Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

106
Assen, 23 juni 2016 Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

Transcript of Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

Page 1: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

Assen, 23 juni 2016

Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

Page 2: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

2

Tussenevaluatie RUD 2014-2015

LOSLATEN & VERBINDEN

Opdrachtgevers: Willemien Meijering (provincie Drenthe, Raad van Opdrachtgevers)

Peter Post (gemeente Borger-Odoorn, Raad van Opdrachtgevers)

Opdrachtnemer: Jan Willem Dijk (gemeente Assen)

Onderzoeksteam: Jan Willem Dijk (gemeente Assen)

Jan Hendrik Laarman (gemeente Emmen)

Andries Visser (provincie Drenthe)

Bert Evers (provincie Drenthe)

Plan van aanpak: Daniëlle Strijker (provincie Drenthe)

Page 3: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

3

Inhoud

1. Inleiding ....................................................................................................................................................... 5

1.1 De ontstaansgeschiedenis van de RUD in Drenthe ....................................................................................... 5

1.2 De aanleiding van het onderzoek .................................................................................................................. 6

1.3 Het doel van het onderzoek .......................................................................................................................... 6

1.4 De hoofd- en deelvragen ............................................................................................................................... 6

1.5 De aanpak van het onderzoek ....................................................................................................................... 7

1.6 De kwaliteitsborging ..................................................................................................................................... 8

2. De Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe .................................................................................................... 11

2.1 De activiteiten van de RUD ......................................................................................................................... 11

2.2 De organisatiestructuur .............................................................................................................................. 11

2.3 De teams ..................................................................................................................................................... 12

2.4 De aansturing .............................................................................................................................................. 12

2.5 De overlegstructuren .................................................................................................................................. 13

2.6 Planning en control ..................................................................................................................................... 14

2.7 Bedrijfsvoering van de RUD ......................................................................................................................... 14

3. Conclusies .................................................................................................................................................. 16

3.1 Conclusies hoofdvraag ................................................................................................................................ 17

3.2 Conclusies met betrekking tot kwaliteit ...................................................................................................... 18

3.3 Conclusies met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid ........................................................... 21

3.4 Conclusies met betrekking tot continuïteit ................................................................................................. 23

4. Aanbevelingen ........................................................................................................................................... 27

Page 4: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

4

Bijlagen deel I: bevindingen enquête en interviews

Bijlage 1. Respondenten ................................................................................................................................. 35

Bijlage 2. De resultaten in grafieken ............................................................................................................... 39

Bijlage 3. Interviews met AB en RvO .............................................................................................................. 57

Bijlage 4. Interviews met medewerkers RUD.................................................................................................. 61

Bijlagen deel II: bevindingen op thema

Bijlage 5. Geraadpleegde documenten ........................................................................................................... 69

Bijlage 6. Bevindingen over implementatie LOS ............................................................................................. 71

Bijlage 7. Bevindingen over de governancestructuur ...................................................................................... 75

Bijlage 8. Bevindingen over de Drentse Maat ................................................................................................. 83

Bijlage 9. Bevindingen over kwaliteitsontwikkeling, samenwerking en afstemming ...................................... 87

Bijlage 10. Bevindingen over de financiële aspecten ...................................................................................... 97

Bijlage 11. Bevindingen over de mandaatregeling ........................................................................................ 103

Page 5: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

5

1. Inleiding

Dit hoofdstuk legt uit wat er precies wordt onderzocht en waarom. U leest de aanleiding en relevante

achtergrondinformatie. Ook de aanpak en kwaliteitsborging van het onderzoek worden behandeld.

1.1 De ontstaansgeschiedenis van de RUD in Drenthe

In juni 2009 sloten de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), het

Ministerie voor Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM1) en de Unie van Waterschappen

(UvW) een landelijke deal om het toezicht op en de handhaving van milieutaken te verbeteren.

De aanleiding hiertoe kent een lange voorgeschiedenis van calamiteiten, waaronder de horecabrand in

Volendam en de vuurwerkramp in Enschede. Men concludeerde dat toezicht en handhaving te fragmentarisch,

vrijblijvend en versnipperd was. Een bundeling van krachten en het ‘op afstand’ zetten van VTH zou een betere

kwaliteit en een onafhankelijker positie moeten opleveren. Daarom nam het college van Gedeputeerde Staten

van Drenthe in 2009 het voortouw om te komen tot een Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUD):

Jaar Gebeurtenis of handeling Vervolg, resultaat of uitkomst

2009 De provincie Drenthe

organiseerde een ambtelijke

conferentie, waarbij alle Drentse

gemeenten aanwezig waren.

Er werd een ambtelijke kerngroep gevormd, die tijdens het

proces van oprichting fungeerde als gemeentelijk klankbord.

2010 Vanaf het voorjaar van 2010

voerde het kernteam gesprekken

met de Drentse gemeenten. Zij

verkenden de mogelijkheden

voor samenwerking.

In Drenthe bleek voldoende draagvlak te zijn voor het

opstarten van één uitvoeringsdienst voor alle milieutaken. De

juridische vorm van deze uitvoeringsdienst zou een openbaar

lichaam worden, op grond van de Wet gemeenschappelijke

regelingen (Wgr). De uitvoeringsdienst zou meer milieutaken

krijgen dan in het verplichte basispakket.

2012 Een extern adviesbureau deed in

2012 een nulmeting. Ook maakte

het bureau een inventarisatie van

de middelen, de personele

formatie en de omvang van de

taken van een uitvoeringsdienst.

Het bureau bevestigde de uitgangssituatie: toezicht en

handhaving van milieutaken moet robuuster in Drenthe. Uit de

nulmeting bleek dat de robuustheid bij vrijwel iedere

deelnemer te gering was.

De nulmeting vormde een belangrijke bron van input voor de

oprichting van de uitvoeringsdienst.

2012 De “Contourennota” werd door

alle colleges vastgesteld.

Deze nota fungeerde als basis voor het bedrijfsplan.

2013 Het bedrijfsplan is vastgesteld.

2014 Vanaf januari werd de Regionale

Uitvoeringsdienst Drenthe2 (RUD)

operationeel.

De RUD is sindsdien belast met de vergunningverlening,

toezicht en handhaving (hierna: VTH) in Drenthe. Ook houdt de

uitvoeringsdienst zich bezig met de uitvoering van milieutaken

voor bedrijven, instellingen, milieuorganisaties en inwoners

van Drenthe.

1 Dit is nu het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. 2 Wanneer in dit rapport “RUD” staat, wordt de Regionale Uitvoeringsdienst van Drenthe bedoeld.

Page 6: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

6

1.2 De aanleiding van het onderzoek

Het bedrijfsplan (2013) kondigt aan dat het functioneren van de RUD na twee jaar geëvalueerd zou worden

met alle partners. De Raad van Opdrachtgevers (RvO) van de RUD is de initiatiefnemer van deze evaluatie. Dit

rapport is de uitkomst van deze evaluatie. De evaluatie gaat over het functioneren van de RUD in 2014 en

2015.

1.3 Het doel van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in het functioneren van de RUD in 2014 en 2015, rekening

houdend met de startfase waarin de organisatie verkeert. Met de uitkomsten van het onderzoek kan de RUD

zichzelf verbeteren en een verdere visie vormen op de toekomst.

1.4 De hoofd- en deelvragen

De opdrachtgever, de RvO heeft de volgende hoofd- en deelvragen geformuleerd. De deelvragen vloeien voort

uit de geformuleerde doelstellingen in het bedrijfsplan.

Hoofdvraag: In welke mate is de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe de afgelopen twee jaar (2014

en 2015) in staat gebleken te voldoen aan de doelstellingen in het bedrijfsplan?

Deelvraag 1 (kwaliteit)

In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de

wettelijke kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat, de opdracht en

financiële middelen?

Deelvraag 2 (kwaliteit)

In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede

uitvoering van taken?

Deelvraag 3 (kwaliteit)

In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming /

samenwerking gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken

worden uitgevoerd en andere handhavingspartners?

Deelvraag 4 (kwaliteit)

Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output

gerelateerd)?

Deelvraag 5 (doelmatigheid)

In welke mate is de RUD in de afgelopen twee jaar in staat gebleken een zo eenduidig

mogelijke taakuitvoering in de gehele regio te realiseren, rekening houdend met

maatwerkafspraken als het gaat om ambities en bestuurlijke keuzes van de individuele

organisaties?

Deelvraag 6 (doelmatigheid)

In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar haar taakuitvoering zowel financieel

als procesmatig efficiënter weten uit te voeren in vergelijking met de periode voor haar

oprichting (peiljaar 2012)?

Deelvraag 7 (continuïteit)

In hoeverre heeft de RUD de afgelopen twee jaar een breed palet aan

ontwikkelingsmogelijkheden in termen van specialismevorming en

doorgroeimogelijkheden weten te ontwikkelen?

Deelvraag 8 (continuïteit)

In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar bijgedragen aan innovatie in de aanpak

en organisatie van de VTH-taken?

Deelvraag 9 (continuïteit)

In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar de specifieke expertise weten te

borgen, dan wel in hoeverre heeft de RUD deze specifieke expertise verder weten uit te

bouwen?

De opdrachtgevers hebben later opdracht gegeven ook in te gaan op de governancestructuur en de

implementatie van het nieuwe ICT systeem.

Page 7: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

7

1.5 De aanpak van het onderzoek

Meetinstrumenten

Het onderzoek is zowel kwalitatief als kwantitatief. De onderzoekers maakten gebruik van vragenlijsten,

interviews en een documentstudie. De onderzoeksresultaten bevatten ruim voldoende gegevens om tot

verantwoorde conclusies en aanbevelingen te komen.

Dataverzameling

De onderzoekers volgden het volgende stappenplan:

- Stap 1: vooronderzoek en plan van aanpak

Het vooronderzoek en het daaruit voortvloeiende plan van aanpak kwam tot stand in nauwe

samenspraak met de Raad van Opdrachtgevers, de voorzitter van het dagelijks en algemeen bestuur

en de directeur van de RUD.

- Stap 2: dataverzameling

De onderzoekers verkregen hun informatie door een documentenstudie en interviews. De

respondenten vulden digitale vragenlijsten in ter voorbereiding van de interviews. De vragenlijst

bevatte vooral vragen over de doelen van de RUD, zoals die zijn beschreven in het bedrijfsplan (2013).

- Stap 3: verificatie

De respondenten kregen de kans om hun eigen interviews terug te lezen en te controleren. Ook

konden zij reageren op de bevindingen van het eerste conceptverslag.

- Stap 4: definitieve eindrapportage

De onderzoekers verwerkten alle feedback en input van de respondenten tot een definitieve

eindrapportage, waar zij ook conclusies en aanbevelingen aan toevoegden.

Respondenten

De onderzoekers interviewden zowel ambtelijke als bestuurlijke betrokkenen. Een totaaloverzicht van de

respondenten vindt u in bijlage 1. De onderzoekers maakten onderscheid tussen de volgende doelgroepen:

- Leden van het Algemeen Bestuur (AB)

- Leden van de Raad van Opdrachtgevers (RvO)

- De directeur van de RUD

- Teamleiders van de RUD

- Medewerkers van de RUD (dit zijn ook de leden van de ondernemingsraad)

- Leden van het overleg van accounthouders

- Het overleg van eigenaren

Het overleg van eigenaren heeft alleen de digitale vragenlijst ingevuld. De leden van het overleg van

accounthouders hebben de digitale vragenlijst ingevuld en enkele accounthouders werden hierna op verzoek

van de opdrachtgevers telefonisch geraadpleegd. Alle andere doelgroepen zijn -naast het invullen van de

digitale vragenlijst- ook geïnterviewd.

Page 8: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

8

Reikwijdte

De evaluatie beperkt zich tot de hoofd- en deelvragen en gaat niet in op:

- de klanttevredenheid over de kwaliteit van de dienstverlening

- de latende organisaties van de deelnemers

- de tevredenheid van de medewerkers

- de kwaliteit van de ICT – overigens wordt er wel onderzocht of de doelstellingen, scope en

projectorganisatie rond ICT adequaat zijn

- (toekomstige) frictiekosten

1.6 De kwaliteitsborging

Onafhankelijkheid

Het onderzoek werd uitgevoerd door een team van onderzoekers van de provincie Drenthe en de gemeenten

Assen en Emmen. Omdat zij zelf deelnemende partners van de RUD zijn, is in het DB besluit over de

uitgangspunten van de tussenevaluatie opgenomen dat het externe adviesbureau SeinstravandeLaar wordt

betrokken bij het onderzoek. Dit bureau borgde de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de evaluatie. Het

adviesbureau fungeerde als sparringpartner en als partij die feedback gaf. Het bureau was geen onderdeel van

het onderzoeksteam en heeft daarom geen gesprekken gevoerd en resultaten geanalyseerd. Wel vond er

tussentijds overleg tussen de onderzoekers en SeinstravandeLaar plaats over:

- het plan van aanpak

- de interviewvragen

- het verslag van bevindingen

- de conclusies

- de aanbevelingen

- het conceptrapport

- het definitieve rapport

Interne en externe veranderingen

Sinds de oprichting van de RUD is de context van de organisatie veranderd. Dit heeft verschillende interne en

externe oorzaken, zoals gemaakte keuzes (intern) en veranderde wet- en regelgeving (extern).

Voorbeeld

In 2014 moest de RUD voldoen aan robuustheidseisen en KMPG kwaliteitseisen. Deze eisen waren

toen nog niet wettelijk vastgelegd. Vanaf 14 april 2016 werd de wet VTH van kracht. Sindsdien zijn de

robuustheidseisen wel wettelijk vastgelegd.

De onderzoekers namen de externe veranderingen mee in het onderzoek en de aanbevelingen. Ook als deze

veranderingen pas na 2015 plaatsvonden. Ze zijn namelijk relevant voor de bruikbaarheid van de evaluatie.

De onderzoekers legden interne veranderingen in de opdracht (bijvoorbeeld nieuwe feiten of inzichten die

tijdens het onderzoek ontstonden) voor aan de opdrachtgevers wanneer deze van invloed waren op de

kwalificaties. In samenspraak met de opdrachtgevers werden dan nieuwe afspraken gemaakt: De

opdrachtgevers hebben later opdracht gegeven ook in te gaan op de governancestructuur en de implementatie

van het nieuwe ICT systeem.

Page 9: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

9

Gebruikte bronnen

In bijlage 5 vindt u een overzicht van alle geraadpleegde documenten. Vooral de volgende documenten

bepaalden de kaders voor het onderzoek:

- de RUD contourennota (2012)

- de nulmeting ‘De uitvoering van milieutaken in Drenthe’, inclusief aanvullingen (2012)

- de Gemeenschappelijke Regeling van de RUD, inclusief gerelateerde documenten (2013)

- het bedrijfsplan van de RUD (2013)

- RUD begrotingen, inclusief de begrotingswijzigingen (2014 en 2015)

- RUD jaarrekeningen (2014 en 2015)

- de Wet VTH, inclusief de uitvoeringsbesluiten met de kwaliteitsnormering: KPMG kwaliteitscriteria 2.1

Uit bovenstaande documenten haalden de onderzoekers de maatstaven voor het kwalificeren van de

onderzoeksresultaten. De onderzoeksvragen vloeiden voort uit deze maatstaven en uit de doelen zoals

beschreven in het bedrijfsplan van de RUD:

- de afspraken tussen de deelnemers aan de RUD (over ambities, uitgangspunten en verplichtingen)

- de nulsituatie van de RUD

- de wet- en regelgeving waaraan de RUD moet voldoen

Page 10: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

10

Page 11: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

11

2. De Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe

Dit hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van de RUD in 2014 en 2015. Dit hoofdstuk is het resultaat van de

documentenstudie (bijlagen deel II), waarbij de onderzoekers gebruik maakten van alle beschikbare informatie.

Een overzicht van de geraadpleegde documenten vindt u in bijlage 5.

2.1 De activiteiten van de RUD

De RUD voert alle milieutaken voor haar deelnemers uit. Wanneer dit rapport spreekt over “de deelnemers van

de RUD”, worden de provincie Drenthe en de twaalf Drentse gemeenten bedoeld. De RUD is niet alleen

verantwoordelijk voor de uitvoering van het verplichte basistakenpakket, maar ook voor andere milieutaken

die de deelnemers hebben ingebracht. Voorbeelden van activiteiten zijn:

- het verlenen van vergunningen

- het toezichthouden bij bedrijven

- het onderzoeken van milieuklachten

- het adviseren bij ruimtelijke plannen en infrastructuur

Dit zijn de belangrijkste milieuwetten waar de RUD op controleert:

- de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

- de Wet milieubeheer

- de Wet ruimtelijke ordening

- de Wet bodembescherming

- de Wet geluidhinder

De RUD heeft twee werklocaties: het provinciehuis van de provincie Drenthe in Assen en het gemeentehuis van

de gemeente Emmen.

