Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

116
Sociaal- Economische Raad Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening ADVIES ADVIES 01/07

description

Legislação urbanística dos Países Baixos

Transcript of Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Page 1: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Sociaal-EconomischeRaad

Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ADVIESADVIES

01/07

Page 2: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Sociaal-EconomischeRaad

Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Advies over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020

Uitgebracht aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Publicatienummer 7, 21 september 2001

Page 3: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

2

Sociaal-Economische Raad

De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuur- lijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfs- organisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bijde uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden.

De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhan-kelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd.De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam.

De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven.Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden.Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstel-ling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

© 2001, Sociaal-Economische Raad

Alle rechten voorbehouden.Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding.

Sociaal-Economische RaadBezuidenhoutseweg 60Postbus 904052509 LK Den HaagTelefoon: 070 - 3 499 499Telefax: 070 - 3 832 535E-mail: [email protected]: www.ser.nl

ISBN 90-6587-802-5 / CIP

Page 4: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Inhoudsopgave

3

Samenvatting 5

1. Inleiding 19

2. De ambities van de Vijfde Nota 212.1 Inleiding 212.2 De onvoltooide ruimtelijke opgaven volgens de Vijfde Nota 212.3 De vraag naar ruimte en de ruimtelijke kwaliteit 232.3.1 Accommoderen van de ruimtevraag 232.3.2 Bevorderen van ruimtelijke kwaliteit 242.4 Interventiestrategieën 252.5 Het nieuwe beleidsinstrumentarium 262.5.1 Het contourenbeleid 262.5.2 Het nieuwe locatiebeleid 272.6 De Nota Grondbeleid 29

3. De keuze voor ontwikkelingsplanologie 313.1 Inleiding 313.2 Uitdagingen en uitgangspunten voor het ruimtelijk beleid 323.3 Weging van de ruimtevraag: kwaliteit meer centraal stellen 343.4 Kiezen voor ontwikkelingsplanologie 383.5 Visie van de SER op ontwikkelingsplanologie 41

4. Ontwikkelingsbeelden en organiserende principes 474.1 Inleiding 474.2 Organiserende principes en ruimtelijke hoofdstructuren 474.3 Het watersysteem en de groenstructuur 494.3.1 ‘Meebewegen met water’ 494.3.2 Functiecombinaties en ruimtereserveringen 504.3.3 De groenstructuur 514.4 De netwerken van infrastructuur 534.5 Stedelijke netwerken en netwerksteden 544.5.1 Inleiding 544.5.2 Stedelijke netwerken in de Vijfde Nota 554.5.3 Commentaar van de SER op de gehanteerde concepten 564.5.4 Effectief samenwerken als bestuurlijke uitdaging 59

Page 5: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

4

5. De rollen van overheden en private partijen 615.1 Inleiding 615.2 Rollen van overheden 615.3 Grondbeleid 645.3.1 Inleiding 645.3.2 Vormen van grondbeleid 645.3.3 Algemene kanttekeningen bij de Nota Grondbeleid 655.3.4 Grondbeleid voor groene functies 665.3.5 Grondbeleid voor andere functies 675.4 Bevorderen van natuur- en landschapsbeheer door boeren 695.5 Interventiestrategieën en incentivestructuren 715.5.1 Inleiding 715.5.2 Toepassing van de interventiestrategieën 715.5.3 Het belang van een goede incentivestructuur 725.5.4 De incentivestructuur van gemeenten 755.6 Effectief samenwerken: een grote bestuurlijke uitdaging 785.6.1 Inleiding 785.6.2 Samenwerken tussen overheden in de regio 785.6.3 Aanbevelingen van de SER 835.6.4 Scope-optimalisatie en de inbreng van private partijen 85

6. Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelings-planologie 89

6.1 Inleiding 896.2 Kaders van rijk en provincies 896.2.1 Inleiding 896.2.2 Centrale elementen van het rijkskader voor ruimtelijke

ontwikkelingspolitiek 906.2.3 Groene contouren 916.2.4 De onduidelijke positie van de balansgebieden 916.2.5 Waardevolle landschappen 926.3 Het planologisch instrumentarium 936.3.1 Plannen van (samenwerkende) gemeenten en provincies 936.3.2 Rode contouren en locatiebeleid 966.4 Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikkelings-

proces 99

Bijlagen

1. Adviesaanvraag 1072. Samenstelling van de Commissie Ruimtelijke Inrichting

en Bereikbaarheid en van de Werkgroep Grondpolitiek 111

Page 6: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

5

Samenvatting

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd een reactie te geven op de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Daarbij vraagt de minister om een algemene beoordeling van de inhoudelijke kern van de Vijfde Nota, een zienswijze op de sturingsfilosofie in de nota en advisering over de wijze waarop de doorwerking van de nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren kan worden versterkt. Daarnaast vraagt de minister in het bijzonder aandacht te besteden aan de kwaliteit van stad en land, aan de uitwerking van de contourenbenadering en aan stedelijke netwerken en water als orga-niserende principes.

Enig algemeen commentaarUit de brede benadering van vraagstukken van ruimtelijke ordening in de nota komt duidelijk de ambitie van integrale beleidsontwikkeling naar vo-ren. De raad onderschrijft het belang van de Vijfde Nota als sectoroverstij-gend document dat een integratiekader voor sectorale beleidsnota’s moet bieden. De Vijfde Nota is het product van een brede blik, diepgaande en actuele ana-lyses en terechte zorgen om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland. De aan-dacht voor de internationale omgeving en voor de Noordzee, vormt een toe-gevoegde waarde ten opzichte van de vorige nota’s.

De raad onderschrijft het uitgangspunt van bevordering van de ruimtelijke kwaliteit en van een optimale allocatie van de ruimtevraag. Ruimtelijke kwa-liteit, economische ontwikkelingsmogelijkheden, bereikbaarheid en leef-baarheid moeten in samenhang de vitaliteit van zowel de steden als het plat-teland schragen. Tegen deze achtergrond stelt de raad met genoegen vast dat de nota een ontwikkelingsgerichte planologie voorstaat. Hij mist echter een systematische uitwerking van deze benadering in de nota.

Uit de verkenning van de Vijfde Nota komt naar voren dat het totaal van de ruimteclaims de beschikbare ruimte overtreft. De raad is van mening dat de kwaliteit bij de weging van de ruimtevraag centraal gesteld dient te worden. De nota geeft in dit kader naar de mening van de raad een te eenvoudige voorstelling van het vrijkomen van landbouwgrond. Landbouwgrond moet niet als een soort restcategorie beschouwd worden.

Page 7: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

6

De nota probeert een evenwichtig oplossingskader te bieden voor de span-ning tussen het accommoderen van de ruimtevraag en het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit in de vorm van een zestal interventiestrategieën. De raad onderschrijft het belang ervan voor het waarmaken van de ambities van de nota. De vraag is hoe gewaarborgd kan worden dat de interventiestra-tegieën op een goede manier op het decentrale niveau worden toegepast.

De keuze voor ontwikkelingsplanologie

Welvarende burgers en bedrijven stellen steeds hogere kwaliteitseisen aan de ruimte. Anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Deze paradox onderstreept het belang en de urgentie van zorgvuldige, integrale afwegingen van rivaliserende claims op de schaarse ruimte. De raad ziet in dit verband als kernopgaven voor het ruimtelijk be-leid: het faciliteren van sociale en economische ontwikkelingen (gebruiks-waarde), het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit (belevingswaarde) en het be-waken van de toekomstwaarde door een zorgvuldige omgang met onomkeer-baarheden. Langs die weg moet de vitaliteit van zowel steden als het platte-land worden gewaarborgd. Versterking van de vitaliteit van stad en platte-land zal, binnen nationale kaders, op een meer decentraal niveau haar plaats moeten krijgen in een gebiedsgerichte benadering. Op dit niveau moet de kwaliteitsvraag indringend worden gesteld en breed worden beant-woord. De criteria van ruimtelijke kwaliteit die de Vijfde Nota aanreikt ziet de raad als een hulpmiddel om voorkeuren en waarderingen geordend uit te wisselen, en om te bewaken dat aan alle (relevante) dimensies van kwaliteit de nodige aandacht wordt gegeven.Op het decentrale niveau kunnen de potenties van een gebied in kaart ge-bracht worden. Het zo goed mogelijk benutten van de mogelijkheden van een gebied begint met de zogenoemde lagenbenadering, waarbij drie lagen worden onderscheiden: de ondergrond, netwerken en occupatie. De onder-liggende lagen conditioneren de daaropvolgende laag van ruimtelijke struc-tuur. Er kan geen absolute betekenis worden toegekend aan de bedoelde con-ditionering; er wordt ruimte gelaten voor het maken van afwegingen. Daar-om heeft de lagenbenadering niet alleen betrekking op de locatiekeuze, maar ook op het ruimtelijke ontwerp. De raad onderschrijft het belang van de lagenbenadering voor een doelmatig, hoogwaardig en duurzaam ruimte-gebruik. Een uitingsvorm van de lagenbenadering is om bij verdere ontwik-keling van infrastructuur de grote ruimtestructurerende werking ervan zo goed mogelijk te gebruiken voor verbetering van de kwaliteit van de ruimte-lijke inrichting.

Page 8: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

7

Organiserende principes

De Vijfde Nota legt een drietal ontwikkelingsbeelden voor: stad en land, ste-delijke netwerken en water, waarbij voor de laatste twee de term ‘organise-rend principe’ gebruikt wordt. De raad ziet een ‘organiserend principe’ als een geheel van functionele samenhangen, passend in de lagenbenadering, waaraan een ruimtestructurerende werking wordt toegekend.

Het watersysteem De Vijfde Nota behandelt vraagstukken van veiligheid, wateroverlast en zoet-watervoorziening als ruimtelijke opgaven; water wordt als ordenend princi-pe naar voren geschoven. Dit is in overeenstemming met de nieuwe beleidsfi-losofie ‘meebewegen met water’. De raad stemt in met deze beleidsfilosofie als uitvloeisel van de lagenbenadering en vindt het van belang dat bij de planontwikkeling de gevolgen ervan voor het watersysteem uitdrukkelijk onderdeel zijn van ruimtelijke afwegingen. In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, in afwachting van de definitieve aanwijzing van gebieden voor waterberging en noodoverloop, terughoudend te zijn met verdere bebou-wing in het rivierengebied. De raad onderschrijft het belang dat de Vijfde Nota hecht aan functiecombi-naties van water met natuur, recreatie, wonen en bedrijvigheid (vooral land-bouw), omdat daardoor het totale ruimtebeslag kan worden verkleind en de ruimtelijke kwaliteit vergroot. Hij beveelt aan deze zo goed mogelijk te be-nutten. Er zijn echter ook grenzen aan functiecombinaties, bijvoorbeeld met hoogwaardige natuur.Belangrijke elementen van het watersysteem maken ook deel uit van de tus-senlaag van de (vervoers)netwerken. Een openstaande vraag, waar ook de Vijfde Nota niet op ingaat, is in hoeverre er een spanning bestaat tussen het ruimte geven aan de dynamiek van het water enerzijds en een intensiever ge-bruik van het watersysteem voor transport anderzijds.

Netwerken van infrastructuurDe infrastructurele netwerken vormen, als belangrijk onderdeel van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, de basis voor vervoersnetwerken. Van de infrastructuurnetwerken gaat een grote en duurzame ruimtestructu-rerende werking uit. De raad vindt het van belang optimaal gebruik te maken van die ruimte-structurerende werking. Nieuwe knelpunten ontstaan door het realiseren van woon- en werkfuncties op locaties met onvoldoende infrastructuur. De raad is een voorstander van het maken van een mobiliteitstoets bij nieuwe ruimtelijke plannen. Deze toets operationaliseert de lagenbenadering, door een brug te slaan tussen de tweede laag (infrastructurele netwerken) en de derde laag (occupatie).

Page 9: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

8

Stedelijke netwerken en netwerkstedenDe nota noemt het stedelijke netwerk als organiserend principe, maar be-steedt geen aandacht aan het concept netwerkstad dat in de Startnota cen-traal stond.De raad is er niet van overtuigd dat nu al de tijd gekomen is om primair (of zelfs uitsluitend) in te steken op het schaalniveau van het stedelijke netwerk, omdat veel ruimtelijke functies en de daarmee verbonden verplaatsingsbe-hoefte zich met name op het stads(gewestelijke) niveau concentreren. Daar-om is de netwerkstad naar de mening van de raad nog steeds een waardevol concept in het kader van een integraal gebiedsgericht beleid. Daarnaast heeft het begrip ‘stedelijke netwerken’ inmiddels zeker ook bestaansrecht verworven, vooral in relatie tot de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. De betekenis van dit concept is afhankelijk van het beleidsveld en de geko-zen invalshoek, alsmede de aanwezigheid van andere netwerken in de regio. Deze betekenis zal wellicht in de loop der tijd toenemen.De bestuurlijke vertaling van de (intergemeentelijke) samenwerking binnen het stedelijke netwerk past niet als vanzelf in de bestaande bestuurlijke structuur van Nederland. De raad onderschrijft de keuze van de nota om geen vierde bestuurslaag te creëren, maar te ‘prikkelen’ tot samenwerking en onderlinge afstemming tussen gemeenten.

De Vijfde Nota hanteert de term ‘corridors’ slechts in de context van trans-europese netwerken. De raad vindt dat de nota ten onrechte aan het ver-schijnsel nationale corridorvorming voorbij gaat. Waar het in de visie van de raad bij corridorontwikkeling in essentie om moet gaan, is het in planologi-sche samenhang beschouwen van de kansen en bedreigingen in het brede gebied rondom enkele infrastructuurassen. Daarbij gaat het zowel om de bescherming van de ‘groene’ functies (Ecologische Hoofdstructuur, cultuur-landschappen) als om het selecteren van geschikte concentratiepunten langs de infrastructuurassen voor bepaalde ruimtelijke functies (vervoersoverslag, bedrijventerreinen, eventueel wonen). Aan de geplande corridorontwikke-ling moet regionaal, in een gebiedsgerichte uitwerking, vorm worden gegeven.

Omgaan met rivaliserende ruimteclaims en schaarse ruimte

De rolverdeling van overheden en private partijenDe raad vindt het van belang dat afwegingen op dat schaalniveau plaatsvin-den waar de (belangrijkste) externe effecten geïnternaliseerd kunnen wor-den. Dat is vaak het regionale niveau. Gegeven de bestaande bestuurlijke structuur is een niet-vrijblijvende, effectieve afstemming en samenwerking tussen naburige gemeenten nodig, onder regie van de provincie. Daarnaast blijven er uiteraard afwegingen die niet op decentraal niveau ge-maakt kunnen worden. Meer in het algemeen behoort de zorg voor de ruim-

Page 10: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

9

telijk-economische hoofdstructuur, de ecologische hoofdstructuur en be-paalde grote projecten tot de verantwoordelijkheid van het rijk. Dit ruimte-lijke beleid van het rijk vormt vervolgens het kader voor de gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in de afzonderlijke regio’s. Een gebiedsgerichte be-nadering betekent ook dat de desbetreffende overheid over voldoende instru-menten moet beschikken om haar publieke verantwoordelijkheden waar te maken. Voor de uitvoering van de ontwikkelingsplanologie wordt grondbe-leid gevoerd naast en in samenhang met een toepassing van het instrumen-tarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

Grondbeleid Het is goed dat de Nota Grondbeleid tegelijkertijd met de Vijfde Nota is uitge-bracht, vanwege de samenhang tussen ruimtelijk beleid en grondbeleid. De raad moet echter op twee belangrijke punten een gebrek aan samenhang constateren. In de eerste plaats werkt de Nota Grondbeleid niet uit hoe het grondbeleid zich verhoudt tot het contourenbeleid. In de tweede plaats legt de Vijfde Nota het accent op regionale samenwerking, terwijl het bovenlo- kale bestuursniveau in de Nota Grondbeleid niet van het daarvoor benodig-de grondbeleidsinstrumentarium wordt voorzien.De raad onderschrijft de opvatting van het kabinet in de Nota Grondbeleid dat een creatievere benutting van het bestaande grondbeleidsinstrumentari-um en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk is. Uit de Nota Grondbeleid blijkt onvoldoende hoe de vernieuwing van het instrumentari-um van het grondbeleid en van de WRO (in het kader van de fundamentele herziening van de WRO) op elkaar worden afgestemd.

Met betrekking tot het grondbeleid voor groene functies stelt de nota dat het onteigeningsinstrument vaker zal worden toegepast voor de realisatie van de EHS. De raad is van mening dat de toepassing van onteigening moet worden toe-gespitst op enerzijds gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk en ander-zijds gebieden waar zich grote knelpunten in de realisering van de EHS voordoen. Van onteigening kan pas sprake zijn als blijkt dat de betrokken landbouwer niet bereid of in staat is tot zelfrealisatie (de landbouwer wordt natuurbeheerder).De raad stemt in met de door het kabinet voorgenomen selectieve inzet van het voorkeursrecht voor groen.

Met betrekking tot het grondbeleid voor andere functies constateert de raad dat de door het kabinet voorgestelde grondexploitatievergunning in vormge-ving afwijkt van die welke de SER eerder heeft voorgesteld. De raad blijft de voorkeur geven aan een ‘smalle’ grondexploitatievergunning. De raad be-veelt daarbij aan dat indien alle grondeigenaren / ontwikkelaars in het plan-gebied bereid zijn om op basis van het programma van eisen een exploitatie-

Page 11: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

10

overeenkomst met de gemeente te sluiten, de vergunningsplicht vervalt. Indien dat niet het geval is, zijn alle grondeigenaren / ontwikkelaars vergun-ningplichtig. De grondeigenaren die een exploitatieovereenkomst met de ge-meente sluiten, krijgen dan automatisch een vergunning.

De raad stemt in met de door het kabinet voorgestelde verbreding van het voorkeursrecht naar alle gemeenten en met de voorstellen ter verbetering van het voorkeursrecht. Hij is het evenwel niet eens met het voornemen van het kabinet aan het voorkeursrecht de wettelijke voorwaarde te verbinden van openbare aanbesteding van publieke voorzieningen die op de daarvoor verworven grond zullen worden gerealiseerd. Op zich is openbare aanbeste-ding een goede manier om een gunstige prijs-kwaliteitsverhouding te kun-nen realiseren. Er is echter geen reden om bij openbare aanbesteding een on-derscheid te maken tussen via het voorkeursrecht verworven grond en ande-re overheidsgrond.

Natuur- en landschapsbeheer door boerenDe SER pleit voor bevordering van de multifunctionaliteit van de takken van (grondgebonden) landbouw die zich daarvoor lenen. Hij is van mening dat aan de landbouwers die een aantoonbare bijdrage leveren aan een goed be-heer van landschap en natuurwaarden een vergoeding moet worden ver-strekt. Er bestaat een ruimtelijke samenhang tussen het veiligstellen van de biodi-versiteit in ‘natuurlijke natuur’ en het bevorderen van natuur- en land-schapswaarden die zich goed verdragen met economische activiteiten. De raad vindt het van groot belang dat agrarische organisaties en natuurorgani-saties die samenhang onderkennen en gezamenlijk uitwerken in het kader van een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie.

Toepassing van de interventiestrategieën op decentraal niveau Verschillende functies leggen beslag op de ruimte. De alternatieve aanwend-baarheid van grond is in de praktijk begrensd. Om de ruimtelijke spannin-gen die hierdoor ontstaan in goede banen te leiden, onderscheidt de nota een zestal interventiestrategieën. De vraag is aan de orde of deze strategieën voldoende van instrumenten zijn voorzien om een effectieve doorwerking op het decentrale niveau te mogen verwachten. Een effectieve toepassing van de interventiestrategieën op het decentrale niveau vraagt om een verbete-ring van de incentivestructuur (van vooral gemeenten) en om een duidelijke versterking van de bestuurlijke samenwerking.

De incentivestructuur van lagere overheden en van private partijen bepaalt feitelijk in hoge mate de ruimtelijke inrichting van ons land. De SER heeft eerder vastgesteld dat de incentivestructuur nadrukkelijk voor verbetering

Page 12: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

11

vatbaar is. De Vijfde Nota besteedt aan dit onderwerp echter nauwelijks aan-dacht. Door bestemmingen te geven aan grond worden markten voor de verschil-lende functies van elkaar gescheiden, hetgeen grote prijs- en vermogens- gevolgen kan hebben. Om te komen tot een rechtvaardiger verdeling van (maatschappelijke) kosten en (particuliere) baten bij bestemmingswijziging van grond, stelt de Nota Grondbeleid de mogelijke invoering van een open-ruimteheffing aan de orde. Daarbij rijst een aantal vragen, bijvoorbeeld met betrekking tot de hoogte van de heffing, de invloed op het gedrag van markt-partijen en de aanwending van de opbrengsten. De raad wacht met veel be-langstelling de uitkomsten van de door het kabinet aangekondigde studie van de open-ruimteheffing af. Hij onderschrijft het belang van het interna- liseren van externe effecten voor een optimale allocatie. Hierdoor wordt de herstructurering van bestaand stedelijk gebied relatief aantrekkelijker. Dit is belangrijk voor de vitaliteit van de stad.Een andere mogelijkheid om externe effecten in de besluitvorming te inter-naliseren is die van de kostenverevening (tussen gemeenten en met private partijen) in een bepaald gebied. De raad beveelt aan in de studie ook de optie van een in beginsel in onderhandelingen overeen te komen, maar zonodig via een heffing of op andere wijze afdwingbare, kostenverevening te onder-zoeken. De raad vindt dat de internalisatie van externe effecten hoe dan ook haar beslag moet krijgen binnen de regio.

Om de voordelen van regionale specialisatie en complementaire functies te benutten is intergemeentelijke samenwerking nodig. De nota vindt het gewenst om de samenwerking binnen kaderwetgebieden in aangepaste vorm voort te zetten. De raad is niet overtuigd van de effectiviteit hiervan: de samenwer-king is nu te vrijblijvend. Hij ziet in BANS een belangrijk kader om samen-werking en coproductie van beleid te realiseren en beveelt aan dit kader in-tensiever te benutten. Bevordering van interbestuurlijke samenwerking dient volgens de raad voor-al te gebeuren door middel van de carrot-and-stick benadering. De (financiële) ‘wortel’ kan bestaan uit een integrale bundeling van regelingen die nu van-uit verschillende ministeries voor onder meer stedelijke vernieuwing, her-structurering van bedrijventerreinen en mobiliteitsbeleid (regionale mobili-teitsfondsen) beschikbaar worden gesteld. Het ligt voor de hand provincies aan te merken als beheerder van regionale fondsen. Tegelijkertijd dienen de in de regio liggende gemeenten gezamenlijk, binnen rijks- en provinciale ka-ders, te beslissen over de besteding van de fondsen. De ‘stok’ is een bestuurlijke. De samenwerking tussen gemeenten moet een minder vrijblijvend karakter krijgen door vast te leggen dat gemeenten voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom overleg en afstemming met buurgemeenten dienen te plegen, waarbij de zogenoemde SER-ladder voor een selectief en doelmatig ruimtegebruik als leidraad fungeert.

Page 13: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

12

Bij deze gezamenlijke planvorming passen ook afspraken over mogelijke compenserende maatregelen ten behoeve van groene functies en over een mogelijke verevening van kosten tussen gemeenten onderling en met andere belanghebbenden in het gebied. In het verlengde hiervan beveelt de raad een verbetering van de incentivestructuur van gemeenten aan, door een vergoe-ding te geven voor het investeren in en beheren van grootschalige groenvoor-zieningen, en door het Gemeentefonds niet langer de extra kosten van be-bouwing in nieuwe uitleglocaties op slechte grond te laten vergoeden.

Een nadere invulling van ontwikkelingsplanologie

De centrale vraagstelling voor de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek luidt: waar wil de (Nederlandse respectievelijk lokale) samenleving de komende periode welke dynamiek? De beantwoording van deze vraag vergt een integrale benadering. Ontwikkelingsplanologie staat open voor maatschappelijke dynamiek en is daarbij nadrukkelijk toekomstgericht.

Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelingsplanologie Ruimtelijk ontwikkelingsbeleid vraagt om een heldere procesarchitectuur. De nota werkt dit echter onvoldoende uit. De raad schetst de contouren van zo’n procesarchitectuur. Hij beveelt aan de hoofdlijnen ervan vast te leggen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De hoofdelementen van de proces- architectuur betreffen de ontwikkeling van provinciale en rijkskaders, een effectief planologisch instrumentarium en een open en gebiedsgericht ont-wikkelingsproces.Binnen de procesarchitectuur kan onderscheid worden gemaakt tussen pu-bliekrechtelijk vast te leggen plannen (gemeentelijk bestemmingsplan, inter-gemeentelijk structuurplan, provinciaal streekplan) en de plannen die in het kader van een gebiedsgericht ontwikkelingsproces, met betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties, tot stand komen. Een ont-wikkelingsgerichte planologie verbindt beide processen interactief met el-kaar. Dit kan door gebruik te maken van reeds bestaande instrumenten en procedures en hoeft niet gepaard te gaan met verzwaring van de procedures. Het gaat vooral om een heldere en op interactiviteit gerichte ordening van ontwikkelings- en besluitvormingsprocessen.

Kaders van rijk en provinciesDe raad onderschrijft het uitgangspunt van de Vijfde Nota ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Daarbij is het van belang dat de zaken die een afwe-ging op nationaal of provinciaal niveau behoeven duidelijk in kaders voor de gebiedsgerichte planontwikkeling zijn vastgelegd. De centrale elementen in het rijkskader dienen in ieder geval te zijn: het formuleren van inhoudelijke doelen, het stellen van eisen aan de samenwerking op regionaal niveau en het maken van prestatieafspraken voor specifieke doelen. Tot het rijkskader

Page 14: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

13

behoren in ieder geval de ruimtelijk-economische en de ecologische hoofd-structuur en (ander) relevant ruimtelijk beleid. Het ligt voorts in de rede de in dit advies besproken organiserende principes en ontwikkelingsbeelden te beschouwen als kaders voor de gebiedsgerichte ontwikkeling. De nota stelt voor groene contouren te trekken rond gebieden met bijzon- dere ecologische, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Deze con-touren behoren tot het rijkskader voor ontwikkelingsplanologie. De raad stemt in met dit voornemen van de nota. Conform de Vijfde Nota ligt het voor de hand dat het rijk ook de te realiseren robuuste verbindingen onder het beschermingsregime van de groene contouren brengt.

Het stelsel van rode en groene contouren van de Vijfde Nota sluit een groot deel van de oppervlakte van Nederland buiten: de zogenoemde balansgebie-den. De nota merkt op dat zich in het balansgebied een groot aantal gebie-den met bijzondere landschappelijke en cultuurhistorische waarden be-vindt. Er treedt echter een inconsistentie op doordat de nota de balansgebie-den typeert als ‘zoekruimte’ voor uitbreiding van de rode contour. Naar de mening van de raad zou de noodzaak om te investeren in de verschillende kwaliteiten van de balansgebieden centraal moeten staan. Dat is zowel van belang voor de vitaliteit van het platteland als voor de functies die het ge-bied vervult voor de stedelijke bevolking en bedrijvigheid.

Rijk en provincies kunnen waardevolle cultuurlandschappen aanwijzen als respectievelijk Nationale Landschappen en Provinciale Landschappen. Het gaat in deze gebieden om het zodanig geleiden van de sociaal-economische dynamiek dat de landschappelijke kwaliteiten ten minste behouden blijven of (per saldo) versterkt worden. De opgave voor het gebiedsgerichte beleid is hier door ruimtelijke investeringen en goede functiecombinaties en door het tegengaan van ‘verrommeling’ en ‘versnippering’ de kwaliteit van het gebied te versterken. De raad vindt het van belang de meerwaarde die bepaalde waardevolle landschappen hebben als buffer voor natuur en landschaps-waarden door goede aansluitingen op natuur- en stroomgebieden te verster-ken.De raad beveelt aan dat rijk en provincies binnen een redelijke termijn dui-delijkheid geven over de (begrenzing van de) landschappen die zij waardevol achten, met een omschrijving van de typerende kenmerken die specifiek be-scherming en versterking behoeven.

Het planologisch instrumentariumEen effectieve gebiedsgerichte planologie vereist een daarop goed aanslui-tend planologisch instrumentarium. Het gemeentelijke bestemmingsplan is het belangrijkste instrument van ruimtelijke ordening, maar deze kent ech-ter belangrijke beperkingen: het fungeert in de praktijk vooral als sluitstuk van ontwikkelingsprocessen en het gemeentelijke niveau sluit vaak niet

Page 15: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

14

goed aan bij de schaal van de ruimtelijke effecten van een gebiedsgerichte ontwikkeling. De raad benadrukt daarom het belang van een globaal func- tioneel programma (programma van eisen) alsmede van het intergemeente-lijke structuurplan en het provinciale streekplan.Met een programma van eisen is het mogelijk in een vroegtijdig stadium zowel de contouren van de privaatrechtelijke afspraken vast te leggen als de basis te leggen voor verdere publieke besluitvorming. In het programma van eisen wordt aangegeven welke functies er in het gebied in samenhang ont-wikkeld dienen te worden (zonder dat overal wordt aangegeven waar deze functies moeten worden gerealiseerd) en welke prestaties bij de invulling van deze functies worden vereist. Daarnaast kunnen randvoorwaarden wor-den geformuleerd met betrekking tot bijvoorbeeld de woningcategorieën, duurzaam bouwen, het beeldkwaliteitsplan, particulier opdrachtgeverschap, kostenverhaal en kostenverevening. Het is van belang dat bij de opstelling van een programma van eisen voldoende speelruimte overblijft om verschil-lende ontwikkelingsvarianten op hun merites te kunnen onderzoeken.

Vaak is er sprake van regionale effecten bij gemeentelijke besluitvorming over ruimtelijke opgaven en daarom vraagt een ontwikkelingsgerichte plano-logie ook om coproductie van beleid; er is effectieve samenwerking tussen naburige gemeenten en met de provincie(s) nodig. Het planologische instru-ment bij uitstek om intergemeentelijke coproductie van beleid vast te leggen is het intergemeentelijke structuurplan. Het structuurplan is primair een ontwikkelingsplan en moet daarom ook tussentijds kunnen worden aange-past. De raad vindt dat de verplichting voor het opstellen van intergemeente-lijke structuurplannen moet worden uitgebreid tot in ieder geval alle stede-lijke gebieden. Daarnaast is de raad voorstander van een versterking van het provinciale streekplan. In zijn visie dienen de nationale en provinciale kaders hierin te worden vastgelegd, zodat het een toetsingskader vormt voor de beoordeling van de intergemeentelijke structuurplannen. Goedkeuring van een interge-meentelijk structuurplan leidt tot een desbetreffende aanpassing van het streekplan (op hoofdlijnen). In een iteratief proces dienen structuurplannen en streekplan steeds weer in overeenstemming met elkaar te worden ge-bracht. Dat is van belang voor de rechtszekerheid. De provincie beoordeelt aan de hand van het streekplan de onderlinge consistentie van de structuur-plannen van de regio’s.

De raad ziet integrale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie als een inter-actie van private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming. Voor het vormgeven van die interactie bestaat geen blauwdruk. Ter illustratie geeft de raad een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelingsproces in een vijftal stappen (zie kader).

Page 16: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

15

Illustratie: een mogelijke uitwerking

van het interactieve ontwikkelings-

proces

1. De provincie legt de landelijke en pro-vinciale kaders en zijn visie vast inhet streekplan. Zij bakent tevens deverschillende gebieden af na overlegmet de betrokkenen.

2. In een interactief proces ontwikkelensamenwerkende gemeenten plannenvoor het gebied, hetgeen uitgewerktkan worden in een projectenvelop.

3. De betrokken gemeenten brengen ge-zamenlijk een globaal functioneelprogramma in. Er wordt een geza-menlijke werkwijze overeengekomenmet private partijen, inclusief eentermijn, vast te leggen in een inten-

tieverklaring.4. De betrokkenen bij de projectenvelop

stellen een realiseerbaar strategisch-ruimtelijk plan op dat wordt vastge-legd in een regioconvenant en doorpublieke besluitvorming in het inter-gemeentelijke structuurplan.

5. De provincie bewaakt de samenhangtussen de verschillende projectenve-loppen, alsmede tussen de verschil-lende opgaven, doelen, ambities enwerkwijzen, zoals verwoord in de in-tentieverklaringen. De provincietoetst het intergemeentelijke struc-tuurplan aan het streekplan. Na dezetoetsing wordt het structuurplan ver-werkt in gemeentelijke bestemmingen (op hoofdlijnen) in het provincialestreekplan.

Rode contouren In het intergemeentelijke structuurplan wordt voor elk gebied aangegeven welke functies waar een plek krijgen respectievelijk hebben gekregen. Daar-bij kan het gaan om de bestemming voor één bepaalde functie, maar ook om het aangeven van bepaalde functiecombinaties en daarbij behorende rand-voorwaarden. Voor de keuze van locaties voor rode functies wordt de SER-lad-der als leidraad gebruikt.De Vijfde Nota wil provincies en gemeenten verplichten rode contouren vast te leggen. Op grond van ervaringen met vergelijkbare instrumenten kan worden vast-gesteld dat aan een contourenbenadering zowel kansen als risico’s verbon-den zijn. Deze kunnen verschillend worden gewogen, mede afhankelijk van de concrete vormgeving. De rode contourenbenadering die in de Vijfde Nota is uitgewerkt wil de raad met grote stelligheid ontraden. Meer in het algemeen wegen voor de raad1 de risico’s van rode contouren duidelijk zwaarder dan de kansen; hij vindt de rode contouren een te bot in-strument dat niet past in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie. Vol-gens de raad ligt in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie het zwaar-tepunt op het niveau van de samenwerkende gemeenten (in interactie met

1 Deze meer algemene afwijzing van de rode contouren wordt niet gedeeld door de leden uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie die in de commissie van voor-bereiding participeerden. Deze leden pleiten juist voor strakkere rode contouren dan in de Vijfde Nota (zie het navolgende kader).

