Bezoek ons op vbent.org

April 2020

Whitepaper

in het voortgezet onderwijs

Intern toezicht op de onderwijskwaliteit

B&T organisatieadviesBrengt teweeg

3

Inleiding 4

Onderwijskwaliteit, wat is dat? 6

Hoe kijkt de inspectie naar onderwijskwaliteit? 7

Waardoor wordt onderwijskwaliteit beïnvloed? 15

Wat is de rol van de raad van toezicht ten aanzien van onderwijskwaliteit? 18

Inhoud

B&T organisatieadviesKrijn Taconiskade 4181087 HW Amsterdam088 205 16 00advies@vbent.orgvbent.org

4

Inleiding

1 In deze publicatie gaan we ervan uit dat het intern toezicht wordt uitgeoefend door een raad van toezicht in een zgn. two

tier-structuur. Het gestelde is dienovereenkomstig van toepassing op varianten van intern toezicht.

2 Hofman, A., Steijn, B., Hofman, R. (2013). Educational Governance: Strategie, ontwikkeling en effecten. NWO / Beleidsgericht

Onderzoek PO. Rotterdam Erasmus Universiteit.

3 Onder andere te vinden op de website www.projectlerenverbeteren.nl.

De raad van toezicht1 houdt onder andere toezicht op de onderwijskwaliteit binnen een onderwijsorganisatie. Dat klinkt voor de hand liggend, maar dat was het tot voor kort allerminst. In de fase waarin intern toezicht binnen het funderend onderwijs zich ontwikkelde, lag de focus meestal op de bedrijfsvoering en werd het toezicht op de onderwijskwaliteit aan de Inspectie van het Onderwijs overgelaten. Gelukkig is dat aan het veranderen. De raad van toezicht wil tegenwoordig wel degelijk (en soms vooral) toezien op de kernactiviteit van de organisatie: de kwaliteit van het onderwijs. Dit is inmiddels al zodanig gemeengoed dat bij de Maastrichtse examenperikelen de vraag werd gesteld of de raad van toezicht die problemen niet had moeten voorkomen. In die situatie lijkt dat een wat ver doorgeslagen toezichtsverantwoordelijkheid. Hoewel…?

Binnen het voortgezet onderwijs loopt al een aantal jaren het project Leren verbeteren. Dit project van het ministerie van OC&W richtte zich in eerste instantie op een hulpaanbod aan scholen en hun afdelingen die waar het de onderwijskwaliteit betreft in zwaar weer gekomen zijn. Recent is het ondersteuningsaanbod – in lijn met het (nieuwe) onderzoekskader van de inspectie – verbreed naar het bestuursniveau. B&T voert al sinds 2016 het projectmanagement voor Leren verbeteren en sinds 2020 ook voor ondersteuning aan besturen. De ondersteuning richt zich primair op de school, met het bestuur als belangrijke stakeholder die de voortgang in de kwaliteit(sverbetering) monitort. De aandacht voor het intern toezicht is beperkt binnen dit project.

Belang van toezicht op onderwijskwaliteit in het voortgezet onderwijsDe ervaringen met Leren verbeteren geven langzamerhand inzicht in de do’s & don’ts van kwaliteitszorg binnen het voortgezet onderwijs. Die do’s & don’ts hebben betrekking op het daadwerkelijk geven van onderwijs (het primaire proces), maar ook op de bestuurlijke context. En wat die bestuurlijke context betreft, doet het intern toezicht er ook toe. Een deugdelijk ingerichte governance is namelijk een van de aangetoonde succesfactoren voor goede onderwijskwaliteit.2 De uitgave Leren verbeteren werkt - Onderzoek naar de effectiviteit van de begeleiding van zeer zwakke scholen in 2012-20163 was mede de aanleiding voor deze publicatie. De bredere ervaring van B&T op het gebied van governance – en specifiek de professionalisering van intern toezicht daarbinnen – is de andere component.

5

Intern toezicht op de onderwijskwaliteit doet er natuurlijk ook toe in andere sectoren dan het voortgezet onderwijs. De context van het VO, het onderzoekskader van de inspectie, de duiding van onderwijsopbrengsten en dergelijke zijn echter zo specifiek voor het voortgezet onderwijs dat wij ervoor kiezen deze publicatie specifiek op deze sector te richten.4 Daarbij verstaan we onder voortgezet onderwijs alle vormen binnen de Wet voortgezet onderwijs, dus inclusief het praktijkonderwijs. Waar het praktijkonderwijs relevante verschillen vertoont, benoemen we dit uitdrukkelijk. Het VSO blijft hier buiten beschouwing, omdat het is gebaseerd op andere wettelijke eisen, geregeld in een eigen wettelijk kader (Wet op de expertisecentra) en een eigen onderzoekskader van de inspectie. In een andere whitepaper besteden wij aandacht aan de specifieke accenten bij intern toezicht op onderwijskwaliteit in het primair onderwijs.

Ontwikkeling in onze dienstverleningsportefeuille onderstreept accentverschuivingDe landelijke trend rond de ontwikkeling van onderwijskwaliteit zien we ook terug in de dienstverlening van B&T. Binnen onze portefeuille heeft kwaliteitszorg altijd centraal gestaan, in de vorm van de ontwikkeling van kwaliteitmeetinstrumenten (vroeger de Kwaliteitsvragenlijsten, tegenwoordig Qfeedback), onze bijdrage aan de projecten ‘Leren verbeteren’ (VO), en ‘Goed worden, goed blijven’ en ‘Regie op Onderwijskwaliteit’ (PO), onze leergangen kwaliteitszorg en de advisering ten aanzien van kwaliteitszorg.

Onze dienstverlening was daarbij in veel gevallen vooral gericht op schoolniveau. De laatste periode zien wij een toenemende vraag vanuit – en aandacht voor de rol van – besturen bij het borgen van de onderwijskwaliteit. Ook krijgen wij in toenemende mate vragen van raden van toezicht over hún rol in dit verband. We zien het aantal verzoeken voor (in company) trainingen over toezicht op onderwijskwaliteit toenemen. Daarnaast is toezicht op onderwijskwaliteit een steeds vaker gevraagd accent in reguliere trainingen over het samenspel tussen bestuur en raad van toezicht en binnen een breder op te stellen toezichtskader.

Leeswijzer Deze publicatie beginnen met een korte verkenning van het begrip onderwijskwaliteit. Wat wordt daar onder verstaan en hoe kan onderwijskwaliteit worden vastgesteld? En hoe houdt de inspectie toezicht? Vanuit de ervaringen met Leren verbeteren en andere verbeter- en kwaliteitsbeleidstrajecten in het voortgezet onderwijs gaan we daarna in op wat er wel en niet toe doet bij de beïnvloeding van onderwijskwaliteit.

Vervolgens richten we de aandacht op de rol van de raad van toezicht ten aanzien van onderwijskwaliteit. Wat is die rol eigenlijk? Hoe kan de raad van toezicht het toezicht op de onderwijskwaliteit uitoefenen? Welke informatie moet de raad daarvoor hebben over onderwijskwaliteit? En daarop aansluitend: Welke interventies kan de raad van toezicht inzetten bij tekortschietende onderwijskwaliteit?

We hopen dat deze publicatie raden van toezicht houvast biedt bij de uitoefening van hun rol in het samenspel met het bestuur. En we hopen vooral dat hierdoor de kwaliteit van het voortgezet onderwijs in Nederland weer een stapje verder wordt gebracht.

4 Het voortgezet speciaal onderwijs valt buiten de context van deze publicatie. Voor het VSO gelden soms wel vergelijkbare

inspectorale onderzoekskaders.

6

Onderwijskwaliteit, wat is dat?

5 Biesta, G.J.J. (2012). Goed onderwijs en de cultuur van het meten. Den Haag : Boom/Lemma.

Er zijn weinig begrippen waarover zo’n geringe eensgezindheid bestaat als het begrip onderwijskwaliteit. Tegelijkertijd bestaat er wel een gedeeld normbesef als het gaat over onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Om enige duidelijkheid te scheppen over het begrip onderwijskwaliteit brengen we in dit hoofdstuk lijn aan in de definiëring.

De eerste stap in de begripsafbakening zetten we door ons te beperken tot onderwijskwaliteit en daarmee andere aspecten van kwaliteitszorg zoveel mogelijk buiten beschouwing te laten. We spreken dus niet over de kwaliteit van de bedrijfsvoering, de kwaliteit van het personeelsbeleid, of die van de huisvesting. Onderwijskwaliteit omvat simpelweg de kwaliteit van het onderwijs dat op de school gegeven wordt.

De tweede stap bestaat uit het ontleden van het begrip onderwijskwaliteit. Wanneer we praten over onderwijskwaliteit gaan we uit van de algemeen aanvaarde opvatting zoals deze wordt gesteld door Biesta (2018)5. Onderwijs dient, volgens Biesta, te gaan over het geheel van de domeinen kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming, oftewel het verwerven van kennis, vaardigheden en houding, het onderdeel worden van tradities en praktijken, én het vormen van een eigen persoon.