2.2 De organisatiestructuur

Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat een directeur, die tevens secretaris van het Algemeen

Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB) en de Raad van Opdrachtgevers (RvO) is. De directeur maakt, samen

met zeven teammanagers, deel uit van het managementteam. Onder de directeur fungeren zeven teams. In

figuur 1 is het organogram van de RUD weergegeven:

Figuur 1: Organogram RUD

Page 12: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

12

2.3 De teams

Bij de start van de RUD bestond de organisatie uit 125 fte, verdeeld over zes teams:

Team Advies

Aan dit team kan men advies vragen voor de uitvoering van VTH-activiteiten. Dit kan zowel inhoudelijk als

procesmatig. Het team geeft bijvoorbeeld adviezen bij het opstellen van ruimtelijke plannen en bij het afgeven

van een omgevingsvergunning. De medewerkers van dit team zijn specialist op een bepaald aspect binnen het

milieuveld. Zij voeren ook zelf VTH-activiteiten uit, zoals geluidsmetingen.

Team Bodem

Dit team voert alle werkzaamheden uit die met bodemverontreiniging te maken hebben. Het team 'Bodem'

heeft eigen juridische expertise.

Team Vergunningen

Dit team neemt de aanvragen voor een milieuvergunning in behandeling. Tijdens de aanvraagprocedure

beoordelen zij of het verlenen van een vergunning mogelijk is. Ook behandelt het team de meldingen.

Team Juridisch

Dit team ondersteunt de teams 'Toezicht en Handhaving' en 'Vergunningen'. De juristen van het team

begeleiden eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Door de inzet van de juristen streeft het team naar

kwalitatief goede besluiten.

Team Toezicht en Handhaving

De medewerkers van Toezicht en Handhaving zijn verdeeld in twee teams: één in Assen en één in Emmen. De

teams zorgen voor het toezicht en de handhaving van bedrijven en activiteiten die invloed kunnen hebben op

milieuaspecten (veiligheid, lucht, geluid, energie, afval, bodem, etc.) en daardoor op de kwaliteit van de

leefomgeving.

Het bedrijfsbureau

Het bedrijfsbureau ondersteunt alle teams bij het uitvoeren en beheren van hun werkzaamheden. Het

bedrijfsbureau zorgt ook voor de monitoring en de voortgangsbewaking van de werkzaamheden van de teams.

Onderdelen hiervan besteedt het bedrijfsbureau uit aan de provincie Drenthe en de gemeente Emmen. Dit

doen zij door een overeenkomst levering diensten met hen te sluiten.

2.4 De aansturing

De deelnemers aan de RUD

De provincie Drenthe en de twaalf Drentse gemeenten zijn samen collectief eigenaar en individueel

opdrachtgever van de RUD. Zij sturen als deelnemers de RUD gezamenlijk aan en bewaken of de RUD haar

taken doelmatig en doeltreffend uitvoert. Daarbij ligt het accent op het inrichten van een goede bedrijfsvoering

en bestuurlijke structuur. Een effectieve samenwerking tussen de medewerkers uit de dertien organisaties is

hierbij cruciaal.

Het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur

De RUD heeft een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Het AB bestaat uit dertien leden. Elke

deelnemer aan de RUD vaardigt namelijk één gemeentelid of GS-lid af als lid van het AB. In 2014 en 2015 was

het DB gelijk aan het AB. Sinds 2016 bestaat het DB uit vier leden. Zij worden gekozen uit het AB. Het AB en het

DB nemen besluiten op basis van een meerderheid van stemmen. Elk lid van AB heeft een even zware stem.

Page 13: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

13

Het AB en het DB hebben ieder hun eigen bevoegdheden: Het DB is belast met het dagelijks beheer van de

organisatie. Dit doet het DB binnen de kaders die het AB heeft vastgesteld. Het AB is belast met het vaststellen

(en wijzigen) van:

- de begroting

- de jaarrekening

- het organisatiereglement: hiermee bepaalt het AB de organisatiestructuur, de taken, bevoegdheden

en werkwijze van de directeur en hoe de ambtelijke organisatie wordt geregeld

- de productencatalogus

- het takenpakket van de RUD

De directeur

De directeur valt onder de verantwoordelijkheid van het AB en DB. Hij heeft de leiding over de RUD en zorgt

voor een juiste taakvervulling. Hij is ambtelijk secretaris van het AB, het DB en de Raad van Opdrachtgevers

(RvO) en hij is de voorzitter van het ambtelijk overleg met de eigenaren.

De Raad van Opdrachtgevers

De RvO bestaat uit de provinciesecretaris en drie gemeentesecretarissen. De drie gemeentesecretarissen

vertegenwoordigen alle gemeentesecretarissen uit de zogeheten (Drentse) Ambtsgroep. De keuze voor

secretarissen heeft te maken met de aandacht die er moet komen voor de bedrijfsvoering en de relatie tussen

de dertien deelnemers.

De RvO is belast met de volgende taken:

- het toezien op de gemaakte afspraken met de directeur.

- het voeren van overleg met de directeur. Bijvoorbeeld over de verdeling van taken tussen de RUD en

haar deelnemers.

- het geven van gevraagd en ongevraagd advies aan het AB, DB en de directeur. Bijvoorbeeld over de

jaarstukken. Of over de manier waarop de RUD en/of de directeur de opdrachtnemersrol voor haar

deelnemers uitvoert.

2.5 De overlegstructuren

Accounthoudersoverleg

Het accounthoudersoverleg is het meest intensieve overleg van de RUD. Het vindt nu één keer per drie weken

plaats (hiervoor één keer per twee weken). Bij dit overleg zijn medewerkers van deelnemers en de RUD

aanwezig. Het accounthoudersoverleg gaat in op werkprocessen, inhoudelijke aspecten en de voorbereiding

van nieuwe ontwikkelingen. Bijvoorbeeld het ICT systeem LOS, de Drentse Maat, asbest en rapportages. Veel

besluiten van de RvO of het AB zijn voorbereid in het accounthoudersoverleg. Soms worden discussies uit het

accounthoudersoverleg opgeschaald naar de RvO.

Overleg van eigenaren

Het overleg van eigenaren (vier keer per jaar) is tussen de deelnemers en de directeur van de RUD. Het overleg

is gericht op beheerstaken en dient ter voorbereiding op het overleg tussen de directeur, de RvO en het DB.

Overlap

In de praktijk is meer dan 50% van de ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemers in het

accounthoudersoverleg en in het eigenarenoverleg dezelfde persoon.

Page 14: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

14

2.6 Planning en control

Verantwoording richting eigenaren

Het AB stelt jaarlijks de begroting vast en daarmee de kaders waarbinnen de RUD functioneert. Vóór de

vaststelling krijgen de gemeenteraden en Provinciale Staten elk jaar de kans om hun zienswijze te geven op de

begroting en de beleidskeuzes. Na vaststelling stuurt het AB de begroting naar de gemeenteraden, Provinciale

Staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu. Vanaf januari 2016 stuurt het DB jaarlijks een kadernota aan

de gemeenteraden en de Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe. Ook stelt het AB jaarlijks de

jaarrekening vast. Na vaststelling wordt de jaarrekening verstuurd naar de Gedeputeerde Staten en de Minister

van Infrastructuur en Milieu.

Het DB schreef in 2014 en 2015 een voorjaars- en najaarsrapportage. Vanaf 2016 is de voorjaarsnota, de

najaarsnota en de jaarrekening en het jaarverslag vervat in een 4 maandelijkse rapportageschema. Deze

rapportages dienen samen met het jaarverslag als verantwoording aan de deelnemers over de bedrijfsvoering.

Planning richting opdrachtgevers

Op grond van de afspraken in het bedrijfsplan maakt de RUD op basis van de door de dertien deelnemers

aangereikte uitvoeringsprogramma’s een getotaliseerd jaarprogramma. De RUD ondersteunt de dertien

deelnemers daarbij. Met het sluiten van een Raamovereenkomst voor de algemene voorwaarden en langjarige

dienstverleningsovereenkomsten voor de concrete taakuitoefening zijn de wederzijdse verwachtingen over

langere termijn beschreven (in zogenaamde DVO’s).

Verantwoording operationele zaken

De RUD voert voor haar dertien deelnemers wettelijke taken via een uniform mandaat uit. Over zaken die niet

routinematig zijn, voert de RUD overleg met de betrokken deelnemer. Bij mandaat hoort verantwoording. De

RUD legt op basis van het mandaat periodiek een overzicht van genomen besluiten voor aan de individuele

partners. Hoe dit gebeurt, is niet nader uitgewerkt. De RUD verantwoordt zich in kwartaalrapportages naar de

deelnemers.

2.7 Bedrijfsvoering van de RUD

Drentse Maat: streven naar een éénduidig uitvoeringsniveau

De gemeenten en de provincie hebben bij de start van de RUD afgesproken te streven naar éénduidigheid in de

uitvoering. Hiervoor werd de ‘Drentse Maat’ in het leven geroepen. Hiermee ging de RUD vanaf 2016 over van

input-financiering (budget en personele inzet) naar output-financiering (resultaten). Dit betekent concreet dat

de deelnemers vanaf 2016 betalen voor taken die worden uitgevoerd op het -in de Drentse Maat bepaalde-

kwaliteitsniveau. Bij de vaststelling van de Drentse Maat is afgesproken dat de uitvoering jaarlijks wordt

gemonitord en verantwoord en dat de Drentse Maat na 2017 wordt geëvalueerd.

Uitwerking in een productenboek: van input- naar outputsturing

In een productenboek staan alle mogelijke werkzaamheden die de deelnemers bij de RUD kunnen afnemen. In

het productenboek van 2014 en 2015 staan geen urenbestedingen bij de producten, omdat er nog geen

kengetallen beschikbaar waren. De jaren 2014 en 2015 dienden als transitieperiode, waarin is toegewerkt naar

output-financiering. In het productenboek van 2016 zijn de uren- en kosten gekoppeld aan een

kwaliteitsniveau. De begroting van 2016 is de eerste begroting die output-financiering als uitgangspunt heeft.

Aan producten zijn uren en kosten verbonden.

Page 15: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

15

Taakstelling: 10% door efficiencyvoordeel

Om te bepalen hoe de eerste begroting (2014) van de RUD eruit moest zijn, moest de omvang van de taken (en

de daarbij horende formaties) van het primaire proces in beeld worden gebracht. Dit werd in 2012 middels een

nulmeting gedaan. De deelnemers kwantificeerden toen de omvang van hun organisatie en de kosten voor de

werkzaamheden die zij bij de RUD konden afnemen.

Van het totaalbedrag (€ 12 miljoen) werd een reductie van ongeveer 10% (€ 1,2 miljoen) doorgevoerd. Dit had

te maken met opgetreden wijzigingen in het werkaanbod en de gevolgen van efficiencymaatregelen. Hetzelfde

werd gedaan met de personele capaciteit: het aantal FTE per 2014 bij de RUD was gelijk aan de bezetting bij de

dertien deelnemers in 2012 minus 10%. De reden van deze reductie was een vermindering van het werkaanbod

en de kleinere overhead (16 fte van de 125 fte). Volgens de RUD zelf was deze taakstelling van 10% daardoor

realistisch en haalbaar.

Extra taakstelling bij de invoering van de Drentse Maat

In 2014 en 2015 zijn geen aanvullende taakstellingen opgelegd. In 2016 is bij de RUD nogmaals een

efficiencytaakstelling van 10% doorgevoerd en de begroting gebaseerd is op output-financiering. De

bezuinigingen in de planperiode moeten worden gerealiseerd door efficiencyvoordelen.

Informatievoorziening en ICT: een ketenopgave

Voor het uitvoeren van de VTH-taken werd in 2014 en 2015 gebruik gemaakt van de ICT van de deelnemers:

een systeem van verlengde kabels. Hiermee kunnen medewerkers van de RUD inloggen bij de deelnemers.

Voor de RUD werkt dit omslachtig.

Om de informatie-uitwisseling met de Omgevingsdienst Groningen (ODG) en andere samenwerkingspartners te

waarborgen, zou de RUD starten met één informatiesysteem. Daarom zijn de ODG en de RUD een

aanbestedingstraject ingegaan: het aanschaffen van één systeem, het Leefomgevingssysteem (LOS). Het LOS

voeren zij nu projectmatig in.

Het LOS is een onderdeel van de hele VTH-keten en dient te zorgen voor de ondersteuning van het primair

proces: het uitvoeren van de VTH taken binnen de provincies. Hiervoor is het nodig om alle overheden

waarvoor de VTH-taken worden uitgevoerd (37 gemeenten en 2 provincies) en de ketenpartners waarmee de

VTH-taken worden uitgevoerd aan te sluiten op het LOS. Hiervoor zijn implementatieteams ingericht. Tot

uiterlijk 31 december 2016 werken de RUD en de ODG met de verlengde kabels.

In de bijlagen (deel II) wordt nader ingegaan op de aanpak en risico’s rond de ontwikkeling van het LOS

systeem.

Page 16: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

16

De hoofdvraag uit deze tussenevaluatie: (hoort bij hoofdstuk 3 conclusies; zie vanaf pagina 17)

De afgelopen twee jaar heeft de taakuitoefening van de RUD Drenthe voldaan aan de afgesproken

kwaliteitseisen

Dit vinden de respondenten:

Met deze stelling is 65% het (zeer) eens, 17% is neutraal (niet mee eens, niet mee oneens), 9% is het

oneens met deze stelling en 9% weet niet/geen mening.

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 17: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

17

3. Conclusies

In dit hoofdstuk leest u de conclusies van dit onderzoek. De conclusies zijn het antwoord op de hoofd- en

deelvragen, zoals geformuleerd door de RvO. De conclusies vloeien voort uit de resultaten die u vindt in de

bijlagen. De resultaten zijn verzameld via een documentenanalyse, een enquête, interviews en een verdere

verdieping op een aantal thema’s.

3.1 Conclusies hoofdvraag

Hoofdvraag: In welke mate is de RUD de afgelopen twee jaar (2014 en 2015) in staat gebleken te voldoen

aan de doelstellingen in het bedrijfsplan?

A. De RUD voldoet in ruime mate aan de doelstellingen en de verwachtingen van de deelnemers

Een conclusie waar het bestuur en de organisatie mee voor de dag kunnen komen. Op basis van de uitkomsten

van de vragenlijsten blijkt een ruime mate van tevredenheid van de deelnemers over de RUD. Er is een korte

tijd een goed functionerende dienst neergezet. De governancestructuur binnen de RUD heeft in de praktijk zijn

waarde bewezen. Over het algemeen heerst tevredenheid bij alle betrokkenen als het gaat om het

functioneren van de verschillende onderdelen.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.A., 3.2.D., 3.4.F. en 3.4.I.

B. De RUD heeft veel werk verricht in weinig tijd

Het is de RUD gelukt om in 2014 en 2015 een energieke organisatie op te bouwen, waar de medewerkers met

plezier en betrokkenheid werken. De RUD heeft in korte tijd veel gerealiseerd. De gemeenschappelijke regeling

(GR), het bedrijfsplan, de mandaten en de dienstverleningsovereenkomsten vormen de goede basis voor de

oprichting en inrichting van de organisatie. Daarnaast heeft de RUD allerlei logistieke, personele en financiële

zaken opgezet en aangepast en goede aanzetten gegeven voor de inrichting van uniforme werkprocessen en de

informatisering van de nieuwe dienst.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.M., 3.3.G., 3.3.H., 3.3.J. en 3.4.A.

C. De fase van opbouw en stabilisatie is nog niet geheel afgerond

De fase van opbouw en stabilisatie is nog niet geheel klaar en ook nog niet helemaal “ingedaald”. Dit kan ook

niet verwacht worden, omdat de organisatie nog niet zo lang bestaat. Het afronden van de fase van opbouw

vraagt nog tijd, aandacht en bestuurlijk krediet.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.B., 3.2.G., 3.2.I., 3.2.K.,

3.2.N., 3.3.B., 3.3.F., 3.4.B. en 3.4.H.

D. Er blijkt onduidelijkheid over wie welke rollen en bevoegdheden heeft in de governance

De opzet van de governancestructuur rond de RUD heeft in de praktijk haar waarde bewezen. Over het

algemeen heerst er bij alle betrokkenen tevredenheid over het functioneren. De werking is in verscheidene

documenten uitgewerkt, maar (en daardoor) blijkt in praktijk toch nog onduidelijkheid over wie welke rollen en

bevoegdheden heeft.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.G., 3.2.I.