Page 17: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

16

de duurzame ‘stakeholders’). De samenwerkende gemeenten beoordelen of aanpassing van het structuurplan aan de orde is en onder welke voorwaarde deze kan worden doorgevoerd. Het intergemeentelijke structuurplan moet gebied voor gebied aangeven welke (combinaties van) functies waar een plek kunnen krijgen respectievelijk hebben gekregen. Dit kan neerslaan in be-paalde gebiedsafbakeningen. Het gaat dan – in afwijking van de landelijke systematiek die de Vijfde Nota voorstaat – uitdrukkelijk om gebiedsafbake-ningen die op initiatief van de samenwerkende gemeenten op de bij het structuurplan behorende kaart worden getrokken. Dergelijke afbakeningen kunnen vervolgens door de provincie worden getoetst aan de in het streek-plan opgenomen landelijke en provinciale kaders.

De opvatting van commissieleden uit

de kring van Stichting Natuur en

Milieu en Vereniging Milieudefensie

De leden van de voorbereidingscommis-sie uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie vinden de bovengeschetste benadering te vrijblijvend en willen een zwaarder accent leggen op de publieke besluitvor-ming. Deze leden bepleiten dat de rode contouren in eerste instantie strak rond bestaande bebouwingskernen met inbe-grip van reeds in het kader van Vinex en Vinac vastgestelde uitbreidingsloca-

ties worden getrokken. Daardoor moet het mogelijk worden om in afwijking van de ontwerp-PKB al in 2003 in heel Nederland de rode contouren in streek-plannen neer te leggen. Deze strakke contouren – die in principe voor lange-re tijd vastliggen – zijn dan vertrekpunt voor de intergemeentelijke planvor-ming. Voor een verlegging van de rode contour zou vervolgens een zware pro-cedure, op basis van een zorgvuldig voorbereid ontwikkelingsplan voor de regio en leidend tot herziening van het streekplan, moeten gelden.

Het nieuwe locatiebeleidConform de Vijfde Nota wordt het verbrede locatiebeleid in de structuur-plannen vastgelegd met regels en criteria voor de verschillende aandachts-punten die de Vijfde Nota noemt. De raad onderschrijft dit, maar vindt een zekere aanscherping op zijn plaats. Met het oog op de vitaliteit van de stad zal beperkt ruimte moeten worden gegeven voor vestiging van detailhandel aan de rand van de steden. Om te komen tot een goede koppeling aan de regionale planvorming vindt de raad het essentieel dat gemeenten en provincies conform de Vijfde Nota verplicht worden het locatiebeleid in structuurplannen en streekplannen vast te leggen.

Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikkelingsprocesHet ontwikkelingsproces dient in beginsel open te staan voor alle belangheb-benden en belangstellenden. Een vroegtijdige en ruime inbreng van burgers,

Page 18: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

SAMENVATTING

17

maatschappelijke organisaties en marktpartijen, al dan niet via de vorm van PPS, vergt een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelij-ke besluitvormingstrajecten. Parallelschakeling van beide trajecten kan een belangrijke meerwaarde opleveren. Het ontbreken van gerichte aandacht voor zowel interactieve besluitvorming als voor (de voorwaarden voor succes-volle) PPS is een opmerkelijke tekortkoming van de Vijfde Nota.Verbetering van de ruimtelijke kwaliteit vraagt veelal om ruimtelijke inves-teringen. De raad stemt in met de aanbeveling van de WRR om ruimtelijke planvorming en ruimtelijke investeringen directer aan elkaar te koppelen. Dit vraagt om scope-optimalisatie. Door scope-optimalisatie worden de ver-schillende ruimtelijke investeringen in een samenhangend pakket gebracht, waardoor meerwaarde kan worden gecreëerd. Scope-optimalisatie kan vorm krijgen doordat marktpartijen, maatschappelijke organisaties en overheden gezamenlijk voor een bepaald, te (her)ontwikkelen gebied een zogenoemde projectenvelop maken waarbinnen kosten en baten van de verschillende ge-biedsgerelateerde functies worden verevend. Na verloop van de vooraf afge-sproken termijn zal de provincie echter kunnen ingrijpen om knopen door te hakken en besluiten op te leggen aan de betrokken gemeenten.

Page 19: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

18

Page 20: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

19

1. Inleiding

De adviesaanvraagDe minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) op 20 maart 2001 gevraagd een re-actie te geven op de hoofdlijnen van deel 1 van de Nota Ruimte maken, ruimte delen, de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (zie bijlage 1). Daarbij vraagt de minister om een algemene beoordeling van de inhoudelijke kern en de stu-ringsfilosofie van de Vijfde Nota en om aanbevelingen voor de verdere uit-werking van de uitvoeringsstrategie en voor een goede doorwerking van de Vijfde Nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren. Daarnaast vraagt de minister in het bijzonder aandacht te besteden aan een drietal vraagstukken: de kwaliteit van stad en land en de uitwerking van de con-tourenbenadering; stedelijke netwerken als organiserend principe; en water als organiserend principe.De VROM-Raad heeft een gelijkluidende adviesaanvraag ontvangen. In deze wetenschap heeft de SER enige vrijheid genomen bij de beantwoording van de afzonderlijke vragen. De raad heeft daarbij nadrukkelijk gepoogd vanuit een sociaal-economische invalshoek eigen accenten te leggen.

De opzet van het adviesDit advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft in het kort een paar be-langrijke hoofdlijnen van de Vijfde Nota weer. In hoofdstuk 3 ontwikkelt de SER zijn visie op ontwikkelingsplanologie. Hoofdstuk 4 gaat in het kader van ‘ontwikkelingsbeelden en organiserende principes’ in op het watersysteem, op de netwerken van infrastructuur en op stedelijke netwerken en netwerk-steden. Hoofdstuk 5 bespreekt de rollen van overheden en van private partij-en in de ontwikkelingsplanologie, met specifieke aandacht voor onder meer het grondbeleid, incentivestructuren en bestuurlijk samenwerken in de re-gio. Hoofdstuk 6 schetst de procesarchitectuur voor de gebiedsgerichte ont-wikkelingsplanologie. In het kader van een bespreking van het planologi-sche instrumentarium wordt commentaar gegeven op onder meer de zoge-noemde groene en de rode contouren die de Vijfde Nota wil (laten) trekken.

Het advies is voorbereid door de Commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereik-baarheid. In deze commissie hebben ook leden uit de kring van landelijke natuur- en milieuorganisaties zitting. Bijlage 2 geeft de samenstelling van de commissie weer, en ook die van haar werkgroep Grondbeleid. Deze werk-

Page 21: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

20

groep heeft een aantal passages van het advies voorbereid, in het bijzonder paragraaf 5.3 over grondbeleid.Het advies is door de raad vastgesteld in zijn openbare vergadering van 21 september 2001. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het se-cretariaat van de raad.

Page 22: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

21

2. De ambities van de Vijfde Nota

2.1 Inleiding

De Vijfde Nota noemt een aantal onvoltooide ruimtelijke opgaven waarop zij een antwoord wil geven. Paragraaf 2.2 geeft daarvan een overzicht.De nota (p. 5) merkt op dat de economische groei een paradox schept voor het ruimtelijk beleid. Enerzijds stellen burgers en bedrijfsleven steeds hogere kwaliteitseisen aan de ruimte; anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Daardoor ontstaat een spanning tussen individueel tot uitdrukking gebrachte voorkeuren en aspiraties in ter-men van collectieve waarden (zoals natuur en landschap). Paragraaf 2.3 geeft in het kort weer hoe de Vijfde Nota de kwantitatieve en de kwalitatieve as-pecten van de ruimtevraag behandelt. Paragraaf 2.4 geeft aandacht aan de interventiestrategieën waarmee de Vijfde Nota de ruimtelijke spanningen in goede banen wil leiden. Paragraaf 2.5 schenkt aandacht aan het nieuwe be-leidsinstrumentarium. Paragraaf 2.6 ten slotte geeft enige hoofdlijnen weer van de Nota Grondpolitiek die gelijktijdig met de Vijfde Nota is uitgekomen.

2.2 De onvoltooide ruimtelijke opgaven volgens de VijfdeNota

De Vijfde Nota presenteert een overzicht van die ruimtelijke opgaven die met het beleid van de Vierde Nota niet bevredigend zijn opgelost en waarmee de Vijfde Nota aan de slag wil gaan. De nota noemt de volgende onvoltooide ruimtelijke opgaven1: – Aandacht voor dagelijkse leefomgeving en ruimtelijke samenhang tussen

activiteiten.“De economische expansie van de mainports is ten koste gegaan van de lokale ruimtelijke en milieukwaliteit. Vergeleken met het geld en de inspanningen die in het accommoderen van de expansie zijn gestoken, heeft de dagelijkse leefom-geving te weinig aandacht gekregen. Het rijk is er niet in geslaagd met een pas-send en goed geïnstrumenteerd plan te komen.”

– Vormgeving van het stadsgewest.“De opgave is om een concept uit te werken dat recht doet aan de ruimtelijke sa-menhang tussen activiteiten, maar tevens gelijke tred kan houden met de ont-wikkelingen in die activiteiten.”

1 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, Den Haag 2000, p. 23.

Page 23: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

22

– Geleiding van de groei van de bedrijvigheid.“Geleiding van de groei van de bedrijvigheid is in de Vierde Nota een onderbe-licht thema. Het ABC-locatiebeleid is slechts van toepassing op een deel van alle bedrijfslocaties.(…) Belangrijke ontwikkelingen als het ontstaan van uitgestrek-te monofunctionele kantoorgebieden en verminderde functiemenging, in de stedelijke centra, blijven buiten beeld. (…)Dringende kwesties zijn ruimte-intensieve inrichting van bedrijventerreinen en actualisering van het beleid voor grootschalige en perifere vestigingen. (…)Mobiliteit ontwikkelt zich onder invloed van factoren die met ruimtelijke orde-ning niet te beïnvloeden zijn. (…) De grenzen van wat ruimtelijke ordening ver-mag zijn hier bereikt.”

– Bereikbaarheid van het economisch kerngebied.“De bereikbaarheid van het economisch kerngebied is de afgelopen tien jaar al-leen maar achteruitgegaan. Steeds meer verbindingen, met name achterland-verbindingen, kampen met congestie.”

– Behoud van contrast tussen stad en land en het open houden van het bui-tengebied.

“Essentieel onderdeel van het kwaliteitsbeeld van de Vierde Nota is het behoud van het contrast tussen stad en land en het open houden van het buitengebied. Hoewel een groot deel van de nieuwe verstedelijking beleidsconform plaats-vindt in stadsgewesten, wordt daarnaast nog steeds buiten de stadsgewesten ge-bouwd. De kwaliteiten van het buitengebied staan nog steeds onder druk.”

– Kwaliteit van het landelijk gebied.“Het koersenbeleid heeft zijn ambities niet waargemaakt. Doel was de ruimte-lijke inkadering van veranderingen in het landelijk gebied onder invloed van de landbouw. (…) Het beleid zou landbouw, economie en natuur goede ontwikke-lingskansen moeten bieden. Het beleid is er echter niet in geslaagd anderen te inspireren, een ander instrumentarium was er niet.”

– Bestuurlijke vraagstukken.“Een structureel probleem is dat de ruimtelijke ordening geen substantiële ei-gen middelen heeft. (…) Daarmee wordt een zware wissel getrokken op de inter-ne consistentie van het rijksbeleid. (…) De aanbeveling van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota om de benodigde publieke en private middelen te mobi-liseren met behulp van een eigen budget voor de ruimtelijke ordening, sluit hierop aan.Een tweede probleem is het pijplijneffect: het nieuwe beleid werkt niet door omdat oude plannen die daarmee in strijd zijn niet tijdig worden aangepast. (…) Dit vraagstuk staat op de agenda van de fundamentele herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening.”

Page 24: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

23

2.3 De vraag naar ruimte en de ruimtelijke kwaliteit

2.3.1 Accommoderen van de ruimtevraag

“Aanhoudende economische en demografische groei, gecombineerd met de noodzaak meer ruim-te in te richten voor water, natuur, recreatie en sport, brengt grote vraag naar ruimte met zich mee, die niet zonder meer kan worden geaccommodeerd.”2

Voor de geschatte ruimtebehoefte in 2030 is onderscheid gemaakt in zeven functies uit de CBS-bodemstatistiek: wonen, werken, infrastructuur, recrea-tie en sport, water, natuur en landschap, en landbouw. De aangegeven ruim-tebehoeften in de nota zijn gebaseerd op trends en beleidswensen voor de verschillende sectoren. Uitgangspunt van de schatting is een scenario met hoge ruimtebehoefte. Het hoge scenario is gebaseerd op het Global Competi-tion-scenario van het Centraal Planbureau (CPB), maar dan aangevuld met een hogere bevolkingsgroei tengevolge van immigratie, en met extra ruimte-behoeften voor het opvangen en bergen van water en voor natuur en recrea-tie.De nota (p. 17) constateert: “Bij een lagere groei van bevolking en economie kan de ruimtebehoefte voor wonen, werken en mobiliteit minder groot uit-vallen. (…) De voor water, natuur en recreatie benodigde ruimte staat niet in direct verband met de hoogte van de economische of bevolkingsgroei.” Voor de grotendeels economisch gedreven functies wonen, werken en infra-structuur is naast het gehanteerde hogegroeiscenario een scenario in beeld gebracht dat uitgaat van een vijftien procent lagere totale ruimtebehoefte.

Belangrijke veronderstellingen bij de schatting van de ruimtebehoeften voor de functies wonen, werken en infrastructuur zijn de veranderingen in de woonvoorkeuren, vestigingsvoorkeuren en mobiliteitsgroei. De nota gaat er-van uit dat de (verwachte) welvaartsgroei, gezinsverdunning en vergrijzing de vraag naar luxe, ruimte en recreatie vergroot. Uit de nota Natuur voor men-sen, mensen voor natuur wordt een extra ruimtebehoefte voor natuur geschat op basis van zowel functiecombinaties als functieverandering3. Deze beno-digde ruimtevraag wordt in de Vijfde Nota overgenomen. Voor water is de ruimtebehoefte geschat op basis van de veiligheid van Nederland en het wa-ter als ordenend principe (‘meebewegen met water’).

2 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 137.3 Zie: LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, Den Haag 2000.

Page 25: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

24

2.3.2 Bevorderen van ruimtelijke kwaliteit

“Ruimtelijke ordening is meer dan het op elkaar afstemmen van de kwantitatieve ruimtebehoef-ten. Het gaat ook om het bewaren en verhogen van kwaliteit van die ruimte.”4

De weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota loopt uit op een benadrukking van het belang van ruimtelijke kwaliteit: “De problema-tiek van de ruimtebehoefte is niet alleen een kwestie van hoeveelheden, het is ook een kwestie van kiezen voor bepaalde kwaliteiten ten opzichte van an-dere. Het ruimtelijk beleid moet daarom robuust en flexibel zijn. Het moet overeind blijven bij hoge ruimtedruk, maar ook bij een lagere. En het moet de hoogst mogelijke ruimtelijke kwaliteit bevorderen.” (p. 137).In het streven naar een ‘mooie en functionele leefomgeving’ introduceert de Vijfde Nota zeven richtinggevende criteria van ruimtelijke kwaliteit: ruimte-lijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid, aantrekkelijkheid en menselijke maat (zie kader). De nota ziet deze criteria als een referentieka-der voor de beoordeling van de situering van ruimtelijke functies (waarmee ze “richting geven aan de ruimtelijke inrichting van Nederland de komende dertig jaar” (p. 7 van de nota)).

Criteria van ruimtelijke kwaliteit

Ruimtelijke diversiteit Accentuering van verschillen tussen stad en land; behoud en versterking van het eigen karakter van uiteenlopende stedelijke milieus en landschappen. Daarvoor zijn onder meer van belang: groene gebieden tussen steden, grote open ruimten, diverse karakteristieke landschappen, afwisseling (tussen open en stedelijk landschap, en tussen gebie-den met hoge en lage intensiteit van ge-luid en licht), bundeling van bebou-wing in steden en dorpen.

Economische en maatschappelijke functiona-liteit Functies mogen elkaar niet verdringen, maar moeten juist op elkaar aansluiten, zodat ze elkaar versterken.

Daardoor verbetert het vestigingskli-maat en wordt verspilling tegengegaan. Belangrijke gebiedskwaliteiten zijn: be-reikbaarheid van en tussen economi-sche kerngebieden, aansluiting van be-drijventerreinen op hoofdinfrastruc-tuur, en bundeling van ruimte voor be-drijventerreinen.

Culturele diversiteit Er moet ruimte zijn voor een verschei-denheid aan culturele, recreatieve en bewegingsactiviteiten.De historie moet naast technologische vernieuwingen zichtbaar blijven. Het gaat om behoud of versterking van: ge-bieden met hoge cultuurhistorische waarde, karakteristieke landschappen, cultureel erfgoed en multiculturele woon-, werk- en recreatiemilieus in de steden.

4 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 5.

Page 26: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

25

Sociale rechtvaardigheid Het tegengaan van ongelijkheid tussen sociale groepen en tussen regio’s. De ruimtelijke omstandigheden moeten ie-dereen kans bieden op een gezond be-staan.Kenmerkende gebiedskwaliteiten zijn: bereikbaarheid van lokale en regionale voorzieningen, toegankelijkheid van ge-bieden voor recreatie, voldoende ruim-telijke spreiding van het openbaar ver-voer, ruimtelijk evenwicht in de wo-ningmarkt, goede mix tussen wonen en werken en een goede afstemming van zorgvoorzieningen op woon- en werklo-caties.

Duurzaamheid Ecologisch waardevolle systemen moe-ten in stand blijven of worden hersteld. De ruimtelijke ordening moet bijdragen aan de bestrijding van milieuproble-men en aan de zorg voor een veilige om-geving door: aandacht voor gebieden en verbindingszones die behoren tot de EHS, zonering als bescherming tegen geluidshinder en ontmenging in ver-

band met veiligheidsrisico’s en lucht-vervuiling, en het aanwijzen van stilte-gebieden en van aandachtsgebieden voor verbetering van de kwaliteit van grondwater en bodem.

Aantrekkelijkheid Behoud van landschaps- en steden-schoon en meer aandacht voor ontwerp en inrichting van stad, landschap en in-passing van infrastructuur (onder meer gericht op minimale barrièrewerking).

Menselijke maat De inrichting van de ruimte moet pas-sen bij de behoeften en de belevingswe-reld van de burgers. Bij grote maatvoe-ring moet extra aandacht worden be-steed aan de inrichting van de openbare ruimte. Kenmerkende gebiedskwalitei-ten zijn voldoende mooie openbare ruimten in de stedelijke centra en over-zichtelijke knooppunten van infrastruc-tuur.

Bron: VROM, Ruimte maken, ruimte delen,Den Haag 2000, p. 8.

2.4 Interventiestrategieën

“De in totaal benodigde hoeveelheid ruimte is groter dan alle vrijkomende agrarische gronden bij elkaar. Dit geldt zowel in het hoge als in het lage scenario.”5

De kwantitatieve verkenning van de ruimtevraag wijst op een toenemend be-roep op de schaarse beschikbare ruimte. Daarmee gaat ook een intensivering van externe effecten gepaard: ruimtelijke ingrepen in het ene gebied hebben steeds vaker consequenties voor de kwaliteit van andere gebieden.De nota presenteert een zestal interventiestrategieën om de ruimtelijke spanningen in goede banen te leiden (p. 120):1. Het stellen van prioriteiten.2. Bepaalde activiteiten handhaven, maar niet meer uitbreiden binnen Neder-

lands grondgebied (‘exporteren’). In de eventuele ruimtebehoeften wordt

5 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 120.

Page 27: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

26

dan voorzien door landaanwinning (vliegveld in zee, Tweede Maasvlakte) of uitbesteding in het buitenland (toeristische recreatie, afvalstort).

3. Het beleidsmatig reduceren van de geschatte of veronderstelde ruimtebe-hoefte (door bijvoorbeeld uit te gaan van een geringer woonoppervlak of een geringer ruimtegebruik voor landbouw en veeteelt dan oorspronke-lijk geraamd).

De overige drie interventiestrategieën hebben gemeen dat zij “de ruimtebe-hoefte zelf zoveel mogelijk intact laten maar daarin op een slimme manier voorzien”. Daardoor kan zowel ruimte- als kwaliteitswinst worden geboekt. Het gaat om:4. Intensiveren. Deze strategie is bij uitstek geschikt voor het stedelijk ge-

bied. Marktconforme prijsvorming en meervoudig ruimtegebruik horenbij deze strategie.

5. Combineren. Dit kan er vooral in het landelijk gebied voor zorgen dat alleruimtebehoeften zo goed mogelijk worden geaccommodeerd.

6. Transformeren. Deze strategie is van toepassing in het stedelijk en het lan-delijk gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om sanering en herstructureringvan wijken, en het verbeteren van de natuurlijke en recreatieve betekenisvan een gebied met daaraan aangepast grondgebruik.

2.5 Het nieuwe beleidsinstrumentarium

2.5.1 Het contourenbeleid

Volgens de Vijfde Nota wordt het hedendaagse landschap te veel bepaald door trends van spreiding en functionele nevenschikking, met als gevolg rommeligheid en versnippering. Het onderscheid tussen bebouwing en na-tuur, oude en nieuwe structuren moet nieuwe vorm krijgen. De Vijfde Nota introduceert daartoe rode en groene contouren. De vormgeving van de con-touren is weergegeven in het Ontwerp Planologische Kernbeslissing (PKB).

Groene contourenBinnen gebieden met een groene contour worden bijzondere natuurwaar-den of eenheden met cultuurhistorische of archeologische monumenten be-schermd tegen ingrepen door bebouwing, infrastructuur en intensieve vor-men van landbouw. Er geldt de ‘nee, tenzij’-afweging voor alle ingrepen bin-nen en in de nabijheid van groene contouren die mogelijk de bestaande waarden en wezenlijke kenmerken aantasten. De ontwerp-PKB (c.11) voorziet om te beginnen de volgende gebieden van een groene contour:– de EHS (met uitzondering van de grote wateren en de Noordzee);– een selectie van Belvedere-gebieden (op dit moment Schokland, Kinder-

dijk, de Stelling van Amsterdam en de Beemster);– Vogelrichtlijngebieden en Habitatrichtlijngebieden.

Page 28: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

27

De provincies zijn verantwoordelijk voor het bepalen van de ligging van de groene contouren. Zij nemen deze contouren uiterlijk in 2005 op in streek-plannen met de status van concrete beleidsbeslissing. Bij niet-tijdige vaststel-ling door de provincie zal het rijk overgaan tot vaststelling. De definitieve be-grenzing van de groene contourgebieden wordt door het rijk gebruikt als toetsingskader.

Rode contourenAl het bebouwde gebied in Nederland – zowel in verstedelijkte omgeving als in het landelijke gebied – wordt voorzien van een rode contour. Binnen deze rode contouren kunnen de functies wonen en werken zich ontwikkelen. De rode contour vormt de begrenzing van het thans bebouwde gebied met daar-bij gevoegd de tot 2015 benodigde uitbreidingen. De (in stedelijke netwerken samenwerkende) gemeenten trekken de rode contouren en de provincies leg-gen deze uiterlijk in 2005 vast op de streekplankaart met de status van con-crete beleidsbeslissing. Van de samenwerkende gemeenten wordt verwacht dat zij onderling overeenstemming bereiken over maat en plaats van de noodzakelijk geachte gebiedsuitbreiding voor wonen en werken in hun re-gio. Het rijk stelt eenmaal per vijf jaar een kwantitatieve en kwalitatieve op-gave vast voor elk van de landsdelen.Wanneer de bouwopgave voor de verschillende functies op een gegeven mo-ment niet meer binnen de rode contour kan worden gerealiseerd, is uitbrei-ding van het gebied een mogelijkheid. Een mogelijke aanpassing van de con-tour verloopt langs door het rijk opgestelde spelregels, waarbij wordt aange-sloten bij de zogenoemde SER-ladder (p. 161 van de nota).

Balansgebied Het grondgebied tussen de rode en groene contouren is het balansgebied. Dit ‘restgebied’ beslaat een groot deel (meer dan de helft) van de oppervlakte van Nederland. Binnen balansgebieden bevindt zich een groot aantal gebie-den met bijzondere landschappelijke en cultuurhistorische waarden, die het uitgangspunt vormen voor de landschapsvisies van de provincies. Met het be-leid van de Vijfde Nota voor balansgebieden wordt een ontwikkelingsgerich-te landschapsstrategie nagestreefd (p. 164 van de nota). Alle functies worden bijeengebracht in een integraal landschapsontwerp, waardoor een gediffe-rentieerd landschapsbeleid kan worden gevoerd, gebaseerd op de aanwezige kwaliteiten.

2.5.2 Het nieuwe locatiebeleid

Onder het motto ‘het juiste bedrijf op de juiste plaats’ introduceerde de Vier-de Nota het zogenoemde ABC-locatiebeleid als instrument om ruimtelijke ontwikkelingen en verkeer en vervoer beter op elkaar af te stemmen. In de praktijk van zowel het ABC-locatiebeleid als het specifieke beleid voor groot-

Page 29: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

28

schalige en perifere detailhandel (PDV/GDV-beleid) doen zich knelpunten voor door “eenzijdigheid van de doelstelling, normen met weinig flexibili-teit en een onbevredigende verdeling van verantwoordelijkheden. Die laten te beperkte mogelijkheden voor regionale differentiatie en lokaal maat-werk” (Vijfde Nota, p. 181).De Vijfde Nota ontvouwt een nieuw locatiebeleid, waarin het ruimtelijk be-leid ten aanzien van de detailhandel is geïntegreerd. Het nieuwe locatiebe-leid heeft een brede doelstelling (p. 181 van de nota): “een zodanige vestiging van bedrijven en voorzieningen dat een optimale bijdrage wordt geleverd aan de versterking van de vitaliteit van stedelijke netwerken en de steden en dorpen”. De nota onderscheidt daarbij vier dimensies van vitaliteit (waarvan het onderlinge gewicht kan variëren per woon-werkmilieu): economische dy-namiek, bereikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en de kwaliteit van de leefom-geving. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het zodanig ontwikkelen en gebruiken van locaties voor bedrijven en voorzieningen dat optimaal recht wordt gedaan aan de drie dimensies van stedelijke vitaliteit. Binnen rand-voorwaarden die het rijk stelt, moeten provincies, kaderwetgebieden en (samenwerkende) gemeenten de slag naar een operationeel locatiebeleid ma-ken in de vorm van een visie op de ontwikkeling van vestigingsmilieus voor bedrijven en voorzieningen (inclusief de detailhandel) die wordt vertaald in planologische regelingen en in ontwikkelingsprogramma’s.De randvoorwaarden die het rijk stelt, betreffen in essentie de rode contou-ren. Buiten de rode contouren wordt geen vestiging van bedrijven en voorzie-ningen toegestaan. Langs deze weg wil de nota onder meer verspreide be-drijfsvestigingen langs snelwegen voorkomen.Binnen de rode contouren worden drie typen vestigingsmilieus onderschei-den:– centrum-milieu: concentraties op en rond ‘knopen’ in het stedelijke net-

werk;– specifieke werkmilieus: o.a. bedrijventerreinen en multimodale locaties

langs vervoersassen alsmede bijzondere winkel- en recreatiecomplexen;– gemengde milieus: kleinschalige centra op wijk- en buurtniveau en indivi-

duele verspreide vestigingen.

Het verbrede locatiebeleid moet worden vastgelegd in regionale structuur-plannen en in streekplannen. Bij de beoordeling van streekplannen en bij de totstandkoming van uitvoeringsafspraken zal het rijk beoordelen of de pro-vinciale streekplannen en de regionale structuurplannen voldoende uitwer-king geven aan het locatiebeleid. De nota (p. 270) noemt het essentieel dat streekplannen en regionale structuurplannen ten minste regels en criteria bevatten die waarborgen dat:– de vestiging van bedrijven en voorzieningen met gemeentegrens overstij-

gende gevolgen regionaal wordt afgestemd;

Page 30: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

29

– de kwaliteit en capaciteit van stedelijke centra actief worden verbeterd door transformaties, hoogwaardige intensivering van het ruimtegebruik en betere bereikbaarheid;

– bedrijfsactiviteiten met grote veiligheidsrisico’s niet in de buurt van woonbebouwing worden gevestigd;

– in ‘specifieke werkmilieus’ alleen bedrijven en voorzieningen worden ge-vestigd die niet inpasbaar zijn in een gemengde of centrum-stedelijke om-geving;

– in ‘gemengde milieus’ functiemenging wordt gestimuleerd (en onnodige belemmeringen daarvoor worden weggenomen);

– in alle hier genoemde milieus een goede stedenbouwkundige, architecto-nische en functionele omgevingskwaliteit wordt gerealiseerd.

2.6 De Nota Grondbeleid

De Nota Grondbeleid (p. 9) stelt vast dat de overheid een grondbeleid voert om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen. Grondbeleid is daarmee geen doel op zich, maar is ‘dienstbaar’ aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid. Voor het kabinet is de belangrijkste uitdaging om de aan-sluiting tussen die publieke doelen en het grondbeleid te verbeteren.De doelstellingen van het grondbeleid zijn (p. 36):– het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik (realisatie van be-

stemmingen en van beleidsinhoudelijke doelen);– het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap voor

de burger en de marktwerking op de grondmarkt;– het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over

gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid.

Het trekken van rode en groene contouren zal volgens de Nota Grondbeleid (p. 46) de scheiding tussen rode en groene grondmarkten versterken en daar-door een stabiliserende werking hebben op de grondprijzen in het buitenge-bied. De schaduwwerking van rode grondprijzen zal meer dan voorheen be-perkt blijven tot balansgebieden die grenzen aan de rode contouren. Wel kan de toegenomen koopkracht van boeren die worden uitgekocht ten behoeve van de ontwikkeling van rode functies een opwaarts effect blijven hebben op de prijzen van landbouwgrond. De Nota Grondbeleid concludeert dat het ef-fect op de grondmarkt verandert naarmate de contouren strak of ruim wor-den getrokken, en scherp of vaag worden aangegeven, en naarmate de con-touren makkelijk of moeilijk zijn te wijzigen.

Volgens de Nota Grondbeleid speelt bij de implementatie van de interventie-strategieën intensiveren, combineren en transformeren de inzet van het (pu-bliekrechtelijke) grondbeleidsinstrumentarium een belangrijke rol (p. 47). Om een effectieve rol te kunnen spelen in de ontwikkelingsplanologie wordt

Page 31: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

30

een creatievere benutting van bestaande grondbeleidsinstrumenten en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk geacht.De in de nota geformuleerde maatregelen moeten volgens het kabinet wor-den beschouwd als een samenhangend pakket, waarin een balans is gevon-den tussen versterking van de regiefunctie voor overheden enerzijds en waarborgen voor de realisatie van kwaliteit en zeggenschap van burgers an-derzijds (p. 61). Tot deze maatregelen behoren de invoering van een integraal kwaliteitsplan en een exploitatievergunning bij de (her)ontwikkeling van bouwlocaties; een verbetering en verbreding van het voorkeursrecht van ge-meenten; een activering van het voorkeursrecht voor rijk en provincie voor de realisatie van natuur; en het vaker toepassen van het onteigeningsinstru-ment bij de realisatie van de EHS. Als aanvulling op het contourenbeleid wordt een openruimteheffing overwogen voor het in rekening brengen van de externe effecten van bebouwing op de open en groene ruimte (in de ba-lansgebieden). Eerst zal onderzoek worden gedaan. Bij positieve resultaten zal op regionale of provinciale schaal een experiment volgen.

Page 32: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

31

3. De keuze voor ontwikkelingsplanologie

“Ruimte is een schaars goed en zorgvuldig ruimtegebruik is van groot maatschappelijk belang. Maar daarmee is ruimtelijk beleid nog niet louter een kwestie van ruimtebeslag en van sturing via de toedeling van hectares.”1

3.1 Inleiding

De Vijfde Nota is het product van een brede blik, diepgaande en actuele ana-lyses van maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen en terechte zor-gen om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland.De brede blik komt onder meer tot uitdrukking in de aandacht voor de we-reld buiten Nederland en voor de Noordzee. De grensoverschrijdende oriën-tatie vormt een duidelijke toegevoegde waarde ten opzichte van de vorige no-ta’s.Uit de brede benadering van ruimtelijke vraagstukken komt duidelijk de am-bitie van integrale beleidsontwikkeling naar voren. De raad onderschrijft het belang van de Vijfde Nota als sectoroverstijgend document dat een integra-tiekader voor sectorale beleidsnota’s moet bieden.