De derde stap bestaat uit het laden van de domeinen. De begrippen kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming zijn namelijk geen doelen op zich. Onderwijskwaliteit gaat over de invulling van deze drie domeinen: welke positieve eigenschappen worden concreet nagestreefd? Dit betekent dat ieder domein geladen moet worden. Een eerste invulling wordt gegeven door de Wet voortgezet onderwijs en het daarop gebaseerde onderzoekskader van de inspectie in de vorm van gedefinieerde ‘basiskwaliteit’. Scholen worden immers gesubsidieerd door de overheid. Daarom heeft ook de overheid bij monde van de inspectie een opvatting over onderwijskwaliteit. Van schoolbesturen mag worden verwacht dat zij kritisch en bewust omgaan met deze wettelijke kaders. Bovendien mogen (moeten?) zij daar bovenop een eigen invulling geven aan het begrip onderwijskwaliteit. Deze eigen invulling komt voort uit een visie, die idealiter het resultaat is van een constante dialoog tussen diverse stakeholders binnen én buiten de onderwijsorganisatie. Helpende vragen in deze dialoog zijn ‘Hoe verhouden in ons onderwijsconcept de drie doeldomeinen zich ten opzichte van elkaar?’, ‘Waar leggen wij (in de doorgaande lijn) het zwaartepunt?’. Kortom: ‘Op basis van welke visie willen wij vormgeven aan ons onderwijs?’ en ‘Welke concrete doelen streven wij hierbij na?’ Hieruit wordt duidelijk dat onderwijskwaliteit geen vaststaand gegeven is, want visie en doelen kunnen per school verschillen en zich in de tijd ontwikkelen.

Belangrijk is verder dat onderwijskwaliteit meer is dan wat het onderwijs ‘opbrengt’. Ook volgens Biesta moet onderwijs niet louter en alleen gaan om het leren ‘zichtbaar’ te maken. Het onderwijs zou zich ook op andere menselijke mogelijkheden en uitdagingen moeten richten, zoals verwonderen over, zorgdragen voor, het houden van, aandacht geven aan, et cetera. Onderwijskwaliteit is deels ‘zacht’ en niet simpel meetbaar, zichtbaar en communiceerbaar te maken.

7

Hoe kijkt de inspectie naar onderwijskwaliteit?

6 Ook wordt zicht gehouden op de jaarlijkse uitkomsten van de meting van Sociale veiligheid (SK1), het schoolplan, jaarstukken

(incl. financieel jaarverslag) en signalen over gevoerde personeelsbeleid.

7 Indien op korte termijn het 4-jaarlijkse bestuursgerichte onderzoek gepland staat, wordt de expertanalyse meegenomen in de

voorbereiding op dit onderzoek.

8 Gaat om informatie als het schoolplan, het jaarverslag, beleidsplan(nen), documenten die evaluatie en beoordeling van kwaliteit

betreffen en signalen, toezichtshistorie en data, zoals (onderwijs)resultaatgegevens en andere kengetallen.

9 Het gesprek met raad van toezicht vindt niet (noodzakelijkerwijs) voorafgaand aan verificatieonderzoeken plaats.

De Inspectie van het Onderwijs heeft als kernfuncties het controleren - en stimuleren - van de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit. En waar nodig het geven van aanwijzingen en feedback aan scholen en besturen als de kwaliteit ondermaats is, of ten minste vatbaar voor verbetering. Om hieraan gericht invulling te geven, hanteert de inspectie een gestandaardiseerd proces en genormeerd onderzoekskader waarin zij haar perspectief op onderwijskwaliteit definieert.

Per 1 juli 2017 is de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) gewijzigd. De inhoud van het vernieuwde toezicht staat beschreven in het Onderzoekskader 2017 (geactualiseerde versie van augustus 2019). In de wet is de verplichting opgenomen dat bestuurders zorgdragen voor de kwaliteit van het onderwijs door een kwaliteitszorgsysteem uit te voeren. In het vorige inspectiekader hield de onderwijsinspectie hier niet expliciet toezicht op. In het nieuwe onderzoekskader is de aandacht van de inspectie expliciet gericht op de rol van het bestuur en het intern toezicht.

Hoe is het toezicht van de inspectie ingericht?De inspectie voert jaarlijks per bestuur een prestatieanalyse uit, waarbij de onderwijsresultaten (in brede zin) worden geanalyseerd.6 Dit monitoren gebeurt op afstand via dossieronderzoek. Er wordt dus geen school- of bestuursbezoek voor afgelegd. Op basis hiervan kan de inspectie besluiten tot een nadere expertanalyse waarin de ernst en omvang van risico’s wordt beoordeeld. Hierna volgt een bestuursgesprek7, waarin wordt beoordeeld of er voldoende vertrouwen is in het bestuur om tekortkomingen op bestuurs- of school-/afdelingsniveau aan te pakken. Als het antwoord hierop negatief is, wordt besloten om ‘risicogestuurd’ een kwaliteitsonderzoek bij (een afdeling van) een school uit te voeren, of bij financiële risico’s een onderzoek op bestuursniveau te doen.

Daarnaast voert de inspectie bij ieder bestuur een vierjaarlijks onderzoek uit. Dit onderzoek richt zich op de vraag of het bestuur voldoende zorgdraagt voor de onderwijskwaliteit en het financieel beheer, risico’s hierbij aanpakt en zich richt op continue verbetering door eigen ambities gericht na te streven. Dit onderzoek start met een expertanalyse van informatie die de inspectie beschikbaar heeft en – in bijzondere gevallen – aanvullend opvraagt bij het betreffende bestuur.8 Deze analyse vormt de basis voor het bestuursgesprek en een gesprek met de raad van toezicht. Na het bestuursgesprek9 vindt op zijn minst een verificatieonderzoek plaats op een selectie van (de afdelingen van) scholen. Daarin wordt getoetst in hoeverre er een congruent beeld bestaat tussen diverse geledingen binnen de organisatie en of zaken vanuit het bestuursniveau (positief) doorwerken naar de scholen. Aanvullend kan het bestuur de inspectie verzoeken om onderzoek te doen bij (afdelingen van) scholen die volgens haar ‘goed’ zijn. Alleen als daar aanleiding toe is – al vanuit de prestatieanalyse of vanuit een verificatieonderzoek – maakt ook een kwaliteitsonderzoek onderdeel uit van het vierjaarlijks onderzoek.

8

De inrichting van het toezicht wordt gevisualiseerd in onderstaand schema:

Figuur 1: weergave van inrichting van inspectietoezicht

Als blijkt dat een afdeling van een school binnen een bestuur niet voldoet aan de basiskwaliteit, dan zijn de interventies van de inspectie erop gericht dat het bestuur ervoor zorgt dat de afdeling van de school binnen een aanvaardbare hersteltermijn aan de betreffende deugdelijkheidseisen voldoet.10 Dit geldt ook voor tekortkomingen die de inspectie op bestuursniveau constateert. Hierop volgt een ‘herstelonderzoek’ en als ook dan zaken niet op orde zijn, kunnen (financiële) sancties11 volgen. In laatste instantie kan de minister ingrijpen.

10 Voor een zeer zwakke afdeling geldt dat deze binnen een jaar niet meer ‘zeer zwak’ mag zijn (en dus ten minste oordeel

‘onvoldoende’).

11 Betreft opties tot: opschorting of inhouding van bekostiging (of boetes, dwangsommen en/of terugvorderingen), onderzoek

bestuurlijk handelen (incl. medezeggenschap en intern toezicht) en in uiterste gevallen een escalatieteam van inspectie en ministerie.

Monitor prestatiesbestuur en afdelingen

4-jaarlijksbestuursgericht onderzoek

Bestuursgesprek Bestuursgesprek

ExpertanalyseExpertanalyse

SANCTIE

Jaarlijkse prestatieanalyse

onvoldoende zeer zwak

Verificatieonderzoekenafdelingen

Herstelonderzoek

Risico’s!?

Kwaliteitsonderzoek afdeling

Op verzoek bestuur:

onderzoek goede afdeling

9

Waarop let de inspectie bij het toezicht?De inspectie definieert onderwijskwaliteit in haar Onderzoekskader 2017 op basis van vijf kwaliteitsgebieden. De eerste drie kwaliteitsgebieden vormen daarbij de kern van het onderwijs met bijbehorende elementaire vragen:

■ Onderwijsresultaten (OR): Leren leerlingen genoeg? ■ Onderwijsproces (OP): Krijgen ze goed les? ■ Schoolklimaat (SK): Zijn ze veilig?

De prestaties van het bestuur én de scholen op de andere twee kwaliteitsgebieden, ‘Kwaliteitszorg & ambitie’ (KA) en ‘Financieel beheer’ (FB), zijn volgens de inspectie voorwaardelijk voor (het voortbestaan van) de kwaliteit en maken daarmee onderdeel uit van haar definitie van onderwijskwaliteit.12

De genoemde vijf kwaliteitsgebieden zijn uitgewerkt in 19 kwaliteitsstandaarden, gevisualiseerd in onderstaand schema:

Figuur 2: Visualisatie van kwaliteitsgebieden en -standaarden

12 Inspectie van het Onderwijs (2018). Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs, p. 12.

Via: www.onderwijsinspectie.nl.

