Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een...

22
Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet Handelingsperspectieven voor de wethouder Roeland Stolk Edo Haan Henk Wesseling 10 april 2015

Transcript of Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een...

Page 1: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet

Handelingsperspectieven voor de wethouder

Roeland Stolk

Edo Haan

Henk Wesseling

10 april 2015

Page 2: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet

Handelingsperspectief voor de wethouder

Inhoud Pagina

1. Inleiding 1

1.1 Aanleiding 1

1.2 Leeswijzer 1

2. Deel A: vraagstukken en oplossingsrichtingen 2

2.1 Inleiding 2

2.2 Inhoudelijke vraagstukken 2

2.3 Opgaven in de brede werkgeversnetwerken 4

2.4 Opgaven in de regionale netwerken 5

2.5 Opgaven in de (inter)gemeentelijke netwerken 6

2.6 De noodzaak van verbinding tussen de netwerken 7

2.7 Conclusie: werken aan netwerken 8

3. Deel B: netwerken laten werken 10

3.1 Inleiding 10

3.2 De werking van netwerken 10

3.3 Lastige vraagstukken 11

3.4 Verstandig handelen in concrete situaties 11

3.5 Conclusie: tactisch meesterschap als competentie 14

4. Deel C: Handelen vanuit de eigen stijl 15

4.1 Inleiding 15

4.2 De rol van de wethouder ligt in de netwerken 15

4.3 Stijlen van wethouders 16

4.4 Conclusie: bewust omgaan met stijl 17

4.5 Tot slot 18

Bijlage: tabel met knelpunten 19

Colofon 20

Page 3: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

1

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Gemeenten staan voor de opgave om meer mensen aan het werk te krijgen. De Participatiewet, de

wet SUWI en het Sociaal akkoord bieden de kaders om voor mensen met enige afstand tot de

arbeidsmarkt participatie (door werk) te vergroten. De vraag hoe hier inhoud en uitvoering aan te

geven is dringend. Participatie is immers een belangrijke waarde in onze samenleving en de nadruk

op werk staat in een breder kader ten aanzien van zelfredzaamheid van burgers én ten aanzien van

strategie voor arbeidsmarkt en economie. Bovendien leidt het hebben van een grote groep van

uitkeringsgerechtigden voor de gemeente tot een zware financiële last.

In 2014 en begin 2015 organiseerde de VNG vijftien regionale wethoudersbijeenkomsten. Deze

bijeenkomsten stonden in het teken van hoe wethouders het verschil maken bij deze opgave. Als

basis voor die gedachtewisseling was vooraf het essay Samen sturen op uitstroom (VNG, 2014)

verspreid. De verdieping van de inzichten en perspectieven die plaatsvond, is verwerkt in dit essay.

1.2 Leeswijzer

Volgens het essay uit 2014 maakt de wethouder het verschil door coalities te sluiten met partners

binnen en buiten de gemeente. De wethouder kan er immers bij uitstek aan bijdragen dat er gelijke

beelden ontstaan over hoe vraagstukken in elkaar zitten en over welke oplossingsrichtingen daarbij

verstandig zijn. Goede wethouders sluiten intern die coalities binnen de (inter)gemeentelijke

organisaties en met collega-wethouders. Ze sluiten ook extern coalities, door te werken aan

gezamenlijke beelden met belangrijke partners als de werkgevers, de gemeenten in de regio, het

UWV én werkzoekenden. We benadrukten dat die coalities alleen effectief zullen zijn als aan een

aantal basisvoorwaarden is voldaan; zoals ambtelijke kwaliteit en een goede organisatie. Het is dus

nodig als wethouder op die randvoorwaarden te sturen.

Tijdens de bijeenkomsten zijn veelvuldig goede en minder goede practices gewisseld. Wat betreft

de benodigde verdieping waren de wethouders helder: ze gaven terecht aan dat coalitievorming

vooral kracht krijgt als die aan concrete opgaven en situaties is gekoppeld. Daarnaast kwam steeds

aan de orde dat coalitievorming ook een kunst op zichzelf is, van het grijpen van kansen en het

omgaan met knelpunten. In dit essay verdiepen we die kunst dus, aan de hand van de opgaven

waar de wethouders in 2015 voor staan. Aan de orde komen:

Deel A: vraagstukken en oplossingsrichtingen. In dit deel beschrijven we de belangrijkste

vraagstukken die wethouders ervaren en gaan we in op de oplossingsrichtingen die ze hierbij

zien. We brengen in kaart hoe wethouders vanuit drie verschillende soorten netwerken werken

aan het behalen van de doelen: netwerken van werkgevers, netwerken van regionale partners

en netwerken van de (inter)gemeentelijke organisaties.

Deel B: netwerken laten werken. In dit deel beschrijven we waarom deze netwerken soms niet

goed werken. We systematiseren knelpunten en handelingsperspectief om hierop te

interveniëren. Dit illustreren we langs concrete casuïstiek.

Deel C: handelen vanuit de eigen stijl. Tenslotte beschrijven we vanuit welke verschillende

stijlen wethouders sturen op de werking van deze netwerken. We beschrijven hoe bij

verschillende situaties verschillende bestuursstijlen passen en gaan in op hoe daar als

wethouder met een eigen stijl mee om te gaan.

Page 4: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

2

2. Deel A: vraagstukken en oplossingsrichtingen

2.1 Inleiding

Iedere periode kent zijn eigen vraagstukken. Het jaar 2014 werd beheerst door de komst van de

decentralisaties én door de gemeenteraadsverkiezingen. Maart 2014 leidde tot een fikse wisseling

van de wacht, zodat nu een deels andere groep wethouders voor de opgave staat om lokaal en

regionaal de verdere implementatie en transformatie naar meer participatie vorm te geven.

De urgentie om tot meer participatie te komen, blijkt uit doelstellingen van meer uitstroom en minder

instroom. Een term als maatwerk duidt het streven aan om beter aan te sluiten bij de wensen van

werkgevers en de mogelijkheden van werkzoekenden. De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen

gezet. De urgentie van de opgave eist verdere stappen. Tijdens de bijeenkomsten gaven de

wethouders aan hoe de huidige situatie (gezamenlijk) optreden eist op een aantal lastige opgaven

in de netwerken met werkgevers, in de netwerken met de regionale partners en in de netwerken met

de (inter)gemeentelijke organisaties.

Uiteraard staan de verschillende gemeenten/regio’s allen voor eigen, specifieke problematiek. In dit

deel bespreken we de vraagstukken die tijdens de bijeenkomsten het meeste naar voren kwamen.

2.2 Inhoudelijke vraagstukken

In de vijftien bijeenkomsten kwamen een aantal inhoudelijke vraagstukken dominant naar voren.

1. Hoe meer arbeidsplaatsen te realiseren

De centrale vraag voor gemeenten/regio’s is hoe meer arbeidsplaatsen te realiseren (effecten van

verdringen meegenomen). De neiging om het vraagstuk te verengen naar de vraag hoe het beoogd

aantal garantiebanen te behalen, is daarbij weinig vruchtbaar. Er zit een groot aantal mensen in de

bijstand en de sociale werkvoorziening wordt afgebouwd. De echte opgave is dus om veel meer

arbeidsplaatsen te realiseren, voor de gehele doelgroep die de Participatiewet omvat.

2. Hoe meer garantiebanen te realiseren

Maar er is wel degelijk een zelfstandige opgave van hoe meer plaatsen te realiseren voor de

arbeidsgehandicapten. In het sociaal akkoord zijn dwingende afspraken gemaakt. De bezuiniging

die met de operatie van de Participatiewet gepaard gaat, is deels gestoeld op de verwachting dat

het lokaal beter lukt voor hen banen bij reguliere werkgevers te realiseren.

3. Hoe om te gaan met mensen met een zeer laag verdienvermogen

In iedere regio speelt de vraag hoe om te gaan met mensen met een zeer laag verdienvermogen,

die eigenlijk alleen beschut kunnen werken. In een aantal regio’s is nog weinig besloten over hoe

met deze doelgroep om te gaan.1 Achter deze vraag speelt een dominante organisatorische

problematiek over de toekomst van het SW-bedrijf (zoals continuering, fusie, opsplitsing of

opheffing). Enerzijds leggen deze bedrijven beslag op veel participatiemiddelen, anderzijds blijken

ze vaak zeer bedreven in begeleiding en bemiddeling.