In de Vijfde Nota (zie p. 164) geeft het kabinet aan te kiezen voor ontwikke-lingsgerichte planologie. Die keuze ligt in het verlengde van de constatering dat de kracht van het op grond van de Vierde Nota gevoerde beleid lag in “het bieden van een aansprekend ontwikkelingsperspectief, een oriëntatie op kansen in plaats van problemen” (Vijfde Nota, p. 22). Zij sluit ook aan bij de richting die het WRR-Rapport Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek (1998) heeft gewezen.

De raad onderschrijft de keuze voor ontwikkelingsplanologie (zie paragraaf 3.4). Deze vormt voor de raad ook de centrale invalshoek voor zijn reactie op de Vijfde Nota. In paragraaf 3.5 schetst de SER zijn visie op ontwikkelingspla-nologie, voortbordurend op het bovengenoemde WRR-Rapport. Die visie zal in hoofdstuk 6 nader worden uitgewerkt en uitmonden in een schets van de bijpassende procesarchitectuur.

1 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling – Interimadvies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Advies 026, Den Haag 2001, p. 52.

Page 33: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

32

Daaraan voorafgaand brengt paragraaf 3.2 in het kort de uitdagingen voor het ruimtelijke beleid in beeld, waarna paragraaf 3.3 kanttekeningen plaatst bij de weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota.

3.2 Uitdagingen en uitgangspunten voor het ruimtelijk beleid

UitdagingenDe Vijfde Nota opent met het schetsen van een tweetal paradoxen die de eco-nomische ontwikkeling schept voor het ruimtelijk beleid (zie p. 5):

Enerzijds zijn het juist welvarende burgers en bedrijven die hogere kwaliteits- eisen aan de ruimte stellen. Anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Veel inwoners van Nederland vinden het land voller, vuiler en eenvormiger worden. Ze zien dit als een achteruitgang van hun welzijn en van de leefomgeving.Nederland wordt bovendien steeds meer een netwerksamenleving en een net-werkeconomie. Activiteiten van bewoners en bedrijven spelen zich in een steeds grotere ruimte af, zowel fysiek als virtueel. Dat leidt tot een tweede paradox. Terwijl mensen in grotere verbanden opereren, neemt hun behoefte aan een ‘thuisbasis’ met een hoge kwaliteit toe. Mensen waarderen een dagelijkse leef-omgeving met een kleine maat.

Naar de mening van de raad vormen deze paradoxen een rake typering van de uitdagingen waarvoor het ruimtelijk beleid de komende periode in Neder-land staat. Ze onderstrepen belang en urgentie van zorgvuldige, integrale af-wegingen van rivaliserende (vaak sectorale) claims op de schaarse ruimte. De raad kan zich ook vinden in de aanduiding van de zeven onvoltooide ruimte-lijke opgaven in de Vijfde Nota: aandacht voor dagelijkse leefomgeving en ruimtelijke samenhang tussen activiteiten; vormgeving van het stadsgewest; geleiding van de groei van de bedrijvigheid; bereikbaarheid van het econo-misch kerngebied; behoud van het contrast tussen stad en land en het open-houden van het buitengebied; kwaliteit van het landelijk gebied; en bestuur-lijke vraagstukken ten aanzien van de ruimtelijke ordening (zie ook para-graaf 2.2).

De Vijfde Nota (p. 5) stelt terecht vast dat ruimtelijke ordening niet alleen no-dig is “om maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken en op te van-gen”, maar dat het ook gaat “om het bewaren en verhogen van de kwaliteit van die ruimte”. De Vijfde Nota constateert dat het beslag op de open ruimte groeit en dat het buitengebied verder inkrimpt en meer versnipperd raakt. De diversiteit van het landschap, de ruimtelijke contrasten en het cultureel erfgoed staan onder druk. Tegen deze achtergrond acht de nota (p. 153) “vernieuwing van beleid voor de ruimtelijke verscheidenheid dringend ge-wenst”.In lijn daarmee ziet de raad als kernopgaven van het ruimtelijk beleid: het faciliteren van sociale en economische ontwikkelingen (gebruikswaarde), het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit (belevingswaarde) en het bewaken van de

Page 34: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

33

toekomstwaarde door een zorgvuldige omgang met onomkeerbaarheden. Langs die weg moet de vitaliteit van zowel steden als het platteland worden gewaarborgd.Met het oog op deze uitdagingen voor het beleid onderschrijft de raad de keuze in de Vijfde Nota voor een ontwikkelingsgerichte planologie. In een ge-biedsgerichte benadering zal telkens weer moeten worden bezien, waar wel-ke dynamiek het beste past.

Flexibiliteit, maatwerk en samenhang vragen om harde waarborgen voor kwetsbare functiesDe SER heeft de in de Nota REB geformuleerde uitgangspunten voor het ruimtelijk-economisch beleid onderschreven, te weten: flexibiliteit, maat-werk en samenhang. Hij plaatst hierbij wel enkele kanttekeningen2.Flexibiliteit is nodig omdat in een dynamische omgeving de toekomstige soci-aal-economische ontwikkelingen – en de daarbij behorende vraag naar ruim-te en naar ruimtelijke investeringen – niet met zekerheid kunnen worden voorzien. Die flexibiliteit moet wel nadrukkelijk ingekaderd zijn in een hel-dere, consistente beleidskoers op hoofdlijnen die effectieve bescherming biedt aan verschillende waarden (zoals van natuur en landschap). Juist harde waarborgen voor het behoud van kwetsbare en beschermwaardige bestem-mingen (met inbegrip van cultuurhistorische waarden en stedelijke functies) scheppen mogelijkheden voor enige flexibiliteit in het gebruik van de overi-ge ruimte. De flexibiliteit in het ruimtelijke beleid wordt ook begrensd door de lange levensduur van investeringen in de fysieke omgeving. Toekomstge-richtheid is daarom van groot belang: ruimtelijke investeringen moeten goe-de voorwaarden scheppen voor gewenste toekomstige ontwikkelingen.Maatwerk is van wezenlijk belang om goed in te kunnen spelen op van regio tot regio uiteenlopende uitgangssituaties, potenties en voorkeuren. Daarom heeft de SER zich uitgesproken voor een gebiedsgericht beleid. Flexibiliteit en maatwerk moeten ruimte geven aan allerlei toekomstige soci-aal-economische processen. Daarbij is een periodieke toetsing van de ruimte-lijke ontwikkelingen aan gezamenlijke perspectieven van groot belang, me-de omdat bepaalde maatschappelijke preferenties door individuele acties kunnen worden ondermijnd. Er blijft een vorm van effectieve collectieve be-scherming nodig.Samenhang van ruimtelijk-economisch beleid is van belang om een concurre-rend en compleet vestigingsklimaat te realiseren. In het verlengde hiervan is de keuze van de raad voor een gebiedsgericht beleid mede gestoeld op de ver-wachting dat de verkokering van beleid gemakkelijker op regionaal niveau dan op nationaal niveau kan worden doorbroken. Dat neemt niet weg dat ook in het nationale beleid samenhang van beleid en een integrale benade-ring van vraagstukken dringend noodzakelijk zijn, en dat die integraliteit

2 SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, publicatienr. 99/17, pp. 12 en 13.

Page 35: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

34

van benadering ook op het decentrale niveau dient door te werken. De raad wil de Vijfde Nota dan ook nadrukkelijk als een proeve van integraal beleid beschouwen.

3.3 Weging van de ruimtevraag: kwaliteit meer centraalstellen

Kwantitatief: rivaliserende ruimteclaimsUit de verkenningen van de Vijfde Nota komt een helder beeld naar voren: “Alle functies behalve de landbouw hebben meer ruimte nodig” (p. 117 van de nota). Door daarbij uit te gaan van een scenario met hoge ruimtebehoefte komen de spanningen tussen de diverse (maximale) ruimteclaims aan het licht; daardoor wordt ook het belang van de in de nota ontwikkelde interven-tiestrategieën (intensiveren, combineren en transformeren) duidelijk. Het to-taal van de ruimteclaims overtreft immers verre de voorziene afname van de ruimtevraag voor landbouw (vgl. p. 123 van de nota).Om een aantal redenen zou het evenwel niet juist zijn aan de ruimtevraag voor de diverse functies die in de Vijfde Nota naar voren komt een taakstel-lend of normatief karakter toe te kennen. Om te beginnen moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de verschillende sectorale ruim-teclaims onderhevig zijn geweest aan majoreergedrag3. En ook los van derge-lijk gedrag is het maar de vraag in hoeverre de nu geïnventariseerde claims een toekomstige effectieve vraag naar ruimte weerspiegelen, bij de dan gel-dende prijsverhoudingen en kostentoerekeningen. Uiteindelijk zal het prijs-mechanisme corrigerend werken. Indien de extra ruimtevraag voor wonen en werken niet wordt beantwoord met extra ruimteaanbod, dan zullen stij-gende prijzen aanpassingsprocessen op gang brengen waardoor er ex post geen ‘ruimtetekort’ zal zijn. De zes interventiestrategieën die de nota onder-scheidt geven de verschillende aanpassingsmogelijkheden (zoals het combi-neren van functies) aan die door het prijsmechanisme – op onderdelen on-dersteund door gericht overheidsbeleid – kunnen worden geactiveerd.

Landbouw als saldopost?Bij de weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota lijkt de landbouw te worden gebruikt als een soort saldopost om het ‘ruimtelijke plaatje’ passend te krijgen. Het hoge scenario – dat gebaseerd is op het Global Competition-scenario van het CPB – voorziet een veel sterkere afname van de ruimtevraag voor de landbouw (met 475.000 hectare) dan het lage scenario (een afname met 170.000 hectare). Het verschil wordt verklaard door de mate van liberalisering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB): verder-gaand dan wel gematigd.

3 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., p. 51.

Page 36: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

35

Dit is naar de mening van de SER een te eenvoudige voorstelling van zaken. Duidelijk is dat het landbouwareaal in Nederland de komende periode per saldo zal afnemen om ruimte te scheppen voor andere functies. Het zou evenwel onjuist zijn om dat proces alleen te zien als een afgeleide van de toe-komstige ruimtebehoeften van die andere functies, en ervan uit te gaan dat de landbouw zich wel min of meer automatisch aanpast. De (Europese) land-bouwpolitiek staat de komende tijd ook voor eigen keuzen met betrekking tot doelstellingen en instrumentatie4. Daarbij is een ontkoppeling van direc-te inkomenssteun van de agrarische productie en een mogelijke koppeling van inkomensvergoedingen aan publieke doelen – zoals agrarisch natuur- en landschapsbeheer – aan de orde. Die keuzen kunnen grote gevolgen hebben voor het grondgebruik door de landbouw5.Deze keuzen zullen ook niet vanzelf aansluiten bij de scenario’s die de Vijfde Nota hanteert. Deze scenario’s onderscheiden zich primair ten aanzien van het tempo van economische groei en van bevolkingsgroei. Het is zeer wel mogelijk dat ook in een omgeving van betrekkelijk hoge economische groei en bevolkingsgroei wordt besloten tot een diepgaande hervorming van het GLB die – mede met het oog op het terugdringen van de belasting van natuur en milieu – althans in delen van de sector een extensivering van het grond-gebruik en een toenemende menging met andere functies zoals natuur- en landschapsbeheer bevordert. En ook los van de toekomstige vormgeving van het GLB signaleert de Vijfde Nota (p. 74) bepaalde extensiveringstendensen: in de boomteelt en de bollenteelt, bij de melkveehouderij op zand- en löss-gronden (om te kunnen voldoen aan de EU-nitraatrichtlijn) en in de vorm van een zekere verdunning van de glastuinbouw in de Randstad. Daartegen-over zullen overigens ook zeker verdere processen van verdere intensivering staan, in het bijzonder bij niet-grondgebonden teelten die primair gericht zijn op productie voor de wereldmarkt en die veelal niet zijn onderworpen aan een marktordening van het GLB. Volgens het CPB neemt de grondafhan-kelijkheid van grote delen van de landbouw nog verder af6.

4 Zie bijvoorbeeld de aankondiging van de Franse en Duitse ministers van Landbouw: “… nous allons engager un large débat sur la réorientation des soutiens de la PAC vers le développement rural et l’agriculture extensive” (Jean Glavany, Renate Künast, Agriculture: la réforme en conti-nu, Le Monde, 1 augustus 2001).

5 Vergelijk: WRR, Grond voor keuzen – Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeen-schap, Den Haag 1992 (Rapport 42). Dit rapport onderscheidt een viertal scenario’s van optimaal grondgebruik die alle leiden tot een forse vermindering van het landbouwareaal (in de EG van 12), maar in sterk verschillende mate: de spreiding in het uiteindelijk (technisch) benodigde are-aal bedraagt een factor drie.

6 CPB, Economie en fysieke omgeving – Beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020, Den Haag 1997,p. 191. De verminderde grondafhankelijkheid manifesteert zich op drie wijzen: hogere opbreng-sten per hectare; een snellere dan gemiddelde productiegroei van teelten die relatief weinig grond gebruiken (nota bene: de economische betekenis van 1 hectare bloemen onder glas is onge-veer gelijk aan die van 150 hectare graan); en ook binnen de afzonderlijke takken van de land-bouw een verschuiving in de richting van een hogere toegevoegde waarde per oppervlakte-een-heid.

Page 37: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

36

Hoofdstuk 4 van de nota (p. 128) voorziet de afname van het ruimtegebruik in de landbouw hoofdzakelijk bij de melkveehouderij – terwijl deze juist in Nederland heel bepalend is voor de landschappelijke kwaliteit (zie ook het kader).

De uitdagingen voor de melkveehou-

derij

“De veehouderij is een grote en sterke sector die hoort bij het imago van Ne-derland in de wereld. Het beeld van koeien in het waterrijke weideland-schap hoort bij het cultureel erfgoed van ons land. Het is een maatschappe-lijk belang om de rust en de open ruim-te die daarmee gepaard gaat in stand te houden.Maar de melkveehouderij staat het ko-mend decennium voor een enorme op-gave. Op verschillende manieren staat deze sector onder druk. Afnemende EU marktbescherming zal leiden tot dalen-de boereninkomens en tot heviger con-currentie op de afzetmarkten. Het mi-lieubeleid dwingt de sector tot extensi-vering van het grondgebruik en andere functies in het landelijk gebied leggen beslag op ruimte of vragen in ieder ge-val om multifunctioneel ruimtege-

bruik. Bovendien is er maatschappelijke onrust over de veiligheid van ons voed-sel, vooral van dierlijke oorsprong, en over het welzijn van dieren (fokkerij en houderijsystemen).De opgave voor de sector is om te inves-teren in kwaliteit van product en pro-ductieproces, in een sterke zuivelketen en om de marktgerichtheid te vergro-ten. Het inkomen zal eerst en vooral uit de zuivelproductie moeten komen. Maar de melkveehouderij is bij uitstek een sector waar mogelijkheden liggen voor verbreding van activiteiten in de directe omgeving van bedrijven (recrea-tie, streekproducten, zorgverlening) en voor instandhouden van collectieve waarden als natuur en landschap. Voor wat betreft dit laatste ligt er ook een verantwoordelijkheid bij de overheid.”

Bron: Ministerie van LNV, Voedsel en groen – Het Nederlandse agro-foodcomplex in perspectief, Den Haag 2000, p. 76 (beleidsagendering sectoren/clusters).

In dit licht bezien kan het hoge scenario nog een onderschatting inhouden van de spanningen tussen de ruimteclaims en daarmee van de beleidsopga-ven voor de interventiestrategieën. Tegelijkertijd is het goed te onderkennen dat bepaalde extensiveringsprocessen in de landbouw op zich al uitdrukking geven aan een van de interventiestrategieën, namelijk die van het realiseren van functiecombinaties (met bijvoorbeeld natuur en landschap). In de nota Voedsel en groen wijst het ministerie van LNV erop dat de grondgebonden landbouw een scala aan maatschappelijk gewenste functies vervult: “Daar-om zal deze in kwalitatieve en kwantitatieve zin een bijdrage moeten leve-ren aan de kwaliteit van de gehele ‘groene ruimte’.”7 Daaraan verbindt die nota de conclusie dat over de Randstad niet in termen van ruimtedruk en

7 Ministerie van LNV, Voedsel en groen – Het Nederlandse agro-foodcomplex in perspectief, Den Haag 2000, p. 69.

Page 38: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

37

ruimteclaims, maar van kwaliteitsverbetering en van meervoudige functies gesproken moet worden.

Uiteindelijk zullen de omvang en de kwaliteit van het landbouwareaal in Nederland in de praktijk vooral worden bepaald door de wijze waarop aan de ruimteclaims voor de andere functies tegemoet wordt gekomen (door be-stemmingswijzigingen toe te staan en door omzetting in natuurgebied). Het is echter zaak het grondgebruik door de landbouw niet als een soort restcate-gorie te beschouwen en ook ruimte te geven aan invulling van mogelijkhe-den voor multifunctionaliteit (waaronder natuur- en landschapsbeheer; zie paragraaf 5.4) in daarvoor in aanmerking komende takken van de grondge-bonden landbouw.Vast staat dat het landbouwareaal ook de komende periode zal afnemen. De mate waarin en de wijze waarop dat gebeurt zouden gebaseerd moeten zijn op een afweging van maatschappelijke kosten en baten, waaronder de ruim-telijke kwaliteit die vormen van landbouw in een bepaald gebied – juist ook rond de steden en in het Groene Hart – kunnen leveren.

Ruimtelijke kwaliteit en meervoudig ruimtegebruik als centrale opgavenDe gedachtegang van de bovengenoemde nota Voedsel en groen volgend leidt de kwantitatieve verkenning van de ruimtevraag uiteindelijk tot een bena-drukking van het belang van ruimtelijke kwaliteit en van goede functiecom-binaties voor de vitaliteit van stad én platteland. Een overwegend kwantita-tieve benadering kan gemakkelijk ontsporen in een gevecht om hectares tus-sen sectoren en tussen overheden. De centrale vraag moet niet zijn hoeveel ruimte aan welke functie ter beschikking wordt gesteld maar: welke functies kunnen zich op welke wijze in een bepaald gebied het beste ontwikkelen? En dus: waar past de komende tijd welke dynamiek?Een recent IPO-advies formuleert het kernachtig: “Hectares bedrijventerrei-nen en aantallen woningen zijn niet meer de maat. De maatschappij vraagt ruimtelijke kwaliteit.”8 Dat maakt de beleidsopgave zeker niet eenvoudiger. Kwaliteit heeft immers verschillende dimensies (gebruikswaarde, belevings-waarde en toekomstwaarde) en de beleving ervan is mede afhankelijk van de persoonlijke smaak en de ‘tijdgeest’. ‘Kwaliteit’ is uiteindelijk wat mensen ervan vinden. Dat subjectieve karakter neemt niet weg dat er in de praktijk wel brede overeenstemming bestaat over bepaalde voorbeelden van ruimte-

8 IPO-commissie Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, Advies Van ordenen naar ontwikkelen – Provincies investeren in de kwaliteit van de ruimte, Den Haag 2001, p. 17.

Page 39: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

38

lijke kwaliteit9 en van een gebrek aan kwaliteit (bijvoorbeeld ten aanzien van de inrichting van veel bedrijfsterreinen10). De uitdaging is om binnen de nu geldende randvoorwaarden weer hoogwaardige kwaliteit te leveren.Voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit bestaat géén eenduidig, lande-lijk recept: “De essentie van creativiteit is het nieuwe eraan en dus ontbreekt een maatstaf om haar te kunnen beoordelen” (Carl Ransom Rogers). De wen-sen en mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering moeten per gebied worden vastgesteld, in een samenspraak van belanghebbenden en belangstellenden in dat gebied. Dat vraagt om ontwikkelingsplanologie.

3.4 Kiezen voor ontwikkelingsplanologie

De WRR heeft in zijn rapport Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek (p. 151) een nieu-we benadering geschetst die zich kenmerkt door:– een selectief nationaal strategisch beleid met integrerend ontwerpen op

regionaal niveau;– een directe koppeling van ruimtelijke planvorming aan ruimtelijke inves-

teringen;– expliciete politieke doelformulering plus nieuwe onafhankelijke checks

en balances.

In deze benadering verschuift het zwaartepunt van de planvorming “van overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming. Diffe-rentiatie en selectiviteit vormen de sleutelbegrippen van deze ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek”11. Voor de WRR betekent dit het afscheid nemen van generieke ruimtelijke concepten; hij voorziet dat “ruimtelijk beleid in de ko-mende tijd meer direct op basis van actieve en brede maatschappelijke coali-tievorming over concrete ontwikkelingsvoorstellen moet worden gevoerd”12.

De SER onderschrijft de keuze van de Vijfde Nota voor ontwikkelingsplanolo-gie en kan zich daarbij goed herkennen in de door de WRR geschetste bena-dering. Het is van groot belang om een ontwikkelingsgerichte planologie te

9 Van der Velden noemt als voorbeelden van “onbetwiste kwaliteit” de zeventiende-eeuwse grach-tengordel en het ‘plan Zuid’ van Berlage in Amsterdam, de woongebieden in het Gooi en Wasse-naar, het Twentse landschap, het centrale deel van de Alblasserwaard, de Wadden(eilanden), de landgoederen langs de Vecht, het rivierenlandschap en het Vrijthof in Maastricht. Ben van der Velden, Ruimte voor contouren? Contouren als opmaat voor ruimtelijke kwaliteit, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 2001 nr. 2, pp. 46-49, inz. p. 48.

10 “Vaak is er sprake van een enorme ruimtevermorsing en een zeer lelijk ruimtelijk beeld. Over 10 of 20 jaar vinden we dat onacceptabel. Gelukkig zien we nu al de eerste bedrijfscomplexen waar wel veel zorg aan kwaliteit en efficiënt ruimtegebruik wordt besteed. Die lijn dient versterkt te worden voortgezet.” Zie: G.H. Hoefsloot, Projectontwikkelaars als co-makers van Nederland, in: Neprom, De opdracht van de toekomst, Voorburg 2000, pp. 30-39, inz. p. 33.

11 WRR, Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Den Haag 1998, p. 8 (samenvatting).12 Ibid., pp. 153 en 154.

Page 40: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

39

voeren, zowel om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren als om de vitaliteit van steden en platteland te versterken.De keuze voor ontwikkelingsplanologie wordt daarnaast gemotiveerd door de gebleken beperkingen van het tot nu toe gevoerde restrictief beleid. Dit beleid is in de praktijk onvoldoende effectief gebleken, vooral daar waar het complement van een positieve ontwikkelingsstrategie ontbrak. Uit het rap-port van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota ruimtelijke ordening blijkt dat de daadwerkelijke bijsturing van ongewenste ruimtelijke processen on-voldoende is geweest13. Dit sluit aan bij de constatering in de Balans Ruimte-lijke Kwaliteit 2000 dat in restrictief-beleidsgebieden nog altijd wordt ge-bouwd14. Een meer ontwikkelingsgerichte planologie en een verbetering van de incentivestructuur van marktpartijen en overheden (zie hoofdstuk 5) moe-ten de basis vormen voor een selectievere én effectievere sturing van ruimte-lijke processen.

Bevindingen van de parlementaire

werkgroep met betrekking tot het

restrictief beleid

De koersenbenadering gaat te eenzijdig uit van gebiedseigenschappen om te kun-nen fungeren als integraal beleid voor het landelijk gebied. Twee achterliggen-de motieven van het koersenbeleid zijn: ontwikkelingsgerichtheid en afstem-ming van ruimte, water en milieu. (pp. 208 en 209)Het restrictieve beleid is niet opgewassen gebleken tegen een situatie met een sterke stedelijke dynamiek en een ver-zwakte agrarische tegenkracht. Op dit moment is het restrictieve beleid een schoolvoorbeeld van een mismatch tus-sen ambities en instrumentatie. (p. 236)Restrictie blijkt op ieder niveau onder-handelbaar. Op beleidsniveau streeft iedere bestuurslaag ernaar de speel-ruimte die het restrictieve beleid toe-laat, zoveel mogelijk op te trekken. Dit gebeurt eveneens op het niveau van concrete projectinitiatieven. Zo worden

de restricties langs twee sporen steeds minder restrictief. (p. 237)Onduidelijkheid in de definities en in-terpretaties maakt de termen van res-trictief beleid onderhandelbaar en uit-ruilbaar. (p. 239)De horizontale doorwerking van het restrictieve beleid is niet gegarandeerd.(p. 239)Het restrictief beleid werkt het best daar waar niet een negatieve strategie (het tegenhouden van ongewenste ont-wikkelingen) maar juist een positieve strategie (stimuleren van gewenste ont-wikkelingen) de boventoon voert. Alleen een landelijk gebied met een krachtige en gezonde structuur kan tegelijkertijd als open ruimte tegenwicht bieden aan verstedelijkingsdruk. Investeren in de groene kwaliteit is hard nodig: een ac-tief ontwikkelingsbeleid voor de kwali-teiten van de nutsfuncties van het lan-delijk gebied. (p. 241)

Bron: Werkgroep vijfde nota ruimtelijke orde-ning, Notie van ruimte, Tweede Kamer, vergader-jaar 1999-2000, 27 210, nrs. 1-2.

13 Werkgroep vijfde nota Ruimtelijke Ordening, Notie van ruimte, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 210, nrs. 1-2.

14 Ministerie van VROM, Balans Ruimtelijke Kwaliteit 2000, Den Haag 2000, p. 14.

Page 41: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

40

Anders dan de Vijfde Nota doet vermoeden vormt het trekken van (bebou-wings)contouren geen volledig nieuw instrument. De contourenbenadering is namelijk in de Vierde Nota geïntroduceerd om de uitbreiding van het ste-delijk ruimtebeslag in de hand te houden, in samenhang met de toewijzing van woningcontingenten aan gemeenten (zie kader).

Contouren in de Vierde Nota

De Vierde Nota maakte onderscheid in verschillende soorten restrictieve gebie-den: rijksrestrictieve en provinciaal res-trictieve gebieden. In rijksrestrictieve gebieden was de contourenbenadering verplicht. Dit hield in dat er maximale bebouwingsgrenzen (contouren) rond-om kernen getrokken werden die wer-den vastgelegd in streek- en bestem-mingsplannen. In provinciaal restrictie-ve gebieden mocht de provincie ook voor een andere vorm van sturing kie-zen, mits dit niet leidde tot extra ruim-tebeslag door verstedelijking buiten de voor opvang aangewezen kernen. De ge-meenten zijn in principe vrij om de ruimte binnen de contour naar eigen inzicht te benutten.De tekst in de Vinex over de contouren bood provincies de ruimte een eigen in-terpretatie te geven aan het begrip con-touren (restrictief beleid rijk) en aan het concept van sturen op ruimtebeslag (restrictief beleid provincie). Provincies kozen vaak voor een mix van sturing. Zo heeft bijvoorbeeld de provincie Zuid-

Holland voor de Zuid-Hollandse delen van het Groene Hart gekozen voor een dubbele vorm van sturing: contingen-ten om de concurrentie met de Vinex- locaties en stadsgewesten te beperken, contouren om de kwaliteit van het lan-delijk gebied veilig te stellen. De contou-ren zijn gebaseerd op ruimte tot het jaar 2015, de contingenten gelden tot het jaar 2005. In de PKB-Vinex is vastge-steld dat de contouren tot 2005 gelden, in de Vinac is deze geldigheidsduur ver-lengd tot 2010. De contouren zijn daar-mee ‘ruimer’ dan de contingenten en fungeren als een soort zoekruimte voor de invulling van de toebedeelde contin-genten.

Bronnen:J.A. de Bruijn, E.M. van Bueren, E.F. ten Heuvel-hof, Grenzen aan contouren, TU-Delft 1998.E.M. van Bueren, De contourenbenadering als instrument ter bevordering van ruimtelijke kwaliteit, Planologisch Nieuws, jaargang 18 nr. 4, 1998, pp. 300-308.E. van Bueren en E. ten Heuvelhof, Zonder dui-delijke procedure blijven ruimtelijke contouren vaag, Binnenlands Bestuur, 23 februari 2001.

Nadere uitwerking van ontwikkelingsplanologie nodigDe raad onderschrijft dus de keuze voor ontwikkelingsplanologie, maar mist in de Vijfde Nota een systematische uitwerking van deze benadering, met ook gerichte aandacht voor de inbreng van private partijen (in het verband van publiek-private samenwerking) en maatschappelijke organisaties. Een dergelijke uitwerking in de inrichting van programmerende, ontwerp- en be-sluitvormingsprocessen en in het sturingsinstrumentarium is van groot be-lang voor de effectiviteit van het beleid. Langs die weg moet ook de gesigna-

Page 42: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

41

leerde zwakte van de Vierde Nota, onvoldoende aandacht voor de kwaliteit van de leefomgeving (Vijfde Nota, p. 22), worden ondervangen.De raad vindt het voor de effectiviteit en kwaliteit van het ruimtelijk beleid belangrijk dat op korte termijn in deze leemte wordt voorzien en wil daartoe in dit advies de contouren van een ontwikkelingsgerichte planologie schet-sen. De volgende paragraaf geeft daarvoor een eerste aanzet, met de aandui-ding van een aantal wezenlijke kenmerken van ontwikkelingsplanologie.Deze worden in hoofdstuk 6 verder uitgewerkt.

3.5 Visie van de SER op ontwikkelingsplanologie

Kwaliteit van gebied centraal stellenIn de ontwikkelingsplanologie staat de kwaliteit van een gebied centraal. Die kwaliteit heeft van oudsher verschillende dimensies: gebruikswaarde, bele-vingswaarde en toekomstwaarde. Vaak kan de kwaliteit van een bepaald ge-bied worden verhoogd door bepaalde ruimtelijke investeringen te plegen (waaronder investeringen in herstructurering en sanering en in functiecom-binaties). Die investering in kwaliteitsverhoging kan tegelijkertijd dienen tot een meer effectieve bescherming van de bestaande waarden. In die gedachte-gang past bijvoorbeeld het pleidooi van de VROM-Raad voor een ‘offensieve inrichtingsstrategie’ van het Groene Hart15.Tegelijkertijd kan het aangewezen zijn om in andere gebieden de bestaande kwaliteiten te waarborgen door juist niet (of nauwelijks) te investeren, en het accent te leggen op bescherming en beheer. Zoals het eerder genoemde WRR-rapport aangeeft, kan ook de zorg voor het handhaven van bestaande waar-den tot de ontwikkelingsplanologie worden gerekend.

De Vijfde Nota reikt een zevental criteria voor ruimtelijke kwaliteit aan. Het heeft weinig zin die criteria op papier veel verder uit te werken: “In een sa-menleving waar kwaliteit een uiting is van maatschappelijke preferenties, kan kwaliteit niet anders zijn dan een dynamisch begrip”16. Dat maakt het realiseren van kwaliteit ook tot een ontdekkingstocht. De zeven criteria kun-nen een hulpmiddel zijn om voorkeuren en waarderingen geordend uit te wisselen, en om te bewaken – door de criteria te gebruiken als een soort checklist – dat aan alle (relevante) dimensies van kwaliteit de nodige aan-dacht wordt gegeven. Uiteindelijk moet de kwaliteitsvraag vooral op decen-traal niveau, bij de gebiedsgerichte uitwerking, indringend worden gesteld en breed worden beantwoord. Per type gebied zullen daarbij de accenten ver-schillend worden gelegd. Zo zullen bij de inrichting van het Groene Hart an-

15 VROM-Raad, Sterk en mooi platteland – Strategieën voor de landelijke gebieden (advies 015), Den Haag 1999, pp. 14, 15, 127 en 128.

16 G. R. Teisman, Sturen via creatieve concurrentie – Een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten, Nijmegen 1997, p. 5.

Page 43: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

42

dere kwaliteiten centraal staan dan bij de ontwikkeling van het HSL-station Rotterdam Centraal.

Gebiedsgericht beleid gaat uit van lagenbenadering …De keuze voor kwaliteit onderstreept het belang van een gebiedsgerichte uit-werking, van differentiatie en selectiviteit die tot uitdrukking komen in een grotere diversiteit en daarmee een versterkte identiteit van de afzonderlijke elementen van de leefomgeving. Een gebiedsgericht beleid streeft naar een zo goed mogelijke benutting van de bestaande en potentiële kwaliteiten van een gebied, rekening houdend met de dynamiek ter plekke en met de moge-lijkheden door ruimtelijke investeringen kwaliteitswinst te boeken.Het zo goed mogelijk benutten van de mogelijkheden van een gebied begint met de zogenoemde lagenbenadering. Daarbij conditioneren onderliggende lagen de daaropvolgende laag van ruimtelijke structuur. De Vijfde Nota (pp. 25-52) onderscheidt drie lagen:– de ondergrond: de bodemgesteldheid en de watersystemen;– de netwerken (de infrastructuur van wegen, spoorwegen, waterwegen, ha-

vens, luchthavens en overstappunten alsmede ‘onzichtbare’ routes en ver-bindingen door de lucht en onder de grond);

– de occupatiepatronen (van wonen, werken en recreëren) die een onder-scheid aanbrengen tussen stad en land, tussen bebouwde en onbebouwde ruimte.

De SER onderschrijft het belang van de lagenbenadering voor een doelmatig, hoogwaardig en duurzaam ruimtegebruik. Terecht plaatst de Vijfde Nota deze benadering in het geografisch ruimere kader van (Noordwest-)Europa. In het bijzonder watersystemen en infrastructuurnetwerken dienen in een grensoverschrijdend perspectief te worden bezien.