Onderwijs-resultaten

Onderwijs-proces

Kwaliteitszorgen ambitie

Financieel beheer

Schoolklimaat

(FB1) - Continuïteit(FB2) - Doelmatigheid(FB3) - Rechtmatigheid

(OR1) - (Leer)resultaten(OR2) - Sociale en maatschappelijke competenties(OR3) - Vervolgsucces

(OP1) - Aanbod(OP2) - Zicht op ontwikkeling en begeleiding(OP3) - Didactisch handelen(OP4) - Extra ondersteuning(OP5) - Onderwijstijd(OP6) - Samenwerking(OP7) - Praktijkvorming / stage(OP8) - Toetsing en afsluiting

(KA1) - Kwaliteitszorg(KA2) - Kwaliteitscultuur(KA3) - Verantwoording en dialoog

(SK1) - Veiligheid(SK2) - Pedagogisch klimaat

Legenda

■ Normale standaard met deugdelijkheidseisen (FB3 en OP4 geen suggesties ‘eigen aspecten van kwaliteit’)■ Kernstandaard (verhoogd risico oordeel ‘onvoldoende’ of ‘zeer zwak’)■ Standaard zonder deugdelijkheidseisen (enkel eigen aspecten van kwaliteit)

10

Afwijkende standaarden voor het praktijkonderwijs Voor het praktijkonderwijs (pro) worden een aangepast kader en normering gehanteerd op enkele standaarden. De werkwijze van de inspectie (zie figuur 1) is wel hetzelfde. Voor het praktijkonderwijs zijn de standaarden ‘Aanbod’ (OP1) en ‘Sociale en maatschappelijke competenties’ (OR2) aangepast naar de inhoud van het eindonderwijs waarop leerlingen worden voorbereid: ‘wonen’, ‘werken’, ‘vrije tijd’en ‘burgerschap’. Het aanbod dient kinderen goed voor te bereiden op de regionale arbeidsmarkt en samenleving, waarbij zoveel mogelijk invulling wordt gegeven aan kerndoelen en referentieniveaus taal en rekenen. Het bieden van ‘Extra ondersteuning’ (OP4) is voor het pro een kerntaak en daarom geïntegreerd in de standaard ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’ (OP2): op het ontwikkelingsperspectiefplan (opp) afgestemde interventies, gericht op aanbod en gedrag. Voor de ‘(Leer)resultaten’ (OR1) zijn voor pro-leerlingen geen landelijke normen vasgesteld: daarom wordt enkel getoetst aan de eigen gestelde doelen, waarbij bevindingen niet meewegen in het eindoordeel over de school. De standaard ‘Toetsing en Afsluiting’ (OP8) is voor het pro niet van toepassing.

Vanuit welke functies opereert de inspectie?De inspectie maakt in haar toezicht onderscheid in twee functies:

■ waarborgfunctie; ■ stimuleringsfunctie.

Deze twee functies komen zichtbaar tot uitdrukking in hoe de kwaliteitsstandaarden zijn geoperationaliseerd. Sinds het Onderzoekskader 2017 maakt de inspectie in haar toezicht namelijk onderscheid tussen deugdelijkheidseisen ten behoeve van de basiskwaliteit en eigen aspecten van kwaliteit die de (aanvullende) ambitie van bestuur en scholen tot uitdrukking brengen.

Toelichting oordeel op school- of afdelingsniveau De doorwerking van de (standaarden binnen de) kwaliteitsgebieden die eerst op bestuursniveau worden beoordeeld (‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’), worden in het verificatieonderzoek op schoolniveau getoetst. Het individuele oordeel op het geheel van kwaliteitsgebieden wordt primair gegeven op het niveau van afdelingen. Een afdeling is een deel van een school met een bepaalde schoolsoort (zoals een havo-afdeling). Er ontstaan logischerwijs mogelijk dezelfde beelden over afdelingen heen, bijvoorbeeld omdat de havo- en vwo-lessen door dezelfde docenten worden verzorgd. Afdelingen worden voor hun onderbouwsucces veelal samen genomen, vanwege gecombineerde brugklassen.

Het onderzoekskader spreekt uitsluitend over het niveau van bestuur en school. Omwille van de leesbaarheid hanteren wij in beginsel ook alleen deze termen. Slechts waar het specifiek het niveau van afdelingen (schoolsoorten) betreft, wordt dit als zodanig aangeduid.

Hoe ziet de inspectie toe vanuit haar waarborgfunctie?Kort en goed komt het er op neer dat de inspectie vanuit haar waarborgfunctie toeziet op naleving van de deugdelijkheidseisen (per kwaliteitsstandaard), waarvoor de basis is opgenomen in de sectorwetten. Het onderzoekskader bevat deugdelijkheidseisen ten aanzien van onderwijsinhoud, kwaliteitszorg, passend onderwijs, personeelsbeleid en de bestuurlijke inrichting en verantwoordelijkheden. Op de lichtgedrukte standaarden (OR2, OR3 en SK2) in figuur 2 zijn geen (wettelijke) deugdelijkheidseisen aan de basiskwaliteit geformuleerd.

De inspectie toetst of een school en/of bestuur voldoet aan deze eisen van zogenaamde ‘basiskwaliteit’. Daarbij worden de dikgedrukte vier kernstandaarden (OR1, OP2, OP3 en SK1) in figuur 2 zwaarder gewogen dan de overige standaarden (zie ook ‘Hoe komt de inspectie tot beoordeling van de onderwijskwaliteit?’).

11

Afwijkende kernstandaard(en) praktijkonderwijs Omdat voor het praktijkonderwijs (pro) de kernstandaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) niet genormeerd is, dient bij deze onderwijssoort ‘Kwaliteitszorg’ (KA1) als een (vervangende) kernstandaard.

Als blijkt dat een school en/of bestuur niet voldoet aan de basiskwaliteit, dan moeten bestuurders zich daarbij ook zelf verantwoorden over hun eigen interventies ten aanzien van de onderwijskwaliteit op een individuele school, en niet alleen het schoolmanagement. De interventies van de inspectie zijn erop gericht dat het bestuur ervoor zorgt dat de school binnen een aanvaardbare hersteltermijn aan de betreffende deugdelijkheidseisen voldoet (zie figuur 1).

Hoe ziet de inspectie toe vanuit haar stimuleringsfunctie?Vanuit haar stimuleringsfunctie daagt de inspectie scholen en besturen uit om aanvullende ambities en doelen te stellen die verder reiken dan de basiskwaliteit. Deze worden (vrijwillig) op initiatief van het schoolbestuur geformuleerd in eigen aspecten van kwaliteit. De inspectie onderzoekt in hoeverre deze eigen aspecten bijdragen aan (duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Zij toetst daartoe eerst in hoeverre eigen aspecten van kwaliteit voldoende zijn uitgewerkt (op papier) en vervolgens de mate waarin deze ook zichtbaar gerealiseerd zijn in de praktijk.

In haar rapporten maakt de inspectie helder onderscheid tussen oordelen die voortvloeien uit de deugdelijkheidseisen en uitspraken die gaan over de eigen aspecten van kwaliteit.

Hoe komt de inspectie tot beoordeling van de onderwijskwaliteit?De inspectie komt op een ‘getrapte’ wijze tot haar eindconclusie over de kwaliteit van het onderwijs binnen een bestuur, school en afdeling. Eerst worden de kwaliteitsstandaarden individueel beoordeeld. Vervolgens wordt het geheel van standaarden binnen één kwaliteitsgebied gewogen, waaronder enkele specifiek op bestuursniveau. Tot slot wordt dit omgezet in een oordeel of waardering voor de afdelingen binnen de bij het bestuur behorende scholen.

Oordeel op het niveau van kwaliteitsstandaardenEerst worden de standaarden individueel beoordeeld. Aan standaarden met deugdelijkheidseisen aan de basiskwaliteit kan het oordeel ‘voldoende’ (voldaan aan deugdelijkheidseisen) of ‘onvoldoende’ (niet voldaan aan de deugdelijkheidseisen) worden gegeven of de waardering ‘goed’. Dat laatste alleen wanneer de school eisen aspecten van kwaliteit op overtuigende wijze realiseert. Voor de standaarden zonder deugdelijkheidseisen (zie figuur 2) geldt nagenoeg hetzelfde. Als op deze standaarden echter onvoldoende invulling wordt gegeven aan de eigen aspecten van kwaliteit volgt het oordeel ‘kan beter’ en niet het oordeel ‘onvoldoende’.

Oordeel op het niveau van kwaliteitsgebiedenDe kwaliteitsgebieden worden vervolgens beoordeeld met ‘onvoldoende’, ‘voldoende’ of ‘goed’. Hierbij wegen de kernstandaarden (‘(Leer)resultaten (OR1)’13, ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’ (OP2), ‘Didactisch handelen’ (OP3) en ‘Veiligheid’ (SK1)) zwaarder binnen hun kwaliteitsgebied. Als een van deze onvoldoende is, geldt dat ook per definitie voor het totaaloordeel over het kwaliteitsgebied. Voor het kwaliteitsgebied ‘Onderwijsproces’ geldt aanvullend dat ook een oordeel onvoldoende volgt als twee andere standaarden beoordeeld zijn als ‘onvoldoende’. De kwaliteitsgebieden ‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ zijn onvoldoende als een van hun standaarden onvoldoende is.

