Wet op de Veiligheidsregio’s kan een wettelijke basis worden gecreëerd voor zelfredzaamheid en burgerparticipatie. De verandering is erin gelegen dat aangesloten moet worden bij het eigen belang, de noodzakelijk voorzorg van de burgers voor hun veiligheid en de zorg voor henzelf, hun gezinnen en directe omgeving, in plaats van burgers alleen te wijzen op hun verantwoordelijkheid. Risicobenadering De huidige risicobenadering van fysieke veiligheid is gebaseerd op het uitgangspunt van risico-beheersing, dat jarenlang en in alle situaties toereikend was. Helder is dat zowel overheid als


87

burger die gedachte moeten loslaten, om realistisch met de complexiteit van de samenleving en de daarmee samenhangende risico’s te kunnen omgaan. Een nieuw paradigma is reeds aangereikt, nl. één dat uitgaat van kwetsbaarheid van de samenleving, de mens en de leefomgeving, en dat het voorzorgprincipe centraal stelt. Als gevolg van dat principe worden zowel overheid als burgers en bedrijven aangesproken op hun eigen rol en zorg voor fysieke veiligheid. De richting van verandering houdt derhalve in dat wetgeving en beleid dienen te worden geformuleerd op basis van deze nieuwe risicobenadering, en dat de consequenties van die benadering in dat beleid verhelderd dienen te worden. Opstelling overheid Een gezaghebbende overheid is in de eerste plaats helder over wat zij kan en niet kan, en is realistisch over wat er te gebeuren staat, gebeurt of gebeurd is. Na de periode van eenzijdige verantwoordelijkheid voor veiligheid bij de overheid, zoals beleefd door zowel overheid als burger, moet de overheid duidelijk maken waar de grenzen en mogelijkheden liggen. Door de lat voor zichzelf op een onhaalbaar hoog niveau te leggen, bouwt de overheid haar eigen falen in, en draagt daarmee bij aan een zwakker vertrouwen van de burger. Ook waar het gaat om de ambities van de overheid met betrekking tot het beoogde veiligheidsniveau, is realiteitszin vereist. Uit de vele voorbeelden, waaronder Gloucester (Engeland), maar ook bijvoorbeeld Maastricht in eigen land, blijkt dat burgers geen overspannen verwachtingen van de overheid hebben, zelf in beweging komen, maar wel willen dat ze eenduidige en eerlijke informatie krijgen en dat ze willen weten wat ze kunnen doen. De richting van de verandering is een overheid die de grenzen aan de capaciteit van de overheidsinzet duidelijk maakt, burgers tijdig en adequaat informeert over risico’s, met een daaraan gekoppeld handelings-perspectief voor burgers in relatie tot de uitvoering door de overheid; de verandering is een overheid die een realistisch en open debat met de burger aangaat over veiligheid. De media vormen in veel gevallen de schakel tussen burger en overheid. In die rol kunnen media belangrijk zijn om het genoemde debat met de samenleving te voeren over de gevolgen van de maatschappelijke ontwikkelingen voor de veiligheid, en van wie wat wordt verwacht. Dat houdt een tot nu toe niet gebruikelijke mate van openheid in. Door echter uit te gaan, met Van Loef (2008), van het delen van gemiddeld genomen dezelfde waarden, en de behoefte van burgers aan sociale samenhang, kan een dergelijk debat worden ingezet. Daarbij dient de benadering te worden gekozen van het gezamenlijke belang en de gezamenlijke zorg voor een veilige samenleving. Internationale kennis en ervaring De Pitt Review die in Engeland is uitgevoerd naar aanleiding van de overstromingsramp van 2007, geeft een heel aantal scherpe aanbevelingen aangaande de Civil Contingencies Act 2004 en hoe die wordt uitgevoerd. De aanbevelingen strekken zich uit van het voorzien in landelijke coördinatie en verplichting tot informatiedeling tussen hulpverleners, tot het uitbouwen van de informatie- en adviesfunctie aan burgers en het versterken van de aansturing en regie van vrijwilligersorganisaties. Vele van deze aanbevelingen kunnen worden vertaald naar de Nederlandse situatie, omdat toepassing ervan ook in ons land tot verbetering zou leiden. Ook de aanbevelingen uit het Europese project Informed, Prepared, Together hebben meerwaarde voor de Nederlandse situatie, op verschillende niveaus en voor diverse organisaties. Het belang van het opdoen dan wel het uitwisselen en leren van ervaringen van rampen en crises in andere landen dan Nederland is groot, maar lijkt in Nederland te worden onderschat, gegeven de geringe deelname van Nederland aan bijvoorbeeld genoemd project en de daarmee samenhangende conferenties die zijn georganiseerd.


88

De richting van de verandering betreft het als Nederland actiever participeren in en gebruik maken van buitenlandse ervaringen en projecten. Er dient ruimte gegeven te worden aan het opdoen van internationale kennis en ervaring op alle niveaus binnen de overheid en in hulpverleningsorganisaties in Nederland. Mantelconvenanten De voorbeelden uit de verenigde Staten en Engeland maken duidelijk dat er diverse organisaties zijn die bereid zijn om tijd en aandacht te besteden aan hulpverlening en veiligheid, zoals de scouting. Met de landelijke besturen van deze organisaties worden convenanten afgesloten, waarbij vaak modellen voor dit soort convenanten door de federale of landelijke overheid worden opgesteld. In Nederland wordt nu een mantelconvenant met nutsbedrijven voorbereid in het kader van veiligheidsvoorzieningen en samenwerking, maar deze vorm van betrekken van burgerorganisaties kan veel verder gaan. Ook van organisaties die niet in de eerste plaats hulpverlening of veiligheid als doel hebben, zoals de scouting. De opbouw van contacten met deze organisaties, zeker in die gevallen waarbij sprake is van landelijke structuren, kan als impuls op landelijk niveau ter hand te worden genomen. De verandering betreft het anders kijken naar alle mogelijke organisaties, in het perspectief van zelfredzaamheid en burgerparticipatie. De verandering betreft ook het in veel meer gevallen scheppen van condities op landelijk niveau, waardoor niet overal het wiel behoeft te worden uitgevonden. De uitwerking dient vervolgens op regionaal of lokaal niveau te worden uitgevoerd. 8.2. Concretisering burgerparticipatie en zelfredzaamheid

Bij het beantwoorden van de vraag naar deze concretisering is in eerste instantie de “van buiten naar binnen” benadering van belang: wat wil de burger zelf? In de warme situatie is gebleken dat de burger wel degelijk zelfredzaam is en samen met zijn omgeving ook voor hulp, steun, opvang etc. zorgt (zie o.a. par. 2.1.1). Geconstateerd is ook dat de burger een omslag in denken dient te maken waar het gaat om de benadering in de koude situatie van zijn zelfredzaamheid. Want het algemene beeld is dat de burger zich voor zijn veiligheid

richt tot de overheid; men wil geen risico’s lopen en als er iets fout gaat, kijkt men naar de overheid. Toch blijkt, dat die burger daarover wel degelijk na wil denken of denkt (Publieksenquête Zwolle 2009, Ter Huurne 2008), als hem in concreto gevraagd wordt naar wat hij wil in relatie tot zijn veiligheid. Aan de hand van de gegevens tot nu toe kunnen deze vragen in het algemeen globaal worden beantwoord en kan vervolgens bezien worden of en op welke wijze de brandweer daarin tegemoet kan komen.


89

Wat wil de burger? De volgende vragen komen naar voren uit diverse onderzoeken als meest belangrijke voor de burger in relatie tot zijn veiligheid: - Welke risico’s loop ik concreet in mijn omgeving? - Waar haal ik informatie daarover? - Wat kan c.q. moet ik doen en wanneer? - Wat doet de overheid?

Welke risico’s loop ik als burger concreet? Uit onderzoek is gebleken dat informatie over grote risico’s waarvan de burger het realiteitsgehalte laag inschat, niet overkomt (Ellen ter Huurne, 2008). Men wordt het meest aangesproken door lokale informatie en zaken die betrekking hebben op alledaagse risico’s. De brandweer in Merseyside (Engeland) heeft van dit gegeven gebruik gemaakt om contact te maken met burgers door langs de huizen te gaan. Dit nadat een analyse was gemaakt van de meest brandonveilige buurten. Het positieve imago van de brandweer, als hulpverlener die je bijstaat als je in nood bent, vormde daarbij een belangrijke entree. Deze werkwijze sluit aan bij bevindingen van ter Huurne (2008) dat niet alleen richting de burger moet worden gecommuniceerd, maar met name ook met de burger, op een directe manier. Door op deze wijze met burgers in contact te komen en gerichte voorlichting te geven, in eerste instantie over brandrisico’s, is een ingang gevonden om ook andere informatie te verstrekken. Burgers bleken deze wijze van werken van de brandweer te waarderen en het brandrisico is afgenomen. Waar haal ik als burger informatie over risico’s? De reguliere wijze van informatieverstrekking aan de burger, uitgaande van informatie over risico’s van dichtbij, is de weg via de reguliere media, kranten, radio, (lokale) televisie. In toenemende mate vervult het internet een behoefte; wanneer de burger eenmaal een mate van urgentie ervaart, gaat hij actief op zoek. In de zgn. warme situatie, ten tijde van een ramp of crisis, wil de burger directe informatie over wat er gebeurt en welk risico hij wanneer loopt. In Maastricht is de ervaring van de brandweer dat de rol van de burgemeester daarin belangrijk is, als gezaghebbende vertegenwoordiger van de overheid en hulpverlening. In Engeland, en met name uit de Pitt Review (december 2007), komt deze zelfde wijze van informatieverstrekking naar voren: een hoogste leidinggevende van een hulpverleningsorganisatie of een andere overheidsvertegenwoordiger, die regelmatig en met eenduidige informatie in het nieuws komt. De interactieve media vergen continue aandacht om te zorgen dat informatie niet alweer is achterhaald (Stroomuitval Bommeler- en Tielerwaard, 2007). Daarnaast bleek, nadat interactieve media waren uitgevallen, de mondelinge overdracht van informatie door hulpverleners, met name van de FRS, een belangrijke informatiebron en steun voor de burger. Uit de publieksenquête van eind 2009 in Zwolle blijkt dat er onder de ondervraagden een grote behoefte is aan meer kennis over wat te doen in noodsituaties. Men geeft er de voorkeur aan om via email (56%) of post (40%) te worden geïnformeerd, meer nog dan krant of internet (resp. 34 en 31 %). De voorkeur voor persoonlijke informatieverstrekking sluit aan bij o.a. de bevindingen van Ter Huurne. De brandweer kan dus zowel in de rol van eén op eén informatieverstrekker een rol spelen, als in de communicatie via de media. De persoon en de uitstraling daarvan is evenwel belangrijk voor de mate van invloed van de boodschap.


