Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

of 116/116
Sociaal- Economische Raad Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening ADVIES ADVIES 01/07
  • date post

    25-Dec-2015
  • Category

    Documents

  • view

    40
  • download

    6

Embed Size (px)

description

Legislação urbanística dos Países Baixos

Transcript of Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

  • Sociaal-EconomischeRaad

    Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

    ADVIESADVIES

    01/07

  • Sociaal-EconomischeRaad

    Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

    Advies over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020

    Uitgebracht aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

    Publicatienummer 7, 21 september 2001

  • 2Sociaal-Economische Raad

    De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuur- lijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfs- organisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bijde uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden.

    De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhan-kelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd.De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam.

    De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven.Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden.Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstel-ling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

    2001, Sociaal-Economische Raad

    Alle rechten voorbehouden.Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding.

    Sociaal-Economische RaadBezuidenhoutseweg 60Postbus 904052509 LK Den HaagTelefoon: 070 - 3 499 499Telefax: 070 - 3 832 535E-mail: [email protected]: www.ser.nl

    ISBN 90-6587-802-5 / CIP

  • Inhoudsopgave

    3

    Samenvatting 5

    1. Inleiding 19

    2. De ambities van de Vijfde Nota 212.1 Inleiding 212.2 De onvoltooide ruimtelijke opgaven volgens de Vijfde Nota 212.3 De vraag naar ruimte en de ruimtelijke kwaliteit 232.3.1 Accommoderen van de ruimtevraag 232.3.2 Bevorderen van ruimtelijke kwaliteit 242.4 Interventiestrategien 252.5 Het nieuwe beleidsinstrumentarium 262.5.1 Het contourenbeleid 262.5.2 Het nieuwe locatiebeleid 272.6 De Nota Grondbeleid 29

    3. De keuze voor ontwikkelingsplanologie 313.1 Inleiding 313.2 Uitdagingen en uitgangspunten voor het ruimtelijk beleid 323.3 Weging van de ruimtevraag: kwaliteit meer centraal stellen 343.4 Kiezen voor ontwikkelingsplanologie 383.5 Visie van de SER op ontwikkelingsplanologie 41

    4. Ontwikkelingsbeelden en organiserende principes 474.1 Inleiding 474.2 Organiserende principes en ruimtelijke hoofdstructuren 474.3 Het watersysteem en de groenstructuur 494.3.1 Meebewegen met water 494.3.2 Functiecombinaties en ruimtereserveringen 504.3.3 De groenstructuur 514.4 De netwerken van infrastructuur 534.5 Stedelijke netwerken en netwerksteden 544.5.1 Inleiding 544.5.2 Stedelijke netwerken in de Vijfde Nota 554.5.3 Commentaar van de SER op de gehanteerde concepten 564.5.4 Effectief samenwerken als bestuurlijke uitdaging 59

  • 45. De rollen van overheden en private partijen 615.1 Inleiding 615.2 Rollen van overheden 615.3 Grondbeleid 645.3.1 Inleiding 645.3.2 Vormen van grondbeleid 645.3.3 Algemene kanttekeningen bij de Nota Grondbeleid 655.3.4 Grondbeleid voor groene functies 665.3.5 Grondbeleid voor andere functies 675.4 Bevorderen van natuur- en landschapsbeheer door boeren 695.5 Interventiestrategien en incentivestructuren 715.5.1 Inleiding 715.5.2 Toepassing van de interventiestrategien 715.5.3 Het belang van een goede incentivestructuur 725.5.4 De incentivestructuur van gemeenten 755.6 Effectief samenwerken: een grote bestuurlijke uitdaging 785.6.1 Inleiding 785.6.2 Samenwerken tussen overheden in de regio 785.6.3 Aanbevelingen van de SER 835.6.4 Scope-optimalisatie en de inbreng van private partijen 85

    6. Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelings-planologie 89

    6.1 Inleiding 896.2 Kaders van rijk en provincies 896.2.1 Inleiding 896.2.2 Centrale elementen van het rijkskader voor ruimtelijke

    ontwikkelingspolitiek 906.2.3 Groene contouren 916.2.4 De onduidelijke positie van de balansgebieden 916.2.5 Waardevolle landschappen 926.3 Het planologisch instrumentarium 936.3.1 Plannen van (samenwerkende) gemeenten en provincies 936.3.2 Rode contouren en locatiebeleid 966.4 Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikkelings-

    proces 99

    Bijlagen

    1. Adviesaanvraag 1072. Samenstelling van de Commissie Ruimtelijke Inrichting

    en Bereikbaarheid en van de Werkgroep Grondpolitiek 111

  • 5Samenvatting

    De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd een reactie te geven op de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Daarbij vraagt de minister om een algemene beoordeling van de inhoudelijke kern van de Vijfde Nota, een zienswijze op de sturingsfilosofie in de nota en advisering over de wijze waarop de doorwerking van de nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren kan worden versterkt. Daarnaast vraagt de minister in het bijzonder aandacht te besteden aan de kwaliteit van stad en land, aan de uitwerking van de contourenbenadering en aan stedelijke netwerken en water als orga-niserende principes.

    Enig algemeen commentaarUit de brede benadering van vraagstukken van ruimtelijke ordening in de nota komt duidelijk de ambitie van integrale beleidsontwikkeling naar vo-ren. De raad onderschrijft het belang van de Vijfde Nota als sectoroverstij-gend document dat een integratiekader voor sectorale beleidsnotas moet bieden. De Vijfde Nota is het product van een brede blik, diepgaande en actuele ana-lyses en terechte zorgen om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland. De aan-dacht voor de internationale omgeving en voor de Noordzee, vormt een toe-gevoegde waarde ten opzichte van de vorige notas.

    De raad onderschrijft het uitgangspunt van bevordering van de ruimtelijke kwaliteit en van een optimale allocatie van de ruimtevraag. Ruimtelijke kwa-liteit, economische ontwikkelingsmogelijkheden, bereikbaarheid en leef-baarheid moeten in samenhang de vitaliteit van zowel de steden als het plat-teland schragen. Tegen deze achtergrond stelt de raad met genoegen vast dat de nota een ontwikkelingsgerichte planologie voorstaat. Hij mist echter een systematische uitwerking van deze benadering in de nota.

    Uit de verkenning van de Vijfde Nota komt naar voren dat het totaal van de ruimteclaims de beschikbare ruimte overtreft. De raad is van mening dat de kwaliteit bij de weging van de ruimtevraag centraal gesteld dient te worden. De nota geeft in dit kader naar de mening van de raad een te eenvoudige voorstelling van het vrijkomen van landbouwgrond. Landbouwgrond moet niet als een soort restcategorie beschouwd worden.

  • 6De nota probeert een evenwichtig oplossingskader te bieden voor de span-ning tussen het accommoderen van de ruimtevraag en het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit in de vorm van een zestal interventiestrategien. De raad onderschrijft het belang ervan voor het waarmaken van de ambities van de nota. De vraag is hoe gewaarborgd kan worden dat de interventiestra-tegien op een goede manier op het decentrale niveau worden toegepast.

    De keuze voor ontwikkelingsplanologie

    Welvarende burgers en bedrijven stellen steeds hogere kwaliteitseisen aan de ruimte. Anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Deze paradox onderstreept het belang en de urgentie van zorgvuldige, integrale afwegingen van rivaliserende claims op de schaarse ruimte. De raad ziet in dit verband als kernopgaven voor het ruimtelijk be-leid: het faciliteren van sociale en economische ontwikkelingen (gebruiks-waarde), het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit (belevingswaarde) en het be-waken van de toekomstwaarde door een zorgvuldige omgang met onomkeer-baarheden. Langs die weg moet de vitaliteit van zowel steden als het platte-land worden gewaarborgd. Versterking van de vitaliteit van stad en platte-land zal, binnen nationale kaders, op een meer decentraal niveau haar plaats moeten krijgen in een gebiedsgerichte benadering. Op dit niveau moet de kwaliteitsvraag indringend worden gesteld en breed worden beant-woord. De criteria van ruimtelijke kwaliteit die de Vijfde Nota aanreikt ziet de raad als een hulpmiddel om voorkeuren en waarderingen geordend uit te wisselen, en om te bewaken dat aan alle (relevante) dimensies van kwaliteit de nodige aandacht wordt gegeven.Op het decentrale niveau kunnen de potenties van een gebied in kaart ge-bracht worden. Het zo goed mogelijk benutten van de mogelijkheden van een gebied begint met de zogenoemde lagenbenadering, waarbij drie lagen worden onderscheiden: de ondergrond, netwerken en occupatie. De onder-liggende lagen conditioneren de daaropvolgende laag van ruimtelijke struc-tuur. Er kan geen absolute betekenis worden toegekend aan de bedoelde con-ditionering; er wordt ruimte gelaten voor het maken van afwegingen. Daar-om heeft de lagenbenadering niet alleen betrekking op de locatiekeuze, maar ook op het ruimtelijke ontwerp. De raad onderschrijft het belang van de lagenbenadering voor een doelmatig, hoogwaardig en duurzaam ruimte-gebruik. Een uitingsvorm van de lagenbenadering is om bij verdere ontwik-keling van infrastructuur de grote ruimtestructurerende werking ervan zo goed mogelijk te gebruiken voor verbetering van de kwaliteit van de ruimte-lijke inrichting.

  • SAMENVATTING

    7

    Organiserende principes

    De Vijfde Nota legt een drietal ontwikkelingsbeelden voor: stad en land, ste-delijke netwerken en water, waarbij voor de laatste twee de term organise-rend principe gebruikt wordt. De raad ziet een organiserend principe als een geheel van functionele samenhangen, passend in de lagenbenadering, waaraan een ruimtestructurerende werking wordt toegekend.

    Het watersysteem De Vijfde Nota behandelt vraagstukken van veiligheid, wateroverlast en zoet-watervoorziening als ruimtelijke opgaven; water wordt als ordenend princi-pe naar voren geschoven. Dit is in overeenstemming met de nieuwe beleidsfi-losofie meebewegen met water. De raad stemt in met deze beleidsfilosofie als uitvloeisel van de lagenbenadering en vindt het van belang dat bij de planontwikkeling de gevolgen ervan voor het watersysteem uitdrukkelijk onderdeel zijn van ruimtelijke afwegingen. In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, in afwachting van de definitieve aanwijzing van gebieden voor waterberging en noodoverloop, terughoudend te zijn met verdere bebou-wing in het rivierengebied. De raad onderschrijft het belang dat de Vijfde Nota hecht aan functiecombi-naties van water met natuur, recreatie, wonen en bedrijvigheid (vooral land-bouw), omdat daardoor het totale ruimtebeslag kan worden verkleind en de ruimtelijke kwaliteit vergroot. Hij beveelt aan deze zo goed mogelijk te be-nutten. Er zijn echter ook grenzen aan functiecombinaties, bijvoorbeeld met hoogwaardige natuur.Belangrijke elementen van het watersysteem maken ook deel uit van de tus-senlaag van de (vervoers)netwerken. Een openstaande vraag, waar ook de Vijfde Nota niet op ingaat, is in hoeverre er een spanning bestaat tussen het ruimte geven aan de dynamiek van het water enerzijds en een intensiever ge-bruik van het watersysteem voor transport anderzijds.

