Workshop wetgevingstechniek

Minder detail in regelgeving?

Minder detail in regelgeving?

• Vlaamse regeerakkoord 2009-2014:“Door ‘slimme’ wetgevingstechnieken reduceren we de regeldichtheid en maken we de bestaande en nieuwe regelgeving eenvoudiger en minder gedetailleerd.”

• Is dat nodig? Is dat mogelijk?

3

Minder detail in regelgeving?• Toename regeldruk is een structureel en (zo lijkt het

toch) onomkeerbaar gegeven

• Zie pagina’s in BS, statistische analyses, klachten uit bedrijfsleven, van juristen (o.m. advocaten en magistraten), …

• Is ook een thema in buurlanden:– http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/regeldruk

– beroemd rapport 1991 Franse RvS

• Soms concrete beleidsdoelstellingen (bv. x % minder wetgeving, x euro minder AL)

4

Minder detail in regelgeving?• Maar is het realistisch?

– minder regeling is minder rechtszekerheid (?)

– soms maatschappelijke roep om regelgeving na een bepaald incident (zie bv. dioxinecrisis 1999, Dutroux 1996)

– niemand heeft last van de volledige omvang van ons regelarsenaal; de vraag is of je de voor jou relevante regels vlot terugvindt en begrijpt

– detailrechtsregels vervangen door sluipende regelgeving (richtlijnen, richtsnoeren, omzendbrieven, gedragscodes, convenanten, …) is ook geen oplossing, integendeel

5

Minder detail in regelgeving?• Wat is er mogelijk?

– Een detailtoets inbouwen, waarbij de steller van regelgeving bij de meer gedetailleerde onderdelen moet nagaan of het niet meer algemeen kan blijven (rechtszekerheid afwegen tegen regeldruk)

– Richtlijnen uitwerken over detailniveau in regelgeving? Best practices uitwerken?

– Standaardbouwstenen inzake regelgeving maken, die zo algemeen mogelijk kunnen worden hergebruikt (bv. administratieve beroepsprocedure, administratieve sancties, uitbetaling van subsidies/steun, controle, …)

– bij evaluaties aandacht besteden aan de gevolgen van overmatige (of ondermatige?) regelgeving

6

Vaste verandermomenten en tijdelijke regelgeving

Gidsland Nederland?• Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 174:

wetten en regeringsbesluiten treden in werking op twee vaste tijdstippen: 1 januari en 1 julivoor ministeriële besluiten: begin van elk kwartaal

• Uitzonderingen zijn mogelijk en komen zelfs regelmatig voor

• Voordeel: regelgeving wordt beter voorspelbaar: veranderingen kunnen beter worden geanticipeerd

Aanwijzing 174

• 1. Een wet of een algemene maatregel van bestuur treedt in werking met ingang van 1 januari of 1 juli.

• 2. Een ministeriële regeling treedt in werking met ingang van 1 januari, 1 april, 1 juli of 1 oktober.

• 3. De termijn tussen de publicatiedatum van een wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling en het tijdstip van inwerkingtreding is minimaal twee maanden. Indien een regeling direct relevant is voor medeoverheden, is deze termijn minimaal drie maanden.

9

• 4. Uitzondering op de vaste verandermomenten of de minimuminvoeringstermijn is mogelijk voor zover:– a. dit, gelet op de doelgroep of de jaarindeling, aanmerkelijke

ongewenste private of publieke voor- of nadelen voorkomt;

– b. het spoed- of noodregelgeving betreft;

– c. het reparatieregelgeving betreft;

– d. het implementatie van bindende EU-rechtshandelingen, verdragen of andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties betreft.

• 5. In de toelichting bij een regeling wordt de uitzonderingsgrond gemotiveerd.

10

Toepasbaar in Vlaanderen?• In sommige gevallen uitgesloten wegens afwijkend

dwingend tijdstip van inwerkingtreding (vb. onderwijs, om te zetten RL, …) (ook onderkend in NL)

• Is 1 juli in bepaalde gevallen wel een gelukkig tijdstip?

• Goede planning van rechtsregels (regelgevingsagenda) wordt des te belangrijker

• Ziet het beleid zoiets zitten?