1 Dat geldt overigens ook voor de vraag hoe om te gaan met mensen die überhaupt buiten de doelgroep vallen

maar wel begeleiding nodig hebben, zoals NUGgers.

Page 5: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

3

4. Hoe de uitstroom te verhogen en de instroom te beperken

Gemeenten behalen pas resultaat, in termen van maatschappelijke en financiële meerwaarde, als

mensen daadwerkelijk aan het werk zijn en blijven. De juiste mensen koppelen aan de juiste

beschikbare plaatsen is dus een vereiste. De inrichting van een optimale werkgeversdienstverlening

(waarbinnen ingespeeld wordt op de behoefte van werkgevers) en goede begeleiding blijft een

uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag

hoe de instroom te beperken cruciaal. Er zijn mooie voorbeelden van regio’s die erin geslaagd zijn

met economische ontwikkeling of blokkades de instroom te beperken. Er zijn ook plekken waar dit

nog niet goed genoeg lukt.

5. Hoe integraliteit met de andere decentralisaties te vinden

In veel gemeenten en regio’s is men na de vraag van transitie inmiddels aanbeland bij de vraag van

transformatie. Vragen over hoe de Participatiewet beter kan aansluiten bij WMO, jeugdzorg en

(passend) onderwijs zijn volop aan de orde. Zo speelt nu de discussie over hoe meer bij de sociale

wijkteams aan te sluiten en over hoe samen met jeugdzorg de Wajong-vraagstukken effectiever

tegemoet te treden.

6. Hoe tot een goede inhoudelijke strategie te komen

Deze en andere inhoudelijke kwesties leiden binnen de gemeenten en regio’s tot principiële

discussies over focus en instrumentarium.2 Moet ingezet worden op diegenen die de kortste route

naar werk hebben af te leggen of juist op diegene die zeker niet op eigen kracht aan het werk

komen? Moest er worden uitgegaan van een inclusieve arbeidsmarkt waarbij beleid gevoerd wordt

gericht op iedereen in een uitkeringssituatie? Of alleen op personen die niet de verdiencapaciteit

bezitten om op eigen kracht het minimumloon te verdienen? In een aantal gemeenten ontbreken

nog business-cases en zijn er principiële verschillen in opvattingen over welke instrumenten het

beste passen bij de lokale/regionale situatie.

De dominante oplossingsrichting: meer plekken

De discussie over hoe met de bovenstaande thema’s om te gaan kent regionaal en lokaal eigen

kenmerken. Desalniettemin is het basisperspectief overal gelijk. De beperking in financiële middelen

waarmee de huidige stelselwijzigingen gepaard gaan, maken het beschikbaar komen van

voldoende plaatsen tot enige aantrekkelijke oplossing. Het systeem dwingt bij te weinig plaatsen

immers tot onaangename keuzes tussen de doelgroepen en tot het aanwenden van middelen die

binnen de gemeente eigenlijk voor andere doeleinden bestemd waren. Voor een aantal regio’s met

tegenvallende economische ontwikkeling is dit geen vrolijke constatering. Toch zien bijna alle

wethouders, ook in moeilijke regio’s, perspectief voor vooruitgang. Er wordt veel ruimte gezien om

werkgevers meer vanuit partnership, met een aantrekkelijker aanbod en beter te benaderen.

De vraag is natuurlijk hoe dat te realiseren. Uit de gevoerde discussies bleek duidelijk dat het

wezenlijk is dat de werkgeversnetwerken, de regionale netwerken en de (inter)gemeentelijke

netwerken van organisaties beter gaan functioneren. De meeste wethouders hebben daarvoor in

(de samenhang tussen) deze netwerken nog een aantal lastige opgaven op te lossen.

2 Dat er eind 2014 gezorgd werd voor een uniforme no-risk-polis en mobiliteitsbonus, gelijktrekking van job-

coaching en standaardisering van de loonwaardebepaling werd positief ontvangen. Dit neemt echter de vraag

naar gewenste differentiatie afhankelijk van lokale kenmerken niet weg.

Page 6: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

4

2.3 Opgaven in de brede werkgeversnetwerken

Uit alle ervaringen blijkt dat veel te winnen is door regionaal en lokaal de netwerken van werkgevers

meer te betrekken. Er zijn regio’s en gemeenten waar actieve werkgeversnetwerken bestaan en

waar deze bedrijven en maatschappelijke organisaties ook nadrukkelijk onderdeel uitmaken van de

wijze waarop aan de sociale opgaven gewerkt wordt. Er zijn ook gemeenten en regio’s waar dit niet

of minder het geval is. Wethouders wijzen vooral op twee dominante opgaven in deze netwerken.

1. Hoe werkgeversnetwerken te stimuleren en te benaderen

Uit alle onderzoeken blijkt dat de bereidheid van (netwerken van) werkgevers om zich te richten op

uitstroom een bepalende factor is voor succes. Werkgevers hebben altijd werk (niet altijd banen) en

juist hun gezamenlijke bereidheid om extra mensen in dienst te nemen, is dus doorslaggevend.

Netwerken van werkgevers die ‘’willen’’ en elkaar ‘’aansteken’’ zijn meer waard dan een kilometer

aan beleid. In een groot aantal regio’s is nog geen sprake van omvattende netwerkvorming van

werkgevers. Om dit te stimuleren is samenwerking tussen de beleidsterreinen sociaal en economie

(en een nadruk op SROI) een cruciale succesfactor.

Daarnaast blijkt dat het hebben van een meer omvattende arbeidsmarktstrategie stimulerend werkt.

Vitale, krachtige netwerken van werkgevers en bestuur lijken zich juist daar te ontwikkelen waar een

basis bestaat vanuit een stimulerende visie en goede verhoudingen. In het land zijn mooie

voorbeelden zichtbaar van regionaal gesloten convenanten waarmee werkgevers en overheden

gezamenlijke doelstellingen concretiseren.

2. Hoe andere maatschappelijke netwerken te stimuleren en te benaderen

Naast de (verbanden van) werkgevers zijn er nog rijke mogelijkheden voor andere vormen van

netwerkontwikkeling die uitstroom bevorderen en de instroom doen afremmen. In een aantal regio’s

zijn er stimulerende voorbeelden van maatschappelijke partijen die de gang naar participatie

bevorderen. Denk bijvoorbeeld aan de wijkcentra, aan taalbegeleiding en aan vrijwilligerswerk.

Tegelijk wordt geconstateerd dat op regionaal niveau nog maar weinig sprake is van het benutten

van dergelijke netwerkvorming. De vraag is hoe hier de komende periode meer aandacht aan te

geven, ook in het licht van de ambitie om bij de kracht van de samenleving aan te sluiten.

Oplossingsrichtingen en knelpunten in de brede werkgeversnetwerken

Wethouders geven meestal aan zoveel mogelijk de netwerken van werkgevers te willen stimuleren.

Cruciaal daarbij is het benaderen van de werkgevers met een eenduidig, integraal en aantrekkelijk

Page 7: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

5

aanbod en het werken aan steeds betere relaties met wederzijds begrip en vertrouwen. Het

ontstaan van een zekere gunfactor is daarbij erg belangrijk.

Wethouders ervaren geregeld knelpunten bij het proces om deze netwerken te laten werken. Het

blijkt vaak lastig om de juiste werkgevers te bereiken en met hen een gedeeld beeld over de

voorliggende opgaven op te bouwen. Soms komt dat omdat het aanbod nog niet aantrekkelijk

genoeg is. Soms is het gewoon een kwestie van elkaars taal niet spreken of zitten vervelende

ervaringen uit het verleden in de weg. Er zijn overigens ook gemeenten waar dit geweldig gaat.

2.4 Opgaven in de regionale netwerken

Om beter aan te sluiten bij de wensen en mogelijkheden van werkgevers is een adequate regionale

organisatie nodig. Daar zijn de afgelopen periode veel verbanden (verder) voor opgezet. Denk aan

de arbeidsmarktregio, het regionaal werkbedrijf en netwerken rondom economische ontwikkeling.

Deze samenwerking is op onderdelen ook verplicht. Gemeenten moeten het instrumentarium

aangaande het arbeidsmarktbeleid regionaal harmoniseren en daar tot afstemming over

vacatures/werkzoekenden en activiteiten komen. We zien in het land variaties in deze netwerken

(met verschillende aansturingsvormen en soms een stevige rol voor de subregio’s) afhankelijk van

historie en opgave. Wethouders wezen tijdens de bijeenkomsten op vier dominante opgaven.