Page 18: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

18

E. Een aantal bestuurders voelt afstand tussen het bevoegd gezag en de uitvoeringsorganisatie

Het vinden van een goede balans tussen loslaten en verbinden blijkt een belangrijke opgave voor de RUD en de

deelnemers. De bestuurlijke bevoegdheid blijft formeel bij de gemeenten en de provincie, maar de bestuurlijke

rol wordt in de praktijk beperkter zodra de uitvoering en expertise meer bij de RUD liggen. Bovendien bestaat

er een discussie, waarin men zich afvraagt of de deelnemers voldoende deskundig zijn om de uitvoering van

omgevingsdiensten te begeleiden.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.G. en 3.2.L.

F. De wisselwerking tussen het accounthoudersoverleg, het eigenarenoverleg en de RvO is nog niet

optimaal

De wisselwerking tussen het accounthouders- en eigenarenoverleg is voor verbetering vatbaar. De overleggen

zijn terughoudend in het escaleren van kwesties naar bijvoorbeeld de RvO. Hierdoor blijven problemen soms te

lang doormodderen. Ook de RUD heeft daar last van.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.I.

G. Er heerst bij deelnemers onrust over de implementatie van het LOS

Na aanvankelijk uitstel is er nu een voortvarende aanpak: het nieuwe Leefomgevingssysteem LOS. Een aantal

deelnemers twijfelt echter of dit systeem in de keten met de deelnemers op tijd en goed zal functioneren, dan

wel een extra beheerslast zal inhouden voor de deelnemers, die per saldo negatief uitpakt. Deze onrust

manifesteert zich vooral op ambtelijk/operationeel niveau bij de deelnemers. En soms hoog-ambtelijk.

>> Lees meer bij conclusie 3.2.B., 3.3.E. en 3.4.B.

H. Niet iedereen is blij met de Drentse Maat

De Drentse Maat is formeel geaccepteerd, maar nog niet overal ‘verteerd’. De relatie tussen de deelnemers en

de RUD staat daarmee latent onder druk. Een druk die zichzelf versterkt als er niet in openheid over wordt

gesproken.

>> Lees meer bij conclusie 3.3.A., 3.3.B., 3.4.H.

3.2 Conclusies met betrekking tot kwaliteit

Deelvraag 1: In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke

kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat, de opdracht en financiële middelen?

A. De RUD heeft binnen Drenthe gezorgd voor een kwaliteitssprong

De kwaliteit van kennis, specialismen, diensten en producten in Drenthe is verbeterd. Dit leidt tot tevredenheid

onder de deelnemers. Ook voldoet de RUD, met hulp van andere omgevingsdiensten, aan de wettelijke BRZO-

taken (Besluit Risico’s Zware Ongevallen) en de wettelijke criteria voor de bodemzaken. Toch staat de RUD nog

niet waar ze volgens het bedrijfsplan zou moeten staan per 1-1-2016:

B. De RUD voldoet nog niet volledig aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1.

De kwaliteitseisen richten zich primair tot de bevoegde gezagen, ongeacht waar ze hun taken laten uitvoeren.

Voor de taken die de RUD uitvoert voldoet ze nog niet volledig aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1. De RUD voert

een, bestuurlijk geaccordeerd, verbeterplan door om daar wel aan te gaan voldoen. Eind 2016 mag worden

verwacht dat de RUD op eigen kracht voldoet aan de kwaliteitseisen.

Page 19: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

19

Overigens is het nog niet bekend of de RUD wettelijk moet voldoen aan de kwaliteitseisen. De VTH-

kwaliteitseisen zijn geen wettelijke plicht geworden, maar de deelnemers zijn wel verplicht een verordening

kwaliteit op te stellen. Hier zijn zij echter nog mee bezig, waardoor het formeel nog niet bekend is wat er van

de RUD verwacht wordt met betrekking tot de kwaliteitseisen. Vooralsnog is de verwachting dat de RUD

volledig moet voldoen aan de kwaliteitscriteria.

C. De meeste deelnemers voldoen zelf nog niet (volledig) aan de kwaliteitseisen

Ook de deelnemers moeten nog stappen maken om aan de eisen (van de op te stellen verordening) te voldoen

Zonder hun aandeel in de verbeteringen zal de Big-8 voor Drenthe niet tot ontplooiing kunnen komen.

Deelvraag 2: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede

uitvoering van taken?

D. De deelnemers zijn tevreden over de kwaliteit van de uitvoering van de taken

Bij de deelnemers is waardering voor het werk van de RUD. Men heeft vertrouwen in de deskundigheid en de

kwaliteit van de producten. De afhandeling van de inhoudelijk lastige dossiers heeft de waardering van de RUD

versterkt. Ook de onderzoekers ervaren de RUD als een dienst met gedreven milieu-professionals. Enkele

deelnemers vinden echter wel dat de bestuurlijke sensitiviteit van de RUD verbeterd kan worden.

E. Rapportages zijn weinig transparant over kwaliteit

De RUD informeert haar deelnemers over geplande kwaliteitsontwikkelingen via het jaarprogramma. Maar

over de resultaten van de kwaliteitsontwikkelingen rapporteert de RUD nauwelijks. Ook rapporteert de RUD

niet over de realisatie van beleidsdoelen van de deelnemers. Deze omstandigheden remmen de ontwikkeling

van de bovenste cyclus van de Big-8. Ook geven de deelnemers aan ontevreden te zijn over de

kwartaalrapportages aan de opdrachtgevers voor wat betreft de voortgang van de uitvoeringsprogramma’s. De

hoofdproducten van de planning en control cyclus, begroting en jaarrekening krijgen wèl waardering van de

deelnemers.

F. De DVO’s hebben een beperkte bijdrage geleverd

De deelnemers sturen de RUD weinig op kwaliteit. De dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) hebben hier

ook weinig aan bijgedragen. Bestuurders leggen in de interviews vooral accent op de soft skills van RUD-

medewerkers. Een actualisatie van DVO’s is nodig gelet op alle ontwikkelingen.

G. De kennis en expertise verschuiven van opdrachtgevers naar de RUD

Veel deelnemers hebben (sinds de vorming van de RUD) niet (meer) voldoende kennis en expertise om een

goede invulling te geven aan het opdrachtgeverschap. Zo lukt het hen bijvoorbeeld niet altijd om hun

opdrachten goed te formuleren of om een afgewogen oordeel te hebben over de kwalitatieve kant van het

werk van de RUD.

De gevolgen hiervan zijn dat in de praktijk (2014 en 2015) sommige opdrachtgevers onvoldoende in staat zijn

om kaders te vormen, wat de RUD belemmert om die taken uit te voeren. Hierdoor komt het voor dat de RUD,

overigens met instemming van de RvO, deze rol faciliteert c.q. overneemt. Bestuurders zijn niet altijd op de

hoogte van dit probleem van rolovername. Bijvoorbeeld: bij de ontwikkeling van de jaarprogramma’s is de RUD

de deelnemers gaandeweg gaan ondersteunen met concept-uitvoeringsprogramma’s op verzoek van de RvO.

De programma’s en verantwoording worden gedomineerd door getalsmatige invullingen.

Door deze situatie zijn de deelnemers sterk aangewezen op transparantie en informatie van de RUD, maar ook

dit kan nog flink verbeterd worden. Een verbeterde opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie moet leiden tot

meer duidelijkheid en betere afspraken.

Page 20: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

20

Met de Drentse Maat wordt vanaf 2016 een ander traject doorlopen, met ruimte voor maatwerk en lokale

prioriteiten die door de deelnemers kunnen worden gesteld. Door de implementatie van het LOS valt een

aantal andere vormen van ruis weg, waaronder de praktische gang van zaken rondom opdrachtverstrekking via

het webformulier.

De bestuurlijke bevoegdheid blijft formeel bij de gemeenten en de provincie, maar de bestuurlijke rol wordt in

de praktijk beperkter zodra de uitvoering en expertise bij de RUD liggen. Er bestaat een (landelijke) discussie,

waarin men zich afvraagt of de deelnemers voldoende deskundig zijn om de uitvoering van omgevingsdiensten

te begeleiden.

H. Meer transparantie door gebruik van het INK-kwaliteitsborgingssysteem

De introductie van het INK-kwaliteitsborgingsysteem zal naar de verwachting van de onderzoekers leiden tot

meer aandacht voor feedback binnen de RUD en de kwaliteit van concrete resultaten van de RUD. Wellicht

leidt dit ertoe dat verwachtingen en ervaringen dichter bij elkaar komen. Zo kan ook de afstemming tussen de

KCC’s en de RUD worden verbeterd. Bij de deelnemers is geen beeld over de kwaliteitsontwikkeling bij de RUD.

Deelvraag 3: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking

gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en andere

handhavingspartners?

I. De samenwerking is nog niet op het gewenste niveau

Het bedrijfsplan beschrijft hoe de gewenste samenwerking tussen de RUD en andere partijen eruit zou moeten

zien. Dit is de RUD in 2014 en 2015 niet gelukt, behalve wanneer de RUD zelf een sterk belang bij de

samenwerking heeft, zoals bij de samenwerking met de omgevingsdiensten in Friesland en Groningen. De

provincie Drenthe en de gemeente Emmen vervullen hun faciliterende rol goed.

De wisselwerking tussen het accounthouders- en eigenarenoverleg blijkt voor verbetering vatbaar. De

overleggen zijn terughoudend in het escaleren van kwesties naar bijvoorbeeld de RvO. Hierdoor blijven

problemen soms te lang doormodderen. Ook het RvO (formeel geen besluitvormend orgaan) vangt veel af voor

het bestuur. Hierdoor ontstaat het risico op besluitvorming buiten het gezag van het bestuur.

Verbeteringen kunnen ertoe leiden dat de belangen van bevoegde gezagen beter kunnen worden behartigd.

Een belangrijke basis voor het succes zal liggen in het krijgen (verdienen) van vertrouwen van de

opdrachtgevers en van de organisatie zelf. Een eerste stap is hier al in genomen met het teruggaan van 13 naar

4 (regio-gebonden) leden van het DB per 1 januari 2016. Alle betrokkenen zien dit als een verbetering.

J. De medewerkers ervaren weinig erkenning en waardering van de buitenwereld. De uitkomsten van

de vragenlijsten geven wèl een positief beeld

Uit de kwalitatieve analyse spreekt een positief beeld over de medewerkers van de RUD. Het valt de

onderzoekers op dat de medewerkers van de RUD een minder positief beeld bij zich dragen als het gaat om de

waardering en erkenning die ze bij de deelnemers ervaren over henzelf, hun werkgever (de RUD) en over hun

werk. Uit de resultaten van de vragenlijsten komt de waardering van de deelnemers wèl duidelijk naar voren,

met name valt de hoge scores op van de deelnemers als het gaat om het goed functioneren van de

accounthouders.

K. De RUD heeft afspraken vastgelegd en voorbereidingen getroffen voor betere samenwerking

In 2015 trof de RUD de voorbereidingen om de samenwerking met andere overheidsorganisaties en het

ketengericht toezicht naar een hoger plan te brengen. Dit omdat de verantwoording van de resultaten van de

samenwerking en het ketengericht toezicht tot nu toe ontbreken.

Page 21: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

21

Als de RUD de voornemens realiseert en blijft borgen, kan de RUD vanwege haar schaal een meerwaarde

bereiken die afzonderlijke deelnemers tot nu toe niet konden realiseren. Dán wordt ook voldaan aan de

ambities van het bedrijfsplan. Met alle partners zijn gesprekken gevoerd over hoe de werkzaamheden moeten

worden afgestemd. Bij enkele samenwerkingspartners heeft dit een vervolg gekregen door het vastleggen van

afspraken. De afspraken moeten feitelijk nog in uitvoering worden gebracht. Het “integraal toezicht” is gelet op

hetgeen hiervoor is benoemd nog niet volledig vormgegeven.

L. Enkele deelnemers ervaren afstand tussen bestuur en uitvoering

Enkele gemeentesecretarissen ervaren dat de oorspronkelijke bedoeling van de RUD als backoffice zich

ontwikkelt naar een dienst ‘op afstand’. Een aantal deelnemers geeft aan dat de RUD haar taken zelfstandig

uitvoert, maar daarbij nog te weinig rekening houdt met de “couleur locale” van haar deelnemers.

Deelvraag 4: Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output

gerelateerd)?

M. De RUD is in staat gebleken de deelnemers te adviseren conform de ambities

De onderzoekers zijn van oordeel dat de bescheiden invulling van een beleidsadviserende rol van de RUD

overeenkomt met de ook bescheiden ambities van het bedrijfsplan.

N. De Big-8 cyclus is nog niet goed geïntegreerd bij de RUD en de deelnemers

De onderzoekers merken op dat de RUD weinig actief is in de strategische cyclus van de Big-8. De RUD zou

uitvoeringsinformatie als uitvoeringsdienst actiever in kunnen brengen in het domein van de deelnemers. Ook

deelnemers zijn weinig actief in de Big-8. Hier wreekt zich ook dat gemeentes, bij de vorming van de RUD, met

het vertrekkende personeel ook beleidscapaciteit zijn kwijt geraakt.

Gevolgen van de nog niet goed geïntegreerde Big-8 zijn bijvoorbeeld:

- De beleidskaders komen nauwelijks tot uitdrukking in de opdrachten

- De kwaliteitsrapportages zijn van onvoldoende kwaliteit, niet transparant genoeg en worden niet altijd

op tijd ingeleverd

- De relatie met de bestuurlijke doelen ontbreekt

- Het proces rond het maken van de uitvoeringsprogramma’s is van onvoldoende kwaliteit

3.3 Conclusies met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid

Deelvraag 5: In welke mate is de RUD in de afgelopen twee jaar in staat gebleken een zo eenduidig mogelijke

taakuitvoering in de gehele regio te realiseren, rekening houdend met maatwerkafspraken als het gaat om

ambities en bestuurlijke keuzes van de individuele organisaties?

A. Bestuurlijk gezien steunen niet alle deelnemers het gekozen uitvoeringsniveau

Bij de start van de RUD is de ambitie uitgesproken om te komen tot een uniform uitvoeringsniveau van de

taken: de Drentse Maat. In 2014 en 2015 is er veel gesproken over de opzet van de Drentse Maat en het

gewenste uitvoeringsniveau. Tijdens het opstellen van de begroting voor 2016, is rekening gehouden met één

uitvoeringsniveau met de mogelijkheid voor maatwerk per gemeente. Hiermee is voor de komende jaren een

praktisch werkbare oplossing gekozen, binnen het gegeven, dat er geen volledige steun van alle deelnemers

was voor het gekozen uitvoeringsniveau van de Drentse Maat.

Page 22: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

22

B. Drentse Maat leidt naar verwachting tot een efficiëntere en kwalitatief betere uitvoering

Ondanks dat de eerste stappen naar tevredenheid zijn gezet, is de organisatie er met de Drentse Maat nog niet.

De Drentse Maat moet in combinatie met de werkprocessen en het LOS gaan uitwijzen dat het leidt tot een

verdere efficiëntere taakuitvoering bij de RUD, en dat het bovenal leidt tot een verbetering van de kwaliteit van

de uitvoering.

C. Een evaluatie van de Drentse maat in januari 2018 komt te vroeg

Afgesproken is dat de Drentse Maat na twee jaar geëvalueerd wordt. Men wil rond 1 januari 2018 de (herijkte)

Drentse Maat vaststellen. Maar het is nog niet duidelijk hoe de evaluatie eruit zal zien. Ook wordt

efficiencywinst verwacht door zaken die nog van de grond moeten komen, namelijk de gecombineerde

effecten van het werken met de Drentse Maat en de (uitgestelde) implementatie van het LOS. Daarom menen

de onderzoekers dat de evaluatie in 2018 te vroeg komt.

Deelvraag 6: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar haar taakuitvoering zowel financieel als

procesmatig efficiënter weten uit te voeren in vergelijking met de periode voor haar oprichting (peiljaar

2012)?

D. Het planning- en controlesysteem voldoet aan de wet- en regelgeving

De onderzoekers concluderen dat de invoering van het planning- en controlesysteem bij de RUD met

voortvarendheid ter hand is genomen. Wel zijn er in de interviews opmerkingen gemaakt over het (te) laat

verstrekken van de kwartaalrapportages over de voortgang van de productie aan de opdrachtgevers. Ook zal

het systeem met zijn tijd mee moeten om meer toekomst vast te worden: het zal moeten doorontwikkelen van

een sturing op input en activiteiten naar een sturing op output, resultaten en effecten.