13 Dit geldt dus niet voor het praktijkonderwijs. Hiervoor geldt de standaard ‘Kwaliteitszorg’ (KA1).

12

Oordeel op het niveau van het bestuurHet oordeel op bestuursniveau wordt uitsluitend gegeven op de twee op dat niveau onderzochte kwaliteitsgebieden: ‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’. Zoals gezegd, zijn deze twee kwaliteitsgebieden onvoldoende als een van de onderliggende standaarden onvoldoende is. Als alle standaarden voldoende zijn, geldt dat ook voor het kwaliteitsgebied. En het kwaliteitsgebied ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ wordt als ‘goed’ gewaardeerd als alle standaarden ‘voldoende’ zijn én ‘Kwaliteitscultuur’ (KA2) gewaardeerd is als ‘goed’.14

Uit ‘De Staat van het Onderwijs 2020’ blijkt dat15:

• bij 25 procent van de besturen de ‘Kwaliteitszorg’ (KA1) onvoldoende is;• bij 17 procent van de besturen de ‘Kwaliteitscultuur’ (KA2) onvoldoende is;• bij 12 procent van de besturen ‘Verantwoording en dialoog’ (KA3) onvoldoende is. Over deze cijfers is het volgende op te merken:

• Het voortgezet onderwijs doet het slechter dan het primair onderwijs, dat respectievelijk 20 procent, 10 procent en 8 procent scoort.16

• De prestatie van besturen op kwaliteitszorg (+3 procent) en kwaliteitscultuur (+1 procent) is verslechterd ten opzichte van 2019, en die op verantwoording en dialoog (-1 procent) licht verbeterd.

• Er is sprake van een ‘concentratie’ aan onvoldoende beoordelingen op de standaarden binnen het kwaliteitsgebied ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ bij een kleine groep van besturen.17

Oordeel op het niveau van een afdeling18

Op basis van de voorgaande beoordelingen van de kwaliteitsstandaarden en -gebieden komt het eindoordeel voor de school tot stand. Hierbij worden vier eindoordelen/waarderingen onderscheiden:19

■ Het oordeel ‘zeer zwak’. De norm voor het oordeel ‘zeer zwak’ is bij wet bepaald. Artikel 23a1 WVO stelt dat onderwijs zeer zwak is als de ‘(Leer)resultaten’ (OR1) ernstig en langdurig (een periode van drie aaneengesloten schooljaren) tekortschieten en het bevoegd gezag in verband hiermee eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer bij krachtens de wet gegeven voorschriften. Die laatste toevoeging houdt in dat alleen het oordeel ‘zeer zwak’ wordt gegeven als naast ‘(Leer)resultaten’ ten minste één van de andere drie kernstandaarden onvoldoende is: ‘Zicht op ontwikkeling’ (OP2), ‘Didactisch handelen’ (OP3) of ‘Veiligheid’ (SK1). In gevallen waarin de onderwijsresultaten niet adequaat beoordeeld kunnen worden, gelden afwijkende bepalingen om eventueel tot het oordeel ‘zeer zwak’ te komen.

Nader toelichting deugdelijkheidseisen kernstandaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) De beoordeling van de standaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) op de deugdelijkheidseisen wordt bepaald door het samenstel van: leerresultaten (eindexamens) van de laatste drie jaar20 en doorstroom bovenbouw (op- en afstroom) liggen op of boven norm behorend bij leerlingenbestand, voldoende onderbouwsucces (onderwijspositie t.o.v. schooladvies po) en onderwijssnelheid (‘zittenblijven’).

14 Het kwaliteitsgebied ‘Financieel beheer’ kan niet met ‘goed’ worden gewaardeerd.

15 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 95, april 2020.

16 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 61, april 2020.

17 De Staat van het Onderwijs 2019. Inspectie van het Onderwijs, p. 108, april 2019.

18 Het onderzoekskader spreekt hier over school. In de praktijk worden enkel oordelen gegeven aan ‘afdelingen’.

19 Let op het subtiele verschil tussen de termen ‘oordeel’, ‘waardering’ en ‘predicaat’.

20 Inclusief analyse van verschil SE en CE.

13

Zeer zwakke afdelingen krijgen intensief vervolgtoezicht. En de school moet dit oordeel van de inspectie verplicht communiceren aan ouders (in tegenstelling tot het oordeel ‘onvoldoende’). Een school met een afdeling die het oordeel ‘zeer zwak’ heeft gekregen, ontvangt van de inspectie een herstelopdracht. In het rapport van bevindingen vermeldt de inspectie aan welke wettelijke voorschriften de school niet voldoet. Het bestuur moet de betreffende (afdeling van) de school, conform wettelijke hersteltermijnen, binnen een jaar verbeteren naar minimaal het oordeel ‘onvoldoende’. Met het bestuur maakt de inspectie verdere afspraken over de termijn waarop de verschillende tekortkomingen moeten worden hersteld en over het moment waarop en de vorm waarin zij monitoren of deze afspraken worden nagekomen. Deze afspraken worden vastgelegd in een toezichtplan.

■ Het oordeel ‘onvoldoende’. Een van de vier kernstandaarden is onvoldoende, óf twee andere standaarden in het kwaliteitsgebied ‘Onderwijsproces’ zijn onvoldoende. De school voldoet niet aan de deugdelijkheidseisen. In gevallen waarin de onderwijsresultaten niet adequaat kunnen worden beoordeeld, gelden afwijkende bepalingen om eventueel tot het oordeel ‘onvoldoende’ te komen.

Afwijkende oordelen voor het praktijkonderwijs Bij het ontbreken van landelijke normen voor de standaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) gelden voor het praktijkonderwijs (pro) afwijkende ‘spelregels’ bij het geven van een oordeel over de onderwijskwaliteit van de school:

■ Zeer zwak. Twee van de vier volgende standaarden zijn onvoldoende: ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’ (OP2), ‘Didactisch handelen’ (OP3), ‘Veiligheid’ (SK1) en/of ‘Kwaliteitszorg’ (KA1).

■ Onvoldoende. ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’ (OP2), of ‘Didactisch handelen’ (OP3) of ‘Veiligheid’ (SK1) of ‘Kwaliteitszorg’ (KA1) is onvoldoende, óf twee andere standaarden in het kwaliteitsgebied Onderwijsproces zijn onvoldoende.

■ Het oordeel ‘voldoende’21. De school voldoet aan (vrijwel alle) deugdelijkheidseisen. De vier kernstandaarden zijn voldoende en niet meer dan één standaard in het kwaliteitsgebied ‘Onderwijsproces’ is onvoldoende.

De positieve ontwikkeling stokt in 2019: het aantal onvoldoende en zeer zwakke afdelingen is ten opzichte van 2018 toegenomen met in totaal 1 procentpunt (tot 2,9 procent). De relatieve toename is het sterkst bij het vwo, terwijl havo-afdelingen (nog steeds) het vaakst onvoldoende of zeer zwak zijn en vmbo g/t- en vmbo b-afdelingen het minst vaak.22

■ De waardering ’goed’. Deze waardering wordt gegeven als de afdeling van de school aan alle deugdelijkheidseisen voldoet, de standaard ‘Kwaliteitscultuur’ (KA2) gewaardeerd is met een ‘goed’ en in totaal ten minste twee andere standaarden uit de kwaliteitsgebieden ‘Onderwijsproces’ en ‘Schoolklimaat’ met ‘goed’ gewaardeerd zijn.

Vanaf de invoering van het Onderzoekskader 2017 hanteert de inspectie ook de waardering ‘goed’. Enkel op verzoek van het bestuur onderzoekt de inspectie of een afdeling van een school in aanmerking komt voor de waardering ‘goed’. Bij deze waardering worden niet alleen de deugdelijkheidseisen, maar nadrukkelijk ook de eigen aspecten van kwaliteit betrokken.

21 Voorheen aangeduid als ‘basistoezicht’.

22 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 101-102, april 2020.

14

Het predicaat ‘excellent’ Na het verkrijgen van de waardering ‘goed’ kan een afdeling (schoolsoort) verzoeken het predicaat ‘excellent’ toegekend te krijgen. Dit predicaat wordt niet door de inspectie toegekend.23 Een onafhankelijke jury bepaalt of een school voor het predicaat ‘excellent’ in aanmerking komt. Een excellente school onderscheidt zich van andere goede scholen met een specifiek profiel, bijvoorbeeld door een innovatief en motiverend onderwijsaanbod of een onderscheidende aanpak bij een specifieke groep leerlingen. Het predicaat is een compliment aan betrokkenen, waarbij de afdeling ook inhoudelijke feedback ontvangt op het onderwijsconcept.

23 Sinds Excellente Scholen 2015 is de organisatie van het traject Excellente Scholen in handen van de Inspectie van het Onderwijs.

Daarvoor was het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verantwoordelijk voor de organisatie.