    Netwerken van infrastructuurDe infrastructurele netwerken vormen, als belangrijk onderdeel van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, de basis voor vervoersnetwerken. Van de infrastructuurnetwerken gaat een grote en duurzame ruimtestructu-rerende werking uit. De raad vindt het van belang optimaal gebruik te maken van die ruimte-structurerende werking. Nieuwe knelpunten ontstaan door het realiseren van woon- en werkfuncties op locaties met onvoldoende infrastructuur. De raad is een voorstander van het maken van een mobiliteitstoets bij nieuwe ruimtelijke plannen. Deze toets operationaliseert de lagenbenadering, door een brug te slaan tussen de tweede laag (infrastructurele netwerken) en de derde laag (occupatie).

  • 8Stedelijke netwerken en netwerkstedenDe nota noemt het stedelijke netwerk als organiserend principe, maar be-steedt geen aandacht aan het concept netwerkstad dat in de Startnota cen-traal stond.De raad is er niet van overtuigd dat nu al de tijd gekomen is om primair (of zelfs uitsluitend) in te steken op het schaalniveau van het stedelijke netwerk, omdat veel ruimtelijke functies en de daarmee verbonden verplaatsingsbe-hoefte zich met name op het stads(gewestelijke) niveau concentreren. Daar-om is de netwerkstad naar de mening van de raad nog steeds een waardevol concept in het kader van een integraal gebiedsgericht beleid. Daarnaast heeft het begrip stedelijke netwerken inmiddels zeker ook bestaansrecht verworven, vooral in relatie tot de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. De betekenis van dit concept is afhankelijk van het beleidsveld en de geko-zen invalshoek, alsmede de aanwezigheid van andere netwerken in de regio. Deze betekenis zal wellicht in de loop der tijd toenemen.De bestuurlijke vertaling van de (intergemeentelijke) samenwerking binnen het stedelijke netwerk past niet als vanzelf in de bestaande bestuurlijke structuur van Nederland. De raad onderschrijft de keuze van de nota om geen vierde bestuurslaag te creren, maar te prikkelen tot samenwerking en onderlinge afstemming tussen gemeenten.

    De Vijfde Nota hanteert de term corridors slechts in de context van trans-europese netwerken. De raad vindt dat de nota ten onrechte aan het ver-schijnsel nationale corridorvorming voorbij gaat. Waar het in de visie van de raad bij corridorontwikkeling in essentie om moet gaan, is het in planologi-sche samenhang beschouwen van de kansen en bedreigingen in het brede gebied rondom enkele infrastructuurassen. Daarbij gaat het zowel om de bescherming van de groene functies (Ecologische Hoofdstructuur, cultuur-landschappen) als om het selecteren van geschikte concentratiepunten langs de infrastructuurassen voor bepaalde ruimtelijke functies (vervoersoverslag, bedrijventerreinen, eventueel wonen). Aan de geplande corridorontwikke-ling moet regionaal, in een gebiedsgerichte uitwerking, vorm worden gegeven.

    Omgaan met rivaliserende ruimteclaims en schaarse ruimte

    De rolverdeling van overheden en private partijenDe raad vindt het van belang dat afwegingen op dat schaalniveau plaatsvin-den waar de (belangrijkste) externe effecten genternaliseerd kunnen wor-den. Dat is vaak het regionale niveau. Gegeven de bestaande bestuurlijke structuur is een niet-vrijblijvende, effectieve afstemming en samenwerking tussen naburige gemeenten nodig, onder regie van de provincie. Daarnaast blijven er uiteraard afwegingen die niet op decentraal niveau ge-maakt kunnen worden. Meer in het algemeen behoort de zorg voor de ruim-

  • SAMENVATTING

    9

    telijk-economische hoofdstructuur, de ecologische hoofdstructuur en be-paalde grote projecten tot de verantwoordelijkheid van het rijk. Dit ruimte-lijke beleid van het rijk vormt vervolgens het kader voor de gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in de afzonderlijke regios. Een gebiedsgerichte be-nadering betekent ook dat de desbetreffende overheid over voldoende instru-menten moet beschikken om haar publieke verantwoordelijkheden waar te maken. Voor de uitvoering van de ontwikkelingsplanologie wordt grondbe-leid gevoerd naast en in samenhang met een toepassing van het instrumen-tarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

    Grondbeleid Het is goed dat de Nota Grondbeleid tegelijkertijd met de Vijfde Nota is uitge-bracht, vanwege de samenhang tussen ruimtelijk beleid en grondbeleid. De raad moet echter op twee belangrijke punten een gebrek aan samenhang constateren. In de eerste plaats werkt de Nota Grondbeleid niet uit hoe het grondbeleid zich verhoudt tot het contourenbeleid. In de tweede plaats legt de Vijfde Nota het accent op regionale samenwerking, terwijl het bovenlo- kale bestuursniveau in de Nota Grondbeleid niet van het daarvoor benodig-de grondbeleidsinstrumentarium wordt voorzien.De raad onderschrijft de opvatting van het kabinet in de Nota Grondbeleid dat een creatievere benutting van het bestaande grondbeleidsinstrumentari-um en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk is. Uit de Nota Grondbeleid blijkt onvoldoende hoe de vernieuwing van het instrumentari-um van het grondbeleid en van de WRO (in het kader van de fundamentele herziening van de WRO) op elkaar worden afgestemd.

    Met betrekking tot het grondbeleid voor groene functies stelt de nota dat het onteigeningsinstrument vaker zal worden toegepast voor de realisatie van de EHS. De raad is van mening dat de toepassing van onteigening moet worden toe-gespitst op enerzijds gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk en ander-zijds gebieden waar zich grote knelpunten in de realisering van de EHS voordoen. Van onteigening kan pas sprake zijn als blijkt dat de betrokken landbouwer niet bereid of in staat is tot zelfrealisatie (de landbouwer wordt natuurbeheerder).De raad stemt in met de door het kabinet voorgenomen selectieve inzet van het voorkeursrecht voor groen.

    Met betrekking tot het grondbeleid voor andere functies constateert de raad dat de door het kabinet voorgestelde grondexploitatievergunning in vormge-ving afwijkt van die welke de SER eerder heeft voorgesteld. De raad blijft de voorkeur geven aan een smalle grondexploitatievergunning. De raad be-veelt daarbij aan dat indien alle grondeigenaren / ontwikkelaars in het plan-gebied bereid zijn om op basis van het programma van eisen een exploitatie-

  • 10

    overeenkomst met de gemeente te sluiten, de vergunningsplicht vervalt. Indien dat niet het geval is, zijn alle grondeigenaren / ontwikkelaars vergun-ningplichtig. De grondeigenaren die een exploitatieovereenkomst met de ge-meente sluiten, krijgen dan automatisch een vergunning.

    De raad stemt in met de door het kabinet voorgestelde verbreding van het voorkeursrecht naar alle gemeenten en met de voorstellen ter verbetering van het voorkeursrecht. Hij is het evenwel niet eens met het voornemen van het kabinet aan het voorkeursrecht de wettelijke voorwaarde te verbinden van openbare aanbesteding van publieke voorzieningen die op de daarvoor verworven grond zullen worden gerealiseerd. Op zich is openbare aanbeste-ding een goede manier om een gunstige prijs-kwaliteitsverhouding te kun-nen realiseren. Er is echter geen reden om bij openbare aanbesteding een on-derscheid te maken tussen via het voorkeursrecht verworven grond en ande-re overheidsgrond.

    Natuur- en landschapsbeheer door boerenDe SER pleit voor bevordering van de multifunctionaliteit van de takken van (grondgebonden) landbouw die zich daarvoor lenen. Hij is van mening dat aan de landbouwers die een aantoonbare bijdrage leveren aan een goed be-heer van landschap en natuurwaarden een vergoeding moet worden ver-strekt. Er bestaat een ruimtelijke samenhang tussen het veiligstellen van de biodi-versiteit in natuurlijke natuur en het bevorderen van natuur- en land-schapswaarden die zich goed verdragen met economische activiteiten. De raad vindt het van groot belang dat agrarische organisaties en natuurorgani-saties die samenhang onderkennen en gezamenlijk uitwerken in het kader van een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie.

    Toepassing van de interventiestrategien op decentraal niveau Verschillende functies leggen beslag op de ruimte. De alternatieve aanwend-baarheid van grond is in de praktijk begrensd. Om de ruimtelijke spannin-gen die hierdoor ontstaan in goede banen te leiden, onderscheidt de nota een zestal interventiestrategien. De vraag is aan de orde of deze strategien voldoende van instrumenten zijn voorzien om een effectieve doorwerking op het decentrale niveau te mogen verwachten. Een effectieve toepassing van de interventiestrategien op het decentrale niveau vraagt om een verbete-ring van de incentivestructuur (van vooral gemeenten) en om een duidelijke versterking van de bestuurlijke samenwerking.

    De incentivestructuur van lagere overheden en van private partijen bepaalt feitelijk in hoge mate de ruimtelijke inrichting van ons land. De SER heeft eerder vastgesteld dat de incentivestructuur nadrukkelijk voor verbetering

  • SAMENVATTING

    11

    vatbaar is. De Vijfde Nota besteedt aan dit onderwerp echter nauwelijks aan-dacht. Door bestemmingen te geven aan grond worden markten voor de verschil-lende functies van elkaar gescheiden, hetgeen grote prijs- en vermogens- gevolgen kan hebben. Om te komen tot een rechtvaardiger verdeling van (maatschappelijke) kosten en (particuliere) baten bij bestemmingswijziging van grond, stelt de Nota Grondbeleid de mogelijke invoering van een open-ruimteheffing aan de orde. Daarbij rijst een aantal vragen, bijvoorbeeld met betrekking tot de hoogte van de heffing, de invloed op het gedrag van markt-partijen en de aanwending van de opbrengsten. De raad wacht met veel be-langstelling de uitkomsten van de door het kabinet aangekondigde studie van de open-ruimteheffing af. Hij onderschrijft het belang van het interna- liseren van externe effecten voor een optimale allocatie. Hierdoor wordt de herstructurering van bestaand stedelijk gebied relatief aantrekkelijker. Dit is belangrijk voor de vitaliteit van de stad.Een andere mogelijkheid om externe effecten in de besluitvorming te inter-naliseren is die van de kostenverevening (tussen gemeenten en met private partijen) in een bepaald gebied. De raad beveelt aan in de studie ook de optie van een in beginsel in onderhandelingen overeen te komen, maar zonodig via een heffing of op andere wijze afdwingbare, kostenverevening te onder-zoeken. De raad vindt dat de internalisatie van externe effecten hoe dan ook haar beslag moet krijgen binnen de regio.

    Om de voordelen van regionale specialisatie en complementaire functies te benutten is intergemeentelijke samenwerking nodig. De nota vindt het gewenst om de samenwerking binnen kaderwetgebieden in aangepaste vorm voort te zetten. De raad is niet overtuigd van de effectiviteit hiervan: de samenwer-king is nu te vrijblijvend. Hij ziet in BANS een belangrijk kader om samen-werking en coproductie van beleid te realiseren en beveelt aan dit kader in-tensiever te benutten. Bevordering van interbestuurlijke samenwerking dient volgens de raad voor-al te gebeuren door middel van de carrot-and-stick benadering. De (financile) wortel kan bestaan uit een integrale bundeling van regelingen die nu van-uit verschillende ministeries voor onder meer stedelijke vernieuwing, her-structurering van bedrijventerreinen en mobiliteitsbeleid (regionale mobili-teitsfondsen) beschikbaar worden gesteld. Het ligt voor de hand provincies aan te merken als beheerder van regionale fondsen. Tegelijkertijd dienen de in de regio liggende gemeenten gezamenlijk, binnen rijks- en provinciale ka-ders, te beslissen over de besteding van de fondsen. De stok is een bestuurlijke. De samenwerking tussen gemeenten moet een minder vrijblijvend karakter krijgen door vast te leggen dat gemeenten voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom overleg en afstemming met buurgemeenten dienen te plegen, waarbij de zogenoemde SER-ladder voor een selectief en doelmatig ruimtegebruik als leidraad fungeert.