E. Er zijn zorgen én hoge verwachtingen over het LOS

Met de aanschaf van een Leefomgevingssysteem (LOS), een modern ICT systeem op basis van zaaksgericht

werken, moet het volgens alle respondenten mogelijk zijn om de efficiencydoelstellingen van de RUD te

bereiken. De afgelopen twee jaar is er (conform het bedrijfsplan) bewust gekozen voor het werken met

‘verlengde kabels’. De verlengde kabels hebben in de uitvoering de effectiviteit van de taakuitoefening niet

gehinderd. Wel is het omslachtig werken met de verlengde kabels ten koste gegaan van beschikbare tijd voor

kwaliteitsverbetering binnen de RUD.

De deelnemers hebben in de interviews ook zorgen geuit over het realiteitsgehalte van de planning en de

gevolgen die de implementatie van LOS heeft voor de eigen organisatie, processen en de eigen (ICT) systemen.

Die onzekerheid in combinatie met het belang van het werken met LOS maken de implementatie risicovol. De

sturing hierop binnen de governancestructuur is te licht.

F. De rapportage op overhead ontbreekt nog

Over de sturing op de overhead (waar een norm voor is afgesproken) ontbreekt informatie. Hierover wordt

namelijk niet gerapporteerd.

G. De RUD heeft haar financiën op orde

De RUD is van start gegaan met een begroting die 10% lager lag dan de totale middelen die de deelnemers in

het peiljaar 2012 besteedden aan de milieutaken. De redenen voor een lagere begroting waren de afgenomen

werkzaamheden en de verwachte efficiëntie. Tussentijds heeft een korting van rijksmiddelen plaatsgevonden

van de deelnemers. Die korting is vertaald naar een korting op de RUD-begroting van ongeveer 0,5%.

In 2016 werd nogmaals een efficiencytaakstelling van 10% doorgevoerd. De begroting van 2016 is gebaseerd

op de Drentse Maat. De financiële stukken van de RUD laten aanvankelijk tekorten zien, die uiteindelijk door

Page 23: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

23

middel van een begrotingswijziging (inzet van het rekeningresultaat 2015 in 2016) worden weggewerkt.

Daarmee is het negatief eigen vermogen van de RUD eerder weggewerkt dan aanvankelijk werd verwacht.

De prognoses voor de komende jaren laten een rustiger beeld zien, met de mogelijkheid tot vorming van een

eigen vermogen. Daaruit kan de conclusie worden getrokken dat de RUD de zaken financieel op orde heeft.

H. De RUD is erin geslaagd de ombuigingen te realiseren

Dit blijkt uit de realisatie van de beoogde ombuigingen van de begroting en de prestaties volgens jaarverslag en

jaarrekening. Daarmee bevestigd de dienst de (taakstellende) veronderstelling dat door de bundeling

doelmatiger kan worden gewerkt.

I. De RUD zit binnen de maximale grens van het eigen vermogen

Voor het hebben van een eigen vermogen wordt voor de RUD een norm gehanteerd van maximaal 10% van de

jaaromzet. Daarmee komt het toegestane eigen vermogen uit op circa € 1,2 miljoen. Boven dat bedrag vindt

restitutie van het surplus aan de deelnemers plaats. De prognoses voor de komende jaren geven aan dat de

RUD onder deze norm zal blijven: in de gewijzigde begroting van 2016 staat dat de algemene reserve stijgt van

€ 272.000 in 2017 naar € 567.000 in 2020. Bij een algemene reserve van € 567.000 in 2020 wordt de norm voor

minder dan 50% gehaald.

J. De algemene reserve groeit om risico’s op te kunnen vangen

Het weerstandsvermogen is gerelateerd aan de risico’s die de RUD loopt. Vooral de toezichthouder dringt aan

op het vormen van een algemene reserve, met het oog op een noodzakelijke weerstandscapaciteit.

3.4 Conclusies met betrekking tot continuïteit

Deelvraag 7: In hoeverre heeft de RUD de afgelopen twee jaar een breed palet aan

ontwikkelingsmogelijkheden in termen van specialismevorming en doorgroeimogelijkheden weten te

ontwikkelen?

A. De medewerkers zijn positief over de situatie in de dienst

Over het algemeen zijn medewerkers binnen de RUD gedreven en loyaal en er heerst er een goede onderlinge

verstandhouding. Medewerkers ervaren het als positief dat zij vakmatig verbonden zijn met collega’s en van

elkaar kunnen leren. Wanneer bij de RUD gekeken wordt naar specialismevorming en doorgroeimogelijkheden,

dan is er aantoonbaar sprake van specialismevorming op verschillende gebieden, bijvoorbeeld BRZO en geluid.

B. De medewerkers ervaren de werkprocessen als omslachtig

Het werken met de verlengde kabels wordt door de medewerkers als zeer omslachtig gezien en beperkt hen

qua tijd in ruimte om aan het werk te gaan of te werken aan kwaliteitsverbetering. Met de komst van de

Drentse Maat en het LOS zullen de werkprocessen volgens de medewerkers doelmatiger worden.

C. De doorgroeimogelijkheden zijn beperkt

Bij de start van de RUD zijn in eerste aanleg veel medewerkers van de latende organisaties min of meer

verplicht meegegaan naar de RUD. Dat bood voor de betreffende medewerkers niet altijd hetzelfde

perspectief. En zo wordt het ook ervaren, blijkt uit de interviews. Waar specialismevorming de

doorgroeimogelijkheden voor de een vergroot, wordt door de ander het als functieversmalling ervaren door

het moeten overdragen van taken. Ook de bezuinigingen en de normering door de Drentse Maat beperken de

mogelijkheden op dit vlak. De bezuinigingen zijn gerealiseerd vanuit vacatureruimte, maar een en ander

betekent wel dat bij de RUD de mogelijkheden beperkt zijn voor doorgroei naar nieuwe functies.

Page 24: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

24

D. De onrust over inschaling en salariëring is grotendeels weg

Bij de vorming van de RUD is de voorafgaande harmonisering van inschaling en salariëring nagelaten door de

deelnemers. Dit heeft bij de aanvang van de RUD wel enige personele onrust opgeleverd. Deze onrust is door

binnen de organisatie grotendeels weggenomen. Het “scheefgroeibesluit” heeft door het oplossen van

schrijnende gevallen tot een zekere mate van harmonisatie geleid.

Deelvraag 8: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar bijgedragen aan innovatie in de aanpak en

organisatie van de VTH-taken?

E. Ruimte voor verdere innovatie aanwezig maar beperkt

De RUD was in 2014 en 2015 vooral bezig met het neerzetten van een goed werkende organisatie. Innovatie

was daarbij niet de belangrijkste focus. In de interviews was innovatie slechts zijdelings een item. Ook in de

jaarplannen zien we geen specifieke voornemens terug op het terrein van innovatie.

De onderzoekers zien het werken volgens een uniform uitvoeringsniveau van milieutaken in de provincie op

zichzelf wel als vooruitstrevend (lees: innovatief). De RUD is bij innovaties en ontwikkelingen vooral gericht op

aanpassingen en ontwikkelingen waarvan bij voorbaat belangrijke voordelen worden verwacht.

F. Een aanzienlijke ontwikkeling is gemaakt

Bekijken we de vraag naar innovatie en organisatie van de VTH-taken afgezet tegen de Drentse praktijk vóór de

RUD, dan is zeker sprake van een aanzienlijke (positieve) ontwikkeling. Waar zich aantrekkelijke mogelijkheden

aandienen past de RUD nieuwe ontwikkelingen en nieuwe technieken toe, zeker als verwacht mag worden dat

hierdoor efficiënter wordt gewerkt. Bijvoorbeeld de ICT-voorzieningen voor “het nieuwe werken” (plaats en

tijdonafhankelijk). En het gebruik van luchtfotografie bij de asbestinventarisatie in de provincie. Ook werkt de

RUD zo veel mogelijk digitaal, waar dat voorheen bij niet alle deelnemers het geval was. Zetten we de

ontwikkeling van de nog jonge RUD echter af tegen al langer bestaande toezicht en handhavingsinstanties dan

kan de RUD nog een ontwikkelstap maken.

G. Integraal toezicht en systeemtoezicht is nog in de kinderschoenen

In 2015 zijn voorbereidingen getroffen om de samenwerking met andere bevoegde gezagen op een hoger plan

te brengen. Er hebben inmiddels overleggen tussen de RUD en diverse ketenpartners plaats gevonden, om

deze integrale wijzen van toezicht samen uit te werken. De beperkte toepassing van systeemtoezicht kan nog

breder worden ingezet.

H. De beoogde uniforme werkwijze is een belangrijke stap in de organisatie van VTH-taken

Als we de uniform beoogde werkwijze van de Drentse Maat afzetten tegen de pluriforme uitvoeringspraktijk

van de 13 deelnemers bij de start van de RUD, dan mag deze worden gekwalificeerd als een belangrijke stap in

de organisatie van de VTH-taken. Sturing op nalevingsgedrag met de zogenaamde “tafel van 11” is een bekend

beginsel en wordt in de interviews ook wel genoemd. Bij toepassing van de tafel van 11 worden achtergronden

van het naleefgedrag beschouwd (kennis van regelgeving, gezagsgetrouwheid, groepseffecten, kans op

controle, effect van sancties) en wordt selectief gekozen uit een breder instrumentarium dan de klassieke

vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit wordt nog beperkt in praktijk gebracht

Deelvraag 9: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar de specifieke expertise weten te borgen,

dan wel in hoeverre heeft de RUD deze specifieke expertise verder weten uit te bouwen?

I. Er is duidelijk sprake van het uitbouwen van de expertise

Met de vorming van de RUD is een dienst ontstaan waarbinnen professionals en specialisten op diverse

terreinen werkzaam zijn. Dit blijkt uit eerder genoemde conclusies, waaronder 3.2.A. De onderzoekers

benadrukken dat de RUD het mogelijk heeft gemaakt om specifieke specialismen een plek te geven in de

Page 25: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

25

organisatie. De RUD is voldoende robuust ingericht, zodat de continuïteit gewaarborgd is. Ten opzichte van de

situatie in Drenthe, van vóór vorming van de RUD is duidelijk sprake van het uitbouwen van de expertise.

J. De RUD voldoet nog niet aan alle ambities van het bedrijfsplan

Zoals eerder vermeld voldoet de RUD nog niet helemaal aan de VTH-kwaliteitseisen. Daarmee voldoet de RUD

ook nog niet aan de ambities van het bedrijfsplan. Een verbeterplan is door het bestuur geaccordeerd en wordt

in 2016 (eventueel 2017) uitgevoerd.

K. De directeur speelt een cruciale rol binnen de RUD

Uit het onderzoek blijkt dat de directeur een cruciale rol speelt als voortvarend trekker van de ontwikkelingen

in de dienst en als spin in het web in de governancestructuur. Voor die rol (en met name de uitoefening

daarvan) ontvangt de directeur veel waardering. Tegelijkertijd is er het besef dat dit ook een kwetsbaarheid

introduceert: een te grote afhankelijkheid van de directeur brengt het risico met zich mee dat de continuïteit

niet genoeg wordt geborgd.

Page 26: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

26

Page 27: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

27

4. Aanbevelingen

In dit hoofdstuk leest u de aanbevelingen van de onderzoekers. Deze vloeien voort uit de conclusies (zie

hoofdstuk 3). De rode lijn van de aanbevelingen is om de RUD de ruimte te geven zich te verbeteren, te groeien,

te leren en ook om de transparantie tussen RUD en deelnemers te verbeteren. In opdrachten aan en in

verantwoording van de RUD. Taken goed verdelen, verwachtingen uitspreken en samenwerken. Vandaar ook de

titel van dit onderzoeksrapport: loslaten en verbinden. Twee woorden die elkaar schijnbaar tegenspreken, maar

in de praktijk juist allebei hard nodig zijn om met elkaar tot een steeds betere uitvoering te komen.

Aanbeveling 1: Zet de voortvarendheid door!

De RUD is in weinig tijd en na een moeizame voorbereiding voortvarend van start gegaan. De belangrijkste

aanbeveling is dan ook om die voortvarendheid door te zetten. In de kern is de Drentse aanpak en de aanpak

van de directeur succesvol. Om dat door te zetten, moet er voortdurend aandacht worden besteed aan het

bestuurlijke draagvlak en de relatie met de deelnemers. Laat dat de basis zijn voor de verdere discussie over de

toekomst van de RUD. Gevolgen hiervan zullen zijn:

- meer inzicht in de wensen en verwachtingen van de deelnemers

- een meer transparante verantwoording

- een vlekkeloze implementatie van outputgerichte kwaliteitszorg

- gewonnen vertrouwen bij alle gebruikers van het LOS

- een goede afronding van de opbouw- en stabilisatiefase (dit is in de ogen van de onderzoekers

belangrijk om een stevige basis voor de toekomst te leggen)

Aanbeveling 2: Investeer blijvend in de onderlinge verhoudingen

Verbinding vraagt bestuurlijk een blijvende aandacht. Zeker vanwege de pijnpunten die de onderzoekers

signaleren. Zowel tussen de deelnemers als tussen de deelnemers en de RUD. Bijvoorbeeld de conclusie dat de

Drentse Maat wel formeel is geaccepteerd maar nog niet overal is ‘verteerd’, iets wat als een hypotheek drukt

op de onderlinge verhoudingen. Bij de implementatie van het LOS bleek de verhoudingen tussen de RUD en de

deelnemers zo nu en dan ook onder druk te komen. Het (bestuurlijk) krediet dat de RUD heeft lijkt daarmee

nog niet robuust. Er is geen reden om in te grijpen, wel om het (bestuurlijk) te bewaken.

Verbind met de medewerkers

Spreek waardering uit voor de bereikte resultaten. De onderzoekers adviseren de bestuurlijke opdrachtgevers

om hun waardering expliciet te maken, zowel richting de medewerkers als richting de spelers in de

governancestructuur. Dit advies vloeit voort uit het onnodige verschil in beleving in waardering tussen de

deelnemers (positief) en de medewerkers (minder positief). Hierover leest u meer in conclusie 3.2.J. De

onderzoekers benadrukken dat er -ondanks enkele pijnpunten- behoorlijk veel slagen zijn gemaakt. Niet alle

omgevingsdiensten kunnen bogen op een dergelijke voortgang.

Verbind met de deelnemers

Als de RUD verder wil excelleren, dan moet zij in een goede verbinding staan met haar opdrachtgevers. Dit kan

door te laten zien dat zij de professional is met expertise. En dat zij haar opdrachtgevers (en de burgers en

bedrijven) maximaal kan en wil ontzorgen. Het is hiervoor nodig te luisteren naar de vragen van de

opdrachtgevers, en scherp te krijgen en houden waar de behoefte ligt. Hetzelfde geldt voor het denken vanuit

oplossingen in plaats van in problemen.

Page 28: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

28

Een belangrijke conclusie was de positionering van de RUD, waarbij een lid van de RvO zich afvroeg: ‘Wordt de

RUD een backoffice of een instituut?’ (zie conclusie 3.2.L.). Door de verdergaande ontwikkeling van de RUD

heerst bij sommige respondenten het gevoel dat de RUD los is van de deelnemers. Daar wordt niet bewust op

gestuurd, maar het kan als een autonome ontwikkeling ‘zomaar’ plaatsvinden. Niemand, ook de RUD, wil dat.

De RUD blijft ‘van ons en voor ons’. Daarom is het goed blijvend te investeren in een goede relatie en goede

transparantie, informatievoorziening tussen de RUD en de deelnemers.

Het is dan ook van belang dat het management van de RUD doorgaat met het frequent bezoeken van de

deelnemers, gericht op dossiers en op de relatie. Door vanuit de RUD meer te investeren in de ontwikkeling

van ‘relatiegerichte competenties’, waar de medewerkers aan moeten voldoen, kan op dit punt een extra focus

worden aangebracht. Ook is het van belang de positionering ten opzichte van elkaar (deelnemers en RUD)

duidelijker te maken. Daarnaast adviseren de onderzoekers om het doorvoeren van benodigde verbeteringen

in de onderlinge relaties met de KCC’s onderdeel te laten uitmaken van de verbeteraanpak.

Tegelijkertijd moet de RUD ook het vertrouwen en de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen en zich ook in de

Big-8 als adviseur te mogen profileren voor de deelnemers. De deelnemers moeten op basis van goede

opdrachten (wat en wanneer) de hoe vraag aan de RUD toevertrouwen.