15

Waardoor wordt onderwijskwaliteit beïnvloed? Op basis van onderzoek is een aantal lessen te trekken over wat onderwijskwaliteit beïnvloedt. Hiernaar is onderzoek gedaan binnen het voortgezet onderwijs – onderzoek Leren verbeteren werkt24 – maar ook in het primair onderwijs25. Deze informatie biedt intern toezichthouders ten eerste diepere inzichten in verklaringen voor achterblijvende onderwijskwaliteit en ten tweede handvatten om beter toe te zien op de effectiviteit van bestuurlijk handelen bij de sturing op (verbetering van) de onderwijskwaliteit.

24 ‘Leren verbeteren werkt’ (2018). Amsterdam: Project Leren verbeteren. Via lerenverbeteren.nl.

25 ‘Lessen voor verbetering en behoud van onderwijskwaliteit’, Schoolmanagement Totaal, april 2016. Hierin wordt verwezen naar het

Programma Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs van het NWO (NWO BOPO 2009-2012) en onderzoek uitgevoerd door

Cap Gemini in opdracht van de PO-raad. Via poraad.nl.

De genoemde onderzoeken geven de volgende verklaringen voor achterblijvende onderwijskwaliteit:

■ We zien een bovengemiddeld aantal kleine scholen en scholen die uitmaken van een meerpitter-bestuur terug in het onderzoek. De exacte oorzaken waren geen onderwerp van het onderzoek. We vermoeden dat niet zozeer het klein- of meerpitter-zijn an sich tot kwaliteitsproblemen leidde. Wel kunnen kwetsbaarheden op kleine scholen groter zijn, bijvoorbeeld omdat taken over minder mensen verdeeld kunnen worden, er minder formatieruimte is voor specialisatie en de personele kwetsbaarheid groter is. Bij scholen die deel uitmaken van een meerpitter-bestuur is de afstand tussen de klas en de eindverantwoordelijke bestuurder over het algemeen groter dan bij een eenpitter. Ook dit kán een kwaliteitsrisico met zich meebrengen.

■ De aandacht voor taal in het onderwijs (zoals begrijpend lezen) ook bij de niet-taalvakken werd opvallend vaak als onvoldoende beoordeeld door de inspectie. Tegelijkertijd zagen we dat hier weinig expliciete aandacht voor was in de verbetertrajecten die onderzocht zijn. Deze bevinding kan een reden zijn om taalbeleid bij alle vakken extra aandacht te geven.

■ Factoren die vaak genoemd worden als oorzaak van zwakte, maar in het onderzoek niet naar voren kwamen als doorslaggevende oorzaak, zijn: duidelijke uitleg in de les, leerlingenkrimp, sociaal klimaat en stimuleren van het welbevinden door mentoren.

■ Veel van de onderliggende oorzaken van achterblijvende kwaliteit spelen in de volle breedte van de school. Deze zijn niet afdelingsspecifiek. Dat betekent dat op scholen met meerdere afdelingen het vrijwel niet voorkomt dat de kwaliteit van slechts een enkele afdeling zeer zwak is en dat de kwaliteit op de andere afdelingen voldoende of goed is. In de praktijk zagen we dan ook dat de begeleidingstrajecten vanuit Leren verbeteren op de school als geheel waren gericht.

Het onderzoek Leren verbeteren werkt Voor dit onderzoek zijn alle 58 begeleidingstrajecten van zeer zwakke afdelingen geanalyseerd die Leren verbeteren in de periode 2012-2016 heeft uitgevoerd. Er werd een uitgebreide dossieranalyse van onder andere de inspectierapporten en andere beschikbare documentatie uitgevoerd. Waar mogelijk is met destijds betrokkenen gesproken over de effectiviteit van de begeleiding. Naast de vraag in hoeverre deze begeleidingstrajecten effectief waren, is onderzocht op welke indicatoren de afdelingen zeer zwak zijn bevonden, welke oorzaken zijn geïdentificeerd, wat de aanpak was en hoe duurzaam de verbetering is gebleken.

16

De afdelingen die sneller startten met begeleiding vanuit Leren verbeteren nadat zij het oordeel onvoldoende of zeer zwak hebben gekregen, hadden een kortere periode nodig om zich te herstellen. In andere woorden: daar waar snel en serieus werk werd gemaakt van de verbetering van de kwaliteit van de afdeling, was deze in een kortere doorlooptijd weer op orde. Verbeterinterventies zijn daarbij vooral effectief als deze gericht zijn op:

■ Versterking van het pedagogisch en didactisch handelen van docenten26 De kwaliteit van de manier waarop onderwijs gegeven wordt, doet ertoe. Het klinkt misschien als een open deur, maar bij de onderzochte afdelingen was dit onvoldoende belangrijk gemaakt. Kwaliteitsproblemen waren in veel gevallen terug te leiden tot de kwaliteit van de pedagogische en didactische vaardigheden van docenten en de aansturing hiervan door de schoolleiding.

■ Versterking van het onderwijskundig leiderschap De schoolleiding speelt een belangrijke rol in het realiseren van kwaliteit (en in het gebrek daaraan). Dit element komt slechts erg beperkt aan de orde in het onderzoekskader van de inspectie. Bij veel onderzochte afdelingen was er onvoldoende sprake van onderwijskundig leiderschap binnen de school. Dit gaat over de mate waarin onderwijs op de agenda staat bij de schoolleiding, zij het agendeert in andere overleggen en waarin de schoolleiding de kwaliteit van het onderwijs aanstuurt. Bij scholen met kwaliteitsproblemen ontbreekt het vaak aan deze sturing.

■ Versterking van de positionering van team- of afdelingsleiders Cruciaal bij de aansturing van de onderwijskwaliteit is de rolopvatting en positionering van team- of afdelingsleiders binnen de school. In veel gevallen zien wij dat zij vooral coördinerende en leerlinggerelateerde taken uitvoerden en in heel beperkte mate stuurden op de kwaliteit van de lessen.

■ Versterking van opbrengstgericht werken Geen goede kwaliteitszorg zonder een goede kwaliteitscultuur. Hoe je met elkaar invulling geeft aan het kwaliteitsbeleid op een school of binnen een afdeling en hoe je het gesprek voert over onderwijskwaliteit, bepaalt in grote mate het succes van een kwaliteitszorgsysteem.

In een themarapport van de inspectie van maart 201427 is in beeld gebracht hoe besturen presteren op de vijf inspectie-indicatoren voor kwaliteit van bestuurlijk handelen.28 Hieruit blijkt dat de sterkste punten van besturen vooral betrekking hebben op kennis van prestaties van de school, het bevorderen van de deskundigheid en vervullen van belangrijke randvoorwaarden:

■ weten hoe de school/afdeling presteert; ■ inzetten van voldoende financiële en personele middelen om de kwaliteit van de school/

afdeling in stand te houden; ■ gebruikmaken van externe expertise bij onderwijsverbetering; ■ stimuleren van de deskundigheid van het personeel; ■ kunnen omgaan met veranderende omstandigheden; ■ actief reageren op signalen of waarschuwingen van de inspectie.

26 De inspectie constatateert dat bij haar onderzoeken naar ‘goede’ afdelingen zij slechts in 18 procent van de gevallen de standaard

‘Didactisch handelen’ (OP3) als ‘goed’ waardeerde. Het is tevens de kernstandaard waarop – over alle schoolsoorten heen – het

grooste percentage van de scholen (8 procent) een onvoldoende scoort.

27 De kwaliteit van schoolleiders in het basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs (2014). Inspectie van het

Onderwjis.

28 1. Heeft zicht op de kwaliteit van de school, 2. Evalueert en analyseert de kwaliteit van de school, 3. Werkt planmatig aan behoud

en verbetering van de kwaliteit van de school, 4. Borgt de kwaliteit van de school en 5. Verantwoordt zich over de kwaliteit van de

school.

17

Minder goed zicht (en daarmee sturing) is er volgens dit onderzoek bij ten minste 25 procent van de besturen op de volgende punten:

■ analyseren van oorzaken van verschillen tussen eigen scholen/afdelingen en landelijke benchmarks;

■ actief communiceren met schoolleiders over te behalen doelen; ■ vaststellen van meetbare doelen en prestatieafspraken voor de school maken op

kwaliteitsgebieden als onderwijsopbrengsten en onderwijsleerproces; ■ formuleren van SMART-beleidsprioriteiten.

Dit laatste aandachtspunt ligt in lijn met de constatering van de inspectie in haar ‘Staat van het Onderwijs 2019’29 dat bij vrijwel alle besturen de onderwijskwaliteit kan toenemen door toetsbare doelen te formuleren en regelmatig te evalueren om zo het zicht op de onderwijskwaliteit te versterken.

29 Specifiek voor VO, zie p. 107. Soortgelijke opmerkingen gemaakt voor PO op p. 51 en 70.

18

Wat is de rol van de raad van toezicht ten aanzien van onderwijskwaliteit?