90

Wat kan c.q. moet ik als burger doen en wanneer? De landelijke campagne “Denk Vooruit” geeft aan dat iedereen zich moet voorbereiden op noodsituaties en dat daarvoor hulpmiddelen noodzakelijk zijn. Gebleken is dat dergelijke algemene oproepen niet het gewenste effect sorteren. De burger wil concreet in zijn eigen situatie weten wat hem te doen staat. De sociale context blijkt daarbij van belang, en ook de rol die men eventueel al vervult in een gemeenschap. Bij het aanreiken van handelingsalternatieven kan daarbij worden aangesloten. In de Verenigde Staten is gebleken dat de zorg voor het gezin een goed aanknopingspunt is om burgers te activeren. Ook uit de publieksenquête van Zwolle blijkt dat een meerderheid van de respondenten wil weten wat men moet doen bij brand en een verkeersongeval, en dat men meer wil weten van EHBO en reanimatie; een derde van de respondenten wil ook weten wat te doen bij en grote ramp. De visie over de ontwikkeling van de Nederlandse brandweer in de toekomst (Strategische Reis), en ook de visie van de FRS in Gloucester, bieden praktische handvatten voor de brandweer om in de informatiebehoefte van de burger te voorzien, afhankelijk van het lokale risicoprofiel (zie hierna). In de (voorbereiding op) de warme situatie in Maastricht heeft de brandweer een continue informatie-uitwisseling met de bewoners, die loopt via de buurtraad. De brandweer ondersteunt de buurtraad in het aanreiken van mogelijke activiteiten, zowel ter voorbereiding als wanneer het water echt hoog komt te staan. Het hebben van een stevige samenwerkingsrelatie is een voorwaarde. Wat doet de overheid voor mij als burger? De burger wil concreet weten wat hij van de overheid kan verwachten in zijn eigen situatie. Het risicobeeld van zijn woonomgeving speelt daar een rol in voor wat betreft de koude situatie, terwijl uit onderzoek ook is gebleken dat de burger in het algemeen de inschatting maakt dat grote rampen bij hem niet zo snel zullen voorkomen. Het begint dus bij informeren en vervolgens het helpen hanteerbaar maken van alledaagse ongevallen en incidenten. Dat blijkt onder andere uit de Zwolse publieksenquête van eind 2009. In warme situaties is de vraag van de burger logischerwijs afhankelijk van de positie waarin hij zich bevindt. Als getuige of aanwezige wil de burger niet weggestuurd worden maar een rol kunnen spelen naar zijn vermogen tijdens het incident, in de omgeving of bij de nazorg (brochure Zelfredzaamheid 2004, Fema, Verenigde Staten, onderzoek Leunk e.a. 2009); hij wil horen wat er aan de hand is om de juiste dingen te kunnen doen (onderzoek Stroomuitval Bommeler- en Tielerwaard 2008) voor zichzelf en zijn gezin of omgeving. Als slachtoffer is gezaghebbende en eenduidige informatie ook van groot belang, en daadwerkelijke hulp door de overheid (Gloucester, Bommeler- en Tielerwaard); informatie over familieleden en wat het verloop van het incident is, dan wel wat er na afloop nog verwacht kan worden, is eveneens van groot belang (Wereld van verschil, 2008). De burger verwacht van de overheid bij dit alles een menselijke en niet ambtelijke behandeling, aandacht voor de daadwerkelijke problemen en betrokkenheid. Hoe deze punten door de brandweer kunnen worden toegepast, komt in de volgende paragraaf aan de orde.

8.3. Hoe kan de brandweer samenwerking met burgers concretiseren? In de brochure “Zelfredzaamheid van burgers”, van de brandweerregio Amsterdam-Amstelland (2004), is de “veiligheidsketen” als handvat gebruikt om de activiteiten van de burgers in relatie tot het werk van de hulpverleningsdiensten nader in te vullen. De brochure heeft een behoorlijke


91

hoeveelheid van mogelijke taken voor de burgers opgesomd. Voor de samenwerking met de brandweer wordt onder meer het volgende genoemd: - laat tijdens een ramp burgers (elkaar) helpen op het rampterrein, zeker zolang er nog niet

volledig is opgeschaald - zet burgers met specialistische kennis (gescreend en gedoseerd) en hou daarmee al in de

planvorming rekening - zet burgers in voor sjouw- of bluswerkzaamheden op een rampterrein - maak zelfredzaamheid onderdeel van de planvorming (b.v. bij bron- en/of effectbestrijding,

bij voorlichting aan medeburgers, bij evacuatie, bij bewaken/beveiligen, bij begeleiden en begidsen, bijlogistieke taken)

Er wordt aan het slot een suggestie gedaan om burgers of verenigingen te betrekken in het proces van planvorming. In het uitwerken van de concretisering ga ik niet uit van de veiligheidsketen; ik sluit me aan bij de benadering van R. van den Brand (Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers; Verkenningen, 2005) dat de veiligheidsketen per definitie professioneel jargon is van hulpverleners (pg. 18). Van den Brand geeft aan dat het handelen van burgers bij rampen en ongevallen door hulpverleners onbegrepen is en juist om die reden niet begrepen kan worden vanuit hulpverlenersterminologie. Uit hetgeen in de vorige hoofdstukken naar voren is gekomen, is duidelijk geworden dat het in de praktijk brengen van deze suggesties nog extra aandacht vergt. Deze paragraaf zal de synthese aanbrengen tussen de hiervoor samengebrachte informatie door het aanreiken van concrete samenwerkingsmogelijkheden tussen brandweer en burger (aanbeveling 2 tot en met 9) en te benoemen wat daar voor nodig is (aanbeveling 1). Aanbeveling 1: Bewustwording brandweer van de eigen denken werkwijze De brandweer zal dienen te veranderen van opvatting over de eigen rol bij rampen en crises; waar de overheid niet alleen verantwoordelijk is voor veiligheid, moet de brandweer ook de beperkingen van de eigen capaciteit in de warme situatie onder ogen zien. Het hart van de brandweer wordt immers in de beeldvorming nog altijd gevormd door de repressieve taak. De brandweer in Maastricht heeft op een confronterende wijze ervaren dat zij niet bij machte was burgers te helpen toen het water hen letterlijk aan de lippen stond. Dat was een “wake-up-call” voor wat betreft de grenzen aan het eigen professionele optreden, en tegelijkertijd bood het een kans om op een nieuwe manier te werken aan zowel planvorming samen met burgers, oefening en informatie-uitwisseling als het samenwerken in de kritieke situaties. Urgentie, in de zin van het inzien van de beperkingen aan de eigen repressieve mogelijkheden, is een belangrijke factor ook in de bewustwording bij de brandweer. In Gloucester heeft eenzelfde ervaring een rol gespeeld tijdens de grote overstromingen van 2002 en 2007. Van belang voor de hele organisatie van de brandweer en voor de relatie met het publiek is geweest dat de hoogste brandweercommandant ter plaatse, Terry Hughes, de boodschap van de grenzen aan de capaciteiten van zijn organisatie niet onder stoelen of banken heeft gestoken. De wijze waarop hij dat deed en de consequenties die hij daaraan heeft verbonden in de vervolgaanpak, in samenwerking met zeer veel partners en burgers, hebben tot veel positieve weerklank geleid, zowel intern als in de samenleving. Een cultuurverandering in deze zin houdt ook een duidelijke rol in voor leidinggevenden bij de brandweer in Nederland.