Aanbeveling 3: Verduidelijk de governancestructuur

Maak de opdrachtgeversrol duidelijker

De inrichting van de governancestructuur wordt in meerdere documenten beschreven. Toch heerst hier nog

onduidelijkheid over (zie conclusie 3.2.G. en 3.2.O.). Daarom is verdere professionaliseringslag in de

opdrachtgever-opdrachtnemer relatie nodig. Dit moet leiden tot verbeteringen in de relatie tussen

opdrachtgever- en opdrachtnemer, waarbij de deelnemers kunnen onderzoeken in hoeverre zij zich laten

ondersteunen door de RUD.

Stel een ‘governancedocument’ op

De onderzoekers adviseren een ‘governancedocument’ op te stellen, waarin de afspraken over de

governancestructuur eenduidig zijn vastgelegd. Met een heldere en toegankelijk beschreven

governancestructuur is het voor een ieder duidelijk wie, op welke momenten en op welke wijze een rol vervult

ten aanzien van de verschillende onderwerpen van de (lange termijn)agenda van de RUD. Plaats het

governancedocument na vaststelling op de site van de RUD.

Stel een bestuurlijke meerjaren-agenda op

Naast de reguliere P&C-producten zijn er veel onderwerpen in de ontwikkeling van de RUD die een bestuurlijke

behandeling vereisen. Nu worden die vrij adhoc aangevlogen. De onderzoekers adviseren een lange

termijnagenda waarin vroegtijdig afspraken kunnen worden gemaakt met de adviesorganen (RvO en de

overleggen) en de RUD over welke onderwerpen op welk moment moeten worden geagendeerd en voorzien

van een advies. De leden van de adviesorganen en de RUD hebben zodoende ook de gelegenheid om tijdig tot

afstemming met de eigen organisatie te komen. De onderzoekers adviseren de RvO en de directeur hier een

voortrekkende rol in te laten vervullen.

Werk toe naar één adviesorgaan onder de RvO

Uit conclusie 3.2.A. blijkt dat de huidige governancestructuur naar behoren werkt. Met name in de opbouwfase

van de RUD heeft zowel een overleg voor ambtelijke opdrachtgevers en een overleg vanuit de rol van

eigenaren van de deelnemers zijn meerwaarde bewezen om alles goed in te regelen. Toch adviseren de

onderzoekers om een aanpassing door te voeren: één adviesorgaan onder de RvO, waarin de deelnemers

zowel door de opdrachtgever als de eigenaar zijn vertegenwoordigd. Dit is een volgende stap om sneller te

Page 29: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

29

kunnen escaleren. Formaliseer het adviesorgaan onder de RvO, inclusief een beschrijving van de taken en

bevoegdheden van het adviesorgaan.

Verbeter de wisselwerking tussen de accounthouders, eigenaren en de RvO

Verbeteringen in de wisselwerking tussen accounthouders, eigenaren en de RvO kunnen ertoe leiden dat de

belangen van bevoegde gezagen beter kunnen worden behartigd. Een belangrijke basis voor het succes zal

liggen in het krijgen (verdienen) van vertrouwen van de opdrachtgevers en van de organisatie

Aanbeveling 4: Zorg als deelnemers in de governancestructuur voor voldoende continuïteit

In conclusie 3.4.K. leest u dat de directeur een cruciale rol speelt als voortvarend trekker van de ontwikkelingen

in de dienst en als spin in het web in de governancestructuur. Dit is een aandachtspunt voor het MT van de

RUD. Het MT van de RUD zou dan ook meer zichtbaarder kunnen maken hoe de strategische taken binnen het

team zijn verdeeld. Voor de deelnemers is het zaak op een voldoende wijze (en in de goede zins des woord)

tegenspel te kunnen bieden. Zoals in de RvO en de overleggen, waar recent veel wisselingen zijn geweest met

kennisverlies als gevolg. Zorg voor continuïteit in de governancestructuur.

Aanbeveling 5: Laat de Drentse Maat eerst ongemoeid maar experimenteer met maatwerk

De Drentse Maat (lees hierover meer bij paragraaf 2.7) is voor de RUD dé basis om haar doeltreffendheid en

doelmatigheid te verbeteren en ook te voldoen aan de financiële doelstellingen. Tevens werkt het aan een

eenduidige en bestuurlijk geaccepteerde VTH uitvoering.

Stel de Drentse Maat niet nu ter discussie

Om de RUD een reële kans te geven haar prestaties te verbeteren is het goed de Drentse Maat zelf niet ter

discussie te stellen.

Kom wel aan de maatwerkwensen van de deelnemers tegemoet

Dit is zeker een bestuurlijke opgave. Laat de experimenten onder regie en via een bewust genomen bestuurlijk

besluit uitvoeren (via de uitvoeringsplannen) en laat de uitkomsten bijdragen aan de evaluatie van de Drentse

Maat.

Start niet te snel met een evaluatie van de Drentse Maat

Bij de vaststelling van de Drentse Maat is afgesproken dat de Drentse Maat na 2017 wordt geëvalueerd. Om

meer inzicht te kunnen verkrijgen in de ervaringen met de Drentse Maat, adviseren de onderzoekers om een

jaar later te evalueren. Ook gelet op de vertraging in het LOS project.

Aanbeveling 6: Ontwerp een meer transparante verantwoording op output en overhead

In het onderzoek blijkt dat de deelnemers tevreden zijn over de documenten van planning en control. De

onderzoekers adviseren wel de begrotingsindeling van de RUD meer te richten op de doelstellingen van de

deelnemers. Zij signaleren dat dit een mogelijkheid is tot verbetering. Ook zou de RUD beter moeten

rapporteren over de overhead. Waarbij opgemerkt dat de ooit (vrij willekeurig) gekozen norm (25%) toe is aan

een benchmark ten opzichte van andere omgevingsdiensten.

Aanbeveling 7: Zet de kwalitatieve ontwikkelingen door

Voorzichtig is de RUD gestart met een kwaliteitstraject, gebaseerd op het INK-model. Tevens is overgegaan van

inputsturing naar outputsturing en wordt onderzocht hoe kan worden overgegaan naar outcomesturing. Deze

ontwikkelingen zijn nog pril, maar (en dit wordt breed gedeeld) belangrijk. In de voorbereidingen voor het

Page 30: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

30

kwaliteitssysteem is de ambitie geformuleerd een ketengerichte organisatie te zijn. De bekendheid hiermee is

bij de deelnemers en ketenpartners zeer beperkt.

Het is de taak van het management om te gaan voldoen aan de VTH-kwaliteitseisen

Op een aantal punten voldoet de RUD nog niet aan de overeengekomen VTH-kwaliteitseisen 2.1. Een

verbeterplan is daarvoor opgesteld. De onderzoekers zien het als een managementtaak om aan die eisen te

voldoen ofwel op een andere wijze (als door samenwerking of inhuur) de tekortkomingen te mitigeren.

Intensiveer de samenwerking met andere toezichthoudende overheidsinstanties

In de samenwerking met andere toezichthoudende overheidsinstanties en het ketengericht toezicht kan de

RUD een meerwaarde opleveren die de afzonderlijke deelnemers niet kunnen bereiken. Aanzetten om de

beperkte samenwerking te intensiveren en voor beter ketengericht toezicht verdienen steun, sturing en

rapportage.

Actualiseer de dienstverleningsovereenkomsten

In de aansturing van de RUD hebben de DVO’s een beperkte bijdrage geleverd. De overeenkomsten zijn toe aan

een herziening. De onderzoekers adviseren dan ook de DVO’s te actualiseren en in overeenstemming te

brengen met de gewenste praktijk.

Aanbeveling 8: Verbeter de Big-8

Uit de evaluatie blijkt dat de Big-8 nog niet sluitend is en onvoldoende geborgd is. Kort samengevat is er

onvoldoende verbinding tussen beleid en uitvoering. Hierover leest u meer in conclusie 3.2.C., 3.2.E., 3.2.N. en

3.2.O. Een sluitende Big-8 vraagt om verdere professionalisering:

Zorg voor meer interactie tussen de deelnemers en de RUD

Om de Big-8 beter te laten functioneren is er meer interactie nodig tussen de deelnemers en de RUD. Verdere

professionalisering van de opdrachtgevende en opdrachtnemende rol is nodig. Het laten functioneren van de

Big-8 is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de deelnemers. De RUD moet in haar

uitvoeringsresultaten meer laten zien of en hoe zij tegemoetkomt aan de beleidsdoelen van de deelnemers.

Een open gesprek tussen de deelnemers en de RUD wordt daarom aanbevolen. Bepaal samen (via het

adviesorgaan en/of met de deelnemers individueel):

- hoe de RUD de deelnemers gaat faciliteren

- in welke frequentie de deelnemers en RUD met elkaar afstemmen

- welke wensen en verwachtingen er zijn

- hoe jullie samen kunnen leren van eerdere ervaringen

- hoe jullie samen de kwaliteit van de rapportages kunnen verbeteren (geef dit prioriteit!)

- welk aandeel in de verbeteringen wordt gerealiseerd door de deelnemers en welk aandeel door de

RUD

Vooral op het grensvlak tussen beleid en uitvoering is een ontwikkelslag nodig

De onderzoekers zien hierbij een sturende rol voor de RvO en het DB. Good practices kunnen behulpzaam zijn.

Aanbeveling 9: Doe een tussentijdse review op de implementatie van het LOS

Het grootste risico bij de implementatie van het LOS zit bij de deelnemers (zie conclusie 3.3.E.). Dit risico wordt

volgens de onderzoekers niet veroorzaakt door het LOS zelf, maar door de onzekerheid over de planning en de

organisatorische consequenties hiervan voor de deelnemers.

Page 31: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

31

Het LOS kan alleen een succes worden als ook de deelnemers aangesloten zijn. Letterlijk (per dataverbinding)

én figuurlijk (door betrokkenheid). De RUD legt de verantwoordelijkheid voor de organisatorische

consequenties bij de deelnemers (scopeafbakening). Daarom adviseren de onderzoekers het proces rondom

LOS nog eens goed onder de loep te leggen:

- Hoe groot is de kans dat de implementatie bij de deelnemers goed en volgens planning verloopt?

- Wat hier voor nodig?

- Is het nodig de scope van het project te verbreden naar de implementatie bij deelnemers?

Hierdoor krijgen de bestuurders meer inzicht in de risico’s. De onderzoekers waarschuwen dat een mislukking

van de LOS implementatie een negatieve invloed heeft op het krediet dat de RUD heeft bij de deelnemers.

Aanbeveling 10: Verken de gevolgen van de veranderende (wettelijke) context

Deze tussentijdse evaluatie kijkt vooral terug en naar het hier en nu. Het bedrijfsplan was daar de basis voor. Er

komen echter veel nieuwe ontwikkelingen aan: de wetten veranderen en de Omgevingswet kan zelfs worden

omschreven als een stelselwijziging. Het is daarom ook de vraag of de doelstellingen in het bedrijfsplan nog

steeds valide zijn. Dat geldt ook voor de langjarige DVO’s. Een verkenning naar de consequenties van de

veranderende (wettelijke) context moet duidelijkheid geven over de mate waarin de doelstellingen van de RUD

en de samenwerking aan herijking toe zijn. De verkenning wordt daarmee een belangrijk onderdeel van de

eerdergenoemde (strategische) lange termijnagenda.

Page 32: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

32

Page 33: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

33

BIJLAGEN

DEEL I:

BEVINDINGEN ENQUÊTE EN INTERVIEWS

Dit deel betreft de scores uit de uitgezette digitale enquête en de verslaglegging door de onderzoekers van de

interviews. De verslaglegging is al eerder teruggelegd bij de respondenten voor hoor-wederhoor en aangepast

op basis van de reacties.

Dit deel is gebaseerd op oordelen en meningen van de genoemde respondenten en geeft een belangrijk beeld

van de waardering die ze hebben op de onderzoeksvragen. De vragen zijn voor de enquête omgezet in

stellingen.

Page 34: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

34

Page 35: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

35

Bijlage 1. Respondenten

Leden AB en DB

Lid Organisatie

wethouder M. Hoogeveen (voorzitter AB en DB) Gemeente Assen

wethouder H. Heijerman Gemeente Aa en Hunze

wethouder F.A.J. Buijtelaar Gemeente Borger Odoorn

wethouder J. Huizing Gemeente Coevorden

wethouder J . ten Kate (ook DB) Gemeente De Wolden

gedeputeerde H.G. Jumelet (ook DB) Provincie Drenthe

wethouder J. Otter (ook DB) Gemeente Emmen

wethouder G. Vos Gemeente Hoogeveen

wethouder J. de Vos Gemeente Meppel

burgemeester T. Baas Gemeente Midden Drenthe

wethouder H. Kosters Gemeente Noordenveld

wethouder T.J. Wijbenga Gemeente Tynaarlo

wethouder H. Geertsma Gemeente Westerveld

Leden RvO

Lid Organisatie

T. N. Kramer (voorzitter) Gemeente De Wolden

P. Post Gemeente Borger-Odoorn

J. van Nieukerken Gemeente Tynaarlo

Mw. M. Koekoek (voormalig lid) Provincie Drenthe

Mw. A. Pruntel (plv. lid), alleen geënquêteerd Gemeente Midden-Drenthe

Management RUD

Leidinggevende Organisatie

J. Vogelaar* Directeur

Mw. T. de Boer Team Bedrijfsbureau

K. S. van der Wal Team Advies

A. Ayal Team Juridisch

M. Holsappel Team Bodem

E. Quene Team Vergunningen

H. Wieling Team Toezicht en Handhaving Assen

H. van Dijk Team Toezicht en Handhaving Emmen

* Met de directeur zijn meerdere gesprekken gevoerd, om directe herleidbaarheid te voorkomen zijn de specifieke

enquêtevragen aan de directeur niet in de rapportage gepubliceerd .

Page 36: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

36

Medewerkers RUD

Medewerker Organisatie

G. Schepers Bedrijfsbureau

Mw. J. Takens Bedrijfsbureau

H. Sikkema Toezicht en Handhaving Assen

W. Britstra Toezicht en Handhaving Assen

B. Groot Jebbink Vergunningen

Mw. R. Dingemanse Vergunningen

Mw. J. Lubbers Toezicht en Handhaving Emmen

W. Evers Toezicht en Handhaving Emmen

Mw. M. Beerten Juridisch

J. Vos Juridisch

E. van de Klundert Bodem, OR

Mw. A. van Ruitenbeek Bodem

H. Zwiers Advies

W. van Heuveln Advies

Mw. M. Portena OR

C. van Schaik OR

Leden van het overleg van accounthouders die de enquête hebben ingevuld

Lid Organisatie

M. van den Berg (ook eigenaar) Gemeente Aa en Hunze

M. Dik Gemeente Assen

W. Wijma (ook eigenaar) Gemeente Borger-Odoorn

J. Buurman Gemeente Coevorden

B. Huisman Samenwerking De Wolden Hoogeveen

W. Bijsterbosch Gemeente Emmen

R. Mud (ook eigenaar) Gemeente Hoogeveen

W. Grendelman (ook eigenaar)* Gemeente Meppel

F. van de Veen* Gemeente Midden Drenthe

R. Stavenga* Gemeente Noordenveld

R. Baas / J. Popken (samen ingevuld) Gemeente Tynaarlo

A. van Gelderen (ook eigenaar) Gemeente Westerveld

J. de Vos Provincie Drenthe

* Met deze personen is ook een aanvullend telefonisch interview afgelegd.

Page 37: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

37

Leden van het overleg van eigenaren die de enquête hebben ingevuld

Lid Organisatie Mw. I. Roelfs Gemeente Assen

E. J. Bagerman Gemeente Coevorden

H. Renes Provincie Drenthe

L. Brouwer Samenwerking De Wolden Hoogeveen

R. Knevel Gemeente Midden-Drenthe

M. van den Berg Gemeente Aa en Hunze

W. Wijma Gemeente Borger-Odoorn

R. Mud Gemeente Hoogeveen

W. Grendelman Gemeente Meppel

A. van Gelderen Gemeente Westerveld

Overige interviews

Lid Organisatie R. Velthoven (inzake LOS) Gemeente Assen

F. Verweij (inzake LOS) Provincie Drenthe

M. van Heumen (inzake LOS) Gemeente Emmen

D. Bunskoeke (archivering) Provincie Drenthe

J. Roels (inzake LOS) RUD Drenthe (projectleiding LOS)

H. Gortmaker (tel., inzake accounthouders) Gemeente Coevorden

Page 38: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

38

Page 39: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

39

Bijlage 2. De enquêteresultaten in grafieken

Legenda (scores in percentages)

zeer mee eens (donkergroen),

mee eens (groen),

neutraal (geel),

mee oneens (oranje),

zeer mee oneens (rood),

geen mening / weet niet (grijs).

