Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.º: 57441-GT

DOCUMENTO DE PROYECTO DE EMERGENCIA

SOBRE UNA

PROPUESTA DE PRÉSTAMO

POR VALOR DE US$100 MILLONES PARA

LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

PARA

ASISTENCIA DE EMERGENCIA PARA UN PRÉSTAMO PARA SERVICIOS SOCIALES

8 de noviembre de 2010

Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad de Gestión para la Región de América Latina y el Caribe

Este documento se da a conocer públicamente antes de su consideración por el Directorio. Esto no conlleva la presunción de un resultado. El documento puede actualizarse tras el examen del Directorio y la versión actualizada se pondrá a disposición del público, de acuerdo con la política del Banco sobre el acceso a la información.

EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tasa de cambio vigente a 20 de octubre de 2010)

Unidad monetaria = Quetzal (QZ)QZ 8,05 = US$1

EJERCICIO ECONÓMICO1 de enero – 31 de diciembre

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AIF Asociación Internacional de FomentoBANGUAT Banco Central de GuatemalaBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAPRA Evaluación probabilística de riesgos en América CentralCAT-DDO Opción de utilización diferida por catástrofesCEPAL Comisión Económica para América LatinaCONRED Comisión Nacional para la Prevención de DesastresCoST Iniciativa para la transparencia en el sector de la construcciónCPS-PR Informe de situación de la estrategia de asociación con el paísDPL Préstamo para políticas de desarrolloDR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana con Estados UnidosECGF Evaluación de la capacidad de gestión financieraEdG Estados de gastosERL Préstamo de emergencia para recuperaciónFMI Fondo Monetario InternacionalGdG Gobierno de GuatemalaGUATENOMINA Modulo de pago de salarios del SIAFIVA Impuesto al valor agregadoMINEDUC Ministerio de Educación MINFIN Ministerio de Finanzas MSPAS Ministerio de Salud OIT Organización Internacional del TrabajoONU Organización de las Naciones UnidasOP/BP Política operacional/Procedimiento del BancoPIB Producto interior brutoPOA Plan de ordenación ambientalPPI Plan de participación indígenaSCUT Sistema de cuenta única del tesoroSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSICOIN Sistema de Contabilidad IntegradaUS$ Dólar de Estados Unidos

Vicepresidenta: Pamela CoxDirectora en funciones a cargo de las operaciones

en el país:Director sectorial:

Laura FrigentiMarcelo Giugale

Gerente sectorial:Gerente a cargo de las operaciones en el país:

Jefe sectorial:

Rodrigo A. ChavesAnabela AbreuJ. Humberto López

Jefes de equipo: David M. Gould y Rashmi Shankar

GUATEMALAASISTENCIA DE EMERGENCIA PARA SERVICIOS SOCIALES

ÍNDICE

A. INTRODUCCIÓN...................................................................................................................1B. EL DESAFÍO URGENTE: CONTEXTO NACIONAL Y ESTRATEGIA DE RECUPERACIÓN..................2

1. Contexto nacional................................................................................................................22. El plan de recuperación del Gobierno.................................................................................5

C. RESPUESTA DE LOS DONANTES Y DEL BIRF, Y LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN LA OPERACIÓN6

1. Respuesta de los donantes y del BIRF.................................................................................62. Las razones que justifican la operación propuesta..............................................................8

D. EL PROYECTO PROPUESTO........................................................................................................81. Componentes, objetivos y resultados previstos del proyecto..............................................82. Elegibilidad para la tramitación de acuerdo con la OP 8.0................................................103. Compatibilidad con la estrategia de asistencia al país.......................................................11

E. EVALUACIÓN INICIAL DE LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO.................................................111. Evaluación inicial de las actividades del proyecto............................................................112. Lecciones aprendidas de operaciones anteriores...............................................................133. Políticas de excepciones y salvaguardias..........................................................................14

F. CONTRATACIÓN, GESTIÓN FINANCIERA Y SISTEMAS DE EJECUCIÓN......................................16G. RIESGOS DEL PROYECTO Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN............................................................17H. Condiciones financieras y fecha de cierre del préstamo........................................................18Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento................................................................................19Anexo 2: Resumen de los costos estimados del proyecto.............................................................20Anexo 3: Marco de evaluación del riesgo operativo.....................................................................21Anexo 4: Gestión financiera y mecanismos de desembolso..........................................................31Anexo 5: Mecanismos de contratación..........................................................................................37Anexo 6: Ejecución y seguimiento................................................................................................38Anexo 7: Miembros del equipo encargado de la preparación y la evaluación inicial del proyecto.......................................................................................................................39Anexo 8: Planes de salvaguardias ambientales y sociales.............................................................40Anexo 9: Análisis económico y financiero....................................................................................43Anexo 10: Estado de préstamos y créditos....................................................................................47Anexo 11: Reseña del país.............................................................................................................51Anexo 12: Entregas o compromisos de asistencia de los principales socios en el desarrollo para el plan del Gobierno.......................................................................................................................53Anexo 13: Municipios guatemaltecos en situación de pobreza extrema.......................................55Anexo 14: Mapa............................................................................................................................57

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GUATEMALAASISTENCIA DE EMERGENCIA PARA SERVICIOS SOCIALES

DOCUMENTO DE PROYECTOAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Fecha: 9 de diciembre de 2010 Jefes de equipo: David M. Gould y Rashmi Shankar

Directora a cargo de las operaciones en el país: Laura FrigentiGerente sectorial: Rodrigo A. Chaves

Sectores: Otros servicios sociales (100%)Temas: Otras actividades de gestión económica (100%)

Número de identificación del proyecto: P122370

Categoría ambiental: C

Instrumento crediticio: Préstamo de emergencia para recuperación

En colaboración con IFC: NoNivel de colaboración: N/A

Datos financieros del proyecto[X] Préstamo [ ] Crédito [ ] Donación [ ] Garantía

[ ] Otros:

En el caso de préstamos/créditos/otros: Financiamiento total del Banco (millones de US$): 100,00.Términos propuestos: El Gobierno de Guatemala seleccionó un préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) con margen fijo y denominado en dólares de EE. UU. El calendario de reembolso del préstamo está vinculado al momento del compromiso, con un plazo final de vencimiento de 26,5 años (que incluyen un período de gracia de 8,5 años) y reembolsos del principal en cuotas iguales.Plan de financiamiento (millones de US$)Fuente Local Extranjera TotalPrestatario 0,00 0,00 0,00Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

100,00 0,00 100,00

Total: 100,00 0,00 100,00Prestatario:La República de GuatemalaOrganismo responsable:Ministerio de Finanzas y Economía8va Avenida 20-87, Zona 1Edificio Finanzas PúblicasGuatemalaTel.: (502) 2248-5029 Fax: (502) 2248-5005Directora de Crédito Público, Mayra Palencia Prado (mpalencia@minfin.gob.gt)

Desembolsos estimados (EF del Banco/ millones de US$)EF EF11 EF12Anual US$90

millonesUS$10 millones

Acumulado US$90 US$100

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millones millonesPeríodo de ejecución del proyecto: Comienzo: 3 de enero de 2011 Final: 31 de enero de 2012 Fecha prevista de entrada en vigor: 3 de enero de 2011Fecha prevista de cierre: 30 de junio de 2012

¿El proyecto requiere alguna excepción con respecto a las políticas del Banco?Referirse a la sección sobre evaluación inicial de las actividades del proyecto¿Han sido aprobadas por la administración del Banco?

[ ] Sí [ X ] No[ ] Sí [ ] No

¿Incluye el proyecto algún riesgo crítico considerado “sustancial” o “elevado”?Referirse a la sección sobre riesgos y medidas de mitigación

[ ] Sí [ X ] No

Objetivo de desarrollo del proyecto El objetivo del proyecto es preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010.

Descripción del proyecto El préstamo de emergencia para recuperación (ERL) incluye dos componentes esenciales: a) Componente 1 (US$60 millones): Preservar el acceso de los niños vulnerables a la educación básica; y b) Componente 2 (US$39,65 millones): Preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para grupos vulnerables. Si fuera el caso, ¿qué políticas de salvaguardia se activan? Evaluación ambiental (OP/BP 4.01)Hábitats naturales (OP/BP 4.04)

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GUATEMALA: PRÉSTAMO PARA PROTECCIÓN DE EMERGENCIA DE SERVICIOS SOCIALES

A. INTRODUCCIÓN

1. En este documento de proyecto se solicita la aprobación de los directores ejecutivos para conceder un préstamo de recuperación de emergencia de US$100 millones a la República de Guatemala. El préstamo propuesto ofrecerá asistencia de emergencia para mantener el gasto social en educación y salud, mientras Guatemala dedica considerables recursos fiscales a la recuperación y la reconstrucción, después de las graves inundaciones y otros desastres naturales sufridos entre mayo y septiembre de 2010. El préstamo propuesto consistirá en una reasignación de financiamiento dentro del monto asignados al país, sacando fondos de la tercera etapa de un préstamo para políticas de desarrollo programado previamente que habría contribuido a la continuación del progreso de la gestión de gobierno, la transparencia y la reforma fiscal.

2. Entre mayo y septiembre de 2010, Guatemala fue azotado por una serie de desastres naturales con graves consecuencias humanitarias y económicas. El 27 de mayo de 2010, el volcán Pacaya de Guatemala entró en erupción y provocó la evacuación de más de 2000 personas y el cierre del principal aeropuerto internacional. Dos días después, el huracán Agatha desencadenó lluvias torrenciales y causó inundaciones y deslizamientos de tierras generalizados por todo el país, que afectaron a más de medio millón de personas y provocaron 200 muertes e incontables víctimas. Durante los primeros cuatro meses desde el impacto inicial del huracán Agatha, Guatemala se vio golpeada por tormentas tropicales inusualmente fuertes, que redujeron la capacidad para iniciar los esfuerzos de reconstrucción, agravaron las inundaciones y complicaron las ya difíciles iniciativas de asistencia humanitaria. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en colaboración con el Gobierno de Guatemala, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), emprendieron una evaluación, publicada recientemente, sobre el costo económico y las consecuencias humanitarias de los desastres, utilizando una metodología mundialmente aceptada. Las estimaciones conservadoras iniciales de los costos financieros equivalían aproximadamente al 4% del PIB (alrededor de US$1600 millones). Dada la gravedad de la situación, el 11 de octubre de 2010, el Presidente Colom hizo un llamamiento formal de asistencia a la comunidad internacional.

3. Estos desastres naturales han agravado aún más una situación fiscal que la crisis global de 2008-2009 ya había convertido en precaria. Los ingresos fiscales con respecto al PIB en Guatemala, que ya eran los más bajos de la región, se vieron gravemente afectados por la recesión económica mundial, y cayeron de más del 12% en 2007 a aproximadamente el 10% en 2010. La duplicación del déficit fiscal al 3,1% del PIB entre 2008 y 2010 subraya la gravedad de la situación fiscal. Esto sin incluir los costos de los planes de reconstrucción del Gobierno que, según estimaciones conservadoras, serán de US$1000 millones durante los próximos tres años y esperan cubrirse mediante la redistribución del gasto actual, recortes del gasto, fondos de donantes y financiamiento adicional del déficit (agregando alrededor de un 0,3% del PIB al déficit fiscal cada año).

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4. En los últimos meses, el aumento de las necesidades humanitarias tras las inundaciones incesantes han generado grandes deficiencias imprevistas en la protección social. Esto se produce después de dos años de ralentización del crecimiento durante la crisis económica mundial, cuando la necesidad de asistencia social iba aumentado debido al marcado descenso del empleo y las remesas. La urgencia generada por la actual crisis fiscal ha puesto en peligro el gasto social y ha obligado al Gobierno a buscar financiamiento adicional y asistencia de los donantes. En concreto, la liquidez inmediata para cubrir los servicios de educación y salud es peligrosamente baja.

5. Como parte del llamamiento de ayuda a la comunidad internacional, Guatemala ha solicitado asistencia a corto plazo al Banco Mundial para poder proteger el gasto social en salud y educación. La escasez de recursos para gestionar el desastre podría provocar el recorte del gasto social crítico. El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste por lo tanto en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. La operación propuesta también se está complementando con US$15 millones para la reconstrucción de puentes, a través de la reestructuración de los fondos de un proyecto de desarrollo rural del Banco Mundial y un proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables, aprobado por el Banco. Otros donantes bilaterales y multilaterales están suministrando asistencia humanitaria de emergencia, así como fondos para infraestructura, desarrollo rural, mitigación del riesgo del cambio climático y gestión del riesgo de desastres.

B. EL DESAFÍO URGENTE: CONTEXTO NACIONAL Y ESTRATEGIA DE RECUPERACIÓN

1. Contexto nacional

6. El 27 de mayo de 2010, la erupción del volcán Pacaya dio comienzo a uno de los períodos de cuatro meses de desastres naturales más devastadores de Guatemala. Guatemala es el quinto país más vulnerable del mundo a los desastres naturales y se encuentra en una de las regiones del mundo más gravemente afectadas por el cambio climático1. La última serie de desastres fue inusualmente dura y se encuentra entre las tres más graves de las 62 catástrofes ocurridas durante las últimas tres décadas. La erupción del Pacaya, situado a 25 km al suroeste de la Ciudad de Guatemala, provocó una lluvia de ceniza sobre las áreas metropolitanas más pobladas del país. Alrededor de 2000 personas se vieron forzadas a evacuar sus casas y el aeropuerto internacional estuvo cerrado durante varios días. El huracán Agatha golpeó solo dos días después de la erupción del Pacaya, el 29 de mayo, y desencadenó lluvias torrenciales, inundaciones y deslizamientos de tierras. Ante el aumento de las pérdidas de vidas y los daños, las autoridades se vieron obligadas a declarar el estado de emergencia nacional. El impacto del huracán Agatha y la erupción del Pacaya se vieron agravados por lluvias y tormentas inusualmente fuertes durante los siguientes meses, entre ellas el huracán Earl en agosto y dos tormentas tropicales más en septiembre, que descargaron gran cantidad de lluvia en la mayoría del país.

1 Evaluación de daños y pérdidas sectoriales y estimación de necesidades ocasionadas por desastres en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010, Informe preparado por el Gobierno de Guatemala con apoyo de la comunidad internacional, 13 de septiembre de 2010.

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7. Los efectos acumulados de todos los incidentes ocurridos entre mayo y septiembre se pueden resumir en términos de pérdidas económicas y humanas. Hubo 235 muertes y se calcula que miles de personas se han visto forzadas a evacuar sus hogares y han perdido sus casas (cuadro 1). En términos de pérdidas económicas, los daños más importantes dentro del sector social fueron en la vivienda y la educación, y se estiman en alrededor del 0,6% del producto interior bruto (PIB) (cuadro 2). En el sector productivo, la agricultura fue la más afectada debido a que las lluvias y las inundaciones destruyeron los cultivos o impidieron su cosecha y distribución a los mercados. La infraestructura, especialmente el transporte, el agua y el saneamiento, sufrieron los mayores daños, equivalentes al 2% del PIB. En total, los daños y las pérdidas económicas equivalen a cerca del 4% del PIB.

Cuadro 1: Población afectada por desastres naturales entre mayo y septiembre de 2010Población TOTALAfectados 559 923Evacuados 207 845 En refugios temporales 142 775 Desaparecidos 42 Heridos 223 Muertos 235Porcentaje de la población total afectado 3,9%Fuente: Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales.

Cuadro 2: Pérdidas consolidadas debido a los desastres naturalesSubsector Impacto acumulado de los desastres entre

mayo y septiembre de 2010 (millones de quetzales)

Daños Pérdidas (ingresos) TOTAL Público Privado

SOCIAL 1570,6 276,8 1847,4 845,8 1001,6Vivienda 846,6 149,0 995,6 0,0 995,6Salud 33,4 108,6 142,0 136,0 6,0Educación 665,6 15,8 681,4 681,4 0,0SECTOR PRODUCTIVO 250,1 1078,6 1328,8 25,6 1303,2Agricultura y pesca 101,8 760,9 862,6 25,6 837,0Industria 123,3 194,3 317,6 0,0 317,6Comercio 11,9 28,9 40,9 0,0 40,9Turismo 13,1 94,6 107,7 0,0 107,7INFRAESTRUCTURA 5841,4 784,3 6625,7 6377,1 248,6Transporte 5408,0 718,7 6126,7 5945,5 181,3Energía 90,2 28,2 118,4 54,4 64,0Agua y saneamiento 343,2 37,4 380,6 377,2 3,4OTROS SECTORES PRIORITARIOS

712,5 1906,4 2618,9 2071,0 547,9

Medio ambiente 340,5 1778,6 2119,1 1920,3 198,8Impacto sobre las mujeres 236,0 127,8 363,8 16,0 347,8

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Gestión de riesgos 136,0 0,0 136,0 134,7 1,3Total en quetzales (millones) 8374,6 4046,2 12 420,8 9319,5 3101,2Total en US$ (millones) 1046,8 505,8 1552,6 1164,9 387,7

Fuente: Evaluación conjunta de la CEPAL, el Banco Mundial, la ONU y el BID, septiembre de 2010, basada en cifras oficiales.