1. Hoe tot een zichtbare en coherente regionale organisatie te komen

Bij meerdere summits waren vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties aanwezig. Breed was

hun roep naar de overheid om in de (sub)regio een eenduidig verhaal neer te leggen. Ze willen

overwegend één centraal punt dat duidelijke informatie verschaft. Dat vergt afstemming tussen de

structuren die binnen de betrokken overheidslagen opgetuigd zijn. De succesfactor is dan ook dat er

afspraken bestaan over hoe de werkzaamheden optimaal te verdelen, bijvoorbeeld in de praktische

uitwerking van het veel gebruikte principe ‘’lokaal ontsluiten van vacatures, regionaal invullen.’’

In praktijk is in de regionale netwerken de ideale situatie vaak nog niet bereikt. Duidelijk is dat in de

ene regio (door historie, door congruentie en eenduidigheid in opgave) de samenwerking wat

gemakkelijker vorm kan krijgen dan in andere regio’s. Overal vindt een proces van verder leren

samenwerken plaats.

2. Hoe specifiek binnen de regionale werkbedrijven samen te werken

De Participatiewet schrijft voor dat elke arbeidsmarktregio een Regionaal Werkbedrijf in het leven

roept, waarin de betrokken partners afstemmen hoe samen voor de garantiebanen te zorgen.

De mate waarin deze bedrijven zijn ingericht verschilt. Soms werd tijdens een bijeenkomst

opgemerkt dat de organisaties in naam wel samenwerken, maar in de praktijk nog onafhankelijk van

elkaar opereren. Op verschillende oorzaken werd gewezen. Soms waren de ondernemings-

verenigingen onvoldoende aangesloten of bleken deze beperkt boodschap te hebben aan wat

VNO/NCW op landelijk niveau heeft afgesproken. Soms waren de organisaties simpelweg niet

voldoende gesteld op samenwerking. Er zijn ook regio’s waar al wel een goed functionerend

werkbedrijf bestaat, waarin structureel wordt afgestemd over ontwikkelingen en kansen.

Het belang om te komen tot een goed draaiend Werkbedrijf wordt overwegend gedeeld. Het hebben

van een kwartiermaker/manager als ‘spin in het web’ blijkt daarbij een belangrijke succesfactor te

zijn, geldt voor zowel gemeenten als werkgevers.

3. Hoe specifiek met het UWV samen te werken

Page 8: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

6

De samenwerking tussen de gemeenten en het UWV wordt wisselend beoordeeld. Af en toe is

kritiek te horen op het functioneren van het UWV en in sommige centrumgemeenten lijkt de

samenwerking soepeler te verlopen dan daarbuiten. Het UWV heeft het initiatief genomen om de

regionale ruimte tot maatwerk te versterken. Duidelijk werd dat de systemen van gemeenten en van

het UWV nog te weinig gekoppeld zijn. Er zijn regio’s die het verbeteren van deze samenwerking als

een belangrijke opgave voor de komende periode zien. Het lijkt erop dat de wederzijdse wil tot

samenwerken de afgelopen periode aanzienlijk versterkt is en ook daadwerkelijk verbetert.

4. Hoe de arbeidsmarkt adequaat te bewerken

Met de wet SUWI bestaat de plicht om jaarlijks een marktbewerkingsplan met harde afspraken over

uitvoering op te stellen. Dat leidt er in alle regio’s toe dat de gemeenten zich gezamenlijk over de

werking van de regionale arbeidsmarkt buigen, op basis van een analyse met kwantitatieve

gegevens. Soms wordt daarin aansluiting gevonden met netwerken op het gebied van Economie &

Arbeidsmarkt of Onderwijs & Arbeidsmarkt. Deze aansluiting is een belangrijke succesfactor.

De vraag of die integratie gevonden wordt, hangt in de praktijk sterk samen met de bereidheid van

de wethouders om deze thema’s met elkaar te verbinden. Sommige regio’s kenden daarin een

vliegende start, omdat men kon voortborduren op het bestaande Regionaal Platform Arbeidsmarkt

(RPA). In andere regio’s had men juist slechte ervaringen met het RPA. De vraag hoe deze

verbinding meer te vinden, is voor bijna iedere regio een belangrijke opgave in de komende periode.

Oplossingsrichtingen en knelpunten in de regionale netwerken

Wethouders geven meestal aan dat ze proberen gedeelde grond te vinden voor een coherente

aanpak en samenhangende structuur. Het vermogen om de perspectieven, emoties en belangen

van de partners met elkaar te verbinden is daarbij cruciaal.

Wethouders geven aan hierbij geregeld knelpunten te ervaren. Er zijn wethouders die wijzen op een

gebrekkige natuurlijke verbinding tussen de beleidsterreinen, of op onvoldoende wederzijds begrip

van de partners voor elkaars positie. Opvallend vaak komt aan de orde dat de juiste informatie/

kennis over relevante vraagstukken en oplossingen nog ontbreekt. Een slechte historie in

verhoudingen (of negatieve attitude richting de centrumgemeente) en tegengestelde belangen

werken zeer belemmerend voor de opgave om dit soort netwerken te laten werken.

2.5 Opgaven in de (inter)gemeentelijke netwerken

Goede ideeën en adequate overlegstructuren zijn belangrijk. Hier zijn de afgelopen periode

belangrijke stappen in gezet. Een wezenlijk punt is dat het uiteindelijk in de organisaties moet

gebeuren. Zij moeten de juiste informatie over werkzoekenden (o.a. wat betreft competenties)

kunnen opleveren zij begeleiden de mensen. Bovendien benaderen ze (zoveel mogelijk samen met

de wethouders) werkgevers benaderen. Het is dus cruciaal dat de organisaties dit kunnen en daarbij

elkaar vinden.

Betekenisvolle stappen zijn gezet, maar zeker op het terrein van informatie en cultuur zijn vaak nog

belangrijke vorderingen te maken. De vraag hoe dit netwerk van organisaties (samen) te laten

werken is dus zeer belangrijk.

Ook hier zien we verschillen tussen de gemeenten. Een aantal gemeenten delen een sociale dienst

of sociaal werkbedrijf. In een aantal gemeenten is een overschot op het I-deel, in andere

gemeenten niet. Sommige wethouders hebben zowel de economische als de sociale opgave in

Page 9: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

7

portefeuille, waar dit in andere gemeenten gesplitst is. In het algemeen wijzen de wethouders vooral

op de volgende twee dominante opgaven.

1. Hoe tot de gewenste cultuur en structuur te komen

Overal in het land is zichtbaar dat de (inter)gemeentelijke organisaties (al geruime tijd) in transitie

zijn naar een organisatie die -vanuit het mantra werk- zoveel mogelijk samenwerkt. In die

ontwikkeling zit ten eerste een structuurcomponent. Het in lijn brengen van de werkzaamheden van

de sociale werkvoorziening en sociale dienst met de andere (beleids)organisaties op sociaal,

economisch en onderwijskundig terrein. Ten tweede zit er ook een cultuurcomponent in deze

ontwikkeling. Een focus op werk wordt overwegend als noodzakelijk gezien, maar tijdens de

bijeenkomsten bleek scherp dat nadruk op het beschikbaar komen van arbeidsplaatsen en het goed

plaatsen daarop nog niet altijd de dominante cultuur is. Een gedeelde visie in het College/de Raad

en een goede en intensieve band tussen wethouder en de hoofden van de betrokken diensten zijn

succesfactoren om onvolkomenheden in structuur en cultuur te doorbreken.

2. Hoe tot een adequate backoffice te komen

Een tweede opgave die nadrukkelijk naar voren is gebracht, is de werking van de backoffice. Dat is

al jaren een terugkerend thema. Enerzijds gaat het om het hebben van snel zicht op wie in de

bestanden zitten en welke ervaring en competenties deze mensen moeten bezitten. Anderzijds gaat

het om het ontwikkelen van een adequaat totaalbeeld tussen de organisaties, op basis waarvan ze

sturingskeuzes en beleid kunnen maken. Het (verder) op gang krijgen van een adequate backoffice

binnen en tussen de organisaties is voor veel gemeenten en regio’s een grote opgave voor de

komende periode. Naast het hebben van een visie en een traditie van samenwerking is de

succesfactor hierbij dat er een structureel en begrijpelijk gesprek bestaat tussen verantwoordelijken

voor ICT, de mensen in de uitvoering én de verantwoordelijken voor het ontwikkelen van beleid.