92

De beperkingen inzien van de eigen mogelijkheden in de warme situatie houdt tegelijkertijd een uitdaging in voor de mogelijkheden aan de voorkant, in de koude situatie. De brandweer staat met de 80% vrijwilligers middenin de samenleving, maar maakt van die situatie onvoldoende gebruik: de vrijwilliger wordt alleen geworven, opgeleid en ingezet voor de warme situatie. Vanuit het gegeven dat burgers in beweging komen op basis van informatie en risico’s die henzelf direct aangaat, kan de brandweer door met die burgers daarover in gesprek te gaan, haar rol veel meer verleggen naar het voorkomen van incidenten en het verminderen van de gevolgen daarvan. Dat gaat verder dan alleen informatie verstrekken over brandpreventie; uit de publieksenquête van de gemeente Zwolle (2009) blijkt dat burgers hiervoor open staan en er zelfs om vragen. Uit het gehouden vooronderzoek Veiligheidsregio IJsselland blijkt dat de mogelijkheden om deze rol als brandweer, zowel beroeps als vrijwillig, te vervullen, (onder voorwaarden) worden onderkend. Men geeft zelfs aan dat deze rol ook al informeel wordt vervuld. Belangrijk voorbeeld uit Engeland is de brandweer van Merseyside, onder leiding van commandant Mike Hagan. In het verlengde van zijn aanpak van de rol van de brandweertaken in de wijken in samenwerking met burgers, is de ontwikkeling van Community Flood Response Teams gestart, omdat overstromingsgevaar het grootste risico vormde. De brandweer in Nederland dient, gebaseerd op een samen met burgers uitgevoerde scan op risico’s in de eigen directe omgeving, te starten met de ontwikkeling van een gezamenlijke aanpak in het voorkomen en bestrijden van die risico’s. Op landelijk niveau is het inslaan van deze nieuwe weg deels uitgesproken in de nieuwe koers van de brandweer onder de vlag van de Strategische Reis. Ingezien is dat het maatschappelijk rendement veel groter is door aan de voorkant te investeren, dat daarvoor een andere benadering nodig is, evenals een deels ander type vrijwilliger. Ook de eisen aan de brandweer zelf veranderen daardoor: veel minder de gesloten en op zichzelf gerichte organisatie, maar veel meer naar open, communicatief en integraal kijkend naar veiligheid. Bij werving dient op deze aspecten te worden gelet en in de opleiding zullen andere kwalificaties moeten worden opgenomen. Aanbeveling 2: Stel de kazernes open voor maatschappelijke activiteit De brandweer beschikt over een fijnmazig verspreid netwerk van lokale en sublokale kazernes. Vaak zijn het voor de burgers in de wijk of het dorp markante gebouwen. En ook vaak zijn het gebouwen met een beperkte functie, ondanks het feit dat het gemeenschapsvoorzieningen zijn: de brandweer houdt er de oefenavonden, vervult er de 24-uursdienst, de voertuigen en alle andere materiaal en materieel bevindt zich er. Vaak zijn er leslokalen en grotere ruimtes onderdeel van de kazerne. Met de jaarlijkse open dag kan het publiek de kazerne van binnen bekijken en demonstreert de brandweer haar technische mogelijkheden, en informeert burgers over brandpreventieve zaken. Soms zijn er ook voorlichtings- of bezoekbijeenkomsten met scholen of bijzondere groepen. Verder is de kazerne veelal alleen een voorziening voor de brandweer, tenzij de beschikbaarheid ervan wordt gezien als een mogelijkheid om samen te werken met burgers. De aanpak in Gloucester en Merseyside, Engeland, houdt onder andere in dat in kazernes zgn. Life Centers worden georganiseerd, samen met het Rode Kruis. Alle aspecten die met huis- en tuin-veiligheidszaken te maken hebben, voor redzame maar ook verminderd zelfredzame burgers, kunnen hierbij worden besproken en geleerd. De aanpak sluit aan bij het feit dat


93

burgers vooral in beweging komen voor concrete zaken in de eigen leefomgeving. Daarnaast werkt deze aanpak ook de sociale cohesie in de buurt in de hand, juist omdat de informatie en de thematiek de burgers in die buurt betreft. Men komt elkaar bij de brandweer tegen. Burgers hebben dan ook vrij toegang tot deze bijeenkomsten en brandweer en Rode Kruis werken nauw samen. Direct doel is de bevordering van de zelfredzaamheid van burgers. Er ontstaat enerzijds meer veiligheidsbewustzijn en zich op handelingsmogelijkheden in geval van incidenten bij burgers, anderzijds werkt het voor de brandweer versterkend in de cultuuromslag die men daar maakt vanwege het feit dat de kazerne niet meer het exclusieve domein van de brandweer is. In Nederland kan een eerste stap worden gezet door de samenwerking te zoeken met lokaal actieve burgergroepen en deze uit te nodigen, bijvoorbeeld voor een gezamenlijk uit te voeren buurt-veiligheidsscan; het vooronderzoek in IJsselland (2009) geeft aan dat hier voor de brandweer kansen liggen. Ook kan aangesloten worden bij behoeften zoals die gebleken zijn uit bijvoorbeeld de publieksenquête van Zwolle (2009), door met een gericht aanbod te komen. Contacten met scholen en andere groepen jeugdigen blijken ook vaak een goede entree te vormen om met de samenleving in gesprek te komen, en de faciliteit van de kazerne meer open te stellen voor algemeen nut in het kader van “het gesprek over je eigen veiligheid”. De samenhang met activiteiten op het gebied van sociale veiligheid kan hierbij te worden betrokken. Aanbeveling 3: Ga als brandweer (met koppels) de wijk of de buurt in De meer pro-actieve benadering van de brandweer, gericht op contact met de burger over zijn veiligheid, dient ook invulling te krijgen op een individuele manier. Het benaderen van de burger in zijn eigen woonomgeving en het aanbieden van adviezen is in Engeland, Merseyside, maar ook in Nederland, Enschede, al toegepast. De aanpak in Engeland is ongeveer 10 jaar gelden ingezet en heeft geleid tot concrete resultaten in de vorm van vermindering van het aantal branden en ongevallen. In Enschede (project Rood op straat, www.brandweerenschede.nl) ) is de aanpak van recenter datum en er zijn nog geen evaluatierapporten bekend. Haverkamp heeft in zijn boek “Vuur als gemeenschappelijke vijand” (2005) betoogd dat het voor de brandweer als vrijwillige organisatie van groot belang is om met de externe omgeving te communiceren (par. 2.1.3.). De brandweerverenigingen die alleen intern sterke vertrouwensbanden kennen, kunnen gesloten bolwerken worden waarbij de algemene beschikbaarheid onder druk staat. Door juist de die vertrouwensbanden op te rekken naar de externe omgeving, kan zelfs een moreel verplichtende samenwerking met die omgeving ontstaan. Het actief als brandweer benaderen van de eigen lokale bevolking, met als steun in de rug het positieve imago, vormt een grote kans op het opbouwen van contacten met burgers in het licht van de samenwerking op het gebied van fysieke veiligheid “dicht bij huis”. De praktische insteek kan de buurtveiligheidsscan zijn die samen met andere bewoners is gehouden, een gratis brandpreventie-advies of een concrete vraag die uit de buurt naar voren is gekomen. Door deze maatwerk lokale vertaling is de kans op een dialoog het grootst, blijkens o.a. Ter Huurne (2008) en Helsloot en van ’t Padje (2008). Deze werkwijze bevordert het doorbreken van het eigen professionele denkpatroon. Zoals het boekje van Impact “Wereld van verschil” (2008) laat zien, gaat het er juist om elkaars belevingswereld te leren kennen, dat wil zeggen de denkwereld van de burger en die van de hulpverlener. Door met elkaar in gesprek te gaan in de koude situatie kan die uitwisseling tot stand komen, en wordt de situatie er niet alleen maar één van slachtoffer en hulpverlener.


94

Een volgend punt in die uitwisseling kan ook inbreng of aanbod van de burger zelf zijn: het inbrengen van zijn deskundigheid, die mogelijk van dienst kan zijn voor veiligheid, op welke manier dan ook (zie ook aanbeveling 7). In Gloucester, Engeland wordt gewerkt aan het maken van lijsten van burgers met specifieke deskundigheden die zowel in de koude als in de warme situatie betrokken kunnen en willen worden bij rampen en crises. Ook Maastricht is de burgerorganisatie die optreedt in de voorbereiding en tijdens de bestrijding van hoog water volledig in beeld gebracht en als aanspreekpunt beschikbaar. Deze aanpak dient door de brandweer in Nederland, vanuit de lokale schaal, eveneens te worden ingezet. Een andere mogelijkheid die zich voordoet als de aanpak van het benaderen van burgers op deze wijze plaatsvindt, is dit in samenwerking met andere partners te realiseren. Dit is vanzelfsprekend indien uit een wijk- of buurtveiligheidsscan blijkt dat andere risico’s dan brand of fysieke risico’s hoog scoren. Samenwerking met politie of met jeugdwerk kan voor de hand liggen. Het is duidelijk dat deze werkwijze andere kwaliteiten van de brandweer vraagt dan repressief, in brandwerend tenue en gehelmd optreden. In de opleiding op alle niveaus zal bij het introduceren van deze werkwijze aandacht moeten worden besteed aan aspecten als communicatieve vaardigheden, empathie en luistervaardigheid. Aanbeveling 4: Experimenteer met een vrijwilliger (of beroeps) als wijkbrandwacht Zoals de politie al jaren de zeer gewaardeerde wijkagent kent, kan de brandweer in het verlengde daarvan brandweermensen opleiden en inzetten als “wijkbrandwacht” (beleidsplan fysieke veiligheid gemeente Zwolle, 2009). In het onderzoek dat is opgezet in de veiligheidsregio IJsselland zal met dit gegeven worden geëxperimenteerd. Op het uitvoerend niveau en laagdrempelig voor burgers werkt de politie in elke buurt met een wijkagent; deze is aanspreekpunt, heeft een uitgebreid netwerk, komt bij burgers aan de deur om hulpvragen te beantwoorden en buurtbewoners aan te spreken en kent zijn wijk en bewoners als geen ander. Het fenomeen wijkagent is populair en alhoewel door het grootschaliger worden van de politieorganisatie deze functie regelmatig onder druk staat, wordt door de samenleving veel waarde gehecht aan deze functie in de wijk. De huidige minister van BZK heeft mede daarom in haar beleid landelijk 1200 extra wijkagenten laten aanstellen. De brandweer werkt als organisatie veel meer vanuit de anonimiteit. In aanbeveling 2 wordt de kazerne voorgesteld als veel meer een algemeen maatschappelijke voorziening, waar de brandweer in is gehuisvest; in veel gemeenten is een ontwikkeling zichtbaar van het huisvesten van diverse voorzieningen onder één dak, zowel eerstelijns hulpverlenings-diensten als gemeentelijke voorzieningen. Daarop aansluitend is het aanstellen van een wijkbrandwacht als aanspreekpunt voor de burger in een buurt of wijk een natuurlijke volgende stap. Al dan niet in samenwerking met andere partners kan de wijkbrandwacht een netwerk opbouwen in de buurt, contacten leggen met verenigingen, scholen en bedrijven in de buurt en zo het vaste loket vormen voor brandweerzaken; de eigen professie blijft het uitgangspunt. De “wijkbrandwacht” kan in gesprek met de verschillende vertegenwoordigers van de wijk of buurt heel goed duidelijk maken waar de grenzen liggen voor de hulpverlening en waar inbreng van burgers en anderen aan de orde is. Tevens kunnen omgekeerd burgers helder maken wat zij verwachten en wat ze kunnen bieden. De stap naar hulpverlening breed en het entameren van projecten op het gebied van lokaal georiënteerde zelfredzaamheid is dan niet groot (mede in relatie tot aanbeveling 2 en 3).