  • 12

    Bij deze gezamenlijke planvorming passen ook afspraken over mogelijke compenserende maatregelen ten behoeve van groene functies en over een mogelijke verevening van kosten tussen gemeenten onderling en met andere belanghebbenden in het gebied. In het verlengde hiervan beveelt de raad een verbetering van de incentivestructuur van gemeenten aan, door een vergoe-ding te geven voor het investeren in en beheren van grootschalige groenvoor-zieningen, en door het Gemeentefonds niet langer de extra kosten van be-bouwing in nieuwe uitleglocaties op slechte grond te laten vergoeden.

    Een nadere invulling van ontwikkelingsplanologie

    De centrale vraagstelling voor de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek luidt: waar wil de (Nederlandse respectievelijk lokale) samenleving de komende periode welke dynamiek? De beantwoording van deze vraag vergt een integrale benadering. Ontwikkelingsplanologie staat open voor maatschappelijke dynamiek en is daarbij nadrukkelijk toekomstgericht.

    Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelingsplanologie Ruimtelijk ontwikkelingsbeleid vraagt om een heldere procesarchitectuur. De nota werkt dit echter onvoldoende uit. De raad schetst de contouren van zon procesarchitectuur. Hij beveelt aan de hoofdlijnen ervan vast te leggen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De hoofdelementen van de proces- architectuur betreffen de ontwikkeling van provinciale en rijkskaders, een effectief planologisch instrumentarium en een open en gebiedsgericht ont-wikkelingsproces.Binnen de procesarchitectuur kan onderscheid worden gemaakt tussen pu-bliekrechtelijk vast te leggen plannen (gemeentelijk bestemmingsplan, inter-gemeentelijk structuurplan, provinciaal streekplan) en de plannen die in het kader van een gebiedsgericht ontwikkelingsproces, met betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties, tot stand komen. Een ont-wikkelingsgerichte planologie verbindt beide processen interactief met el-kaar. Dit kan door gebruik te maken van reeds bestaande instrumenten en procedures en hoeft niet gepaard te gaan met verzwaring van de procedures. Het gaat vooral om een heldere en op interactiviteit gerichte ordening van ontwikkelings- en besluitvormingsprocessen.

    Kaders van rijk en provinciesDe raad onderschrijft het uitgangspunt van de Vijfde Nota decentraal wat kan, centraal wat moet. Daarbij is het van belang dat de zaken die een afwe-ging op nationaal of provinciaal niveau behoeven duidelijk in kaders voor de gebiedsgerichte planontwikkeling zijn vastgelegd. De centrale elementen in het rijkskader dienen in ieder geval te zijn: het formuleren van inhoudelijke doelen, het stellen van eisen aan de samenwerking op regionaal niveau en het maken van prestatieafspraken voor specifieke doelen. Tot het rijkskader

  • SAMENVATTING

    13

    behoren in ieder geval de ruimtelijk-economische en de ecologische hoofd-structuur en (ander) relevant ruimtelijk beleid. Het ligt voorts in de rede de in dit advies besproken organiserende principes en ontwikkelingsbeelden te beschouwen als kaders voor de gebiedsgerichte ontwikkeling. De nota stelt voor groene contouren te trekken rond gebieden met bijzon- dere ecologische, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Deze con-touren behoren tot het rijkskader voor ontwikkelingsplanologie. De raad stemt in met dit voornemen van de nota. Conform de Vijfde Nota ligt het voor de hand dat het rijk ook de te realiseren robuuste verbindingen onder het beschermingsregime van de groene contouren brengt.

    Het stelsel van rode en groene contouren van de Vijfde Nota sluit een groot deel van de oppervlakte van Nederland buiten: de zogenoemde balansgebie-den. De nota merkt op dat zich in het balansgebied een groot aantal gebie-den met bijzondere landschappelijke en cultuurhistorische waarden be-vindt. Er treedt echter een inconsistentie op doordat de nota de balansgebie-den typeert als zoekruimte voor uitbreiding van de rode contour. Naar de mening van de raad zou de noodzaak om te investeren in de verschillende kwaliteiten van de balansgebieden centraal moeten staan. Dat is zowel van belang voor de vitaliteit van het platteland als voor de functies die het ge-bied vervult voor de stedelijke bevolking en bedrijvigheid.

    Rijk en provincies kunnen waardevolle cultuurlandschappen aanwijzen als respectievelijk Nationale Landschappen en Provinciale Landschappen. Het gaat in deze gebieden om het zodanig geleiden van de sociaal-economische dynamiek dat de landschappelijke kwaliteiten ten minste behouden blijven of (per saldo) versterkt worden. De opgave voor het gebiedsgerichte beleid is hier door ruimtelijke investeringen en goede functiecombinaties en door het tegengaan van verrommeling en versnippering de kwaliteit van het gebied te versterken. De raad vindt het van belang de meerwaarde die bepaalde waardevolle landschappen hebben als buffer voor natuur en landschaps-waarden door goede aansluitingen op natuur- en stroomgebieden te verster-ken.De raad beveelt aan dat rijk en provincies binnen een redelijke termijn dui-delijkheid geven over de (begrenzing van de) landschappen die zij waardevol achten, met een omschrijving van de typerende kenmerken die specifiek be-scherming en versterking behoeven.

    Het planologisch instrumentariumEen effectieve gebiedsgerichte planologie vereist een daarop goed aanslui-tend planologisch instrumentarium. Het gemeentelijke bestemmingsplan is het belangrijkste instrument van ruimtelijke ordening, maar deze kent ech-ter belangrijke beperkingen: het fungeert in de praktijk vooral als sluitstuk van ontwikkelingsprocessen en het gemeentelijke niveau sluit vaak niet

  • 14

    goed aan bij de schaal van de ruimtelijke effecten van een gebiedsgerichte ontwikkeling. De raad benadrukt daarom het belang van een globaal func- tioneel programma (programma van eisen) alsmede van het intergemeente-lijke structuurplan en het provinciale streekplan.Met een programma van eisen is het mogelijk in een vroegtijdig stadium zowel de contouren van de privaatrechtelijke afspraken vast te leggen als de basis te leggen voor verdere publieke besluitvorming. In het programma van eisen wordt aangegeven welke functies er in het gebied in samenhang ont-wikkeld dienen te worden (zonder dat overal wordt aangegeven waar deze functies moeten worden gerealiseerd) en welke prestaties bij de invulling van deze functies worden vereist. Daarnaast kunnen randvoorwaarden wor-den geformuleerd met betrekking tot bijvoorbeeld de woningcategorien, duurzaam bouwen, het beeldkwaliteitsplan, particulier opdrachtgeverschap, kostenverhaal en kostenverevening. Het is van belang dat bij de opstelling van een programma van eisen voldoende speelruimte overblijft om verschil-lende ontwikkelingsvarianten op hun merites te kunnen onderzoeken.

    Vaak is er sprake van regionale effecten bij gemeentelijke besluitvorming over ruimtelijke opgaven en daarom vraagt een ontwikkelingsgerichte plano-logie ook om coproductie van beleid; er is effectieve samenwerking tussen naburige gemeenten en met de provincie(s) nodig. Het planologische instru-ment bij uitstek om intergemeentelijke coproductie van beleid vast te leggen is het intergemeentelijke structuurplan. Het structuurplan is primair een ontwikkelingsplan en moet daarom ook tussentijds kunnen worden aange-past. De raad vindt dat de verplichting voor het opstellen van intergemeente-lijke structuurplannen moet worden uitgebreid tot in ieder geval alle stede-lijke gebieden. Daarnaast is de raad voorstander van een versterking van het provinciale streekplan. In zijn visie dienen de nationale en provinciale kaders hierin te worden vastgelegd, zodat het een toetsingskader vormt voor de beoordeling van de intergemeentelijke structuurplannen. Goedkeuring van een interge-meentelijk structuurplan leidt tot een desbetreffende aanpassing van het streekplan (op hoofdlijnen). In een iteratief proces dienen structuurplannen en streekplan steeds weer in overeenstemming met elkaar te worden ge-bracht. Dat is van belang voor de rechtszekerheid. De provincie beoordeelt aan de hand van het streekplan de onderlinge consistentie van de structuur-plannen van de regios.

    De raad ziet integrale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie als een inter-actie van private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming. Voor het vormgeven van die interactie bestaat geen blauwdruk. Ter illustratie geeft de raad een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelingsproces in een vijftal stappen (zie kader).

  • SAMENVATTING

    15

    Illustratie: een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelings-proces

    1. De provincie legt de landelijke en pro-vinciale kaders en zijn visie vast inhet streekplan. Zij bakent tevens deverschillende gebieden af na overlegmet de betrokkenen.

    2. In een interactief proces ontwikkelensamenwerkende gemeenten plannenvoor het gebied, hetgeen uitgewerktkan worden in een projectenvelop.

    3. De betrokken gemeenten brengen ge-zamenlijk een globaal functioneelprogramma in. Er wordt een geza-menlijke werkwijze overeengekomenmet private partijen, inclusief eentermijn, vast te leggen in een inten-

    tieverklaring.4. De betrokkenen bij de projectenvelop

    stellen een realiseerbaar strategisch-ruimtelijk plan op dat wordt vastge-legd in een regioconvenant en doorpublieke besluitvorming in het inter-gemeentelijke structuurplan.

    5. De provincie bewaakt de samenhangtussen de verschillende projectenve-loppen, alsmede tussen de verschil-lende opgaven, doelen, ambities enwerkwijzen, zoals verwoord in de in-tentieverklaringen. De provincietoetst het intergemeentelijke struc-tuurplan aan het streekplan. Na dezetoetsing wordt het structuurplan ver-werkt in gemeentelijke bestemmingen (op hoofdlijnen) in het provincialestreekplan.

    Rode contouren In het intergemeentelijke structuurplan wordt voor elk gebied aangegeven welke functies waar een plek krijgen respectievelijk hebben gekregen. Daar-bij kan het gaan om de bestemming voor n bepaalde functie, maar ook om het aangeven van bepaalde functiecombinaties en daarbij behorende rand-voorwaarden. Voor de keuze van locaties voor rode functies wordt de SER-lad-der als leidraad gebruikt.De Vijfde Nota wil provincies en gemeenten verplichten rode contouren vast te leggen. Op grond van ervaringen met vergelijkbare instrumenten kan worden vast-gesteld dat aan een contourenbenadering zowel kansen als risicos verbon-den zijn. Deze kunnen verschillend worden gewogen, mede afhankelijk van de concrete vormgeving. De rode contourenbenadering die in de Vijfde Nota is uitgewerkt wil de raad met grote stelligheid ontraden. Meer in het algemeen wegen voor de raad1 de risicos van rode contouren duidelijk zwaarder dan de kansen; hij vindt de rode contouren een te bot in-strument dat niet past in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie. Vol-gens de raad ligt in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie het zwaar-tepunt op het niveau van de samenwerkende gemeenten (in interactie met

    1 Deze meer algemene afwijzing van de rode contouren wordt niet gedeeld door de leden uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie die in de commissie van voor-bereiding participeerden. Deze leden pleiten juist voor strakkere rode contouren dan in de Vijfde Nota (zie het navolgende kader).