8. Se prevé que el impacto sobre los grupos indígenas y las mujeres sea severo. La tormenta tropical Agatha y las tormentas posteriores devastaron todo el país, aunque se observó un impacto económico y social relativamente mayor en las comunidades indígenas. Las poblaciones indígenas sufrieron daños desproporcionadamente elevados debido a su dependencia de la agricultura de subsistencia. Según las estimaciones de la CEPAL, la mayoría de las poblaciones indígenas perdieron infraestructura y ganado. Los departamentos que sufrieron mayores pérdidas en términos de vidas y capacidad productiva albergan a más del 70% de la población indígena. En junio de 2010, después del huracán Agatha, la Secretaría Presidencial de la Mujer realizó un estudio sobre las consecuencias de la tormenta para varios grupos económicos divididos por edad, sexo y origen étnico. Aunque sus resultados son orientativos, es probable que infravaloren el costo total de los desastres, ya que el estudio se realizó antes de las inundaciones de agosto y septiembre de 2010. Aunque un poco más de la mitad de las 626 531 personas que, según las estimaciones, sufrieron pérdidas eran mujeres, se espera que esta cifra aumente. Dado que la mayoría de estas mujeres dependen de actividades productivas en el hogar, especialmente la agricultura, y que la agricultura se vio duramente golpeada por los desastres, se espera un aumento del índice de pobreza. También se prevé un incremento del número de mujeres vulnerables por debajo de la línea de pobreza. Después del huracán Agatha, el empleo y el ingreso de las mujeres fuera del hogar cayó más o menos en todos los sectores. Es más, la encuesta constató que el tiempo promedio que las mujeres dedicaban a actividades domésticas después de la tormenta aumentó de 13,6 a 16,3 horas. Esto significa que, en promedio, las mujeres trabajaron dos horas más al día dedicando un tiempo no remunerado a actividades de reconstrucción y recuperación. Los daños y las pérdidas más grandes se produjeron en la agricultura y la ganadería, que acapararon más de la mitad de todos los daños y pérdidas. La pérdida de ropa y otros productos del hogar también resultó bastante cuantiosa.

9. El impacto de los desastres ha sido especialmente duro en Guatemala debido a los altos niveles de pobreza y desigualdad, y a una situación económica ya de por sí precaria como consecuencia de la crisis financiera mundial. Alrededor del 51% de los 13,5 millones de habitantes de Guatemala viven en situación de pobreza2. Algunos impedimentos importantes para avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad son la falta de crecimiento congruente y de amplia base, así como de programas y gastos destinados específicamente a los pobres. Si bien Guatemala había empezado a mostrar una débil recuperación de la crisis mundial de 2008-09, la serie de desastres naturales que azotaron al país entre finales de mayo y septiembre han retrasado significativamente esta recuperación. La tasa de crecimiento, que ha disminuido del 3,3% en 2008 al 0,6% en 2009, refleja la caída del desempeño de las exportaciones, las restricciones de los mercados nacionales de crédito (y la reducción de las inversiones nacionales) y la disminución de las remesas. La reducción de la remesas afectó especialmente a los hogares más pobres, que son sus principales beneficiarios3. Aunque se prevé un crecimiento de cerca del 2,1% 2 Esta cifra se basa en el índice general de recuento de la pobreza, según la Evaluación de la pobreza en Guatemala en 2008.3 Véase Remittances and Development: Lessons from Latin America, compilado por Fajnzylber y López, Banco Mundial, 2008.

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en 2010, esta mejora depende de la recuperación de la demanda tanto interna como externa, el turismo y las remesas. En particular, la recuperación dependerá de la recuperación y el crecimiento de los socios comerciales más importantes de Guatemala, especialmente Estados Unidos y los países centroamericanos (véase el anexo 9 para un análisis más detallado de la situación macroeconómica y de la deuda).

10. Teniendo en cuenta la debilidad del contexto económico, la mitigación del impacto de los desastres recientes sobre los pobres requerirá una urgente movilización de recursos. Las finanzas públicas ya estaban limitadas por la ralentización económica y la baja recaudación de impuestos. Para mitigar la difícil elección que habría que hacer entre la reconstrucción y otros gastos esenciales, especialmente la prestación de servicios sociales, será esencial el respaldo de las instituciones multilaterales y los donantes. El mantenimiento constante de los servicios de salud y educación es quizá una de las funciones más importantes del gobierno que habría que respaldar. Como muestras los estudios recientes, la falta de una oferta adecuada de servicios de educación y salud en momentos fundamentales del desarrollo de los niños tiene consecuencias adversas para el resto de sus vidas.

11. A pesar del historial de prudencia fiscal y bajos coeficientes de endeudamiento, el margen fiscal es especialmente limitado en Guatemala, como demuestra claramente la duplicación del déficit fiscal entre 2008 y 2010, al 3,1% del PIB (cuadro 1 del anexo 9). Esta reducción del espacio fiscal conllevó menos recursos para el gasto en favor de los pobres, incluso antes del azote de los desastres naturales, y refleja una marcada disminución de los ingresos fiscales como porcentaje del PIB (que ya eran los más bajos de la región), que pasaron del 12% en 2007 a cerca del 10% en 2010. Guatemala ha intentado varias veces implementar una reforma impositiva, pero la ralentización económica, los desastres naturales y el estancamiento político se lo han impedido. Después de los desastres naturales, la gestión de la formulación y la implementación de políticas se ha vuelto más difícil. No obstante, el Gobierno se ha comprometido a promover la reforma fiscal con el fin de fomentar la sostenibilidad del gasto muy necesario en desarrollo. De hecho, al solicitar la asistencia de los donantes con los esfuerzos de recuperación y reconstrucción, el Gobierno ha integrado la reforma fiscal como una parte necesaria de su plan de recuperación.

2. El plan de recuperación del Gobierno

12. El plan de recuperación del Gobierno se ha diseñado para respaldar la recuperación y la reconstrucción de manera que el país pueda seguir encaminado al cumplimiento de sus objetivos de desarrollo a medio plazo. El plan tiene cuatro pilares: 1) asistencia humanitaria y rehabilitación, 2) recuperación de medios de vida y de la economía, 3) adaptación al cambio climático y mitigación de este, y 4) fortalecimiento institucional. El plan se va a implementar con el apoyo de la comunidad internacional y es totalmente compatible con los objetivos a medio y largo plazo de lograr la seguridad, medios de vida confiables para los hogares, mejora del crecimiento y la productividad y capacidades para mitigar los riesgos que plantean los desastres naturales.

13. Los cuatro componentes del “Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación” del Gobierno tendrán un costo de implementación aproximadamente de

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US$1920 millones4. El primer pilar, relacionado con la asistencia humanitaria y la rehabilitación, se centrará en la creación de condiciones básicas y humanitarias para las familias afectadas por los desastres, a las que se proporcionará acceso temporal a alimentos y agua potable, y una vivienda temporal adecuada. Este componente, que incluye la reconstrucción de infraestructura básica, tiene un costo estimado total de US$538 millones, de los cuales US$85 millones ya han sido financiados a través de una opción de utilización diferida por catástrofes (CAT-DDO) para Guatemala (P112544), aprobada por el Banco Mundial el 14 de abril de 2009. El segundo pilar, que promueve la recuperación económica, garantizará el acceso a alimentos y servicios públicos esenciales como el agua, el saneamiento, la vivienda, la educación y la salud pública a todos los afectados; mientras se crean las condiciones necesarias para reactivar el crecimiento económico Este componente se centrará en la inversión en servicios públicos e infraestructura y su costo estimado es de US$497 millones. El ERL propuesto apoyará las actividades dentro de este pilar. El objetivo del tercer pilar, relacionado con la mitigación del cambio climático y la adaptación a este, es promover respuestas más eficientes a los desastres naturales provocados por el cambio climático mediante la mejora de la capacidad de adaptación al cambio climático, centrándose en la ordenación territorial. El costo estimado de este componente es de US$340 millones. El cuarto pilar, relacionado con el fortalecimiento de las instituciones, se centrará en el desarrollo de la capacidad técnica y científica para desarrollar respuestas eficaces a los desastres naturales y costará US$79 millones. Además, se destinarán US$16 millones a financiar las actividades de seguimiento, evaluación, transparencia y comunicación del Plan.

C. RESPUESTA DE LOS DONANTES Y DEL BIRF, Y LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN LA OPERACIÓN

1. Respuesta de los donantes y del BIRF

14. El Gobierno de Guatemala está coordinando su respuesta a los desastres naturales con una serie de socios en el desarrollo, entre ellos el BIRF. Más de una treintena de donantes, encabezados por el sistema de la ONU y el Gobierno de Estados Unidos, apoyaron los esfuerzos iniciales de asistencia humanitaria: se dispusieron aproximadamente US$14 millones para productos de socorro de emergencia, ayuda alimentaria, refugios, imágenes satelitales, logística aérea y control de enfermedades, entre otras actividades. Las iniciativas del Gobierno de Guatemala se complementaron con actividades de emergencia de los donantes, por ejemplo, mediante evacuaciones rápidas, refugios y la rehabilitación de infraestructuras sociales y productivas fundamentales, lo que se financió en parte con una CAT-DDO de US$85 millones del BIRF. Paralelamente a la asistencia humanitaria inicial, en junio y septiembre, el BIRF realizó misiones conjuntas con otros donantes para asistir al Gobierno de Guatemala en la evaluación de los daños, las pérdidas y las necesidades generadas por los desastres naturales. Por lo tanto, se facilitó una respuesta informada e inmediata del Gobierno a través de una evaluación conjunta de las necesidades, iniciada dos semanas después de la tormenta y financiada con una donación del Fondo mundial para la reducción de los desastres y la recuperación; además del fortalecimiento previo de la capacidad general de gestión de riesgo de desastres del país mediante, por ejemplo, el apoyo al Programa Nacional de Prevención y Mitigación ante

4 El costo del “Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación” supera la estimación antes mencionada de los daños y pérdidas causados por los desastres en aproximadamente US$370 millones. Esta discrepancia se deriva principalmente de la inclusión en el Plan de las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático, así como los costos superiores de reposición con respecto al valor de los activos de la infraestructura en uso.

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Desastres, la planificación municipal para reducir el riesgos de desastres y la plataforma de la Evaluación probabilística de riesgos en América Central (CAPRA). A esto le siguió la celebración de la “Conferencia Internacional de Cooperantes para la Reconstrucción con Transformación”, organizada por el Gobierno en Ciudad de Guatemala en octubre de 2010. Los representantes de 106 donantes, entre ellos el BIRF, se comprometieron a aportar US$788 millones para apoyar el plan de reconstrucción del Gobierno, lo que cubría por lo tanto el 52% de los US$1490 millones necesarios para financiar el plan. De este monto, US$674 millones se comprometieron en forma de préstamos y donaciones, US$64 para asistencia técnica y US$40 millones para reestructuraciones de proyectos.

15. Mucha de la asistencia comprometida hasta la fecha se ha centrado en las áreas del cambio climático, la infraestructura y la seguridad alimentaria. En este sentido, el BID está preparando una operación de US$250 millones sobre cambio climático, mientras que España se comprometió a conceder un financiamiento de US$45 millones para actividades relacionadas con el agua y el cambio climático; el Banco Centroamericano de Integración Económica anunció un total de US$265 millones para cubrir las necesidades de la rehabilitación de infraestructuras y las actividades productivas, entre otras; mientras que Japón está preparando un préstamo de US$120 millones para infraestructura de carreteras; la Unión Europea aportará un total de US$53 millones en préstamos y donaciones para reforzar la seguridad alimentaria; mientras que Suecia apoyará la recuperación de medios de vida con US$25 millones. Como se muestra en el anexo 12, estos compromisos se complementaron con una serie de préstamos y donaciones más pequeños o más generales, como los US$45 millones de donaciones de organismos de la ONU y el financiamiento de US$28 millones de Italia para el plan en general.

16. Para apoyar el plan a más largo plazo de “Reconstrucción con Transformación” del Gobierno, el BIRF también está adaptando su estrategia integrada de desarrollo rural en el país para responder a las necesidades posteriores a los desastres. Dentro de esto destaca el Proyecto de desarrollo económico rural, que está siendo sometido a una reestructuración para que aporte un financiamiento de US$15 millones para la reconstrucción de 98 puentes dañados o destruidos por los desastres naturales. Además, los proyectos de carreteras rurales y principales, salud materna e infantil y calidad de la educación del país están, respectivamente, rehabilitando carreteras, construyendo centros de salud y mejorando el acceso a la educación secundaria, en zonas afectadas por los desastres naturales. Además, un proyecto de US$114,5 para la expansión de oportunidades para grupos vulnerables, que está pendiente de la aprobación del Congreso, beneficiará a los pobres de las áreas afectadas por desastres naturales apoyando el programa de transferencias de efectivo condicionales del país. La ejecución del plan de “Reconstrucción con Transformación” del Gobierno se beneficiará también de la mejora de la eficiencia y la transparencia generada por el proyecto de gestión financiera integrada (que ha prestado asistencia clave para la gestión financiera y los sistemas de adquisición electrónica del país), además del apoyo a la Contraloría General de de la República y la iniciativa piloto de transparencia en el sector de la construcción (CoST) en el país (que centrará en parte sus actividades en los proyectos de reconstrucción).

17. De cara al futuro, Guatemala cuenta con un firme compromiso político con la gestión del riesgo de desastres y ha desarrollado una institucionalidad significativa para permitir la coordinación necesaria en este contexto, como demuestra la fuerte respuesta inmediatamente después de los desastres. La estructura institucional para la gestión del riesgo de desastres en Guatemala está organizada en torno a la Coordinadora Nacional para la

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Reducción de Desastres Naturales (CONRED). Guatemala ha aprendido de los recientes desastres y ha progresado hacia un sistema más proactivo de gestión del riesgo de desastres con una base legal firme. El Programa Nacional de Prevención y Mitigación ante Desastres es un mecanismo de coordinación destinado a abordar la reducción del riesgo de desastres de manera integral. El gobierno actual ha priorizado claramente la gestión del riesgo de desastres dentro de su programa de desarrollo. El Plan de la Esperanza 2008-2012, el programa de políticas gubernamentales, se centra en el aumento del crecimiento y la reducción de la pobreza y la desigualdad. Describe la gestión del riesgo de desastres como una cuestión independiente relacionada con las políticas en este contexto.

2. Las razones que justifican la operación propuesta

18. El proyecto propuesto se está tramitando de acuerdo con la política operacional/procedimiento del Banco (OP/BP) 8.0, ya que ofrece una respuesta rápida para respaldar el mantenimiento de servicios básicos (BP 8.04c). Hasta la fecha, mucha de la asistencia al desarrollo se ha centrado en la mitigación del cambio climático, la infraestructura y la seguridad alimentaria en el proceso de reconstrucción y recuperación, lo que exige que esta operación de emergencia del BIRF cubra las deficiencias de financiamiento a corto plazo en salud y educación. Dado que la crisis financiera mundial ha reducido significativamente la actividad económica, eliminado empleos y frenado el flujo de remesas de salarios, el riesgo de que más personas caigan en la pobreza ha aumentado y las medidas políticas en favor de los pobres se han vuelto aún más esenciales. No obstante, teniendo en cuenta la emergencia de la situación y la debilidad de la recaudación de impuestos, el Gobierno se enfrenta al difícil dilema financiero de financiar totalmente la recuperación y la reconstrucción a expensas de reducir servicios sociales esenciales o retrasar la reconstrucción para mantener los servicios a corto plazo. La estrategia actual consiste en dedicar más de un 1% del PIB del presupuesto del Gobierno Central a gastos relacionados con la reconstrucción y la recuperación. Se prevé que este aumento de la necesidad de recursos se mantenga entre 2010 y 2012, lo que, en ausencia de respaldo de las instituciones multilaterales y los donantes, podría generar grandes recortes del gasto que afectarían a la prestación de servicios de salud y educación muy necesarios. El Gobierno se ha comprometido a financiar a medio y largo plazo los servicios de educación básica y salud, pero ha solicitado el ERL para apoyar la prestación de servicios sociales a corto plazo, mientras se inicia la reconstrucción y exista una gran presión sobre los recursos fiscales.