95

Uit het vooronderzoek IJsselland bleek dat op enkele plaatsen brandweermensen al informeel de rol van vraagbaak in de buurt vervullen, omdat ze op hun vak worden aangesproken. Het is aan de brandweerkorpsen en de leidinggevenden om deze informele vorm van advisering aan burgers op te pakken en te gaan inzetten als onderdeel van de maatschappelijke rol van de brandweer. Dit mede vanuit de overtuiging dat in onze complexe samenleving de “maatschappelijke winst” ook in fysieke veiligheid te behalen is aan de voorkant, en niet meer door het versterken van de repressieve functie van de brandweer (zie ook de Strategische Reis). De opmerking van aanbeveling 3 betreffende werving en opleiding geldt ook voor deze aanbeveling, terwijl aan beide aanbevelingen de cultuuromslag van aanbeveling 1 ten grondslag ligt. Aanbeveling 5: Maak buurten verenigingswerk bewust van hun eigen belang in veiligheid Uit diverse onderzoeken komt het belang naar voren van sociale netwerken en de rol van sleutelfiguren daarbinnen (o.a. van ’t Hof 2008). Ook het onderzoek van Timmer (2006) refereert aan sociale netwerken en verbanden binnen de lokale gemeenschap. Daarnaast blijkt ook in de praktijk (publieksenquête Zwolle 2009, Gloucester, Engeland) dat mensen die al een rol vervullen ten behoeve van de gemeenschap, ook eerder bereid zijn om die activiteiten uit te breiden met fysieke veiligheid. Van dit gegeven kan de brandweer gebruik maken om het gesprek aan te knopen met buurten verenigingswerk, en het thema fysieke veiligheid op de agenda te zetten. De basis is dan logischerwijs weer de veiligheids-situatie die voor die vereniging van belang is. Een invalshoek kan bijvoorbeeld EHBO zijn (behoefte blijkend uit de publieksenquête Zwolle), de ligging van een voetbalclub langs een snelweg (concreet risico) of een zwemclub die betrokken wordt bij een ontruimings-oefening van een zwembad. De volgende stap is dan het enthousiasmeren van voortrekkers binnen die verenigingen om een rol te spelen in vraagstukken die breder liggen op het veiligheidsvlak, bijvoorbeeld door het vervullen van een rol in een klankbordgroep (zie aanbeveling 7) of een rol als coördinator bij incidenten (ga de besturen langs en interesseer ze voor EHBO etc.; kijk of er voortrekkers in hun gelederen zijn die in de buurt een sleutelrol (willen) vervullen, ook bij grootschaliger incidenten). Het interesseren van verenigingen voor veiligheid moet actief worden opgepakt; een zwem- of voetbalvereniging is daar niet vanzelfsprekend mee bezig. Maar op het moment dat vanuit een gezaghebbende professionele benadering hiervoor de aandacht wordt gevraagd, zal blijken dat men het (eigen) belang ervan inziet. Anders ligt het bij verenigingen die een hulpverlenende doelstelling hebben, van scouting tot “tafeltje dekje” en kerken. Het is nog geen gemeengoed om deze organisaties te betrekken bij veiligheidsvraagstukken, of bij de opzet van oefeningen in het kader van een grootschalig incident. Als de brandweer in de buurt in beeld heeft welke verenigingen er zijn en welke rol ze vervullen, kan contact worden gelegd om concreet te bespreken wat men zou kunnen of willen doen en wie daarvoor in de eerste plaats benaderd kan worden. Als de brandweer op deze wijze met burgers zou samenwerken, en ook zou betrekken in oefeningen, wordt de betrokkenheid van de burger automatisch groter, en wordt het realiteitsgehalte hoger: gebleken is immers ( o.a. Bommeler- en Tielerwaard, 2008) dat burgers helpen en niet afwachten tot de overheid iets doet. Door op deze wijze lokale inspanning in de aanpak te betrekken en mee te laten werken met oefeningen, ontstaat de coördinatie van deze hulp; het gebrek aan deze coördinatie wordt nu door hulpverleners nog gebruikt als argument om juist geen gebruik van burgerparticipatie te maken (o.a. Starmans en Oberije, 2006).


96

Ook hierbij is aanbeveling 1 van toepassing. Cultuurverandering is echter niet iets dat vanzelf ontstaat; het heeft tijd nodig en groeit met het in de praktijk ervaren van de verandering en het positieve effect ervan. Het voorbeeld in Merseyside, Engeland is in dat opzicht zeer illustratief. Aanbeveling 6: Betrek de pers bij de brede maatschappelijke benadering van veiligheid. In heel veel gevallen krijgt de pers “de schuld” van berichtgeving die alleen het negatieve in beeld brengt of met de verkeerde toon. Het artikel van Warna Oosterbaan, NRC 8 februari 2009 zou daarvan een voorbeeld kunnen zijn, maar ook berichten naar aanleiding van incidenten. Zowel voor pers als overheid is met de digitale berichtgeving en het versturen van foto’s van het incident direct naar allerlei sites een nieuwe werkelijkheid ontstaan. De kans dat tijdens een incident “oud nieuws” wordt gebracht is groot, en dat betekent dat zowel de overheid als de pers een belang hebben om met het goede verhaal bij de foto’s te komen die al verspreid zijn. Burgers willen, zeker als betrokkene of familielid van een mogelijk slachtoffer, zo snel mogelijk weten hoe alles in elkaar zit. De noodzaak van zorgvuldigheid en de behoefte aan snelle informatie vergen steeds een goede afweging, en het veelvuldig informeren van de pers voorziet in een maatsschappelijke behoefte. Daarom was in Gloucester tijdens de laatste watersnood een permanent perscentrum ingericht waarvandaan frequent alle belangrijke berichtgeving werd gedaan, volgens het “Feed the Beast”-principe. Ook in Maastricht is de ervaring dat samenwerking met de pers in de warme situatie positieve effecten heeft. Het brengen van de juiste mensen voor camera en microfoon had specifieke aandacht, om onnodige onrust en vragen van burgers te ondervangen. Het belang dient de veiligheid van de samenleving te zijn, en niet “de eigen reputatie en belangen” (Bloemendaal 2008 pg. 169). Ook als er zaken minder goed gaan of niet te voorkomen zijn of waren, is dat informatie die moet worden verstrekt: de burger heeft recht op reële informatie en het is in alle gevallen respectvol en dwingt gezag af door ook over zaken die niet goed gaan, openheid te betrachten. In de koude situatie dient aan de voorwaarden voor dergelijke communicatie met de media te worden voldaan. Dit kan vanzelfsprekend door persoonlijke contacten van verantwoordelijke overheidsvertegenwoordigers met de media, maar kan ook door media, als onderdeel van burgerparticipatie, te betrekken bij het inventariseren en communiceren van risico’s, het maken van plannen en het realiseren van oefeningen. Maar ook het opzetten van nieuw beleid kan met de media worden gedeeld. Aanbeveling 7: Creëer per wijk een vaste groep burgers in een netwerk, als klankbord Deze aanbeveling doelt o.a. op de mogelijkheden die nieuwe media bieden om niet alleen in contact met burgers te komen, maar ook om hun kennis en ervaring te benutten ten behoeve van veiligheidsissues. Het burgerpanel in Zwolle is een dergelijk netwerk. De leden daarvan is gevraagd om een reactie op de publieksenquête inzake hulpverlening bij ongevallen en rampen, maar een kleiner netwerk op buurtniveau met een specifieker doel is ook goed denkbaar. Uitgangspunt is dat burgers over kennis beschikken van hun wijk of buurt, door hun werk of door hun neventaken die van belang is voor het invullen van de gezamenlijke rol op het gebied van veiligheid; vanuit de brandweer wordt dan ook aangegeven dat de inbreng van de burger nodig is vanwege die kennis. In Maastricht beschikt de buurtraad over een eigen netwerk van burgers om dagelijks de informatie in het kader van prioritering van hulpverlening invulling te kunnen geven, in aanvulling op de informatie die bij de GHOR beschikbaar is. Een toepassing op dit gebied in het kader van sociale veiligheid betreft het Burgernet, waarbij de politie burgers inschakelt bij een incident om mee uit te kijken. Op het snijvlak van sociale en fysieke veiligheid is er SMS-alert. In beide gevallen betreft het groepen burgers die verder geen functie binnen het netwerk als zodanig vervullen, maar op individuele basis worden benaderd.