  • 16

    de duurzame stakeholders). De samenwerkende gemeenten beoordelen of aanpassing van het structuurplan aan de orde is en onder welke voorwaarde deze kan worden doorgevoerd. Het intergemeentelijke structuurplan moet gebied voor gebied aangeven welke (combinaties van) functies waar een plek kunnen krijgen respectievelijk hebben gekregen. Dit kan neerslaan in be-paalde gebiedsafbakeningen. Het gaat dan in afwijking van de landelijke systematiek die de Vijfde Nota voorstaat uitdrukkelijk om gebiedsafbake-ningen die op initiatief van de samenwerkende gemeenten op de bij het structuurplan behorende kaart worden getrokken. Dergelijke afbakeningen kunnen vervolgens door de provincie worden getoetst aan de in het streek-plan opgenomen landelijke en provinciale kaders.

    De opvatting van commissieleden uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie

    De leden van de voorbereidingscommis-sie uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie vinden de bovengeschetste benadering te vrijblijvend en willen een zwaarder accent leggen op de publieke besluitvor-ming. Deze leden bepleiten dat de rode contouren in eerste instantie strak rond bestaande bebouwingskernen met inbe-grip van reeds in het kader van Vinex en Vinac vastgestelde uitbreidingsloca-

    ties worden getrokken. Daardoor moet het mogelijk worden om in afwijking van de ontwerp-PKB al in 2003 in heel Nederland de rode contouren in streek-plannen neer te leggen. Deze strakke contouren die in principe voor lange-re tijd vastliggen zijn dan vertrekpunt voor de intergemeentelijke planvor-ming. Voor een verlegging van de rode contour zou vervolgens een zware pro-cedure, op basis van een zorgvuldig voorbereid ontwikkelingsplan voor de regio en leidend tot herziening van het streekplan, moeten gelden.

    Het nieuwe locatiebeleidConform de Vijfde Nota wordt het verbrede locatiebeleid in de structuur-plannen vastgelegd met regels en criteria voor de verschillende aandachts-punten die de Vijfde Nota noemt. De raad onderschrijft dit, maar vindt een zekere aanscherping op zijn plaats. Met het oog op de vitaliteit van de stad zal beperkt ruimte moeten worden gegeven voor vestiging van detailhandel aan de rand van de steden. Om te komen tot een goede koppeling aan de regionale planvorming vindt de raad het essentieel dat gemeenten en provincies conform de Vijfde Nota verplicht worden het locatiebeleid in structuurplannen en streekplannen vast te leggen.

    Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikkelingsprocesHet ontwikkelingsproces dient in beginsel open te staan voor alle belangheb-benden en belangstellenden. Een vroegtijdige en ruime inbreng van burgers,

  • SAMENVATTING

    17

    maatschappelijke organisaties en marktpartijen, al dan niet via de vorm van PPS, vergt een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelij-ke besluitvormingstrajecten. Parallelschakeling van beide trajecten kan een belangrijke meerwaarde opleveren. Het ontbreken van gerichte aandacht voor zowel interactieve besluitvorming als voor (de voorwaarden voor succes-volle) PPS is een opmerkelijke tekortkoming van de Vijfde Nota.Verbetering van de ruimtelijke kwaliteit vraagt veelal om ruimtelijke inves-teringen. De raad stemt in met de aanbeveling van de WRR om ruimtelijke planvorming en ruimtelijke investeringen directer aan elkaar te koppelen. Dit vraagt om scope-optimalisatie. Door scope-optimalisatie worden de ver-schillende ruimtelijke investeringen in een samenhangend pakket gebracht, waardoor meerwaarde kan worden gecreerd. Scope-optimalisatie kan vorm krijgen doordat marktpartijen, maatschappelijke organisaties en overheden gezamenlijk voor een bepaald, te (her)ontwikkelen gebied een zogenoemde projectenvelop maken waarbinnen kosten en baten van de verschillende ge-biedsgerelateerde functies worden verevend. Na verloop van de vooraf afge-sproken termijn zal de provincie echter kunnen ingrijpen om knopen door te hakken en besluiten op te leggen aan de betrokken gemeenten.

  • 18

  • 19

    1. Inleiding

    De adviesaanvraagDe minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) op 20 maart 2001 gevraagd een re-actie te geven op de hoofdlijnen van deel 1 van de Nota Ruimte maken, ruimte delen, de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (zie bijlage 1). Daarbij vraagt de minister om een algemene beoordeling van de inhoudelijke kern en de stu-ringsfilosofie van de Vijfde Nota en om aanbevelingen voor de verdere uit-werking van de uitvoeringsstrategie en voor een goede doorwerking van de Vijfde Nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren. Daarnaast vraagt de minister in het bijzonder aandacht te besteden aan een drietal vraagstukken: de kwaliteit van stad en land en de uitwerking van de con-tourenbenadering; stedelijke netwerken als organiserend principe; en water als organiserend principe.De VROM-Raad heeft een gelijkluidende adviesaanvraag ontvangen. In deze wetenschap heeft de SER enige vrijheid genomen bij de beantwoording van de afzonderlijke vragen. De raad heeft daarbij nadrukkelijk gepoogd vanuit een sociaal-economische invalshoek eigen accenten te leggen.

    De opzet van het adviesDit advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft in het kort een paar be-langrijke hoofdlijnen van de Vijfde Nota weer. In hoofdstuk 3 ontwikkelt de SER zijn visie op ontwikkelingsplanologie. Hoofdstuk 4 gaat in het kader van ontwikkelingsbeelden en organiserende principes in op het watersysteem, op de netwerken van infrastructuur en op stedelijke netwerken en netwerk-steden. Hoofdstuk 5 bespreekt de rollen van overheden en van private partij-en in de ontwikkelingsplanologie, met specifieke aandacht voor onder meer het grondbeleid, incentivestructuren en bestuurlijk samenwerken in de re-gio. Hoofdstuk 6 schetst de procesarchitectuur voor de gebiedsgerichte ont-wikkelingsplanologie. In het kader van een bespreking van het planologi-sche instrumentarium wordt commentaar gegeven op onder meer de zoge-noemde groene en de rode contouren die de Vijfde Nota wil (laten) trekken.

    Het advies is voorbereid door de Commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereik-baarheid. In deze commissie hebben ook leden uit de kring van landelijke natuur- en milieuorganisaties zitting. Bijlage 2 geeft de samenstelling van de commissie weer, en ook die van haar werkgroep Grondbeleid. Deze werk-

  • 20

    groep heeft een aantal passages van het advies voorbereid, in het bijzonder paragraaf 5.3 over grondbeleid.Het advies is door de raad vastgesteld in zijn openbare vergadering van 21 september 2001. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het se-cretariaat van de raad.

  • 21

    2. De ambities van de Vijfde Nota

    2.1 Inleiding

    De Vijfde Nota noemt een aantal onvoltooide ruimtelijke opgaven waarop zij een antwoord wil geven. Paragraaf 2.2 geeft daarvan een overzicht.De nota (p. 5) merkt op dat de economische groei een paradox schept voor het ruimtelijk beleid. Enerzijds stellen burgers en bedrijfsleven steeds hogere kwaliteitseisen aan de ruimte; anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Daardoor ontstaat een spanning tussen individueel tot uitdrukking gebrachte voorkeuren en aspiraties in ter-men van collectieve waarden (zoals natuur en landschap). Paragraaf 2.3 geeft in het kort weer hoe de Vijfde Nota de kwantitatieve en de kwalitatieve as-pecten van de ruimtevraag behandelt. Paragraaf 2.4 geeft aandacht aan de interventiestrategien waarmee de Vijfde Nota de ruimtelijke spanningen in goede banen wil leiden. Paragraaf 2.5 schenkt aandacht aan het nieuwe be-leidsinstrumentarium. Paragraaf 2.6 ten slotte geeft enige hoofdlijnen weer van de Nota Grondpolitiek die gelijktijdig met de Vijfde Nota is uitgekomen.

    2.2 De onvoltooide ruimtelijke opgaven volgens de VijfdeNota

    De Vijfde Nota presenteert een overzicht van die ruimtelijke opgaven die met het beleid van de Vierde Nota niet bevredigend zijn opgelost en waarmee de Vijfde Nota aan de slag wil gaan. De nota noemt de volgende onvoltooide ruimtelijke opgaven1: Aandacht voor dagelijkse leefomgeving en ruimtelijke samenhang tussen

    activiteiten.De economische expansie van de mainports is ten koste gegaan van de lokale ruimtelijke en milieukwaliteit. Vergeleken met het geld en de inspanningen die in het accommoderen van de expansie zijn gestoken, heeft de dagelijkse leefom-geving te weinig aandacht gekregen. Het rijk is er niet in geslaagd met een pas-send en goed genstrumenteerd plan te komen.

    Vormgeving van het stadsgewest.De opgave is om een concept uit te werken dat recht doet aan de ruimtelijke sa-menhang tussen activiteiten, maar tevens gelijke tred kan houden met de ont-wikkelingen in die activiteiten.

    1 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, Den Haag 2000, p. 23.

  • 22

    Geleiding van de groei van de bedrijvigheid.Geleiding van de groei van de bedrijvigheid is in de Vierde Nota een onderbe-licht thema. Het ABC-locatiebeleid is slechts van toepassing op een deel van alle bedrijfslocaties.() Belangrijke ontwikkelingen als het ontstaan van uitgestrek-te monofunctionele kantoorgebieden en verminderde functiemenging, in de stedelijke centra, blijven buiten beeld. ()Dringende kwesties zijn ruimte-intensieve inrichting van bedrijventerreinen en actualisering van het beleid voor grootschalige en perifere vestigingen. ()Mobiliteit ontwikkelt zich onder invloed van factoren die met ruimtelijke orde-ning niet te benvloeden zijn. () De grenzen van wat ruimtelijke ordening ver-mag zijn hier bereikt.

    Bereikbaarheid van het economisch kerngebied.De bereikbaarheid van het economisch kerngebied is de afgelopen tien jaar al-leen maar achteruitgegaan. Steeds meer verbindingen, met name achterland-verbindingen, kampen met congestie.

    Behoud van contrast tussen stad en land en het open houden van het bui-tengebied.

    Essentieel onderdeel van het kwaliteitsbeeld van de Vierde Nota is het behoud van het contrast tussen stad en land en het open houden van het buitengebied. Hoewel een groot deel van de nieuwe verstedelijking beleidsconform plaats-vindt in stadsgewesten, wordt daarnaast nog steeds buiten de stadsgewesten ge-bouwd. De kwaliteiten van het buitengebied staan nog steeds onder druk.

    Kwaliteit van het landelijk gebied.Het koersenbeleid heeft zijn ambities niet waargemaakt. Doel was de ruimte-lijke inkadering van veranderingen in het landelijk gebied onder invloed van de landbouw. () Het beleid zou landbouw, economie en natuur goede ontwikke-lingskansen moeten bieden. Het beleid is er echter niet in geslaagd anderen te inspireren, een ander instrumentarium was er niet.