Oplossingsrichtingen en knelpunten in de (inter)gemeentelijke netwerken

Wethouders geven in het algemeen aan zoveel mogelijk te proberen een gedeeld perspectief te

ontwikkelen in deze netwerken. Daarvan uit proberen ze verder vorm te geven aan de

organisatieontwikkeling. Het hebben van een heldere visie en van politieke en organisatorische

rugdekking op die visie zijn succesfactoren. Evenals persoonlijke betrokkenheid van de wethouder.

Wethouders geven tijdens de bijeenkomsten geregeld aan bij deze opgaven knelpunten te ervaren.

Als er onvoldoende begrip is voor elkaars positie en onvoldoende bereidheid bestaat om elkaar in

positie te brengen, lopen wethouders vast in goede intenties. Daarnaast komt binnen de politieke en

organisatorische netwerken vaak aan de orde dat verkokering binnen en tussen beleidsafdelingen

en uitvoerende diensten de gewenste samenwerking frustreert. Daarnaast geven wethouders aan

dat het niet eenvoudig is om een vastgeroeste cultuur te doorbreken. Daar is veel tijd en

doorzettingsvermogen voor nodig.

2.6 De noodzaak van verbinding tussen de netwerken

Wethouders zullen met hun organisaties de komende periode meer plekken moeten realiseren.

Deze inhoudelijke doelen zijn alleen te bereiken als de achterliggende netwerken goed werken.

Voorop staat daarbij dat de werkgeversnetwerken moeten floreren om die uitstroomplekken

beschikbaar te maken. Daar moeten de gemeentelijke en regionale netwerken dus aan bijdragen.

Het is cruciaal dat deze netwerken in verbinding met elkaar staan, omdat ze ook elkaars

functioneren bepalen. Zonder adequate ICT-voorziening is het bijvoorbeeld lastig om werkgevers

Page 10: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

8

snel te voorzien van de juiste informatie. Als de netwerken in samenhang werken, is daadwerkelijk

integraal aansluiting mogelijk bij de wensen van werkgevers en bij de mogelijkheden van

werkzoekenden. In het land is zichtbaar dat hierin de afgelopen periode grote stappen zijn gezet.

Tegelijk geven bijna alle wethouders aan dat de verbinding tussen de netwerken nog veel beter kan.

Het vergt zodoende de komende periode aandacht van de wethouder. De verhouding tussen beleid

en uitvoering is daarbij specifiek van belang. Tijdens het reguliere werken moet de relevante

informatie over kansen en knelpunten verzameld worden, om zo verder te kunnen bouwen aan

participatie door werk.

Het belang van werkende en samenhangende netwerken hebben we in de samenvattende tabel op

de volgende pagina schematisch weergeven. In het volgende hoofdstuk en in bijlage 1 pakken we

de onderscheiden knelpunten in de netwerken meer systematisch op.

2.7 Conclusie: werken aan netwerken

We sluiten deze paragraaf af met de drie centrale conclusies van dit eerste deel.

1. Inhoud. Het realiseren van succes valt of staat met het realiseren van meer plaatsen (naast het

beperken van de instroom). Achter de vraag of dat lukt ligt een complex aan opgaven in de

verschillende netwerken.

2. Samenwerking en verbinding. De kunst is dat binnen de netwerken gedeelde beelden

(coalities) ontstaan bij wat moet gebeuren. Deze netwerken moeten daarbij in verbinding met

elkaar staan.

3. Power to convene van de wethouder, Juist in het realiseren van coalities met gedeelde

beelden in de netwerken ligt de kracht van de wethouder. In verschillende bewoordingen geven

wethouders steeds aan dat zij de power to convene hebben. Wethouders kunnen partijen aan

tafel krijgen waar zij formeel niet ‘de baas’ van zijn en wethouders kunnen ervoor zorgen dat er

afspraken tot stand komen die niet vanzelf zouden zijn gesloten. Ze kunnen netwerken laten

werken en knelpunten wegnemen. Het is dus zaak om hier als wethouder een goede agenda

voor te formuleren en ook hiernaar te handelen.

Het volgende hoofdstuk gaat over hoe wethouders succesvol kunnen interveniëren om de

netwerken beter te laten werken.

Page 11: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

9

Tabel 1. Vraagstukken, oplossingsrichtingen en knelpunten

Inhoudelijke vraagstukken

1. Hoe meer arbeidsplaatsen te realiseren

2. Hoe meer garantiebanen te realiseren

3. Hoe om te gaan met mensen met een zeer laag verdienvermogen

4. Hoe de uitstroom te vergroten en de instroom te beperken

5. Hoe meer integraliteit met andere decentralisaties te vinden

6. Hoe tot een goede inhoudelijke strategie te komen

Oplossingsrichting: Het realiseren door meer arbeidsplaatsen door meer aan te sluiten bij wensen en mogelijkheden van werkgevers

Dominante knelpunten: Matige samenwerking binnen (en samenhang tussen) de brede netwerken, de lokale netwerken en de regionale

netwerken

Opgaven binnen brede

werkgeversnetwerken

Opgaven binnen regionale netwerken Opgaven binnen (inter)gemeentelijke

netwerken

1. Hoe werkgeversnetwerken te

stimuleren en te benaderen

2. Hoe maatschappelijke netwerken te

stimuleren en te benaderen

1. Hoe tot een zichtbare en coherentie regionale

organisatie te komen

2. Hoe specifiek binnen de regionale

werkbedrijven samen te werken

3. Hoe specifiek met het UWV samen te werken

4. Hoe de arbeidsmarkt adequaat te bewerken

1. Hoe tot de gewenste cultuur en structuur

te komen

2. Hoe tot een adequate backoffice te

komen

Oplossingsrichting Veel (netwerken

van) werkgevers en werkzoekenden

benaderen en stimuleren

Dominante knelpunten: Onvoldoende

bereik van wethouders, andere taal,

vervelende ervaringen.

Oplossingsrichting: gedeelde grond vinden voor

een coherente aanpak en structuur

Dominante knelpunten: onvoldoende begrip,

gebrekkige verbinding beleidsterreinen, gebrek

aan juiste informatie, slechte verhoudingen en

tegengestelde belangen.

Oplossingsrichting: gedeeld

politiek/organisatorisch perspectief

ontwikkelen voor organisatieontwikkeling

Dominante knelpunten: onvoldoende

begrip voor elkaars positie, verkokering en

een vastgeroeste cultuur.

Page 12: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

10

3. Deel B: netwerken laten werken

3.1 Inleiding

Tijdens de bijeenkomsten zijn veel voorbeelden over tafel gegaan van hoe wethouders concreet

interveniëren op knelpunten om in de verschillende netwerken tot coalities te komen. In dit deel

systematiseren we het handelingsperspectief dat de wethouder hierbij heeft.

3.2 De werking van netwerken3

Het is bij de besproken vraagstukken de kunst om de betrokkenen het eens te laten worden over

hoe het vraagstuk in elkaar zit en over wat verstandige oplossingen zijn. Een doorslaggevende

groep mensen met dezelfde beelden (een coalitie) ontstaat vaak echter niet vanzelf. Meestal is een

proces nodig waarin de volgende vier aspecten centraal staan:

De arena. Daarmee bedoelen we de structuur waarin gewerkt wordt, de partners die hierbij

betrokken zijn en de oplossingen die binnen die structuur gelden.

De aanwezige kennis (inhoud ontwikkelen). Daarmee bedoelen we de beschikbare informatie

en kennis over relevante vraagstukken en oplossingsrichtingen.

De ontwikkeling van gerichtheid (leren). Daarmee bedoelen we de perspectieven van waaruit

de betrokken partners naar elkaar én naar vraagstukken en oplossingen kijken.

De gevormde coalitie (besluiten). Daarmee bedoelen we de regels en mechanismen

waarlangs men tot gedeelde beelden en uiteindelijk besluiten komt.