Binnen de governanceverhoudingen zoals die volgens wetgeving en codes min of meer worden voorgeschreven, bestuurt het (college van) bestuur en houdt de raad van toezicht toezicht op het bestuur en op de organisatie. Met andere woorden30: “Bestuurders worden geacht iets te willen op basis van normatieve keuzes en stellen daartoe kaders. Toezichthouders worden geacht iets te vinden, namelijk over wat bestuurders willen.”

30 Klifman, H., Van Elderen, J. (2016). De zachte kant van governance – Tien principes van goed onderwijsbestuur. Amsterdam: B&T.

Via: vbent.org.

31 Waar de term ‘college van bestuur’ gebruikt wordt, kan dat ook de (directeur-)bestuurder zijn. En waar de mannelijke vorm gebruikt

wordt, geldt het gestelde uiteraard dienovereenkomstig voor vrouwelijke bestuurders.

32 Sturen en toezien op onderwijskwaliteit – Een handreiking (2011). Utrecht: PO-Raad. Via poraad.nl.

De raad van toezicht kan dus niet zelf sturen op de onderwijskwaliteit, dat doet het college van bestuur31. Dat leidt tot het uitgangspunt dat de raad van toezicht toeziet op de kwaliteit van het college van bestuur opdat het college van bestuur toeziet op de kwaliteit van het onderwijs32. Maar de raad van toezicht kan (en moet) wel iets van de onderwijskwaliteit vinden. Op basis van die bevindingen wordt het gesprek met het college van bestuur gevoerd, beoordeelt de raad van toezicht interventies van het college van bestuur en bepaalt de raad van toezicht de eigen interventies in relatie tot het college van bestuur.

De raad van toezicht wordt geacht integraal toezicht te houden op het bestuur en de organisatie. Die integraliteit komt voort uit de brede maatschappelijke verantwoordelijkheid van een raad van toezicht. Uit hoofde van die brede maatschappelijke verantwoordelijkheid is niet alleen de onderwijskwaliteit van belang, maar ook het rechtmatig en doelmatig beheer van publieke middelen, de rechtmatigheid en integriteit van het bestuur, de doelstelling van de rechtspersoon, de rechtspersoon als werkgever en dergelijke. In een toezichtskader kan de raad van toezicht expliciteren welke aspecten worden betrokken bij de uitoefening van intern toezicht. Daarmee is nog niet gezegd hoe die aspecten in onderling verband moeten worden gewogen. Dat zal de raad van toezicht steeds situationeel moeten afwegen.

Waarom intern toezicht op onderwijskwaliteit?De wetgever stelt geen specifieke eisen aan de raad van toezicht waar het de onderwijskwaliteit betreft. Artikel 24e 1 Wet Voortgezet Onderwijs zegt alleen dat de interne toezichthouder toezicht houdt op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur en het bestuur met raad terzijde staat. Het Onderzoekskader 2017 benadrukt de rol van de raad van toezicht met name bij de deugdelijkheidseisen binnen de kwaliteitsgebieden ‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’, welke op bestuursniveau worden beoordeeld. Aangegeven wordt dat de onderdelen binnen de betreffende standaarden onderwerp van gesprek dienen te zijn, het intern toezicht met voldoende taken en bevoegdheden moet worden toegerust om deugdelijk toezicht uit te oefenen (artikel 24e 1 WVO) en dat het bestuur zich over bepaalde zaken expliciet naar het intern toezicht dient te verantwoorden. Zoals gezegd voert de inspectie altijd een gesprek met de intern toezichthouder over zijn taakuitoefening bij het vierjaarlijks bestuursgericht onderzoek (als informatiebron). De Code Goed Onderwijsbestuur VO van de VO-raad zegt: “Besturen zijn verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit en de randvoorwaarden die dat mogelijk maken. Oftewel, zij zijn verantwoordelijk voor het organiseren van het proces waarmee en de kaders

19

waarbinnen goed onderwijs tot stand komt. Het intern toezicht houdt toezicht op de aanwezigheid van heldere normen die als basis dienen voor dat proces.”

Toezicht houden op onderwijskwaliteit ligt dus niet alleen voor de hand in het kader van de normale toezichtsverhoudingen, maar moet ook op basis van wetgeving, onderzoekskader en code. Daarnaast zal elke zichzelf respecterende raad van toezicht ook toezicht willen houden op de onderwijskwaliteit op basis van een of meer van de volgende argumenten:

■ Het primaire doel van de organisatie (de kernactiviteit) is het verzorgen van onderwijs. De raad van toezicht heeft als eerste opdracht het toezien op realisatie van de doelstelling van de organisatie. Het ligt voor de hand dat de raad van toezicht erop wil toezien in welke mate het primaire doel gerealiseerd wordt.

■ Een tweede toezichtsopdracht is realisatie van de maatschappelijke verantwoordelijkheid. In een bekostigde onderwijsorganisatie worden burgers van morgen gevormd, met inzet van overheidsmiddelen. Ook vanuit deze verantwoordelijkheid ligt toezicht op de onderwijskwaliteit voor de hand.

■ Een derde motief voor toezicht op onderwijskwaliteit is wat oneigenlijk, maar daardoor niet minder relevant. Een toezichthouder van een onderwijsorganisatie zal persoonlijk liever niet geassocieerd willen worden met onvoldoende onderwijskwaliteit binnen de organisatie waar hij of zij toezicht op houdt.

Hoe houdt de raad van toezicht zicht op de onderwijskwaliteit?Om het toezicht op onderwijskwaliteit te concretiseren, is het ten eerste van belang dat de raad van toezicht formuleert wat deze zelf onder voldoende onderwijskwaliteit verstaat. En wel om ten minste vier redenen:

■ Ten eerste draagt het expliciteren van het begrip onderwijskwaliteit eraan bij dat de raad van toezicht onderling op één lijn komt als het gaat om dit aspect van toezicht. Het maakt uit als de ene toezichthouder zich helemaal focust op eindexamenscores, terwijl de andere meent dat vooral volgens de montessori-principes gewerkt moet worden.

■ Ten tweede maakt een uitwerking van de onderwijskwaliteit het toezicht ook voorspelbaar(der) voor het college van bestuur. Het college van bestuur moet immers weten wanneer de raad van toezicht tevreden of minder tevreden zal zijn als informatie gegeven wordt over de onderwijskwaliteit – om hierop de eigen interventies af te stemmen.

■ Ten derde stuurt uitwerking van de onderwijskwaliteit de informatie- en dialoogbehoefte van de raad van toezicht. Als je weet waarop je wilt letten, weet je ook wat je wilt weten. En dan weet ook het college van bestuur welke informatie en dialoog de raad van toezicht relevant vindt (en welke niet!).

■ Ten vierde draagt het formuleren van de definitie van onderwijskwaliteit ook bij aan het vermogen van de raad van toezicht om zich te verantwoorden over invulling van zijn toezichtsrol naar interne en externe stakeholders.

Deze uitwerking van het begrip onderwijskwaliteit dient aan te sluiten bij waar het college van bestuur op stuurt (als het goed is globaal beschreven in een strategisch (meerjaren)beleidsplan en geconcretiseerd in schoolplannen). Het is daarom aan te bevelen de uitwerking van het begrip onderwijskwaliteit in dialoog met het college van bestuur te bepalen. De (eigen) uitwerking van het begrip onderwijskwaliteit wordt bij voorkeur vastgelegd in het toezichtskader (zie Good practice 6 uit de ‘Code Goed Onderwijsbestuur VO 2019’). Het toezichtskader (ook wel aangeduid als toetsingskader) is een interne regeling van de raad van toezicht, eventueel opgenomen als bijlage bij het reglement van de raad van toezicht. In een toezichtskader expliciteert de raad van toezicht waarop hij (specifiek) toezicht houdt en wanneer hij vindt dat het goed gaat met de onderwijsorganisatie.

20

Vastlegging van de uitwerking van onderwijskwaliteit in het toezichtskader is simpeler gezegd dan gedaan. Gesprekken over onderwijskwaliteit die moeten leiden tot vastlegging van een norm lopen vaak uit op brede discussies over meetbare indicatoren. Dat zou moeten worden voorkomen. Het is aan te bevelen simpel te beginnen met een onderlinge dialoog over ieders opvattingen over onderwijskwaliteit. Daarbij moet zowel aandacht kunnen bestaan voor harde als voor zachte criteria. Het ‘goede gesprek’ hierover is belangrijker dan een gedetailleerde vastlegging. Een andere valkuil bij het gesprek over onderwijskwaliteit is de vaststelling dat onderwijskwaliteit samenhangt met andere aspecten van kwaliteit, zoals het personeel, de bedrijfsvoering en de huisvesting. Dat klopt, maar maakt het gesprek niet eenvoudiger. Het bepalen van enige focus op onderwijskwaliteit is – zoals eerder benoemd – als basis zeer aan te bevelen

Wat kunnen uitgangspunten zijn om de onderwijskwaliteit uit te werken?Een eerste aanknopingspunt is een oriëntatie op de kwaliteitscriteria die de inspectie hanteert (zoals besproken in het hoofdstuk ‘Hoe kijkt de inspectie naar onderwijskwaliteit?’). De inspectiecriteria kunnen immers worden beschouwd als een vertaling van de actuele maatschappelijke visie op goed onderwijs. Het college van bestuur en de raad van toezicht hoeven het niet bij voorbaat eens te zijn met die criteria, maar afwijking van die criteria moet wel bewust zijn. Dan heb je immers iets uit te leggen aan de maatschappij. Dit vereist ten minste kennis van die (deugdelijkheidseisen binnen de) inspectiecriteria.