    Bestuurlijke vraagstukken.Een structureel probleem is dat de ruimtelijke ordening geen substantile ei-gen middelen heeft. () Daarmee wordt een zware wissel getrokken op de inter-ne consistentie van het rijksbeleid. () De aanbeveling van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota om de benodigde publieke en private middelen te mobi-liseren met behulp van een eigen budget voor de ruimtelijke ordening, sluit hierop aan.Een tweede probleem is het pijplijneffect: het nieuwe beleid werkt niet door omdat oude plannen die daarmee in strijd zijn niet tijdig worden aangepast. () Dit vraagstuk staat op de agenda van de fundamentele herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening.

  • DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

    23

    2.3 De vraag naar ruimte en de ruimtelijke kwaliteit

    2.3.1 Accommoderen van de ruimtevraag

    Aanhoudende economische en demografische groei, gecombineerd met de noodzaak meer ruim-te in te richten voor water, natuur, recreatie en sport, brengt grote vraag naar ruimte met zich mee, die niet zonder meer kan worden geaccommodeerd.2

    Voor de geschatte ruimtebehoefte in 2030 is onderscheid gemaakt in zeven functies uit de CBS-bodemstatistiek: wonen, werken, infrastructuur, recrea-tie en sport, water, natuur en landschap, en landbouw. De aangegeven ruim-tebehoeften in de nota zijn gebaseerd op trends en beleidswensen voor de verschillende sectoren. Uitgangspunt van de schatting is een scenario met hoge ruimtebehoefte. Het hoge scenario is gebaseerd op het Global Competi-tion-scenario van het Centraal Planbureau (CPB), maar dan aangevuld met een hogere bevolkingsgroei tengevolge van immigratie, en met extra ruimte-behoeften voor het opvangen en bergen van water en voor natuur en recrea-tie.De nota (p. 17) constateert: Bij een lagere groei van bevolking en economie kan de ruimtebehoefte voor wonen, werken en mobiliteit minder groot uit-vallen. () De voor water, natuur en recreatie benodigde ruimte staat niet in direct verband met de hoogte van de economische of bevolkingsgroei. Voor de grotendeels economisch gedreven functies wonen, werken en infra-structuur is naast het gehanteerde hogegroeiscenario een scenario in beeld gebracht dat uitgaat van een vijftien procent lagere totale ruimtebehoefte.

    Belangrijke veronderstellingen bij de schatting van de ruimtebehoeften voor de functies wonen, werken en infrastructuur zijn de veranderingen in de woonvoorkeuren, vestigingsvoorkeuren en mobiliteitsgroei. De nota gaat er-van uit dat de (verwachte) welvaartsgroei, gezinsverdunning en vergrijzing de vraag naar luxe, ruimte en recreatie vergroot. Uit de nota Natuur voor men-sen, mensen voor natuur wordt een extra ruimtebehoefte voor natuur geschat op basis van zowel functiecombinaties als functieverandering3. Deze beno-digde ruimtevraag wordt in de Vijfde Nota overgenomen. Voor water is de ruimtebehoefte geschat op basis van de veiligheid van Nederland en het wa-ter als ordenend principe (meebewegen met water).

    2 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 137.3 Zie: LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, Den Haag 2000.

  • 24

    2.3.2 Bevorderen van ruimtelijke kwaliteit

    Ruimtelijke ordening is meer dan het op elkaar afstemmen van de kwantitatieve ruimtebehoef-ten. Het gaat ook om het bewaren en verhogen van kwaliteit van die ruimte.4

    De weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota loopt uit op een benadrukking van het belang van ruimtelijke kwaliteit: De problema-tiek van de ruimtebehoefte is niet alleen een kwestie van hoeveelheden, het is ook een kwestie van kiezen voor bepaalde kwaliteiten ten opzichte van an-dere. Het ruimtelijk beleid moet daarom robuust en flexibel zijn. Het moet overeind blijven bij hoge ruimtedruk, maar ook bij een lagere. En het moet de hoogst mogelijke ruimtelijke kwaliteit bevorderen. (p. 137).In het streven naar een mooie en functionele leefomgeving introduceert de Vijfde Nota zeven richtinggevende criteria van ruimtelijke kwaliteit: ruimte-lijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid, aantrekkelijkheid en menselijke maat (zie kader). De nota ziet deze criteria als een referentieka-der voor de beoordeling van de situering van ruimtelijke functies (waarmee ze richting geven aan de ruimtelijke inrichting van Nederland de komende dertig jaar (p. 7 van de nota)).

    Criteria van ruimtelijke kwaliteit

    Ruimtelijke diversiteit Accentuering van verschillen tussen stad en land; behoud en versterking van het eigen karakter van uiteenlopende stedelijke milieus en landschappen. Daarvoor zijn onder meer van belang: groene gebieden tussen steden, grote open ruimten, diverse karakteristieke landschappen, afwisseling (tussen open en stedelijk landschap, en tussen gebie-den met hoge en lage intensiteit van ge-luid en licht), bundeling van bebou-wing in steden en dorpen.

    Economische en maatschappelijke functiona-liteit Functies mogen elkaar niet verdringen, maar moeten juist op elkaar aansluiten, zodat ze elkaar versterken.

    Daardoor verbetert het vestigingskli-maat en wordt verspilling tegengegaan. Belangrijke gebiedskwaliteiten zijn: be-reikbaarheid van en tussen economi-sche kerngebieden, aansluiting van be-drijventerreinen op hoofdinfrastruc-tuur, en bundeling van ruimte voor be-drijventerreinen.

    Culturele diversiteit Er moet ruimte zijn voor een verschei-denheid aan culturele, recreatieve en bewegingsactiviteiten.De historie moet naast technologische vernieuwingen zichtbaar blijven. Het gaat om behoud of versterking van: ge-bieden met hoge cultuurhistorische waarde, karakteristieke landschappen, cultureel erfgoed en multiculturele woon-, werk- en recreatiemilieus in de steden.

    4 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 5.

  • DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

    25

    Sociale rechtvaardigheid Het tegengaan van ongelijkheid tussen sociale groepen en tussen regios. De ruimtelijke omstandigheden moeten ie-dereen kans bieden op een gezond be-staan.Kenmerkende gebiedskwaliteiten zijn: bereikbaarheid van lokale en regionale voorzieningen, toegankelijkheid van ge-bieden voor recreatie, voldoende ruim-telijke spreiding van het openbaar ver-voer, ruimtelijk evenwicht in de wo-ningmarkt, goede mix tussen wonen en werken en een goede afstemming van zorgvoorzieningen op woon- en werklo-caties.

    Duurzaamheid Ecologisch waardevolle systemen moe-ten in stand blijven of worden hersteld. De ruimtelijke ordening moet bijdragen aan de bestrijding van milieuproble-men en aan de zorg voor een veilige om-geving door: aandacht voor gebieden en verbindingszones die behoren tot de EHS, zonering als bescherming tegen geluidshinder en ontmenging in ver-

    band met veiligheidsrisicos en lucht-vervuiling, en het aanwijzen van stilte-gebieden en van aandachtsgebieden voor verbetering van de kwaliteit van grondwater en bodem.

    Aantrekkelijkheid Behoud van landschaps- en steden-schoon en meer aandacht voor ontwerp en inrichting van stad, landschap en in-passing van infrastructuur (onder meer gericht op minimale barrirewerking).

    Menselijke maat De inrichting van de ruimte moet pas-sen bij de behoeften en de belevingswe-reld van de burgers. Bij grote maatvoe-ring moet extra aandacht worden be-steed aan de inrichting van de openbare ruimte. Kenmerkende gebiedskwalitei-ten zijn voldoende mooie openbare ruimten in de stedelijke centra en over-zichtelijke knooppunten van infrastruc-tuur.

    Bron: VROM, Ruimte maken, ruimte delen,Den Haag 2000, p. 8.

    2.4 Interventiestrategien

    De in totaal benodigde hoeveelheid ruimte is groter dan alle vrijkomende agrarische gronden bij elkaar. Dit geldt zowel in het hoge als in het lage scenario.5

    De kwantitatieve verkenning van de ruimtevraag wijst op een toenemend be-roep op de schaarse beschikbare ruimte. Daarmee gaat ook een intensivering van externe effecten gepaard: ruimtelijke ingrepen in het ene gebied hebben steeds vaker consequenties voor de kwaliteit van andere gebieden.De nota presenteert een zestal interventiestrategien om de ruimtelijke spanningen in goede banen te leiden (p. 120):1. Het stellen van prioriteiten.2. Bepaalde activiteiten handhaven, maar niet meer uitbreiden binnen Neder-

    lands grondgebied (exporteren). In de eventuele ruimtebehoeften wordt

    5 VROM, Ruimte maken, ruimte delen, op.cit., p. 120.

  • 26

    dan voorzien door landaanwinning (vliegveld in zee, Tweede Maasvlakte) of uitbesteding in het buitenland (toeristische recreatie, afvalstort).

    3. Het beleidsmatig reduceren van de geschatte of veronderstelde ruimtebe-hoefte (door bijvoorbeeld uit te gaan van een geringer woonoppervlak of een geringer ruimtegebruik voor landbouw en veeteelt dan oorspronke-lijk geraamd).

    De overige drie interventiestrategien hebben gemeen dat zij de ruimtebe-hoefte zelf zoveel mogelijk intact laten maar daarin op een slimme manier voorzien. Daardoor kan zowel ruimte- als kwaliteitswinst worden geboekt. Het gaat om:4. Intensiveren. Deze strategie is bij uitstek geschikt voor het stedelijk ge-

    bied. Marktconforme prijsvorming en meervoudig ruimtegebruik horenbij deze strategie.

    5. Combineren. Dit kan er vooral in het landelijk gebied voor zorgen dat alleruimtebehoeften zo goed mogelijk worden geaccommodeerd.

    6. Transformeren. Deze strategie is van toepassing in het stedelijk en het lan-delijk gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om sanering en herstructureringvan wijken, en het verbeteren van de natuurlijke en recreatieve betekenisvan een gebied met daaraan aangepast grondgebruik.

    2.5 Het nieuwe beleidsinstrumentarium

    2.5.1 Het contourenbeleid

    Volgens de Vijfde Nota wordt het hedendaagse landschap te veel bepaald door trends van spreiding en functionele nevenschikking, met als gevolg rommeligheid en versnippering. Het onderscheid tussen bebouwing en na-tuur, oude en nieuwe structuren moet nieuwe vorm krijgen. De Vijfde Nota introduceert daartoe rode en groene contouren. De vormgeving van de con-touren is weergegeven in het Ontwerp Planologische Kernbeslissing (PKB).

    Groene contourenBinnen gebieden met een groene contour worden bijzondere natuurwaar-den of eenheden met cultuurhistorische of archeologische monumenten be-schermd tegen ingrepen door bebouwing, infrastructuur en intensieve vor-men van landbouw. Er geldt de nee, tenzij-afweging voor alle ingrepen bin-nen en in de nabijheid van groene contouren die mogelijk de bestaande waarden en wezenlijke kenmerken aantasten. De ontwerp-PKB (c.11) voorziet om te beginnen de volgende gebieden van een groene contour: de EHS (met uitzondering van de grote wateren en de Noordzee); een selectie van Belvedere-gebieden (op dit moment Schokland, Kinder-

    dijk, de Stelling van Amsterdam en de Beemster); Vogelrichtlijngebieden en Habitatrichtlijngebieden.

  • DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

    27

    De provincies zijn verantwoordelijk voor het bepalen van de ligging van de groene contouren. Zij nemen deze contouren uiterlijk in 2005 op in streek-plannen met de status van concrete beleidsbeslissing. Bij niet-tijdige vaststel-ling door de provincie zal het rijk overgaan tot vaststelling. De definitieve be-grenzing van de groene contourgebieden wordt door het rijk gebruikt als toetsingskader.

    Rode contourenAl het bebouwde gebied in Nederland zowel in verstedelijkte omgeving als in het landelijke gebied wordt voorzien van een rode contour. Binnen deze rode contouren kunnen de functies wonen en werken zich ontwikkelen. De rode contour vormt de begrenzing van het thans bebouwde gebied met daar-bij gevoegd de tot 2015 benodigde uitbreidingen. De (in stedelijke netwerken samenwerkende) gemeenten trekken de rode contouren en de provincies leg-gen deze uiterlijk in 2005 vast op de streekplankaart met de status van con-crete beleidsbeslissing. Van de samenwerkende gemeenten wordt verwacht dat zij onderling overeenstemming bereiken over maat en plaats van de noodzakelijk geachte gebiedsuitbreiding voor wonen en werken in hun re-gio. Het rijk stelt eenmaal per vijf jaar een kwantitatieve en kwalitatieve op-gave vast voor elk van de landsdelen.Wanneer de bouwopgave voor de verschillende functies op een gegeven mo-ment niet meer binnen de rode contour kan worden gerealiseerd, is uitbrei-ding van het gebied een mogelijkheid. Een mogelijke aanpassing van de con-tour verloopt langs door het rijk opgestelde spelregels, waarbij wordt aange-sloten bij de zogenoemde SER-ladder (p. 161 van de nota).

    Balansgebied Het grondgebied tussen de rode en groene contouren is het balansgebied. Dit restgebied beslaat een groot deel (meer dan de helft) van de oppervlakte van Nederland. Binnen balansgebieden bevindt zich een groot aantal gebie-den met bijzondere landschappelijke en cultuurhistorische waarden, die het uitgangspunt vormen voor de landschapsvisies van de provincies. Met het be-leid van de Vijfde Nota voor balansgebieden wordt een ontwikkelingsgerich-te landschapsstrategie nagestreefd (p. 164 van de nota). Alle functies worden bijeengebracht in een integraal landschapsontwerp, waardoor een gediffe-rentieerd landschapsbeleid kan worden gevoerd, gebaseerd op de aanwezige kwaliteiten.

    2.5.2 Het nieuwe locatiebeleid

    Onder het motto het juiste bedrijf op de juiste plaats introduceerde de Vier-de Nota het zogenoemde ABC-locatiebeleid als instrument om ruimtelijke ontwikkelingen en verkeer en vervoer beter op elkaar af te stemmen. In de praktijk van zowel het ABC-locatiebeleid als het specifieke beleid voor groot-

  • 28

    schalige en perifere detailhandel (PDV/GDV-beleid) doen zich knelpunten voor door eenzijdigheid van de doelstelling, normen met weinig flexibili-teit en een onbevredigende verdeling van verantwoordelijkheden. Die laten te beperkte mogelijkheden voor regionale differentiatie en lokaal maat-werk (Vijfde Nota, p. 181).De Vijfde Nota ontvouwt een nieuw locatiebeleid, waarin het ruimtelijk be-leid ten aanzien van de detailhandel is gentegreerd. Het nieuwe locatiebe-leid heeft een brede doelstelling (p. 181 van de nota): een zodanige vestiging van bedrijven en voorzieningen dat een optimale bijdrage wordt geleverd aan de versterking van de vitaliteit van stedelijke netwerken en de steden en dorpen. De nota onderscheidt daarbij vier dimensies van vitaliteit (waarvan het onderlinge gewicht kan variren per woon-werkmilieu): economische dy-namiek, bereikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en de kwaliteit van de leefom-geving. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het zodanig ontwikkelen en gebruiken van locaties voor bedrijven en voorzieningen dat optimaal recht wordt gedaan aan de drie dimensies van stedelijke vitaliteit. Binnen rand-voorwaarden die het rijk stelt, moeten provincies, kaderwetgebieden en (samenwerkende) gemeenten de slag naar een operationeel locatiebeleid ma-ken in de vorm van een visie op de ontwikkeling van vestigingsmilieus voor bedrijven en voorzieningen (inclusief de detailhandel) die wordt vertaald in planologische regelingen en in ontwikkelingsprogrammas.De randvoorwaarden die het rijk stelt, betreffen in essentie de rode contou-ren. Buiten de rode contouren wordt geen vestiging van bedrijven en voorzie-ningen toegestaan. Langs deze weg wil de nota onder meer verspreide be-drijfsvestigingen langs snelwegen voorkomen.Binnen de rode contouren worden drie typen vestigingsmilieus onderschei-den: centrum-milieu: concentraties op en rond knopen in het stedelijke net-

    werk; specifieke werkmilieus: o.a. bedrijventerreinen en multimodale locaties

    langs vervoersassen alsmede bijzondere winkel- en recreatiecomplexen; gemengde milieus: kleinschalige centra op wijk- en buurtniveau en indivi-

    duele verspreide vestigingen.

    Het verbrede locatiebeleid moet worden vastgelegd in regionale structuur-plannen en in streekplannen. Bij de beoordeling van streekplannen en bij de totstandkoming van uitvoeringsafspraken zal het rijk beoordelen of de pro-vinciale streekplannen en de regionale structuurplannen voldoende uitwer-king geven aan het locatiebeleid. De nota (p. 270) noemt het essentieel dat streekplannen en regionale structuurplannen ten minste regels en criteria bevatten die waarborgen dat: de vestiging van bedrijven en voorzieningen met gemeentegrens overstij-

    gende gevolgen regionaal wordt afgestemd;

  • DE AMBITIES VAN DE VIJFDE NOTA

    29

    de kwaliteit en capaciteit van stedelijke centra actief worden verbeterd door transformaties, hoogwaardige intensivering van het ruimtegebruik en betere bereikbaarheid;

    bedrijfsactiviteiten met grote veiligheidsrisicos niet in de buurt van woonbebouwing worden gevestigd;

    in specifieke werkmilieus alleen bedrijven en voorzieningen worden ge-vestigd die niet inpasbaar zijn in een gemengde of centrum-stedelijke om-geving;

    in gemengde milieus functiemenging wordt gestimuleerd (en onnodige belemmeringen daarvoor worden weggenomen);

    in alle hier genoemde milieus een goede stedenbouwkundige, architecto-nische en functionele omgevingskwaliteit wordt gerealiseerd.

    2.6 De Nota Grondbeleid

    De Nota Grondbeleid (p. 9) stelt vast dat de overheid een grondbeleid voert om de grondmarkt efficint en rechtvaardig te laten verlopen. Grondbeleid is daarmee geen doel op zich, maar is dienstbaar aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid. Voor het kabinet is de belangrijkste uitdaging om de aan-sluiting tussen die publieke doelen en het grondbeleid te verbeteren.De doelstellingen van het grondbeleid zijn (p. 36): het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik (realisatie van be-

    stemmingen en van beleidsinhoudelijke doelen); het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap voor

    de burger en de marktwerking op de grondmarkt; het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over

    gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid.

    Het trekken van rode en groene contouren zal volgens de Nota Grondbeleid (p. 46) de scheiding tussen rode en groene grondmarkten versterken en daar-door een stabiliserende werking hebben op de grondprijzen in het buitenge-bied. De schaduwwerking van rode grondprijzen zal meer dan voorheen be-perkt blijven tot balansgebieden die grenzen aan de rode contouren. Wel kan de toegenomen koopkracht van boeren die worden uitgekocht ten behoeve van de ontwikkeling van rode functies een opwaarts effect blijven hebben op de prijzen van landbouwgrond. De Nota Grondbeleid concludeert dat het ef-fect op de grondmarkt verandert naarmate de contouren strak of ruim wor-den getrokken, en scherp of vaag worden aangegeven, en naarmate de con-touren makkelijk of moeilijk zijn te wijzigen.

    Volgens de Nota Grondbeleid speelt bij de implementatie van de interventie-strategien intensiveren, combineren en transformeren de inzet van het (pu-bliekrechtelijke) grondbeleidsinstrumentarium een belangrijke rol (p. 47). Om een effectieve rol te kunnen spelen in de ontwikkelingsplanologie wordt

  • 30

    een creatievere benutting van bestaande grondbeleidsinstrumenten en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk geacht.De in de nota geformuleerde maatregelen moeten volgens het kabinet wor-den beschouwd als een samenhangend pakket, waarin een balans is gevon-den tussen versterking van de regiefunctie voor overheden enerzijds en waarborgen voor de realisatie van kwaliteit en zeggenschap van burgers an-derzijds (p. 61). Tot deze maatregelen behoren de invoering van een integraal kwaliteitsplan en een exploitatievergunning bij de (her)ontwikkeling van bouwlocaties; een verbetering en verbreding van het voorkeursrecht van ge-meenten; een activering van het voorkeursrecht voor rijk en provincie voor de realisatie van natuur; en het vaker toepassen van het onteigeningsinstru-ment bij de realisatie van de EHS. Als aanvulling op het contourenbeleid wordt een openruimteheffing overwogen voor het in rekening brengen van de externe effecten van bebouwing op de open en groene ruimte (in de ba-lansgebieden). Eerst zal onderzoek worden gedaan. Bij positieve resultaten zal op regionale of provinciale schaal een experiment volgen.

  • 31

    3. De keuze voor ontwikkelingsplanologie

    Ruimte is een schaars goed en zorgvuldig ruimtegebruik is van groot maatschappelijk belang. Maar daarmee is ruimtelijk beleid nog niet louter een kwestie van ruimtebeslag en van sturing via de toedeling van hectares.1

    3.1 Inleiding

    De Vijfde Nota is het product van een brede blik, diepgaande en actuele ana-lyses van maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen en terechte zor-gen om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland.De brede blik komt onder meer tot uitdrukking in de aandacht voor de we-reld buiten Nederland en voor de Noordzee. De grensoverschrijdende orin-tatie vormt een duidelijke toegevoegde waarde ten opzichte van de vorige no-tas.Uit de brede benadering van ruimtelijke vraagstukken komt duidelijk de am-bitie van integrale beleidsontwikkeling naar voren. De raad onderschrijft het belang van de Vijfde Nota als sectoroverstijgend document dat een integra-tiekader voor sectorale beleidsnotas moet bieden.

    In de Vijfde Nota (zie p. 164) geeft het kabinet aan te kiezen voor ontwikke-lingsgerichte planologie. Die keuze ligt in het verlengde van de constatering dat de kracht van het op grond van de Vierde Nota gevoerde beleid lag in het bieden van een aansprekend ontwikkelingsperspectief, een orintatie op kansen in plaats van problemen (Vijfde Nota, p. 22). Zij sluit ook aan bij de richting die het WRR-Rapport Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek (1998) heeft gewezen.