In een lagenbenadering is het zaak zo goed mogelijk rekening te houden met de kwalitatieve eisen die bepaalde functies aan (de ‘onderlagen’ van) hun lo-catie stellen. Dat betekent onder meer dat de meest vruchtbare grond bij voorkeur voor de voedselproductie beschikbaar blijft (en derhalve niet wordt bebouwd of omgezet in natuurgebied). Een andere consequentie is dat bij de verdere ontwikkeling van infrastructuur de grote ruimtestructurerende wer-king ervan zo goed mogelijk wordt gebruikt voor verbetering van de kwali-teit van de ruimtelijke inrichting17.Een sluitstuk van de lagenbenadering is het afstemmen van (nieuwe) occupa-tiepatronen op zowel de aardkundige structuur en de watersystemen als de (knooppunten in de) infrastructuurnetwerken. Die afstemming moet zorg-

17 Zie: SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, publicatienr. 99/06, pp. 67 en 68.

Page 44: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

43

vuldig gebeuren omdat grootschalige bebouwing feitelijke onomkeerbaarhe-den in het ruimtegebruik schept.

De hierboven gebruikte formulering ‘zo goed mogelijk rekening houden’ brengt tot uitdrukking dat aan de bovenbedoelde conditionering door on-derlagen geen absolute betekenis kan worden toegekend, maar dat deze ruimte laat voor afwegingen. Alleen al het feit dat de locatie van inmiddels bestaande netwerken en occupatiepatronen niet altijd goed past in de lagen-benadering, noodzaakt tot nadere afwegingen. De behoefte tot dergelijke af-wegingen bestaat vanwege de hoge ruimtedruk vooral in het Westen van het land.In lijn daarmee heeft de lagenbenadering niet alleen betrekking op de loca-tiekeuze, maar ook op het ruimtelijke ontwerp. Daar waar onvoldoende ruimte bestaat voor een goede afstemming van de locatie van een bestem-ming op de onderla(a)g(en) is de opgave de afstemming in ieder geval door een goed ruimtelijk ontwerp te verzorgen.

… daarom meebewegen met waterDe grote kwetsbaarheid van ons land voor wateroverlast en watervervuiling vormt aanleiding om in het kader van de lagenbenadering afzonderlijk aan-dacht te geven aan het watersysteem. ‘Meebewegen met water’ is sinds de Vierde Nota Waterhuishouding (1998) de be-leidsfilosofie. Die filosofie is gebaseerd op het inzicht dat vraagstukken van veiligheid, wateroverlast, verdroging en zoetwatervoorziening niet meer uit-sluitend met technische maatregelen kunnen worden opgelost. Vanwege de sterke ‘verstening’ en ‘verglazing’ van de oppervlakte in vooral het Westen van het land (en stroomopwaarts in Duitsland en Frankrijk) en met het oog op hogere piekafvoeren van de grote rivieren en een stijging van de zeespie-gel zal meer ruimte moeten worden gegeven aan de watersystemen.

De nieuwe beleidsfilosofie komt pregnant tot uitdrukking in de voorkeurs-volgorde die de Commissie Waterbeheer in de 21e eeuw met het oog op pro-blemen rond veiligheid en wateroverlast heeft geformuleerd en die de Vijfde Nota overneemt:1. het vasthouden van water door de sponswerking van de bodem beter te be-

nutten;2. het bergen van water door (al dan niet tijdelijke) vergroting van het areaal

oppervlaktewater;3. het afvoeren van water (uiteindelijk naar zee).

De raad stemt in met de nieuwe beleidsfilosofie als uitvloeisel van de lagen-benadering en onderkent dat deze ingrijpende gevolgen heeft voor de aan-pak van waterproblemen. De huidige praktijk is immers eenzijdig gericht op het vlot afvoeren van water. Die praktijk wordt door de Vijfde Nota (p. 190)

Page 45: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

44

treffend getypeerd als een voorbeeld van “afwenteling van allerlei proble-men”. Er is stellig meer ruimte voor water nodig. De erkenning dat in het recente verleden te veel is geleund op technische oplossingen zoals dijkverhoging be-tekent echter naar de mening van de raad niet dat van nu af aan uitsluitend naar oplossingen in de sfeer van de ruimtelijke inrichting moet worden ge-keken. Dat zou ook niet kunnen omdat ruwweg de helft van het grondopper-vlak van Nederland onder de zeespiegel ligt – en dit gebied ook nog onderhe-vig is aan bodemdaling (zie de Vijfde Nota, pp. 28 en 29). Alle oplossingen voor waterproblemen, ook die van technische aard, moeten in een gebiedsge-richte uitwerking worden overwogen. Daarbij laten duurzame oplossingen zich realiseren door bovengenoemde voorkeursvolgorde van de Commissie Waterbeheer in de 21e eeuw te hanteren.

Centrale vraag is: waar welke dynamiek?De bovengeschetste gebiedsgerichte benadering leidt tot de volgende centra-le vraagstelling voor de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek: waar wil de (Neder-landse respectievelijk lokale) samenleving de komende periode welke dynamiek? De beantwoording van deze vraag vergt een integrale – in tegenstelling tot een sectorale – benadering.Ontwikkelingsplanologie staat open voor maatschappelijke dynamiek en is daarbij nadrukkelijk toekomstgericht. Ruimtelijke investeringen leggen in de regel voor een lange termijn een bepaalde bestemming vast; soms is zelfs sprake van onomkeerbaarheden. De toekomst is fundamenteel onzeker; tege-lijkertijd wordt deze deels nu al ‘gemaakt’ door bepaalde investeringsbeslis-singen. Deze kunnen immers voor toekomstige generaties bepaalde keuze-mogelijkheden scheppen of juist bemoeilijken en zelfs uitsluiten. Om zo goed mogelijk in te spelen op toekomstige uitdagingen en het bevorderen van een duurzame ontwikkeling, is een combinatie van forecasting en backcas-ting nodig, een combinatie van het voorspellen van de toekomst en het ont-werpen van (maatschappelijk gewenste) toekomstbeelden met daaraan ge-koppeld een verkenning van paden die deze met het heden kunnen verbin-den18. Dit is een element van ontwikkelingsplanologie: het rekening houden met maatschappelijke trends, maar het ook aandurven om een bepaalde (maatschappelijk gewenste) trendbreuk te bevorderen.

Inbreng van burgers, maatschappelijke organisaties en marktpartijen Het streven naar integrale gebiedskwaliteit voert naar een laatste set van kenmerken van ontwikkelingsplanologie: interactieve planontwikkeling en besluitvorming. De kwaliteit van de ruimtelijke inrichting van Nederland is een maatschappelijke opgave die vraagt om de actieve inbreng van burgers,

18 Zie SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, publicatienr. 99/17, Den Haag 1999, pp. 16-18.

Page 46: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

45

maatschappelijke organisaties en bedrijven. “Interactie tussen individuen met uiteenlopende belangen zorgt voor inbreng van kennis (met name ook van de lokale situatie), voor herdefiniëring van de projecten en daarmee voor verrijking van het resultaat. Interactie is dus een noodzakelijke – maar geen afdoende – voorwaarde voor kwalitatief goede projecten”19. Door een ruime kring van ‘stakeholders’ bij de planvorming te betrekken en verschil-lende ontwikkelingsvarianten op hun merites te onderzoeken wordt ruimte geschapen voor ‘creatieve coöpetitie’ (een combinatie van concurrentie en coöperatie)20.

Een concreet voorbeeld van interactieve planontwikkeling biedt het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (zie kader). Als onderdeel van een leerpro-ces is dit project belangwekkend; daarom is het ook van belang de werkwijze en uitkomsten van het project goed te evalueren.

Project Mainportontwikkeling

Rotterdam (PMR)

Het kabinet heeft in mei 2001 een ont-werp Planologische Kernbeslissing-plus (PKB-plus) uitgebracht. Dit is gericht op het realiseren van de dubbele doelstel-ling: het versterken van de positie van de mainport Rotterdam en een kwali-teitsverbetering van de leefomgeving in Rijnmond. Een tweetal unanieme advie-zen van het zogenoemde Overleg Niet-Rijkspartijen (ONR) – waarin naast de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam ook diverse maatschappelij-ke organisaties zitting hebben – heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de

invulling van de ‘dubbele impuls’ voor de economische ontwikkeling en voor de verbetering van de leefbaarheid. Het advies van ONR volgend, onderscheidt het kabinet nu drie deelprojecten: be-staand Rotterdams gebied, landaanwin-ning en 750 hectare natuur- en recrea-tiegebied. Daarbij staat het laatste deel-project los van de natuurcompensatie voor landaanwinning die op grond van Europese richtlijnen en nationale wet-geving is geboden.

Bronnen: Ministeries van V&W, VROM, LNV, EZ en Financiën, Ontwerp PKB-plus Project Mainport Rotterdam, deel 1, Den Haag 2001; ONR, ONR-ad-vies inzake PKB-1 van het Project Mainportontwikke-ling Rotterdam, 2001.

Door interactieve planontwikkeling kunnen mogelijke win-win-situaties worden opgespoord en beoordeeld. Publiek-private samenwerking (PPS) biedt vervolgens mogelijkheden om dergelijke win-win-situaties ook daadwerke-lijk te benutten. Waar de Vijfde Nota (p. 257) terecht vaststelt: “Het beleid in deze nota zal in samenspraak met en voor een belangrijk deel ook door

19 Raad voor verkeer en waterstaat, Ambities bundelen, Den Haag 1998, p. 14.20 G.R. Teisman, Van sturen naar creatieve coöpetitie: een trend naar creërende beleidsontwikke-

ling, in: R.J. in ’t Veld (red.), Sturingswaan & ontnuchtering, Utrecht 1999, pp. 120-133, inz. p. 130.

Page 47: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

46

andere overheden en private initiatiefnemers worden uitgewerkt en gerea- liseerd”, is het ontbreken van gerichte aandacht voor zowel interactieve besluitvorming als voor (de voorwaarden voor succesvolle) PPS een opmer- kelijke tekortkoming.

Page 48: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

47

4. Ontwikkelingsbeelden en organiserende principes

4.1 Inleiding

In hoofdstuk 5 over nationaal ruimtelijk beleid legt de Vijfde Nota een drie-tal ontwikkelingsbeelden voor: stad en land, stedelijke netwerken en water. De vragen in de adviesaanvraag over stedelijke netwerken respectievelijk water als organiserend principe sluiten daarbij aan. Tegen de achtergrond van de lagenbenadering waarvoor ook de Vijfde Nota (in hoofdstuk 3) kiest is overigens de volgorde van behandeling van de ontwikkelingsbeelden in hoofdstuk 5 van de nota – met het watersysteem als laatste – opmerkelijk.

Dit hoofdstuk van het advies zet om te beginnen een aantal organiserende principes en bijbehorende ruimtelijke hoofdstructuren op een rij en brengt deze met elkaar in verband (paragraaf 4.2). Vervolgens staat de raad wat lan-ger stil bij het watersysteem en de groenstructuur (paragraaf 4.3) en de net-werken van infrastructuur (paragraaf 4.4). Hierbij wordt ook aandacht be-steed aan de transportassen. Paragraaf 4.5 gaat vervolgens in op het concept van de stedelijke netwerken.

4.2 Organiserende principes en ruimtelijke hoofdstructuren

De Vijfde Nota en de adviesaanvraag gebruiken de term ‘organiserend princi-pe’ in verband met stedelijke netwerken en met het watersysteem1. De bete-kenis ervan wordt niet nader omschreven. In dit advies wordt ‘organiserend principe’ opgevat als: een geheel van functionele samenhangen, passend in de lagenbenadering, waaraan een ruimtestructurerende werking wordt toe-gekend. Organiserende principes kunnen op verschillende schaalniveaus worden gehanteerd, variërend van nationaal tot gebiedsgewijs.

Het belang van organiserende principes vloeit voort uit de noodzaak selec-tief, doelmatig en toekomstgericht met de schaarse ruimte om te gaan2 ten-einde gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde – en daarmee de bijdrage van het ruimtelijke beleid aan de maatschappelijke welvaart – te

1 De secretaris-generaal van het ministerie van VROM noemt in aanvulling daarop als derde orga-niserend principe: “kijk bij de planning naar de internationale context”. Zie: Marjanne Sint, Ruimte maken, ruimte delen, Rooilijn nr. 4, april 2001, pp. 160 en 161, inz. p. 160.

2 Zie: SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, inz. pp. 45-48.

Page 49: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

48

optimaliseren. Dit vraagt om een goede afstemming van het ruimtegebruik op de kwaliteiten van onderliggende lagen, om het goed benutten en verster-ken van samenhangen in ruimtelijke structuren en om het behouden en ver-sterken van diversiteit als kenmerk van ruimtelijke kwaliteit.Naast stedelijke netwerken en het watersysteem zijn er meer organiserende principes van belang voor de ruimtelijke inrichting van Nederland. Daaron-der zijn de volgende:– conform de lagenbenadering conditioneert de onderlaag de bovenliggen-

de laag;– bundelen van infrastructurele voorzieningen, goed aansluiten op interna-

tionale verbindingen en gebruikmaken van de ruimtestructurerende wer-king van infrastructuur;

– de extra ruimtebehoefte voor wonen en werken zoveel mogelijk in be-staand bebouwd gebied opvangen (zie p. 156 van de nota): de zogenoemde SER-ladder is daarvoor leidraad;

– het realiseren van robuuste ecologische verbindingen en het tegengaan van versnippering van waardevolle natuurgebieden en landschappen.

Bovengenoemde principes wijzen op het belang van samenhang en bunde-ling in – en van afstemming tussen – ruimtelijke structuren. De Vijfde Nota brengt in paragraaf 5.2 (zie kaart 18) de ruimtelijke hoofdstructuur van Ne-derland in beeld aan de hand van een viertal ‘sectorale’ ruimtelijke visies. Daarbij gaat het om:– De (zoekruimte voor) de ecologische hoofdstructuur (EHS): bestaande bos-

en natuurgebieden alsmede gewenste uitbreidingen ervan.– De ruimtelijk-economische hoofdstructuur: het samenstel van de belang-

rijkste vervoersassen, de mainports, de stedelijke concentraties alsmede de kernen in het landelijk gebied. Deze hoofdstructuur beslaat 40 procent van de oppervlakte van Nederland; daarbinnen woont 75 procent van de bevolking en bevindt zich 80 procent van de werkgelegenheid3.

– Een achttal karakteristieke landschapstypen zoals beschreven in het Structuurschema Groene Ruimte (1993): deze weerspiegelen de ruimte- lijke kwaliteit en diversiteit.

– De gebieden en steden met belangrijke cultuurhistorische waarden (op grond van de nota Belvedere waarvan de hoofddoelstelling luidt: “De cul-tuurhistorische identiteit wordt sterker richtinggevend voor de inrichting van de ruimte, en het rijksbeleid zal daarvoor goede voorwaarden schep-pen.”4).

3 Ministerie van Economische Zaken, Nota Ruimtelijk Economisch Beleid – Dynamiek in netwerken, Den Haag 1999, pp. 57-59.

4 Staatssecretaris OCW, minister VROM, staatssecretaris LNV en Minister V&W, Belvedere – Beleids- nota over de relatie cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting, Den Haag 1999, p. 79.

Page 50: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

49

Van deze structuren worden de EHS en de ruimtelijk-economische hoofd-structuur tot de verantwoordelijkheid van het rijk gerekend. De verschillen-de ‘sectorale’ ruimtelijke visies leveren bouwstenen voor de integrale afwe-ging op gebiedsniveau.

In de Strategie van de Twee Netwerken worden watersystemen en verkeersin-frastructuur gezien als belangrijkste dragers van het ruimtegebruik5. Deze vormen een geïntegreerde economische en ecologische hoofdstructuur op verschillende schaalniveaus (lokaal, regionaal en nationaal). Daarbij stuurt het verkeersnetwerk de ontwikkeling aan van hoogdynamische economische activiteiten, zoals bedrijvigheid (met inbegrip van intensieve vormen van landbouw en recreatie) en stedelijke voorzieningen. Rond dit netwerk vindt verdichting plaats.Verdunning vindt vooral plaats bij het watersysteem. Dit netwerk draagt de ontwikkeling van laagdynamische ontwikkelingsmogelijkheden voor na-tuur, drinkwaterwinning en extensieve vormen van recreatie. In de Strategie van de Twee Netwerken vindt de woonfunctie een plaats tussen de twee net-werken: dichtbij rust en ruimte én dichtbij verkeer en economische bedrij-vigheid.

4.3 Het watersysteem en de groenstructuur

“Het water is niet meer zozeer de vijand die bestreden moet worden, maar een van de betekenisverlenende en structurerende essenties van het leven in een rivierendel-ta.”6

4.3.1 ‘Meebewegen met water’

Een groot deel van Nederland dankt zijn bestaan aan de inspanningen van voorgaande generaties om land te beschermen tegen en te (her)winnen op het water van zee, meren en rivieren. Deze voortdurende strijd tegen het wa-ter is terug te vinden in typisch Nederlandse cultuurlandschappen. Het is ook geen toeval dat vijf van de zes Nederlandse cultuurmonumenten op de werelderfgoedlijst van de UNESCO met het water verbonden zijn: de Stelling van Amsterdam, het Molencomplex Kinderdijk-Elshout, het voormalige ei-land Schokland, droogmakerij de Beemster en het Wouda-gemaal bij Lem-mer7.

5 Zie: SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, p. 29; gebaseerd op: H. Priemus, E. Kalle en R. Teule, De stedelijke investeringsopgave: naar vitale, ongedeelde en duur- zame steden in Nederland, Delft 1997, pp. 156-161; S. Tjallingii, Ecological condition – strategies and structures in envoironmental planning, Wageningen (IBN/DLO) 1996; RPD, Visie Ecopolis en de strategie van de twee netwerken, Den Haag 1996.

6 AVBB, VNO-NCW, ANWB en Natuurmonumenten, Samen Werken aan de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland, 2001, p. 15.

7 Het zesde cultuurmonument is het Rietveld-Schröderhuis in Utrecht.

Page 51: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

50

De traditionele benadering van ‘bedijken, bemalen en kanaliseren’ loopt evenwel tegen de grenzen van haar mogelijkheden aan. De nieuwe beleidsfi-losofie is ‘meebewegen met water’. In overeenstemming daarmee behandelt de Vijfde Nota vraagstukken van veiligheid, wateroverlast en zoetwatervoor-ziening als ruimtelijke opgaven en wordt water als ordenend principe naar voren geschoven (p. 190 van de nota):

Water als ordenend principe betekent dat de stroomgebieden benadering wordt gehanteerd. Op grond hiervan worden met de regio’s afspraken gemaakt over de uitvoering van een samenhangend beleid voor ruimte en water door het ruimtegebruik te geleiden naar de best passende plekken in het watersysteem.

Een weloverwogen omgang met de onzekerheden die verbonden zijn aan wa-ter – het ‘meebewegen met water’ – vraagt om het teruggeven van ruimte aan watersystemen (in het bijzonder de grote rivieren) en om het verminde-ren van kwetsbaarheden van functies voor wateroverlast in de ruimtelijke planning (zowel bij de locatiekeuze als bij de (her)inrichting van gebieden). Daarvoor is nodig dat bij de planontwikkeling de gevolgen ervan voor het watersysteem uitdrukkelijk onderdeel zijn van ruimtelijke afwegingen. De Vijfde Nota (zie pp. 191 en 271) spreekt in dit verband over een ‘watertoets’, als onderdeel van de bestaande procedures conform de WRO, in alle fasen van de planontwikkeling (ontwerpfase, uitwerking en plantoetsing).

4.3.2 Functiecombinaties en ruimtereserveringen

De Vijfde Nota (pp. 191-195) benadrukt terecht het belang van functiecombi-naties met water, omdat daardoor het totale ruimtebeslag kan worden ver-kleind en de ruimtelijke kwaliteit vergroot. Het daadwerkelijk realiseren van die functiecombinaties vraagt om effectieve afstemming en samenwerking, zowel tussen overheden als met het bedrijfsleven en maatschappelijke orga-nisaties. Op provinciaal niveau wordt de samenwerking in het kader van het ‘meebewegen met water’ gezien als een belangrijke toetssteen voor de ruim-telijke ontwikkelingspolitiek8:

Nieuwe coalities met onder andere natuur, recreatie en transport zijn noodza-kelijk. Eigenlijk ligt hier een testcase voor de betekenis van ruimtelijke ontwik-kelingspolitiek en voor de manier waarop provincies, gemeenten en water-schappen deze oppakken. Net als bij stedelijke netwerken gaat het hier om package deals die lastiger uit te voeren zijn dan het huidige geïsoleerde beleid en tegelijkertijd realistisch moeten zijn.

Door goede functiecombinaties kan het maatschappelijke rendement van het nieuwe waterbeleid aanzienlijk worden verhoogd. Daarbij wijzen de verzamelde planbureaus in hun ‘ex ante evaluatie’ van de Vijfde Nota op de mogelijkheden van waterberging in verband met de ontwikkeling van de Hollandse Waterlinie en van de Stelling van Amsterdam alsmede op de mo-

8 Belvedere-nota, pp. 20 en 21.

Page 52: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

51

gelijkheden die herstel en behoud van het rivierenlandschap en het ont- wikkelen van groene rivieren bieden voor het reserveren van ruimte voor retentie en eventueel noodoverloop.

De raad vindt het belangrijk de mogelijkheden voor functiecombinaties van water met natuur, recreatie, wonen en bedrijvigheid (vooral landbouw) zo goed mogelijk te benutten. Een project als de Gebiedsuitwerking Leiden-Haarlem-Amsterdam laat zien dat ‘meebewegen met water’ goede kansen biedt om nieuwe kwaliteiten op het gebied van natuur, recreatie, productie en occupatie te ontwikkelen. Zo opent het concept van de ‘tussenboezem’ met een combinatie van technische en landschappelijke ingrepen interes-sante mogelijkheden voor recreatief medegebruik.Er zijn echter ook grenzen aan functiecombinaties, bijvoorbeeld met hoog-waardige natuur. Bijzondere aandacht verdienen de veenweidegebieden in het Groene Hart. De ruimtelijke kwaliteit ervan wordt gesymboliseerd door ‘koeien in de wei’. De verzamelde planbureaus wijzen erop dat behoud van dat kwaliteitskenmerk, gelet op de waterhuishouding in de veenweidegebie-den, om aanvullend beleid vraagt: “Óf de bodemdaling moet worden geac-cepteerd, of de landbouw moet met beheersvergoedingen in stand worden gehouden of wijken voor natte natuur, ook in het Groene Hart”9.

Meer ‘ruimte voor water’ kan nieuwe perspectieven openen maar zal ook ze-ker bestaande ontwikkelingsmogelijkheden beperken. Het is van belang de locaties voor het vasthouden en bergen van water (inclusief de plekken voor noodoverloop) met zorg te kiezen op basis van een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Het maatschappelijk draagvlak voor het bestemmen van be-paalde gebieden voor waterberging en noodoverloop kan worden versterkt door de aanwijzing vergezeld te doen gaan van investeringen in de land-schappelijke kwaliteit.Het is verstandig nu ruimtereserveringen te maken ten behoeve van toekom-stige waterberging – en daarmee mogelijke kapitaalvernietiging te beperken. In het kader van een no regret-beleid past het ook om in afwachting van de definitieve aanwijzing van gebieden voor waterberging en noodoverloop te-rughoudend te zijn met verdere bebouwing in het rivierengebied.

4.3.3 De groenstructuur

Onder de groenstructuur kunnen zowel natuurgebieden als waardevolle landschappen worden begrepen. De Vijfde Nota brengt verschillende gebie-den in beeld met een bijzondere kwaliteit op het gebied van ecologie, natuur en landschap. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen natuurgebie-

9 CPB, Milieu- en Natuurplanbureau, RPD en SCP, tOETs: Ex Ante Evaluatie van de Vijfde Nota Ruimte- lijke Ordening, Den Haag 2001, p. 58.

Page 53: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

52

den (waaronder de EHS) en landschappen (waaronder de zogenoemde Belve-deregebieden). Het gaat om een inventarisatie van ‘zoekgebieden’ (zie kaart 22 op pp. 166 en 167 van de nota); de overheid zal daaruit nog een keuze maken en haar zorg op die selectie richten.

Kaart 19 van de nota (de transnationale hoofdstructuur) plaatst bepaalde ele-menten van de groenstructuur in een Noordwest-Europees perspectief. Op de overgang van land en zee is er een aaneengesloten waddengebied dat zich uitstrekt van Noord-Holland tot in Denemarken. De mondingen van de rivie-ren Rijn, Maas, Schelde en Eems zijn ook ecologisch van grote betekenis. De Zeeuwse en Zuid-Hollandse delta, de duinen en het waddenzeegebied dra-gen, zo stelt de Vijfde Nota (p. 149), naast de veenweidegebieden en het rivie-rengebied het meeste bij aan de landschappelijke verscheidenheid in Europa.Nederland beschikt over slechts één bosgebied van een vergelijkbare omvang als in de buurlanden: de Veluwe.

Natuur en landschap hebben het karakter van een collectief goed; ze zijn so-ciaal-economisch gezien van toenemend belang als vestigingsplaatsfactor voor wonen en werken. Met een groeiende materiële welvaart zal de behoef-te aan een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving – ook voor recreatie en toerisme – verder toenemen10.Natuur is er in soorten en maten. Om de maatschappelijke verantwoordelijk-heidsverdeling goed in het vizier te krijgen hanteert de SER de volgende glo-bale driedeling die is gebaseerd op de locatie van natuur11:– De natuurlijke natuur: de natuur in natuurgebieden (ook de natte natuur).

Hier staat de intrinsieke waarde van de natuur centraal. De verantwoorde-lijkheid voor de (realisatie van) natuurlijke natuur ligt voornamelijk bij de rijksoverheid.

– De landelijke natuur: de natuur en cultuurlandschappen in de landelijke gebieden buiten de natuurgebieden. Hier gaat het om het afwegen van verschillende belangen; de verantwoordelijkheidsverdeling is afhankelijk van mogelijke functiecombinaties (met bijvoorbeeld de grondgebonden landbouw).

– De stedelijke natuur: de natuur en stadslandschappen in de stedelijke gebie-den. Daarbij is sprake van een mix van natuurwaarden en gebruikswaar-den. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het groen bij de stad ligt bij de desbetreffende gemeente, in nauwe samenspraak met buurge-meenten en provincie12.

10 SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 21.11 Ibid., pp. 25, 26, 28-31 en 49-53.12 Zie: LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Beleidsprogramma, p. 40.

Page 54: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

53

De Vijfde Nota (pp. 167 en 170) schetst een vierledige bijdrage van de ruimte-lijke ordening aan de verbetering van de natuur: het robuust maken van de EHS, het uitbreiden van de natte natuur, het terugdringen van de milieube-lasting en het bevorderen van de verscheidenheid aan natuur. Het robuust maken van de EHS komt de soortenrijkdom ten goede door grotere eenheden te realiseren en door onderlinge verbindingen te leggen. In het lage deel van Nederland wordt het streven naar grotere eenheden vooral gerealiseerd door de uitbreiding van natte natuur te koppelen aan noodzakelijke veranderin-gen in de waterhuishouding. Daarnaast zullen in de periode tot 2020 ten minste zeven nieuwe robuuste verbindingen worden gemaakt, onder meer tussen de Veluwe en de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe en Duitsland (Vijfde Nota, p. 170).

4.4 De netwerken van infrastructuur

De infrastructurele netwerken vormen, als belangrijk onderdeel van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, de basis voor vervoersnetwerken. Van de infrastructuurnetwerken gaat een grote en duurzame ruimtestructu-rerende werking uit. Kaart 6 van de Vijfde Nota (pp. 36 en 37) laat de Neder-landse netwerken – voor wegen, spoorwegen, waterwegen en luchtvervoer alsmede de ‘nutsnetwerken’ – zien, met inbegrip van de aansluitingen op de netwerken van Duitsland en België. Kaart 5 (pp. 34 en 35) brengt de vervoers-netwerken voor een wat ruimer gebied – Noordwest-Europa – in beeld.Uit deze kaarten komt onder meer het volgende naar voren:– De grote dichtheid van de waterwegen waardoor ons land over veel trans-

portmogelijkheden over water beschikt (zie hieronder).– Het netwerk van hoofdverbindingen – wegen, spoorwegen en waterwegen

– met het buitenland en met de mainports. Langs deze transportassen heeft de afgelopen periode de vorming van corridors plaatsgevonden (zie verder paragraaf 4.5).

– De voorsprong van onze buurlanden in de aanleg van hogesnelheidslijnen (HSL) en de resterende opgave om aansluiting te vinden op dit zich ont-wikkelende Europese netwerk van spoorverbindingen.

– De ontwikkeling van de telecommunicatienetwerken (waaronder het in-ternationale netwerk van internetknooppunten en datastromen – zie Vijf-de Nota, p. 33). De kwaliteit van de (internationale) verbindingen via deze netwerken blijkt voor bepaalde bedrijven een belangrijke vestigingsplaats-factor. De ‘Amsterdam Internet Exchange’ heeft zich inmiddels ontwik-keld tot het grootste internetknooppunt op het Europese vasteland.

Infrastructuur in de lagenbenaderingDe SER vindt het van belang optimaal gebruik te maken van de ruimtestruc-turerende werking van infrastructuur door de vastgoedontwikkeling zoveel mogelijk af te stemmen op de infrastructuur – en omgekeerd nieuwe woon-

Page 55: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

54

en werklocaties van meet af aan te voorzien van goede openbaarvervoervoor-zieningen13. Woon- en werkfuncties worden momenteel op locaties met on-voldoende infrastructuur gerealiseerd, waardoor nieuwe knelpunten ont-staan. In het kader van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) wordt een mobiliteitstoets ontwikkeld. De raad is een voorstander van een dergelij-ke toets. Nieuwe ruimtelijke plannen, maar ook overig relevant overheidsbe-leid, zullen op de gevolgen voor de bereikbaarheid moeten worden getoetst. Deze toets operationaliseert de lagenbenadering, door een brug te slaan tus-sen de tweede laag (infrastructurele netwerken) en de derde laag (occupatie).

Water als onderdeel van het infrastructuurnetwerkHet watersysteem is niet alleen een organiserend principe als onderdeel van de ‘onderlaag’. Belangrijke elementen van het watersysteem maken immers ook deel uit van de tussenlaag van de (vervoers)netwerken. Dat geldt zowel voor de Noordzee als voor de grote rivieren en de kanalen. Niet minder dan eenderde van het vervoerde gewicht gaat in Nederland per binnenvaart-schip. Op de waterwegen doen zich in het algemeen geen capaciteitsproble-men voor. Juist de bundeling van transport- en distributieactiviteiten bij multimodale knooppunten (van land-, water- en spoorwegen) kan tot een be-tere benutting van de mogelijkheden voor het vervoer over het water leiden – en daarmee bijdragen aan een zekere ontlasting van het landwegennet.

Een openstaande vraag is overigens in hoeverre er een spanning bestaat tus-sen het ruimte geven aan de dynamiek van het water enerzijds en een inten-siever gebruik van het watersysteem voor transport anderzijds14. Ook de Vijfde Nota gaat niet op die vraag in. Een belangrijke bron van spanningen vormt de ‘kanalisatie’ van rivieren ten behoeve van de scheepvaart. ‘Ruimte geven aan water’ valt op zich goed te rijmen met het behoud van goede vaar-geulen – in bredere rivierbeddingen. Bochtafsnijdingen zijn in het belang van de scheepvaart maar vergroten de waterkwantiteitsproblematiek stroomafwaarts. Per stroomgebied zal naar evenwichtige oplossingen moeten worden gezocht.

4.5 Stedelijke netwerken en netwerksteden

4.5.1 Inleiding

Samen met de in de vorige paragraaf besproken netwerken van infrastruc-tuur vormen de stedelijke netwerken de kern van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. Paragraaf 4.5.2 geeft in het kort de visie van de Vijfde Nota

13 SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, p. 33. Zie ook: SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, inz. hoofdstuk 5.

14 SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, pp. 30 en 31.

Page 56: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

55

op de stedelijke netwerken weer. In paragraaf 4.5.3 geeft de SER commentaar op de gehanteerde concepten. In het bijzonder wordt gewezen op het ontbre-ken van aandacht voor de netwerkstad en voor corridorvorming. In para-graaf 4.5.4 richt het commentaar zich op bestuurlijke aspecten.

4.5.2 Stedelijke netwerken in de Vijfde Nota

Het concept ‘stedelijk netwerk’ De Vijfde Nota (pp. 179 en 283) omschrijft stedelijke netwerken als “sterk verstedelijkte zones die de vorm aannemen van een aantal goed met elkaar verbonden compacte grotere en kleinere steden, elk met een eigen karakter en profiel binnen het netwerk, gescheiden door buitengebied. Stedelijke netwerken bieden een sociaal, economisch en cultureel vestigingsklimaat dat concurrerend is; ze beschikken over een compleet scala van woon/werk-milieus en voorzieningen dat bijdraagt aan het welzijn en de gezondheid van de burger”.De hoofddoelstelling van het gebruik van stedelijke netwerken als organise-rend principe is het bevorderen van stedelijkheid in de netwerksamenleving en het geschikt houden of maken van de steden voor de netwerkeconomie. Vanuit het oogpunt van ruimtelijke kwaliteit is de doelstelling: “het proces van stedelijke netwerkvorming zodanig sturen dat de verstedelijkte ruimte niet de vorm aanneemt van een uitdijende, amorfe massa steen, maar van een aantal goed met elkaar verbonden maar toch duidelijk van elkaar onder-scheiden stedelijke kernen met open ruimten” (nota, p. 179).