Een tweede aanknopingspunt ligt in de eigen kwaliteitsambities van de organisatie. Zoals hierboven al is aangegeven, kunnen die eigen ambities bestaan uit accenten binnen de inspectiecriteria, of uit aanvullingen op, dan wel afwijkingen van die criteria. Het kan daarbij gaan om de toepasselijkheid van andere externe referentiekaders, zoals voor montessorionderwijs, daltononderwijs, tweetalig onderwijs, technasia en dergelijke. Het kan ook gaan om individuele school- of stichtingskenmerken die aansluiten bij de gewenste eigen profilering (breed ondersteuningsprofiel, maximale leerwinst, uitstroom naar bepaalde onderwijssoorten en dergelijke). Door de raad van toezicht kan ook de vraag gesteld worden of de ontwikkeling en innovatie van het onderwijs snel genoeg en in de juiste richting gaat. Dit valt onder de noemer ‘eigen aspecten van kwaliteit’.

Welke informatie moet de raad van toezicht willen hebben over onderwijskwaliteit?Algemeen geldt dat de informatiebehoefte wordt afgeleid uit de inhoud van onderwijskwaliteit (zie hiervoor) en de vraag hoe ‘diep’ of ‘breed’ de raad van toezicht naar de organisatie kijkt. Wordt gekeken op stichtingsniveau, school- of vestigingsniveau of zelfs afdelingsniveau? Dit is bepalend voor de gewenste informatieverwerving en de daarop volgende gesprekken met het college van bestuur over de duiding van deze informatie.

Informatie vanuit het bestuurVanuit het uitgangspunt dat de raad van toezicht toeziet op de kwaliteit van het college van bestuur opdat het college van bestuur toeziet op de kwaliteit van het onderwijs, lijkt in de informatievoorziening van de raad van toezicht centraal te moeten staan informatie over wat door het bestuur wordt gedaan aan kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en verantwoording en dialoog over (beoogde en geleverde) kwaliteit. Heeft het bestuur een systematische aanpak van kwaliteitszorg, welke is dat, welke middelen worden daarbij ingezet, wordt de systematische aanpak consequent gevolgd, ‘leeft’ die aanpak binnen de organisatie en welke interventies zet het bestuur in bij tekortschietende kwaliteit?

Informatie vanuit externe partijenNaast informatie over het bestuurlijk kwaliteitsbeleid zou de raad van toezicht geïnformeerd moeten worden over alle externe rapportages die iets zeggen over de onderwijskwaliteit binnen de organisatie. Dat zijn natuurlijk op de eerste plaats de inspectierapportages, maar daarnaast ook, afhankelijk van de scope/het niveau die de raad van toezicht wil hanteren, rapportages van audits van organisaties als de Nederlandse Montessorivereniging, De Nederlandse Daltonvereniging, het Nuffic (tweetalig onderwijs) en dergelijke.

21

Informatie vanuit interne bronnen (liefst vergelijkbaar)Uitkomsten van tevredenheidspeilingen onder leerlingen en ouders zeggen veel, vaak ook over de zachte kant van de kwaliteit in scholen als veiligheid, zicht op ontwikkeling en didactisch handelen. Ook die zijn dus relevant voor de raad van toezicht. Daarbij is het goed om een referentie te hebben via een landelijke benchmark (vergelijk met andere organisaties), interne benchmark (tussen eigen scholen/afdelingen)en/of eerdere vergelijkbare metingen (ten behoeve van trendanalyses). Om een ander goed te funderen, is het van belang om de kwalitatieve feedback van verschillende bronnen (leerkrachten, leerlingen, ouders, management en externen) met elkaar te verbinden, om te kijken of er een congruent beeld uit komt. Die congruentie kan weer een maatstaf zijn voor de kwaliteitscultuur.

Te vaak worden toezichthouders (en bestuurders) verrast door een oordeel ‘onvoldoende’ of ‘zeer zwak’ van de inspectie, terwijl dat oordeel op basis van ‘harde cijfers’ vaak gewoon voorspelbaar is. Om verrassingen te voorkomen, zou de raad van toezicht zich ten minste (door het bestuur) moeten laten informeren over afwijkingen door scholen van de vier kernstandaarden (zie figuur 2). De standaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) is de belangrijkste standaard, want alleen als deze (meerjarig) onder de norm ligt, kan het oordeel ‘zeer zwak’ worden gegeven. Kernvakken als Nederlands, Engels en wiskunde/rekenen zijn daarbij essentieel.

Het gaat bij alle typen informatie niet om het vellen van een eigen oordeel over de informatie, maar om het gebruik van de informatie om het bestuur gericht te kunnen bevragen over haar omgang hiermee. Relevante vragen zijn in dit geval: Hoe duidt het bestuur de resultaten? Op welke wijze en met/door wie heeft analyse daarvan plaatsgevonden? Tot welke bestuurlijke interventies leidt dit? En op welke termijn is verbetering te verwachten/reëel?

De raad van toezicht moet voor de informatievoorziening niet volledig afhankelijk zijn van het college van bestuur. De governancecode VO kent geen expliciet voorschrift tot actieve eigen informatieverwerving door de raad van toezicht. Wel roept de code op tot ‘openheid’ en het opstellen van een toezichtskader die de informatiebehoefte richt. Dat geldt in het algemeen en dus ook voor informatie over de onderwijskwaliteit. Externe rapportages (inspectie en andere externe audits) zijn voor toezichthouders een manier ‘om het ook eens van een ander te horen’. Daarnaast kan bij de jaarlijkse overlegmomenten van de raad van toezicht met de (G)MR en bij schoolbezoeken door de raad worden gepeild hoe de door het bestuur nagestreefde kwaliteitszorg, -cultuur en verantwoording en dialoog worden beleefd door leerkrachten, leerlingen en ouders. Zij kunnen belangrijke kwalitatieve input leveren over de processen en de vernieuwing daarvan.

Voor de hier genoemde typen informatie lijkt het passend om aan te sluiten bij de cyclus waarmee informatie beschikbaar komt. Het minimum lijkt dat de raad eens per jaar plenair (een groot deel van) een vergadering aan het thema onderwijskwaliteit wijdt. Externe kwaliteitsrapportages (van de inspectie of bijvoorbeeld auditinstanties) zullen met een lagere frequentie komen (vaak eens per vier jaar) en ook tevredenheidspeilingen vinden wellicht niet ieder jaar plaats (vaak eens per twee jaar). Daarnaast zouden afwijkingen in onderwijsresultaten bij ten minste de school- en eindexamens moeten worden geagendeerd, waarmee de raad zicht houdt op risico’s. In alle gevallen moet de raad afwegen of een commissie of een aantal leden met het aandachtsgebied onderwijs(kwaliteit) dit op zich nemen. Natuurlijk is frequentere informatie(behandeling) van belang wanneer sprake is van risico’s (zie ‘Wat kan de raad van toezicht doen bij tekortschietende onderwijskwaliteit’).

22

Wat moet de raad van toezicht doen met de informatie over onderwijskwaliteit?Het verkrijgen van informatie is de basis voor het toezichthouden. Maar wat moet de raad van toezicht met ontvangen informatie doen? Hierbij biedt de trits beoordelen-duiden-interveniëren een handvat. De raad zal de ontvangen informatie ten eerste moeten beoordelen: is de informatie duidelijk, relevant (toezichtskader!), voldoende actueel, betrouwbaar (of bijvoorbeeld afwijkend ten opzichte van eerdere/andere signalen)? Ten tweede zal de raad de informatie moeten kunnen duiden: hoe verhoudt de informatie zich tot interne of externe normen en benchmarks en wat is de bestuurlijke reactie bij de informatie? En op basis van beoordeling en duiding dient de raad zijn interventie te bepalen. Vaak zal helemaal geen interventie nodig zijn, of beperkt de interventie zich tot een eenvoudige verduidelijkende vraag. Alleen als daar aanleiding voor is, kunnen verdergaande interventies aan de orde komen.

Wat kan de raad van toezicht doen bij tekortschietende onderwijskwaliteit?Op basis van de informatie die de raad van toezicht verwerft, kan de raad de indruk krijgen dat de onderwijskwaliteit tekortschiet. Indien signalen over risico’s betrekking hebben op onderwijsresultaten of andere aspecten van het primaire onderwijsproces, zal dat normaliter ook een zorg van het college van bestuur zijn. Het past dan bij de focus van de raad van toezicht het college te bevragen over de te nemen acties in het kader van de kwaliteitsverantwoordelijkheid van het bestuur. Het wordt spannender als de risico’s liggen op het niveau van het bestuur zelf, namelijk op de aspecten kwaliteitszorg, kwaliteitsborging en kwaliteitscultuur. Dan is grotere alertheid van de raad van toezicht geboden, evenals wanneer zich risico’s voordoen in het financieel beheer. Kortom, in de intensiteit van toezicht dient de raad van toezicht zich per situatie af te vragen hoe groot de zorgen zijn over een bepaald thema (in casus onderwijskwaliteit) en de zorgen over de kwaliteit van het bestuur.