3 Het model en de onderscheidingen zijn uit Arrangeren naar publieke meerwaarde (Wesseling en Stolk, 2014).

Page 13: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

11

3.3 Lastige vraagstukken

Als we kijken naar de opgaven uit deel A, valt op dat de knelpunten om de netwerken te laten

werken vaak bij de hiervoor genoemde aspecten optreden. Zo zien we regelmatig dat de juiste

feiten ontbreken of dat de beschikbare kennis wordt betwist. Denk bijvoorbeeld aan analyses over

de ontwikkeling arbeidsmarkt. Daarnaast blijkt gereld dat de belangrijke partners een andere

gerichtheid hebben, omdat elkaars taal niet begrepen wordt of omdat belangen/sentimenten op de

achtergrond een rol spelen. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar wanneer het niet lukt om als ambtenaar

aan te sluiten bij de taal van een ondernemer of IT-specialist. Ook zien we vaak dat knelpunten

betrekking hebben op de arena. Te vaak is er nog onduidelijkheid over wie welke rol heeft en welke

structuur daarvoor bedoeld is. Denk bijvoorbeeld aan regio’s waarin onvoldoende aansluiting

bestaat tussen sociaal en economisch beleid of waar de rol van de centrumgemeente betwist wordt.

Als zulke knelpunten (systematisch geordend in de bijlage) optreden, ontstaan vaak blokkades om

tot de benodigde coalities te komen. Dat dit leidt tot blokkades is geen wonder. Als partners het in

een heldere structuur eens zijn over welke kennis relevant is bij het voorliggende vraagstuk en hier

vanuit een gedeeld perspectief naar kijken, is zo’n vraagstuk eigenlijk een puzzel. Het gewenste

eindbeeld en de stukjes zijn immers bekend. Het is dan, hoe ingewikkeld ook, gewoon een kwestie

van uitwerken. Als men het echter niet eens is over welke kennis relevant of als die kennis

ontbreekt, zien de betrokkenen andere puzzelstukken. Als er geen gedeelde gerichtheid is, ziet men

een andere voorbeeldplaat. Het laten uitwerken van zo’n vraagstuk alsof het een puzzel is, is dan

bijna altijd een garantie voor dwarsliggende actoren en politiek rumoer. Als zulke knelpunten

optreden passen andere strategieën, geënt op het vinden van gedeelde taal en uitgangspunten.

De afgelopen periode bleek een periode waarin knelpunten op het terrein van kennis, gerichtheid,

arena (en soms ook een matige procesvoering) de wethouders voor een aantal hoofdbrekers zetten.

In de afgelopen periode is in de meeste gemeenten en regio’s echter ook veel meer duidelijkheid

ontstaan. Op hoofdlijnen is men het vaak wel eens over welke richting in te slaan. De eerste

organisatorische slagen zijn geslagen. Desalniettemin spelen er op de besproken opgaven vaak

nog een aantal knelpunten op het terrein van de arena’s, de kennis en de gerichtheid.

De wethouder die goed doorheeft welke (combinatie van) knelpunten optreden, kan eenvoudig een

verstandige agenda/interventiestrategie bepalen. De vraag welke handelingsstrategie kansrijk is, is

vaak afhankelijk van het soort knelpunten dat optreedt. 4 In de volgende paragraaf laten we dit zien.

3.4 Verstandig handelen in concrete situaties

We onderscheiden in deze paragraaf vijf situaties met dezelfde uitkomst (te weinig plekken). We

laten zien hoe het handelingsperspectief voor een goede agenda steeds verandert.

Situatie 1

‘’In een regio is sprake van een uitgewerkte en samenhangende structuur. Er is duidelijkheid over

taakverdeling en instrumenten. De regionale partners zijn het eens over de opgaven. Er is relatief

veel informatie over werkzoekenden. Contact met werkgevers loopt vooral via de accountmanagers.

Er zijn actieve werkgeversnetwerken, maar die spelen nauwelijks een rol in de besluitvorming. Ze

geven aan dat samenwerking met de overheid tegenvalt. Er komen te weinig plekken vrij.’’

4 Hier is in de literatuur veel over geschreven. Zie bijvoorbeeld Kennisdemocratie (In’t Veld, 2010), The

governance of problems (Hoppe, 2010) en Plezier beleven aan taaie vraagstukken (Vermaak, 2014).

Page 14: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

12

Dit vraagstuk is niet bijzonder lastig. De arena is niet goed ingericht. Werkgevers voelen zich

onvoldoende gehoord. Een verstandige strategie is om de werkgeversnetwerken gecoördineerd te

benaderen en om hen meer te betrekken bij de besluitvorming over de opgave. Vanuit een

aantrekkelijk en afgestemd aanbod is het zaak om zoveel mogelijk in te spelen op de wensen van

de werkgevers. Het helpt om vanuit regionale afstemming als wethouder zoveel mogelijk zelf op

bezoek te gaan en om daarbij zoveel mogelijk gebruik te maken van bestaande relaties (ook van

collega’s). Meer betrokkenheid van werkgevers in de besluitvorming is daarnaast nodig om een

goede wederzijdse articulatie van wensen mogelijk te maken. Uiteindelijk is het zaak om langs deze

lijnen in de netwerken stapsgewijs tot een gedeeld en positief beeld bij wat kan te komen. De

agenda van de wethouders zal in deze situatie vooral hierop geënt moeten zijn.

Situatie 2

‘’In een regio is een redelijke economische ontwikkeling en een bovengemiddelde welwillendheid

van werkgevers. De eerste ervaringen van werkgevers vallen echter tegen. Afspraken blijken vaak

niet nagekomen te worden. De uitvoering geeft aan dat dit ligt aan het feit dat er nog onvoldoende

duidelijkheid is over instrumentarium en doordat er onvoldoende informatie is over wie in de bakken

zitten. De partners willen wel verbeteren, maar dat lukt maar niet. Er komen te weinig plekken vrij.’’

In tegenstelling tot de vorige situatie is het nu juist niet verstandig om de werkgevers en masse te

gaan benaderen en betrekken. De achterliggende organisaties zijn afzonderlijk en samen nog niet

goed genoeg in staat om te leveren. Dat breekt de bereidheid van de werkgevers alleen maar af.

Het is dus zaak eerst de juiste kennis en informatie op tafel te krijgen. Dat zal een ingreep op

afstemmings- en organisatiestructuur vergen. Voor de komende periode is het dus verstandig om

conform de eigen procedures en contacten mensen te blijven plaatsen. Absoluut cruciaal is dat er

snel een gezamenlijke agenda tot stand komt die de nadruk legt op het uitwerken van gezamenlijke

kaders en de totstandkoming van een goede backoffice. Het kan daarbij helpen om een aantal

vertrouwde werkgevers binnen de (gezamenlijke) organisaties de urgentie te laten benadrukken.

Omdat op de hoofdlijnen wel consensus is over wat verbeterd moet worden (het wat), is het vooral

een kwestie van zoeken naar de juiste inhoud/kennis (het hoe).

Situatie 3

‘’In een gebied is een zeer matige economische ontwikkeling. Op zichzelf zijn de netwerken goed

ingericht: er zijn duidelijke structuren en afspraken. De uitvoering is hierop aangesloten en de

sociale dienst is zelfs gefuseerd met het sociale werkbedrijf. De werkgevers worden ook benaderd,

maar het zijn er gewoonweg te weinig. Het werk dat ze hebben is zeer gespecialiseerd. Men weet

niet goed wat nog meer te doen. Er komen te weinig plekken vrij.’’

Dit is een moeilijke situatie. De stand van de economie is niet in een dag veranderd. Goed nieuws is

dat er eenzelfde gerichtheid bestaat. De kansen die er liggen, lijken te zitten in het verbreden van

de arena. Bij een dergelijke situatie is vrijwel de enige kansrijke mogelijkheid om het economisch,

onderwijskundig en sociaal beleid meer met elkaar te verbinden. Bij de huidige betrokkenen is de

creativiteit bijna op. In zo’n situatie helpt het vaak om nieuwe private partners en initiatieven te

betrekken. Dat leidt tot nieuwe inzichten en inspiratie. Omdat ook snel plaatsen nodig zijn, kan het

verstandig zijn de bakens te verleggen naar andere regio’s, of zelfs over de landsgrenzen. Tenslotte

lijkt een gerichte en gezamenlijke lobby naar de wetgever in Den Haag hier verstandig. De agenda

van de wethouders zal hier dus vooral geënt zijn op aanpassing van structuur en nieuwe kennis.