Zes nationale stedelijke netwerkenOp basis van hun omvang, dynamiek en positie in het stelsel van Europese hoofdinfrastructuur wijst de nota (p. 180) de volgende zes nationale stedelij-ke netwerken van (inter)nationale betekenis aan:– Groningen-Assen;– Twente (Enschede, Hengelo, Almelo, met internationale afstemming op

Gronau, Osnabrück en Münster);– Arnhem-Nijmegen (met internationale afstemming op Emmerik en Kleef);– de Deltametropool (Randstad inclusief de Drechtsteden, Almere en

Amersfoort);– Brabantstad (Den Bosch, Tilburg, Breda, Eindhoven en Helmond);– Maastricht-Heerlen (met internationale afstemming op Aken, Luik, Genk

en Hasselt).

Naast deze nationale stedelijke netwerken onderscheidt de nota acht regio-nale stedelijke netwerken.

Page 57: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

56

Wat verwacht de nota van de andere overheden? De nota (PKB, punt d.1) wil dat provincies, kaderwetgebieden en gemeenten in onderling overleg een samenhangende ruimtelijke visie op het stedelijk netwerk ontwikkelen ten aanzien van:– een optimaal gebruik van het bestaand stedelijk gebied;– een goede onderlinge verbinding van alle grotere en kleinere centra;– een zodanige locatie van bedrijven en voorzieningen dat optimaal wordt

bijgedragen aan de vitaliteit van het stedelijk netwerk, alsmede aan be-houd en versterking van de sociale infrastructuur;

– een samenhangend netwerk van binnen- en buitenstedelijke recreatie- gebieden en open ruimten.

De nota staat geen nieuwe formele bestuurlijke constructies voor ogen, maar duurzame en ten dele ook projectmatig georiënteerde, samenwerkingsver-banden, waarin zowel provincies, kaderwetgebieden als gemeenten partici-peren. Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm, kan de ruimtelijke visie op het stedelijk netwerk worden vastgelegd in een intergemeentelijk structuurplan, een stadsregionaal structuurplan, het streekplan of een com-binatie daarvan. Afspraken over projecten en financiën worden per kader-wetgebied of per provincie gemaakt.

4.5.3 Commentaar van de SER op de gehanteerde concepten

Schaalniveau afhankelijk van beleidsveld en invalshoekIn de Startnota Ruimtelijke Ordening 1999 werd het uitgangspunt van de vitale, compacte en complete stad van de Vierde Nota geprojecteerd op de ‘netwerk-stad’: “een samenstel van verschillende stedelijke centra en knooppunten”, met als kenmerk de eenwording van woningmarkt en arbeidsmarkt. Als een concreet voorbeeld noemde de Startnota (p. 35) de ontwikkeling tot één ge-heel van de centra van Amsterdam (inclusief Schiphol), Haarlem, Zaanstad, Almere en het Gooi. Daarnaast werden in de Randstad de Zuidvleugel en de regio Midden-Utrecht als grote netwerkstad aangeduid. Buiten de Randstad gold dat voor Twente, het knooppunt Arnhem-Nijmegen, Zuidoost-Brabant en Zuid-Limburg.De Vijfde Nota gaat voorbij aan de netwerkstad en stapt onder verwijzing naar processen van schaalvergroting en toenemende functionele en sociale differentiatie van ruimtelijke relaties – waardoor meerkernige stedelijke zones ontstaan en verplaatsingsbehoeften steeds meer de grenzen van het stadsgewest overschrijden – over op ‘stedelijke netwerken’ als organiserend principe. De ‘opschaling’ die daarin ligt besloten is het duidelijkst af te lezen uit de benoeming van de Deltametropool en Brabantstad, en daarnaast uit de aandacht voor de grensoverschrijdende afstemming in Twente, Arnhem-Nijmegen en Zuid-Limburg. Opmerkelijk is dat de opschaling kennelijk ook

Page 58: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

57

de agglomeratie Groningen-Assen – die veeleer de aanduiding ‘netwerkstad’ verdient – in beeld heeft gebracht.

Stellig zijn er processen van schaalvergroting gaande die het – steeds vaker – gewenst maken stedelijke functies in een ruim ruimtelijk kader te bezien. De raad is er evenwel niet van overtuigd dat nu al de tijd gekomen is om primair (of zelfs uitsluitend) in te steken op het schaalniveau van het stedelijke net-werk. Hij wil daarbij aansluiten bij de volgende vaststelling van de verza- melde planbureaus15: “Uit de analyse komt duidelijk naar voren dat de ruim-telijke functies als wonen, werken, recreëren en andere voorzieningen, en de daarmee verbonden verplaatsingsbehoefte zich met name op het stads- (gewestelijk) niveau concentreren.”Daarom is de netwerkstad naar de mening van de raad nog steeds een waar-devol concept in het kader van een integraal gebiedsgericht beleid. Daar-naast heeft het begrip ‘stedelijke netwerken’ inmiddels zeker ook bestaans-recht verworven, vooral in relatie tot de ruimtelijk-economische hoofdstruc-tuur. De betekenis die in een bepaalde regio aan dit concept wordt gehecht – en de vormgeving van de daarmee corresponderende bestuurlijke samen-werking – is logischerwijs afhankelijk van het relevante beleidsveld en van de gekozen invalshoek (bijvoorbeeld: internationaal of nationaal) alsmede van de aanwezigheid van andere netwerksteden in de regio. En die betekenis zal door processen van schaalvergroting en specialisatie naar alle waar-schijnlijkheid in de loop van de tijd nog verder toenemen.

De Deltametropool als voorbeeldHet voorbeeld van de Deltametropool kan de wisselende omvang van de rele-vante entiteit duidelijk maken. Vanuit een oogpunt van internationaal vesti-gingsklimaat kan het heel zinnig zijn de Deltametropool, van Almere tot de Drechtsteden, als één stedelijk netwerk te zien. De VROM-Raad stelt in dit verband: “geen van de afzonderlijke steden kan op eigen kracht een interna-tionaal hoog niveau bereiken (…). Alleen in gezamenlijk verband en comple-mentariteit kunnen zij voldoende kracht ontwikkelen, meerwaarde creëren en meer zijn dan de som der delen”16. Op het vlak van goederenvervoer, industrie en logistiek reikt de ruimtelijke samenhang zelfs nog verder in Zuidelijke (tot en met Antwerpen: AReA) en Zuidoostelijke (Incodelta Zuid-Oost corridor) richting.Als het gaat om de inrichting en ontwikkeling van het Groene Hart vormen de vier grote steden de hoekpunten van het relevante stedelijke netwerk. In-dien de feitelijke functionele samenhang op het vlak van wonen, werken en personenmobiliteit maatgevend wordt geacht, ligt het voor de hand binnen

15 CPB, Milieu- en Natuurplanbureau, RPD en SCP, tOETs: Ex Ante Evaluatie van de Vijfde Nota Ruimtelij-ke Ordening, op.cit., p. 42.

16 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., p. 26.

Page 59: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

58

de Deltametropool verschillende stedelijke netwerken (of: netwerksteden) te onderscheiden. Daarbij past dan ook het in navolging van de VROM-Raad on-derscheiden van twee tot vier stedelijke netwerken, namelijk de zuidflank Leiden-Dordrecht, eventueel onderverdeeld in Leiden-Delft en Rotterdam-Dordrecht, en de noordflank, deze laatste eventueel onderverdeeld in Kennemerland-Almere en Utrecht-Amersfoort17.

Deze waarneming van de wisselende omvang van de relevante stedelijke en-titeit brengt de raad tot de aanbeveling om de ‘netwerkstad’ in ere te herstel-len. Diverse netwerksteden maken op hun beurt weer deel uit van stedelijke netwerken. Deze zijn overigens niet eenduidig van vorm. Binnen de Delta-metropool en ook Brabantstad zijn – afhankelijk van het beleidsveld – verschillende, elkaar deels overlappende netwerken te onderscheiden.Het is voorts goed te onderkennen dat zich ook buiten het bereik van de stedelijke netwerken kernen bevinden die een belangrijke functie vervullen voor (de vitaliteit van) het omliggende landelijke gebied. Dergelijke kernen maken ook deel uit van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur.

Van corridorvorming naar geplande corridorontwikkelingHet valt op dat de Vijfde Nota de term ‘corridors’ slechts gebruikt in de con-text van de transeuropese netwerken. Daar wordt vastgesteld dat de interna-tionale hoofdverbindingen een stelsel van ‘Euro-corridors’ vormen.De raad vindt dat de Vijfde Nota ten onrechte aan het verschijnsel van de na-tionale corridorvorming voorbij gaat. Hij heeft eerder geconstateerd dat zich op diverse plaatsen langs de hoofdvervoersassen ongewenste ontwikkelingen voordoen: enerzijds een ongecoördineerd en versnipperd ruimtegebruik voor nieuwe functies en anderzijds een weinig adequaat inspelen op econo-mische potenties die zich voordoen18.Zowel met het oog op de ruimtelijke kwaliteit als op de vitaliteit van de ste-den is het belangrijk deze ontwikkelingen in goede banen te leiden. “Waar het in de visie van de SER bij corridorontwikkeling in essentie om moet gaan, is het in planologische samenhang beschouwen van de kansen en be-dreigingen in het brede gebied rondom enkele infrastructuurassen. Daarbij gaat het zowel om de bescherming van de ‘groene’ functies (Ecologische Hoofdstructuur, cultuurlandschappen) als om het selecteren van geschikte concentratiepunten langs de infrastructuurassen voor bepaalde ruimtelijke functies (vervoersoverslag, bedrijventerreinen, eventueel wonen).”19

Aan de geplande corridorontwikkeling moet regionaal, in een gebiedsgerich-te uitwerking, vorm worden gegeven. De verkenning door het corridorteam Zuid-Oost van Incodelta van de mogelijkheden voor duurzaam en ruimtelijk

17 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., p. 28.18 SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, p. 42.19 Ibid.

Page 60: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

ONTWIKKELINGSBEELDEN EN ORGANISERENDE PRINCIPES

59

inpasbaar goederenvervoer in Zuid-Nederland kan daarbij als voorbeeld dienen20.

4.5.4 Effectief samenwerken als bestuurlijke uitdaging

Het concept van het stedelijk netwerk (respectievelijk van de netwerkstad) opent mogelijkheden voor het benutten van schaalvoordelen, synergie en specialisatiemogelijkheden op basis van complementariteit. Binnen een ste-delijk netwerk moet elke kern zijn eigen profiel kunnen aannemen en ont-wikkelen, ter versterking van het netwerk als geheel. De VROM-Raad spreekt in dit verband over de profilering van het stedelijk netwerk: enerzijds het versterken van de eigen concurrentiepositie van het stedelijk netwerk ten op-zichte van andere stedelijke regio’s en anderzijds differentiatie binnen het stedelijke netwerk.Voor een goede profilering is het noodzakelijk dat de kernen (gemeenten) binnen een stedelijk netwerk niet alleen met elkaar concurreren maar op bepaalde terreinen ook onderling effectief samenwerken. Die samenwerking en afstemming moet plaatsvinden op een ruimtelijke schaal die past bij het desbetreffende beleidsveld. De ex ante evaluatie van de Vijfde Nota merkt hierover op: “Het is belangrijk dat per geval een overweging wordt gemaakt op welk ruimtelijk schaalniveau beleid wordt ingezet. Criteria hiervoor zijn het ruimtelijk schaalniveau waarop de knelpunten spelen, en de voor- en na-delen die met een bovenstadsgewestelijke aanpak gepaard gaan. Belangrijk voor het succes van het concept ‘stedelijke netwerken’ is dat meer inhoud aan de bestuurlijke samenwerking wordt gegeven op beleidsgebieden die het stadsgewestelijk niveau overschrijden.”21

Dat soort samenwerking past niet als vanzelf in de bestaande bestuurlijke structuur van Nederland (het ‘huis van Thorbecke’). Er wordt wel gesproken van een ‘regionaal gat’. De oplossing daarvan is niet gelegen in de invoering van een vierde bestuurslaag – dat vindt ook de SER. In paragraaf 5.6 wordt verder ingegaan op de vormgeving van de regionale samenwerking.

20 Incodelta, Komen tot slimme stromen – Over goederenvervoer, logistiek, economie en ruimtelijke kwaliteit in Zuid-Nederland, Den Haag 2000.

21 CPB, Milieu- en Natuurplanbureau, RPD en SCP, tOETs: Ex Ante Evaluatie van de Vijfde Nota Ruimte- lijke Ordening, op.cit., p. 45.

Page 61: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

60

Page 62: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

61

5. De rollen van overheden en private partijen

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de keuze voor een ontwikkelingsgerichte planologie verder uitgewerkt, tegen de achtergrond van de in hoofdstuk 4 besproken ontwikkelingsbeelden en organiserende principes.Paragraaf 5.2 verkent de rollen van de verschillende overheden. Paragraaf 5.3 bespreekt het grondpolitieke instrumentarium. Paragraaf 5.4 gaat in op een mogelijkheid van multifunctionaliteit in de landbouw: agrarische natuur- en landschapsbeheer. Paragraaf 5.5 gaat in op de interventiestrategieën en op de incentivestructuren van lagere overheden en marktpartijen. Paragraaf 5.6 legt de nadruk op samenwerking tussen overheden en met private par- tijen en maatschappelijke organisaties.

5.2 Rollen van overheden

Motieven voor overheidsoptredenDe zorg voor de ruimtelijke inrichting van ons land behoort tot de verant-woordelijkheid van de overheid voor een kwalitatief hoogwaardige (publie-ke) aanbodstructuur en een excellent – dus compleet – vestigingsklimaat1. Deze aanbodstructuur dient aan te zetten tot particuliere investeringen in een opwaardering van de bestaande productiestructuur, in een kennisinten-sieve en milieuvriendelijke richting. De ruimtelijke inrichting vormt daar-mee – vooral in combinatie met infrastructurele investeringen – ook een belangrijk element van economische structuurversterking2.

– De WRR omschrijft de taak van het ruimtelijk beleid als “meer dan het accommoderen van schijnbaar autonome maatschappelijke ontwikkelin-gen. De ratio achter een nationaal ruimtelijk beleid ligt er niet alleen in nieuwe mogelijkheden te creëren voor economische of persoonlijke groei, maar ook kwaliteiten te waarborgen die – zonder ruimtelijk beleid – verlo-ren dreigen te gaan”3. Het gaat dan, naast ruimtelijke kwaliteit, onder meer om de vitaliteit van steden en van het platteland.

1 Zie: SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, pp. 13 en 14.2 SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, pp. 19, 67 en 68.3 WRR, Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, op.cit., p. 165.

Page 63: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

62

Voor het gebruik van (schaarse en niet of beperkt reproduceerbare) goederen als ruimte, natuur en milieu levert het marktmechanisme geen goed richt-snoer. Door het optreden van externe effecten4 en een onvolkomen toewij-zing van eigendomsrechten (‘ongeprijsde schaarste’) is corrigerend optreden van de overheid nodig. Bovendien vragen ruimtelijke ingrepen om een zorg-vuldige afweging omdat ze de bestemming van een stuk grond vaak voor een langere periode vastleggen en feitelijk onomkeerbaarheden kunnen schep-pen (waardoor andere mogelijke bestemmingen worden uitgesloten).

Belang van goede ordeningNiet elk marktfalen kan of moet door overheidsingrijpen worden opgevan-gen. Ook de (sturende) interventiemogelijkheden van de overheid zijn in de praktijk aan beperkingen verbonden en niet kosteloos. Dit benadrukt het be-lang van een heldere en consistente ordening: een goede verdeling van ver-antwoordelijkheden, bevoegdheden en risico’s over de diverse betrokken par-tijen (inclusief de overheid) en een daarbij passende incentivestructuur. Naar de mate waarin particulieren en marktpartijen (respectievelijk gemeenten en provincies) zelf worden geconfronteerd met de gevolgen van hun keuzen (waaronder externe effecten), is minder ingrijpen van hogerhand nodig. Met andere woorden: een verbetering van de incentivestructuur kan deels een al-ternatief vormen voor coördinatie door de overheid op een hoger niveau.

Het onderkennen van de mogelijkheid van overheidsfalen doet overigens niet af aan het belang van een zorgvuldige afweging door de overheid van de rivaliserende claims op de schaarse ruimte. Het is en blijft een belangrijke overheidstaak om het ruimtegebruik te optimaliseren en vervolgens te facili-teren. Bij dat optimaliseren speelt het tegengaan van ongewenste externe ef-fecten en het versterken van gewenste externe effecten een belangrijke rol.

Openheid en democratische besluitvormingVoorts vormen het verbeteren van de openheid en het versterken van het de-mocratisch gehalte van besluitvormingsprocessen belangrijke motieven voor betrokkenheid van de overheid bij de ruimtelijke inrichting. Daarbij staat de overheid voor de uitdaging zowel voldoende zekerheid als voldoende flexibi-liteit te bieden. Een zekere mate van flexibiliteit is nodig om te kunnen in-spelen op nieuwe, niet-voorziene en onvoorzienbare ontwikkelingen. Flexibi-liteit en maatwerk moeten ruimte geven aan sociaal-economische processen en aan initiatieven van burgers, maatschappelijke organisaties en marktpar-

4 Dit zijn de niet in marktprijzen of heffingen respectievelijk subsidies verrekende (negatieve res-pectievelijk positieve) invloeden die van economische handelingen uitgaan op de productievoor-waarden en/of consumptiemogelijkheden van andere huishoudingen. De maatschappelijke wel-vaart wordt bevorderd door deze externe effecten bij de besluitvormer in rekening te brengen. Daardoor wordt de productie van positieve externe effecten gestimuleerd en die van negatieve externe effecten (van ‘schade, hinder en overlast’) afgeremd.

Page 64: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

63

tijen. Tegelijkertijd hebben marktpartijen ook behoefte aan een stabiel, voor-spelbaar kader dat het mogelijk maakt risico’s te beperken.Conform de aanbevelingen van WRR-Rapport over ruimtelijke-ontwikke-lingspolitiek zullen overheden met het oog op de effectiviteit en de legitimi-teit van het ruimtelijke beleid meer aandacht moeten geven aan de kwaliteit van de meningsvorming en besluitvorming, vooral door de koppeling van in-spraak en bestuurlijke afstemming. Alle relevante ‘stakeholders’ (ook dege-nen die met negatieve effecten van bepaalde ontwikkelingen zullen worden geconfronteerd) moeten tijdig bij de planvorming betrokken worden; daarbij moeten verschillende ontwikkelingsvarianten kunnen worden afgewogen.

Zoeken naar het juiste schaalniveau – en naar effectieve samenwerking Aangezien ruimtelijke inrichting veelal gepaard gaat met positieve en nega-tieve externe effecten is het van belang dat afwegingen op dat schaalniveau plaatsvinden waar de (belangrijkste) externe effecten geïnternaliseerd kunnen worden5. Dat is vaak het regionale niveau.Uitgaande van de bestaande bestuurlijke structuur van rijk, provincie en ge-meente betekent dit dat voor het voeren van een goed gebiedsgericht beleid een niet-vrijblijvende, effectieve afstemming en samenwerking tussen nabu-rige gemeenten nodig is, onder regie van de provincie6. Zonder een dergelij-ke afstemming en samenwerking kunnen verschillende functies (zowel ‘groene’ functies in het buitengebied als de vestiging respectievelijk her-plaatsing van kapitaalintensieve bedrijven van de basisindustrie) in de knel komen (zie paragraaf 5.5). Voor de precieze vormgeving van de intergemeentelijke samenwerking en van de regisserende rol van de provincie bestaat geen eenduidig recept. Een complicatie is dat de ruimtelijke schaal waarop de externe effecten zich ma-nifesteren van beleidsveld tot beleidsveld verschilt. In combinatie met de be-leidsopgave van een integrale (niet-verkokerde) benadering levert dat een spanning op. Van geval tot geval zal moeten worden bezien op welke ruimte-lijke schaal de belangrijkste externe effecten zich voordoen; aan de hand daarvan kan dan het zwaartepunt van de afstemming en regie worden be-paald (zie verder paragraaf 5.6).

Daarnaast blijven er uiteraard afwegingen die niet op decentraal niveau ge-maakt kunnen worden. In dit kader kunnen bijvoorbeeld de afwegingen ten aanzien van HSL-stations, Schiphol of de Waddenzee genoemd worden. Meer in het algemeen behoort de zorg voor de ruimtelijk-economische

5 Het gaat hier om de externe effecten die resteren na een eventuele aanpassing van de incentive-structuur van gemeenten (en marktpartijen). Een aanpassing van de incentivestructuur waar-door externe effecten bij de decentrale besluitvorming worden geïnternaliseerd kan in beginsel de behoefte aan coördinatie op een hoger schaalniveau wegnemen.

6 Zie: SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, pp. 66 en 69-71.

Page 65: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

64

hoofdstructuur, de ecologische hoofdstructuur en bepaalde grote projecten tot de verantwoordelijkheid van het rijk. Dat houdt ook in dat het rijk vol-doende financiële middelen ter beschikking dient te stellen. Dit ruimtelijke beleid van het rijk vormt vervolgens het kader voor de gebiedsgerichte ont-wikkelingsplanologie in de afzonderlijke regio’s.

Een gebiedsgerichte benadering betekent ook dat de desbetreffende overheid over voldoende instrumenten moet kunnen beschikken om haar publieke verantwoordelijkheden waar te maken. Voor de uitvoering van de ontwikke-lingsplanologie wordt grondbeleid gevoerd naast en in samenhang met een toepassing van het WRO-instrumentarium. Het voornaamste instrument van ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan; het vormt tevens het sluitstuk van het ontwikkelingsproces.

5.3 Grondbeleid

5.3.1 Inleiding

De Nota Grondbeleid doet een aantal voorstellen die relevant zijn voor de uitvoering van de ontwikkelingsplanologie (zie ook paragraaf 2.6). Voor het grondbeleid voor ‘groene’ functies betreffen deze voorstellen onder meer het vaker toepassen van het onteigeningsinstrumentarium en de invoering van een voorkeursrecht voor rijk en provincies. Van de kabinetsvoorstellen voor het grondbeleid voor andere functies zijn van belang: de introductie van een programma van eisen (zie ook paragraaf 6.3), de invoering van een grondex-ploitatievergunning, en de verbetering en verbreding van het voorkeursrecht van gemeenten.Bovengenoemde voorstellen worden in de paragrafen 5.3.4 en 5.3.5 bespro-ken. Om te beginnen onderscheidt paragraaf 5.3.2 drie soorten grondbeleid, waarna de SER in paragraaf 5.3.3 enige algemene kanttekeningen plaatst bij de Nota Grondbeleid.

5.3.2 Vormen van grondbeleid

De overheid kan in principe op drie manieren grondbeleid voeren: facilite-rend, actief of risicodelend met private marktpartijen.Voert de overheid een faciliterend grondbeleid, dan laat zij de aankoop en ex-ploitatie van grond over aan private partijen. De overheid beperkt zich dan tot haar regulerende taak. Daarbij heeft zij de beschikking over het WRO- instrumentarium, milieu- en bouwregelgeving en (gemeentelijke) instru-menten voor zowel het afstaan van grond voor publieke voorzieningen als het verhaal van de kosten van die voorzieningen op private grondeigenaren. Van een actief grondbeleid is sprake als de overheid zelf grond aankoopt, ont-wikkelt, gebruikt of weer verkoopt. Rijk en provincies zijn doorgaans actief

Page 66: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

65

op de grondmarkt om publieke voorzieningen als infrastructuur en natuur-gebieden te realiseren. Ook veel gemeenten verwerven grond en ontwikkelen en gebruiken deze ten behoeve van publieke voorzieningen. Daarnaast kun-nen gemeenten bouwrijp gemaakte grond doorverkopen aan private partij-en, met name ten behoeve van woningbouw en bedrijventerreinen. Daarbij kunnen de gemeenten eisen stellen ten aanzien van de bebouwing en het gebruik daarvan die verder gaan dan de wettelijke mogelijkheden van het bestemmingsplan. Ook kunnen zij via de uitgifteprijs van bouwrijpe grond meer kosten van publieke voorzieningen op private grondeigenaren verha-len dan de wet mogelijk maakt. De overheid verwerft de grond meestal via minnelijke schikking. Eventueel kan onteigening als ultimum remedium wor-den ingezet. De gemeenten beschikken daarnaast nog over een extra instru-ment: het gemeentelijke voorkeursrecht. Bij publiek-private samenwerking geschiedt de aankoop en exploitatie van grond in samenwerking met private partijen. Daarbij worden onder meer afspraken gemaakt over de verdeling van kosten en risico’s.Voor de keuze door de overheid uit de bovengenoemde vormen van grondbe-leid is van belang is dat bij de ontwikkeling van nieuwe bouwlocaties private partijen steeds vaker grondposities innemen en een beroep doen op zelfreali-satie. Dat betekent dat de overheid bij de ontwikkeling van nieuwe bouwlo-caties steeds meer overgaat op het voeren van een faciliterend grondbeleid of op publiek-private samenwerking.

5.3.3 Algemene kanttekeningen bij de Nota Grondbeleid

Het is goed dat de Nota Grondbeleid tegelijkertijd met de Vijfde Nota is uitge-bracht. Dat is van belang vanwege de samenhang tussen ruimtelijk beleid en grondbeleid. De raad moet echter op twee belangrijke punten een gebrek aan samenhang constateren. In de eerste plaats werkt de Nota Grondbeleid niet uit hoe het grondbeleid zich verhoudt tot het contourenbeleid. In de tweede plaats legt de Vijfde Nota het accent op regionale samenwerking, ter-wijl het bovenlokale bestuursniveau in de Nota Grondbeleid niet van het daarvoor benodigde grondbeleidsinstrumentarium wordt voorzien.

De raad onderschrijft de opvatting van het kabinet in de Nota Grondbeleid dat een creatievere benutting van het bestaande grondbeleidsinstrumenta-rium en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk is7. Van groot belang is ook dat op dit moment de WRO fundamenteel wordt herzien. Uit de Nota Grondbeleid blijkt naar de mening van de raad evenwel onvoldoen-de hoe de vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentarium en die van het WRO-instrumentarium op elkaar worden afgestemd.

7 VROM, Nota Grondbeleid, op.cit., p. 60.

Page 67: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

66

5.3.4 Grondbeleid voor groene functies

Voorstellen van het kabinetHet onteigeningsinstrument zal vaker worden toegepast voor de realisatie van de EHS. Het kabinet acht tien procent onteigening acceptabel binnen de aan-koopregels van het SGR-grondprijsbeleid (momenteel circa vijf procent). Om de realisatie van de EHS te bevorderen zal de wenselijkheid worden onder-zocht van het koppelen van een onteigeningsbevoegdheid aan het streek-plan.Bovendien wordt het bestaande voorkeursrecht voor groen op basis van de Wet Agrarisch Grondverkeer geactiveerd. Dit instrument kan volgens het kabinet in sommige gevallen een tussenweg bieden tussen vrijwillige verwerving en onteigening. Het zal selectief − daar waar de nood het hoogst is − worden in-gezet.Daarnaast wijst het kabinet op het belang van flankerende fiscale maatrege-len en kondigt het voorstellen in een in 2001 te verschijnen Nota Landbouw en Fiscus aan.

Commentaar van de SERIn het advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur heeft de SER zich uitge-sproken voor een vergroting van de mogelijkheid om bij de verwerving van grond voor realisering van de EHS het onteigeningsinstrument als ultimum remedium in te zetten, vooral in samenhang met een strategische inzet van agrarische domeingronden als ruilgrond8. De toepassing ervan zou moeten worden toegespitst op enerzijds gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk en anderzijds gebieden waar zich grote knelpunten in de realisering van de EHS voordoen. De raad vindt overigens dat onteigening pas aan de orde is als blijkt dat de betrokken landbouwer niet bereid of in staat is tot zelfrealisatie (de landbouwer wordt natuurbeheerder). Het doel is het waarborgen van een goed beheer van natuur- en landschapswaarden; dat doel kan in beginsel zo-wel door verwerving als door ‘zelfrealisatie’ worden gerealiseerd. In bepaal-de gevallen, afhankelijk van de natuurdoelstellingen die voor het gebied gel-den, openen beheerscontracten mogelijkheden om gegeven een bepaald bud-get een groter aantal hectares natuur en landschap te realiseren (zie verder paragraaf 5.4).

Voorts stemt de raad in met de door het kabinet voorgenomen selectieve in-zet van het voorkeursrecht voor groen op basis van de Wet Agrarisch Grond-verkeer. In een samenhangend pakket voor de aanpak van de sterk stijgende prijzen van landbouwgrond passen ook fiscale maatregelen, zoals een ver-ruiming van de stakingsvrijstelling voor agrariërs die hun grond inleveren voor publieke doelen.

8 SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 48.

Page 68: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

67

5.3.5 Grondbeleid voor andere functies

GrondexploitatievergunningDe door het kabinet voorgestelde grondexploitatievergunning wijkt in de vormgeving af van die welke de SER in het briefadvies over het grondbeleid voor nieuwe bouwlocaties heeft voorgesteld9. Door het kabinet zijn aan de door de SER genoemde voorwaarden toegevoegd dat de ontwikkelaar in staat en bereid is tot realisatie van het bestemmingsplan; de exploitatie conform de grondexploitatieopzet is; de ontwikkelaar voldoet aan een door de ge-meente vastgesteld (beeld)kwaliteitsplan; de ontwikkelaar het door de ge-meente gewenste aandeel van de in de grondexploitatie betrokken gronden beschikbaar stelt voor particulier opdrachtgeverschap, met een minimum van dertig procent, tenzij dit aantoonbaar niet mogelijk is.

De raad geeft de voorkeur aan de in het briefadvies voorgestelde ‘smalle’ grondexploitatievergunning. De vergunning moet worden verleend indien aan een drietal voorwaarden wordt voldaan:– afstand doen van grond voor publieke doeleinden;– overeenstemming over kostenverhaal (inclusief binnenplanse kostenver-

evening, waarbij in het kader van stedelijke vernieuwing een koppeling binnen een plan kan worden gelegd tussen stedelijke uitleg en herstruc-turering van bestaand(e) gebied(en)); en

– tegengaan van versnippering binnen het plan.

De breedte moet niet worden gezocht in het aantal wettelijke voorwaarden dat wordt gesteld aan een grondexploitatievergunning, maar eerder in het aantal eisen dat de gemeente in overleg met duurzame stakeholders stelt in een globaal programma van eisen (zie paragraaf 6.3). Dit geldt zeker voor de bevordering van particulier opdrachtgeverschap. De raad staat daar op zich positief tegenover, maar is tegen een van bovenaf door het rijk opgelegd per-centage. De behoefte aan ruimte voor particulier opdrachtgeverschap zal im-mers per locatie verschillen. Het moet daarom aan de gemeente worden overgelaten welk percentage zij voor het gehele plangebied gewenst acht.De door het kabinet voorgestelde grondexploitatievergunning wijkt ook wat het bereik betreft af van het voorstel van de SER in het briefadvies. Uitgangs-punt van het kabinet is dat alle marktpartijen die grond willen ontwikkelen een vergunningplicht hebben. Een systeem waarin privaatrechtelijke exploi-tatieovereenkomsten leiden tot vrijstelling van de vergunningplicht, wordt gelet op het rechtsgelijkheidsbeginsel juridisch niet passend en beleidsma-tig ongewenst beschouwd.

9 Dit briefadvies is opgenomen als bijlage 3 in: SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur.

Page 69: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

68

In het briefadvies stelt de SER zich op het standpunt dat waar vrijwillige ex-ploitatieovereenkomsten worden gesloten − hetgeen naar verwachting de re-gel blijft − het vergunningstelsel niet in stelling zal worden gebracht: partij-en die al een exploitatieovereenkomst hebben gesloten behoeven geen ver-gunning aan te vragen. Bedoeld wordt dat indien alle grondeigenaren / ont-wikkelaars in het plangebied bereid zijn om op basis van het programma van eisen een exploitatieovereenkomst met de gemeente te sluiten, de vergun-ningsplicht vervalt. Indien dat niet het geval is, zijn alle grondeigenaren / ontwikkelaars vergunningplichtig10. De grondeigenaren die een exploitatie-overeenkomst met de gemeente sluiten, krijgen dan automatisch een ver-gunning.

Ter verbetering van het voorkeursrecht van gemeenten zal de Wet voorkeurs-recht gemeenten (Wvg) worden verbreed naar alle gemeenten. Op dit mo-ment geldt het voorkeursrecht alleen voor gemeenten met een uitbrei-dingstaakstelling. Door de verbreding kan het voorkeursrecht ook worden ingezet voor stedelijke herstructurering en voor nieuwbouwprojecten die buiten de formele uitbreidingstaakstelling vallen. Aan de toepassing van het voorkeursrecht wordt voorts de voorwaarde verbonden dat de plannen voor locatieontwikkeling op de verworven grond in beginsel openbaar aanbesteed worden (via tenders, prijsvragen, concessies).Het kabinet ziet in recente uitspraken van de Hoge Raad over samenwer-kingsconstructies tussen landbouwers en ontwikkelaars (waarbij het econo-mische eigendom, maar niet het juridische eigendom wordt overgedragen) geen reden voor een noodreparatie van artikel 26 van de Wvg.