97

De brandweer kan dit principe uitbouwen als een voorziening die zowel in een koude als warme situatie benut kan worden, zoals de FRS in Gloucester daarmee bezig is. In de koude situatie als klankbord, meedenker, of adviseur op een specifiek wijkprobleem of risico, en daarnaast in de warme situatie als actieve groep die beschikbaar is voor rollen die van te voren zijn afgesproken en eventueel beoefend. Een netwerk dat verder gaat dan alleen een digitale raadpleegfunctie vergt dat in kaart gebracht wordt wat de beschikbare kwaliteit en capaciteit van de burger is en waarop hij wil en kan worden ingezet. Het voor handen hebben van een dergelijke kaart met burgers per wijk die beschikbaar zijn, levert een potentieel op aan vrijwillige capaciteit ten behoeve van die buurt of wijk, al dan niet in samenwerking met hulpverleningsdiensten. De publieksenquête van Zwolle (2009) gaf aan dat een derde van de geraadpleegden bereid was een tot twee dagen per jaar in dergelijke activiteit te steken. Een start kan eenvoudig worden gemaakt door oud-brandweermensen of hulpverleners te benaderen voor een netwerkrol, zoals dat ook in Maastricht is gedaan. De ervaring in Maastricht heeft geleerd dat het regelmatig overleg voeren met een dergelijk netwerk en het meenemen van de inbreng bij het beleid van groot belang is om vertrouwen te doen ontstaan. Aanbeveling 8: Richt nazorg in samen met burgers Uit de ervaringen van zowel het Europese Rode Kruis, de brandweer in Gloucester als Diaster Action in London komt naar voren dat tijdige en gezamenlijke aandacht voor nazorg heel belangrijk is voor het weer kunnen oppakken van de normale gang van zaken. De brandweer in Gloucester maakte dit zeer tastbaar door herkenbaar de straat op te gaan in koppels in de buurten waar de watersnood de burgers zwaar had geteisterd, en door letterlijk samen de ervaringen te delen. Zonder verdere protocollen of verplichtingen, maar door gewoon in winkels, parken en al wandelend gesprekjes aan te knopen over de recente watersnood. Deze wijze van informele verwerking als professionals en burgers is van beide kanten zeer gewaardeerd. In onze huidige werkwijze vindt nazorg veelal in gescheiden circuits plaats; burgers kunnen terecht via huisartsen en andere instanties voor verwerking van hun ervaringen, en professionele hulpverleners worden in eerste instantie via bedrijfsomvangteams of bedrijfsmaatschappelijk werkers verzorgd. Uit het boekje van Impact (2008) komen de werelden van verschil nadrukkelijk naar voren. Een vernieuwende aanpak is het overbruggen van die verschillen door (in elk geval deels) gezamenlijk als getroffen burger en als betrokken professional een nazorgtraject te doorlopen. Het is gebleken dat daar waar de professional als mens optreedt en daar waar het slachtoffer als mens wordt benaderd, de kans op geslaagde afstemming het grootst is. Dit kan worden versterkt door ook in minder ernstige incidenten vaker burgers en professionele hulpverleners met elkaar in contact te brengen in het kader van nazorg. Bekend is dat dat al vaak spontaan gebeurt, bijvoorbeeld door bezoeken aan getroffen families of het langdurig contact onderhouden tussen hulpverlener en getroffene. Door ook in het kader van oefeningen op deze manier aandacht aan nazorg te besteden, kan een patroon van deze werkwijze opgebouwd worden. Ook hier betreft het een cultuurverandering: de professionele hulpverlener is niet alleen maar beroepsmatig en met een vorm van oogkleppen op aan het werk, maar kan zich naderhand ook als kwetsbaar mens laten zien van wie ook niet alles zomaar afglijdt. In het kader van de opbouw van sociale vaardigheden, empathie en luistervaardigheid als gevolg van eerdere aanbevelingen, sluit deze benadering naadloos aan.

Aanbeveling 9: Bouw een coördinatiemechanisme op voor spontane hulp bij incidenten De ervaring heeft geleerd dat burgers zichzelf en elkaar helpen tijdens een incident, spontaan hulp aanbieden als men in de buurt is, of contact zoekt met instanties bijvoorbeeld om materiaal


98

aan te bieden. Op dit moment is de hulpverlening daar niet op georganiseerd. Er zijn gevallen bekend waar de spontane hulp van burgers als geroepen kwam (Poldercrash 2009, Enschede 2000) en ook goed werd benut. Ook geven hulpverleners aan dat ze hulp van burgers positief vinden en verwachten dat het veel voorkomt, maar ze geven tegelijkertijd aan dat ze er weinig mee doen (Starmans en Oberije 2008). Ze geven aan dat ze er in planvorming “weinig mee kunnen” of dat het de aanpak van de eigen organisatie niet mag doorkruisen. Dit impliceert, ook voor de brandweer, een compleet andere benadering. In plaats van niets te regelen in de planvorming en er op het moment van een incident niets mee te kunnen, moet actief worden gewerkt aan de opbouw van een coördinatiemechanisme van de inzet van burgers en vrijwilliger hulp die zich aanbiedt tijdens een incident. Dit komt naast de al georganiseerde burgerhulp die voorkomt uit de vorige aanbevelingen, maar betreft burgerhulp die zich spontaan aanbiedt. De brandweer moet te allen tijde zorgen dat op dit aanbod adequaat wordt gereageerd. De vergelijking met de situatie in een gezin dringt zich op: een gezinslid ziet een ander gezinslid zwoegen, in de tuin of met huiswerk, biedt hulp aan en wordt afgewezen. Dat gebeurt nog een tweede keer en daarna wordt er geen aanbod meer gedaan. Het is van belang dat de brandweer, al dan niet in samenwerking met bijvoorbeeld het Rode Kruis, dat ook gewend is om met vrijwilligers om te gaan, zich gaat organiseren op deze spontane hulp. De tijd dat de overheid en de hulpverleners een rood-wit lint om een incident heen zetten en burgers wegstuurden “omdat alleen zij er zelf over gingen” is achter ons: als de overheid en de brandweer serieus werk wil maken van zelfredzaamheid en burgerparticipatie, betekent dat ook het einde van de monopolisering van de hulpverlening door de professionele organisaties. Aanbeveling 10: Hou realistische oefeningen met realistisch burgergedrag Oefeningen worden nu nog steeds opgezet waarbij de mythes van Quarantelli (1987) als het ware worden uitgebeeld; Lotus-slachtoffers die altijd zeer in paniek en hulpbehoevend zijn. De meeste van dit soort oefeningen worden door de (regionale) brandweer opgezet, en dat betekent dat daar een verandering van benadering moet worden toegepast, zowel waar het oefeningen met een grootschalig karakter betreft als de kleinschalige. In aansluiting op de vorige aanbevelingen kan gebruik gemaakt worden van verenigingen of netwerken, zoals nu ook soms van schooljeugd gebruik wordt gemaakt. Er zal echter nadrukkelijker dan hiervoor aandacht moeten zijn voor het realistisch oefenen van het optreden van burgers, zoals dat uit onderzoek naar echte incidenten naar voren is gekomen. Dat zal ook een soort her- en bijscholing van de Lotusorganisatie in moeten houden. Ook hier dient de brandweer het initiatief in te nemen.


99

Nawoord De aanbevelingen zijn geformuleerd op basis van literatuuronderzoek en onderzoek naar cases in binnen- en buitenland. Daarnaast volgen ze de ontwikkeling zoals die voor de brandweer is neergelegd in de Strategische Reis. In professionele termen zou hierin een lijn gezien kunnen worden van multidisciplinair en interdisciplinair samenwerken, van monodisciplinair werken en gedisciplineerd samenwerken met vrijwilligersorganisaties en burgers met eigen disciplines. Opbouw van zelfredzaamheid vergt een lange adem, waarbij overheid en burgers elkaar vertrouwen en serieus nemen in de voorbereiding, en dat impliceert samenwerking. Het onderzoek dat in de Veiligheidsregio IJselland gaat worden uitgevoerd zal mogelijk kunnen aantonen dat met deze aanbevelingen samenwerking van burgers en brandweer tot een succesvolle gezamenlijke aanpak van fysieke en sociale veiligheidsissues kan leiden, en zelfredzaamheid van burgers verder stimuleert. De analyse van Haverkamp volgend zal deze vorm van samenwerking verdieping van de sociale cohesie tot gevolg hebben, en dit zal vervolgens weer leiden tot een toename van het vertrouwen van de burgers in zichzelf en de overheid. Burgers worden daarmee niet alleen bondgenoten van de brandweer, maar verbinden zich (weer) met de eigen samenleving.


100

Slot: Alles begint in het klein, op menselijk niveau Dit slot heb ik gekozen omdat het symboliseert wat eén van de belangrijkste rode draden is in deze scriptie: alles begint in het klein, op menselijk niveau. Daarnaast ook omdat het juist het contrast vormt met incidenten, rampen en crises: de kleine genoegens.

Vergnugungen

Der erste Blick aus dem Fenster am Morgen Das wiedergefundene alte Buch,

Begeisteter Gesichte, Schnee, der Wechsel der Jahreszeiten,

Die Zeitung, Der Hund,

Die Dialektiek, Duschen, schwimmen,

Alte Musik, Bequeme Schuhe,

Begreifen Neue Musik,

Schreiben, Pflanzen, Reisen, singen

Freundlich sein.