D. EL PROYECTO PROPUESTO

1. Componentes, objetivos y resultados previstos del proyecto

19. El ERL respaldará la continuación de la prestación de servicios de salud y educación para los segmentos más pobres de la sociedad guatemalteca, mientras el Gobierno dedica recursos a la recuperación de los desastres naturales. El Banco coordinará estrechamente su intervención de apoyo al Plan de Reconstrucción con Transformación con el Gobierno y otros socios en el desarrollo, a través de su participación en el Grupo de Diálogo de alto nivel para la armonización de los donantes, y los grupos de coordinación sectorial a nivel técnico, entre ellos el grupo sobre educación que preside.

20. La operación incluye dos componentes principales: a) Preservar el acceso de los niños vulnerables a la educación básica y b) preservar la cobertura de los servicios de

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atención a la salud para los grupos vulnerables. Estos componentes corresponden al segundo pilar del plan de recuperación del Gobierno: “recuperación de los medios de vida y de la economía”. Un tercer componente se ocupa de la gestión y el seguimiento del proyecto. Un objetivo importante del segundo pilar del plan de recuperación es facilitar la prestación de servicios básicos para que todos los grupos, especialmente los más vulnerables, tengan cobertura a pesar de la situación de emergencia. Los tres componentes antes descritos contribuyen al mismo fin al respaldar el plan del Gobierno de mantener los servicios sociales básicos en las áreas de la educación y la salud. Este apoyo se materializará en reembolso de salarios para maestros y trabajadores de la salud en los municipios más pobres de Guatemala.

a) Componente 1 (US$60 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de educación básica para los niños vulnerables que residen en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de maestros y facilitadores. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer el acceso constante a las escuelas pública mediante el financiamiento de los salarios de maestros cualificados para el número creciente de niños vulnerables (aproximadamente 2,8 millones de niños) que reciben educación básica en los 125 municipios más pobres (véase la lista del anexo 13) y los salarios de los facilitadores de Telesecundaria en zonas rurales y aisladas. La educación básica abarca del primer al noveno grado. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Educación mantener la cobertura educativa, mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010.

b) Componente 2 (US$39,65 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de atención primaria a la salud y emergencia en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de la salud. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer el acceso constante a los servicios de atención primaria y de emergencia en los 125 municipios más pobres del país, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de salud cualificados. El mantenimiento de recursos adecuados para mantener abiertos los centros de salud garantizaría el acceso a la atención sanitaria, especialmente la atención a la salud materno-infantil de los grupos más vulnerables.

c) Componente 3 (US$100 000): Asistencia al Gobierno en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera del proyecto, mediante el financiamiento de servicios de consultoría, que incluyen el financiamiento de auditorías del proyecto. El proyecto contará con un componente de asistencia al Ministerio de Finanzas en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto.

21. El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. Teniendo en cuenta la emergencia de la situación y la debilidad de la recaudación de impuestos, el Gobierno se enfrenta al difícil dilema financiero de financiar totalmente la recuperación y la reconstrucción a expensas de

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reducir servicios sociales esenciales o retrasar la reconstrucción para mantener los servicios a corto plazo. Por lo tanto, el objetivo de desarrollo del proyecto es ayudar a la República de Guatemala a mantener servicios sociales prioritarios de salud y educación después de los graves desastres naturales, mientras el Gobierno implementa su programa de recuperación y reconstrucción de emergencia.

22. El proyecto prevé dos resultados principales. Los resultados miden los avances en el logro del objetivo de desarrollo del ERL propuesto, en función de la capacidad del Gobierno para mantener un financiamiento adecuado de los servicios sociales básicos en los sectores de la educación y la salud, especialmente en los sectores más pobres de la sociedad guatemalteca:

Mantener el acceso a la educación básica en los municipios más pobres, medido en función del número de estudiantes que asisten a la escuela.

Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los municipios más pobres, medido en función del número de centros de salud abiertos y en funcionamiento.

23. En términos de la capacidad institucional, tanto el Ministerio de Educación como el Ministerio de Salud cuentan con unidades operativas y administrativas en pleno funcionamiento, dotadas adecuadamente de personal complementario para gestionar esta operación de emergencia. También tienen sistemas de información y mecanismos de seguimiento y evaluación bien organizados para producir información con fines de presentación de informes. El Banco ya tiene dos préstamos en marcha con cada uno de estos ministerios (Salud: P077756, aprobado en 2005, y Educación: P089898, aprobado en 2007) que se sirven de sus propios procedimientos internos para gestionar las operaciones. Las actividades administrativas y financieras de estos préstamos, así como los mecanismos de control interno, están plenamente integrado en el funcionamiento normal de los ministerios. El sistema actual de informes financieros que se usa para seguir los préstamos del Banco es exhaustivo y ha sido suficiente para hacer un seguimiento de los proyectos activos. Esta operación puede usar dichos procedimientos existentes para cumplir el requisito estándar de producción de informes financieros y administrativos.

2. Elegibilidad para la tramitación de acuerdo con la OP 8.0

24. El proyecto propuesto se está tramitando de acuerdo con la OP/BP 8.0, ya que ofrece una respuesta rápida para respaldar el mantenimiento de servicios básicos (BP 8.04c). El proyecto es representativo de la respuesta rápida del Banco a una situación de emergencia provocada por una serie de desastres naturales que azotaron Guatemala entre finales de mayo y septiembre de 2010. El objetivo del préstamo de emergencia para recuperación es apoyar la preservación de servicios básicos de salud y educación en los 125 municipios más pobres de Guatemala. Esta operación respalda el segundo pilar del plan de recuperación del Gobierno. Un objetivo importante del segundo pilar del plan de recuperación es facilitar la prestación de servicios básicos para todos los grupos, especialmente los más vulnerables, a pesar de la situación de emergencia. Esta operación es ampliamente compatible con la estrategia de asistencia al país (según la versión revisada del informe de situación del 28 de julio de 2010) y conlleva reajustes dentro del programa vigente de financiamiento al país.

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3. Compatibilidad con la estrategia de asistencia al país

25. El ERL propuesto es compatible con los objetivos identificados en la estrategia del BIRF de asistencia a Guatemala para los ejercicios fiscales 2009-12, revisada en el informe de situación de la estrategia de alianza con el país (CPS-PR, P121395) de julio de 2010. Estos objetivos hacen hincapié en la expansión de oportunidades para grupos vulnerables y en riesgo. Dentro de su apoyo a la respuesta del Gobierno ante las crisis de alimentos, del combustible y de la economía mundial, durante el período de la estrategia de asociación con el país, el Banco ha transferido recursos de la inversión a las operaciones sobre políticas de desarrollo. El objetivo de los DLP ha sido proteger el gasto social y evitar que se reviertan los avances sociales de los últimos años, a la vez que se apoyan las reformas destinadas a la mejora de la gestión económica, el gobierno y la transparencia. Aunque el Gobierno sigue comprometido con la buena gestión económica y otros objetivos (como demuestra, por ejemplo, el progreso de la iniciativa de CoST), ha redirigido su atención a las necesidades sociales y de reconstrucción más urgentes después de los desastres naturales. Estas situaciones imprevistas se tuvieron en cuenta en el CPS-PR de julio de 2010 (analizado por los directores ejecutivos el 8 de septiembre de 2010), que señaló la posible necesidad de ajustes en el programa para el ejercicio económico de 2011-12, en vista del impacto aún incierto del huracán Agatha. El pasar del DPL anticipado para gestión de gobierno y transparencia al proyecto propuesto de emergencia para recuperación de US$100 millones abordaría necesidades sociales más urgentes a corto plazo y fomentaría la sostenibilidad de operaciones anteriores destinadas a salvaguardar los avances alcanzados con respecto a los indicadores sociales. Con este cambio, el programa del BIRF para el país se ajusta claramente al conjunto general de préstamos por valor de US$984,5 millones previsto para Guatemala para los ejercicios fiscales 2009-12, y no sería necesario revisar el marco de resultados del CPS-PR.

E. EVALUACIÓN INICIAL DE LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO

1. Evaluación inicial de las actividades del proyecto

26. Con el fin de proteger servicios sociales críticos en el terreno de la salud y la educación dentro del contexto de la débil recuperación económica, el escaso margen fiscal y las iniciativas del Gobierno de recuperación de los desastres naturales, la operación propuesta respaldará programas esenciales del sector social. Las actividades financiadas abordarán las prioridades principales para la continuación de la prestación de servicios de salud y educación para los segmentos más pobres de la sociedad guatemalteca, mientras el Gobierno dedica recursos a la recuperación de los desastres naturales. La operación incluye tres componentes:

27. Componente 1 (US$60 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de educación básica para los niños vulnerables que residen en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de maestros y facilitadores. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer acceso continuado a la educación pública básica mediante el financiamiento del salario de aproximadamente 35 976 maestros que atienden a un número creciente de niños vulnerables (alrededor de 2,8 millones de niños) en los municipios más pobres del país. Entre 2000 y 2009, Guatemala aumentó drásticamente la tasa neta de matriculación en la educación primaria, del 85,4% en 2000 and 98,6% en 2009. La presencia de

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maestros cualificados y la confiabilidad de los servicios educativos ininterrumpidos son factores críticos para que el programa siga logrando sus objetivos, especialmente en las regiones más pobres y aisladas del país. Estas regiones están pobladas en gran medida por poblaciones indígenas con una economía de subsistencia basada en la agricultura, que se vio especialmente afectada por el huracán Agatha y las tormentas posteriores, a cuyas consecuencias estuvieron predominantemente expuestas las poblaciones indígenas. Por lo tanto, los niños indígenas dependen mucho de la no interrupción de los servicios de educación primaria. Sin una educación sin interrupciones de calidad en las escuelas públicas, es improbable que los estudiantes tengan éxito en el futuro. Es más, habrá escasas posibilidades de alcanzar el objetivo de desarrollo del milenio de la educación primaria universal para el año 2015. Aunque el apoyo a la prestación de servicios de enseñanza no es el único factor que determina el logro de resultados educativos, se trata de un componente clave.

28. Este componente financiará, durante alrededor de tres meses, el pago de los salarios de los maestros que trabajan en las escuelas públicas de los 125 municipios más pobres del país. Además de los maestros de educación primaria, el componente financiará también los honorarios de los facilitadores de Telesecundaria en zonas rurales pobres y aisladas. Telesecundaria utiliza recursos alternativos para atender a los estudiantes de zonas aisladas con material de apoyo audiovisual, televisiones, DVD educativos y, a veces, tecnología informática, en combinación con facilitadores del aprendizaje que posibilitan el acceso a toda una serie de materias del nivel básico de secundaria. Gracias a la modalidad de Telesecundaria, la tasa neta de matriculación en la educación secundaria ha aumentado del 24,6% en 2000 al 40,2% en 2009. Dentro del Proyecto de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria (P089898, aprobado en 2007), el Banco apoyó el financiamiento inicial de los facilitadores de Telesecundaria, pero tenía programado eliminar gradualmente su financiamiento en varios años (1720 facilitadores en 2010, 1010 en 2011 y solo 3000 en 2012). Este componente financiará los salarios de 2011 de los facilitadores de Telesecundaria no cubiertos por el Proyecto de calidad educativa antes descrito. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Educación mantener la educación básica (del primer al noveno grado), mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010. La operación podría financiar con carácter retroactivo los salarios del 40% de los maestros y los facilitadores de Telesecundaria desde el 27 de mayo de 2010 (el comienzo de los desastres naturales).

29. Componente 2 (US$39,65 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de atención primaria a la salud y emergencia en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de la salud. Este componente ayudará al Gobierno a facilitar el acceso continuado a los servicios de atención primaria y emergencia en los distritos sanitarios más pobres del país, mediante el financiamiento durante alrededor de cuatro meses de los salarios de aproximadamente 19 105 trabajadores de la salud de los 125 municipios más pobres del país. El mantenimiento de recursos adecuados para mantener abiertos los centros de salud contribuirá a preservar el acceso a la atención sanitaria, especialmente a la atención a salud materno-infantil y los servicios de inmunización y nutrición en los 125 municipios más pobres del país. La falta de disponibilidad de centros de salud conllevaría que no se prestaran más de un millón de servicios de atención primaria mensuales, entre ellos atención maternal y neonatal, tratamientos críticos contra epidemias y el acceso a medicamentos para tratar un número creciente de enfermedades provocadas por la sucesión de

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inundaciones y otros desastres naturales. Esto tendría consecuencias devastadoras sobre la situación de la salud de los pobres, la de los niños pobres, que son los más vulnerables, y especialmente sobre las poblaciones indígenas. Es más, las posibilidades de reducir las deficiencias para poder alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio sobre mortalidad infantil y salud maternal en 2015 serán aún más escasas. Dentro del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil (P077756, aprobado en 2005), el Banco ya está financiando servicios de salud, pero solo en un número limitado de municipios destinatarios. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Salud mantener esta importante cobertura sanitaria, mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010. La operación podría financiar con carácter retroactivo los salarios del 40% del personal médico desde el 27 de mayo de 2010 (el comienzo de los desastres naturales). El objetivo consiste en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. Como sucede con la prestación de servicios de enseñanza, aunque el apoyo a la oferta de servicios profesionales de atención a la salud no es el único factor que determina el logro de los objetivos sanitarios, se trata de un componente clave.

30. Componente 3 (US$100 000): Asistencia al Gobierno en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera del proyecto, mediante el financiamiento de servicios de consultoría, que incluyen el financiamiento de auditorías del proyecto. El proyecto contará con un componente de asistencia al Ministerio de Finanzas en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto.

2. Lecciones aprendidas de operaciones anteriores

31. En el diseño de esta operación se han tenido en cuenta las lecciones aprendidas de desastres anteriores en el país, y las lecciones extraídas de los 25 años de operaciones y programas del Banco en el terreno de la gestión del riesgo de desastres. El informe del Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, “Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters” (2005), recomienda que el Banco ayude a sus países clientes más vulnerables a los desastres naturales a trasladar su enfoque exclusivo en la respuesta a los desastres a la implementación de programas y políticas para la gestión integral del riesgo de desastres. El riesgo de desastres debe gestionarse de manera proactiva, en lugar de tratarse como una perturbación exógena del desarrollo. Esto se ha documentado en toda una serie de estudios y es la base del Marco de Acción de Hyogo, el acuerdo internacional adoptado por 168 gobiernos. Guatemala ha reconocido que el riesgo de desastres es una manifestación de que el desarrollo no se ha adaptado adecuadamente al medio ambiente, y que la gestión del riesgo de desastres es una buena práctica para lograr el desarrollo sostenible. Por consiguiente, ha incluido la gestión del riesgo de desastres en su programa nacional de desarrollo y su visión del desarrollo a largo plazo. Esta estrategia integral de gestión del riesgo está respaldada tanto por la CAT-DDO de Guatemala (2009) como la asistencia técnica en curso para la evaluación de los daños causados por los recientes desastres (2010), proyectos que se complementan con esta operación propuesta.

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32. El Banco mantiene también un diálogo continuo con varios organismos encargados de la gestión del riesgo de desastres en América Central, con el fin de facilitar la coordinación del asesoramiento y el apoyo estratégicos. Entre estos organismos se encuentran el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central, la Organización de Estados Americanos, la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para Reducción de Desastres en América Central, el BID, la Organización Meteorológica Mundial y el Consorcio ProVention. Entre las principales iniciativas apoyadas a través de estas colaboraciones están la CAPRA y el Sistema de Información Ambiental Mesoamericano.

33. Una lección clave aprendida de la experiencia previa del Banco es que la coordinación de donantes, tanto en términos de evaluación de necesidades como de financiamiento, es esencial para atenuar el impacto de las perturbaciones sobre la economía y las secciones vulnerables de la población. Este préstamo de emergencia para la recuperación propuesto complementará la asistencia coordinada de los donantes solicitada por el Gobierno de Guatemala, como se señaló anteriormente. El Banco formó parte también de un equipo compuesto por la CEPAL, el BID, el FMI y la ONU, que preparó una evaluación de las pérdidas humanitarias y económicas provocadas por el volcán Pacaya, el huracán Agatha y sus consecuencias.

3. Políticas de excepciones y salvaguardias

34. No se solicitan excepciones.

35. La operación propuesta tiene una clasificación ambiental C (impacto limitado). Activa las salvaguardias sobre evaluación ambiental (OP 4.01) y pueblos indígenas (OP 4.10). Se aplica la OP 4.01 porque el proyecto apoyará a pequeños centros de salud existentes que producen ciertos desechos sanitarios, que deben manejarse adecuadamente mediante un protocolo de gestión de desechos sanitarios. Se aplica la OP 4.10 porque el proyecto se implementará en territorios de los pueblos indígenas. Teniendo en cuenta la probabilidad de que el proyecto tenga impactos adversos mínimos y que sea principalmente beneficioso, se clasifica dentro de la categoría ambiental C.