    De raad onderschrijft de keuze voor ontwikkelingsplanologie (zie paragraaf 3.4). Deze vormt voor de raad ook de centrale invalshoek voor zijn reactie op de Vijfde Nota. In paragraaf 3.5 schetst de SER zijn visie op ontwikkelingspla-nologie, voortbordurend op het bovengenoemde WRR-Rapport. Die visie zal in hoofdstuk 6 nader worden uitgewerkt en uitmonden in een schets van de bijpassende procesarchitectuur.

    1 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling Interimadvies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Advies 026, Den Haag 2001, p. 52.

  • 32

    Daaraan voorafgaand brengt paragraaf 3.2 in het kort de uitdagingen voor het ruimtelijke beleid in beeld, waarna paragraaf 3.3 kanttekeningen plaatst bij de weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota.

    3.2 Uitdagingen en uitgangspunten voor het ruimtelijk beleid

    UitdagingenDe Vijfde Nota opent met het schetsen van een tweetal paradoxen die de eco-nomische ontwikkeling schept voor het ruimtelijk beleid (zie p. 5):

    Enerzijds zijn het juist welvarende burgers en bedrijven die hogere kwaliteits- eisen aan de ruimte stellen. Anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Veel inwoners van Nederland vinden het land voller, vuiler en eenvormiger worden. Ze zien dit als een achteruitgang van hun welzijn en van de leefomgeving.Nederland wordt bovendien steeds meer een netwerksamenleving en een net-werkeconomie. Activiteiten van bewoners en bedrijven spelen zich in een steeds grotere ruimte af, zowel fysiek als virtueel. Dat leidt tot een tweede paradox. Terwijl mensen in grotere verbanden opereren, neemt hun behoefte aan een thuisbasis met een hoge kwaliteit toe. Mensen waarderen een dagelijkse leef-omgeving met een kleine maat.

    Naar de mening van de raad vormen deze paradoxen een rake typering van de uitdagingen waarvoor het ruimtelijk beleid de komende periode in Neder-land staat. Ze onderstrepen belang en urgentie van zorgvuldige, integrale af-wegingen van rivaliserende (vaak sectorale) claims op de schaarse ruimte. De raad kan zich ook vinden in de aanduiding van de zeven onvoltooide ruimte-lijke opgaven in de Vijfde Nota: aandacht voor dagelijkse leefomgeving en ruimtelijke samenhang tussen activiteiten; vormgeving van het stadsgewest; geleiding van de groei van de bedrijvigheid; bereikbaarheid van het econo-misch kerngebied; behoud van het contrast tussen stad en land en het open-houden van het buitengebied; kwaliteit van het landelijk gebied; en bestuur-lijke vraagstukken ten aanzien van de ruimtelijke ordening (zie ook para-graaf 2.2).

    De Vijfde Nota (p. 5) stelt terecht vast dat ruimtelijke ordening niet alleen no-dig is om maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken en op te van-gen, maar dat het ook gaat om het bewaren en verhogen van de kwaliteit van die ruimte. De Vijfde Nota constateert dat het beslag op de open ruimte groeit en dat het buitengebied verder inkrimpt en meer versnipperd raakt. De diversiteit van het landschap, de ruimtelijke contrasten en het cultureel erfgoed staan onder druk. Tegen deze achtergrond acht de nota (p. 153) vernieuwing van beleid voor de ruimtelijke verscheidenheid dringend ge-wenst.In lijn daarmee ziet de raad als kernopgaven van het ruimtelijk beleid: het faciliteren van sociale en economische ontwikkelingen (gebruikswaarde), het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit (belevingswaarde) en het bewaken van de

  • DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

    33

    toekomstwaarde door een zorgvuldige omgang met onomkeerbaarheden. Langs die weg moet de vitaliteit van zowel steden als het platteland worden gewaarborgd.Met het oog op deze uitdagingen voor het beleid onderschrijft de raad de keuze in de Vijfde Nota voor een ontwikkelingsgerichte planologie. In een ge-biedsgerichte benadering zal telkens weer moeten worden bezien, waar wel-ke dynamiek het beste past.

    Flexibiliteit, maatwerk en samenhang vragen om harde waarborgen voor kwetsbare functiesDe SER heeft de in de Nota REB geformuleerde uitgangspunten voor het ruimtelijk-economisch beleid onderschreven, te weten: flexibiliteit, maat-werk en samenhang. Hij plaatst hierbij wel enkele kanttekeningen2.Flexibiliteit is nodig omdat in een dynamische omgeving de toekomstige soci-aal-economische ontwikkelingen en de daarbij behorende vraag naar ruim-te en naar ruimtelijke investeringen niet met zekerheid kunnen worden voorzien. Die flexibiliteit moet wel nadrukkelijk ingekaderd zijn in een hel-dere, consistente beleidskoers op hoofdlijnen die effectieve bescherming biedt aan verschillende waarden (zoals van natuur en landschap). Juist harde waarborgen voor het behoud van kwetsbare en beschermwaardige bestem-mingen (met inbegrip van cultuurhistorische waarden en stedelijke functies) scheppen mogelijkheden voor enige flexibiliteit in het gebruik van de overi-ge ruimte. De flexibiliteit in het ruimtelijke beleid wordt ook begrensd door de lange levensduur van investeringen in de fysieke omgeving. Toekomstge-richtheid is daarom van groot belang: ruimtelijke investeringen moeten goe-de voorwaarden scheppen voor gewenste toekomstige ontwikkelingen.Maatwerk is van wezenlijk belang om goed in te kunnen spelen op van regio tot regio uiteenlopende uitgangssituaties, potenties en voorkeuren. Daarom heeft de SER zich uitgesproken voor een gebiedsgericht beleid. Flexibiliteit en maatwerk moeten ruimte geven aan allerlei toekomstige soci-aal-economische processen. Daarbij is een periodieke toetsing van de ruimte-lijke ontwikkelingen aan gezamenlijke perspectieven van groot belang, me-de omdat bepaalde maatschappelijke preferenties door individuele acties kunnen worden ondermijnd. Er blijft een vorm van effectieve collectieve be-scherming nodig.Samenhang van ruimtelijk-economisch beleid is van belang om een concurre-rend en compleet vestigingsklimaat te realiseren. In het verlengde hiervan is de keuze van de raad voor een gebiedsgericht beleid mede gestoeld op de ver-wachting dat de verkokering van beleid gemakkelijker op regionaal niveau dan op nationaal niveau kan worden doorbroken. Dat neemt niet weg dat ook in het nationale beleid samenhang van beleid en een integrale benade-ring van vraagstukken dringend noodzakelijk zijn, en dat die integraliteit

    2 SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, publicatienr. 99/17, pp. 12 en 13.

  • 34

    van benadering ook op het decentrale niveau dient door te werken. De raad wil de Vijfde Nota dan ook nadrukkelijk als een proeve van integraal beleid beschouwen.

    3.3 Weging van de ruimtevraag: kwaliteit meer centraalstellen

    Kwantitatief: rivaliserende ruimteclaimsUit de verkenningen van de Vijfde Nota komt een helder beeld naar voren: Alle functies behalve de landbouw hebben meer ruimte nodig (p. 117 van de nota). Door daarbij uit te gaan van een scenario met hoge ruimtebehoefte komen de spanningen tussen de diverse (maximale) ruimteclaims aan het licht; daardoor wordt ook het belang van de in de nota ontwikkelde interven-tiestrategien (intensiveren, combineren en transformeren) duidelijk. Het to-taal van de ruimteclaims overtreft immers verre de voorziene afname van de ruimtevraag voor landbouw (vgl. p. 123 van de nota).Om een aantal redenen zou het evenwel niet juist zijn aan de ruimtevraag voor de diverse functies die in de Vijfde Nota naar voren komt een taakstel-lend of normatief karakter toe te kennen. Om te beginnen moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de verschillende sectorale ruim-teclaims onderhevig zijn geweest aan majoreergedrag3. En ook los van derge-lijk gedrag is het maar de vraag in hoeverre de nu genventariseerde claims een toekomstige effectieve vraag naar ruimte weerspiegelen, bij de dan gel-dende prijsverhoudingen en kostentoerekeningen. Uiteindelijk zal het prijs-mechanisme corrigerend werken. Indien de extra ruimtevraag voor wonen en werken niet wordt beantwoord met extra ruimteaanbod, dan zullen stij-gende prijzen aanpassingsprocessen op gang brengen waardoor er ex post geen ruimtetekort zal zijn. De zes interventiestrategien die de nota onder-scheidt geven de verschillende aanpassingsmogelijkheden (zoals het combi-neren van functies) aan die door het prijsmechanisme op onderdelen on-dersteund door gericht overheidsbeleid kunnen worden geactiveerd.

    Landbouw als saldopost?Bij de weging van de ruimtevraag in hoofdstuk 4 van de Vijfde Nota lijkt de landbouw te worden gebruikt als een soort saldopost om het ruimtelijke plaatje passend te krijgen. Het hoge scenario dat gebaseerd is op het Global Competition-scenario van het CPB voorziet een veel sterkere afname van de ruimtevraag voor de landbouw (met 475.000 hectare) dan het lage scenario (een afname met 170.000 hectare). Het verschil wordt verklaard door de mate van liberalisering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB): verder-gaand dan wel gematigd.

    3 VROM-Raad, Kwaliteit in ontwikkeling, op.cit., p. 51.

  • DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

    35

    Dit is naar de mening van de SER een te eenvoudige voorstelling van zaken. Duidelijk is dat het landbouwareaal in Nederland de komende periode per saldo zal afnemen om ruimte te scheppen voor andere functies. Het zou evenwel onjuist zijn om dat proces alleen te zien als een afgeleide van de toe-komstige ruimtebehoeften van die andere functies, en ervan uit te gaan dat de landbouw zich wel min of meer automatisch aanpast. De (Europese) land-bouwpolitiek staat de komende tijd ook voor eigen keuzen met betrekking tot doelstellingen en instrumentatie4. Daarbij is een ontkoppeling van direc-te inkomenssteun van de agrarische productie en een mogelijke koppeling van inkomensvergoedingen aan publieke doelen zoals agrarisch natuur- en landschapsbeheer aan de orde. Die keuzen kunnen grote gevolgen hebben voor het grondgebruik door de landbouw5.Deze keuzen zullen ook niet vanzelf aansluiten bij de scenarios die de Vijfde Nota hanteert. Deze scenarios onderscheiden zich primair ten aanzien van het tempo van economische groei en van bevolkingsgroei. Het is zeer wel mogelijk dat ook in een omgeving van betrekkelijk hoge economische groei en bevolkingsgroei wordt besloten tot een diepgaande hervorming van het GLB die mede met het oog op het terugdringen van de belasting van natuur en milieu althans in delen van de sector een extensivering van het grond-gebruik en een toenemende menging met andere functies zoals natuur- en landschapsbeheer bevordert. En ook los van de toekomstige vormgeving van het GLB signaleert de Vijfde Nota (p. 74) bepaalde extensiveringstendensen: in de boomteelt en de bollenteelt, bij de melkveehouderij op zand- en lss-gronden (om te kunnen voldoen aan de EU-nitraatrichtlijn) en in de vorm van een zekere verdunning van de glastuinbouw in de Randstad. Daartegen-over zullen overigens ook zeker verdere processen van verdere intensivering staan, in het bijzonder bij niet-grondgebonden teelten die primair gericht zijn op productie voor de wereldmarkt en die veelal niet zijn onderworpen aan een marktordening van het GLB. Volgens het CPB neemt de grondafhan-kelijkheid van grote delen van de landbouw nog verder af6.