Stellingen voor alle respondenten (54 respondenten)

De afgelopen twee jaar heeft de taakuitoefening van de RUD Drenthe voldaan aan de afgesproken

kwaliteitseisen

Op dit moment voldoet de taakuitvoering van de RUD Drenthe aan de afgesproken kwaliteitseisen

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Legenda

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 40: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

40

De RUD Drenthe is alert en slagvaardig op het gebied van optredende risico's

De RUD Drenthe heeft voldoende mandaat om zijn taken optimaal uit te kunnen voeren

De RUD Drenthe beschikt over voldoende bestuurlijke sensitiviteit bij het omgaan met zijn mandaat

De RUD Drenthe beschikt over voldoende financiële middelen om zijn taken kwalitatief goed te kunnen

uitvoeren

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 41: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

41

De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar gezorgd voor een goede afstemming/samenwerking in

bestuurlijk Drenthe

De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar binnen het netwerk gezorgd voor een goede afstemming en

samenwerking met andere handhavingspartners

De RUD Drenthe heeft actief geadviseerd over de beleidsontwikkeling VTH in zijn werkgebied

De RUD Drenthe rapporteert transparant over de door de RUD Drenthe geleverde prestaties en de inzet van

middelen

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 42: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

42

In operationele zin zijn er met de RUD Drenthe goede maatwerkafspraken te maken

De RUD Drenthe heeft de afspraken in de dienstverleningsovereenkomsten waar kunnen maken in 2014 en

2015

De afgelopen twee jaren is goed toegewerkt naar een eenduidige taakuitvoering voor het hele werkgebied

De RUD Drenthe heeft voor het werkgebied op dit moment een eenduidige en herkenbare werkwijze

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 43: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

43

De RUD Drenthe voert zijn taken uit op basis van helder geformuleerde opdrachten

De RUD Drenthe is klaar voor de invoering van een systeem voor kwaliteitszorg

De governancestructuur (AB-DB-RVO-accounthoudersoverleg-eigenarenoverleg) is effectief ingericht

RUD Drenthe loopt voorop in de toepassing van vernieuwingen en innovaties in zijn vakgebied

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 44: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

44

Vanuit het oogpunt van professionele ontwikkeling is de RUD Drenthe een aantrekkelijke werkgever

De RUD Drenthe speelt in op belangrijke nieuwe ontwikkelingen, waaronder bijvoorbeeld de invoering van

nieuwe wetgeving

Door de vorming van de RUD Drenthe is er een kwaliteitssprong op het gebied van expertise gemaakt

Een veilige, gave en schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van de RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Totaal

Overheden

RUD Drenthe

Page 45: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

45

Hierna volgen stellingen die aan een doelgroep zijn voorgelegd.

Stellingen voor bestuurders en de RvO (14 respondenten)

De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar veel tijd gestoken in het wegwerken van achterstanden die voor

de oprichting van de RUD Drenthe waren ontstaan

De RUD Drenthe houdt voldoende rekening met het couleur locale van mijn organisatie

De RUD Drenthe informeert mij tijdig en helder, zodat het bestuur besluiten kan nemen op basis van gedegen

voortgangsinformatie.

De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan,

zijn van een goede kwaliteit

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

Page 46: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

46

De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de verantwoording, bijvoorbeeld de jaarrekening en

het jaarverslag, zijn van een goede kwaliteit

De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie

Stellingen voor leden overleg accounthouders (12 respondenten)

Rond de RUD Drenthe is duidelijk eigenaarschap en accounthouderschap ingericht

De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan, zijn

van een goede kwaliteit

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Best & RvO

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

Page 47: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

47

De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de verantwoording, bijvoorbeeld de jaarrekening en het

jaarverslag, zijn van een goede kwaliteit

De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie

Er wordt goed gebruik gemaakt van de gebundelde expertise die binnen de RUD Drenthe aanwezig is

Als accounthouder word ik periodiek geïnformeerd over de laatste stand van zaken

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Acc. houders

Page 48: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

48

Stellingen voor leden van overleg van eigenaren (11 respondenten)

Rond de RUD Drenthe is duidelijk eigenaarschap en accounthouderschap ingericht

De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar de taken op een effectieve en efficiënte manier uitgevoerd

De rapporten- en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan,

zijn van een goede kwaliteit

De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie

0,0 50,0 100,0

Eigenaren

0,0 50,0 100,0

Eigenaren

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Eigenaren

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Eigenaren

Page 49: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

49

Stellingen voor de teamleiders van de RUD (7 respondenten)

De taakuitvoering is door mijn team goed te realiseren

De organisatiestructuur is efficiënt ingericht

Binnen de teams en met de andere teams wordt efficiënt samengewerkt

De werkprocessen zijn beschreven en afgestemd op de afgesloten Dienstverleningsovereenkomsten

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

Page 50: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

50

In 2014 en 2015 waren er goede ontwikkelmogelijkheden voor het personeel

De RUD Drenthe heeft in 2014 en 2015 de benodigde expertise ontwikkeld en in haar formatie en functies

vastgelegd

De specialismen binnen de RUD Drenthe zorgden voor goede doorgroeimogelijkheden voor het personeel

De RUD Drenthe adviseert haar opdrachtgevers bij het opstellen van beleidsdocumenten

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

Page 51: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

51

De werkomgeving en arbeidsomstandigheden dragen bij aan een effectieve en efficiënte taakuitvoering

De samenwerking met de KCC’s en front offices verloopt goed

Stellingen voor het personeel van de RUD (16 respondenten)

De taakuitvoering binnen de RUD Drenthe is goed te realiseren

De taakuitvoering leidt tot een aanvaardbare werkdruk

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

MT RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

Page 52: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

52

Ik ben tevreden over de RUD Drenthe als werkgever

Er gelden bij de RUD Drenthe duidelijke werkprocessen binnen de organisatie waardoor eenieder weet wat er

moet gebeuren

De organisatiestructuur is efficiënt ingericht

Binnen de teams en met de andere teams wordt goed samengewerkt

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

Page 53: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

53

De werkprocessen zijn beschreven en afgestemd op de afgesloten Dienstverleningsovereenkomsten

De informatievoorziening stelt medewerkers in staat hun werk goed te doen

In 2014 en 2015 waren er goede ontwikkelmogelijkheden voor het personeel

De RUD heeft in 2014 en 2015 de benodigde expertise ontwikkeld en in haar formatie en functies vastgelegd

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

Page 54: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

54

Binnen de organisatie is sprake van goed overleg met medewerkers (OR, werkoverleg)

Door samen te werken met collega’s in de RUD Drenthe is mijn kennis vergroot

Wij hebben vertrouwen in de aanpak en organisatie rond de vernieuwing van de ICT hulpmiddelen

De werkomgeving en arbeidsomstandigheden dragen bij aan een effectieve en efficiënte taakuitvoering

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

Page 55: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

55

De samenwerking met de KCC’s en front offices verloopt goed

De Drentse maat zorgt voor een efficiëntere uitvoering van de taken.

Er wordt goed gebruik gemaakt van de gebundelde expertise die binnen de RUD Drenthe aanwezig is

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Med. RUD

Page 56: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

56

Page 57: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

57

Bijlage 3. Interviews met AB en RvO

Dit hoofdstuk is gebaseerd op meningen van de respondenten, in dit geval de bestuurders en raad van

opdrachtgevers. De meningen zijn gedestilleerd uit de enquête, maar ook uit de gesprekken. Het gaat hier

nadrukkelijk niet om meningen en/of conclusies van het onderzoeksteam.

Aanpak interviews

Op basis van een vragenlijst zijn interviews gehouden met alle leden van het AB en de vier leden van de RvO. Bij

een aantal gesprekken werd een bestuurder ondersteund door zijn of haar ambtelijke adviseur. De

vragenlijsten zijn vooraf digitaal ter beschikking gesteld, zodat de uitkomsten hiervan als input konden dienen

voor een verdere verdieping in het gesprek. Er zijn totaal achttien vragenlijsten bij de bestuurders en de RvO

leden uitgezet, veertien zijn geretourneerd, daarmee is de respons 78%. Een mooi resultaat.

De vragenlijsten zijn zo opgezet zodat wordt getoetst wat de respondenten vinden van de in het bedrijfsplan

RUD (2013) geformuleerde doelen. Voor alle doelgroepen zijn een set generieke vragen gehanteerd en per

doelgroep zijn daarnaast nog een aantal specifieke vragen voorgelegd. De antwoorden kennen vijf

mogelijkheden om te scoren van ‘zeer mee eens’ tot ‘zeer mee oneens’. Tevens kon ‘weet niet’ ingevuld

worden en was er gelegenheid om verbeterpunten mee te geven.

De bevindingen uit de interviewronde

67% vindt dat de RUD heeft afgelopen twee jaar voldaan aan de afgesproken kwaliteitseisen

Op basis van de vragenlijst is 67% van de respondenten (bestuurders, ambtenaren van gemeenten en

provincie) van mening dat de afgelopen twee jaar de taakuitvoering van de startende RUD heeft voldaan aan

de afgesproken kwaliteitseisen. De hoofdvraag van deze tussenevaluatie! Slechts 13% vindt van niet. De

overige respondenten twijfelt of weet het (nog) niet. 60% van deze respondenten vindt dat een veilige, gave en

schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van de RUD. 17% vindt van niet.

En toch….

De meeste bestuurders en de leden van de RvO zien de RUD als een ‘verplichting’. Van rijkswege. Vanuit

diverse uitgangspunten en begrotingslasten zijn gemeenten en provincie ingestapt. Het merendeel heeft de

oprichting van een Regionale Uitvoeringsdienst geaccepteerd er is dan ook sprake van een positieve

grondhouding naar de RUD. Tegelijkertijd blijft deze oorspronkelijke diversiteit doorwerken in de huidige

bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen. Een voorbeeld dat in de gesprekken veel voorbij is gekomen is dat

plattelandsgemeenten met beperkte personele inzet en met grote lokale kennis pragmatisch en goedkoop

konden werken. Doordat de RUD meer op afstand staat en meer geprotocolleerd werkt is die ‘winst’ volgens

hen verdwenen. Ze krijgen minder waar voor hun geld. Anderzijds wordt ingezien dat de kwetsbaarheid door

de invoering van de RUD is afgenomen en specialistische kennis meer beschikbaar is. Daarmee worden de

kwaliteitscriteria meer geborgd. En dat heeft zijn prijs. Een prijs die nog steeds niet iedereen lekker zit.

Overigens benadrukt iedere bestuurder dat zij prijs stellen op een kritische onafhankelijke advisering vanuit de

RUD. Sommige bestuurders dichten de RUD ook, gelet op hun expertise een rol toe op de monitoring van

outcome (wordt het milieu er beter van) en om nieuwe ontwikkelingen in het veld uit te dragen (als

expertisesessies).

Page 58: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

58

Volgens de bestuurders is de RUD op de korte termijn neergezet als een goed functionerende dienst

Uit de vragenlijsten komt een overwegend goede waardering voor de RUD naar voren. Er is op korte termijn

een goed functionerende dienst neergezet. Bestuurders erkennen dat zij minder zicht hebben op de

operationele kwaliteit en wagen zich vaak dan ook niet aan een kwalificatie op dit punt. Er ontstaan weinig

problemen die naar bestuurders geëscaleerd worden. Daardoor ontstaat mede overwegend het beeld dat de

RUD goed werk levert en zich met een goed mandaat gestaag ontwikkelt. Wat die ontwikkeling betreft geven

de bestuurders aan dat de RUD op basis van het huidige takenpakket nog twee jaar (2016-2017) de tijd krijgt

om zich volledig te ontplooien. Dat sluit ook aan op de afgesproken evaluatie van de Drentse Maat (na 2017) en

de afspraak om in de tussentijd geen nieuwe taken aan de dienst toe te voegen. Veel bestuurders denken dat

de RUD financieel nog ruim in het jasje zit. Bestuurders geven aan dat de raden en staten als het gaat om de

VTH taken een duidelijke focus hebben op de beheersing van de kosten.

Backoffice of instituut?

Een belangrijke lijn in de gesprekken is de ontwikkeling van de RUD de afgelopen twee jaren.

Tijdens de gesprekken is door een aantal bestuurders de zorg geuit dat de RUD te ver weg komt te staan van de

latende organisaties. Meerdere malen is benoemd dat het belangrijk is dat de RUD ‘van ons’ blijft en niet een

op zichzelf staand instituut wordt. Enkele gemeenten ervaren dat de RUD voor hen al te ver op afstand staat.

De angst dat de RUD op grote afstand komt te staan en niet meer als ‘ van ons’ wordt ervaren komt vooruit uit

keuzes die gemaakt moeten worden. Dit betreft bijvoorbeeld het ontwikkeling van een systeem, zodat de RUD

efficiënt kan werken. Door een aantal bestuurders is de keuze voor een systeem bijvoorbeeld genoemd als

voorbeeld waaruit blijkt dat de positie van de deelnemers wordt aangetast. De relatie met de deelnemers

vraagt veel van de houding van het management van de RUD.. Dit een belangrijk punt om regelmatig in het AB

te (blijven) bespreken.

Wisselende geluiden over de totstandkoming van de Drentse Maat

In alle interviews is gesproken over de (totstandkoming van de) Drentse Maat. Een proces dat de afgelopen

twee jaar de nodige aandacht heeft gevraagd. Bestuurders hebben uiteindelijk de uitkomst van dit proces

geaccepteerd, maar niet allemaal van harte. De voordelen van een eenduidige werkwijze en een gelijk

kwaliteitsniveau worden door diverse bestuurders genoemd. Zij beseffen dat daarmee de RUD als backoffice

efficiënter kan werken. Maar er is ook een aantal bestuurders die liever een meer op maatwerk gebaseerd

cafetariamodel voorstaat. Met een RUD die (als ware het een privaat bedrijf) puur opdrachtgericht werkt. Vaak

genoemd is dat dit op basis van een risicoanalyse moet die door de deelnemers (met de RUD in een

ondersteunende rol) wordt gemaakt. Blijkbaar ervaart men deze opdrachtgerichte houding niet.

De bestuurlijke agenda is tot het minimum beperkt dankzij goede opzet overlegstructuren

De bestuurlijke agenda kan (nu) beperkt blijven omdat andere overlegorganen zijn ingesteld. Naast de

bestuurlijke documenten die door het bestuur moeten worden vastgesteld staan ook onderwerpen als

automatisering en de Drentse maat op de agenda. Andere punten worden besproken in het overleg van

accounthouders, van eigenaren en de RvO. Er is een goed vertrouwen in de structuur van het

accountmanagement, het eigenarenoverleg, de inzet van de RvO en de directeur. Ondanks dat de huidige

structuur als uitgebreid wordt ervaren, voelen bestuurders voelen zich over het algemeen comfortabel bij deze

structuur. De meerderheid wenst echter geen ‘energie te verspillen’ aan nieuwe uitgebreide

structuurdiscussies. Door een aantal bestuurders is tijdens de gesprekken aandacht gevraagd voor de

bestuurlijke betrokkenheid bij een aantal onderwerpen die op dit moment niet op de bestuurlijke agenda

worden geagendeerd. De asbest problematiek is als voorbeeld aangedragen. Het is de rol van het RvO om

zorgvuldig onderscheid te maken naar onderwerpen die al dan niet op de bestuurlijke agenda terug moeten

komen. Bestuurders vinden over het algemeen dat de RUD ook heeft bijgedragen aan een goede afstemming

en samenwerking op het terrein van vergunningverlening en handhaving.

Page 59: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

59

De RvO en de directeur RUD vangen veel af

Over het algemeen zijn de bestuurders tevreden met de advisering. Die komt voor een groot deel vanuit de

accounthouders- en eigenarenoverleg en gaat via de RvO naar de besturen. In de afgelopen periode heeft de

RvO en met name de toenmalige voorzitter een katalyserende en verbindende rol gespeeld in lastige dossiers

als de Drentse Maat. Die inzet wordt breed geprezen. Inmiddels is de samenstelling van de RvO drastisch

gewijzigd en de op de huidige voorzitter na moeten de nieuwe leden zich nog inwerken. Er is ook veel overleg

tussen de directeur en de RvO waardoor veel operationele zaken worden afgevangen.

De directeur van de RUD heeft een belangrijke sleutelpositie in verscheidene overlegorganen. Zo is hij

bijvoorbeeld secretaris bij het RvO en bij het AB en DB. Hij is dan ook goed op de hoogte van het reilen en

zeilen. Toch is tijdens de gesprekken wel aandacht gevraagd voor de verschillende rollen die de directeur

vervuld en de kwetsbaarheid die dit mogelijk tot gevolg heeft. Hierin wordt vooral een rol (in de vorm van een

zakelijk tegenspel) van het RvO gezien, om de belangen en wensen van de opdrachtgevers goed te behartigen.