36. Para cumplir con los requisitos de cada una de estas salvaguardias, el Gobierno ha preparado estrategias para completar los planes de ordenación ambiental y para los pueblos indígenas (POA y PPI, respectivamente). Estas estrategias se incluyen en el anexo 8 (sobre salvaguardias ambientales y sociales). Dado que la operación se está tramitando mediante procedimientos de emergencia, los dos planes se finalizarán después de la evaluación inicial, pero dentro del plazo de 6 meses después de la aprobación del Directorio.

37. El POA y el PPI se consultarán con las partes interesadas clave antes de su finalización y su divulgación posterior. El anexo 8 contiene información adicional sobre los planes y el proceso de consultas.

38. Evaluación ambiental (OP/BP 4.01): La probabilidad de que el proyecto propuesto tenga impactos ambientales adversos sugiere su clasificación dentro de la categoría C, por lo que activará la política de salvaguardia ambiental del Banco (OP 4.01). La operación de

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emergencia propuesta respaldará, a través del financiamiento de los salarios de personal sanitario esencial, la prestación de servicios de atención primaria a la salud y de emergencia, que generan desechos sanitarios que deben manejarse adecuadamente. El marco reglamentario relativo a la eliminación de desechos sólidos hospitalarios en Guatemala es adecuado, como se determinó en 2006 durante la preparación del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil del Banco (P077756), y también se concluyó que el cumplimiento de los reglamentos era débil, especialmente en las zonas rurales.

39. El proyecto usará instrumentos de evaluación y otras medidas para evitar o mitigar cualquier impacto ambiental adverso. El proyecto colaborará con el Gobierno en la actualización de la evaluación existente del marco reglamentario y en el examen del nivel de cumplimiento en los municipios abarcados por esta operación, usando la documentación y los estudios sobre el terreno existentes. Partiendo de los resultados de estas evaluación, se desarrollará un marco de gestión ambiental, centrado en las medidas para fortalecer el cumplimiento de las normas nacionales sobre gestión de desechos sanitarios, lo que incluye i) formar al personal de los centros de salud y fortalecer su capacidad, ii) desarrollar planes de acción para cumplir los reglamentos nacionales y iii) comprobar, mediante muestreo, el cumplimiento de estas disposiciones.

40. Política para los pueblos indígenas (OP 4.10): La política para los pueblos indígenas (OP 4.10) se activa porque los centros de salud y las escuelas que va a financiar el proyecto se encontrarán probablemente en municipios poblados por pueblos indígenas. El proyecto está apoyando los servicios existentes, “mediante el financiamiento de los salarios de maestros, facilitadores de Telesecundaria y trabajadores de atención a la salud”. Se espera que los pueblos indígenas se beneficien del mantenimiento de los servicios de salud y educación en sus comunidades. La OP 4.10 (más concretamente el párrafo 8) requiere que el prestatario garantice que los beneficios de un proyecto son apropiados desde el punto de vista cultural. La estrategia adoptada por el Gobierno incluye una evaluación social. Esta evaluación describirá la diversidad social, cultural y política; identificará a las partes interesadas; preparará un proceso de consulta previa, libre e informada; identificará los impactos, los riesgos y los beneficios del proyecto; y analizará el contexto institucional. Esta información servirá de base para la preparación del PPI.

41. El PPI incluirá un resumen de las observaciones de la evaluación ambiental, una estrategia para el proceso de consulta que se llevará a cabo a lo largo de la implementación del proyecto, un plan de acción para minimizar los posibles impactos adversos y maximizar los beneficios, los costos y los procedimientos financieros, un plan para el manejo de disputas y quejas y, finalmente, un sistema de seguimiento y evaluación. Según la OP 4.10, el grado de detalle necesario de cada uno de estos procesos y del PPI dependerá de la complejidad del proyecto propuesto y será proporcional a la naturaleza y dimensión de los posibles efectos del proyecto sobre los pueblos indígenas. Por lo tanto, de acuerdo con esta disposición, y teniendo en cuenta que los impactos del proyecto podrían ser exclusivamente beneficiosos, el Gobierno sincronizará su estrategia, incluyendo los proyectos de consulta, con las conclusiones de la implementación de los planes para los pueblos indígenas que se han preparado y se están implementando dentro de los proyectos de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria y de salud y nutrición materno-infantil. Por consiguiente, el PPI se basará en las lecciones aprendidas durante la implementación de los PPI de los proyectos de educación y salud en curso.

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42. Acuerdos, calendario y divulgación del POA y del PPI. Dado que el proyecto está tramitando de acuerdo con la OP 8.00, de respuesta rápida a crisis y emergencias, la preparación y la divulgación del POA y del PPI se realizará conforme a las OP 4.01 y OP 4.10. El POA y el PPI se finalizarán, consultarán y divulgarán en un plazo de seis meses desde su presentación al Directorio. El POA y el PPI se enviarán a las partes interesadas clave, entre ellas los líderes de los pueblos indígenas y las organizaciones que representan a organizaciones indígenas dentro del área del proyecto. Los planes se divulgarán también en sitios web adecuados, y el público dispondrá de un mes para hacer comentarios antes de la finalización de los planes y su divulgación definitiva.

F. CONTRATACIÓN, GESTIÓN FINANCIERA Y SISTEMAS DE EJECUCIÓN

43. Contratación: Los procedimientos de contratación del Banco (que incluyen las “Normas de contrataciones con préstamos del BIRF y créditos de la AIF” y las “Normas de selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial”, con fecha de mayo de 2004 y revisadas en octubre de 2006 y mayo de 2010) se aplicarán a las actividades financiadas por el proyecto. A través de sus dos primeros componentes, el proyecto financiará, respectivamente, el pago de salarios de maestros de los niveles de educación preescolar y primaria de los 125 municipios más pobres del país, y los salarios de trabajadores de salud cualificados; dado que estas actividades se consideran recurrentes, no se prevén procesos de adquisiciones en su implementación. El tercer componente del proyecto apoyará la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto. La selección de los consultores para esta actividad debe cumplir las normas sobre consultores del Banco. No se prevén procesos para financiar la contratación de bienes, obras y servicios distintos de los servicios de consultoría en este proyecto.

44. Gestión financiera: El Ministerio de Finanzas es la contraparte principal del Banco para esta operación, que se ejecutará conjuntamente con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud. La responsabilidad de consolidar los informes financieras y los sistemas de auditoría corresponderá al Ministerio de Finanzas. Los fondos se canalizarán a través del reembolso de gastos admisibles ya efectuados y la cuenta única del tesoro para financiamiento multilateral que utiliza el sistema presupuestario (Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF) de Guatemala como base para la mejora del registro financiero y del control del gasto. En cuanto a los aspectos operativos y presupuestarios de los otros organismos encargados de la ejecución, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud cuentan unidades operativas y administrativas en pleno funcionamiento y dotadas de personal complementario para gestionar esta operación de emergencia, y tendrán la responsabilidad de mantener la documentación de apoyo. También tienen sistemas de información y mecanismos de seguimiento y evaluación bien organizados para producir información con fines de presentación de informes. El Banco ya tiene dos préstamos en marcha con cada uno de estos ministerios (Salud: P077756, aprobado en 2005, y Educación: P089898 aprobado en 2007) que cuentan con operaciones administrativas y financieras aceptables, así como con mecanismos internos de control, que se usarán también para esta operación y se complementarán con los controles y los procedimientos institucionales que forman parte de las actividades normales de los ministerios. El sistema actual de informes financieros que se usa para seguir los préstamos del Banco es exhaustivo y ha sido suficiente para hacer un seguimiento de los proyectos activos. Esta operación puede usar dichos

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procedimientos existentes para cumplir el requisito estándar de producción de informes financieros y administrativos.

45. Mecanismos de desembolso: El proyecto podrá desembolsar hasta el 40% del valor del préstamo con carácter retroactivo para cubrir los gastos salariales elegibles ya incurridos por el Gobierno durante un período de hasta 12 meses antes de la firma del crédito/la donación, pero posterior al 27 de mayo de 2010, fecha del comienzo de los desastres naturales. Los desembolsos se efectuaran sobre la base de estados de gastos (EdG) certificados. Para todos los gastos financiados en función de EdG, la unidad de ejecución del proyecto conservará la documentación completa relacionada con los EdG durante al menos dos años después de la fecha de cierre del proyecto. Esta información estará a disposición de las misiones del Banco para su revisión durante la supervisión del proyecto y de los auditores del proyecto. Los EdG se auditarán coincidiendo con la auditoría semestral del proyecto. La carta de desembolso contendrá instrucciones adicionales sobre el valor mínimo de solicitud de fondos y la manera de retirar los fondos de este crédito/donación.

46. Ejecución y seguimiento: El Ministerio de Finanzas desempeñará la función principal de coordinación del seguimiento y la evaluación de la ejecución del programa. El Gobierno y el Banco aprovecharán varias fuentes de datos importantes para hacer un seguimiento del proyecto, entre ellas las siguientes:

Supervisión del presupuesto central y no financiero del sector público por parte del Ministerio de Finanzas

Datos del Ministerio de Salud y del Ministerio de Educación Misiones de supervisión e informes del Banco, el FMI y el BID Informes de auditoría

47. El equipo del Banco visitará Guatemala cada trimestre para comprobar los resultados del proyecto y emprenderá visitas sobre el terreno a los municipios beneficiarios durante estas misiones.

G. RIESGOS DEL PROYECTO Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN

48. Como se indica en el marco de evaluación del riesgo operativo (anexo 3), el riesgo general de la operación durante la fase de preparación es bajo, y medio durante la fase de ejecución. El riesgo medio de la operación durante la ejecución se debe principalmente al riesgo de futuros desastres naturales, la incertidumbre económica, además del riesgo político durante los preparativos para las elecciones de 2011. Dados los daños a la agricultura y los altos precios del combustible es posible que se ralentice el crecimiento y aumente la inflación. Esto aumenta el riesgo de fluctuaciones a la baja de las predicciones de recuperación económica y fiscal a medio plazo, y por lo tanto de la restauración de la capacidad de respuesta fiscal. El apoyo de los donantes internacional y las instituciones financieras internacionales y la reforma fiscal propuesta mitigarán el riesgo que pesa sobre las finanzas públicas y los gastos prioritarios. El riesgo de futuros desastres naturales se ve mitigado en cierto modo por el apoyo del Banco al desarrollo de la estrategia nacional de mitigación del riesgo de desastres a través de la CAT-DDO.

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49. Aunque el país se ha unido en apoyo del plan de reconstrucción, siguen existiendo riesgos políticos, especialmente a la reanudación propuesta de la reforma fiscal y las decisiones sobre el gasto de cara a las elecciones de 2011. El gobierno actual cuenta con una minoría en el Congreso y se ha enfrentado a considerables obstáculos en la promoción de reformas legislativas. El Gobierno está mitigando este riesgo a través de ejercicios de comunicación regular y de desarrollo de consensos. La participación de la comunidad de donantes internacionales en el plan de recuperación ha contribuido a esta iniciativa de desarrollo de consensos.

H. CONDICIONES FINANCIERAS Y FECHA DE CIERRE DEL PRÉSTAMO

50. El Gobierno de Guatemala seleccionó un préstamo flexible del BIRF con margen fijo y denominado en dólares de EE. UU. El calendario de reembolso del préstamo se vinculará, en el momento del compromiso, con un plazo final de vencimiento de 26,5 años (que incluyen un período de gracia de 8,5 años) y reembolsos del principal en cuotas iguales. El prestatario seleccionó el 15 de febrero y el 15 de agosto de cada año como las fechas de pago del servicio de la deuda y decidió pagar la comisión inicial con los fondos del préstamo. Finalmente, Guatemala quiere que se incorporen todas las opciones de gestión del riesgo financiero al préstamo del BIRF, entre ellas la opción de fijación automática de la tasa del interés.

51. El Gobierno seleccionó un préstamo del BIRF con margen fijo con el fin de gestionar mejor el riesgo de la tasa de interés al fijarla inmediatamente después del desembolso del préstamo. Con respecto al vencimiento y al período de gracia seleccionada, su intención es ordenar el perfil de vencimientos del conjunto de la deuda pública, cuyo pago se concentra actualmente en el período 2011-18.

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Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento

Objetivos de desarrollo del proyecto Indicadores del resultado del proyecto

Referencia básica

Octubre2010

2011 Fuente de información

El objetivo del proyecto es preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010.

(a) Mantener el acceso a la educación primaria (primer a sexto grado) en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de maestros en servicio.

(b) Mantener el acceso a la educación secundaria básica (séptimo a noveno grado) en zonas rurales aisladas mediante la preservación del número de facilitadores de Telesecundaria.

(c) Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de proveedores de salud.

35 976

3250

19 105

35 976

3250

19 105

MINFIN

MINEDUC

MSPAS

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Anexo 2: Resumen de los costos estimados del proyecto

Actividades Costo estimado (millones de

US$)Componente 1. Preservar el acceso a la educación básica para niños vulnerables 60,00Reembolso de los salarios de los maestros (de los salarios pagados hasta los 12 meses anteriores a la firma del préstamo y después del comienzo de los desastres naturales, es decir, el 27 de mayo de 2010) en los 125 municipios más pobres y a los facilitadores de Telesecundaria de zonas rurales aisladas.

Componente 2. Preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para grupos vulnerables 39,65Reembolso de los salarios de los trabajadores de la salud (de los salarios pagados hasta los 12 meses anteriores a la firma del préstamo y después del comienzo de los desastres naturales, es decir, el 27 de mayo de 2010).Componente 3. Gestión y seguimiento del proyecto y comisión inicial 0,35Apoyar a la Dirección de Crédito Público en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto. 0,10Comisión inicial 0,25

Total 100,00

20

Anexo 3: Marco de evaluación del riesgo operativo Guatemala: Asistencia de emergencia para servicios sociales

Categoría de riesgo

Clasificación del riesgo

Explicación de la clasificación del riesgo

Medida de mitigación propuesta

Situación

C= completado

EC = en curso

ANP = aún no pagadero

N/A = no aplicable

1. Riesgo para las partes interesadas del proyecto

Medio – I

1.1 Parte interesada Medio – I Existe un firme consenso entre los partidos políticos y las organizaciones, así como dentro de la comunidad internacional, acerca de la importancia del plan de recuperación.

No obstante, solo falta un año para las elecciones y el Gobierno se enfrenta a una fuerte oposición. Este puede retrasar la aprobación parlamentaria de medidas para financiar los esfuerzos de

El Banco está manteniendo conversaciones constantes con toda una serie de partes interesadas en el país acerca de las medidas de emergencia para la recuperación y los objetivos de desarrollo a largo plazo.

El Gobierno ya ha obtenido cerca de US$800 millones, comprometidos por otros donantes para apoyar los planes de recuperación.

EC

C

21

Objetivo de desarrollo del proyecto:El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste en ayudar a Guatemala a preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. Indicadores de los resultados a nivel de los objetivos de desarrollo del proyecto

1. Mantener el acceso a la educación primaria (primer a sexto grado) en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de maestros en servicio.2. Mantener el acceso a la educación secundaria básica (séptimo a noveno grado) en zonas rurales aisladas mediante la preservación del número de facilitadores de Telesecundaria.3. Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de centros de salud abiertos y en funcionamiento.

recuperación.

2. Riesgos del entorno operacional

2.1 País Medio – I Algunas partes del país tienen instituciones de gobierno débiles.

La campaña electoral podría desviar la atención del Gobierno de la implementación de los proyectos. (Elecciones - septiembre de 2011)

Los desastres naturales pueden tener costos enormes y alterar las actividades comerciales habituales y el transporte.

El Banco está manteniendo conversaciones constantes con toda una serie de partes interesadas (de todos los segmentos del espectro político) acerca de las medidas de emergencia para la recuperación y los objetivos de desarrollo a largo plazo.

El Banco está apoyando el desarrollo de la estrategia de mitigación del riesgo de desastres a través de la CAT-DDO.

EC

EC

2.2 País (riesgo macroeconómico)

Medio - I El marco de la política macroeconómica es adecuado, aunque se mantienen algunos riesgos. El crecimiento empezó a frenarse en 2008, se redujo marcadamente durante 2009 y se espera que registre solo un aumento débil en

A través del diálogo constante con las partes interesadas en el país, el Banco continúa apoyando los intentos de Guatemala de desarrollar un consenso en torno a políticas que respalden un crecimiento de base amplia y la reducción de la pobreza.

EC

22

2010.

La inflación ha seguido una tendencia a la baja desde finales de 2008.

La política fiscal se ha mantenido prudente en los últimos años, y los bajos niveles de deuda y déficit ofrecen un margen para medidas anticíclicas.

La disminución del gasto y las importaciones ha provocado una caída de las recaudaciones del IVA y las tasas sobre las importaciones. El nivel de ingreso público de Guatemala, que se sitúa en menos del 11% del PIB, es uno de los más bajos de la región. Se prevé que los ingresos fiscales se mantendrán en torno al 10% del PIB en 2010.