Berthold Brecht Gevonden op een doek in de woonkamer van Thomas Kalix, voorzitter buurtgroep overstromingsrampen Keulen


101

Bijlagen: I - Literatuurlijst II - Lijst geïnterviewden Engeland en Brussel

III - Onderzoeksopzet Veiligheidsregio IJsselland, Jaap Timmer, december 2009 IV - Vragenlijst vooronderzoek samenwerking brandweer en burger IJsselland V - Organisatie buurtraad Borgharen/Itteren


102

Bijlage I Literatuurlijst

• Algemene Rekenkamer, (2001), Voorbereiding rampenbestrijding, Den Haag, SDU

• Bakas, Adjiedj, (2007), Megatrends Nederland, Schiedam: Scriptum

• Ball, Philip, (2005), Critical Mass, how one thing leads to another, London, Arrow Books

• Bloemendaal, Frits, (2008), De Communicatieoorlog, Amsterdam, Ambo

• Bos, Jan, Helsloot, Ira, (2006), Zelfredzaamheid van Burgers, Regionale Brandweer Amsterdam Amstelland, Amsterdam, De Bink

• Boutellier, Hans, (2005), De veiligheidsutopie, Den Haag, Boom

• Brand, R. van den, (2005), Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers,

verkenningen, Arnhem, Nibra

• Cnossen, Sybren, (2009), Hoe beschaafd is Nederland? Een fiscale kosten-batenanalyse, SDU Amersfoort

• Dijk, Bram van, Beerepoot, Anja, (2006), Samenwerking van Vrijwilligers in Veiligheid,

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag

• Duin, Menno van, (2009), Rampen in Nederland, uit de bundel Crisis, Deventer, Kluwer

• Gunsteren, Herman van, (2007), Vertrouwen in democratie, Amsterdam, van Gennip

• Haverkamp, Gerrit (2005), Vuur als gemeenschappelijke vijand, Den Haag, Reed Business

• Jong, Wouter, Post, Marieke van der, (2008), Wereld van Verschil, Amsterdam, Lecturis

• Kaats, Edwin, Opheij, Winfred, (2008), Bestuurders zijn van betekenis, Maarssen, Reed Business

• Knepper, Simon , Kortenay, Johan (2008), De Vertrouwenscrisis, Amsterdam, Meulenhoff

• Lepelaar, Sander, (2008), De (zelf)redzame burger, Amsterdam

• Leunk, M. en In ’t veld, M.,(2009) Burgerparticipatie, praktijkvoorbeelden van de

vuurwerkramp in Enschede 13 mei 2000, Arnhem, Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid

• Loef, van, Gijs, (2008), De Kloof voorbij, Amsterdam, Gopher

• Marsh, Graham, Buckle, Philip, Smale, Syd (2003), The concept of community in community

capability and disaster management


103

Bijlage I - vervolg -

• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008, Themanummer burgerparticipatie en zelfredzaamheid bij rampen en crisis, OBT, Den Haag

• Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (1999), Rampenbestrijding, de

veiligheidsketen gesmeed, Rijswijk, Secondprint

• Ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties, (2004), Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, SDU

• Oberije, Nancy, Tonnaer, C., (2008), Hulpverleners en burgerparticipatie, Arnhem,

Nederlands Insituut voor Fysieke Veiligheid

• Quarantelli, E.L., (1987), The Social Science Study of Disasters and Mass Communications,

Delaware university

• Rosenthal, Uri en Muller, Erwin, (2004) Veiligheid, studies over inhoud, organisatie, maatregelen, Deventer, Kluwer

• Swaan, Abram de, (2004), Zorg en de Staat, Amsterdam, Bert Bakker

• Scholtens, Astrid, Helsloot, Ira (2008), Stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard 2007,

Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid, Arnhem, Roos en Roos

• Starmans, Ingrid, Oberije, Nancy, (2006), Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen, Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid

• Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, (2004), Een verantwoording (1986-2004),

Dordrecht, SMVP

• Timmer, Jaap, (2006) Burger, buurt en bondgenoten, Praktijkonderzoek naar veiligheidspacten en sociale samenhang in de leefomgeving, Zwolle, PlantijnCasparie

• Vries, Jouke de, Lubben, Sebastiaan van der, (2005) Een onderbroken evenwicht in de

Nederlandse Politiek, Amsterdam, Van Gennep

• Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, (2008), Onzekere Veiligheid, Amsterdam, University Press


104

Bijlage II - Lijst geïnterviewden Engeland en Brussel

• Mr. David Passey, Fema Representative Europe at NATO (Brussel) • Mrs. Moya Wood-Heath, Civil Protection Advisor Red Cross/ EU office (Brussel) • Mrs. Eileen Grant, Emergy Management Service, Gloucester • Mrs. Sandra Howitt, British Red Cross, Bristol • Mr. Paul Hayden, Chief Fire Officer, FRS Worcestershire • Mr. Alan Hoar, deputy Chief Fire Officer, FRS Gloucestershire • Mr. Martin Annis, Civil Protection Advisor Britsh Red Cross (Londen) • Mrs. Pamela Dix, Executive Director Disaster Action, (Londen) • Mrs. Laura Gibb, Cabinet Office Civil Contingencies Secretariat (Londen)


105

Bijlage III Opzet onderzoek Veiligheidsregio IJsselland Windesheim

Burgerij en preventie en bestrijding van rampen en crisis Aanzet tot onderzoek met en voor veiligheidsregio IJsselland, versie 4 Concept offerte Jaap Timmer Inleiding en probleemstelling Bij rampen en crisis zijn burger (v/m) en overheid sterk van elkaar afhankelijk voor het resultaat de bestrijding van de problemen. De overheid is de verantwoordelijke, handelende en leidende partij en is als zodanig krachtig georganiseerd, bevoegd en voorbereid. De burger is (potentieel) slachtoffer en voor zijn welzijn en overleving sterk afhankelijk van de overheid. De burger is niet georganiseerd en nauwelijks voorbereid op zijn rol in de crisis- en rampbestrijding en -preventie. Anderzijds kent de burger als bewoner van het potentiële ramp- of crisisgebied het terrein, de bebouwing en de sociale en fysieke infrastructuur vaak veel beter dan de overheid. Daarbij beschikt de burger over veel eigen kennis en inzicht. Het ligt daarom voor de hand om die kennis te benutten voor de preventie van rampen en crises en voor de voorbereiding van de daadwerkelijke bestrijding van eventuele rampen en crises. De laatste jaren spreekt de overheid graag en veel over eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers in relatie tot veiligheid en veiligheidszorg. Meestal heeft dat betrekking op sociale veiligheid en voor zover het wordt betrokken op fysieke veiligheid gaat dat vooral over brandpreventie en –bestrijding en ongevalpreventie. De burger is als zodanig niet gemakkelijk aan te spreken en in te schakelen. De burger is zich van het nut van zijn kennis voor de preventie en bestrijding van rampen en crises meestal ook niet bewust. Een ander probleem is dat de verwachtingen van burger en overheid ten opzichte van elkaar ongelijk zijn en niet (goed) op elkaar afgestemd. De overheid heeft dit probleem onderkend. Onder meer op basis van een advies van de Raad voor het openbaar bestuur uit juli 2008 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het stimuleren van zelfredzaamheid van burgers bij rampen en crisis tot beleidsonderdeel benoemd. Richting burger uit zich dit onder meer in de bewustwordingscampagne “Denk

Datum: 2 december 2009 Aan: Ministerie van Binnenlandse Zaken en in Koninkrijksrelaties

Veiligheidsregio IJsselland, directie C.c.: Van: Lector Veiligheid, Dr. J.S. Timmer Betreft: Burger en bestrijding en preventie van rampen en crisis Status: Aanzet tot onderzoek met en voor veiligheidsregio IJsselland Bijlage: Lectorale rede


106

vooruit”. Voor het beleid ontwikkelt het ministerie van BZK een visie op zelfredzaamheid. Dit beleid voorziet onder meer in het meer en beter delen van informatie met burgers. Beleid, uitvoering en opstelling van overheden en hulpdiensten zullen echter op een aantal punten minder sturend en eenrichtingsverkeer moeten zijn en meer. Willen hulpdiensten en overheden wederkerigheid met de burger bereiken, dan zullen zij die burger moeten leren begrijpen en moeten leren met de burger samen te werken Het project Zelfredzaamheid van BZK voorziet in de versterking van het risicobewustzijn bij de burger, onderzoek naar effectieve instrumenten om zelfredzaamheid te bevorderen én onderzoek naar best practices van zelfredzaamheid. De veiligheidsregio IJsselland heeft als onderdeel van haar missie: "we stimuleren bewoners om hun steentje bij te dragen". Dat onderdeel van de missie wil de veiligheidsregio natuurlijk ook waarmaken. Dit projectvoorstel is een van de manieren om daar praktisch invulling aan proberen te geven en een vorm voor te vinden. Doel en vraag Dit onderzoek heeft tot doel om te verkennen of en hoe de burger actief is te betrekken in de zowel het voorkomen als het bestrijden van rampen of crises in zijn woongebied door samenwerking met de lokale brandweer. De brandweer is immers met 80% vrijwilligers heel goed ingebed in de (sub)lokale samenleving en heeft naast brandpreventie en -bestrijding als hoofdtaak het voorkomen en bestrijden van rampen en zware ongevallen. De veiligheidsregio IJsselland en daarbinnen ook lokaal bestuur en brandweer streven uitdrukkelijk naar meer, beter en structuur in contact met de eigen burgerij gericht op ook dit onderwerp. Het gaat daarbij primair om de bewoners en niet om gasten (forensen en andere tijdelijk aanwezigen). In de veiligheidsregio IJsselland ligt een ramp of crisis in relatie tot de (vitale) infrastructuur het meest voor de hand. Het gaat dan bijvoorbeeld om een overstroming van de rivier de IJssel of een groot ongeval op de IJssel, op het spoor in Zwolle of op de snelweg A28 in of nabij Zwolle, of uitval nutsvoorziening. “Toen ik bij de politie kwam hadden wij 15 miljoen dienders. Nu hebben wij er nog maar 40 duizend.” Hiermee drukte een hoofdagent van de gemeentepolitie Rotterdam in 1992 zijn uit dat hij het betreurde dat het contact van de politie met de burgerij in zijn ogen tanende was. Veel politieregio’s investeren de laatste jaren tijd en geld in de relatie met de burger en spreken in een enkel geval zelfs van “samenwerking” (Kennemerland). Dergelijke relaties bestaan meestal uit burgerpanels, intensieve wijkzorg onder andere door middel van een fijnmazig netwerk van buurten wijkagenten. In concrete zaken roept de politie onder meer via een SMS-alert of met behulp van een e-mailnetwerk de hulp van de burgerij. In dergelijke gevallen is onder meer voortgangs- en afloopcontact van belang. Het soort contact dat de veiligheidsregio IJsselland wil met de burgerij moet deels een ander karakter hebben dan waar de politie doorgaans naar streeft. In dit project is het de bedoeling om met behulp van informatie en kennis van burgers rampen en crisis te kunnen voorkomen en eventueel bij de daadwerkelijke bestrijding beter met burgers te kunnen samenwerken.