In trajecten die vragen om verbetering van de onderwijskwaliteit(szorg) zullen verbeteracties als regel uitgaan van de bestuurder(s). Ook dit is immers onderdeel van het besturen van de organisatie. De raad van toezicht heeft hier geen formele instructie- of goedkeuringsbevoegdheid. Dat vraagt om een subtiel spel van informatie vragen, klankborden, adviseren (tot inschakeling van (tijdelijke) externe begeleiding) en ‘op de handen zitten’ (door de raad van toezicht). Dit ‘op de handen zitten’ betreft het rolvast blijven (bestuurlijke functie niet overnemen) en planmatig volgen van verbeteracties die het bestuur heeft ingezet en hierop bevragen. De raad moet zonder in een ‘risicoregelreflex’ te schieten, zo lang mogelijk ruimte bieden aan betrokkenen/verantwoordelijken om verbetering te realiseren en vertrouwen te behouden of herwinnen.

De interventies die een raad van toezicht tot z’n beschikking heeft, zijn op het eerste gezicht beperkt. De indruk bestaat wel dat de raad alleen de keuze heeft tot de hele lichte interventie van vragen stellen of het zwaarste middel: ontslag van de bestuurder. Goed beschouwd is het interventiepalet van de raad van toezicht echter breder.33

33 In figuur 3 onderscheidt de stippellijn de instrumenten die vanuit (sec) de toezichthoudende rol kunnen worden ingezet en waar de

overgang zit naar instrumenten vanuit de inrichters- en werkgeversrol.

23

Figuur 3: Visualisatie van instrumenten van de raad van toezicht

Ten eerste kan de raad van toezicht het stellen van vragen intensiveren:

■ Vragen kunnen beperkt blijven tot feitelijke informatie of verduidelijking; hoe moet ik dit duiden of beoordelen?

■ De raad kan vragen stellen over de procesaanpak. Is er iets bekend over de oorzaak en wat wordt eraan gedaan?

■ De raad kan vragen naar meer frequente informatie (zoals een jaarlijkse in plaats van tweejaarlijkse tevredenheidspeiling) of op meer gedetailleerd niveau (zoals onderwijsresultaten per sectie, vergelijking met scholen in de omgeving).

■ Indien door het college van bestuur verbeteracties worden ingezet, kan de raad vragen om tussentijdse rapportages naar de stand van zaken.

Ten tweede kan de raad van toezicht zelfstandig informatie verwerven. Dit kan bijvoorbeeld door zelf onderzoek te laten doen, of (iets voorzichtiger) het college van bestuur te bewegen een onderzoek te laten doen (of hiertoe expliciet opdracht te geven). Deze interventie kan passend zijn als de risico’s op het niveau van het college van bestuur liggen en/of eerdere (lichtere) interventies onvoldoende resultaat hebben gesorteerd..

Ten derde kan de raad vanuit zijn inrichtersrol de inrichting en samenstelling van het bestuur (tijdelijk) wijzigen. Indien de risico’s hoog oplopen en de raad van toezicht twijfelt aan de competenties van het bestuur op een bepaald aspect, kan de raad van toezicht het bestuur tijdelijk uitbreiden met een extra lid, al dan niet met een speciale opdracht. Het zal duidelijk zijn dat dit een forse ingreep is, waarbij enige mate van afstemming met de zittende bestuurder(s) wenselijk is.

Volgen

Sturen

Proportioneel toezicht (escalatieladder)

■ Feitelijke vragen stellen

■ Vragen stellen over procesaanpak

■ Vragen intensiveren (frequentie, detailniveau)

■ Tussentijdse rapportages vragen

■ Opdracht formuleren

■ (Goedkeuring onthouden) begroting, jaarverslag, SMJB

■ Onderzoek laten doen

■ Eisen stellen, waarschuwen

■ Bestuur tijdelijk uitbreiden

■ Vertrouwen opzeggen: ontheffing uit functie, ontslag

24

Tot slot heeft de raad van toezicht vanuit zijn werkgeversrol als uiterste middel het ontheffen van een bestuurder uit zijn functie om bij te sturen op de (achterblijvende) onderwijskwaliteit. Hoewel hiervoor geen specifiek disfunctioneren hoeft te worden aangetoond, is wel de vraag aan de orde in welke mate een bestuurder verantwoordelijk kan worden gesteld voor tekortschietende onderwijskwaliteit. Kan elk falen van ‘de tent’ worden toegerekend aan ‘de vent’? Aangrijpingspunt voor beoordeling van het vertrouwen in de betrokken bestuurder lijkt in ieder geval te moeten liggen in zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsgebieden ‘Kwaliteit en ambitie’ en ‘Financieel beheer’. En in het tijdig en correct informeren van de raad van toezicht hierover, inclusief eigen duiding en eventuele interventies. Pas als daar gefundeerd aan getwijfeld wordt, lijkt als uiterste interventie ontheffing uit de functie denkbaar.

Het behoeft geen betoog dat ontheffing van een bestuurder uit zijn functie (en waarschijnlijk daarna ontslag uit het dienstverband) een besluit is met ingrijpende gevolgen, niet alleen voor de betrokkene zelf maar ook voor de organisatie. Het zal een effect hebben op de interne en externe beeldvorming en daarnaast mogelijk ook financiële consequenties hebben.

Voor alle zwaardere interventies geldt dat aanbevolen wordt die gemotiveerd bij de bestuurder(s) aan te kondigen, zodanig tijdig dat nog herstelacties mogelijk zijn. Daarbij moet rekening worden gehouden met redelijke termijnen voor verbetering; zo zal een verbeterde kwaliteitscultuur niet binnen een maand gerealiseerd zijn. In dit verband kan worden opgemerkt dat de inspectie wel eens de neiging heeft onrealistisch korte termijnen te stellen voor opgelegde verbeteracties.

Welke kwaliteit moet de raad van toezicht in huis hebben om dit aspect van het toezicht goed uit te oefenen?De wens om binnen een raad van toezicht financiële knowhow beschikbaar te hebben, lijkt vanzelfsprekend. Even vanzelfsprekend, of misschien nog wel meer, zou het streven moeten zijn om binnen de raad ook kennis van onderwijskwaliteit te hebben.34 Daarbij ligt idealiter het accent niet op het geven van onderwijs, maar op affiniteit met kwaliteitszorg en -cultuur binnen een onderwijsorganisatie. Dat vereist een hoger abstractieniveau van de toezichthouder. De governancecode VO blokkeert expliciet het lidmaatschap van de raad van toezicht voor bestuurders van andere VO-organisaties35, maar functionarissen uit PO, mbo en hbo zijn wellicht wel vindbaar. En mogelijk ook medewerkers (schoolleider, medewerker kwaliteitszorg) van andere VO-organisaties.36 Daarnaast is professionalisering van toezichthouders met het aandachtsgebied onderwijskwaliteit aan te bevelen37, zowel om basiskennis te vergaren, als om scherp te zijn op een juiste rolneming en -vastheid in de eigen context. Bij een eenpitter wordt een andere wijze van toezicht gevraagd dan bij een grote en complexe scholenorganisatie.

Het doorgronden van informatie over onderwijskwaliteit kan soms complex zijn, zeker bij grote organisaties. Het komt steeds vaker voor dat vanuit de raad van toezicht, naast de auditcommissie, ook een onderwijscommissie wordt ingericht om deze informatie met de bestuurder (en soms een kwaliteitsmedewerker) in detail door te nemen. Ook wordt wel een aantal leden binnen de plenaire vergadering belast met dit specifieke aandachtsgebied. Op deze manier is een balans aan te brengen in verdieping/specialisatie enerzijds en de taak tot het houden van integraal toezicht als orgaan anderzijds.

34 Good Practice 7 uit de Code Goed Onderwijsbestuur VO 2019 roept hiertoe expliciet op.

35 Conform ‘Pas toe-bepaling’ 3 (tevens lidmaatschapseis) uit de Code Goed Onderwijsbestuur VO 2019.

36 Zolang het maar niet in hetzelfde voedingsgebied is.

37 Zie bijvoorbeeld het scholingsaanbod van de VTOI en van B&T.

25

26

27

Neem contact met ons op Wilt u meer weten over één of meer van de beschreven thema’s? Neemt u dan contact op met een van de auteurs van deze whitepaper.

Joost Janssen senior adviseur 06 - 53 78 07 85 joost.janssen@vbent.org

Jos van Elderen senior adviseur 06 - 51 85 63 60 jos.van.elderen@vbent.org

Pieter Duits senior adviseur 06 - 81 31 72 68 pieter.duits@vbent.org

Remco van der Dussen senior adviseur 06 27 15 93 32 remco.van.der.dussen@vbent.org

28

Krijn Taconiskade 418

1087 HW Amsterdam

088 20 51 600

advies@vbent.org

vbent.org