Page 15: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

13

Situatie 4

‘’Een gemeente van gemiddelde omvang functioneert in een regio waar bovengemiddeld grote

bestuurlijke overeenstemming is over wat moet gebeuren. Er is echter een groot probleem. De

eigen (inter)gemeentelijke organisatie wilt niet meewerken. Er is een grote dissensus op gerichtheid.

Deels zit die in beleidsafdeling: de oplossingen die kunnen werken zijn bekend, maar de behoefte

van transitie wordt daar niet gedeeld. Deels zit dat ook in de intergemeentelijke sociale dienst: de

cultuur daar is als jarenlang meer gericht op zorg dan op werk. Daarbij lijkt de dienst meer te geven

om het eigen voortbestaan dan om de opgave om zoveel mogelijk participatie te realiseren. De

collega- wethouder die mede-eigenaar is denkt milder, maar is het in basis eens met deze

observatie. Deze wijze van werken leidt tot te weinig plekken.’’

De knelpunten om het netwerk beter te laten functioneren zitten vrijwel volledig op gerichtheid. De

oplossingen die kunnen werken zijn immers bekend, de organisatie wilt vanuit allerlei redenen

gewoon niet. Dat maakt dat de totstandkoming van een gedeeld perspectief cruciaal is, omdat

alleen zo een cultuurverandering kan slagen. De eerste stap in verstandig handelen is hier meestal

de route van inhoudelijke argumentatie. Wellicht vallen mensen te overtuigen of hebben zij zelf zeer

goede argumenten. Als deze route geen succes oplevert, zit er niets anders op dan om oorlog te

maken: stevige interventies zijn nodig. Een coalitie met -of een vervanging van- de top is daarbij

cruciaal. De wethouder zal zelf dicht op de organisatie willen zitten. Concrete prestatie-indicatoren

en wellicht ook politiek mandaat kan helpen vanuit macht een dergelijke verandering door te voeren.

Situatie 5

‘’In een regio is een gemiddelde economische ontwikkeling. Door de organisaties zijn alle

benodigde analyses uitvoering gemaakt. Er is veel kennis over ontwikkelingen in de regio en over

de wensen van de werkgevers. Toch komt een adequate regionale structuur maar niet van de

grond. De partners willen niet samenwerken. Ze hebben andere belangen en perspectieven, die ze

laten gelden door voorstellen van tafel te geven. Een aantal personen ligt elkaar niet en discussies

lopen geregeld uit de hand. Van oudsher bestaat er bij een aantal gemeenten onvrede over het

gedrag van de centrumgemeente. Sommigen vermoeden een verborgen agenda. Twee SW-

bedrijven vechten in de regio om te overleven. Het gebrek aan structuur belemmert het contact met

werkgevers. Er komen te weinig plekken beschikbaar.’’

Dit is een buitengewoon lastige situatie, die ook wel met termen als ‘’wicked’’ of ‘’ongestructureerd’’

wordt aangeduid. Er zijn grote verschillen in gerichtheid die gevoed worden door emoties. Er is geen

overeenstemming over welke kennis relevant is. Bovendien is er onvrede over de structuur en

verhoudingen waarin besloten worden. De beste inhoudelijke analyses zullen hier nog niet helpen

om verder te komen. Eerst moeten die verschillen in perspectieven enigszins hanteerbaar worden

en moeten de verhoudingen normaliseren. In zo’n situatie is het verstandig om de agenda te richten

op het op gang brengen van een leerproces om gezamenlijk meer inzicht en begrip te krijgen in het

vraagstuk en elkaars positie daarbij. Een aantal zaken moet uitgesproken worden. De partners

moeten een manier vinden om met elkaar te praten. Vanaf dat punt kan gedeelde grond gevonden

worden voor oplossingsrichtingen. Een interventie achter gesloten deuren met gezaghebbende

begeleiding of een aantal ongedwongen bijeenkomsten helpt hier vaak goed. Direct inzetten op

kennis of uitbreiding van de arena is niet verstandig, dat vergroot de onduidelijkheid alleen maar.5

5 Wanneer mensen elkaar echt niet kunnen luchten of zien is een vervanging van personen soms nodig.

Page 16: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

14

Tegelijk kan de opgave van meer participatie natuurlijk niet wachten op de vruchten van dit

tijdsintensieve leerproces. Het is daarom verstandig om afzonderlijk en gezamenlijk waar het kan de

opgaves zoveel mogelijk op te knippen in brokken waarbij wel overeenstemming is. Praktisch

gezien kan het inzetten op subregio’s hierbij helpen.

3.5 Conclusie: tactisch meesterschap als competentie

In het vorige deel hebben we beargumenteerd dat de inhoudelijke doelen alleen gehaald kunnen

worden als de netwerken met werkgevers, met de regio en met de (inter)gemeentelijke organisaties

goed en in samenhang werken. In dit deel hebben we laten zien welke knelpunten dit werken

belemmeren (zie voor een systematisch overzicht ook de bijlage). We hebben in vijf voorbeelden

laten zien dat de vraag welk handelen verstandig is, afhangt van het soort knelpunten dat optreedt.

In verschillende gemeenten en regio’s gaan natuurlijk specifieke situaties op. De vraagstukken

verschillen en er treedt vaak een andere combinatie van knelpunten op. Die realiteit vraagt om meer

algemene uitspraken over welk handelen verstandig is. Dat is op hoofdlijnen goed te doen. De

volgende basisstrategieën passen het beste bij een dominantie van een specifiek soort knelpunten.6

Tabel 2. Basisstrategieën voor verstandig handelen

Overwegend consensus

over gerichtheid en kennis

Het is hier vaak verstandig om in bestaande arena’s een expertmatige oplossing uit te werken.

Het organiseren van betrokkenheid en ondersteunende leerprocessen is nuttig.

Overwegend consensus

over gerichtheid,

dissensus over kennis

Het is vaak verstandig te werken aan een coalitie die het eens is over wat relevante

oplossingsrichtingen zijn. Een arena waar zulke processen goed tot stand komen, is meestal

alleen open voor betrouwbare stakeholders met een duidelijk belang en kent heldere regels over

hoe besluiten tot stand komen. Voor de inhoud helpt het om een (experimentele)

onderzoeksagenda te hebben

Overwegend dissensus

over gerichtheid,

consensus over kennis

Het is vaak verstandig te werken aan een coalitie die een gedeeld belang kan formuleren. Voor de

inhoud helpt het vaak om het vraagstuk uit te breiden naar andere taakvelden, zodat gedeelde

grond voor oplossingen beter te vinden is. Grote vaardigheden van procesmanagement zijn nodig.

Overwegend dissensus

over gerichtheid en kennis

Het is vaak verstandig binnen een (meestal nieuwe) omgeving, even weg van de politieke hectiek,

te werken aan een rijk discourse/vertoog, waar alle actoren zich in kunnen herkennen. Vanuit die

gezamenlijke taal zijn dan verdere stappen te zetten. Daarbij kan zeer gezaghebbende inhoud tot

doorbraken leiden. Grote vaardigheden van procesmanagement zijn nodig.

Deze basisstrategieën voor verstandig handelen zijn aardig als begin, maar in de praktijk laten

vraagstukken zich bijna nooit helemaal in een van deze vakjes dwingen. Bijna altijd is het nodig om

aan de hand van een specifieke combinatie van knelpunten de optimale strategie te verdiepen. Aan

de hand van de situaties die we kunnen construeren uit de tabel in de bijlage is het mogelijk om een

heel scala aan nadere verdiepingen te duiden. Een wethouder die tactisch meester is, weet juist

zulke verdiepingen te formuleren. Deels is dat talent, maar deels is er ook op de trainen. Tactisch

meesterschap is zodoende een belangrijke competentie van de wethouder en maakt daarmee deel

uit van de professionaliseringsopgave.

6 Zie ook Stolk, Wesseling en Jellema (2015).

Page 17: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

15

4. Deel C: Handelen vanuit de eigen stijl

4.1 Inleiding

In het eerste deel stonden de inhoudelijke uitdagingen centraal. Wethouders staan voor de opgave

om de totstandkoming van coalities in de verschillende netwerken te bevorderen, waarbij ook

gestuurd wordt op randvoorwaarden als een goede ambtelijke organisatie.

Wethouders onderkennen dit, maar geven tegelijk aan dat het nodig is dit antwoord te verdiepen.