De raad stemt in met de door het kabinet voorgestelde verbreding van het voorkeursrecht naar alle gemeenten en met de voorstellen ter verbetering van het voorkeursrecht. Hij is het evenwel niet eens met het voornemen van het kabinet aan het voorkeursrecht de wettelijke voorwaarde te verbinden van openbare aanbesteding van publieke voorzieningen die op de daardoor verworven grond zullen worden gerealiseerd. De raad acht openbare aanbe-steding een goede manier om een gunstige prijs-kwaliteitsverhouding te realiseren. Er is echter geen reden om bij openbare aanbesteding een onder-scheid te maken tussen via het voorkeursrecht verworven grond en andere overheidsgrond. Het moet daarom aan de gemeente zelf worden overgelaten in overleg met de duurzame stakeholders al dan niet een dergelijke voor-waarde in het programma van eisen op te nemen, uiteraard met inachtne-ming van de EU-aanbestedingsregels.

10 Op deze wijze wordt het voornaamste bezwaar van de Raad van State tegen een wetsvoorstel ter invoering van een exploitatieheffing ondervangen. Dit bezwaar had betrekking op het naast elkaar bestaan van een privaatrechtelijk kostenverhaal (exploitatieovereenkomst) en het fiscale kostenverhaal (exploitatieheffing).

Page 70: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

69

Het wettelijke voorkeursrecht van gemeenten is van belang voor gemeenten die een actief grondbeleid willen voeren. De noodzaak daartoe neemt echter af als de gemeentelijke regiefunctie en het kostenverhaal bij de (her)ontwik-keling van locaties wettelijk goed geregeld zijn. Met name kan daarbij ge-dacht worden aan de wettelijke invoering van het globale programma van ei-sen en de grondexploitatievergunning. Zolang deze regelingen nog niet zijn getroffen, is met het oog op de rol van de gemeente in een evenwichtige pu-bliek-private samenwerking een herbezinning op de effectiviteit van de Wvg nodig. Het is namelijk onduidelijk welke gevolgen de recente uitspraken van de Hoge Raad − waarin de regiefunctie van de gemeente centraal staat en economische eigendomsoverdrachten ongemoeid worden gelaten zolang de-ze functie verzekerd is − precies hebben voor de positie van gemeenten.

5.4 Bevorderen van natuur- en landschapsbeheer doorboeren

Natuur is er in soorten en maten, zo werd in paragraaf 4.3.3 vastgesteld. Er zijn natuurgebieden waar het veiligstellen van de biodiversiteit centraal staat; daarnaast is er natuur die zich goed verdraagt met economische activi-teiten. Afhankelijk van de gewenste natuurkwaliteit kunnen ook particuliere grondeigenaren – waaronder boeren – een bijdrage leveren aan het beheer van natuur en landschap. In dat verband is de SER voorstander van het bevorderen van de multifuncti-onaliteit van de takken van (grondgebonden) landbouw die zich daarvoor le-nen. Het wordt voor “sommige landbouwers steeds noodzakelijker (…) om te werken met functiecombinaties, waaronder natuur- en landschapsbeheer, groene recreatie, verwerking en verkoop van producten aan huis alsmede het vervullen van zorgtaken”11.Met betrekking tot de economische functie moet de hoofddoelstelling van beleid zijn het bevorderen van een concurrerende, duurzame en veilige land-bouwproductie die is afgestemd op de effectieve vraag. De SER vindt dat daarnaast het agrarisch natuur- en landschapsbeheer moet worden ontwik-keld tot een afzonderlijke pijler van het (gemeenschappelijk) landbouwbe-leid, met eigen doelstellingen en instrumenten12. Aan de landbouwers die een aantoonbare bijdrage leveren aan een goed beheer van landschap en na-tuurwaarden moet een vergoeding worden verstrekt13. Daarbij kunnen ver-schillende vormen worden overwogen (zie het kader voor een drietal voor-beelden).

11 SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 30.12 SER-advies Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, publicatienr. 96/09, pp. 94-96.13 SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 34.

Page 71: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

70

Vormgeving van regelingen voor

natuur- en landschapsbeheer door

boeren

Een eerste mogelijkheid is het instellen door de overheid van een beleggings-fonds. Voor landschapselementen gaat het om 10 procent van de oppervlakte, gebaseerd op de actuele grondprijs; voor natuur op percelen om de helft van de grondprijs van de overige 90 pro-cent van de oppervlakte. Het rendement van het corresponderende bedrag in dit beleggingsfonds valt toe aan de desbe-treffende ondernemer als vergoeding voor beheer en ontwikkeling van land-schaps- en/of natuurwaarden. Volgens berekeningen van Alterra (Boeren voor natuur) zou met deze methodiek met eenzelfde budget twee keer zoveel hec-tare natuur en landschap kunnen wor-

den gerealiseerd als door grondverwer-ving. Daarbij past uiteraard de kantteke-ning dat het niet alleen gaat om de kwantiteit maar ook om de kwaliteit van natuur.Een andere mogelijke opzet speelt in op de sterk gestegen prijzen van landbouw-grond. Een in te stellen beheersfonds zou grond van landbouwers kunnen op-kopen en deze vervolgens aan hen in erfpacht kunnen uitgeven, in ruil voor diensten op het vlak van agrarisch na-tuur- en landschapsbeheer.Een derde mogelijkheid betreft de in-stelling van ‘omgevingsschappen’, waarin naast boeren ook recreatieon-dernemers, waterleidingbedrijven, loka-le overheden en andere belanghebben-den deelnemen. Deze organen zouden uit regionale fondsen het natuur- en landschapsbeheer kunnen financieren.

Door dergelijke beheersconstructies kan de grondgebonden landbouw een belangrijke bijdrage leveren aan de instandhouding en versterking van agra-rische cultuurlandschappen, als onderdeel van de ‘landelijke natuur’ (zie de driedeling van soorten natuur in paragraaf 4.3.4). Dit sluit aan bij de consta-tering van Alterra dat de maatschappelijke legitimatie van landbouw in de toekomst steeds meer voortkomt uit de rol van landbouw bij het beheer van landschap, water en natuur14. Het rapport onderscheidt in dit verband drie bedrijfsvormen:– grootschalig landbouwbedrijf: rationeel ingericht, weinig landschappelijke

beperkingen, productie gericht op de wereldmarkt, marktconforme inno-vaties;

– landschapsgericht landbouwbedrijf: primaire productie geoptimaliseerd, in-standhouden en beheren van landschapselementen binnen de kavelgren-zen;

– natuurgericht landbouwbedrijf: verdere ontwikkeling van natuur- en land-schapswaarden, gesloten bedrijfsvoering.

14 Alterra-rapport, Boeren voor natuur, De slechtste grond is de beste, rapport 312, Wageningen 2001, pp. 21-25 en 31-35.

Page 72: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

71

Aan deze driedeling verbindt het Alterra-rapport de volgende ruimtelijke uit-werking:– voor de natuurgerichte landbouwbedrijven wordt aansluiting gezocht bij

de grotere natuurgebieden en bij de randen van steden en dorpen;– voor de landschapsgerichte landbouwbedrijven wordt aansluiting gezocht

bij de natuurgerichte bedrijven;– de grootschalige landbouwbedrijven sluiten hier weer bij aan.

Er bestaat een ruimtelijke samenhang tussen het veiligstellen van de biodi-versiteit in ‘natuurlijke natuur’ en het bevorderen van natuur- en land-schapswaarden die zich goed verdragen met economische activiteiten. De raad vindt het van groot belang dat agrarische organisaties en natuurorgani-saties die samenhang onderkennen en gezamenlijk uitwerken in het kader van een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie.

5.5 Interventiestrategieën en incentivestructuren

5.5.1 Inleiding

De incentivestructuur van lagere overheden en van private partijen bepaalt feitelijk in hoge mate de ruimtelijke inrichting van ons land. De SER heeft eerder vastgesteld dat de incentivestructuur nadrukkelijk voor verbetering vatbaar is15. De Vijfde Nota besteedt aan dit onderwerp echter nauwelijks aandacht.Deze paragraaf stelt een aantal aspecten van de incentivestructuur van voor-al gemeenten aan de orde (zie paragraaf 5.5.3 en 5.5.4) die van belang zijn voor de effectieve toepassing van de interventiestrategieën die de Vijfde Nota formuleert (paragraaf 5.5.2).

5.5.2 Toepassing van de interventiestrategieën

Verschillende functies leggen beslag op de ruimte. De alternatieve aanwend-baarheid van grond is in de praktijk begrensd. Een bepaald stuk grond heeft van oudsher een bepaalde benutting die in het algemeen niet zonder meer te veranderen is (of zelfs onomkeerbaar is). Voorts is van belang dat het ge-bruik van grond voor een bepaalde functie gepaard kan gaan met allerlei positieve dan wel negatieve externe effecten op de waarde van nabijgelegen stukken grond en op de kwaliteit van andere functies. In de omgang met de schaarse ruimte zijn selectiviteit (in aansluiting op de lagenbenadering), doelmatigheid en toekomstgerichtheid geboden om op evenwichtige en duurzame wijze tegemoet te kunnen komen aan de ruimte-behoeften voor de verschillende functies. De nota onderscheidt een zestal

15 Zie: SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, pp. 64 en 65.

Page 73: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

72

interventiestrategieën om ruimtelijke spanningen in goede banen te leiden. Deze interventiestrategieën zijn zowel voor marktpartijen als voor overhe-den (op de verschillende niveaus) van belang. Daarbij geldt sterker voor de drie eerstgenoemde strategieën – prioriteren, exporteren en reduceren – dan voor de drie laatstgenoemde – intensiveren, combineren en transformeren – dat de afwegingen die gemaakt moeten worden niet louter van ruimtelijke aard zijn. Naar de mate waarin daarbij dan ook bovenlokale en bovenregio-nale belangen zijn betrokken, zullen die afwegingen ook op een hoger be-stuurlijk niveau moeten plaatsvinden.De vraag is aan de orde of de interventiestrategieën voldoende van instru-menten (zowel positieve prikkels als ge- en verboden) zijn voorzien om een voldoende effectieve doorwerking op het decentrale niveau te mogen ver-wachten. Immers: “Van gemeenten en private partijen mag niet worden ver-wacht dat zij altijd prioriteiten kunnen stellen die tegen het eigen belang op korte termijn ingaan. De provincies zijn daar wel toe in staat, maar die taak hebben zij zich beslist nog niet volledig eigen gemaakt.”16 Bij die laatste ob-servatie van de IPO-Commissie kan worden aangetekend dat ook aan de pro-vincies niets menselijks vreemd is, in het bijzonder wanneer zij zich in con-currentie voelen met andere provincies of actief grondbeleid gaan voeren.Een effectieve toepassing van de interventiestrategieën op het decentrale ni-veau vraagt daarom onder meer om een verbetering van de incentivestructuur van vooral gemeenten (zie paragraaf 5.5.4), en om een duidelijke versterking van de bestuurlijke samenwerking (zie paragraaf 5.6).

5.5.3 Het belang van een goede incentivestructuur

AlgemeenWil men bevorderen dat de keuzes van individuele burgers en bedrijven ook tot maatschappelijk gezien optimale uitkomsten leiden, dan zijn om te be-ginnen een goede marktwerking en prijsvorming van groot belang. Door de relatieve schaarste in de prijzen tot uitdrukking te laten komen en externe effecten in rekening te brengen wordt een incentivestructuur geschapen die burgers en bedrijven aanzet om zelf afwegingen te maken en oplossingen te ontwikkelen die de maatschappelijke welvaart ten goede komen. Dat is in de kern de benadering van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP): de keuzes van burgers en bedrijven worden in beginsel gerespecteerd, maar de gebruiker van mobiliteit betaalt voor wat hij kiest17.

Uiteraard dient de wet- en regelgeving voldoende ruimte te geven om maat-schappelijk gewenste oplossingen te kiezen. Dat is niet altijd het geval. In dit

16 IPO-commissie Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Van ordenen naar ontwikkelen – De provincies investeren in de kwaliteit van de ruimte, Den Haag 2001, p. 7.

17 Vgl. SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, inz. hoofdstuk 4.

Page 74: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

73

verband zouden bijvoorbeeld gemeentelijke voorschriften (zoals beperkin-gen aan de hoogte van gebouwen of aan de bebouwingsdichtheid) die een be-tere benutting van de ruimte op bedrijventerreinen in de weg staan, moeten worden aangepast. Verder valt veel ruimte te winnen door een bundeling van veiligheids- en milieuzonering rond groepen bedrijven in plaats van rond elk bedrijf afzonderlijk18. En de fiscale regelgeving (ten aanzien van de overdrachtsbelasting) maakt intensiever ruimtegebruik door snelwegover-bouwingen extra duur19.In het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwa-liteit (MDW) gaat nu een onderzoek naar bestaande belemmeringen voor in-tensiever gebruik van bedrijfslocaties van start. Daarbij zal ook worden be-zien of positieve stimulansen – bijvoorbeeld in de sfeer van prijsstelling en kennisoverdracht – kunnen worden ingebouwd. De raad verwacht dat dit MDW-onderzoek door het aanreiken van praktische oplossingen en door ver-beteringen van de incentivestructuur van bedrijven een belangrijke impuls kan geven aan het intensiever gebruiken van bedrijfslocaties.

Grondmarkt en heffing op open ruimteDoor bestemmingen te geven aan grond worden markten voor de verschil-lende functies van elkaar gescheiden. De grondprijs is primair afhankelijk van de gekozen bestemming, waarbij een bestemming voor een ‘rode’ func-tie (woningbouw, bedrijventerrein) in het algemeen met een veel hoger prijs-niveau gepaard gaat dan een bestemming voor een ‘groene’ functie (land-bouw of natuur). Uit de Nota Grondbeleid blijkt dat deze segmentering nog onvoldoende sterk is. Zo worden de prijzen van landbouwgrond in bepaalde gebieden beïnvloed door de verwachting dat op termijn een bestemmings-wijziging zal plaatsvinden. In dat geval wijkt de verwachtingswaarde van de grond (vooruitlopend op de waarde van (mogelijk) toekomstig gebruik) af van de gebruikswaarde (de waarde van het huidige gebruik).Een bestemmingswijziging van grond kan grote prijs- en vermogensgevolgen hebben. Zo zal bij de huidige prijsverschillen een verschuiving van de be-stemming van grond van landbouw naar wonen gepaard gaan met een aan-zienlijke stijging van de marktwaarde ervan. Dit perspectief van ‘windfall profits’ kan bebouwing van open ruimte uitlokken – te meer daar aan het bouwen in reeds bebouwd gebied in de regel hogere kosten zijn verbonden (nog afgezien van de extra lasten van sanering en herinrichting). Tegenover het profijt dat een kring van direct belanghebbenden – waaronder de huidi-ge grondeigenaar en toekomstige bewoners – van een bestemmingswijziging van grond hebben, staan voor anderen (de gemeenschap) vaak ook nadelige externe effecten, zoals het verlies aan open ruimte en landschappelijke waarden.

18 Zie: SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, p. 64.19 Zie: VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., p. 33.

Page 75: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

74

Tegen deze achtergrond stelt de Nota Grondbeleid (pp. 103-106) de mogelijke invoering van een open-ruimteheffing aan de orde. De primaire invalshoek is een rechtvaardige verdeling van (maatschappelijke) kosten en (particulie-re) baten bij bestemmingswijziging van grond. Het is welvaartseconomisch inefficiënt dat negatieve externe effecten, zoals het verdwijnen van het open landschap, niet in de prijzen zijn verwerkt.Een heffing op open ruimte zou een middel kunnen zijn om die externe ef-fecten in de prijs van grond tot uitdrukking te laten komen. In geval van be-bouwing wordt het externe effect bij de eigenaar van de te bebouwen grond in rekening gebracht.De Nota Grondbeleid onderscheidt naast het rechtvaardigheidsmotief ook het allocatiemotief: een open-ruimteheffing zou ook een bijdrage kunnen le-veren aan een betere allocatie van de grond en daarmee aan het bevorderen van meervoudig en hoogwaardig ruimtegebruik.De heffing zou ook doelbewust kunnen worden gebruikt als sturingsmiddel in het ruimtelijk en milieubeleid. Door (zeer) hoge heffingen te leggen op ‘groene’ gronden wordt bebouwing van deze gronden onaantrekkelijk. Daar-door vermindert de invloed van de stedelijke grondmarkt op de agrarische grondmarkt en kunnen de prijzen van landbouwgrond dalen.Het kabinet vindt de internalisatie van externe effecten aantrekkelijk, maar kiest op dit moment nog niet voor de invoering van een heffing op open ruimte. Eerst dienen de volgende vragen te worden beantwoord:– Hoe bepalen we de hoogte van de heffing, ofwel hoe waarderen we de

maatschappelijke waarde van externe effecten?– Op welke wijze zal een heffing op basis van externe effecten het gedrag

van marktpartijen beïnvloeden?– Wat zou de plaats van een open-ruimteheffing in het ruimtelijke orde-

ningsbeleid zijn?– Hoe zit het met de sociale rechtvaardigheid?– Hoe past een open-ruimteheffing in het fiscale stelsel? En is het mogelijk

een dergelijke heffing te incorporeren in het kostenverhaal?– Wat gebeurt er met de opbrengsten? (mogelijkheden: compensatie via bij-

voorbeeld verlaging van de overdrachtsbelasting of besteden aan verster-king van de ruimtelijke kwaliteit).

Het kabinet kondigt aan dat dit jaar een studie wordt verricht naar de moge-lijke vormgeving, de effecten, aanwending van de opbrengsten en relatie met het ruimtelijkordeningsbeleid van een open-ruimteheffing. Als de uit-komsten positief zijn, zal op regionale of provinciale schaal een experiment worden gedaan (in de balansgebieden).

De raad wacht met veel belangstelling de uitkomsten van de studie af. De vragen waarop het nadere onderzoek antwoord moet geven zijn van groot

Page 76: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

75

belang voor de wenselijkheid, opportuniteit, vormgeving, effectiviteit en uit-voerbaarheid van een mogelijke open-ruimteheffing.De raad onderschrijft het belang van het internaliseren van externe effecten voor een optimale allocatie. De open ruimte vertegenwoordigt een maat-schappelijke waarde die betrokken dient te worden bij de keuze van locaties voor wonen en werken. Dat houdt in dat de externe effecten die aan bebou-wing van de open ruimte zijn verbonden bij de besluitvorming volwaardig moeten meewegen. Door een goede internalisering van externe effecten wordt de herstructurering van bestaand stedelijk gebied relatief aantrekke-lijker. Dat is belangrijk voor de vitaliteit van de stad.Een open-ruimteheffing vormt een van de mogelijkheden om externe effec-ten in de besluitvorming te internaliseren. Een andere mogelijkheid is die van kostenverevening (tussen gemeenten en met private partijen) in een be-paald gebied. De raad beveelt aan in de studie ook de optie van een in begin-sel in onderhandelingen overeen te komen, maar zonodig via een heffing of op een andere wijze afdwingbare kostenverevening te onderzoeken. Hoe dan ook vindt de raad dat de internalisatie van externe effecten haar beslag moet krijgen bij de ruimtelijke planvorming op regionale schaal (zie ook paragraaf 5.6); dat betekent dat de baten van een heffing respectievelijk van een kos-tenverevening ook aan de ruimtelijke kwaliteit van de regio ten goede moe-ten komen.

5.5.4 De incentivestructuur van gemeenten

Een zekere mate van concurrentie tussen gemeenten kan nuttig zijn voor het verbeteren van de prijs-kwaliteitsverhouding van publieke dienstverle-ning. De beleidsconcurrentie tussen gemeenten leidt evenwel niet vanzelf tot uitkomsten die ruimtelijk en vanuit welvaartsoptiek gezien optimaal zijn. Zo wordt een goede ruimtelijke inrichting – in het bijzonder een opti-male locatiekeuze en inrichting van nieuwe woonwijken en bedrijventerrei-nen – niet gediend met het gebruik van het grondbeleid in deze concurren-tieslag20. De VROM-Raad merkt op dat hij de indruk heeft dat de meeste ge-meentebesturen nog te veel in termen van imitatie in plaats van comple-mentariteit denken, waardoor de kansen om de voordelen van regionale spe-cialisatie en complementaire functies uit te buiten onbenut blijft21. Beleids-concepten waaraan een subsidiestroom is verbonden leiden ertoe dat ge-meenten zich (ook) op dat punt willen profileren, hetgeen de uitwerking en effectiviteit van het oorspronkelijke concept kan ondergraven.

20 Vgl. CPB, De grondmarkt – Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, Den Haag 1999, inz. par. 3.6.

21 VROM-Raad, Verscheidenheid en samenhang: stedelijke ontwikkeling als meervoudige opgave, advies 025, Den Haag 2001, p. 53.

Page 77: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

76

Het veelal regionale (bovenlokale) belang van een optimale locatie en inrich-ting van bedrijventerreinen en woningbouwlocaties verhoudt zich ook slecht met de combinatie van gemeentelijke planbevoegdheden én gemeentelij-ke prikkels voor groei van bevolking en bedrijvigheid (vaak door bebouwing van de open ruimte). Nu zijn er in Nederland gemeenten die een verdere uit-breiding als een bedreiging van de inmiddels verworven welstand beschou-wen. Deze (kleinere en welvarende) gemeenten kunnen dan kiezen voor een soort NIMBY-gedrag22 en daarmee verdere ruimtelijke ontwikkelingen in de weg staan.Meer gemeenten lijken evenwel gevoelig voor prikkels tot uitbreiding van het areaal voor wonen en werken op het eigen grondgebied. Deze levert na-melijk, direct en ook indirect, diverse baten op. Tot de directe baten behoren opbrengsten uit het grondbedrijf, hogere bijdragen uit het Gemeentefonds (zie kader) en verbreding van de eigen belastingcapaciteit. Daarnaast vormen de creatie van werkgelegenheid en van een breder draagvlak voor voorzie-ningen voor de eigen burgers indirecte baten.De alternatieve optie van het huisvesten van meer mensen en/of bedrijven binnen reeds bebouwd gebied door intensiveren of transformeren is in de re-gel financieel minder aantrekkelijk: de directe baten van een dergelijke in-breiding zijn vaak lager; bovendien wordt de gemeente met hoge extra kos-ten (van herstructurering) geconfronteerd.De kern van het probleem is dat de schadepost van het bebouwen van de open ruimte door een afzonderlijke gemeente vaak onvoldoende in de afwe-ging wordt betrokken. Dat komt doordat hier sprake is van externe effecten die de schaal van de gemeente te boven gaan. Daar waar de open ruimte over het grondgebied van verschillende gemeenten is verdeeld, is het volgende prisoners’ dilemma relevant23:

Een gemeente zal anticiperen op het gedrag van buurgemeenten. Behoud van open ruimte tussen twee steden kan uit welvaartsoogpunt voor beide steden een te prefereren situatie zijn. Voor elke stad afzonderlijk is de situatie waarin de buurgemeente de open ruimte wel heeft bebouwd, terwijl de gemeente zelf deze ruimte open houdt de slechtste uitkomst: de open ruimte is afgenomen, terwijl daar geen baten van woongenot voor nieuwe inwoners tegenover staan. De kans bestaat dat de gemeenten zonder afspraken of regelgeving de ruimte tussen beide steden bebouwen.

22 NIMBY staat voor: ‘not in my backyard’.23 CPB e.a., tOETs, op.cit., p. 27.

Page 78: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

77

De verdeelmaatstaven van het

gemeentefonds

Het gemeentefonds kent, voor bepaling van de algemene uitkering, één inkom-stenmaatstaf en 44 uitgavenmaatstaven. Deze zijn te rangschikken naar zes ‘ken-merken’:– de belastingcapaciteit (te bepalen aan

de hand van de WOZ-waarde van wo-ningen (voor 80%) en van niet-wonin-gen (voor 70%)) vormt de maatstafvoor de mogelijkheid van de gemeen-te om zelf inkomsten te genereren; dealgemene uitkering uit het gemeen-tefonds wordt als aanvulling daaropgezien;

– de inwoners (aantal, samenstelling vande bevolking, klantenpotentieel enleerlingen);

– het grondgebied (land, binnen- en bui-tenwater, diverse maatstaven voor sa-menstelling en ligging van de onder-grond);

– de bebouwing (o.a. oppervlak bebou-wing, woonruimten, historischebebouwing, stads- en dorpsvernieu-wing alsmede meerkernigheid entotaal aantal bedrijfsvestigingen);

– een uniform vast bedrag met een aan-vulling voor de vier grote steden ende waddengemeenten;

– gevolgen van eventuele gemeentelijkeherindeling.

Door de recente herijking van het sys-teem is het gewicht van de maatstaf in-woners toegenomen, terwijl dat van de oppervlaktemaatstaven land en binnen-water duidelijk lager is dan voorheen. Tot de nieuwe verdeelmaatstaven beho-ren de bebouwing binnen en buiten de woonkern, het aantal woonkernen bin-nen de gemeente en het aantal vestigin-gen van bedrijven.

Bron: Staatsblad, jaargang 2001, nr. 88 (Besluit financiële verhouding 2001).

Het CPB werkt twee gevallen van (lokaal) overheidsfalen uit die kunnen lei-den tot een niet-efficiënte allocatie van bedrijventerreinen24. Aan dat falen ligt, naast informatieproblemen ten aanzien van de kosten en baten, vooral een discrepantie ten grondslag tussen de bestuurlijke schaal en de schaal waarop (externe) effecten van de besluitvorming zich manifesteren.Het eerste geval betreft een bedrijf (met name in de basisindustrie) met ster-ke negatieve externe effecten die zich lokaal manifesteren, terwijl de positie-ve externe effecten voor een belangrijk deel buiten de gemeentegrenzen neerslaan. Individuele gemeenten zullen niet in de rij staan om dit soort be-drijvigheid te huisvesten omdat zij ten volle met de overlast, maar slechts ten dele met gunstige werkgelegenheidseffecten voor de eigen bevolking worden geconfronteerd. Daardoor kan het aanbod van terreinen voor dit type bedrijvigheid landelijk gezien tekortschieten.In het tweede geval dat het CPB onderscheidt is de lokale overlast beperkt, terwijl de sociaal-economische effecten voor de gemeente duidelijk positief worden ingeschat. Door een neiging tot overschatting van de lokale werkge-

24 CPB, De grondmarkt – Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, op.cit., pp. 137-140.

Page 79: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

78

legenheidseffecten en door een onderwaardering van bovenlokale negatieve externe effecten op de ruimtelijke kwaliteit (bijvoorbeeld aantasting van de open ruimte) worden gemeentebestuurders dan geprikkeld tot een te ruime aanwending van grond voor bedrijventerreinen.

5.6 Effectief samenwerken: een grote bestuurlijke uitdaging

5.6.1 Inleiding

Voor een gebiedsgerichte ontwikkeling is een effectieve samenwerking tus-sen overheden onderling en met private partijen en maatschappelijke orga-nisaties nodig. In paragraaf 5.6.2 worden om te beginnen de samenwerking en afstemming tussen overheden bezien. Paragraaf 5.6.3 bevat de aanbevelin-gen van de SER op dit vlak. In het verlengde daarvan bespreekt paragraaf 5.6.4 (over ‘scope-optimalisatie’) hoe ook burgers, marktpartijen en maat-schappelijke organisaties bij de gebiedsgerichte ontwikkeling moeten wor-den betrokken.

5.6.2 Samenwerken tussen overheden in de regio

Een belangrijke handicap voor een effectieve samenwerking ten behoeve van een gebiedsgerichte ontwikkeling is het zogenoemde ‘regionale gat’ in de be-stuurlijke inrichting van Nederland. In deze paragraaf wordt een aantal mo-gelijkheden verkend om de samenwerking in regionaal verband te veranke-ren. Om te beginnen gaat het om de kaderwetgebieden die de Vijfde Nota zelf noemt. Daarnaast zijn de regionale mobiliteitsfondsen (in te stellen op basis van het NVVP) en het bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) aan de orde. Daarbij wordt ook aandacht gegeven aan initiatieven voor bestuurlijke sa-menwerking van onderop: de Regiovisie Groningen-Assen en het Financie-ringsschap Zuidoost-Brabant.

De Kaderwet Bestuur in veranderingDe Vijfde Nota oordeelt positief over de (samenwerkings)resultaten die be-haald zijn in de Kaderwetgebieden. De Kaderwet Bestuur in verandering (Ka-derwet) is in werking getreden op 1 juli 1994 en wil het ‘regionale gat’ dich-ten door het creëren van een overgangssituatie gericht op de vorming van stadsprovincies. De Kaderwet verplicht gemeenten die behoren tot de samen-werkingsgebieden conform de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) sa-men te werken. Hiertoe wordt een regionaal openbaar lichaam (ROL) inge-steld. De leden van het regionale bestuur worden door en uit de betrokken gemeenteraden aangewezen. De Kaderwet draagt het ROL een wettelijk ver-plicht minimumtakenpakket op, waaronder het vaststellen van een regio-naal structuurplan, een regionaal verkeers- en vervoerplan en een regionaal grondbeleid.

Page 80: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

79

Het oorspronkelijke doel van de Kaderwet (de vorming van een stadsprovin-cie) is inmiddels achterhaald, omdat “de bestuurlijke organisatie in Neder-land gebaseerd dient te blijven op drie bestuurslagen”25. De Kaderwet maakt het voortbestaan van kaderwetgebieden na 2003 niet meer mogelijk, maar het kabinet vindt het “gewenst de samenwerking die in deze gebieden is ont-staan, in aangepaste vorm voort te zetten” (Vijfde Nota, p. 260), zodat “regio-nale samenwerking in flexibele vormen plaats kan vinden waarbij de regie ligt bij de desbetreffende steden” (p. 180). Het kabinet is van oordeel dat “de Kaderwet bestuur in verandering moet worden vervangen door een nieuwe wettelijke voorziening voor onbepaalde tijd die in hoofdlijnen op dezelfde grondslagen berust”26. De kaderwetgebieden hebben naar de mening van de Raad voor Verkeer en Waterstaat een gunstige uitwerking gehad op de aanpak van regionale ver-keers- en vervoersproblemen27. Er zijn echter signalen dat in de praktijk de kaderwetgebieden nogal eens de ‘makkelijkste weg’ kiezen28:

Overigens constateren de betrokkenen zelf dat op sommige beleidsterreinen de samenwerking beperkt is gebleven tot zaken waarover overeenstemming te be-reiken was of waar de problemen het meest urgent gevoeld werden dan wel waar samenwerking werd beloond met het beschikbaar komen van financiële middelen.

De bestuurlijke vormgeving werkt in de hand dat aan de lokale belangen meer waarde wordt gehecht dan aan het regionale belang; leden van het re-gionale bestuur worden immers door en uit de betrokken gemeenteraden aangewezen en zij worden op hun beslissingen in het regionale bestuur aan-gesproken door de eigen gemeenteraad29:

De vraag is niet of incidenteel bepaalde regionale voorzieningen tot stand zijn gekomen of beleid is geformuleerd, maar of de strategie van verplichte samen-werking voldoende regionaal beleid genereert in situaties waarin niet alle ge-meenten doordrongen zijn van de dringende noodzaak daartoe (…) Uit evalua-tie-onderzoek komt duidelijk naar voren dat (…) men opteert voor een verlengd lokaal bestuur, waarbij de gemeentelijke autonomie zwaarder weegt dan het op-lossen van regionale vraagstukken. (…) De verplichte samenwerking onder het regime van de Kaderwet ontbeerde voorzieningen om tegenwicht te bieden aan middelpuntvliedende krachten die inherent zijn aan intergemeentelijke samen-werking.

Een van de kaderwetgebieden is het stadsgewest Haaglanden. Dit stadsge-west omvat zestien gemeenten, waarvan Den Haag, Delft en Zoetermeer de

25 Tweede Kamer, Bestuur in stedelijke gebieden, vergaderjaar 2000-2001, 27 633, nr. 1, p. 15.26 Ibid.27 Raad voor Verkeer en Waterstaat, NVVP: ja, mits, Den Haag 2000, p. 23.28 Tweede Kamer, Bestuur in stedelijke gebieden, op.cit., p. 8.29 R. Hulst, De provincie en regionaal bestuur in grootstedelijke gebieden, Openbaar bestuur, 2001-2,

pp. 15 en 16.

Page 81: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

80

grootste zijn. De kadertekst geeft een indruk van de verhoudingen tussen het stadsgewest en een ambitieuze gemeente die daarvan deel uitmaakt.