La reforma fiscal, una cuestión

23

tradicionalmente polarizadora en Guatemala, se está reorientando a la mejora de la administración fiscal, la gestión financiera y el seguimiento del gasto, con el fin de reducir la evasión de impuestos y mitigar el impacto de la crisis.

2.3 Riesgo institucional (nivel sector y multisectorial)

Bajo El Gobierno cuenta con una estrategia bien coordinada para la implementación de esta operación. El Ministerio de Finanzas será la contraparte principal y será responsable de la ejecución de esta operación, que reembolsará los salarios de maestros y trabajadores de la salud de los 125 municipios más pobres del país.

3. Riesgos del organismo encargado de la ejecución (incluyendo la

Medio - I

24

gestión financiera y la contratación)

3.1 Capacidad Bajo El Ministerio de Finanzas tiene experiencia trabajando de acuerdo con las directrices y los procedimientos del Banco, y cuenta con procesos bien establecidos, como se documenta en este texto (véanse los detalles en el anexo 4). No se prevé una contratación de bienes y servicios (salvo los servicios de consultoría).

El 99,65% del préstamo se desembolsará a través de los sistemas nacionales para el pago de salarios a maestros y trabajadores de la salud de los municipios más pobres y las zonas rurales.

El Gobierno está preparando un borrador del manual de operaciones para su revisión durante las negociaciones/evaluación inicial de esta operación. Este manual documentará los procesos a seguir como la ejecución, la gestión financiera, la contratación, la supervisión, el seguimiento y la implementación de planes de salvaguardia.

EC

3.2 Gestión de gobierno

Medio – I La contraparte principal será el

El Banco está entablando un diálogo con contrapartes de

EC

25

Ministerio de Finanzas, pero la comunicación con los ministerios sectoriales de salud y educación puede resultar difícil.

todos los niveles de los tres ministerios, que participarán en la misión de evaluación inicial del Banco.

3.3 Fraude y corrupción

Bajo El desembolso equivaldrá a los salarios de los maestros y los trabajadores de salud de los 125 municipios más pobres del país. Los salarios se supervisan y pueden comprobarse a través del SIAF (véanse los detalles en el anexo 4). No se prevé una contratación de bienes y servicios, salvo los servicios de consultoría para la gestión del proyecto.

El manual de operaciones especificará los productos necesarios del SIAF.

EC

4. Riesgos del proyecto

4.1 Diseño Bajo Se prevé un riesgo bajo derivado del apoyo al mantenimiento de la prestación de servicios

EC

26

sociales básicos.

4.2 Social y ambiental Bajo La operación activará salvaguardias relacionadas con los pueblos indígenas y el medio ambiente. Estas salvaguardias se gestionarán mediante medidas basadas en estrategias similares implementadas con éxito dentro de otros proyectos en Guatemala.

Las medidas de salvaguardia propuestas se supervisarán como parte de las misiones regulares de supervisión.

Las medidas de salvaguardia en curso se evaluarán durante la misión de evaluación inicial.

Las actividades de salvaguardia necesarias se especificarán en el manual de operaciones que se revisará con el Gobierno, como parte de los temas a negociar para la operación.

EC

EC

EC

4.3 Programa y donantes

Bajo Existe un fuerte respaldo de los donantes a las iniciativas del Gobierno para prestar servicios sociales básicos a los segmentos pobres de la sociedad guatemalteca.

4.4 Calidad de la prestación de

Bajo Hay un firme compromiso del

27

servicios Gobierno de preservar la prestación de servicios sociales.

Clasificación general del riesgo en la fase de preparación

Clasificación general del riesgo en la fase de ejecución

Bajo Medio - I

28

Anexo 4: Gestión financiera y mecanismos de desembolso

4.1 Este anexo documenta la actualización de la evaluación de la capacidad de gestión financiera (ECGF) de los mecanismos de gestión financiera (GF) propuestos para el proyecto, que serán implementados por el Gobierno de Guatemala a través de la Dirección de Crédito Público (DCP) del Ministerio de Finanzas (MdF). La DCP coordinará la implementación del proyecto con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud (MINEDUC y MSPAS). La evaluación se realizó mediante una ECGF del Banco de conformidad con la OP/BP 10.02 y las directrices sobre gestión financiera. También tiene en cuenta la experiencia de las operaciones financiadas por el Banco, en los sectores de la educación y la salud y con la Dirección de Crédito Público, que fueron objeto de la ECGF del Proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables (P107416). La DCP será la principal responsable de las funciones de GF de este proyecto5.

4.2 Los mecanismos de GF de este organismo se consideran aceptables si el sistema de GF ofrece garantías razonables de que: i) todas las operaciones y saldos relacionados con el proyecto se registrarán de manera adecuada y completa, ii) se producirán informes financieros precisos, confiables y puntuales, iii) los sistemas de auditoría externa sean aceptables para el Banco, y iv) se salvaguarden adecuadamente los activos del proyecto.

4.3 La conclusión de la evaluación es que los mecanismos de GF propuestos para esta operación, que combinan el sistema de control presupuestario del país y el sistema de contabilidad del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN), y los sistemas complementarios de GF cumplen los requisitos del Banco; y que los informes de auditoría financiera y la supervisión del Banco resultan aceptables.

4.4 La DCP coordinará los componentes con cada organismo sectorial del Gobierno con experiencia en el sector pertinente de la manera siguiente:

a. El MINEDUC se encargará de preservar el acceso a la educación básica para los niños vulnerables en ciertos municipios y a la educación secundaria básica a través de los facilitadores de Telesecundaria.

b. El MSPAS se encargará de preservar el acceso a servicios básicos de salud en ciertos municipios.

c. La DCP del Ministerio de Finanzas se encargará de la coordinación, el seguimiento y la supervisión del proyecto con financiamiento internacional.

4.5 Durante la preparación del proyecto, se tuvo en cuenta el uso de la cuenta única del tesoro para la ejecución de proyectos multilaterales existente en Guatemala, y la experiencia y las lecciones aprendidas de otros proyectos multisectoriales en el país. El principio fundamental es la ejecución del proyecto conforme a las reglas presupuestarias vigentes en Guatemala, y siguiendo el marco de control del uso de recursos públicos, que incluye la ejecución y el registro presupuestario, sujetos a la comprobación posterior de la Contraloría General de la República de

5 De manera similar al mecanismo de GF del Proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables, complementados por los mecanismos presupuestarios del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) del país.

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Guatemala. Se han diseñado mecanismos específicos para producir los informes financieras del proyecto, la auditoría financiera externa del programa y la consolidación de los informes financieros provisionales no auditados.

4.6 El proyecto financiará los salarios de maestros y profesionales de la salud cualificados en los 125 municipios más pobres del país y los salarios de los facilitadores de Telesecundaria. Con este objetivo, se intenta incorporar los mecanismos propuestos de GF al proyecto con el fin de facilitar la ejecución y evitar mecanismos operacionales adicionales innecesarios, con vistas a utilizar lo máximo posible los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas.

4.7 Las operaciones también cumplirán las reglas y los reglamentos oficiales relativos a los controles de la ejecución presupuestaria y el sistema de pago de salarios. Los pocos mecanismos adicionales que tendrá que aplicar la DCP, que incluyen el desembolso, la contabilidad, los informes financieros y la auditoría financiera, se describirán en un breve manual de operaciones, en el que se hará referencia a otros reglamentos y normas aplicables.

4.8 El alcance de la supervisión del proyecto dependerá del desempeño de la implementación de la GF, con el fin de apoyar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de GF, indicar medidas adicionales de mitigación, si fueran necesarias, y controlar el riesgo fiduciario.

4.9 Los riesgos fiduciarios se ha identificado y mitigado, como se refleja en la matriz del marco de evaluación del riesgo operativo del anexo 3.

Descripción y evaluación de los mecanismos de GF del proyecto

Cuestiones relativas al país

4.10 La actualización de 2007 de la evaluación de la capacidad de gestión financiera del país y el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país indica que el entorno fiduciario en Guatemala es adecuado, como demuestran las mejoras de los sistemas de gestión del gasto público realizadas durante la década anterior y las medidas que está adoptando el Gobierno para seguir aumentando la transparencia.

4.11 Aunque siguen existiendo desafíos, el gobierno actual sigue avanzando en el fortalecimiento de su marco de control fiduciario público y ha demostrado un fuerte compromiso de abordar los problemas fiduciarios en muchos de los aspectos clave identificados por la evaluación de la capacidad de gestión financiera del país. La reciente operación del Banco, “Segundo préstamo para políticas fiscales y de desarrollo institucional”, ha incluido ciertas medidas esenciales y ha identificado ciertas metas para ayudar a seguir el progreso de la reforma de la gestión de las finanzas públicas.

4.12 La administración actual ha otorgado especial prioridad a la gestión de gobierno y ha anunciado la implementación de medidas integrales para abordar esta cuestión en el país. Guatemala es un país piloto del programa de buen gobierno y lucha contra la corrupción. La aprobación de la nueva Ley de Acceso a la Información Pública, en septiembre de 2008, fue un avance importante, al igual que la creación del Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluación dentro del Ministerio de Finanzas.

30

4.13 Mecanismos de ejecución. El pago de los salarios de los maestros y los profesionales de la salud se tramitará a través del modulo de pago de salarios (GUATENOMINA) del SIAF de Guatemala. El sistema se emplea para procesar los pagos a funcionarios públicos y mantiene un registro de los pagos tramitados. Aunque podrían mejorarse algunos aspectos de GUATENOMINA, como el uso del archivo personal incluido en el sistema, se trata de un sistema preciso que mantiene un registro adecuado de los pagos de salarios efectuados por los organismos responsables.

4.14 El MINEDUC y el MSPAS pagarán los salarios elegibles a través de sus propios sistemas presupuestarios. El acuerdo de préstamo ofrecerá la definición de lo que se considera un salario elegible, es decir el salario pagado en la partida presupuestaria para salarios, incisos 011 y 022, a los trabajadores a través de GUATENOMINA. El DCP consolidará la información financiera, llevará un control de las cifras acumuladas en la moneda del préstamo, preparará y presentará documentación de apoyo para el retiro de fondos, y contratará a la empresa de auditoría externa que examinará la ejecución financiera con la intención específica de determinar que los salarios pagados elegibles relacionados con los municipios beneficiarios y las solicitudes de retiro de fondos son compatibles con la documentación de apoyo del sector.

4.15 La estrategia global de ejecución del proyecto consistirá en el uso de la capacidad de las instituciones existentes en Guatemala que participan en el proyecto, en lugar de crear nuevas unidades de ejecución del proyecto. El proyecto se implementará bajo la coordinación general de la DCP, que será el principal punto de contacto para cuestiones relacionadas con la GF del proyecto, y se encargará de la consolidación, la gestión del desembolso y la contratación de la auditoría externa del proyecto. Dentro de la DCP, las funciones de GF estarán bajo la responsabilidad del director administrativo del organismo, que contará con algunos funcionarios adicionales encargados de administrar los procesos cotidianos de GF.

4.16 Mecanismos de elaboración de presupuestos. El presupuesto se formulará, ejecutará y supervisará a través del sistema integrado de administración financiera (SIAF) del Gobierno, y su modulo de contabilidad SICOIN y el sistema de pago de salarios GUATENOMINA, que contiene información sobre el compromiso y la ejecución de la asignación presupuestaria con un sistema de clasificación que aportará datos sobre la ejecución de cada componente, dentro de las partidas presupuestarias del presupuesto general de cada organismo responsable, con el fin de identificar los salarios elegibles para el financiamiento y elaborar los informes financieros del proyecto.

4.17 Las actividades del proyecto se coordinarán e implementarán usando las estructuras y el personal de los organismos sectoriales, el MINEDUC y el MSPAS, y las unidades respectivas de cada organismo responsable de la implementación de los proyectos en marcha financiados por el Banco6. Las unidades de administración financiera correspondientes serán responsables de la ejecución del pago de nóminas dentro del sistema presupuestario y de aportar documentación de apoyo, con asistencia de las unidades de ejecución de los proyectos, sobre los pagos efectuados y cualquier otra información financiera solicitada para la auditoría, el seguimiento y la supervisión del proyecto.

4.18 Políticas y procedimientos de contabilidad. El marco reglamentario principal de GF para el proyecto propuesto consistirá en lo siguiente: i) la Ley Orgánica de Presupuesto y su

6MSPAS: Proyecto de salud y nutrición materno-infantil de Guatemala (P077756), y MINEDUC: Proyecto de de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria (P089898).

31

Reglamento, que rigen los sistemas de GF del sector público, es decir, el presupuesto, la contabilidad, la tesorería y el crédito público; ii) la Ley anual del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación; y iii) los manuales basados en las leyes citadas de los organismos corresponsables de la ejecución. Los mecanismos de GF específicos del proyecto que no se contemplen en los documentos antes citados se documentarán en una sección concisa sobre la GF del manual de operaciones del proyecto. Entre otras cosas, se tendrá específicamente en cuenta lo siguiente: i) la función de la DCP de consolidación de los informes financieros y ii) los controles internos interinstitucionales, la capacidad y el alcance de la auditoría financiera externa, y la responsabilidad de los organismos ejecutores de someter la información financiera requerida a la DCP. La DCP usará los planes de cuentas del proyecto que reflejan las fuentes de financiamiento, las categorías de desembolso y los componentes del proyecto, correspondiente a la clasificación presupuestaria actual cuya versión resumida se presentará en los informes financieros del proyecto.

4.19 Partiendo de los registros de la ejecución presupuestaria, la DCP preparará también, para presentarlos semestralmente al Banco dentro de los informes del proyecto, lo siguiente: i) informes financieros provisionales no auditados: el origen y el uso de los fondos (usos por categoría de desembolso) para cada trimestre y totales, y los usos por componente, acompañados de un registro de los movimientos en la cuenta designada y un formulario adaptado para documentar los productos elegibles; ii) informes del progreso físico: comparando el número real y estimado de productos durante el período.

4.20 Las operaciones que usen un método avanzado de financiamiento dentro del sistema de cuenta única del tesoro (SCUT) del financiamiento multilateral, que se usa para la ejecución de proyectos financiados por el Banco, se registraran en el sistema de procesamiento de pagos del Gobierno, de acuerdo con lo dispuesto en el manual del SCUT elaborado por el MdF.

4.21 Sistema de tesorería. Es importante señalar que se aplica el SIAF en Guatemala, donde existe un sistema de cuenta única del tesoro para los proyectos financiados por organismos multilaterales. El sistema ha sido evaluado por el MdF y examinado por el Departamento de Préstamos, y aprobado en 2008. El desempeño del sistema ha sido satisfactorio desde el comienzo y no han surgido problemas específicos. La cuenta del SCUT y, por lo tanto, las cuentas designadas (denominadas cuentas secundarias) se mantienen en dólares en el Banco Central de Guatemala (BANGUAT). De acuerdo con el SCUT, los organismos ejecutores procesan los pagos dentro del sistema de ejecución presupuestaria del Gobierno (SICOIN-WEB) cuando surgen gastos/compromisos de pago, que se registran el sistema presupuestario, y que paga la Tesorería del MdF a través del sistema bancario comercial a los proveedores, los contratistas o los consultores.

4.22 Flujo de fondos - Sistemas de desembolso. Según lo estipulado en la evaluación de la ejecución de otros programas en Guatemala y teniendo en cuenta el establecimiento y el funcionamiento del SCUT, el proyecto contará con una cuenta designada a nombre del proyecto, para ejecutar los gastos de su componente bajo la dirección de la DCP, en dólares de Estados Unidos y dentro del BANGUAT conforme al SCUT. Los fondos depositados en la cuenta designada como adelantos cumplirán las políticas y los procedimientos de desembolso del Banco, como se describe en la carta y las directrices de desembolso. Se espera que solo se use este método de desembolso para las categorías de gestión y auditoría del proyecto. El saldo máximo de la cuenta designada se estima en US$100 000. Todas las demás categorías se desembolsarán en forma de desembolso o financiamiento retroactivo.

32

4.23 Métodos de desembolso del Banco Mundial. Teniendo en cuenta los resultados de las evaluaciones, los organismos corresponsables de la ejecución podrán usar los siguientes métodos de desembolso para retirar fondos de la cuenta del préstamo: a) reembolso, b) adelanto y c) pago directo.

4.24 El Ministerio de Finanzas efectuará los pagos de salarios estipulados por el proyecto, que el Banco reembolsará a la Tesorería de acuerdo con EdG en la moneda y el tipo de cambio aplicable determinados en la carta de desembolso. En el caso de los reembolsos, la DCP solicitará al Banco el reembolso de los salarios elegibles a la cuenta de tesorería general y suministrará a los auditores y a los supervisores del Banco la documentación de apoyo para los retiros efectuados.