Bestuurders verwachten meer lokale affiniteit bij de RUD medewerkers

Bestuurders hebben in het algemeen het beeld dat de inhoudelijke kwaliteit van de RUD medewerkers goed is.

Er zijn door diverse bestuurders voorbeelden aangedragen waarbij de RUD kwalitatief goede adviezen heeft

verstrekt om de deelnemer verder te helpen met een dossier. Dat geldt overigens niet altijd. In meerderheid

beoordelen de bestuurders de RUD medewerkers meer formalistisch dan oplossingsgericht. Daarbij is ook

genoemd dat de bestuurlijke affiniteit beter (sneller escaleren) kan en ook zouden medewerkers van de RUD

zich meer kunnen inleven in de couleur locale. Bestuurders werken op basis van het ‘piepsysteem’. Ze moeten

kunnen vertrouwen op een goede escalatie vanuit de RUD en de eigen ambtelijke organisatie. Overigens

melden de bestuurders en de RvO leden dat de normale reguliere contacten met de directeur, de medewerkers

van de RUD en de accounthouders/eigenaren goed zijn. Incidenten rond houding en gedrag komen wel voor

maar dat is snel bespreekbaar te maken.

Bestuurders en leden RvO: opdrachtgeverschap is goed ingevuld

In de interviews is ook de vraag gesteld hoe de deelnemers hun opdrachtgeverschap hebben ingevuld en of

deze kwalitatief goed is vormgegeven. Over het algemeen denken de bestuurders dat dit het geval is en dat er

veelal heldere opdrachten worden geformuleerd. Via de accounthouders wordt veel afgevangen en is volgens

de bestuurders goed overleg met de RUD over de formulering en de uitvoering. Het kan uiteraard altijd beter

en er is ook het besef dat de bevoegde gezagen ‘mee moeten groeien’ met de kwaliteitsslag die de RUD maakt.

Voor enkele gemeenten geldt dat met het overgaan van de milieudeskundigheid naar de RUD daarmee ook de

capaciteit is weggevallen voor het formuleren van beleidskaders hetgeen ten koste is gegaan van het

opdrachtgeverschap.

Planning en control op orde, voortgangsrapportages kunnen tijdiger en beter

Over het algemeen is er waardering voor de kwaliteit van de documenten van planning en control van de RUD.

Deze zijn ook bruikbaar voor de informatie die de bestuurders aan hun raden en staten verstrekken. In de

raden wordt met name gelet op het kostenaspect. Over de voortgangsrapportages zijn de bestuurders (van

horen zeggen: via hun accounthouders) minder tevreden. Vanuit de accounthouders komen geluiden als ‘te

laat’ en ‘onvolledig’. De aansluiting bij de opdrachten is daarbij aandachtspunt. Het merendeel van de

bestuurders was er niet van op de hoogte dat de accounthouders en de RUD (in het accounthoudersoverleg)

bezig zijn met een verbeterslag ten aanzien van de kwartaalrapportages voor de deelnemers.

Page 60: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

60

Bevindingen vragenlijsten van leden overleg accounthouders en overleg eigenaren

De leden van het accounthouders- en het eigenarenoverleg zijn niet geïnterviewd , maar wel is onder alle leden

een vragenlijst uitgezet. Er zijn respondenten die in beide overleggen functioneren omdat die deelnemers hier

geen functiescheiding hanteren. In de loop van het onderzoek is besloten een aantal accounthouders alsnog

telefonisch te raadplegen, met als doel om een compleet beeld te verkrijgen vanuit de accounthouders van de

deelnemers. Ook waren in enkele interviews met de bestuurders accounthouders aanwezig.

Over het algemeen zijn de leden tevreden met de inrichting van de overleggen. De meningen over de

effectiviteit en efficiency van de RUD zijn verdeeld. Dat geldt eveneens voor de kwaliteit van de planning- en

verantwoordingsdocumenten. De leden ervaren allen dat ze een goed aanspreekpunt hebben binnen de RUD.

Over het algemeen is het beeld congruent met de uitkomsten van de vragenlijsten van de bestuurders en de

leden van de RvO, op de kwaliteit van de verantwoordingsdocumenten na. Die wordt door deze doelgroep

lager gewaardeerd.

Page 61: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

61

Bijlage 4. Interviews met medewerkers RUD

Dit hoofdstuk is gebaseerd op meningen van de respondenten, in dit geval medewerkers van de RUD. De

meningen zijn gedestilleerd uit de enquête, maar ook uit de gesprekken. Het gaat hier nadrukkelijk niet om

meningen en/of conclusies van het onderzoeksteam. Alle formulieren zijn geretourneerd.

Aanpak interviews

Op basis van een vragenlijst hebben de onderzoekers interviews gehouden met alle leidinggevenden van de

RUD, een aantal medewerkers (twee per team) en enkele medewerkers in hun rol als lid van de

Ondernemingsraad. De vragenlijsten zijn vooraf digitaal ter beschikking gesteld. De uitkomsten hiervan zijn als

input benut voor een verdere verdieping in de gesprekken.

De vragenlijsten zijn zo opgezet zodat wordt getoetst wat de respondenten vinden van de in het bedrijfsplan

RUD (2013) geformuleerde doelen. Voor alle doelgroepen zijn een set generieke vragen gehanteerd en per

doelgroep zijn daarnaast nog een aantal specifieke vragen voorgelegd.

De gesprekken kenmerkten zich door een betrokken houding en een open sfeer. Wel merkten de onderzoekers

een terughoudendheid in de adressering van kritiek. ‘Namen en rugnummers’ werden vermeden, ook bij

doorvragen. Men wil –desgevraagd- de relaties niet te veel op de proef stellen.

De bevindingen uit de interviewronde

RUD medewerkers: Drenthe heeft baat bij de RUD!

De afgelopen twee jaar heeft de taakuitvoering van de startende RUD volgens 63% van de bevraagde

deelnemers (management en medewerkers) voldaan aan de afgesproken kwaliteitseisen. De hoofdvraag van

deze tussenevaluatie! Slechts 4% vindt van niet. De rest (33%) twijfelt of weet het (nog) niet. Ruim 90% van

deze respondenten vindt dat een veilige, gave en schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van

‘hun’ RUD.

Onderzoeksresultaten leveren wisselend beeld op over de tevredenheid over het werk, de

werkprocessen en de mate van samenwerking

Zowel het management als de medewerkers zijn gevraagd naar de beoordeling van werk, werkprocessen en de

mate van samenwerking. Opvallend is dat het management hier een veel rooskleuriger beeld heeft dan de

medewerkers. De medewerkers vinden grosso modo de werkdruk hoog, de arbeidsomstandigheden en de

processen niet optimaal en minder goed afgestemd op de afgesproken dienstverlening. Hoewel de

ontwikkelmogelijkheden goed zijn is er bij allen twijfel over de doorgroeimogelijkheden van medewerkers door

bijvoorbeeld gebrek aan doorstroom.

Op twee punten is men het in de scores wel roerend eens, te weten de goede collegiale samenwerking en

prima onderlinge verstandhouding. Ook is men vrij eensgezind over de constatering dat de samenwerking

tussen de RUD en de KCC’s van de deelnemers onder de maat is.

Medewerkers ervaren betrokkenheid, loyaliteit en duidelijkheid

In de gesprekken toonden de medewerkers van de RUD zich betrokken milieuprofessionals, die met trots

praatten over hun werk. Ze zijn sterk betrokken bij het wel en wee van de RUD. Ze voelen zich op een open

manier geïnformeerd door hun directeur en management als het gaat om de ontwikkelingen in het Bestuur of

de RvO. De directeur is dominant in de organisatie, zet een lijn uit voor de verdere ontwikkelingen en houdt

Page 62: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

62

daar aan vast. Deze duidelijkheid wordt als een kwaliteit ervaren en men is loyaal aan die lijn. Wel schemert in

sommige interviews door dat men in die werkwijze ook een zekere rigiditeit herkent. Er wordt in veel gevallen

naar de letter van de opdracht gewerkt.

RUD medewerkers: “Er staat in korte tijd een goed functionerend team”

Het jaar 2014 stond vooral in het teken van de organisatievorming en de processen. 2015 stond voor het

management althans meer in het teken van de samenstelling van de werkprogramma’s (vanuit de Drentse

Maat, andere taken, projecten en meerwerk) en werken aan de afgesproken kwaliteitscriteria. Volgens de

respondenten is er nu een RUD die staat, goed functioneert en bezig is zich verder te ontwikkelen. De RUD is

gestart met de bestaande mensen, de bestaande processen en de bestaande systemen van de deelnemende

overheden. Eerst werd dat gezien als een beperking voor de ontwikkeling van de RUD. Terugblikkend wordt

gezegd dat het toch een goede keus was. Omdat zo de RUD zich wat meer geleidelijk kon ontwikkelen en er zo

geen grote discontinuïteiten op konden treden.

Medewerkers vragen om erkenning

Uit de gesprekken komt vrij sterk naar voren dat medewerkers zouden willen dat de RUD meer vertrouwen en

erkenning krijgt van de overheden waarvoor ze werkt.

De vrolijke V’s: Vak, Vakgenoten en Vak-ontwikkeling

De medewerkers van de RUD vinden het fijn om in een organisatie te werken met vakgenoten. Unaniem zijn de

medewerkers tevreden over de kwaliteitsimpuls door de vorming van de RUD. Velen waren voorheen vrij

geïsoleerd werkzaam en hadden niet de deskundigheid van vakgenoten voorhanden die de RUD nu wel geeft.

Er wordt overigens respect getoond voor die collega’s die voorheen hun werk met kunst- en vliegwerk moesten

doen bij de latende organisatie. Maar er kan nu meer over het vak worden gesproken.

De afgelopen twee jaren is ervaren dat de loopbaanperspectieven minder groot zijn dan verwacht werd. Enkele

keren hebben medewerkers gesteld dat de latende organisaties te hoge verwachtingen hebben gewekt bij de

medewerkers die over zijn gegaan naar de RUD. In enkele gesprekken klonk het besef door dat fixatie op het

vak te koste kan gaan van de meer ‘zachte’ aspecten als relatiebeheer en bestuurlijke affiniteit.

RUD heeft baat bij de invoering van de Drentse Maat ondanks complexiteit rondom invoering

Hoewel het een forse opgave was, is het de Drentse Overheden gelukt te komen tot één uniform

uitvoeringsniveau voor een groot deel (ca. 65%) van de taken, de zogenaamde Drentse Maat. Dat geeft volgens

de respondenten veel mogelijkheden om te komen tot doelmatigere processen.

De respondenten spreken ten aanzien van de Drentse Maat van een moeizaam proces. Wat begon als een

vakinhoudelijke discussie over inhoud en werkprocessen, kreeg gaandeweg het karakter van een discussie over

budgetten. Dat wordt betreurd.

Extra korting

Tegelijk met de invoering van de Drentse Maat en na eerder kortingen vanuit de nulsituatie is de begroting

2016 met 10% gekort. Dit heeft ook geleid tot het wegbezuinigen van alle vacatureruimte. De RUD zit nu strak

in zijn jasje. Hoe pieken en dalen nu worden opgevangen kon door sommige teamleiders niet goed worden

beantwoord. Wel werd -waar mogelijk- inhuur op basis van maatwerkafspraken als oplossing genoemd, dit

wordt gefactureerd aan de desbetreffende deelnemer.

Respondenten zijn goed geïnformeerd over de Drentse Maat

Alle medewerkers en management kennen het principe van de Drentse Maat en geven er eenzelfde uitleg aan.

Enkele respondenten stellen dat zij de vastgestelde kengetallen (uren, aantal bezoeken) zien als de beste

representatie van de Drentse Maat. De praktijk moet overigens uitwijzen of deze bijstelling behoeven. De

komst van de Drentse Maat samen met het systeem LOS maakt volgens de medewerkers een grote

Page 63: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

63

ontwikkelstap mogelijk binnen de RUD. Dan kunnen medewerkers vrijer ingezet worden en is onderlinge

overname van taken veel beter mogelijk. Het thematisch werken (naar type handhaving, in plaats van naar

gebied) kan dan een belangrijk efficiency en effectiviteitsvoordeel opleveren maar vergroot wel de afstand met

de deelnemers. De overstap naar outputgericht werken van de Drentse Maat gaf bij het personeel aanvankelijk

enige zorg voor een afrekencultuur, die zorg is er nu niet meer.

Het LOS: hoge verwachtingen, weg met de verlengde kabels!

De RUD medewerkers geven aan dat het werken met de ‘verlengde kabels’ de ontwikkeling van de RUD laat

stagneren. Het geeft veel problemen. Het is niet gemakkelijk om bij informatie te komen en daardoor is het

bijvoorbeeld ook moeilijk om werk ven elkaar over te nemen. Ook worden vraagtekens gezet bij de

betrouwbaarheid van de informatie. Vaak werkt men nog met (bij de deelnemers op te halen) fysieke dossiers.

Ook het concipiëren van brieven is lastig. Email wordt als workaround benut. Een risico qua recordskeeping. De

voorbereidingen voor het werken met LOS zijn nu gaande. Men is er enthousiast over, de verwachtingen zijn

hooggespannen. De aanbesteding is en implementatie wordt samen met de OD-G gedaan. Deze samenwerking

verloopt beter dan men had durven hopen. Over het LOS is in deze evaluatie een aparte thematische paragraaf

opgenomen.

Aansturing, opdrachtgeverschap: kan beter

De RUD bepaalt vooral de agenda van de RvO, het DB en het AB. Er zijn geen documenten bekend die op

initiatief van RvO of Bestuur zijn besproken. Niet alle stukken van de RvO komen in het bestuur. De RvO neemt

de facto een eigen besluitvormende rol. De RvO was volgens de respondenten eerst wat zoekend, maar nu wel

in positie. Als het gevoelig wordt zoekt de RvO afstemming met de Ambtsgroep van de gemeentesecretarissen

(dan aangevuld met een directielid van de Provincie Drenthe) om te peilen hoe kwesties liggen bij de

deelnemers.

Afstemming op inhoud en werkprocessen tussen RUD en overheden vindt plaats in het accounthoudersoverleg.

Ook de ontwikkeling van de Drentse Maat is voorbereid in het overleg van de RUD met de accounthouders. De

respondenten ervaren de accounthouders van de deelnemers als een divers gezelschap met uiteenlopende

kwalificaties. Het zou wel wat professioneler mogen. De RUD medewerkers vinden het lastig om dit op de

agenda te zetten omdat het zou kunnen leiden tot ‘relatiebederf’. Eensluidendheid in het

accounthoudersoverleg wordt geremd door couleur locale, autonomie-denken en budget. Voorbeelden van de

ontwikkelingen die de RUD met de accounthouders heeft ontwikkeld zijn: de bereikbaarheidsregeling, de taken

en werkwijze bij asbest.

Weinig sturing op jaarprogramma door de deelnemers

De deelnemers brengen volgens afspraak jaarlijks hun kwantitatieve uitvoeringsprogramma’s in voor het

volgend jaar. Volgens de respondenten van de RUD hebben sommige deelnemers daar moeite mee. Deels

omdat de expertise is overgegaan naar de RUD. De RUD heeft om dit te ondervangen voor het jaarprogramma

2015 en 2016 een voorzet gedaan aan de overheden voor het uitvoeringsprogramma. Waarop ze dan konden

reageren. Er is weinig op gereageerd en gestuurd vanuit de deelnemers. Niet tijdig reageren zou worden

opgevat als instemming; daar heeft de RUD verder naar gehandeld. De jaarprogramma’s zijn vastgesteld in het

DB. Bij het opstellen van de begroting wordt het overleg van eigenaren geraadpleegd. Dit wordt ervaren als een

constructief en effectief overleg.

De cultuur en werkwijze van de latende organisatie is geen issue meer

Voor 2014 waren er tussen de gemeenten grote verschillen in het VTH domein. Het belangrijkste

cultuurverschil waar de RUD mee te maken kreeg was echter die tussen ex-provinciemedewerkers en ex-

gemeentemedewerkers. Bij de provincie waren voor vergelijkbare taken meer capaciteit en middelen

beschikbaar en gemiddeld genomen een hoger opleidingsniveau en meer ruimte voor specialisatie en

Page 64: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

64

beleidsgerichte taken. Bij de gemeente was vaak sprake van combinatiefuncties, korte lijnen en een op

pragmatisme gestoelde mentaliteit. Wat deze groepen echter in de RUD verbindt is dat ze vakgenoten zijn en

dat ze verschillende kwaliteiten in elkaar herkennen. Uit de gesprekken blijkt dat de oude verschillen nog maar

heel af en toe opspelen. Sommige medewerkers werken nog deels bij de deelnemers. Deze vermenging wordt

niet als een probleem gezien.