Haaglanden en Zoetermeer

Het stadsgewest Haaglanden heeft in mei 2001 een voorlopig ontwerp voor een regionaal structuurplan (Haaglan-den, groene schakel in de randstad) uitge-bracht. Het plan schetst voor de periode tot 2010, met een doorkijk naar 2020, aan de hand van de verschillende func-ties de ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied. Daarbij wordt specifiek aan-dacht gegeven aan bepaalde gebieden, zoals de herstructurering van stedelijk gebied, het Westland , de kleinere glas-tuinbouwgebieden alsmede de buffer-zones en het Groene Hart. Het (deels in-dicatieve) uitvoeringsprogramma be-treft onder meer woningbouw; kanto-renlocaties, bedrijventerreinen en de-tailhandelsvoorzieningen; vervoersin-frastructuur; glastuinbouw; en groen-ontwikkeling. Concrete beleidsbeslissin-gen hebben betrekking op het wonen in het Westland en rondom Stompwijk en op de aanwijzing van de duurzame glas-tuinbouwgebieden in het Westland en in Pijnacker-Nootdorp. Daarnaast zijn aan het dagelijks bestuur uitwerkings-bevoegdheden verleend ten aanzien van de A12/Vlietzone en de Westlandse Zoom.Een van de deelnemende gemeenten, Zoetermeer, heeft in juni 2001 een ei-gen Masterplan uitgebracht. Dit Master-plan toont de ruimtelijke consequenties van de ambities voor 2025 die de stad eerder heeft geformuleerd (waaronder stabilisatie van het aantal inwoners op 130.000, groei van 45.000 naar 70.000

arbeidsplaatsen, en verdubbeling van de waarde van de stad). Het Masterplan (p. 5) plaatst Zoetermeer om te begin-nen in het kader van het stedennetwerk Haaglanden: “In dat netwerk vullen gro-te en kleine steden elkaar goed aan. Ze bieden elkaar iets wat de ander niet heeft en creëren zo met elkaar een om-geving waar het prettig wonen en wer-ken is, waar de voorzieningen op niveau zijn en waar alles goed te bereiken is. In feite is het een netwerk in wording, want er ontbreekt nog een duidelijke re-gie en programmering.” Maar Zoeter-meer positioneert zich daarnaast als on-derdeel van de Rotterdamse regio en als knooppunt in de Deltametropool. Ver-volgens wordt vastgesteld (p. 19) dat Zoetermeer voor het waarmaken van bovengenoemde ambities ruimte nodig heeft buiten de eigen gemeentegren-zen: zo’n 700 hectare. Het Masterplan geeft niet nader aan waar die ruimte wordt gezocht. Uit eerdere acties van de gemeente Zoetermeer is overigens dui-delijk geworden dat het oog onder meer op grondgebied van de gemeente Bleis-wijk – die geen deel uitmaakt van Haag-landen – is gevallen. Het gemeentebe-stuur van Bleiswijk stelt bereid te zijn over eventuele problemen van Zoeter-meer te praten en mee te werken aan het vinden van goede oplossingen. “Dat kan echter niet indien sprake is van Zoe-termeerse claims op gebieden van buur-gemeenten.” (Streekblad, 29 juni 2001, p. 1).

Bronnen: www.haaglanden.nl; www.zoetermeer.nl/ masterplan

Page 82: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

81

Regionale mobiliteitsfondsenHet Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) 2001-2020 introduceert een nieuw instrument: de regionale mobiliteitsfondsen30. Het instellen ervan wordt niet verplicht gesteld; het is aan de regio (provincie of kaderwetge-bied) om een dergelijk fonds in te stellen. Het fonds wordt gevoed met bijdra-gen van de rijksoverheid (waaronder de gebundelde doeluitkering (GDU)) en met middelen vanuit de regio (provincie en gemeenten). In de eerste jaren is het fonds bestemd voor infrastructuur en voor overig verkeers- en vervoerbe-leid (zoals verkeersveiligheid en vervoermanagement). Voor de langere ter-mijn wordt gedacht aan financiering van de exploitatie van het openbaar vervoer.De Vijfde Nota geeft geen aandacht aan de regionale mobiliteitsfondsen. Dat is jammer, gelet op de ruimtestructurerende werking van infrastructuur en op de mogelijke voorbeeldwerking voor het opzetten van vormen van effec-tieve, niet-vrijblijvende vormen van regionale samenwerking.

Het Bestuursakkoord nieuwe stijlHet Bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) is een driezijdig raamconvenant waarin op een aantal strategische onderwerpen op hoofdlijnen afspraken ge-maakt worden31. Soms inhoudelijk en soms – om te beginnen – procedureel. Uitgangspunt is dat rijk, provincies en gemeenten als partners een gezamen-lijke inzet van bevoegdheden en middelen afspreken om concrete doelen te bereiken. De uitdaging is te komen tot coproductie van investeringen, zowel tussen overheden onderling als met marktpartijen. Op ruimtelijk-econo-misch terrein zijn stedelijke vernieuwing, vitalisering van het platteland, ruimtelijke ontwikkelingspolitiek en grondbeleid aan de orde.Er vindt halfjaarlijks een zogenoemd ‘Overhedenoverleg’ plaats tussen het kabinet, IPO en VNG onder leiding van de minister-president. Hier herinne-ren partijen elkaar aan gemaakte afspraken en spreken elkaar aan op de uit-voering daarvan. Zo hebben de partijen in februari 2001 een startovereen-komst ondertekend om gezamenlijk het waterbeleid voor de 21e eeuw uit te voeren32.Om de ruimtelijke doelstellingen te realiseren kunnen voor een bepaald ge-bied specifieke samenwerkingsverbanden worden opgezet op basis van be-stuursovereenkomsten. De provincie heeft hierbij veelal een regierol.

Een concreet voorbeeld van bestuurlijke samenwerking tussen gemeenten met de provincie(s) als regisseur, is de Regiovisie Groningen-Assen (zie kader).

30 Nationaal Verkeers- en Vervoerplan 2001-2020, op.cit., p. 118.31 Zie: Marie-Louise van Muijen, Bestuursakkoorden: een praktijk met méér dan goede bedoelingen,

bestuurswetenschappen, jg. 55, nr. 2 (april 2001), pp. 175-188.32 Bestuursakkoord nieuwe stijl, Bans in vogelvlucht, maart 2001, p. 1.

Page 83: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

82

Bestuurlijke samenwerking van

onderop: bovenlokale afstemming in

de regio Groningen-Assen

De Regio Groningen-Assen (RGA), be-staande uit provincies Groningen en Drenthe en 12 gemeenten in de regio, heeft zich gebogen over een (ambitieu-ze) langetermijnvisie op de ruimtelijke en economische ontwikkeling van het gebied: de Regiovisie. Op 15 juni 1999 hebben de betrokken partijen het uit-voeringsconvenant van de Regiovisie ondertekend. De RGA wil komen tot een betere benutting van de bestaande en toekomstige stedelijke ruimte door mid-del van intensiveren, combineren en transformeren.Gekozen is voor een bestuurlijke samen-werking op basis van een bestuurlijke overeenkomst, het uitvoeringsconve-nant, zonder overdracht van taken en bevoegdheden. Binnen de stuurgroep, waarin alle partijen bestuurlijk zijn ver-tegenwoordigd, worden afspraken tus-sen partijen gemaakt. Maatschappelij-ke organisaties en marktpartijen wor-den in een vroeg stadium bij de planvor-ming en projecten betrokken. De gemeenten en provincies hebben zich door het convenant behorende bij de Regiovisie vrijwillig (maar niet vrij-blijvend) verbonden aan de gezamenlijk

vastgestelde programma’s en zullen al-leen na gezamenlijke besluitvorming deze programma’s aanpassen. “De re-giopartners staan op het punt vergaan-de afspraken te maken over een samen-werkingsorganisatie, die namens hen de ontwikkeling en exploitatie van regi-onale bedrijfsterreinen gaat verrich-ten.” (brief van de Stuurgroep Regio Groningen-Assen aan de Minister van VROM, 11 mei 2001).Met betrekking tot de financiering is het uitgangspunt dat de partners in principe zelf operationeel en financieel verantwoordelijk zijn voor de uitvoe-ring van de eigen planonderdelen. Plan-onderdelen met een regionaal belang die niet in redelijkheid door één part-ner gedragen kunnen worden, worden medegefinancierd via een gezamenlijk regiofonds. Afgesproken is dat de regio-partners jaarlijks 10 miljoen gulden in dit fonds storten tot 2010, waarmee het fonds een omvang heeft van circa 100 miljoen gulden. Dit is 10% van de totale investeringsbehoefte tot 2010. De stuur-groep heeft besloten 80 procent van de-ze 100 miljoen beschikbaar te stellen voor het Stadsgewestelijk Openbaar Ver-voer.

Bron: Stuurgroep Regio Groningen-Assen 2030, Regiovisie Groningen-Assen 2030, Van visie naar uit-werking, Groningen 1999.

In Zuidoost-Brabant hebben negen gemeenten (waaronder Eindhoven) in 1995 een systeem van cofinanciering ingevoerd, het Financieringsschap33. Elke deelnemende gemeente betaalt jaarlijks een vast bedrag per inwoner plus een bedrag per verkochte vierkante meter grond (voor woningbouw en bedrijventerreinen). De middelen kunnen worden besteed aan Vinex-loca-ties, bedrijventerreinen alsmede sport- en cultuurvoorzieningen en de inrichting van groene gebieden, op voorwaarde dat deze van regionaal (gemeentegrensoverschrijdend) belang zijn. De voorraadpot van het Finan-

33 VNG-magazine, 22 juni 2001, pp. 24 en 25.

Page 84: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

83

cieringsschap maakt het mogelijk optimaal gebruik te maken van Europese, nationale en provinciale subsidieregelingen die ook een bepaalde bijdrage van de plaatselijke gemeenschap voorschrijven.

5.6.3 Aanbevelingen van de SER

Uit de Vijfde Nota komt de behoefte aan effectieve regionale samenwerking duidelijk naar voren. Samenwerking zal echter ook in een breder verband tot stand moeten komen, zowel in horizontale als in verticale richting. Daarbij gaat het zeker ook om het doorbreken van beleidsverkokering. Er is in breed verband behoefte aan een daadwerkelijke coproductie van beleid.Voor het bevorderen van de regionale samenwerking leunt de Vijfde Nota zwaar op de kaderwetgebieden. De nota wil de systematiek van de Kaderwet voortzetten en uitbreiden. De raad wil zeker de ogen niet sluiten voor de op zich positieve effecten, maar is er niet van overtuigd dat deze benadering voldoende waarborgen biedt voor een effectieve aanpak van regionale vraag-stukken. Er is nog steeds ruimte voor een vrijblijvende opstelling van de af-zonderlijke gemeenten. Kaderwetgebieden blijken in de praktijk nogal eens de moeilijke vraagstukken – die belangentegenstellingen tussen de deelne-mende gemeenten blootleggen – terzijde te schuiven.De raad concludeert dat er behoefte is aan een meer verplichtende samen-werking, zodat ook de lastiger vraagstukken – die dwingen tot ‘geven en nemen’ – aangepakt worden. Die samenwerking zal bovendien gericht moe-ten zijn op het doorbreken van hardnekkige verkokeringen in het beleid.Illustratief is de analyse over het functioneren van de Bestuurlijke Commis-sie Randstad (BCR), een vorm van interbestuurlijke samenwerking binnen de Randstad34:

De tekortkomingen van de BCR zijn karakteristiek voor het Openbaar Bestuur van dit moment. De vertegenwoordigers van de vijf rijksdepartementen treden allerminst op als eenheid. Provincies en grote gemeenten slagen er niet in om tot gezamenlijke standpunten te komen. De verkokering tussen ruimtelijke or-dening enerzijds en de andere beleidsvelden anderzijds wordt door de BCR niet doorbroken.

De raad ziet in BANS een belangrijk kader om samenwerking en coproductie van beleid te realiseren en beveelt aan dit kader in het ruimtelijke beleid intensiever te benutten. Daarnaast is het zaak de mogelijkheden die de in-stelling van regionale mobiliteitsfondsen biedt voor versterking van de inter-bestuurlijke samenwerking in de regio, juist op het vlak van de ruimtelijke inrichting, goed te benutten35.

34 G. Teisman, De Deltametropool als supernetwerk, Rooilijn, nr. 4, april 2001, p. 187.35 Vgl. SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, p. 77.

Page 85: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

84

De raad meent dat een effectieve interbestuurlijke samenwerking het beste door een carrot-and-stick benadering kan worden bevorderd36: een combinatie van een premie op samenwerking en gezamenlijke planontwikkeling en een straf op het ontbreken ervan. De (financiële) wortel kan bestaan uit een integrale bundeling van regelin-gen die nu vanuit verschillende ministeries voor onder meer stedelijke ver-nieuwing, herstructurering van bedrijventerreinen en mobiliteitsbeleid (regionale mobiliteitsfondsen) beschikbaar worden gesteld37. Een dergelijke bundeling van financiële stromen kan langs de volgende wegen de effecti- viteit van het beleid versterken:– Door de bundeling kunnen de mogelijkheden van synergie tussen het mo-

biliteitsbeleid (infrastructuur, openbaar vervoer) en de vastgoedontwikke-ling beter worden benut.

– Door de bundeling kan een premie (in de vorm van meer middelen en/of een grotere beleidsvrijheid) worden gezet op effectieve samenwerking en gezamenlijke planvorming in de regio.

Daarbij ligt het voor de hand – behalve bij de grootste steden – provincies aan te merken als beheerder van regionale fondsen; tegelijkertijd zijn het de in de regio liggende gemeenten die gezamenlijk, binnen door rijk en provin-cie te stellen kaders, moeten beslissen over de besteding van de fondsen. Door deze constructie kunnen provincies de kwaliteit van de samenwerking in een regio bewaken.De ‘stok’ is een bestuurlijke. De samenwerking tussen gemeenten moet een minder vrijblijvend karakter krijgen door vast te leggen dat een gemeente in het vervolg voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom overleg en afstemming met de buurgemeenten dient te plegen: zonder voorafgaande af-stemming géén uitbreiding in de open ruimte. De gemeenten in de regio die-nen gezamenlijk te zoeken naar de planologisch gezien optimale locatie van de verschillende functies. Dat vraagt om een zorgvuldig afwegingsproces dat aan de loop van gemeentegrenzen een ondergeschikt belang toekent. Bij het zoeken naar ruimte voor ‘rode’ functies wordt de zogenoemde SER-ladder als leidraad gebruikt. Mede aan de hand daarvan moet worden beoordeeld waar-om in voorkomende gevallen bebouwing in het buitengebied de aangewezen oplossing is. Door locatiekeuzes in het intergemeentelijke structuurplan (zie paragraaf 6.3) op een dergelijke wijze expliciet te motiveren kan de toetsen-de rol van de provincie ook werkelijk betekenis krijgen.

Bij deze gezamenlijke planvorming passen ook afspraken over mogelijke compenserende maatregelen ten behoeve van groene functies en over een

36 P. Noordanus, Intensief ruimtegebruik is geen vanzelfsprekend proces, Staatscourant, 20 maart 2001, nr. 56, p. 12.

37 SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, pp. 74 en 75.

Page 86: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

85

mogelijke verevening van kosten tussen gemeenten en andere belangheb-benden in het gebied (al dan niet via een gebiedsfonds). In het verlengde hiervan beveelt de raad een verbetering van de incentivestructuur van ge-meenten aan, door:– Een vergoeding te geven voor het investeren in en beheren van grootscha-

lige groenvoorzieningen. Deze komen niet alleen de eigen inwoners ten goede, maar hebben ook een functie voor inwoners van andere gemeen-ten. Gemeenten zijn er nu op gericht de vaak aanzienlijke beheerskosten op het rijk af te wentelen.38

– Mede als uitwerking van de lagenbenadering, het Gemeentefonds niet langer de extra kosten van bebouwing in nieuwe uitleglocaties op slechte grond te laten vergoeden (uiteraard dient deze vergoeding voor slechte grond voor de bestaande bebouwde kom te blijven bestaan, omdat de be-bouwing redelijkerwijs niet meer ongedaan kan worden gemaakt)39. In-dien op aanwijzing van het rijk op slechte grond nieuwbouw plaatsvindt, moeten de extra kosten, voorzover deze niet in de grondexploitatie kun-nen worden verrekend, via een specifieke uitkering worden verrekend.

5.6.4 Scope-optimalisatie en de inbreng van private partijen

Ruimtelijke investeringen nodigVerbetering van de kwaliteiten van een gebied vraagt om ruimtelijke inves-teringen. De raad stemt in met de aanbeveling van de WRR om ruimtelijke planvorming en ruimtelijke investeringen directer aan elkaar te koppelen. Aan de ene kant brengt dat een uitvoeringsverplichting van de overheid met zich: “indien de overheid een visie ontwikkelt voor een bepaald gebied moet dit gevolgen hebben”40. De andere kant van de medaille is het streven naar het meervoudig uitbuiten van bepaalde ruimtelijke investeringen.Van die investeringen wordt het leeuwendeel, zo’n 85 procent, door de marktsector gedaan. Het verdient dan ook aanbeveling overheidsinvesterin-gen mede te beoordelen op hun potentie als richtinggevende katalysator van private investeringen in ruimtelijke kwaliteit41. Daarnaast is het zaak de middelen die rijk en provincies daartoe ter beschikking stellen, in te zetten om een effectieve intergemeentelijke samenwerking te bevorderen en zo no-dig af te dwingen. Het belang van scope-optimalisatieVoor een kwalitatief hoogwaardige gebiedsontwikkeling is het nodig in sa-menhang in verschillende functies te investeren. Daaronder zijn ook func-

38 Zie: SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 51.39 Zie: C.G.M. Sterks en A.J.W.M. Verhagen, Leidt het derde aspiratieniveau tot maximale welvaart?,

Openbare Uitgaven 1999, nr. 6, pp. 282-287, inz. p. 286.40 WRR, Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, op.cit., p. 152.41 Zie: VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., par. 3.3.7.

Page 87: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

86

ties zoals natuur en de waterhuishouding die géén direct financieel rende-ment opleveren. Door scope-optimalisatie worden de verschillende ruimtelijke investeringen in een samenhangend pakket gebracht, waardoor meerwaarde kan worden gecreëerd. Het bepalen van de optimale scope vergt uiteraard een afweging tussen de potentiële meerwaarde in de uitkomsten en de toe-nemende complexiteit van de besluitvorming en uitvoering (en daarmee sa-menhangend de tijdsduur en transactiekosten) die aan een verdere verbre-ding van de scope zijn verbonden.Gebiedsgericht ontwikkelingsbeleid vraagt dus om scope-optimalisatie42. Scope-optimalisatie betreft drie dimensies:– Ruimte: het bij elkaar brengen (integreren) van lucratieve en minder lucra-

tieve activiteiten / gebiedsdelen kan meerwaarde opleveren.– Tijd: het bepalen van de looptijd (planvorming, realisatie en exploitatie)

en van de toekomstgerichtheid van het project.– Actoren: het bepalen van de kring van betrokkenen en van degenen die

(kunnen) meebetalen.

De meerwaarde van scope-optimalisatie kan langs twee wegen worden gerea-liseerd43:– door vroegtijdige informatie-uitwisseling over plannen, waardoor een be-

tere onderlinge afstemming mogelijk wordt en onomkeerbare beslissin-gen die bepaalde gewenste ontwikkelingsmogelijkheden (onnodig) uitslui-ten kunnen worden voorkomen; en

– door het uitruilen van prestaties tussen verschillende partijen (private partijen en overheden), waarmee nieuwe investeringsmogelijkheden wor-den geopend (value capturing).

Door value capturing kunnen extra middelen voor kwaliteitsverbetering worden gegenereerd via een financiële inbreng van partijen die direct of indirect profiteren van de (hoogwaardige) realisatie van het project. Die inbreng kan ook worden gezien als een herinvestering in het project van ‘boven-normale’ rendementen.

De afstemming tussen publiek- en privaatrechtelijke besluitvormingstrajectenEen vroegtijdige en ruime inbreng van burgers, maatschappelijke organisa-ties en marktpartijen, al dan niet via vormen van publiek-private samenwer-king (PPS), vergt een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaat-rechtelijke besluitvormingstrajecten. In de praktijk schiet deze afstemming vaak tekort en blijven mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering on(der)-

42 Zie SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 15.43 Zie: CPB, PPS: een uitdagend huwelijk – Publiek-private Samenwerking bij Combinatieprojecten, Den Haag

2001 (Document No 2), pp. 18 en 19.

Page 88: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

DE ROLLEN VAN OVERHEDEN EN PRIVATE PARTIJEN

87

benut doordat men zich te zeer concentreert op een van beide trajecten en het andere traject te lang verwaarloost.Parallelschakeling van beide trajecten, waardoor ze in wisselwerking worden afgelegd, kan dan belangrijke meerwaarde opleveren in de vorm van een grotere effectiviteit, betere afstemming en dus minder risico’s op dubbel werk, betere waarborgen voor de positie van de verschillende partijen en een hogere kwaliteit van het project44.

De mogelijkheden voor PPS kunnen scherp in beeld komen als alle partijen aan het begin van het proces hun belangen en visies ten aanzien van een be-paald gebied helder op tafel leggen. Van de plaatselijke overheid mogen in een vroegtijdig stadium de nodige inspanningen voor het ontwikkelen van een ruimtelijke visie en voor het opstellen van een globaal programma van eisen worden verwacht. Hierin moeten, samen met duurzame stakeholders, de publieke randvoorwaarden zo goed mogelijk worden geëxpliciteerd, waardoor verrassingen voor private partijen in een latere fase zoveel moge-lijk kunnen worden uitgesloten en geleidelijk een wederzijds commitment kan worden opgebouwd (zie verder paragraaf 6.3).

44 Ministerie van VROM, Slagvaardig en Democratisch, op.cit., pp. 8-11.

Page 89: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

88

Page 90: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

89

6. Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelingsplanologie

6.1 Inleiding

Ruimtelijk ontwikkelingsbeleid vraagt om een heldere procesarchitectuur. Deze komt in de Vijfde Nota niet goed uit de verf. In dit hoofdstuk wil de SER de contouren schetsen van zo’n procesarchitectuur. Hij beveelt aan de hoofd-lijnen ervan vast te leggen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening.Binnen de procesarchitectuur kan onderscheid worden gemaakt tussen pu-bliekrechtelijk vast te leggen plannen (gemeentelijk bestemmingsplan, regi-onaal structuurplan, provinciaal streekplan) en de plannen die in het kader van een gebiedsgericht ontwikkelingsproces, met betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties, tot stand komen. Een ontwikke-lingsgerichte planologie verbindt beide processen interactief met elkaar. Dit hoofdstuk laat zien dat dat kan door gebruik te maken van reeds bestaande instrumenten niet gepaard hoeft te gaan met een verzwaring van procedu-res. Het gaat vooral om een heldere en op interactiviteit gerichte ordening van ontwikkelings- en besluitvormingsprocessen.

Rijk en provincies reiken kaders aan voor de gebiedsgerichte ontwikkelings-planologie. Deze kaders – waaronder de groene contouren – worden in para-graaf 6.2 besproken. Paragraaf 6.3 belicht het planologische instrumentari-um van de overheden in de regio. In dat verband komen ook de rode contou-ren aan de orde. Paragraaf 6.4 (‘Een open, gebiedsgericht ontwikkelingspro-ces’) behandelt de interactie tussen publiekrechtelijke besluitvorming en de ontwikkeling van gebiedsgerichte plannen in het kader van zogenoemde projectenveloppen.

6.2 Kaders van rijk en provincies

6.2.1 Inleiding

De raad onderschrijft het uitgangspunt van de Vijfde Nota ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Bepalend voor die keuze van de bestuurslaag die het voortouw neemt dient de ruimtelijke schaal te zijn waarop de effecten van de desbetreffende verandering in de ruimtelijke inrichting zich overwegend voordoen. Aan het decentrale niveau kan (met vertrouwen) meer ruimte wor-den gegeven, naarmate de zaken die een afweging op nationaal of provin-

Page 91: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

90

ciaal niveau behoeven duidelijker in kaders (randvoorwaarden) voor de ge-biedsgerichte planontwikkeling zijn vastgelegd.

6.2.2 Centrale elementen van het rijkskader voor ruimtelijkeontwikkelingspolitiek

De SER kan zich goed vinden in de aanduiding van centrale elementen van het rijkskader voor de ondersteuning van een ruimtelijke ontwikkelingspoli-tiek die een ad-hoccommissie van de IPO onlangs heeft gegeven1:– het formuleren van inhoudelijke doelen;– het stellen van eisen aan de samenwerking op regionaal niveau;– het maken van prestatieafspraken voor specifieke doelen.

Het is vanzelfsprekend dat de door de rijksoverheid vastgelegde ruimtelijk-economische hoofdstructuur (waaronder de hoofdverbindingen en de main-ports) en de ecologische hoofdstructuur (met inbegrip van de Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijngebieden alsmede de UNESCO-werelderfgoedgebieden) als uitgangspunt voor het gebiedsgerichte ontwikkelingsproces worden aan-vaard: niet alleen in de zin van een harde randvoorwaarde, maar ook met de bedoeling waar mogelijk een bijdrage te leveren aan het robuuster maken van deze structuren, in het bijzonder door te investeren in een grotere sa-menhang (zoals door een buffering van natuurgebieden of een verbetering van infrastructurele verbindingen).Het ligt voorts in de rede de in hoofdstuk 4 besproken organiserende princi-pes (zoals de lagenbenadering en het opvangen van de extra ruimtebehoefte voor wonen en werken zoveel mogelijk in bestaand bebouwd gebied, met de zogenoemde SER-ladder als leidraad) en ontwikkelingsbeelden te beschou-wen als kaders voor de gebiedsgerichte ontwikkeling. Tot de relevante natio-nale kaders behoort ook (de ontwikkeling van) ander ruimtelijk relevant be-leid, zoals het landbouwbeleid en de ontwikkeling van agrarisch natuur- en landschapsbeheer.

Bij het stellen van eisen aan de regionale samenwerking gaat het om het scheppen van waarborgen voor:– een effectieve, slagvaardige en niet-vrijblijvende samenwerking (zie para-

graaf 5.6 en 6.3);– een open en democratisch gelegitimeerd ontwikkelings- en besluitvor-

mingsproces (zie verder paragraaf 6.4).

1 IPO-commissie Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, op.cit., p. 30.

Page 92: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

91

6.2.3 Groene contouren

In de Vijfde Nota stelt het kabinet voor groene contouren te trekken rond ge-bieden met bijzondere ecologische, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Deze gebieden zijn aangeduid in punt c.11 van de Ontwerp Plano-logische Kernbeslissing (PKB). In deel 3 zal worden bepaald of nog andere (de-len van) gebieden in aanmerking komen voor groene contouren.De raad stemt in met het voornemen groene contouren vast te leggen. De functie van dergelijke contouren is vrij eenduidig: het in planologische zin beschermen van bepaalde natuur- en landschapswaarden en het bevorderen van de biodiversiteit. De kern van het door groene contouren te beschermen gebied is de zogenoemde EHS-plus (de Ecologische Hoofdstructuur, de Vogel-richtlijn- en de Habitatrichtlijngebieden) alsmede een selectie van Belvedere-gebieden. In deze gebieden staan de natuur- en landschapswaarden voorop; andere functies – zoals extensieve vormen van groene recreatie en duurza-me landbouw – hebben zich naar dat primaat te voegen2.Conform de Vijfde Nota (p. 170) ligt het voor de hand ook de te realiseren ro-buuste verbindingen onder het beschermingsregime van de groene contou-ren te brengen. Tegelijkertijd is duidelijk dat deze ecologische verbindingen – zoals tussen de Veluwe en de Utrechtse Heuvelrug respectievelijk Duitsland – kruisen met belangrijke verkeersaders. Het waarborgen van robuuste ver-bindingen in beide hoofdstructuren – de EHS en de ruimtelijk-economische hoofdstructuur – vraagt om innovatieve oplossingen. Vanwege het belang dat de SER hecht aan de realisatie van de EHS als een stelsel van aaneengeslo-ten natuurgebieden heeft hij eerder aandacht gevraagd voor een voldoende financiering van het in het NVVP aangekondigde meerjarenprogramma ont-snippering3.

6.2.4 De onduidelijke positie van de balansgebieden

Het stelsel van groene en rode contouren van de Vijfde Nota sluit in totaal 62 procent van de oppervlakte van Nederland buiten: de zogenoemde balansge-bieden. De nota (p. 165) typeert de balansgebieden als ‘zoekruimte’ voor uit-breiding van de rode contour. Tegelijkertijd wijst de nota erop dat zich bin-nen de balansgebieden “een groot aantal gebieden met bijzondere land-schappelijke en cultuurhistorische waarden” bevindt.De in de nota gevolgde contourenbenadering leidt ertoe dat meer dan de helft van ons land als een min of meer kleurloos ‘tussengebied’ wordt be-stempeld. De zelfstandige betekenis en de diversiteit aan kenmerkende kwa-liteiten en mogelijkheden van de afzonderlijke gebieden binnen de balans-gebieden komen daardoor niet uit de verf.

2 Zie: SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, pp. 26 en 29.3 Zie: SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, p. 70.

Page 93: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

92

Door het benadrukken van de functie als ‘zoekruimte’ (ten behoeve van ‘rood’ en van ‘groen’) treedt ook een inconsistentie op. De keuze van de Vijf-de Nota voor een ontwikkelingsplanologie – en daarmee voor investeren in de gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde van gebieden – wordt namelijk niet herkenbaar toegepast op de balansgebieden.Naar de mening van de raad zou de noodzaak om te investeren in de verschil-lende kwaliteiten van de balansgebieden centraal moeten staan. Dat is van belang voor de vitaliteit van het platteland. Het is zeker ook van belang met het oog op de diverse functies die het gebied vervult voor de stedelijke bevol-king en bedrijvigheid, zoals voedselproductie, natuur en recreatie, trans-port, waterberging en zoetwatervoorziening. In de balansgebieden ligt een groot deel van de infrastructuur en niet minder dan 80 procent van de waar-devolle landschappen4.

6.2.5 Waardevolle landschappen

Een aantal waardevolle cultuurlandschappen zal het rijk aanwijzen als Nati-onaal Landschap; daarnaast worden provincies in staat gesteld waardevolle landschappen aan te wijzen5. Het gaat daarbij om gebieden (waaronder het Groene Hart) met een sterke eigen identiteit waarvan de bijzondere land-schappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken behouden moe-ten blijven, maar waar tegelijkertijd ruimte moet zijn voor wonen, werken en recreëren. Dit geeft al het verschil aan met het gebied (‘EHS-plus’) binnen de groene contouren: bij de aanwijzing van landschappen staat niet het be-vorderen van de dynamiek van de natuurontwikkeling voorop, maar gaat het om het zodanig geleiden van de sociaal-economische dynamiek dat de landschappelijke kwaliteiten ten minste behouden blijven en liefst (per saldo) versterkt worden.

Naar het voorbeeld van de “offensieve inrichtingsstrategie” die de VROM-Raad voor het Groene Hart bepleit staat het gebiedsgerichte beleid voor de opgave door ruimtelijke investeringen en goede functiecombinaties en door het tegengaan van ‘verrommeling’ en ‘versnippering’ de kwaliteiten van waardevolle landschappen te versterken. Met het investeren in landschappe-lijke kwaliteiten zijn sociaal-economische belangen gemoeid: de versterking van natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor en het beantwoorden aan een toenemende behoefte aan recreatie en toerisme6, in het bijzonder dicht-bij de steden (waar de Vijfde Nota groene ruimten wil ontwikkelen als regio-nale parken). Tegelijkertijd kunnen bepaalde waardevolle landschappen ook een belangrijke bufferfunctie vervullen voor natuur- en landschapswaarden

4 Milieu- en Natuurplanbureau, op.cit., p. 7.5 In deze provinciale landschappen wordt een op het gebied en op versterking van de bijzondere

waarden ervan toegesneden planologisch beleid gevoerd.6 SER-advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur, p. 21.

Page 94: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

93

in gebieden binnen de groene contouren. De raad vindt het van belang die meerwaarde van de waardevolle landschappen door goede aansluitingen op natuurgebieden en op stroomgebieden / watersystemen te versterken.

Het is daarom van belang dat rijk en provincies binnen een redelijke termijn duidelijkheid geven over de (begrenzing van de) landschappen die zij bijzon-der waardevol achten, met een omschrijving van de kwaliteitskenmerken die specifiek bescherming en versterking behoeven. Die afbakening en om-schrijving, in provinciale streekplannen vast te leggen, vormen dan het uit-gangspunt voor de ontwikkelingsgerichte planologie in dat gebied en de ba-sis voor een provinciale toets van gebiedsgerichte plannen.

Door deze benadering krijgt een belangrijk deel van wat de Vijfde Nota aan-duidt als balansgebied een eigen waarde – ‘een eigen kleur’ – toegekend. Het toelaten en stimuleren van een bij het desbetreffende gebied passende dyna-miek vormt de basis voor een kwaliteitsslag in de balansgebieden.

6.3 Het planologisch instrumentarium

6.3.1 Plannen van (samenwerkende) gemeenten en provincies

Het gemeentelijke bestemmingplanHet gemeentelijke bestemmingsplan is het belangrijkste instrument van ruimtelijke ordening. In het bestemmingsplan worden rechtstreeks binden-de bestemmingen aan grond gegeven alsmede voorschriften voor de bebou-wing en het gebruik daarvan.Is eenmaal het bestemmingsplan vastgesteld, dan is de actualiteit ervan van groot belang. De raad stemt in met de maatregelen die het kabinet in het kader van de fundamentele herziening van de WRO heeft aangekondigd ter bevordering van de actualiteit van het bestemmingsplan.Daarnaast acht de raad het van belang dat het kabinet zich voorneemt het bestemmingsplan verplicht te stellen voor het gehele gemeentelijke grond-gebied. Dat draagt bij aan het verbeteren en vereenvoudigen van de doorwer-king en vastlegging van ruimtelijk relevant omgevingsbeleid. Vanuit een oogpunt van democratische legitimatie is het ook nodig om burgers een hel-der inzicht te geven in het gebruik van grond, en in het bijzonder in de hui-dige en toekomstige grenzen van de bebouwing.