11

Horizonregelgeving

• Regelgeving kan opzettelijk tijdelijk worden gemaakt om ermee te kunnen experimenteren en om ze te evalueren vooraleer een (aangepaste) definitieve versie uit te vaardigen

• Buitenwerkingtreding in rechtsregel zelf opnemen [241]

• Horizonregeling (sunset legislation): zichzelf dwingen tot evaluatie door tijdelijk karakter

12

Frequente problemen in wetgevingstechniek

aan de hand van de

adviespraktijk van de Raad

van State

Algemene uitvoeringsbevoegdheid

• Artikel 20 BWHI, gelezen in samenhang met een of meer decretale bepalingen [64, 3° en 4°]

• Wanneer er geen delegatie voorhanden is, maar wel een passage in het decreet waaruit kan worden afgeleid dat de Vlaamse Regering het kan regelen

• Nooit voor MB’s !15

Algemene uitvoeringsbevoegdheid

• Beter voorkomen dan genezen: uitvoeringsbesluiten (minstens in schemavorm) samen met decreet opstellen en voldoende delegaties uitwerken (≠ overmatige delegaties)

• Geen slecht idee om later toch nog een delegatie in te voeren

• Meer info: jaarverslag RvS 2007-08, p. 30-41 (zie www.raadvanstate.be > De instelling > Jaarverslagen)

16

Algemene uitvoeringsbevoegdheid

• Criterium: “Op grond van de haar bij artikel 20 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 toegekende algemene uitvoeringsbevoegdheid kan de Vlaamse Regering ter uitvoering van een decreetsbepaling alle maatregelen nemen die daaruit op natuurlijke wijze voortvloeien volgens de geest die aan het aannemen van het decreet ten grondslag heeft gelegen en volgens de doelstelling die het nastreeft”.= noodzakelijk subjectieve beoordeling (alias natte vinger)

17

Algemene uitvoeringsbevoegdheid

• Inpasbaar in de “geest” of het “systeem” van het decreet

• Geen nieuwe elementen invoeren (bv. geen administratief beroep inrichten als daarvan geen sprake is in decreet)

• Tegenindicaties:– opleggen van verplichtingen of sancties

– beperking van grondrechten (bv. privacy)

• Bijzonder geval– opheffen van oude besluiten waarvoor geen rechtsgrond meer

bestaat (gelezen in samenhang met opheffingsbepaling rechtsgrond)

18

Algemene uitvoeringsbevoegdheid

• Te mijden: “De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels met betrekking tot [de uitvoering van] dit artikel.”= parafrasering algemene uitvoeringsbevoegdheid en dus overbodig/zinloos

ga na wat je precies nader uitgewerkt wil zien en formuleer daarover een duidelijk geformuleerde (en meer ingeperkte) delegatie

19

Doelstellingenbepalingen

Art. 2 decreet 20 december 2013 inzake gezond en ethisch sporten

Dit decreet heeft tot doel een beroep te doen op eenieders verantwoordelijkheid op het gebied van gezond en ethisch sporten en op die manier bij te dragen aan een kwalitatieve sportbeoefening.

20

DoelstellingenbepalingenArt. 5 decreet 6 juli 2012 betreffende het Lokaal Cultuurbeleid

Dit decreet heeft tot doel het lokaal cultuurbeleid van de gemeenten in het Nederlandse taalgebied, uitgewerkt in de strategische meerjarenplanning, te ondersteunen, onverminderd de toepassing van titel 3, hoofdstuk 6, afdeling 1.

De ondersteuning gebeurt op basis van de volgende Vlaamse beleidsprioriteiten : […]

De ondersteuning van een kwalitatief en duurzaam lokaal cultuurbeleid gebeurt met bijzondere aandacht voor de openbare bibliotheek en het cultuurcentrum. Dat veronderstelt in ieder geval de aanwezigheid van de nodige deskundigheid bij de respectieve instellingen.

21

DoelstellingenbepalingenArt. 3 decreet ruimtelijke economie van 13 juli 2012

Het ruimtelijk economisch beleid heeft tot doel :

1° te voorzien in voldoende geschikte bedrijfshuisvestingsmogelijkheden voor bedrijven in lijn met de economische ambities van Vlaanderen;

2° het ontwikkelingsproces van bedrijventerreinen en andere economische locaties voor bedrijfshuisvesting doelmatiger, dat wil zeggen sneller, efficiënter en effectiever, te maken;

3° zorgvuldig ruimtegebruik te bewerkstelligen, de duurzaamheid te verhogen en de levensduur van bedrijventerreinen en andere economische locaties voor bedrijfshuisvesting te verlengen.