107

Daarbij is het goed om de verschillende methoden van relatiebeheer politie - burgerij als inspiratiebron te onderzoeken. Vraagstelling De centrale vraag van dit onderzoek is daarom: Hoe kan de veiligheidregio IJsselland en vooral de brandweer bewoners van de regio betrekken bij de preventie en (voorbereiding van de) bestrijding van rampen en crises? Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen:

1 Welke kennis en ervaring is er opgedaan over en met burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis?

2 Hoe kunnen deze inzichten helpen bij de opzet van een proef met burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis?

3 Hoe is een proef met burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis te vertalen naar beleid?

Om deze deelvragen te kunnen beantwoorden hebben wij de antwoorden op volgende onderzoekvragen nodig: Deelvraag 1

1 Wat bieden de actuele veiligheidspraktijk en literatuur aan voorbeelden en theorieën met betrekking tot burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis? Operationalisatie: literatuuronderzoek, raadplegen sleutelinformanten, rondgang langs veiligheids- en politieregio’s en particuliere beveiligingsorganisaties;

2 Hoe onderhoudt de veiligheidsregio IJsselland in 2009/2010 het contract met de burgerij? Operationalisatie: beleidsnota’s, jaarverslagen, interviews met beleidsmakers, leidinggevenden, burgers;

3 Welke sociale en organisatorische “infrastructuur” hebben partners in veiligheid (gemeente, politie) al met de burgerij van IJsselland? Operationalisatie: beleidsnota’s, jaarverslagen, interviews met beleidsmakers, leidinggevenden, burgers;

4 Hoe denken burgers in enkele relevante gemeenten van IJsselland over hun kennis en eventuele rol in eventuele burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis? Operationalisatie: enquêtes en interviews met burgers via contacten met gemeente-, wijken of dorpsraden, wijkposten brandweer en wijkagenten van politie.


108

Deelvraag 2 5 Welk model van burgerparticipatie is het meest geschikt voor een proef?

Operationalisatie: selectie op basis van literatuur, sleutelinformatie, voorbeelden, evaluaties en interviews;

6 Hoe kan de sociale infrastructuur van de twee gemeenten, en eventueel wijken of dorpen in de regio IJsselland het best voor een vergelijkende proefneming in kaart worden gebracht? Operationalisatie: selectie op aanwezigheid en opbouw van sociale en organisatorische infrastructuur;

7 Wat leert een vergelijkende proef met burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis op aan kennis en inzichten? Operationalisatie: kleinschalige experimenten; ontwikkeling evaluatiemodel.

Deelvraag 3 8 Hoe hebben burgers, rampbestrijders en bestuurders de proeven met

burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis ervaren? Operationalisatie: enquêtes en interviews met doelgroep, invulling evaluatiemodel;

9 Tot welke conclusies leidt het gehele onderzoek inclusief de twee experimenten voor het beleid van de veiligheidsregio en taakdelen daarvan? Operationalisatie: concept verslag bespreken in seminar van experts;

10 Als de ervaringen met de proeven positief zijn en eventueel navolging verdienen wat is dan het optimale model? Operationalisatie: ontwikkeling instrument/model burgerparticipatie in bestrijding en preventie van rampen en crisis.

Uitvoering en planning Uitvoering Het onderzoek kent op hoofdlijnen drie fasen: verkenning; empirisch onderzoek en experiment; evaluatie en verslaglegging. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een (junior)onderzoeker in 80% dienstverband bij Windesheim en begeleid door en onder verantwoordelijkheid van de lector Veiligheid en de directeur van de Veiligheidsregio IJsselland. Het onderzoek wordt ondersteund door afstudeerders van de hogeschool Windesheim en/of mogelijk van de Vrije Universiteit Amsterdam, Master Besturen van Veiligheid. De opdrachtgever en/of subsidiënt stelt in overleg met de opdrachtnemer (Windesheim, lector Veiligheid) een onafhankelijke begeleidingscommissie in. Globale planning Fase 1, 1 januari 2010 – 1 april 2010: verkenning literatuuronderzoek, raadplegen sleutelinformanten, rondgang langs veiligheids- en politieregio’s, raadplegen beleidsnota’s gemeenten en andere partners in veiligheid, jaarverslagen, interviews met beleidsmakers, leidinggevenden, burgers


109

Fase 2, 1 april 2010 – 1 juni 2010: empirische onderzoek, experimenten Enquêtes en interviews met burgers via contacten met wijken of dorpsraden, wijkposten brandweer en wijkagenten van politie; selectie op basis van literatuur, sleutelinformatie, voorbeelden, evaluaties en interviews; kleinschalige experimenten; ontwikkeling evaluatiemodel Fase 3, 1 juni 2010 – 1 september 2010: evaluatie en verslaglegging Enquêtes en interviews met doelgroep, invulling evaluatiemodel; concept verslag bespreken in seminar van experts; ontwikkeling instrument/model burgerparticipatie bij ramppreventie. Begroting* A Junior onderzoeker 80% = 1670 uren = €100.200 B Lector 10% = 209 uren = € 27.170 C Onderzoeker = 0 uren = € - D Student-assistent = 418 uren = € 4.180 Onkosten gemeenten en brandweer = €30.000 Overig kosten** = € 13.155 Totaal ex BTW = € 174.705 * Tarief A = €60 per uur exclusief BTW Tarief B = €130 per uur exclusief BTW Tarief C = €100 per uur exclusief BTW Tarief D = €10 per uur exclusief BTW ** Materiaal, reiskosten, kosten voor inhuren externe expertise, kosten voor organisatie seminar, reproductiekosten. Literatuur … Raad voor het openbaar bestuur (2008), Beter besturen bij rampen. Een passende verantwoordelijkheidsverdeling bij rampenbestrijding en crisisbeheersing, Den Haag. Ruitenberg, A.G.W. en Helsloot, I. (2004), Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, Den Haag: Kluwer. Scholtens, Astrid (2007), Samenwerking in crisisbeheersing. Overschat en onderschat, lectorale rede, Academie voor Crisisbeheersing NIFV / Politieacademie.


110

Contactpersoon Dr. J.S. Timmer Lector Veiligheid en Sociale Cohesie Hogeschool Windesheim Postbus 10090 8000 GB ZWOLLE T 038-4699577 E [email protected]


111

Bijlage IV Vragenlijst Brandweer en burgerparticipatie bij rampen en crises,

september/oktober 2009 Toelichting Deze vragenlijst is onderdeel van mijn scriptie ‘Burgers als bondgenoten’, voor de Masteropleiding Crisis and Disastermanagement. Dit afstudeeronderzoek is tevens

1. voorbereiding op verder onderzoek en 2. de opmaat naar implementatie van samenwerking tussen brandweer en burgers in de

Veiligheidsregio IJsselland. Het doel van beide is versterking van zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises. De vragenlijst is opgesteld in overleg met lector Veiligheid van de Hogeschool Windesheim, dr. Jaap Timmer. Doel van de vragenlijst is om overzicht te krijgen van de meningen van brandweercommandanten en enkele stafmedewerkers van de Veiligheidsregio IJsselland over

1. de huidige relatie tussen overheid en burgers in het algemeen in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing

2. de samenwerking tussen lokale brandweer en burgers ten aanzien van rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio.

De antwoorden worden geanalyseerd en als onderdeel van de synthese, conclusies en aanbevelingen aan de scriptie worden toegevoegd. Tevens vormt de analyse input voor het op te zetten onderzoek in de Veiligheidsregio IJsselland in vooral de gemeenten Zwolle en Olst-Wijhe naar de samenwerking tussen brandweer en burgers. De missie van de Veiligheidsregio immers is dat “we stimuleren burgers om hun steentje bij te dragen”. Het onderzoek richt zich vooral op de manier waarop de brandweer daaraan kan bijdragen. Handleiding bij de beantwoording De vragenlijst is u digitaal toegestuurd en het is ook de opzet dat de beantwoording van de vragenlijst digitaal wordt uitgevoerd. Omdat het de bedoeling is om in de regio in gesprek te gaan over het onderwerp burgerparticipatie (en zelfredzaamheid van burgers) is de beantwoording niet anoniem; de weergave van de analyse in de scriptie zal wel anoniem zijn. Ik stel het zeer op prijs als u bij het invullen van de vragenlijst suggesties of commentaar wilt toevoegen. Graag ontvang ik de ingevulde vragenlijst binnen twee weken, in elk geval voor 6 oktober aanstaande, van u retour. Hartelijk dank voor uw medewerking, Lieke Sievers [email protected], of [email protected]


112

Bijlage IV

Vragen behorend bij: 1. meningen over de huidige situatie

Vraag 1: Risicosamenleving Onze samenleving is van relatief voorspelbaar en overzichtelijk op het gebied van fysieke veiligheid veranderd in een zogenaamde “risicosamenleving”. Daarin speelt onzekerheid ten aanzien van risico’s een grotere rol dan bijvoorbeeld halverwege de vorige eeuw. Welke gevolgen heeft deze ontwikkeling voor de brandweer gehad?

a. Geen, ( Bijvoorbeeld omdat brandweer en rampenbestrijding vervullen dezelfde rol als altijd) b. Enigszins, ( Bijvoorbeeld: met name op repressief gebied heeft het gevolgen, omdat de brandweer

door die onzekere risico’s voorzichtiger moet optreden)

c. Behoorlijk, zowel repressief als preventief, ( Bijvoorbeeld in de planvorming, omdat brandweer en rampenbestrijding zich minder op concrete risico’s kunnen richten

d. Sterk, (bijvoorbeeld: het heeft de brandweer sterk beïnvloed, omdat de moderne samenleving heel

andere eisen stelt aan brandweerzorg en rampenbestrijding dan vroeger, zowel repressief, preventief als pro-actief.