Ook na bovenbedoelde aanpassingen blijft het bestemmingsplan tekortschie-ten als instrument van ontwikkelingsplanologie. Het kent namelijk twee be-langrijke beperkingen:a. het fungeert in de praktijk vooral als sluitstuk van ontwikkelingsproces-

sen;

Page 95: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

94

b. het gemeentelijke niveau sluit vaak niet goed aan bij de schaal van de ruimtelijke effecten van een gebiedsgerichte ontwikkeling.

Als antwoord op deze tekortkomingen benadrukt de SER in deze paragraaf het belang van:– een gemeentelijk functioneel programma (globaal programma van eisen) dat

aangeeft welke functies in samenhang in een bouwlocatie ontwikkeld dienen te worden;

– het intergemeentelijke structuurplan: een door buurgemeenten gezamenlijk op te stellen ontwikkelingsplan;

– het provinciale streekplan waarin door rijk en provincie opgestelde kaders zijn verwerkt en dat als toetsingskader voor (inter)gemeentelijke plannen fungeert.

Programma van eisenHet kabinet overweegt om gemeenten te verplichten voor elke nieuwbouw- of herstructureringslocatie naast een ruimtelijk plan ook een programma van eisen te ontwikkelen. Dit is een integraal kwaliteitsplan voor het gehele plangebied. Het bestemmingsplan, waarin alleen ruimtelijke eisen kunnen worden gesteld, schiet volgens het kabinet soms tekort om vanuit kwalitatief oogpunt een goede regie te kunnen voeren (p. 72 van de Nota Grondbeleid). Belanghebbenden, waaronder zittende en toekomstige bewoners, moeten aan de opstelling van het programma van eisen een bijdrage kunnen leveren.De SER is voorstander van de opstelling van een (globaal) programma van ei-sen7. Een dergelijk functioneel programma moet in een vroeg stadium van de ontwikkeling van een bouwlocatie worden opgesteld. In het programma van eisen wordt aangegeven welke functies er in het gebied in samenhang ontwikkeld dienen te worden (zonder dat overal wordt aangegeven waar deze functies moeten worden gerealiseerd) en welke prestaties bij de invulling van deze functies worden vereist. Daarnaast kunnen randvoorwaarden wor-den geformuleerd met betrekking tot bijvoorbeeld de woningcategorieën, duurzaam bouwen, het beeldkwaliteitsplan, (individueel en collectief) parti-culier opdrachtgeverschap, kostenverhaal en kostenverevening. Het is van belang dat bij de opstelling van een programma van eisen voldoende speel-ruimte overblijft om verschillende ontwerp- en ontwikkelingsvarianten op hun merites te kunnen onderzoeken.Opname van het programma van eisen in de WRO biedt de wettelijke moge-lijkheid om privaatrechtelijke afspraken tussen overheden en marktpartijen in publiekrechtelijke procedure te brengen en zo te onderwerpen aan publie-ke inspraak en democratische besluitvorming. Het bestemmingsplan in zijn huidige vorm kan die functie niet vervullen omdat dit in de praktijk het sluitstuk van het publieke besluitvormingsproces vormt. Met een program-

7 SER-briefadvies Grondbeleid voor nieuwe bouwlocaties, Den Haag, 15 september 2000.

Page 96: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

95

ma van eisen is het mogelijk in een vroegtijdig stadium zowel de contouren van de privaatrechtelijke afspraken vast te leggen als de basis te leggen voor verdere publieke besluitvorming. Daardoor kan voor marktpartijen in een vroegtijdig stadium meer zekerheid worden gecreëerd.

Intergemeentelijk structuurplanDe gemeente moet zelf kunnen besluiten over de ruimtelijke opgaven bin-nen de bebouwde kom waarvan geen externe effecten uitgaan. Vaak is er evenwel sprake van regionale effecten. Dan is een effectieve samenwerking tussen naburige gemeenten en met de provincie(s) nodig.Het planologische instrument bij uitstek om de intergemeentelijke copro-ductie van beleid vast te leggen is het regionale structuurplan. Het plan wordt opgesteld door de desbetreffende gemeenten. In het structuurplan worden de door rijk en provincie opgestelde kaders (waaronder het provinci-ale streekplan) verwerkt. De desbetreffende provincie toetst de inhoud van het structuurplan en ziet toe op de ordelijke voorbereiding en vaststelling er-van. Bij gebrek aan overeenstemming tussen de betrokken gemeenten heeft de provincie het recht om het desbetreffende structuurplan vast te stellen.De opstelling van intergemeentelijke structuurplannen, elke tien jaar, is nu verplicht voor kaderwetgebieden. De raad vindt dat deze verplichting moet worden uitgebreid tot in ieder geval alle stedelijke gebieden. Gestreefd zou moeten worden naar een in beginsel landsdekkend stelsel van structuur-plannen (eventueel in combinatie met provinciale streekplannen).Het structuurplan is primair een ontwikkelingsplan; het moet daarom ook tussentijds kunnen worden aangepast. Dergelijke aanpassingen zullen zon-der vertraging in de gemeentelijke bestemmingsplannen moeten worden verwerkt. Om zijn ontwikkelingsfunctie te kunnen waarmaken dient het structuurplan ook te zijn voorzien van een financiële paragraaf.

Provinciaal streekplanDe raad is voorstander van een versterking van het provinciale streekplan langs de volgende lijnen. In het streekplan dienen de (inhoudelijke en pro- cedurele) nationale en provinciale kaders te worden vastgelegd, zoals de hiërarchie van knooppunten en de loop van de groene contouren. Daardoor kan het (elke tien jaar te vernieuwen) streekplan een helder toetsingskader vormen voor de beoordeling van intergemeentelijke structuurplannen. Op zijn beurt is de goedkeuring van een structuurplan bepalend voor het streek-plan. In een iteratief proces dienen structuurplannen en streekplan steeds weer in overeenstemming met elkaar te worden gebracht. Dat is van belang voor de rechtszekerheid van de burgers. Het streekplan bevat een aantal juridisch bindende uitspraken. Met behulp van het streekplan kan de provincie ingrijpen indien een gemeente zich niet aan de in het intergemeentelijke structuurplan vastgelegde afspraken zou houden. De provincie zal daarnaast aan de hand van het streekplan de

Page 97: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

96

onderlinge consistentie van de structuurplannen van de regio’s moeten be-oordelen.Het streekplan vormt net als het bestemmingsplan het sluitstuk van de be-sluitvorming. Ter ondersteuning van de provinciale regierol is er daarnaast behoefte aan een ruimtelijke visie die de provincie aan het begin van het pro-ces neerlegt. In deze visie zal in ieder geval het relevante rijksbeleid moeten zijn verwerkt.Een belangrijk onderdeel van de regierol is de vaststelling – na overleg met de betrokkenen – van de verschillende regio’s voor intergemeentelijke struc-tuurplannen (en daarmee van de kringen van samenwerkende gemeenten). Daarbij zullen provincies niet moeten aarzelen te kiezen voor regio-indelin-gen die provinciegrenzen doorsnijden en daarmee een aangrenzende provin-cie bij de coproductie van beleid te betrekken8. De raad voor de financiële verhoudingen adviseert in zijn reactie op de Nota Grondbeleid om in het ka-der van een streekplan of structuurplan vooraf aan te geven welke locaties ruimtelijk samenhangen en hoe zal worden verevend tussen winst- en ver-liesgevende locaties9. Dat is van belang voor een regionaal te voeren ruimte-lijk ontwikkelingsbeleid op basis van een vooral faciliterend grondbeleid.De provinciale regierol kan overigens beter uit de verf komen naarmate de provincie de eigen ontwikkelingsambities intoomt en ruimte laat aan de sa-menwerkende gemeenten. Daardoor gaat zij een ‘dubbele-petten-problema-tiek’ uit de weg.

6.3.2 Rode contouren en locatiebeleid

Vastleggen van bestemmingen en functiecombinatiesDe uitkomsten van gebiedsgerichte ontwikkelingsprocessen worden voor 10 jaar vastgelegd in het intergemeentelijke structuurplan en verwerkt in ge-meentelijke bestemmingsplannen en in het provinciale streekplan. In het structuurplan wordt voor elk gebied aangegeven welke functies waar een plek krijgen respectievelijk hebben gekregen. Daarbij kan het gaan om de be-stemming voor één bepaalde functie (zoals natuur, recreatie, wonen, bedrij-venterrein of landbouw), maar ook om het aangeven van bepaalde functie-combinaties en daarbij behorende randvoorwaarden (bijvoorbeeld aan de hand van bebouwingsdichtheden). Voor de keuze van locaties voor rode functies wordt de SER-ladder als leidraad gebruikt.

Rode contourenDe Vijfde Nota stelt voor al het bebouwde gebied in Nederland te voorzien van een rode contour, om aan te geven waar de functies wonen en werken zich de komende periode (tot 2015) kunnen ontwikkelen. De (samenwerken-

8 Een voorbeeld is de samenwerking tussen Ede, Wageningen, Veenendaal en Rhenen.9 Raad voor de financiële verhoudingen, Advies over de Nota Grondbeleid, Den Haag, 23 mei 2001.

Page 98: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

97

de) gemeenten moeten de rode contouren trekken; de provincies leggen deze, uiterlijk in 2005, vast op de streekplankaart (zie verder paragraaf 2.5.1).De planbureaus hebben de risico’s en de kansen van een (rode) contouren- benadering op een rij gezet aan de hand van ervaringen met vergelijkbare instrumenten10. Zij baseren zich daarbij op een eerdere evaluatie van de con-tourenbenadering11. Als belangrijkste kenmerk van contouren wordt ge-noemd dat deze aan de actoren een bepaalde hoeveelheid ruimte voor eigen invulling ter beschikking stellen. Bovenbedoelde evaluatie noemt drie ruim-teverschaffende instrumenten die ook dit kenmerk bezitten: kengetallen, financiële incentives en zoneringen.Op basis van deze ervaringen behoren tot de risico’s:– Het versneld beslag leggen op de geboden ruimte (en daarmee een onzorg-

vuldig ruimtegebruik).– Rigiditeit die ook geen ruimte laat voor goed te beargumenteren afwijkin-

gen.– Instrumenteel leren, waarbij actoren alleen leren het instrument te ge-

bruiken voor de eigen doelstellingen, zonder te leren over andere doelen.– Het geven van te veel dan wel te weinig ruimte, waardoor niet gestuurd

wordt respectievelijk actoren niet zullen willen meewerken.– Een gebrekkige aansluiting bij de bestuurlijke en instrumentele omge-

ving.Als kansen van de contourenbenadering worden op basis van de ervaringen met vergelijkbare instrumenten genoemd:– Vrijheid van de te sturen actoren.– De eenvoud van het instrument: sturing op resultaat;– De grens aan de geboden ruimte dwingt de actoren om creatief met de

ruimte om te gaan.– Leerprocessen / internalisering: de kans bestaat dat de actoren na een tijd

ook zonder het instrument het gewenste gedrag gaan vertonen.

Bovengenoemde kansen en risico’s kunnen verschillend worden gewogen, mede afhankelijk van de concrete vormgeving. De rode contourenbenade-ring die in de Vijfde Nota is uitgewerkt wil de raad met grote stelligheid ontraden.Meer in het algemeen wegen voor de raad12 de risico’s van rode contouren duidelijk zwaarder dan de kansen. Hij onderschrijft het belang van een doelmatig en selectief ruimtegebruik en onderkent de noodzaak om de

10 CPB e.a., tOETs, op.cit., p. 26.11 J.A. Bruijn, E.M. van Bueren, E.F. ten Heuvelhof, Grenzen aan contouren, Delft 1998 (zie ook para-

graaf 3.4 van dit advies).12 Deze meer algemene afwijzing van de rode contouren wordt niet gedeeld door de leden uit de

kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie die in de commissie van voor-bereiding participeerden. Deze leden pleiten juist voor strakkere rode contouren dan in de Vijfde Nota (zie het navolgende kader).

Page 99: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

98

incentivestructuur van gemeenten te verbeteren, maar vindt de rode contou-ren daarvoor een te bot instrument dat niet past in een gebiedsgerichte ont-wikkelingsplanologie.In een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie ligt het zwaartepunt op het niveau van de samenwerkende gemeenten. Het is primair aan deze samen-werkende gemeenten om – binnen de door rijk en provincie gestelde kaders – bestemmingen van grond, als uitkomsten van een interactief ontwikke-lingsproces met betrokkenheid van burgers, maatschappelijke organisaties en private partijen, vast te leggen in een structuurplan. Dat betekent ook dat tussentijdse aanpassing van een structuurplan, naar aanleiding van maat-schappelijke en economische ontwikkelingen, mogelijk moet zijn. Afhanke-lijk van de schaal van de externe effecten van een dergelijke wijziging beoor-delen de samenwerkende gemeenten (of de provincie in samenspraak met deze gemeenten) of aanpassing aan de orde is en onder welke voorwaarden deze kan worden doorgevoerd.Het intergemeentelijke structuurplan moet gebied voor gebied aangeven welke (combinaties van) functies waar een plek kunnen respectievelijk moe-ten krijgen. Dit kan neerslaan in bepaalde gebiedsafbakeningen. Het gaat dan – in afwijking van de landelijke systematiek die de Vijfde Nota voorstaat – uitdrukkelijk om gebiedsafbakeningen die op initiatief van de samenwer-kende gemeenten op de bij het structuurplan behorende kaart worden ge-trokken. Dergelijke afbakeningen worden vervolgens door de provincie ge-toetst aan de in het streekplan opgenomen landelijke en provinciale kaders. Na deze toetsing wordt een en ander in gemeentelijke bestemmingsplannen vertaald en vastgelegd.

De opvatting van commissieleden uit

de kring van Stichting Natuur en

Milieu en Vereniging Milieudefensie

De leden van de voorbereidingscommis-sie uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie vinden de bovengeschetste benadering te vrijblijvend en willen een zwaarder accent leggen op de publieke besluitvor-ming. Deze leden bepleiten dat de rode contouren in eerste instantie strak rond bestaande bebouwingskernen met inbe-grip van reeds in het kader van Vinex en Vinac vastgestelde uitbreidingsloca-

ties worden getrokken. Daardoor moet het mogelijk worden om in afwijking van de ontwerp-PKB al in 2003 in heel Nederland de rode contouren in streek-plannen neer te leggen. Deze strakke contouren – die in principe voor lange-re tijd vastliggen – zijn dan vertrekpunt voor de intergemeentelijke planvor-ming. Voor een verlegging van de rode contour zou vervolgens een zware pro-cedure, op basis van een zorgvuldig voorbereid ontwikkelingsplan voor de regio en leidend tot herziening van het streekplan, moeten gelden.

Page 100: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

99

LocatiebeleidDe raad onderschrijft het nieuwe verbrede locatiebeleid. Daarbij benadrukt hij het belang van een goede koppeling aan de regionale planvorming. De raad vindt het daarom ook essentieel dat gemeenten en provincies conform de Vijfde Nota verplicht worden het locatiebeleid in structuurplannen en streekplannen vast te leggen. Deze plannen dienen dan ook regels voor een goede onderlinge samenwerking en afstemming (onder meer ten aanzien van het parkeerbeleid) alsmede inhoudelijke criteria voor het waarborgen van onder meer veiligheid, bereikbaarheid, functiemenging en omgevings-kwaliteit te bevatten. De lijst van essentialia op p. 270 van de Vijfde Nota vormt daarvoor een goed uitgangspunt.De verbreding van het locatiebeleid betreft onder meer de integratie van het beleid ten aanzien van de detailhandel. Op dit punt vindt de raad een aan-scherping op zijn plaats. Met het oog op de vitaliteit van de stad zal beperkt ruimte moeten worden gegeven voor vestiging van detailhandel aan de rand van de steden.

6.4 Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikke-lingsproces

Afbakening van het gebiedGebiedsgericht beleid vraagt om scope-optimalisatie. Deze begint met het (globaal) afbakenen van een bepaald gebied en met het identificeren van de verschillende kringen van betrokkenen en belanghebbenden bij de (her)ont-wikkeling van dat gebied: overheden, burgers, bedrijven en maatschappelij-ke organisaties. Bij de afbakening van een gebied moeten niet de bestaande bestuurlijke grenzen (van gemeenten en provincies) of eigendomsverhoudin-gen maatgevend te zijn, maar de ruimtelijke samenhangen (inclusief externe effecten) en de mogelijkheden voor het scheppen van win-win-situaties in een gebiedsgerichte ontwikkeling.

Verevening in projectenveloppenDe scope-optimalisatie kan vorm krijgen doordat marktpartijen (waaronder grondeigenaren), maatschappelijke organisaties en overheden gezamenlijk voor een bepaald, te (her)ontwikkelen gebied een zogenoemde projectenve-lop maken. In zo’n projectenvelop kan “een integraal pakket van zowel wa-ter, natuur, infrastructuur als wonen en werken” worden gerealiseerd13. De schaal van een dergelijke envelop is afhankelijk van de bestaande opgaven en ambities en de te stellen doelen. Een projectenvelop moet groot genoeg zijn om win-win-situaties te kunnen creëren en tegelijkertijd niet te groot voor een goede beheersbaarheid.

13 ANWB, AVBB, Vereniging Natuurmonumenten en VNO-NCW, Ruimtelijke ontwikkeling in Nederland: samen, anders, beter, brochure 2001.

Page 101: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

100

Door de projectenvelop kunnen kosten en baten van ruimtelijke ontwikke-lingen in een gebied worden verevend:

Binnen zo’n gebied worden kosten en baten zoveel mogelijk tegen elkaar weg-gestreept, ‘verevend’. Blijkt dat niet voor de volle 100% mogelijk, dan kan een Gebiedsfonds een oplossing zijn. Met de aanleg van water, natuur en infrastruc-tuur is een veel langere tijd gemoeid dan met het bouwen van woningen en be-drijven. Om deze projecten voor te financieren, kunnen bijdragen worden ge-vraagd van zowel overheden als marktpartijen.

Verevening is een belangrijk middel om ‘rode’ functies te laten bijdragen aan gerelateerde ‘groene/blauwe’ functies. Daardoor kan de kwaliteit van het gebied worden geoptimaliseerd. De huidige vereveningsmogelijkheden kun-nen worden verruimd door te kiezen voor een gebiedsgerichte benadering op basis van projectenveloppen.Bij relatief kleine gebieden kan met het oog op de verevening een gebiedsge-relateerde koppeling in de rede liggen (eventueel voorzien van een overkoe-pelend gebiedsfonds).

Ruimte voor ruimteHet rijk wil de mogelijkheden om vrijkomende bebouwing in het landelijk gebied te gebruiken voor niet-agrarische functies verruimen: “Die verrui-ming houdt in dat functieverandering en vervangende nieuwbouw mogelijk is voor vrijkomende bebouwing in het buitengebied in heel Nederland. Ge-meenten bepalen in regionaal verband, op basis van algemene richtlijnen van provincies, welke veranderingen wel en welke niet zijn toegestaan.” (Vijfde Nota, p. 175).De raad juicht een dergelijke meer algemene toepassing van de ‘ruimte voor ruimte’ regeling toe. Door aansluiting te zoeken bij herstructureringsproces-sen in bepaalde sectoren kan tegen redelijke kosten een belangrijke bijdrage aan verhoging van de ruimtelijke kwaliteit worden geleverd. Tegelijkertijd blijft het zaak de sectorale herstructurering goed in te bedden in een inte-grale gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling. Daarvoor moeten ook vol-doende financiële middelen beschikbaar zijn, onder meer door verevening.

Een open ontwikkelingsprocesHet ontwikkelingsproces dient in beginsel open te staan voor alle belangheb-benden en belangstellenden (duurzame ‘stakeholders’), juist ook voor dege-nen die met negatieve effecten van bepaalde ontwikkelingen (kunnen) wor-den geconfronteerd. De kunst is om vanuit verschillende belangen en achter-gronden ruimtelijke plannen voor een bepaald gebied te ontwikkelen.Gelet op de diversiteit van belangen is de kans groot dat in de loop van zo’n ontwikkelingsproces conflicten en patstellingen ontstaan. Het zal ook niet (altijd) mogelijk zijn belangentegenstellingen te boven te komen en een ge-biedsgerichte benadering te ontwerpen die voor alle relevante belangen en waarden ook een win-win-situatie oplevert. Om conflicten in goede banen te

Page 102: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

101

leiden en duurzame ontwrichting van het ontwikkelingsproces door een en-kele dwarsligger te voorkomen is het van belang aan het begin van het pro-ces onderling afspraken te maken over geschillenbeslechting, over eventuele uittree-regels en over de inspraakmogelijkheden van de ‘stakeholders’ die niet rechtstreeks deelnemen aan het ontwikkelingsproces. Om te vermijden dat een minderheid de besluitvorming kan blokkeren is het van belang ter-mijnen te stellen aan de samenwerking. Na verloop van die termijn is het aan de provincie om de knoop door te hakken. In dat geval zal de provincie wel over het benodigde publiekrechtelijke instrumentarium moeten kunnen beschikken.

In de loop van het ontwikkelingsproces binden private partijen en overhe-den zich stapsgewijs aan een bepaalde planvorming. Het is belangrijk daarbij ook op een heldere manier een aantal momenten van democratische besluit-vorming en van inspraak van burgers in te bouwen. Niet alle belanghebben-den en belangstellenden zullen rechtstreeks bij het ontwikkelingsproces be-trokken zijn. Het is zaak een bredere kring van burgers en organisaties regel-matig te informeren en te consulteren over de vorderingen van het ontwik-kelingsproces. Daardoor kan stapsgewijs een commitment aan de planont-wikkeling worden opgebouwd en kan de kans op vervelende ‘verrassingen’ in de eindfase van de publieke besluitvorming worden verkleind.

Door een intentieverklaring aan te gaan treden de overheid en een aantal private partijen als dragers van het ontwikkelingsproces naar voren. Een der-gelijke verklaring moet door de gemeenteraad worden goedgekeurd. Punten die de gemeenteraad daarbij zal moeten overwegen zijn of de intentieverkla-ring aan private zijde breed genoeg wordt gedragen en of het ontwikkelings-proces voldoende openstaat voor andere belanghebbenden. Het is daarmee aan de gemeenteraad om de kring van partners in het ontwikkelingsproces te bepalen.

Een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelingsprocesDe raad ziet integrale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie als een inter-actie van private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming. Voor het vormgeven van die interactie bestaat geen blauwdruk. Van geval tot geval zal naar de beste vormgeving moeten worden gezocht, rekening houdend met verschillen tussen bijvoorbeeld stedelijke en landelijke gebieden en met be-staande bestuurlijke arrangementen zoals de Kaderwetgebieden. Dit neemt niet weg dat wel enige vaste elementen in een goed ruimtelijk ontwikke-lings- en besluitvormingsproces zijn te onderkennen. Ter afsluiting van dit advies wil de raad zijn opvattingen over ontwikkelingsplanologie nog verdui-delijken door een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelings-proces in een vijftal stappen te schetsen.

Page 103: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

102

1. De provincie legt de landelijke en provinciale kaders (spelregels voor ge-meenten en andere betrokkenen) en een brede visie voor de inrichting van de provincie neer in een streekplan. Zij voert de regie over het gebieds-gerichte ontwikkelingsproces. Het proces begint met de afbakening door de provincie, gehoord de betrokkenen (gemeenten, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties) van verschillende gebieden (regio’s). Deze sluiten op elkaar aan en dekken het gehele grondgebied van de provincie (en gaan zo nodig over de provinciegrenzen heen).

2. Samenwerkende gemeenten gaan in een interactief proces binnen de door de provincie(s) gestelde kaders en spelregels aan de slag om plannen te ontwikkelen voor het gebied. Onderdeel van die planvorming kan zijn het uitwerken van een of meer projectenveloppen. De samenwerkende ge-meenten definiëren de geografische schaal van de projectenveloppen en de kring van betrokkenen erbij.

3. De belangen van betrokkenen bij de projectenvelop worden open en hel-der uitgewisseld. Voor de betrokken gemeenten betekent dit dat zij geza-menlijk een globaal functioneel programma inbrengen, op basis van be-sluitvorming door de afzonderlijke gemeenteraden. Gezamenlijke (respec-tievelijk parallelle) doelen en mogelijke oplossingsrichtingen worden geenventariseerd. Er wordt een gezamenlijke werkwijze overeengekomen, inclusief een termijn, vast te leggen in een intentieverklaring. De desbe-treffende gemeenteraden besluiten over deze met de betrokken private partijen te sluiten intentieverklaring en over een mogelijke aanpassing van het functioneel programma.

4. De betrokkenen bij de projectenvelop stellen een realiseerbaar strategisch-ruimtelijk plan op. Dit plan wordt vastgelegd in een regioconvenant en door publiekrechtelijke besluitvorming in het intergemeentelijke struc-tuurplan (voor een periode van tien jaar). Het plan wordt voorzien van een uitvoeringstijdschema, een tijdpad, een uitvoeringsorganisatie, een begro-ting en regels voor kostenverevening.

5. De provincie bewaakt de samenhang tussen de verschillende project- enveloppen, alsmede tussen de verschillende opgaven, doelen, ambities en werkwijzen, zoals verwoord in de intentieverklaringen. De provincie toetst het intergemeentelijke structuurplan aan de landelijke en provin- ciale kaders in het streekplan. Na toetsing wordt het structuurplan ver-werkt in gemeentelijke bestemmingplannen en (op hoofdlijnen) in het provinciale streekplan.

Page 104: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

NAAR EEN HELDERE PROCESARCHITECTUUR VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

103

De primaire verantwoordelijkheid voor de regionale afstemming en samen-werking (ook met private partijen en maatschappelijke organisaties) ligt bij de betrokken gemeenten. Deze moeten ook zelf regelingen treffen voor ge-schillenbeslechting. Na verloop van de vooraf afgesproken termijn zal de provincie echter kunnen ingrijpen om knopen door te hakken en besluiten op te leggen aan de betrokken gemeenten.

Den Haag, 21 september 2001

H.H.F. Wijffelsvoorzitter

N.C.M. van Niekerkalgemeen secretaris

Page 105: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

104

Page 106: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

105

Bijlagen bij het advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Page 107: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

106

Page 108: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

107

Adviesaanvraag van het kabinet d.d. 10 februari 2000 Bijlage 1

Adviesaanvraag van de Tweede Kamer d.d. 27 juni 2000

Page 109: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

108

Page 110: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

109

Page 111: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

110

Page 112: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

111

Bijlage 2

Samenstelling Commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereikbaarheid (RIB)

leden plaatsvervangende leden

Onafhankelijke ledendr. H.H.F. Wijffels (voorzitter)mevrouw A. van den Bergprof.dr. L.F. van Muiswinkelprof.dr.ir. H. Priemusmevrouw prof.dr. J.M. Cramer

Ondernemersledendrs. G.A.M. van der Grind (LTO-Nederland)drs. P.M.M. van Ostaijen (VNO-NCW) mevrouw drs. F.M. Roestmevrouw drs. E.I. Schippers (VNO-NCW) drs. B.R.H. Lammersdrs. J.H.M. Steijn (VNO-NCW) E.H. Glasiusdrs. J.W. Straatsma (LTO-Nederland)drs. F. Veenema (MKB-Nederland)

WerknemersledenA.A. van Dam (CNV)drs. H.T. van der Kolk (FNV)drs. H.J. Leemreize (FNV)L.K.F. Overkleeft (MHP) mevrouw drs. H.L. Bastiaan-

Schonewille

Leden uit de kring van natuur- en milieuorganisatiesmevrouw ing. V.M. Dalm (Stichting Natuur ir. W.J. van Grondelleen Milieu)W. Duijvendak (Vereniging Milieudefensie) mevrouw ir. C.L. TielensF. Evers (Vereniging Natuurmonumenten) mevrouw M.M. Versnel-

Schmitz

Adviserend liddrs. T.H. van Hoek (CPB)

Page 113: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

112

Ministeriële vertegenwoordigersir. J.T.M. Bloemberg (VROM)drs. J.H. de Groene (EZ)drs. A.P. Mesker (V&W)mr. N.R. van Ravesteyn (VROM)D.D. Reneman (V&W)drs. A. Rodenburg (VROM)ing. K.J. de Ruiter (LNV)drs. H. ten Velden (VROM)

Secretariaatdrs. M.G. Bosdrs. J.M. Landman

Page 114: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

113

Samenstelling Commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereikbaarheid Werkgroep Grondpolitiek (WGP)

leden plaatsvervangende leden

Onafhankelijke ledenprof.dr. L.F. van Muiswinkel (voorzitter)prof.dr. A.M.J. Kreukelsprof.dr. D.B. Needhamprof.dr.ir. H. Priemus

Ondernemersledendrs.ing. J. Fokkema (VNO-NCW) drs. B. van der Gijpmr.drs. D.J. Roos (VNO-NCW)mevrouw drs. E.I. Schippers (VNO-NCW)drs. J.W. Straatsma (LTO-Nederland)drs. F. Veenema (MKB-Nederland)

Leden uit de kring van natuur- en milieuorganisatiesdrs. K. Breunissen (Vereniging Milieudefensie)ing. W.M. Nijeboer (Vereniging Natuurmonumenten)drs. D. Tiemersma (Stichting Natuur en Milieu)

Adviserend liddrs. C.J.J. Eijgenraam (CPB)

Ministeriële vertegenwoordigersir. F. uit den Bogaard (Fin)drs. J.K. Hensems (EZ)dr. M.J.F. van Pelt (VROM)drs. R. Pinto Scholtbach (V&W)mevrouw ir. G.L. Veerbeek (LNV)

Secretariaatdrs. D.W.C. van Doorne

Page 115: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Publicatieoverzicht

Advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening2001, 114 pp., ISBN 90-6587-802-5,bestelnr. 01/07 ƒ 15,00 / € 6,80

CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen vanveranderende arbeidspatronen2001, 140 pp., ISBN 90-6587-797-5, ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Nieuwe Pensioenwet2001, 222 pp., ISBN 90-6587-790-8,bestelnr. 01/06 ƒ 22,50 / € 10,20

Advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur2001, 66 pp., ISBN 90-6587-783-5,bestelnr. 01/05 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Arbeidsmobiliteit in de EU2001, 142 pp., ISBN 90-6587-777-0,bestelnr. 01/04 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-20202001, 84 pp., ISBN 90-6587-776-2,bestelnr. 01/03 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Het functioneren en de toekomst van de struc-tuurregeling2001, 126 pp., ISBN 90-6587-773-8,bestelnr. 01/02 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Koers BVE2001, 116 pp., ISBN 90-6587-772-X,bestelnr. 01/01 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Naar een gezond stelsel van ziektekosten-verzekeringen2000, 200 pp., ISBN 90-6587-770-3,bestelnr. 00/12 ƒ 22,50 / € 10,20

Advies De winst van waarden2000, 146 pp., ISBN 90-6587-771-1,bestelnr. 00/11 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Toekomstgericht woonbeleid2000, 50 pp., ISBN 90-6587-758-4,bestelnr. 00/10 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Meerjarennota Emancipatiebeleid2000, 78 pp., ISBN 90-6587-756-8,bestelnr. 00/09 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Sociaal-economisch beleid 2000-20042000, 246 pp., ISBN 90-6587-751-7,bestelnr. 00/08 ƒ 25,00 / € 11,35

Advies Sociaal-economische grondrechten in de EU2000, 18 pp., ISBN 90-6587-749-5,bestelnr. 00/07 ƒ 10,00 / € 4,50

Advies Emissiehandel in klimaatbeleid2000, 62 pp., ISBN 90-6587-746-0,bestelnr. 00/06 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Onvolledige AOW-opbouw2000, 100 pp., ISBN 90-6587-747-9,bestelnr. 00/05 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Herstructurering productwetgeving2000, 25 pp., ISBN 90-6587-748-7,bestelnr. 00/04 ƒ 12,50 / € 5,65

Kansen geven, kansen nemenAdvies bevordering arbeidsdeelname etnischeminderheden2000, 202 pp., ISBN 90-6587-745-2,bestelnr. 00/03 ƒ 22,50 / € 10,20

Advies Voorstel tot wijziging Arbobesluit i.v.m. de afstemming van het Arbo- en Bouwbesluit2000, 50 pp., ISBN 90-6587-737-1,bestelnr. 00/02 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Sociaal-economische beleidscoördinatiein de EU2000, 64 pp., ISBN 90-6587-736-3,bestelnr. 00/01 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen1999, 212 pp., ISBN 90-6587-731-2,bestelnr. 99/18 ƒ 25,00 / € 11,35

Advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid1999, 58 pp., ISBN 90-6587-730-4,bestelnr. 99/17 ƒ 12,50 / € 5,65

ALGEMEEN

SER-adviezenEen jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt

ƒ 200,00 / € 90,75SER-bulletinMaandelijkse uitgave met nieuws en informatie over deSER en de Stichting van de ArbeidAbonnement per kalenderjaar ƒ 55,00 / € 24,95

De Sociaal-Economische Raad belicht(folder) gratis

KnipselkrantAchtergrondartikelen en commentaren op sociaal-eco-nomisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks).Jaarabonnement ƒ 200,00 / € 90,75

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 333281 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel.Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.

Page 116: Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Uitgave: Sociaal-Economische RaadBezuidenhoutseweg 60Postbus 904052509 LK Den Haag

ISBN 90-6587-802-5 / CIP