22

Doelstellingenbepalingen• Bepalingen zonder regelgevende strekking zijn bepalingen die

alleen:– aanbevelingen inhouden;

– richtlijnen voor het bestuur bevatten;

– een bedoeling te kennen geven;

– een feitelijke toestand vaststellen;

– toelichting of commentaar geven bij de tekst;

– een motivering van de tekst inhouden;

– aankondigen wat in de volgende artikelen wordt behandeld;

– verklaren dat de uitvoerende macht binnen haar bevoegdheden handelt. [119]

23

Doelstellingenbepalingen• In beginsel proberen we dergelijke bepalingen uit het

dispositief te weren en in de memorie van toelichting op te nemen, waar ze wel op hun plaats zijn.

• Maar beleidsmakers willen het vaak in de tekst omdat zij er een meerwaarde in zien of (eventueel) omdat het een onderdeel vormt van een politiek akkoord met de stakeholders of de coalitiepartners.

• Er kan overigens wel enige juridische waarde uitgaan van dergelijke op het eerste gezicht niet-normatieve bepalingen.

24

Doelstellingenbepalingen• Zie bv. art. 1.1.4 VCRO:

Art. 1.1.4. De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit.

• Regelmatig toegepast in rechtspraak (zie RvS 8 januari 2014, nr. 225.987, Lidl Belgium GmbH & Co KG).

25

Afstemmen inwerkingtreding decreet-uitvoeringsbesluiten

• Totstandkoming decreet en uitvoeringsbesluiten loopt nooit volledig parallel– meestal niet samen geconcipieerd (ook al zou dat beter zijn)

– voor decreet is er een parlementaire procedure

– besluiten kunnen dan weer pas voor advies aan RvS worden voorgelegd indien decreet minstens is aangenomen in Vlaams Parlement

• Gelijktijdige inwerkingtreding is nochtans vaak cruciaal (bv. uit decreet vloeien reeds aanspraken voort)

26

Afstemmen inwerkingtreding decreet-uitvoeringsbesluiten

• Eerste mogelijkheid: inwerkingtreding ver genoeg vooruitplannen (bv. op “vast verandermoment”)– bv. 1 januari 2016

– Zodat er tijd genoeg is om zowel decreet als besluiten goed te laten keuren

– Maar de beleidsmakers en/of stakeholders willen vaak sneller resultaat zien en soms is er een dwingende feitelijke of juridische deadline

27

Afstemmen inwerkingtreding decreet-uitvoeringsbesluiten

• Tweede mogelijkheid: datum inwerkingtreding decreet delegeren aan Vlaamse Regering [231, 5°]– voordeel: geen tijdsdruk voor uitvoeringsbesluiten (kan ook

nadeel zijn)

– mogelijkheid voorzien vangnet (in elk geval op 1 januari 2016)

– inwerkingtreding kan gedifferentieerd worden per onderdeel van decreet

– wel niet vergeten in werking te stellen…

28

Nieuw decreet en oude uitvoeringsbesluiten

• Opheffing van een oud decreet impliceert niet dat de uitvoeringsbesluiten ervan worden opgeheven

• Die oude besluiten blijven voortbestaan, maar als er geen rechtsgrond meer voor is, zijn ze niet meer toepasbaar (afdwingbaar) = rechtsonzeker

29

Nieuw decreet en oude uitvoeringsbesluiten

• Hoe die onzekerheid wegnemen?– Oude besluiten opheffen (kan in decreet!) en

nieuwe besluiten maken

– Oude besluiten wijzigen zodat ze in overeenstemming zijn met nieuwe decretale regeling

– Oude besluiten laten voortbestaan indien in overeenstemming zijn met nieuwe decretale regeling (= substitutie van rechtsgrond)

30

Wat is er mis?

• Art. 5. Hoofdstuk 3 van het besluit van de Vlaamse Regering van xxx […] wordt opgeheven in zoverre de erin geregelde subsidie betrekking heeft op zonnepanelen [of, korter, wat betreft zonnepanelen].