Want wat doe je dan concreet om in die netwerken tot de juiste coalities te komen? In het tweede

deel van dit essay hebben we daarom nader ingezoomd op hoe die netwerken werken en op wat de

belangrijkste knelpunten zijn. Geconcludeerd werd dat soms geen consensus is over hoe

vraagstukken in elkaar zitten en over wat de juiste oplossingsrichting is. Daar liggen tal van

knelpunten aan ten grondslag, die geregeld onder de oppervlakte blijven. Er is ingegaan op welke

interventies van wethouders bij welke situaties verstandig zijn.

Tijdens de vijftien bijeenkomsten bleek nadrukkelijk dat goede wethouders voortgang kunnen

maken, maar dat ze vanuit heel verschillende stijlen opereren. Dit essay formuleert in dit laatste

deel eerst wat het eist van een wethouder om te opereren in de netwerken. Daarna volgt een

uiteenzetting over de belangrijkste stijlverschillen tussen wethouders en hoe deze verschillen

uitwerken naar de strategische rol die de wethouders kunnen (en vaak moeten) invullen om tot

succes te komen.

4.2 De rol van de wethouder ligt in de netwerken

Bijna alle wethouders benadrukken bij de voorliggende opgaven dat het van belang is om extern

gericht te zijn.

“Een moderne wethouder redeneert niet primair vanuit het bestuur of vanuit (de belangen van) het

ambtelijk apparaat, maar vanuit burgers, bedrijven en instellingen. Prioriteit ligt dan ook bij de

buitenwereld. Het contact met de burger en met bedrijven is geen restpost en beperkt zich niet tot

het wekelijks spreekuur. Burgers en bedrijven willen de wethouder zien, problemen kunnen

aankaarten en gehoord worden. Dit directe contact helpt om de eigen ervaringen te relativeren en

een nieuwe frisse blijk te creëren. Het is tevens voorbeeldgedrag voor ambtenaren. Zo worden

ambtenaren aangespoord om verbinding te maken met de samenleving. Echt te ervaren, kijken wat

er gebeurt en zo een nieuw referentiekader te ontwikkelen. Horizontale netwerken zijn zowel voor

de wethouder als zijn ambtenaren essentieel. Het gaat om kennen en gekend worden. Een

wethouder moet weten wie hij op welk moment nodig heeft.” 7

Een wethouder moet dus als het ware schaken op meerdere borden tegelijk, zich manifesteren in

meerdere netwerken, zodat die behulpzaam worden bij het vervullen van zijn doelen van meer

uitstroom.8

Gezien de huidige bezuinigingen in de collectieve sector is de groei van het aantal werkplekken

vooral afhankelijk van de medewerking van de particuliere sector. De wethouder zal daarom actief

7 Vulpenhorst (2014). Praktische dromers

8 Haan (2015). Schaken op meerdere borden

Page 18: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

16

moeten opereren in werkgeversnetwerken, waarbij hij met regelmaat in de ‘taal van de werkgevers’

een helder verhaal over kansen en verantwoordelijkheden over het voetlicht moet brengen. Hij geeft

het goede voorbeeld voor zijn ambtelijke medewerkers en zijn collega-wethouders in de regio

wanneer hij zelf rechtstreeks werkgevers benadert en bijvoorbeeld overeenkomsten sluit over het

(tijdelijk) plaatsen van bijstanders. Regelmatige werkbezoeken en het netwerken tijdens

ondernemersbijeenkomsten en –borrels, alsmede lidmaatschappen) van service clubs zijn in dit

verband waardevol. Als de wethouder en zijn medewerkers creatief kijken naar wat er in brede zin

voor het betreffende bedrijf/instelling mogelijk is en hoe de gemeente knelpunten kan verhelpen, zal

een klimaat ontstaan dat vitale krachtige netwerken van het bestuur en werkgevers voorbrengt.

Dit voorbeeldgedrag van de wethouder moet binnen de overwegend loyale ambtelijke cultuur in

Nederland navolging krijgen in de organisaties. Wethouders geven aan dit effect ook te zien. Als de

wethouder het vizier vooral extern richt en de banden met het bedrijfsleven aanhaalt, zal dat

ambtelijk binnen het gemeentelijke netwerk navolging krijgen. Zeker als de portefeuillehouders van

Sociale zaken en Economische zaken hierbij de handen ineenslaan en de betreffende afdelingen tot

goede samenwerking richting werkgevers weten te brengen. Het handelen van de (lokale) overheid

dat traditioneel vooral aanbodgericht is, zal daarmee voorzien worden van steeds meer

vraaggerichte elementen. Door expliciet meer oog te hebben voor het bedrijfsleven en in te spelen

op de wensen van het bedrijfsleven, worden de kansen op hogere uitstroom vergroot.9

4.3 Stijlen van wethouders

De vraag hoe deze rol in de netwerken in te vullen, is voor elke wethouder dus aan de orde.

Algemene uitspraken zijn lastig, omdat ieder mens verschilt. Desalniettemin is over de belangrijkste

verschillen in stijlen van wethouders veel bekend. In de theorie (Tops, Schouw) worden de volgende

stijlen van wethouders onderscheiden:

1. De Leider: Praat veel in de ik-vorm, heeft visie, weet wat hij wil

2. De Manager (of superambtenaar): Erg inhoudelijk, weinig politiek, weinig afstand tot de

ambtenaren

3. De Verbinder: Praat veel in de wij-vorm; genuanceerd "enerzijds, anderzijds"

4. De Ambassadeur: Veel buiten te vinden, veel in de media, weinig inhoud, veel beeldvorming

5. De Beheerder: Risicomijder, hecht aan procedures en regels, 'grijs' profiel in de samenleving

In werkelijkheid heeft elke wethouder van alle vijf stijlen wel iets in zich. Maar het is belangrijk dat

een wethouder zich realiseert welke stijl bij hem dominant is en daaruit de conclusie trekt op welke

factoren/stijlen hijzelf onvoldoende meebrengt (en dus moet zorgen dat zijn ambtelijke en

bestuurlijke omgeving dit compenseert).

9 Zie bijvoorbeeld Evaluatie Werktop (2014) over het belang van direct contact tussen cliënten en werkgevers

Page 19: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

17

Als we kijken naar effecten van de stijl op het interveniëren in de netwerken ontstaat het volgende

beeld:

Tabel 3: Stijlen van wethouders

Voorkeursstijl Bron voor visie

op vraag

Omgang met

risico’s

Dominant doel in

netwerk

Voorkeursmiddel om in netwerk doel te

bereiken

Leider Eigen overtuiging Bereid risico’s

te nemen

Zoekt naar

medestanders

Sturen op gerichtheid door overtuiging.

Anders via macht in structuur

Manager Opvatting ambtelijk

apparaat

Risico-mijdend Zoekt naar haalbare

concrete acties

Sturen op inhoud. Feiten inbrengen die

moeten overtuigen. Daarnaast sturen op

procesvoering door voorspelbaarheid

Verbinder Visie secundair

aan verder komen

Bereid risico’s

te nemen

Zoekt naar

verbinding

Sturen op gerichtheid door gedeelde

noemer te vinden en frame te formuleren

Ambassadeur Publieke opinie Bereid risico’s

te nemen

Zoekt naar kansen

voor profilering

Minder geïnteresseerd in precieze

uitkomst, gericht op verkopen ervan

Beheerder Vaste gebruiken Risico-avers Zoeken naar

besluitvorming

volgens procedure

Sturen via governancestructuur. Strakke

procedures vastleggen die tot uitkomsten

moeten leiden

Wethouders waarbij de leider- of verbinder-stijl dominant is, zullen de route richting

werkgeversnetwerken als het ware vanzelf afleggen na hun aantreden. De ‘leider’ doet dit vanuit zijn

eigen visie en zal tegen die achtergrond met overtuiging werkgevers benaderen. In de

gemeenteraad, maar ook intern in het ambtelijk apparaat en in gesprekken met werkzoekenden, zal

hij een eenduidig en inspirerend verhaal vertellen vanuit het mantra: werk, werk en werk.

De ‘verbinder’ zal inhoudelijk wat minder gedreven zijn, maar juist door zijn verbindende kwaliteiten

het werkgeversnetwerk in de gewenste richting weten te krijgen.

De ‘manager’ zal zich veelal op de inhoud gaan sturen en zal met name het ambtelijk apparaat

inhoudelijk gaan bevragen naar de voor- en nadelen van de voorgestane werkgeversbenadering.