Cuadro de desembolso por categoría de gasto

CategoríaMonto asignado

del préstamo(US$)

Porcentaje de los gastos que se

financiará(incluyendo impuestos)

1) MINEDUC: salarios de maestros de municipios elegibles y de facilitadores de Telesecundaria.

60 000 000 100%

2) MSPAS: salarios de trabajadores de la salud de municipios elegibles.

39 650 000 100%

6) Gestión del proyecto y auditoría 100 000 100%7) Comisión inicial 250 000MONTO TOTAL 100 000 000

4.25 Auditoría interna y externa. Los informes financieros anuales del proyecto serán auditados, de acuerdo con los términos de referencia preparados conforme a las directrices del Banco, por un auditor independiente siguiendo normas de auditoría aceptables por el Banco. Los términos de referencia especificarán el contenido de un informe de auditoría preliminar para examinar los gastos efectuados con carácter retroactivo. La DCP será responsable del proceso de contratación de la auditoría, que se completará en un plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor del contrato y se presentará al Banco en cuanto esté disponible, pero en ningún caso, más de seis meses después del final de cada año/período auditado. El proyecto se someterá al marco de control interno y la función de auditoría interna del Gobierno, que, con el tiempo, podría realizar la labor de auditoría de la ejecución del proyecto a través de unidades de auditoría interna, en cuyo caso pondrá sus informes a disposición del Banco.

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Calendario de auditorías e informes financieros

Fecha de exigibilidad1) Estados financieros auditados específicos del proyecto e información financiera complementaria

30 de junio

2) Auditoría de opiniones especiales Informe preliminar sobre el

financiamiento retroactivoOcho meses después de la entrada

en vigor Cuenta designada (cuenta especial) 30 de junio

3) Informes financieros provisionales no auditados Semestrales

4.26 Plan de supervisión. La supervisión de la GF se centrará en la implementación del fortalecimiento de la capacidad mediante formación al personal encargado de la GF en la DCP, el MINEDUC y el MSPAS, antes de la entrada en vigor del proyecto, y seguirá la estrategia de supervisión con el equipo del proyecto. La supervisión incluirá la revisión de informes provisionales e informes de auditoría, visitas a municipios y el examen de muestras de documentación de apoyo sobre el pago de salarios. El ámbito de supervisión de la GF se ajustará mediante la ECGF asignada en función del desempeño fiduciario y el riesgo actualizado.

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Anexo 5: Mecanismos de contratación

5.1 Los procedimientos de contratación del Banco (que incluyen las “Normas de contrataciones con préstamos del BIRF y créditos de la AIF” y las “Normas de selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial”, con fecha de mayo de 2004 y revisadas en octubre de 2006 y mayo de 2010) se aplicarán a las actividades financiadas por el proyecto.

5.2 A través de sus dos primeros componentes, el proyecto financiará, respectivamente, el pago de salarios de maestros de los niveles de educación preescolar y primaria de los 125 municipios más pobres del país, y los salarios de trabajadores de salud cualificados; dado que estas actividades se consideran recurrentes, no se prevén procesos de adquisiciones en su implementación. El tercer componente del proyecto apoyará la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto. La selección de los consultores para esta actividad debe cumplir las normas sobre consultores del Banco. No se prevén procesos para financiar la contratación de bienes, obras y servicios distintos de los servicios de consultoría en este proyecto.

5.3 La DCP del Ministerio de Finanzas llevará a cabo las actividades de contratación antes descritas. Se llevó a cabo una evaluación completa de la capacidad de la DCP durante la preparación del Proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables (P107416) y, teniendo en cuenta el número limitado de procesos de contratación llevados a cabo dentro de este proyecto (uno o dos procesos para seleccionar a empresas de consultoría por un valor de contratación estimado de menos de US$100 000), se puede concluir que la capacidad con la que cuenta la DCP es aceptable para lograr implementar las actividades relacionadas con la contratación para estos procesos.

5.4 Los procesos de selección de consultores se llevarán a cabo mediante pedidos de propuestas estándar y listas de consultores seleccionados para servicios con un costo estimado inferior a un monto equivalente a US$200 000 por contrato, y los candidatos pueden ser exclusivamente consultores nacionales, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 2.7 de las Normas sobre consultores. Dado el número limitado de procesos, estos se someterán al análisis previo del Banco.

5.5 Se acordará un plan simplificado de contratación con el Banco antes de negociar el convenio jurídico.

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Anexo 6: Ejecución y seguimiento

6.1 En vista de la importancia de desembolsos rápidos para cubrir las necesidades urgentes a las que se enfrenta el país, la operación se ha diseñado de manera que aproveche plenamente los mecanismos de ejecución que ya existen y se han usado dentro de proyectos anteriores financiados por el Banco. La Dirección de Crédito Público del Ministerio de Finanzas implementará el proyecto propuesto en coordinación con el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación.

6.2 Con el fin de mejorar la eficiencia de la supervisión, el seguimiento y la evaluación del Banco, el equipo principal está integrado por personal de la oficina en Guatemala (lo que incluye a un oficial de operaciones, un especialista en desarrollo humano y un especialista en adquisiciones), jefes de equipo con experiencia y un especialista en GF de la sede del Banco. Como parte de las actividades de supervisión del Banco, se emprenderán iniciativas adicionales para seguir de cerca el progreso y los resultados del proyecto. Por lo tanto, se constituirán las reservas adecuadas en el presupuesto de supervisión del Banco para estas actividades. De conformidad con la OP/BP 8.00, el financiamiento para la supervisión de operaciones para emergencias excede con frecuencia el nivel estándar de los presupuestos regionales.

6.3 Las actividades de seguimiento incluirán la evaluación del mantenimiento de los servicios de educación y salud. El avance del proyecto se comprobará principalmente a través de indicadores de resultados (véase el anexo 1) que se extraerán de la información administrativa recopilada por el SIAF del Ministerio de Finanzas. Los resultados del proyecto se evaluarán en función de los indicadores establecidos en el marco de resultados.

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Anexo 7: Miembros del equipo encargado de la preparación y la evaluación inicial del proyecto

Miembros del equipo:

David Gould y Rashmi Shankar (jefes de equipo)

Antonio Blasco (especialista principal en gestión financiera)

Carlos Pérez-Brito (especialista en el sector social)

Luisa Felino (analista de investigación)

Silvia Gulino (asistente de programas)

Trina S. Haque (asesora de operaciones, LCC2C)

Patricia De La Fuente Hoyes (oficial principal de finanzas)

Kristine Ivarsdotter (especialista principal en desarrollo social)

Álvaro Larrea (especialista principal en adquisiciones)

Mónica Lehnhoff (especialista en adquisiciones)

Catalina Marulanda (especialista principal en medio ambiente)

Viviana Maya (asesora jurídica)

Fernando Paredes (oficial de operaciones en el país)

Christian Schuster (economista especialista en educación)

Ricardo Tejada (oficial financiero)

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Anexo 8: Planes de salvaguardias ambientales y sociales

Planes de salvaguardias ambientales y sociales8.1 En este anexo se describen las razones por las que el proyecto activa salvaguardias ambientales y sociales, y la estrategia del Gobierno para completar la gestión ambiental e implementar el plan para los pueblos indígenas, en cumplimiento de los requisitos de las políticas de salvaguardia del Banco. OP/BP 4.01 (Evaluación ambiental) y OP/BP 4.10 (Pueblos indígenas) son las políticas de salvaguardia del Banco aplicables a esta operación. Este proyecto se clasifica en la categoría C de exigencia de estudios ambientales, debido a su impacto adverso limitado. Se prepararán un plan de ordenación ambiental y un plan para los pueblos indígenas para ayudar a asegurar el cumplimiento adecuado de las dos políticas de salvaguardia durante la ejecución del proyecto. Una vez finalizados, ambos planes (POA y PPI) se incorporarán al manual de operaciones del proyecto propuesto.

8.2 Se prevé que el proyecto tenga impactos ambientales y sociales positivos para las comunidades beneficiarias y su entorno inmediato. El primer componente del proyecto, preservar el acceso a la educación básica para los niños vulnerables, y el segundo componente, preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para los grupos vulnerables, se implementarán en 15 departamentos (Santa Rosa, Sololá, Totonicapán, Quetzaltenango, Suchitepéquez, Retalhuleu, San Marcos, Huehuetenango, Quiché, Baja Verapaz, Alta Verapaz, Petén, Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Los 125 municipios de estos departamentos son los más pobres de Guatemala.

A. Política para los pueblos indígenas (OP 4.10)

El proyecto

8.3 La OP/BP 4.10 sobre los pueblos indígenas se aplica al primer y segundo componentes del proyecto. Ambos componentes (preservar el acceso a la educación básica para los niños vulnerables y preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para los grupos vulnerables) se implementarán en 125 de los 332 municipios de Guatemala. Son los municipios que registran el nivel más alto de pobreza, y que están predominantemente poblados por personas indígenas, que dependen de la agricultura para su subsistencia y fines comerciales. Estos municipios fueron también los más afectados por los recientes desastres naturales, debido a su dependencia de la agricultura. La necesidad de ayudar a facilitar los servicios educativos sin interrupciones es especialmente importante en las regiones aisladas y remotas del país, dado que, de otro modo, es improbable que los estudiantes pobres tengan éxito posteriormente en la vida en términos de educación y desarrollo profesional. De manera similar, es importante apoyar el acceso continuado a los servicios de atención sanitaria primaria y de emergencia en estas regiones, que constituyen los distritos sanitarios más pobres del país. Es especialmente importante que los centros de salud se mantengan abiertos y en funcionamiento para que sigan prestando servicios de salud materno-infantil, inmunización y nutrición.

Los pueblos indígenas en Guatemala

38

8.4 Según el último censo nacional (2002), el 42% de la población de Guatemala es indígena. Guatemala identifica a 25 grupos lingüísticos que, a su vez, se clasifican en cuatro grupos étnicos: Ladinos, mayas, garífunas y xincas. La mayoría de las personas indígenas son mayas (81%) y esta población se concentra en la región noroccidental del país. Los departamentos con mayor número de personas indígenas son Totonicapán, Sololá, Alta Verapaz, Petén y Quiché; y el proyecto se implementará en al menos tres de ellos (además de otros 12 departamentos).

8.5 Más de la mitad de la población de Guatemala vive en condiciones de pobreza, con una fuerte correlación entre la pobreza y los logros educativos. Las tasas de malnutrición entre los niños guatemaltecos se encuentran entre las peores del mundo. El 80% de los niños son pobres, lo que vuelve a mostrar una correlación entre la pobreza y la malnutrición. Se trata simplemente de unas cuantas cifras de referencia para resaltar la importancia del mantenimiento sin interrupciones de los servicios de educación y atención a la salud en los municipios seleccionados, que son los más pobres del país.

Legislación nacional relacionada con los pueblos indígenas

8.6 Guatemala cuenta con una considerable legislación sobre la cuestión de los pueblos indígenas, en términos de leyes nacionales como internacionales. El marco jurídico nacional contempla ampliamente la educación bilingüe intercultural. Los dos acuerdos nacionales más importantes son probablemente el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria. Guatemala ha ratificado también varios convenios internacionales, por ejemplo, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales y el Convenio 182 de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil.

B. Evaluación ambiental (OP 4.01)

8.7 La probabilidad de que el proyecto propuesto tenga impactos ambientales adversos sugiere su clasificación dentro de la categoría C, por lo que activará la política de salvaguardia ambiental del Banco (OP 4.01). La operación de emergencia propuesta respaldará, a través del financiamiento de los salarios de personal sanitario esencial, a los centros que prestan servicios de atención primaria a la salud y de emergencia, que generan desechos sanitarios que deben manejarse adecuadamente. El marco reglamentario relativo a la eliminación de desechos sólidos hospitalarios en Guatemala es adecuado, como se determinó en 2006 durante la preparación del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil del Banco (P077756), y también se concluyó que el cumplimiento de los reglamentos era débil, especialmente en las zonas rurales.

8.8 El proyecto usará instrumentos de evaluación y otras medidas para evitar o mitigar cualquier impacto ambiental adverso. El proyecto colaborará con el Gobierno en la actualización de la evaluación existente del marco reglamentario y en el examen del nivel de cumplimiento en los municipios abarcados por esta operación, usando la documentación y los estudios sobre el terreno existentes. Partiendo de los resultados de estas evaluación, se desarrollará un marco de gestión ambiental, centrado en las medidas para fortalecer el cumplimiento de las normas

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nacionales sobre gestión de desechos sanitarios, lo que incluye i) formar al personal de los centros de salud y fortalecer su capacidad, ii) desarrollar planes de acción para cumplir los reglamentos nacionales y iii) comprobar, mediante muestreo, el cumplimiento de estas disposiciones.

C. Acuerdos, calendario y divulgación del POA y del PPI

8.9 Dado que el proyecto está tramitando de acuerdo con la OP 8.00, de respuesta rápida a crisis y emergencias, la preparación y la divulgación del POA y del PPI se realizará conforme al párrafo 12 de la OP 4.01. El POA y el PPI se finalizarán, consultarán y divulgarán en un plazo de seis meses desde su presentación al Directorio. El POA y el PPI se enviarán a las partes interesadas clave, entre ellas los líderes de los pueblos indígenas y las organizaciones que representan a las comunidades indígenas dentro del área del proyecto. Los planes se divulgarán también en sitios web adecuados, y el público dispondrá de un mes para hacer comentarios antes de la finalización de los planes y la divulgación del producto final.

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Anexo 9: Análisis económico y financiero

A. EVOLUCIÓN MACROECONÓMICA9.1 Aunque el crecimiento económico se ralentizó considerablemente durante 2008 y 2009, Guatemala ha dado muestras de recuperación en 2010. La economía guatemalteca empezó a ralentizarse en 2008, debido al impacto del aumento de los precios de los combustibles y los productos básicos, y después se vio afectada por la crisis financiera mundial y la contracción de la economía de Estados Unidos y sus países vecinos de América Central (los principales socios comerciales de Guatemala). A pesar de que Guatemala ha tenido una exposición limitada a los activos tóxicos de las subprimas, el impacto de la crisis se hizo sentir a través de la caída de las líneas de crédito de los bancos internacionales a los bancos guatemaltecos, la disminución del desempeño de las exportaciones, las restricciones de los mercados crediticios internos (y la reducción de las inversiones nacionales) y la caída de las remesas. Después de que la tasa interanual se disparará hasta el 9,4% en 2008, la inflación volvió a caer al -0,28% a finales de 2009, debido a la contracción de la demanda interna. Con el comienzo de la estabilización de la situación mundial, se prevé una recuperación del 2,1% en 2010, que refleja el impacto de los desastres naturales como la tormenta tropical Agatha en mayo 2010 y el gasto para la recuperación.

9.2 La gestión macroeconómica acertada sentó las bases para un fuerte crecimiento en Guatemala antes de 2008. Las políticas macroeconómicas prudentes mantuvieron la inflación y la deuda pública en niveles aceptables, a la vez que evitaron los desequilibrios fiscales que han afectado a gran parte de la región. Las reformas para mejorar el clima para las inversiones y reducir el costo de los empréstitos contribuyeron a acelerar el consumo y la inversión privada. La economía creció un promedio del 4,5% entre 2004 y 2007, con una tasa de crecimiento del 6,3% en 2007, la más alta en tres décadas. Los sectores que crecieron más rápido fueron el transporte/las comunicaciones y los servicios financieros, seguidos por el turismo, la energía y el comercio. La demanda interna fue el principal factor impulsor del crecimiento económico en este período, durante el cual el consumo privado y la inversión contribuyeron un 91% y un 21%, respectivamente, al crecimiento anual. Por el contrario, el consumo público desempeñó una función subordinada y, en promedio, solo generó alrededor del 1% del crecimiento. Gracias a las condiciones externas favorables y tras la entrada en vigor del DR-CAFTA en 2006, el incremento de las exportaciones supuso un promedio del 27% del crecimiento anual entre 2004 y 2007. El crecimiento impulsado por la demanda interna se financió mediante fuertes entradas de remesas y otras formas de afluencia neta de capital.

9.3 A pesar de la actitud prudente con respecto a las políticas fiscales, la respuesta moderada a la crisis y los bajos niveles de deuda del Gobierno, la ralentización económica ejerció presión sobre las finanzas pública e hizo que Guatemala recurriera a la asistencia multilateral. El déficit general del sector público aumentó del 1,6% del PIB en 2008 al 3,1% del PIB en 2010, incluso sin tener en cuenta los costos de reconstrucción, arrastrado por la caída del IVA y de la recaudación de impuestos sobre las importaciones. En respuesta a las restricciones de las condiciones crediticias nacionales, el Banco Central relajó los requisitos de reservas bancarias, estableció un mecanismo temporal de financiamiento para los bancos en dólares de Estados Unidos y recortó la tasa oficial. Guatemala tiene uno de los coeficientes de

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endeudamiento más bajos de la región, lo que le dio amplio margen para contraer préstamos sin poner en peligro la sostenibilidad.