31

Geen opheffing “wat betreft”

• Er is geen spoor in het betrokken BVR van die beoogde gedeeltelijke opheffing (rechtsonzeker en ontransparant) [208]

• Hoe dan wel?In hoofdstuk 3 van het betrokken BVR een positieve regeling van het toepassingsgebied opnemen zonder zonnepanelen of zonnepanelen juist uitsluiten van toepassingsgebied

32

Wat is er mis?

Decreet: “De subsidie bedraagt 500 euro.”

BVR: “Het totale bedrag van de subsidie van 500 euro wordt uitbetaald in de vorm van een eerste schijf van 300 euro en een saldo van 200 euro.”

33

Geen hogere bepalingen herhalen in lagere rechtsregels

• In decreten geen verdrag/GW/bijz.W-bepalingen overnemen of parafraseren

• In BVR geen verdrag/GW/bijz.W/decretale bepalingen overnemen of parafraseren

• In MB geen verdrag/GW/bijz.W/decretale/BVR bepalingen overnemen of parafraseren

[120, 1°]

34

Geen hogere bepalingen herhalen in lagere rechtsregels

• Indien het echt noodzakelijk is omwille van de samenhang en transparantie van de lagere rechtsregel, kan het eventueel wel

• Maar dan moet herkomst van die overname/parafrasering duidelijk tot uiting komen in de tekst

• Vb. De subsidie, die overeenkomstig artikel xxx van het decreet […] 500 euro bedraagt, wordt […]

35

Is er iets mis?Besluit van de Vlaamse Regering van 4 april 2014 houdende de digitalisering van het ruimtelijke vergunningenbeleid

Art. 6. De elektronische gegevensuitwisseling via het omgevingsloket of het uitwisselingsplatform wordt beschouwd als een beveiligde zending, als vermeld in artikel 1.1.2, 3°, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, op voorwaarde dat de gegevensuitwisseling gebeurt conform de bepalingen van dit besluit.

Het departement kan richtlijnen vastleggen voor de toegelaten formaten en de vereiste tekstdocumenten, bestanden, foto's en plannen.

36

Is er iets mis?Ministerieel besluit van 24 januari 2014 tot vaststelling van de vereisten waaraan een geluidzorgsysteem in digitale bioscopen moet voldoen

Art. 2, § 2, 6° C-weging : frequentieweging volgens de C-curve als gedefinieerd in IEC 61672 […];

Art. 4. De zaalkalibratie bestaat erin een roze ruissignaal bij main fader stand 7 door de verschillende geluidskanalen te sturen, en het geluidsdrukniveau in de zaal af te regelen conform de in de bioscoopsector toepasselijke standaarden en richtlijnen (o.a. ISO 22234, ISO 2969), zoals in onderstaande tabel weergegeven voor een zeskanaals kalibratie […]

37

Verwijzing naar technische richtlijnen

Advies 54.577/1 van 18 december 2013 over ontwerpbesluit:

In diverse bepalingen van het ontwerp wordt verwezen naar “ISO-” of “IEC-normen” […]. Het betreft normen die niet tot stand zijn gebracht door de daartoe constitutioneel of Europeesrechtelijk bevoegde organen, die niet zijn onderworpen aan de geldende waarborgen bij de totstandkoming van regelgeving, en die niet zijn bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad of in het Publicatieblad van de Europese Unie. In het ontwerp zou daarom minstens de vindplaats of de wijze van raadpleging van dergelijke normen moeten worden aangegeven.

38

Verwijzing naar technische richtlijnen

Gevolg dat aan advies werd gegeven:

Art. 2, § 2, 6° C-weging : frequentieweging volgens de C-curve als gedefinieerd in IEC 61672; deze en verder in dit besluit vermelde IEC en ISO normen kunnen verkregen worden bij het NBN, het Bureau voor Normalisatie;

39

Verwijzing naar technische richtlijnen

En inderdaad: die normen zijn te koop op de NBN-website:

NBN EN 61672-2: 25 euro, in het Engels

ISO 22234: niet te vinden! (wel via Google – te kopen in Engels voor 58 Zwitserse franken)

ISO 2969: niet te vinden! (idem)

Maar ik vind ook ISO 21727 – is die ook toepasselijk?