    4 Zie bijvoorbeeld de aankondiging van de Franse en Duitse ministers van Landbouw: nous allons engager un large dbat sur la rorientation des soutiens de la PAC vers le dveloppement rural et lagriculture extensive (Jean Glavany, Renate Knast, Agriculture: la rforme en conti-nu, Le Monde, 1 augustus 2001).

    5 Vergelijk: WRR, Grond voor keuzen Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeen-schap, Den Haag 1992 (Rapport 42). Dit rapport onderscheidt een viertal scenarios van optimaal grondgebruik die alle leiden tot een forse vermindering van het landbouwareaal (in de EG van 12), maar in sterk verschillende mate: de spreiding in het uiteindelijk (technisch) benodigde are-aal bedraagt een factor drie.

    6 CPB, Economie en fysieke omgeving Beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020, Den Haag 1997,p. 191. De verminderde grondafhankelijkheid manifesteert zich op drie wijzen: hogere opbreng-sten per hectare; een snellere dan gemiddelde productiegroei van teelten die relatief weinig grond gebruiken (nota bene: de economische betekenis van 1 hectare bloemen onder glas is onge-veer gelijk aan die van 150 hectare graan); en ook binnen de afzonderlijke takken van de land-bouw een verschuiving in de richting van een hogere toegevoegde waarde per oppervlakte-een-heid.

  • 36

    Hoofdstuk 4 van de nota (p. 128) voorziet de afname van het ruimtegebruik in de landbouw hoofdzakelijk bij de melkveehouderij terwijl deze juist in Nederland heel bepalend is voor de landschappelijke kwaliteit (zie ook het kader).

    De uitdagingen voor de melkveehou-derij

    De veehouderij is een grote en sterke sector die hoort bij het imago van Ne-derland in de wereld. Het beeld van koeien in het waterrijke weideland-schap hoort bij het cultureel erfgoed van ons land. Het is een maatschappe-lijk belang om de rust en de open ruim-te die daarmee gepaard gaat in stand te houden.Maar de melkveehouderij staat het ko-mend decennium voor een enorme op-gave. Op verschillende manieren staat deze sector onder druk. Afnemende EU marktbescherming zal leiden tot dalen-de boereninkomens en tot heviger con-currentie op de afzetmarkten. Het mi-lieubeleid dwingt de sector tot extensi-vering van het grondgebruik en andere functies in het landelijk gebied leggen beslag op ruimte of vragen in ieder ge-val om multifunctioneel ruimtege-

    bruik. Bovendien is er maatschappelijke onrust over de veiligheid van ons voed-sel, vooral van dierlijke oorsprong, en over het welzijn van dieren (fokkerij en houderijsystemen).De opgave voor de sector is om te inves-teren in kwaliteit van product en pro-ductieproces, in een sterke zuivelketen en om de marktgerichtheid te vergro-ten. Het inkomen zal eerst en vooral uit de zuivelproductie moeten komen. Maar de melkveehouderij is bij uitstek een sector waar mogelijkheden liggen voor verbreding van activiteiten in de directe omgeving van bedrijven (recrea-tie, streekproducten, zorgverlening) en voor instandhouden van collectieve waarden als natuur en landschap. Voor wat betreft dit laatste ligt er ook een verantwoordelijkheid bij de overheid.

    Bron: Ministerie van LNV, Voedsel en groen Het Nederlandse agro-foodcomplex in perspectief, Den Haag 2000, p. 76 (beleidsagendering sectoren/clusters).

    In dit licht bezien kan het hoge scenario nog een onderschatting inhouden van de spanningen tussen de ruimteclaims en daarmee van de beleidsopga-ven voor de interventiestrategien. Tegelijkertijd is het goed te onderkennen dat bepaalde extensiveringsprocessen in de landbouw op zich al uitdrukking geven aan een van de interventiestrategien, namelijk die van het realiseren van functiecombinaties (met bijvoorbeeld natuur en landschap). In de nota Voedsel en groen wijst het ministerie van LNV erop dat de grondgebonden landbouw een scala aan maatschappelijk gewenste functies vervult: Daar-om zal deze in kwalitatieve en kwantitatieve zin een bijdrage moeten leve-ren aan de kwaliteit van de gehele groene ruimte.7 Daaraan verbindt die nota de conclusie dat over de Randstad niet in termen van ruimtedruk en

    7 Ministerie van LNV, Voedsel en groen Het Nederlandse agro-foodcomplex in perspectief, Den Haag 2000, p. 69.

  • DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

    37

    ruimteclaims, maar van kwaliteitsverbetering en van meervoudige functies gesproken moet worden.

    Uiteindelijk zullen de omvang en de kwaliteit van het landbouwareaal in Nederland in de praktijk vooral worden bepaald door de wijze waarop aan de ruimteclaims voor de andere functies tegemoet wordt gekomen (door be-stemmingswijzigingen toe te staan en door omzetting in natuurgebied). Het is echter zaak het grondgebruik door de landbouw niet als een soort restcate-gorie te beschouwen en ook ruimte te geven aan invulling van mogelijkhe-den voor multifunctionaliteit (waaronder natuur- en landschapsbeheer; zie paragraaf 5.4) in daarvoor in aanmerking komende takken van de grondge-bonden landbouw.Vast staat dat het landbouwareaal ook de komende periode zal afnemen. De mate waarin en de wijze waarop dat gebeurt zouden gebaseerd moeten zijn op een afweging van maatschappelijke kosten en baten, waaronder de ruim-telijke kwaliteit die vormen van landbouw in een bepaald gebied juist ook rond de steden en in het Groene Hart kunnen leveren.

    Ruimtelijke kwaliteit en meervoudig ruimtegebruik als centrale opgavenDe gedachtegang van de bovengenoemde nota Voedsel en groen volgend leidt de kwantitatieve verkenning van de ruimtevraag uiteindelijk tot een bena-drukking van het belang van ruimtelijke kwaliteit en van goede functiecom-binaties voor de vitaliteit van stad n platteland. Een overwegend kwantita-tieve benadering kan gemakkelijk ontsporen in een gevecht om hectares tus-sen sectoren en tussen overheden. De centrale vraag moet niet zijn hoeveel ruimte aan welke functie ter beschikking wordt gesteld maar: welke functies kunnen zich op welke wijze in een bepaald gebied het beste ontwikkelen? En dus: waar past de komende tijd welke dynamiek?Een recent IPO-advies formuleert het kernachtig: Hectares bedrijventerrei-nen en aantallen woningen zijn niet meer de maat. De maatschappij vraagt ruimtelijke kwaliteit.8 Dat maakt de beleidsopgave zeker niet eenvoudiger. Kwaliteit heeft immers verschillende dimensies (gebruikswaarde, belevings-waarde en toekomstwaarde) en de beleving ervan is mede afhankelijk van de persoonlijke smaak en de tijdgeest. Kwaliteit is uiteindelijk wat mensen ervan vinden. Dat subjectieve karakter neemt niet weg dat er in de praktijk wel brede overeenstemming bestaat over bepaalde voorbeelden van ruimte-

    8 IPO-commissie Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, Advies Van ordenen naar ontwikkelen Provincies investeren in de kwaliteit van de ruimte, Den Haag 2001, p. 17.

  • 38

    lijke kwaliteit9 en van een gebrek aan kwaliteit (bijvoorbeeld ten aanzien van de inrichting van veel bedrijfsterreinen10). De uitdaging is om binnen de nu geldende randvoorwaarden weer hoogwaardige kwaliteit te leveren.Voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit bestaat gn eenduidig, lande-lijk recept: De essentie van creativiteit is het nieuwe eraan en dus ontbreekt een maatstaf om haar te kunnen beoordelen (Carl Ransom Rogers). De wen-sen en mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering moeten per gebied worden vastgesteld, in een samenspraak van belanghebbenden en belangstellenden in dat gebied. Dat vraagt om ontwikkelingsplanologie.

    3.4 Kiezen voor ontwikkelingsplanologie

    De WRR heeft in zijn rapport Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek (p. 151) een nieu-we benadering geschetst die zich kenmerkt door: een selectief nationaal strategisch beleid met integrerend ontwerpen op

    regionaal niveau; een directe koppeling van ruimtelijke planvorming aan ruimtelijke inves-

    teringen; expliciete politieke doelformulering plus nieuwe onafhankelijke checks

    en balances.

    In deze benadering verschuift het zwaartepunt van de planvorming van overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming. Diffe-rentiatie en selectiviteit vormen de sleutelbegrippen van deze ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek11. Voor de WRR betekent dit het afscheid nemen van generieke ruimtelijke concepten; hij voorziet dat ruimtelijk beleid in de ko-mende tijd meer direct op basis van actieve en brede maatschappelijke coali-tievorming over concrete ontwikkelingsvoorstellen moet worden gevoerd12.

    De SER onderschrijft de keuze van de Vijfde Nota voor ontwikkelingsplanolo-gie en kan zich daarbij goed herkennen in de door de WRR geschetste bena-dering. Het is van groot belang om een ontwikkelingsgerichte planologie te

    9 Van der Velden noemt als voorbeelden van onbetwiste kwaliteit de zeventiende-eeuwse grach-tengordel en het plan Zuid van Berlage in Amsterdam, de woongebieden in het Gooi en Wasse-naar, het Twentse landschap, het centrale deel van de Alblasserwaard, de Wadden(eilanden), de landgoederen langs de Vecht, het rivierenlandschap en het Vrijthof in Maastricht. Ben van der Velden, Ruimte voor contouren? Contouren als opmaat voor ruimtelijke kwaliteit, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 2001 nr. 2, pp. 46-49, inz. p. 48.

    10 Vaak is er sprake van een enorme ruimtevermorsing en een zeer lelijk ruimtelijk beeld. Over 10 of 20 jaar vinden we dat onacceptabel. Gelukkig zien we nu al de eerste bedrijfscomplexen waar wel veel zorg aan kwaliteit en efficint ruimtegebruik wordt besteed. Die lijn dient versterkt te worden voortgezet. Zie: G.H. Hoefsloot, Projectontwikkelaars als co-makers van Nederland, in: Neprom, De opdracht van de toekomst, Voorburg 2000, pp. 30-39, inz. p. 33.

    11 WRR, Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Den Haag 1998, p. 8 (samenvatting).12 Ibid., pp. 153 en 154.

  • DE KEUZE VOOR ONTWIKKELINGSPLANOLOGIE

    39

    voeren, zowel om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren als om de vitaliteit van steden en platteland te versterken.De keuze voor ontwikkelingsplanologie wordt daarnaast gemotiveerd door de gebleken beperkingen van het tot nu toe gevoerde restrictief beleid. Dit beleid is in de praktijk onvoldoende effectief gebleken, vooral daar waar het complement van een positieve ontwikkelingsstrategie ontbrak. Uit het rap-port van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota ruimtelijke ordening blijkt dat de daadwerkelijke bijsturing van ongewenste ruimtelijke processen on-voldoende is geweest13. Dit sluit aan bij de constatering in de Balans Ruimte-lijke Kwaliteit 2000 dat in restrictief-beleidsgebieden n