Eenmaal overtuigd zal hij goede werkafspraken willen maken met de managers van de relevante

diensten. Bij zichtbaar succes zullen de gemeenteraad en collega-wethouders deze aanpak willen

volgen. De wethouders die als dominante stijl ‘ambassadeur’ of ‘beheerder’ hebben, zullen

aansluiten bij welke aanpak vooral voorgestaan wordt in netwerken. Niet omdat zij zelf inhoudelijk

overtuigd zijn van deze opvatting, maar vooral omdat het ambtelijk apparaat of de publieke opinie

hen dan hiertoe aanspoort.

4.4 Conclusie: bewust omgaan met stijl

In de ideale situatie handelt de wethouder vanuit de stijl die het beste past bij de benodigde

interventie in een netwerk, om zo optimale maatschappelijke meerwaarde te realiseren. Sommige

mensen hebben het vermogen om te wisselen tussen stijlen, maar voor velen is het verstandig om

vanuit zelfkennis iemand met aanvullende competenties mee te nemen of om de lead te laten aan

een andere wethouder. Zo zou het verstandig zijn om in situatie 1 van paragraaf 3.4 (werkgevers

voelen zich onvoldoende gehoord en betrokken) de wethouder met de meest ‘verbindende’

kwaliteiten in te zetten om ervoor te zorgen dat de werkgevers gaan aanhaken op het proces. Het is

Page 20: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

18

verstandig om (al dan niet tijdelijk) een wethouder (van SZ en/of EZ) in te zetten wiens kwaliteiten

vooral op het relationele vlak liggen. Vaak speelt de gunfactor in dit soort proces immers een grote

rol. In het vervolg van het proces, wanneer de werkgevers met een positieve grondhouding zijn

gaan meedoen, komt de inhoudelijke kant van een wethouder meer tot zijn recht. Dan kan weer

gewisseld worden. Door steeds de juiste persoon bij de juiste agenda/interventie te zoeken, kan het

proces zodanig verbeterd worden dat het een succes wordt. Daar hebben meerdere partijen baat

bij. Als het goed is, gaat dan de gunfactor opnieuw spelen tussen de werkgevers en de

overheidspartijen. Zo ontstaan in de praktijk de gewenste multipliers.

Ook met betrekking tot de andere casuïstiek in paragraaf 3.4 zijn dit soort ‘’moves’’ in stijl

verstandig. De les die een aantal wethouders terecht meegegeven is om bewust gebruik te maken

van elkaar stijlen. Om een agenda te maken en daarvan uit te kijken naar hoe je elkaar

complementair kunt versterken. Daarbij is een sfeer van vertrouwen belangrijk. Soms is ook externe

hulp nodig om vastgelopen processen en partijen weer in beweging te krijgen. In de onderstaande

tabel hebben we voorkeursstijlen aan de verschillende situaties gekoppeld:

Tabel 4. Verstandig handelen met wethoudersstijlen

Overwegend consensus

over gerichtheid en kennis

Om de betrokkenheid en ondersteunende leerprocessen zo goed mogelijk te ondersteunen

zouden ‘leiders’ en ‘managers’ de lead moeten nemen in het (sub)regionale overleg.

Overwegend consensus

over gerichtheid,

dissensus over kennis

Men is het min of meer eens over de relevante oplossingsrichtingen. Maar er is behoefte aan

onderliggende feiten, analyses e.d. Dit is een goede gelegenheid om de ‘managers‘ en

‘beheerders’ de ruimte te geven. Dit hoeven niet alleen wethouders te zijn. Ook ambtelijk experts

kunnen hier zeer waardevol zijn door een goede, gestructureerde inhoudelijk inbreng.

Overwegend dissensus

over gerichtheid,

consensus over kennis

Dit proces stelt grote eisen op het terrein van procesmanagement. De gelegenheid dus om de

‘managers’ het voortouw te laten nemen om te werken aan een coalitie die een gedeeld belang

formuleert. Omdat het behulpzaam is om hierbij het vraagstuk uit te breiden naar andere

taakvelden, is er ook een taak weggelegd voor de ‘verbinders’.

Overwegend dissensus

over gerichtheid en kennis

In deze patstelling kunnen ‘verbinders’ zeer waardevol zijn, omdat zij goed zijn om tot een

gezamenlijke noemer in een gedeelde taal te komen. Dit kan mede worden afgedwongen door de

inbreng van een gezaghebbende externe. Als dit fundament gelegd is kunnen ‘managers’ hun

vaardigheden inbrengen.

De concrete opgaven in de netwerken vragen afhankelijk van de situatie om specifieke interventies.

Tijdens de bijeenkomsten kwamen wij goede voorbeelden tegen waar wethouders het verschil

maken door zich bewust van de situatie en de eigen stijl gericht interventies plaatsen, of door juist

even het voortouw aan een collega wethouder overlaten.

4.5 Tot slot

Iedereen is het erover eens dat de wethouder een belangrijke rol speelt om meer arbeidsplaatsen

beschikbaar te maken. Daarvoor is het zaak om netwerken draaiend te krijgen en/of te houden. In

de praktijk treden er allerlei knelpunten die belemmeren dat de concrete opgaven in deze netwerken

worden opgelost. Om deze weg te nemen is het cruciaal dat wethouders in soorten interventies en

stijl bewust inspelen op de specifieke situatie. In verschillende bewoordingen geven wethouders aan

dat dit vermogen de sleutel is om de komende periode het verschil te kunnen maken.

***

Page 21: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

19

Bijlage: tabel met knelpunten

We hebben tijdens de summits alle knelpunten geïdentificeerd die zijn benoemd. Deze hebben we

geordend in de volgende tabel:

Tabel 5. Knelpunten in netwerken

Kennis Gerichtheid Governancestructuur Procesvoering

- De concrete vraagstukken

zijn niet goed gedefinieerd

- Er zijn zeer verschillende

basisperspectieven

- Het is onduidelijk wie over

het vraagstuk gaat

- Matige mechanismen om

tot besluiten te komen

- De juiste analyses zijn niet

gemaakt

- Er zijn sterk uiteenlopende

belangen

- De relevante partners zijn

onvoldoende betrokken

- Aan besluiten wordt geen

opvolging gegeven

- Er ontbreekt belangrijke

(onbetwiste) informatie/

kennis

- Er is geen consensus over

de doelen van het vraagstuk

- Er zijn geen duidelijke /

passende spelregels

- Er is onvoldoende

leiderschap en mandaat

- Er is veel verschil in hoeveel

informatie actoren hebben

- Er is geen consensus over

wat verstandige

oplossingsrichtingen zijn

- Er is onvoldoende

verbindingen tussen netwerk

voor denken en uitvoeren

- Er is een gebrek aan orde

en voorspelbaarheid

- Er wordt geredeneerd op

basis van anekdotes

- Er zijn vervelende

(historische) verhoudingen

- Er is geen goede structuur

om hoe met uiteenlopende

belangen om te gaan

- Er is sprake van een

matige fasering

- Het geheel aan voorgestelde

oplossingen is niet

consistent

- Er is weinig ruimte om

samen te leren

- Het netwerk past niet bij de

opgave

- De bijeenkomsten worden

slecht voorbereid

- Er wordt geen rekening

gehouden met relevante

onzekerheden

- Er zijn verborgen agenda’s - Er is sprake van

onevenwichtige

verhoudingen

- Te weinig verbinding

tussen de verschillende

netwerken

Page 22: Werken aan netwerken bij de opgave rondom de Participatiewet · uitdaging. Naast de vraag hoe een duurzame en snelle uitstroom te bevorderen, is ook de vraag hoe de instroom te beperken

20

Colofon

Dit essay is geschreven vanuit de VNG. Het is gebaseerd op de inzichten die tijdens de regionale

bijeenkomsten van wethouders zijn gedeeld, daar waar nuttig aangevuld met recent onderzoek. Het

essay en de bijeenkomsten zijn tot stand gekomen in samenwerking met het ministerie van SZW.

We hopen dat de inhoud van dit essay veelvuldig gebruikt zal worden, in woord en tekst.

Dit essay maakt onderdeel uit van een drietrap van publicaties over dit onderwerp. De andere

publicaties zijn:

Naar Werkende Netwerken (2013).

Samen sturen op uitstoom (2014).

Voor meer informatie over dit essay kunt u contact opnemen met [email protected].