Zoeken op “bioscoop” op de NBN-website levert ook nog op:

NBN S 01-401 Akoestiek - Grenswaarden voor de geluidsniveaus om het gebrek aan komfort in gebouwen te vermijden – is die dan ook toepasselijk ??? Om dat met zekerheid te weten moet je die norm inzien (22 euro – in NL en FR)

40

Wat is er mis?

• Erratum – Besluit van de Vlaamse Regering van […]

- In artikel 15 moet de verwijzing naar artikel 7 worden gelezen als een verwijzing naar artikel 6.

- In artikel 27 leze men: “de aanvrager dient” in plaats van “de aanvrager dienen”.

41

Oneigenlijk gebruik van errata (rechtzettingsberichten)

• Een erratum kan enkel worden gebruikt om vergissingen bij de bekendmaking recht te zetten, niet om materiële of taalkundige vergissingen in de authentieke tekst recht te zetten! [368]

• Maar wat dan met vergissingen die al in de authentieke tekst voorkomen?Formele wijziging (evt. bij eerstvolgende gelegenheid)

42

Nog enkele antwoorden op kleinere vragen

Moet de term “ontwerp van” ook in het dispositief / opschrift worden opgenomen?• Dispositief: neen, een dispositief moet worden opgesteld

alsof de tekst is uitgevaardigd.– dus verwijzen naar besluit en niet naar ontwerp van besluit

– natuurlijk wel xxx of … voor nog onbekende data

• Opschrift: “Ontwerp van” schrijven tot na de goedkeuring

43

Nog enkele antwoorden op kleinere vragen

Delegatiebepalingen: groeperen aan einde van decreet/BVR of spreiden over relevante bepalingen?• Ongetwijfeld is de tweede optie de beste voor de

leesbaarheid van de tekst: delegaties worden tussen de “inhoudelijke” bepalingen “mee geweven” en niet gegroepeerd op een afzonderlijke plaats

• Denk eraan: ook niet op het einde van een artikel een loutere delegatie om de nadere regels ter uitvoering van dat artikel vast te stellen (supra)

44

Nog enkele antwoorden op kleinere vragen

In de tijd beperkte bepaling: begin- en einddatum in de bepaling zelf of op einde van het decreet/besluit?• Inwerkingtreding en buitenwerkingtreding wordt in beginsel

aan einde van (onderdeel van) decreet/besluit geregeld [224-225]

• De tijdelijke bepaling wordt bijgevolg geformuleerd als een permanente bepaling; het tijdelijk karakter ervan blijkt uit een afzonderlijke bepaling op het einde waarin staat: “Artikel xx treedt in werking op … en treedt buiten werking op …”

• Persoonlijke opvatting: eventueel hiervan afwijken indien dit lezers op het verkeerde been zou kunnen plaatsen

45

Nog enkele antwoorden op kleinere vragen

Advisering Raad van State en IF over ontwerpen van (reglementair?) MB?

• Raad van State: geen enkel verschil met BVR wat betreft termijnen of aard van het onderzoek

uiteraard wordt niet alleen rechtstreekse rechtsgrond (MB-BVR) maar ook de onrechtstreekse rechtsgrond (BVR-decreet) nagekeken – beide moeten ook worden vermeld in de aanhef

• begrotingscontrole: geen verschil met BVRal zal de budgettaire beoordeling vaak al een uitgemaakte zaak zijn na de begrotingscontrole van het BVR, tenzij het MB nieuwe budgettaire implicaties zou hebben

in elk geval voorleggen aan IF, ook indien geen budgettaire impact

46

Nog enkele antwoorden op kleinere vragen

Rechtsgrond regelgeving (aanhef)• Nogal ruime vraag – zijn er specifieke aspecten waar je mee

zit?

47

Vragen?

• In verband met toepassing Vlaamse omzendbrief wetgevingstechniek: wetgevingsadvies@vlaanderen.be

• In verband met toepassing handleiding wetgevingstechniek van de Raad van State (subsidiair): wetgevingstechniek@raadvanstate.be

Opgelet: Vlaamse omzendbrief gaat voor op handleiding RvS!

48