Cuadro A7. 1: Principales indicadores económicos de Guatemala 2007-2014 (Porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014GDP growth (% change) 6.3 3.3 0.6 2.1 2.8 3.2 3.5 3.5

GDP per capita (% change) 3.7 0.7 -1.9 0.0 1.1 1.1 1.1 1.0

Inflation (CPI end of period % change) 8.8 9.4 -0.3 5.5 5.0 4.5 4.0 4.0

Gross domestic investment 19.6 17.9 13.6 16.1 17.4 17.9 18.4 18.9

Gross domestic savings 14.4 13.3 13.0 13.2 13.8 13.7 13.9 14.2

Total revenues and grants 12.8 12.0 11.1 11.3 11.5 11.7 11.8 11.9

Total tax revenues 12.1 11.3 10.4 10.6 10.8 11.0 11.0 11.2

Total expenditure 14.3 13.6 14.2 14.7 14.8 14.6 14.6 14.6

Current 9.5 9.2 10.1 10.6 11.1 10.8 10.8 10.8

Capital 4.8 4.5 4.1 4.1 3.7 3.8 3.8 3.8

of which reconstruction n.a. n.a. n.a. 0.3 0.4 0.5 n.a. n.a.

Primary balance 0.1 -0.3 -1.7 -1.5 -0.9 -0.7 -0.7 -0.6

Overall balance -1.4 -1.6 -3.1 -3.4 -3.3 -2.9 -2.9 -2.8

Overall balance without reconstruction n.a. n.a. n.a. -3.1 -3.0 -2.4 n.a. n.a.

Current account balance -5.2 -4.5 -0.6 -2.9 -3.6 -4.2 -4.5 -4.7

Trade balance -16.1 -14.2 -8.8 -10.5 -11.6 -13.7 -14.2 -14.8

Exports (including maquila) 20.5 20.0 19.5 20.1 20.8 19.4 19.5 19.7

Imports (including maquila) -36.6 -34.3 -28.2 -30.6 -32.4 -33.1 -33.8 -34.5

Foreign direct investment 2.1 1.9 1.4 1.6 1.6 1.6 1.7 1.9

Remittances 12.3 11.2 10.6 10.2 10.5 12.5 13.0 13.4

Public Debt - NFPS Baseline Scenario 21.3 19.9 23.0 24.5 26.1 26.5 27.4 28.2

NFPS o/w External 12.1 11.0 13.0 13.8 14.5 14.0 14.3 14.1

Key variables are at their 10 -year historical averages 23.2 23.1 24.5 25.9 26.6 27.2

No policy change (constant primary balance) 23.2 23.6 26.9 29.5 31.9 34.3

Real GDP growth is at baseline minus permanent

one-half standard deviation 23.2 24.7 28.0 30.4 32.9 35.5

Memorandum item:

Nominal GDP (billions of US dollars) 34.1 39.1 37.3 40.0 41.7 43.8 46.1 48.4Source: Ministry of Finance, Central Bank and IMF and World Bank staff estimates.

9.4 Se prevé que la economía guatemalteca continúe recuperándose moderadamente a medio plazo, siempre que siga existiendo el actual marco sólido de políticas macroeconómicas (véase el cuadro 1). Con la lenta mejora de la situación internacional, se prevé que el crecimiento del PIB aumente del 2,1% en 2010 a un promedio del 3,3% durante 2011-14, cuando se recuperen la confianza de las empresas y los consumidores después de la crisis. Se espera que el déficit fiscal general del Gobierno alcance su máximo en 2010 (3,4% después de tener en cuenta los costos de reconstrucción) y se vaya reduciendo lentamente después hasta llegar al 2,8% del PIB a partir de 2014. Se prevé que el promedio del déficit en

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cuenta corriente sea del 4,2% del PIB durante 2010-14, con respecto a la media del 3,3% durante 2007-09, suponiendo que las remesas empezarán a recuperarse lentamente a partir de 2011.

B. ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

9.5 A pesar de los recientes efectos adversos generados por la crisis económica mundial, la clasificación BB+ de la deuda de Guatemala7 se mantiene estable, aunque se prevé un incremento de la deuda pública durante los próximos cuatro años. La deuda pública y externa de Guatemala es una de las más bajas de América Latina, y del grupo de países de ingreso medio bajo. Sin embargo, debido al impacto de la reciente crisis mundial sobre las exportaciones, el turismo, las remesas y los ingresos fiscales, el déficit fiscal aumentará del 1,6% del PIB en 2008 al 3,1% del PIB en 2010 (3,4% después de tener en cuenta los costos de la crisis).

9.6 De acuerdo con estos supuestos básicos, la deuda pública de Guatemala es sostenible a pesar del incremento del déficit fiscal. Aunque prevemos un aumente del coeficiente de endeudamiento de 2009 a 2014, todos los indicadores de la vulnerabilidad se mantienen en niveles prudentes (cuadro 2). Sobre esta base, la deuda pública total aumentará del 20,2% en 2008 al 28,3% del PIB para 2014. El coeficiente del déficit primario con respecto al PIB se dispara en 2009, pero disminuye al 0,3% del PIB en 2014.

Cuadro A6. 2: Deuda pública: Proyecciones básicas a medio plazoReal Proyecciones

  2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014                     Deuda del sector público/PIB 20,8 21,8 21,7 20,2 23,8 26,0 26,9 27,5 27,9 28,3de la cual la deuda externa 15,8 14,0 13,4 12,1 14,2 15,7 15,7 15,6 15,1 14,8Flujos identificados que generan deuda/PIB -0,4 0,0 -0,7 -0,7 2,6 2,1 0,9 0,3 0,3 -0,1

Déficit primario/PIB 0,3 0,6 0,3 0,3 1,2 1,1 0,6 0,3 0,3 0,3Coeficiente entre deuda e ingresos del sector público 173,4 171,3 168,5 168,3 210,6 225,9 222,6 226,5 227,9 230,5

C. ANÁLISIS FINANCIERO Y ECONÓMICO DEL PROYECTO

9.7 Dado al carácter de emergencia a corto plazo del financiamiento de los salarios en los sectores de la educación y la salud en esta operación, el análisis financiero tradicional no se presta para el examen de este proyecto. Las justificaciones económicas de este proyecto se basan en el beneficio probable de la preservación de los servicios de salud y educación, en comparación con los costos de desarrollo a largo plazo de la interrupción de estos servicios.

7 Calificación de Fitch.

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9.8 Las inversiones en salud y educación son dos de las medidas más importantes que pueden adoptar los países para reducir la pobreza, especialmente entre la población más joven. Como demuestran las recientes investigaciones económicas, las intervenciones sobre el capital humano más eficaces en función de los costos son las dedicadas a los niños más pequeños. La inversión en salud y educación en las primeras etapas de la vida pueden permitir que los niños se conviertan en ciudadanos saludables y más educados, que puedan tener una contribución más positiva a la sociedad. Desafortunadamente, la falta de servicios estables o ininterrumpidos de salud y educación se convierte un obstáculo para el éxito de los niños en el futuro, incluso desde antes de su nacimiento. Dado que las mujeres pobres y rurales tienen más probabilidades de depender en los servicios de salud pública, la falta de servicios puede impedir que reciban una atención prenatal adecuada y que se administren vacunas fundamentales a los niños, lo que puede generar discapacidades físicas y retrasos en el desarrollo, que hacen que un niño esté a la zaga de otros niños con acceso a servicios adecuados.

9.9 La prestación ininterrumpida de servicios educativos es esencial para la promoción del desarrollo. Las escuelas situadas en zonas rurales y aisladas dependen más de la interacción entre estudiantes y maestros, porque los padres suelen tener más dificultades para ofrecer asistencia a sus hijos. En este contexto, la prestación ininterrumpida de servicios de salud entre las poblaciones pobres de Guatemala puede tener consecuencias muy duraderas en el avance de las carreras individuales, porque, ahora más que nunca, el desarrollo económico depende mucho de la buena calidad de la educación y el logro educativo. El sostenimiento del gasto social en Guatemala es esencial para mantener los resultados de la educación básica. Entre 2000 y 2009, la tasa de matriculación neta en educación primaria ha aumentado del 85% en 2000 al 99% en 2009, y del 25% al 40% en el caso de la educación secundaria básica (MINEDUC, Anuario Estadístico, 2009 y DIPLAN, 2010). Por esta razón, es fundamental sostener los servicios educativos brindados por el MINEDUC, el organismo público que concentra la mayoría de los programas que fomentan el desarrollo de las habilidades de los niños y los jóvenes y la nutrición. El MINEDUC ofrece varios incentivos para que las familias matriculen a sus hijos en la escuela y promuevan su asistencia, por ejemplo, becas, materiales escolares, libros de texto y un programa de almuerzos-meriendas escolares.

9.10 En términos de cobertura e incidencia, un análisis de incidencia de ciertos programas y servicios de salud y educación en Guatemala muestran importantes rendimientos para las poblaciones pobres. Por ejemplo, la educación primaria es favorable a los pobres, al igual que los servicios prestados por los centros de salud, los puestos de salud y los centros comunitarios. En resumen, Guatemala tiene que sostener los servicios públicos para mejorar el capital humano mediante la salud y la educación, especialmente para los pobres con el fin de reducir la pobreza y garantizar el crecimiento económico.

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Anexo 10: Estado de préstamos y créditos

CALIDAD EDUCATIVA Y AMPLIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA Préstamo n.º 7430.0

Fecha de aprobación: 6 de marzo de 2007Fecha de entrada en vigor: 23 de junio de 2008Fecha de cierre: 31 de diciembre de 2013Monto del préstamo (US$): 80 millonesMonto no desembolsado (US$): 62,8 millones (78,5%)Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 17,2 millones (21,5%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 4,0 millones

Descripción del proyectoEl objetivo del Proyecto de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria de Guatemala es mejorar el acceso a una educación secundaria básica de calidad para estudiantes de ingreso bajo, especialmente las comunidades indígenas, mediante la mejora de las tasas de terminación de la educación primaria para estudiantes con más edad de la correspondiente al nivel educativo, el fortalecimiento de las modalidades flexibles de educación secundaria básica y la gestión escolar. Los componentes del proyecto son los siguientes. Primer componente: terminación y calidad de la educación primaria. Este componente fomentará una estrategia integrada para la educación básica (ciclos de educación primaria y secundaria básica) para aumentar la tasa de retención y de terminación para estudiantes con más edad de la correspondiente al nivel educativo, y promover su educación continuada en el nivel de educación secundaria básica. El componente también apoyará las reformas propuestas del sistema de formación docente previa al empleo. Segundo componente: Este componente promoverá estrategias integradas para el aumento de la calidad y el acceso a la educación secundaria básica (séptimo a noveno grado). Incluirá el apoyo a lo siguiente: i) la reforma del plan de estudios de la educación secundaria, ii) el fortalecimiento y la expansión de las modalidades existentes de educación secundaria básica y iii) el fortalecimiento de los programas de demanda de educación. Tercer componente: gestión escolar para promover la calidad de la educación. Este componente promoverá las lecciones aprendidas en las estrategias de gestión escolar implementadas en el nivel de educación escolar en Guatemala.

Salud y nutrición materno-infantil Préstamo n.º 7357.0

Fecha de aprobación: 19 de enero de 2006Fecha de entrada en vigor: 26 de junio de 2007Fecha de cierre: 30 de junio de 2011Monto del préstamo (US$): 49 millonesMonto no desembolsado (US$): 25,5 millones (52,1%) Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 23,5 millones (47,9%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 7 millones

Descripción del proyectoLos objetivos del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil son los siguientes: a) mejorar la salud materna e infantil en las 40 áreas de intervención del proyecto y b) reducir la malnutrición entre niños menores de dos años en las zonas rurales de los 70 municipios beneficiarios del proyecto. El proyecto tiene los siguientes componentes: 1) Este componente apoyará el desarrollo de una red de referencias para la salud materno-infantil, promoverá la demanda de atención a la salud materno-infantil y contribuirá al aumento de la proporción de partos seguros en instituciones y de la referencia de emergencias obstétricas directamente desde la comunidad. 2) El objetivo de este componente es abordar el problema de la malnutrición infantil en los 70 municipios seleccionados mediante la expansión de la cobertura de la promoción del crecimiento en la comunidad y los servicios básicos de salud. 3) Los objetivos de este componente son los siguientes: i) ofrecer a apoyo a las familias pobres para que aprendan acerca de

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los programas sobre malnutrición y salud, fomentar que la población pobre e indígena utilice los servicios de salud y nutrición promoviendo un cambio en los patrones de conducta, difundir el derecho de la población a utilizar los servicios y fomentar la auditoría social; ii) diseñar e implementar un sistema integral de seguimiento y evaluación para las intervenciones sobre nutrición y salud; y iii) medir el impacto del proyecto sobre el bienestar de la población beneficiaria. 4) Este componente fortalecerá la capacidad institucional del Ministerio de Salud para implementar y administrar servicios básicos de salud y nutrición.

PROYECTO DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS FASE II Préstamo n.º 7417.0

Fecha de aprobación: 14 de diciembre de 2006Fecha de entrada en vigor: 22 de mayo de 2008Fecha de cierre: 1 de diciembre de 2013Monto del préstamo (US$): 62,3 millonesMonto no desembolsado (US$): 58,6 millones (94,1%) Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 3,7 millones (5,9%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 1,1 millones

Descripción del proyectoEl objetivo de la segunda fase del proyecto de administración de tierras de Guatemala es fomentar el proceso de alcance de la seguridad en la tenencia de la tierra en siete nuevos departamentos (Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chiquimula, Escuintla, Izabal, Sacatepequez y Zacapa) y el municipio de Palachum, en el departamento del Quiché, mediante la prestación de servicios catastrales y de administración de tierras eficientes y accesibles. El proyecto tiene los siguientes componentes: 1) Este componente llevará a cabo los procesos de catastro y reglamentación limitada de la tenencia de tierra en el área del proyecto. 2) Este componente desarrollará el marco a nivel nacional y municipal para apoyar las encuestas sobre el terreno, con el fin de mantener actualizada la información catastral e incorporarla a las iniciativas de desarrollo local y ordenación territorial. 3) Este componente mejorará el marco jurídico de la administración de la tierra en Guatemala y fortalecerá la capacidad institucional de los organismos responsables de su aplicación. 4) Este componente cubre los costos de la unidad de coordinación del proyecto y los sistemas de seguimiento y evaluación, que incluyen los mecanismos de evaluación participativa, las evaluaciones y las auditorías independientes y las actividades de coordinación interinstitucional.

Proyecto de desarrollo económico desde lo rural  Préstamo n.º 7374.0

Fecha de aprobación:29 de marzo de 2006

Fecha de entrada en vigor:26 de noviembre de 2007

Fecha de cierre:31 de enero de 2013

Fecha de aprobación: 29 de marzo de 2006Fecha de entrada en vigor: 26 de noviembre de 2007Fecha de cierre: jueves, 31 de enero de 2013Monto del préstamo (US$): 30 millonesMonto no desembolsado (US$): 27,9 millones (92,8%) Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 2,1 millones (7,2%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 0,4 millones

Descripción del proyectoEl objetivo del proyecto de desarrollo económico desde lo rural de Guatemala es una fuerte participación indígena para mejorar la competitividad de las cadenas productivas rurales y fortalecer la capacidad institucional de los organismos públicos para adoptar un modelo de ordenación del territorio. El proyecto tiene tres componentes: 1) Mejora el ingreso e invierte en las cadenas productivas de oferta (acceso al mercado, asistencia técnica, capital inicial, servicios financieros, inversiones en infraestructuras productivas y acceso a las telecomunicaciones), 2) introduce en las instituciones involucradas en el proyecto un nuevo modelo de gestión pública basado en la ordenación territorial y 3) financia la gestión, el seguimiento y la evaluación del proyecto.