Toelichting: Vraag 2: Rolopvatting brandweer en overheid Vanaf begin jaren '90 komt steeds vaker het begrip “zelfredzaamheid” van burgers naar voren. Toch richten alle evaluaties van incidenten zich op de rol van de overheid en de hulpverleningsdiensten. Ook het concept van de Wet op de Veiligheidsregio’s betreft alleen de overheid en de formele hulpverleningsdiensten, met als uitzondering de geprivatiseerde nutsbedrijven. Ik vind dit:

a. Vanzelfsprekend, (Bijvoorbeeld omdat veiligheid immers een taak is die uitsluitend bij de overheid hoort te zijn ondergebracht)

b. Enigszins verwonderlijk, (Bijvoorbeeld omdat veiligheid niet meer alleen bij de overheid kan worden

gelegd; ook burgers hebben daar een rol in)

c. Verbazend, (Bijvoorbeeld omdat de overheid niet meer alleen de verantwoordelijkheid heeft voor veiligheid, maar ook niet meer alle kennis, expertise en capaciteit, als het echt nodig is)

d. Niet meer van deze tijd, (Bijvoorbeeld omdat de overheid afstand moet nemen van haar eigen krampachtige vasthouden aan een verantwoordelijkheid die ze allang niet meer alleen kan dragen).

Toelichting:


113

Vraag 3: Organisatie- en werkconcepten Hulpverleningsdiensten en overheid zijn meestal georganiseerd in klassieke lijn-staforganisaties. Nieuwe informatietechnologie krijgt daarbinnen geen plaats. Diezelfde technologie biedt grote kansen voor brandweer en rampenbestrijding om in de toekomst naar open netwerkconcepten door te groeien. Dit lijkt mij:

a. Logisch en goed, (Bijvoorbeeld omdat brandweer en rampenbestrijding hun rol veel meer in samenwerking met de hele samenleving moeten realiseren)

b. Een aardig idee, (Bijvoorbeeld omdat brandweer en rampenbestrijding gebaat zijn bij het benutten

van de kennis in de samenleving, m.n. op het gebied van pro-actie, maar binnen de organisatie gaat het niet werken als sturingsmodel)

c. Niet echt realistisch: (Bijvoorbeeld omdat juist repressieve en crisissituaties vragen om heldere

lijnen en strakke sturingsconcepten; daarbinnen kan informatietechnologie goed worden ingepast)

d. Niet aan de orde: (Bijvoorbeeld omdat informatietechnologie maar een middel is en tot op heden hebben brandweer en rampenbestrijding goed gefunctioneerd op basis van lijn-stafprincipes en dat lijkt mij ook voor de toekomst de juiste vorm).

Toelichting: Vragen behorend bij 2. Samenwerking tussen brandweer en burgers Vraag 4: Lokale inbedding Op lokaal niveau is de brandweer, naast repressief, vooral preventief actief op het gebied van het voorkomen van brand; advisering op het gebied van voorkomen van rampen en crises is traditioneel meer een regionale taak. Uit onderzoek blijkt echter dat aandacht voor mogelijk lokale rampen en crises meer impact heeft dan b.v. landelijke communicatie daarover. Ziet u voor de lokale brandweer een taak in de advisering in de eigen gemeenschap ten aanzien van voorkomen van (kleine) rampen, ongevallen of crises (zoals stroomuitval)?

a. Nee, (Bijvoorbeeld omdat rampen en crises eigenlijk altijd minimaal op regioschaal spelen, dus laat de advisering ook op dat niveau liggen)

b. Misschien, ( Bijvoorbeeld omdat de effecten van ook een kleine ramp of crisis zich ook op lokaal

niveau voordoen, en we als brandweer toch ook al adviseren aan de burgers over voorkomen van brand)

c. Goed idee, (Bijvoorbeeld omdat van advisering over voorkomen van brand naar voorkomen van

andere risico’s geen grote stap is, en bovendien is de brandweer lokaal goed ingebed)

d. Vanzelfsprekend, (Bijvoorbeeld omdat het past in de taak van de brandweer, de brandweer heeft bij de bevolking een uitstekend imago en het kan tevens de samenwerking tussen brandweer en burger in de repressieve fase versterken).

Toelichting:


114

Vraag 5: Sleutelrol vrijwilligers De positie van de brandweer in de samenleving is goed: de brandweer is een “sterk merk”. Mogelijk dat het grote percentage vrijwilligers daar een rol in speelt. Zij staan immers in de samenleving met zowel een hoofdbetrekking als een functie als professioneel brandweervrijwilliger. Is deze maatschappelijke binding tussen brandweer en burgers, nog verder te benutten?

a. Nee, ( Bijvoorbeeld omdat de vrijwilliger in de eerste plaats bij de brandweer is om een repressieve taak te vervullen, en hij/zij is bovendien al genoeg belast).

b. Misschien, (Bijvoorbeeld omdat elke vrijwilliger zijn eigen netwerk in de buurt heeft, maar ik zie

problemen met de extra opleiding die voor zo’n rol nodig is)

c. Zou best kunnen, (Bijvoorbeeld omdat iedereen in de buurt toch al weet dat hij/zij bij de brandweer is, waardoor hij/zij ook makkelijker contacten kan leggen, en in de opleiding en het werk moet het in te passen zijn).

d. Goed idee (Bijvoorbeeld omdat de brandweervrijwilliger (of een groepje van hen samen) als

sleutelfunctionaris in zijn eigen buurt een rol in het netwerk kan vervullen ten aanzien van fysieke veiligheid, zoals de wijkagent van politie dat is voor sociale veiligheid).

Toelichting: Vraag 6: Samenwerking met buurt/dorpsverenigingen Een manier om burgers actief te betrekken bij rampenbestrijding en crisisbeheersing is door de samenwerking te zoeken met georganiseerde groepen van burgers, zoals dorps- en buurtverenigingen. Onderzoek wijst uit dat deze burgers, die al een rol op zich hebben genomen, open staan voor het betrekken bij veiligheidsvraagstukken. Wat vindt u van samenwerking tussen dergelijke organisaties en de brandweer?

a. Het lijkt me ingewikkeld, (Bijvoorbeeld omdat het veel investering en opleiding vergt en als het erop aan komt weet je niet of ze ook zullen doen wat is afgesproken)

b. Wellicht kan het, ( Bijvoorbeeld: maar dan moeten zowel de brandweer als de buurt/dorpsvereniging

dat willen en moet duidelijk zijn waar ze wel en niet aan kunnen meewerken)

c. Het is de moeite waard (Bijvoorbeeld omdat als de brandweer daarin investeert, het de relatie brandweer-buurt ten goede komt en ik zie best taken voor burgers weggelegd ten behoeve van fysieke veiligheid)

d. Lijkt me een hele goede zaak, (Bijvoorbeeld omdat als het erop aan komt we het als brandweer ook

niet alleen kunnen, en als je samen met georganiseerde burgers al hebt gebouwd aan samenwerking, weet je wat je van elkaar kunt verwachten).

Toelichting:


115

7. Slotstellingen:

A. Ik zie niets in meer samenwerking met burgers; de brandweer moet in de eerste plaats preventief en repressief bezig zijn met brand en brandpreventie, en kan in grootschalig verband optreden ter bestrijding van rampen en crises, maar ik zie niet veel in samenwerking met burgers.

Eens / Oneens

B. Door deze vragen ben ik aan het denken gezet over de relatie tussen lokale brandweer en burgers,

en samenwerking met burgers bij rampenbestrijding en crisisbeheersing en, en ik ga me er verder in verdiepen.

Eens / Oneens

C. De vragen sluiten aan bij hoe ik tegen de toekomst van de brandweer aankijk: de rol van de

brandweer op het gebied van rampen en crises neemt toe juist vanwege de noodzakelijke samenwerking met burgers, en dat is per definitie het beste op wijk/buurt/lokaal niveau.

Eens / Oneens

D. De vragen passen in mijn visie dat de koers van de brandweer “in de buurt” op korte termijn meer

gericht moet worden op de samenwerking met burgers, op het hele brede terrein van de fysieke veiligheid, zowel repressief als preventief.

Eens / Oneens

Toelichting:


116

Bijlage V


117

Bijlage V


118

Bijlage V


119

Bijlage V


120


121


122


Zelfredzaamheid en burgerparticipatie

bij rampen en crises

door samenwerking met de brandweer

Zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises ... · Vertrouwen en verbinding, tussen...

Documents

Transcript of Zelfredzaamheid en burgerparticipatie bij rampen en crises ... · Vertrouwen en verbinding, tussen...