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Programa de caminos rurales secundarios y principales  Préstamo n.º 7169.0

Fecha de aprobación: 5 de junio de 2003Fecha de entrada en vigor: 3 de noviembre de 2004Fecha de cierre: 30 de junio de 2011Monto del préstamo (US$): 6,7 millonesMonto no desembolsado (US$): 16,4 millones (35,2%)Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 30,3 millones (64,8%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 2,6 millones

Descripción del proyecto El objetivo del proyecto de caminos rurales secundarios y principales de Guatemala es contribuir a la reducción de la pobreza rural y el fortalecimiento de la cohesión social mediante la mejora y el mantenimiento del acceso desde las áreas rurales a los mercados, las escuelas, los centros de salud y otros infraestructuras sociales y económicas, con el aumento de la participación comunitaria. Al hacer hincapié en la participación de los beneficiarios, el proyecto garantizará que las decisiones sobre el desarrollo local respondan a las necesidades y las prioridades de las comunidades rurales. El Gobierno ha solicitado este cambio para ayudar a aliviar la carga fiscal sobre los municipios. Un análisis financiero llevado a cabo por el organismo ejecutor indica un deterioro reciente de sus circunstancias financieras debido a las reducciones de las transferencias fiscales y de los ingresos generados a nivel local, derivadas de la situación económica global de Guatemala. En este caso, se ha limitado la disponibilidad de recursos para financiar obras. La reducción del monto mediante un cambio en el porcentaje de financiamiento liberará hasta unos US$1,2 millones, que los municipios pueden reasignar al financiamiento de sus costos fijos recurrentes y la reducción de la deuda.

Proyecto de sistema integrado de administración financiera III Préstamo n.º 7522.0

Fecha de aprobación: 14 de marzo de 2002Fecha de entrada en vigor: 18 de abril de 2003Fecha de cierre: jueves, 30 de junio de 2011Monto del préstamo (US$): 0,0 millonesMonto no desembolsado (US$): 11,3 millones (56,5%)Monto desembolsado hasta la fecha (US$): 8,7 millones (43,5%)Desembolsado durante el ejercicio económico de 2011 (US$): 0,4 millones

Objetivos del proyectoEste documento describe un préstamo adicional a la República de Guatemala para ampliar las actividades estipuladas por el tercer proyecto de asistencia técnica para la administración financiera integrada. El préstamo adicional ayudará a financiar el costo de las actividades dirigidas al desarrollo del proceso de modernización del sector público de Guatemala, ampliando el impacto y la eficacia de desarrollo de este proyecto con un buen desempeño, y abordando las dificultades pendientes para la sostenibilidad general del proceso de reforma. En concreto, el financiamiento adicional facilitará la prestación de la asistencia técnica necesaria para lo siguiente: i) seguir fortaleciendo las funciones de elaboración de presupuestos, contabilidad y gestión de tesorería; ii) institucionalizar el SIAF correspondiente y los sistemas de compras por vía electrónica (GUATECOMPRAS) dentro del Ministerio de Finanzas; iii) respaldar la capacidad de los municipios para adoptar y consolidar nuevos procedimientos y sistemas para llevar a cabo una gestión financiera eficiente y transparente; iv) fortalecer la Contraloría General de la República; v) desarrollar e integrar los procedimientos y los sistemas de planificación e inversión pública en el presupuesto; y vi) diseñar e institucionalizar un sistema permanente de gestión del conocimiento en la esfera de la gestión del gasto público. El proyecto de centró en lo siguiente: i) desarrollar reformas en las áreas de la formulación y la ejecución de presupuestos, la elaboración de presupuestos multianuales, la contabilidad, la gestión de efectivo, la

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gestión de la deuda, la inversión pública, las contrataciones públicas y la importancia creciente del seguimiento del desempeño y los resultados; y ii) la extensión del SIAF a los demás organismos y fondos sociales del gobierno central, para que llegue al nivel de sus unidades ejecutivas. El objetivo del proyecto es extender y desarrollar las reformas del sector financiero del prestatario que se están emprendiendo conforme al proyecto original, con el fin de aumentar la eficacia, la eficiencia y la transparencia de la gestión de las finanzas públicas. Los componentes del proyecto, así como el marco de productos y resultados, se reestructurarán para adaptarlos a la expansión de los componentes existentes y la agregación de nuevos componentes, con el fin de asegurar que los obstáculos por superar se aborden de manera eficaz y eficiente durante los 36 meses de vigencia del financiamiento adicional.

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Anexo 11: Reseña del país

Guatemala at a glance 10/20/10

Latin LowerKey Development Indicators America middle

Guatemala & Carib. income(2009)

P opulation, mid-year (millions) 14.0 566 3,767Surface area (thousand sq. km) 109 20,422 31,923P opulation growth (%) 2.5 1.1 1.2Urban population (% of total population) 49 79 40

GNI (Atlas method, US$ billions) 37.2 3,865 7,709GNI per capita (Atlas method, US$) 2,650 6,826 2,046GNI per capita (P P P , international $) 4,590 10,496 4,481

GDP growth (%) 0.6 4.3 7.5GDP per capita growth (%) -1.9 3.1 6.3

(most recent estimate, 2003–2009)

P overty headcount ratio at $1.25 a day (P P P , %) 12 8 ..P overty headcount ratio at $2.00 a day (P P P , %) 24 17 ..Life expectancy at birth (years) 70 73 68Infant mortality (per 1,000 live births) 29 20 44Child malnutrition (% of children under 5) .. 4 25

Adult literacy, male (% of ages 15 and older) 80 92 87Adult literacy, female (% of ages 15 and older) 69 90 73Gross primary enrollment, male (% of age group) 117 118 109Gross primary enrollment, female (% of age group) 110 114 105

Access to an improved water source (% of population) 96 93 86Access to improved sanitation facilities (% of population) 84 79 50

Net Aid Flows 1980 1990 2000 2009 a

(US$ millions)Net ODA and official aid 73 201 263 536Top 3 donors (in 2008): Spain 0 0 15 256 United States 17 88 58 70 European Commission 0 11 21 39

Aid (% of GNI) 0.9 2.7 1.4 1.4Aid per capita (US$) 10 23 23 39

Long-Term Economic Trends

Consumer prices (annual % change) 10.7 41.0 6.0 1.9GDP implicit deflator (annual % change) 10.0 40.5 6.8 2.4

Exchange rate (annual average, local per US$) 1.0 4.5 7.8 8.2Terms of trade index (2000 = 100) .. .. .. ..

1980–90 1990–2000 2000–09

P opulation, mid-year (millions) 7.0 8.9 11.2 14.0 2.4 2.3 2.5GDP (US$ millions) 7,879 7,650 19,289 37,322 0.8 4.2 3.7

Agriculture 26.9 27.3 38.2 12.4 1.2 2.8 2.9Industry 23.8 20.9 33.2 28.5 -0.2 4.3 2.8 Manufacturing 18.0 15.9 22.1 19.8 0.0 2.8 2.8Services 57.5 57.4 96.2 59.2 0.9 4.7 4.4

Household final consumption expenditure 78.9 83.6 83.9 87.3 1.1 4.2 4.0General gov't final consumption expenditure 8.0 6.6 7.0 10.3 2.6 5.1 3.0Gross capital formation 15.9 13.6 17.8 13.1 -1.8 6.1 0.5

Exports of goods and services 22.2 21.0 20.2 23.4 -1.8 6.1 2.1Imports of goods and services 24.9 24.8 29.0 33.1 -1.7 9.2 2.1Gross savings 13.9 10.0 12.4 13.0

Note: Figures in italics are for years other than those specified. 2009 data are preliminary. .. indicates data are not available.a. Aid data are for 2008.

Development Economics, Development Data Group (DECDG).

(average annual growth %)

(% of GDP )

10 5 0 5 10

0-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

percent of total population

Age distribution, 2008

Male Female

0102030405060708090

1990 1995 2000 2007

Guatemala Latin America & the Caribbean

Under-5 mortality rate (per 1,000)

-4

-2

0

2

4

6

8

95 05

GDP GDP per capita

Growth of GDP and GDP per capita (%)

49

Guatemala

Balance of Payments and Trade 2000 2009

(US$ millions)Total merchandise exports (fob) 3,085 7,330Total merchandise imports (cif) 5,029 11,525Net trade in goods and services -1,705 -3,671

Current account balance -964 -217 as a % of GDP -5.2 -0.6

Workers' remittances and compensation of employees (receipts) 596 4,026

Reserves, including gold 1,756 4,806

Central Government Finance

(% of GDP )Current revenue (including grants) 10.4 11.1 Tax revenue 9.5 10.4Current expenditure 9.1 14.2

Technology and Infrastructure 2000 2008Overall surplus/deficit -2.3 -3.1

P aved roads (% of total) 34.5 ..Highest marginal tax rate (%) Fixed line and mobile phone Individual .. 31 subscribers (per 100 people) 14 120 Corporate 25 31 High technology exports

(% of manufactured exports) 7.9 4.1External Debt and Resource Flows

Environment(US$ millions)Total debt outstanding and disbursed 3,853 13,801 Agricultural land (% of land area) 42 42Total debt service 390 1,686 Forest area (% of land area) 39.3 35.7Debt relief (HIP C, MDRI) – – Terrestrial protected areas (% of surface area) .. 32.7

Total debt (% of GDP ) 20.0 37.0 Freshwater resources per capita (cu. meters) 9,259 7,979Total debt service (% of exports) 8.4 12.8 Freshwater withdrawal (billion cubic meters) 2.0 ..

Foreign direct investment (net inflows) 230 566 CO2 emissions per capita (mt) 0.88 0.97P ortfolio equity (net inflows) 0 0

GDP per unit of energy use (2005 P P P $ per kg of oil equivalent) 6.3 7.0

Energy use per capita (kg of oil equivalent) 632 620

World Bank Group portfolio 2000 2009

(US$ millions)

IBRD Total debt outstanding and disbursed 296 1,112 Disbursements 51 379 P rincipal repayments 13 72 Interest payments 21 41

IDA Total debt outstanding and disbursed – – Disbursements – –

Private Sector Development 2000 2009 Total debt service – –

Time required to start a business (days) – 29 IFC (fiscal year)Cost to start a business (% of GNI per capita) – 45.4 Total disbursed and outstanding portfolio 118 164Time required to register property (days) – 27 of which IFC own account 84 158

Disbursements for IFC own account 21 87Ranked as a major constraint to business 2000 2009 P ortfolio sales, prepayments and (% of managers surveyed who agreed) repayments for IFC own account 9 6 Corruption .. 80.9 Crime .. 80.4 M IGA

Gross exposure 18 100Stock market capitalization (% of GDP ) 0.9 .. New guarantees 0 0Bank capital to asset ratio (%) 8.9 10.3

Note: Figures in italics are for years other than those specified. 2009 data are preliminary. 10/20/10.. indicates data are not available. – indicates observation is not applicable.

Development Economics, Development Data Group (DECDG).

0 25 50 75 100

Control of corruption

Rule of law

Regulatory quality

Political stability

Voice and accountability

Country's percentile rank (0-100)higher values imply better ratings

2009

2000

Governance indicators, 2000 and 2009

Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, World Bank

IBRD, 806 IDA, 0 IMF, 0

Other multi-lateral, 2,225

Bilateral, 366

Private, 9,223

Short-term, 2,151

Composition of total external debt, 2008

US$ millions

50

Anexo 12: Entregas o compromisos de asistencia de los principales socios en el desarrollo para el plan del Gobierno8

Asistencia humanitaria,

rehabilitación y vivienda

Recuperación de activos y reactivación económica

Cambio climático

Fortalecimiento institucional: Gestión del

riesgo de desastresInfraestructura de

carreteraDesarrollo rural y social

Don

ante

s bila

tera

les

España Bienes para socorro de emergencia

US$7,2 millones para infraestructura educativa;

US$2,2 millones para malnutrición; US$3,7 millones

para vivienda

US$30 millones para agua y cambio climático y US$15

millones para reestructuración

para la mitigaciónJapón Bienes para

socorro de emergencia

Préstamo de US$120 millones para

infraestructura de carretera

Donación de US$11 millones para

plantas hidroeléctricas

Asistencia técnica de US$4 millones para la gestión del

riesgo de desastres

Suecia Bienes para socorro de emergencia

US$25 millones para la recuperación de medios de vida; US$3,4 millones para ayuda humanitaria

Italia Bienes para socorro de emergencia

Un préstamo de 20 millones de euros (US$28 millones) para apoyar el Plan de reconstrucción con transformación; donaciones de 2 millones de euros (US$2,8 millones) para el programa multisectorial para

emergencias

Org

aniz

acio

nes

BID Socorro de emergencia

Reestructuración de fondos por valor de US$30 millones

Préstamo de US$250 millones para la adaptación

al cambio climáticoBCIE Ayuda

alimentariaPréstamos por valor de US$265 millones, que incluyen US$80 millones para puentes y US$50 millones para

seguridad alimentaria

Asistencia técnica de US$6 millones para la CONRED

Unión Europea Alimentos, refugio

Préstamos y donaciones por valor de US$53 millones para

nutrición y seguridad alimentaria

Subsidios para inversiones

relacionadas en el sector privado

Donaciones por valor de US$2,5 millones para la

planificación de la reducción de desastres

8 Basado en los compromisos preliminares contraídos en la Conferencia Internacional de Cooperantes para la Reconstrucción con Transformación, celebrada en Ciudad de Guatemala los días 11 y 12 de octubre de 2010; así como en la lista de compromisos extraída del sistema de seguimiento financiero de la asistencia humanitaria en respuesta a la tormenta tropical Agatha, recopilada por la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (a 28 de septiembre de 2010). Varios donantes adicionales señalaron su intención de apoyar el plan sin cuantificar sus posibles contribuciones.

51

mul

tilat

eral

es

Organismos de la ONU

Agua y saneamiento,

refugio, control de enfermedades

Ayuda alimentaria

Donaciones por valor de US$45 millones para varios programas de apoyo al plan de reconstrucción

Banco Mundial (BIRF)

Reestructuración de fondos por valor de

US$15 millones para la

reconstrucción de puentes

US$114,5 millones para el proyecto de expansión de oportunidades para grupos

vulnerables y proyectos de salud y educación

- CAT-DDO de US$85 millones; donación de

US$750 000 para la gestión local del riesgo de desastres

52

Anexo 13: Municipios guatemaltecos en situación de pobreza extrema

Departamento Municipio   Departamento Municipio   Departamento Municipio   Departamento Municipio

Santa Rosa

Casillas   Retalhuleu Nuevo San Carlos  

Huehuetenango (Cont.)

Tectitán  

Alta Verapaz

CobánSan Rafael Las Flores   El Asintal   Concepción   Santa Cruz VerapazSan Juan Tecuaco  

San Marcos

Comitancillo   San Juan Ixcoy   San Cristóbal VerapazSanta María Ixhuatán   San Miguel Ixtaguacán   San Sebastián Coatán   TamahúPueblo Nuevo Viñas   Concepción Tutuapa   Barillas   Tucurú

Sololá

Sololá   Tacaná   Aguacatán   PanzosSan José Chacaya   Sibinal   San Rafael Petzal   SenahúNahualá   Tajumulco   San Gaspar Ixchil   San Pedro CarchaSanta Catarina Ixtahuacán   Nuevo Progreso  

Santiago Chimaltenango   San Juan Chamelco

Concepción   El Tumbador  

Quiché

Chiché   LanquínSan Antonio Palopó   San Pablo   Chinique   CahabónSan Lucas Tolimán   El Quetzal   Zacualpa   ChisecSanta Cruz La Laguna   La Reforma   Chajul   Chahal

San Pablo La Laguna   Ixchiguán   Chichicastenango  Fray Bartolomé De Las Casas

San Juan La Laguna   San José Ojetenam   Patzite  Santa Catalina La Tinta

Santiago Atitlán   Sipacapa   San Antonio Ilotenango   Petén La Libertad

Totonicapán

Momostenango   San Lorenzo   San Pedro Jocopilas  Chiquimula

CamotánSanta María Chiquimula  

HuehuetenangoMalacatancito   Cunén   Olopa

Santa Lucía La Reforma  

CuilcoNentón   San Juan Cotzal  

JalapaJalapa

San Bartolo   San Pedro Necta   Joyabaj   San Pedro Pinula

Quetzaltenango

Cabricán   Ixtahuacán   Nebaj   San Carlos AlzatateCajola   Santa Bárbara   San Andrés Sajcabajá   MataquescuintlaConcepción Chiquirichapa   La Democracia   Uspantán  

JutiapaJutiapa

San Martín Sacatepéquez   San Miguel Acatán   Sacapulas   Yupiltepeque

Huitán  San Rafael La Independencia  

San Bartolomé Jocotenango   El Adelanto

El Palmar  Todos Santos Cuchumatán   Canilla   Zapotitlán

Palestina de los Altos   San Juan Atitán   Chicamán   ComapaSuchitepéquez San Bernardino   Santa Eulalia   Ixcán   Conguaco

San Antonio Suchitepéquez   San Mateo Ixtatán  

Baja VerapazSan Miguel Chicaj   Moyuta

San Miguel Panán   Colotenango   Rabinal   Pasaco

53

Chicacao  San Sebastián Huehuetenango   Cubulco  

    Purulhá  

54

Anexo 14: Mapa

55