Kwaliteit: RUD nog niet robuust genoeg om te voldoen aan eisen

In 2015 is onderzocht of de RUD voldoet aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1. De achtergrond van deze eisen is dat

de organisatie moet beschikken over een minimum bezetting en voldoende vlieguren op allerlei

deskundigheidsgebieden om continuïteit te garanderen. De conclusie was dat dat de RUD nog niet kan voldoen

aan die eisen. Hiervan is eind 2015 een rapportage opgesteld die de RUD heeft ingebracht in het bestuur. Op

onderdelen zal de RUD niet gaan voldoen omdat het werkvolume het niet rechtvaardigt om deze minimale

gekwalificeerde bezetting in te richten. Op die terreinen zoekt de RUD samenwerking met de

omgevingsdiensten in Groningen en Friesland. Afspraken daarover moeten nog gemaakt worden. En als dat

geen soelaas biedt dan wordt voldaan aan de kwaliteitseisen via externe inhuur. Vakspecialisten (meestal met

als minimumeis: 2 personen) moeten voldoende “vlieguren” maken. Daarom lijkt het nodig om te schuiven met

werkpakketten tussen functies. Binnen de OR bestaat de zorg dat hierdoor onrust kan ontstaan bij het

personeel.

Functiegebouw: bron van ergernis wordt geleidelijk weggenomen

In meerdere interviews kwam naar voren dat bij de vorming van de RUD geen sprake is geweest van

voorafgaande harmonisering van inschaling en salariëring van medewerkers die vanuit de latende organisaties

naar de RUD overkwamen. Daarbij speelde wel een rol, dat vergelijkbare functies bij verschillende latende

organisaties ook verschillende gewaardeerd en gesalarieerd werden. Een nadere inpassing is door de RUD zelf

ondernomen, binnen de (budgettaire) mogelijkheden die de RUD hiervoor zelf had. Hiervoor is bij de RUD een

zogenoemd “scheefgroeibesluit” genomen, waarmee de meeste problemen op dit vlak zijn opgelost.

Medewerkers van de RUD hebben het gevoel dat de RUD strak in het jasje zit en dat daarmee ook de ruimte

voor formatie, functieverzwaring en inhuur ontbreekt. De werkdruk wordt (daardoor) over het algemeen als

hoog ervaren.

Bodem en BRZO: specifieke kwaliteit nodig of extern geregeld

Op het terrein van bodem gelden ook wettelijke kwaliteitseisen. Veelal aangeduid als ‘Kwalibo’. De RUD

voldoet aan de eisen die gesteld worden aan het personeel. De processen zijn nu ook allemaal beschreven. Dat

diende een dubbel doel. Enerzijds vanwege de Kwalibo-verplichtingen, anderzijds in verband met de

voorbereidingen voor het werken in LOS. Op het gebied van de BRZO (toezicht op bijzondere risico’s op zware

ongevallen) worden expliciete eisen gesteld aan de medewerkers die deze taken uitoefenen. Op basis van de

wet heeft de Omgevingsdienst Groningen (OD-G) de coördinatie. De uitvoering in Drenthe gaat via de RUD. Bij

de uitvoering wordt expertise van de FUMO (de Friese uitvoeringsdienst) benut middels een

samenwerkingsrelatie. Zie ook het rapport Provinciale greep op bedrijven met grote risico’s voor hun

omgeving, Noordelijke rekenkamer, juni 2016.

Kwaliteitssysteem voorzichtig opgestart

In 2015 is de keus gemaakt om het INK kwaliteitssysteem in te voeren. Dit is vastgelegd in het Jaarprogramma

2015. De RUD wordt daarbij ondersteund door de Stichting INK (Instituut Nederlandse Kwaliteit). Begin 2016 is

een positiebepaling uitgevoerd. Bij veel medewerkers heerst hierover nog onduidelijkheid. Meerdere

respondenten twijfelen of het in het stadium van vorming niet te vroeg is om een kwaliteitssysteem in te

voeren. De kwaliteitszorg van de RUD focust zich op die gebieden waar men genoodzaakt is een bepaalde

kwaliteit te hanteren. Bij de bedrijfsvoeringprocessen is volgens de respondenten sprake van kwetsbare

Page 65: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

65

posities (bv maar één medeweker) en alleen de gang van zaken rondom inhuur derden en factuurafhandeling is

vastgelegd. Bij de uitgaande stukken wordt het 4-ogen principe toegepast.

Medewerkers zijn kritisch op de kwaliteit van beleid en dienstverlening bij de deelnemers

Een algemeen beeld uit de interviews is dat de RUD medewerkers de kwaliteit van dienstverlening door de

KCC’s van de deelnemers onder de maat vinden. Overigens heeft de provincie haar KCC taken voor VTH ‘naar

tevredenheid’ ondergebracht bij de RUD. Sommige KCC’s geven deels onjuiste informatie of lijken ondeskundig

of ongeïnteresseerd. Dit komt volgens de respondenten de beeldvorming niet ten goede en zorgt ervoor dat de

RUD in de contacten met de klant 1-0 achter staat. In diverse gesprekken met medewerkers wordt ook

opgemerkt dat in hun ogen de gemeenten hun beleid niet op orde hebben. Maar als doorgevraagd wordt, blijkt

men daar in de dagelijkse uitvoering van taken weinig last van te hebben. Dit vanwege de eigen expertise. Dat

gemeenten de RUD aansturen op basis van hun beleid blijkt niet uit de interviews. Die vindt meer plaats op

dossierniveau.

Bestuurlijke sensitiviteit en professionaliteit: een wankel koord?

In de gesprekken vinden alle RUD medewerkers dat ze voldoende bestuurlijke sensitiviteit hebben. De

geïnterviewde medewerkers die nog deels bij een gemeentelijke organisatie werken geven aan dat ze hierdoor

ook weten wat er echt speelt en dat de historische collegiale verhoudingen nog steeds goed zijn. Zij zien

overigens geen bezwaar in dit zwaluwstaarten. Daarentegen zijn er ook medewerkers die zeggen dat er geen

peil op te trekken is wat bestuurlijk gevoelig is. En dat wisseling van portefeuillehouder kan zorgen voor heel

andere opvattingen over bestuurlijke gevoeligheid. De RUD medewerkers weten dat hun bestuurlijke

sensitiviteit bij een aantal deelnemers in twijfel wordt getrokken. Maar het wordt ook gerelativeerd. De

scherpe kantjes worden geleidelijk aan minder. De RUD medewerkers hebben hun twijfels bij wat je kan

noemen de milieu-sensitiviteit van de overheden. Er heerst vrij breed het gevoel dat eerst en vooral gestuurd

wordt op geld. Dat raakt de milieuprofessionals. De Boze B’s die sommige professionals zien zijn: bestuurders,

budget (geld) en bureaucratie.

In de keten: een voorzichtige ontwikkeling is ingezet

De samenwerking van de RUD met andere ketenpartners is voorzichtig van de grond gekomen. Denk hierbij

aan waterschappen (waarmee overigens recent een samenwerking is afgesproken), de Veiligheidsregio en het

Openbaar Ministerie (OM). In de begroting en formatie is hiermee volgens enkele teamleiders onvoldoende

rekening gehouden. De RUD wordt in deze nu nog geremd door gebrek aan geld, menskracht en in te zetten

denkkracht. De samenwerking met het OM is recent intensiever geworden. Dat wordt vooral toegeschreven

aan de actieve houding van een nieuwe Officier van Justitie.

De Big-8 is nog maar een mager zesje

Uit de interviews rijst niet een beeld op van de RUD als adviseur voor gemeenten en provincie. Een dienst die

door zijn ervaring in zijn uitvoeringspraktijk (wat werkt wel en wat werkt niet) een bijdrage kan leveren aan en

meedenken over de beleidsontwikkeling bij de deelnemers. Deze uitwisseling van kennis en kwaliteit tussen

beleid en uitvoering (volgens het principe van de Big-8: twee gestapelde Deming cirkels die de

beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering koppelen) komt moeizaam van de grond. Deze functie is niet ook

niet expliciet belegd bij de RUD. Op een aantal facetten leverden materiespecialisten wel eens aanbodgericht

voorstellen voor gemeentelijk beleid, voorstellen die voortkomen uit de toepassingspraktijk van de RUD. Bij de

ontwikkelingen rondom de Omgevingswet waren de overheden al met elkaar in gesprek. De RUD is daarbij

aangehaakt en lijkt voornemens daar zelf een actievere rol in te spelen.

In de rapportages geeft de RUD geen feedback aan de overheden over de werking of lacunes in hun beleid. De

RUD rapporteert evenmin over de effecten van haar werk, in relatie tot de beleidsdoelen van de gemeenten /

provincie, terwijl partijen in 2018 willen overgaan op outcome-gericht werken van de RUD. Wat volgens

Page 66: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

66

sommige respondenten merkwaardig is voor een ‘uitvoeringsdienst’. Outputsturing zou meer voor de hand

liggen.

Page 67: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

67

BIJLAGEN

DEEL II:

BEVINDINGEN OP THEMA’S

Dit deel is gebaseerd op een thematisch vormgegeven diepteonderzoek. Hiervoor hebben de onderzoekers

documenten geraadpleegd, aanvullende interviews gehouden en is ook gebruik gemaakt van, en getoetst aan

de bevindingen van de respondenten.

Op basis van een voorstudie, de enquête en de gesprekken is door de onderzoekers een aantal thema’s

geselecteerd die in dit deel nader zijn uitgewerkt. Op basis van de overtuiging van de onderzoekers dat dit in het

kader van de doorontwikkeling onderwerpen zijn die bepalend zullen zijn voor de waardering van de RUD in de

komende jaren. Op onderdelen kan in de thema’s een herhaling van teksten worden herkend uit de vorige

hoofstukken. Meningen en bevindingen in dit deel komen voor rekening van de onderzoekers, tenzij anders is

aangegeven.

Aanvullend op de eerste onderzoeksvragen hebben de opdrachtgevers gevraagd ook thematisch in te gaan op

de risico’s rond de implementatie van het nieuwe ICT systeem LOS (Leefomgevingssysteem) en de werking van

de governancestructuur.

Page 68: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

68

Page 69: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

69

Bijlage 5. Geraadpleegde documenten

- Conceptrapport van bevindingen Provinciale greep op bedrijven met grote risico’s voor hun omgeving,

Noordelijke rekenkamer, maart 2016. Wij zijn de Rekenkamer erkentelijk voor het ter beschikking

stellen van hun informatie. Deze is benut voor de beschrijving in hoofdstuk 2.

- RUD-contourennota (2012)

- RUD kadernotitie (2012)

- Memo toezeggingen uitvoeringskosten en mandaat

- Gemeenschappelijke Regeling van de RUD-Drenthe, inclusief wijzigingen

- Reglement van orde algemeen bestuur, inclusief wijzigingen

- Bedrijfsplan van de RUD

- De uitvoering van milieutaken in Drenthe (nulmeting 2012), inclusief de aanvullingen van de nulmeting

- Ontwerpbegroting (2014

- RUD begrotingen, inclusief begrotingswijzigingen (2014, 2015 en 2016)

- Managementletter (2014 en 2015)

- Toezichtbrief BZK (2015)

- RUD jaarstukken (2014 en 2015)

- Verantwoording kosten (2013)

- RUD conceptbegroting (2015 en 2016)

- Kaderbrief RUD (2017)

- Ontwerp Programmabegroting RUD (2017)

- Intern Plan van aanpak realisatie LOS (februari 2016)

- Besluit DB RUD jaarprogramma (2016)

- Besluitenoverzicht AB en geselecteerde besluiten, inclusief bijlagen AB (2014 en 2015)

- Diverse kwartaalrapportages aan accounthouders

- Jaarprogramma’s (2015 en 2016)

- Mandaatbesluit milieutaken Directeur RUD-Drenthe, inclusief aanvullingen

- Organisatiereglement RUD, inclusief wijziging

- Organisatiereglement RUD, inclusief de bijlagen ondermandaten en vertegenwoordiging in rechte

- Productenboek Drentse Maat (2015 en 2016)

- Wet VTH c.a. voorjaarsrapportages en najaarsrapportages aan eigenaren (2014-2015)

- Model Dienstverleningsovereenkomst Milieutaken RUD, inclusief voorbeelden van afgesloten DVO’s

- Diverse publicaties Governancestructuur Regionale Uitvoeringsdienst

- Aansturingsrichtlijnen provincie Drenthe naar de RUD (2014)

Page 70: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

70

Page 71: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

71

Bijlage 6. Bevindingen over implementatie LOS

Algemeen

Door de aanschaf van een systeem (hier: LOS) kan, en daar zijn alle respondenten het over eens, de RUD haar

efficiencydoelstellingen mede behalen. Ook wordt binnen de RUD gesteld dat het omslachtig werken met de

huidige ‘verlengde kabels’ (de RUD medewerkers loggen in op de verschillende systemen van de deelnemers)

ten koste gaat van tijd voor (projecten voor) kwaliteitsverbetering binnen de RUD. In de interviews is ook naar

voren gekomen dat bij de deelnemers alom (in meer of mindere mate) onzekerheid heerst over het

realiteitsgehalte van de planning en de gevolgen die de implementatie van LOS (die overigens al was voorzien

eind 2015, nu eind 2016) heeft voor de eigen processen en (ICT) systemen. Die onzekerheid en het belang van

het LOS maken dit project risicovol. Daarom is door het onderzoeksteam besloten dit wel als thema terug te

laten komen.

ICT projecten zijn risicovol, bouw reflectiemomenten in

ICT projecten blijken voor opdrachtgevers- en nemers en opdrachtnemers vaak een taai ongerief. Er heeft, niet

zonder reden, een soort wetmatigheid bij bestuurders postgevat dat deze projecten twee keer 2x zo veel

kosten dan oorspronkelijk bedacht, twee keer 2x zo lang duren en de helft van de oorspronkelijke

functionaliteit leveren. Er was en is te vaak een ongefundeerd optimisme over het ‘met een druk op de knop’

leveren van de gewenste informatie. Daarmee is leergeld betaald. Binnen de overheid wordt meer aandacht

besteed aan de beheersing van de scope, het opdrachtgeverschap en de risico’s. Bij veel ICT projecten in de

landelijke overheid zijn inmiddels tussentijdse reviews verplicht. Zoals zogenaamde Gateway reviews. Korte

peer-reviews vanuit organisaties die dit ‘al eens hebben meegemaakt’. Die verplichting is hier niet aan de orde.

Maar het kan geen kwaad zo nu en dan even de thermometer in een dergelijk project te steken. En te leren.

Zoals van langer bestaande Omgevingsdiensten (als de OD Noordzeekanaalgebied).

De verlengde kabels

De RUD heeft de afgelopen twee jaar gewerkt conform verlengde kabels, deze keuze is bewust gemaakt in het

bedrijfsplan. Uit de evaluatie blijkt dat de RUD in ruime mate heeft voldaan aan de verwachtingen van de

deelnemers. De verlengde kabels hebben in de uitvoering de effectiviteit van de taakuitoefening niet in de weg

gestaan. Dat staat los van de efficiencyproblematiek.

Reikwijdte

De onderzoekers richten zich niet op de businesscase, de aanbesteding (die samen is gedaan met de OD-G) of

de ICT kwaliteit van het gekozen systeem (van de leverancier Genetics). Dat past niet in het karakter van deze

tussenevaluatie. Gericht wordt op de projectaanpak, de risico’s en de beheersing daarvan. Verder komen

enkele operationele kwesties rond archivering en correspondentie aan de orde.

De aanpak

Het ‘Interne Plan van Aanpak’ (februari 2016) gaat vooral in op de inrichting van het LOS systeem, ook in relatie

met wat dat vraagt van de deelnemers. Het bouwt voort op een eerder plan van aanpak dat geschreven is

onder penvoering van de leverancier, Genetics. Daarin is de scope van het project vastgelegd conform de

aanbestedingsdocumenten en het contract tussen de leverancier en de RUD en de OD-G. De leverancier levert

zijn systeem met een standaardinrichting, het Gelderse Model. Het benutten van deze standaard is een

belangrijke voorwaarde om de implementatie op tijd (conform planning oktober 2016) op te kunnen leveren.

Voor de implementatie wordt een flexibele aanpak (‘agile’) voorgesteld. In zogenaamde sprints (via de

zogenoemde scrummethode) worden steeds delen van de gevraagde functionaliteit gebouwd, voortbouwend

op het Gelderse model.

Page 72: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

72

De afhankelijkheden en beperkingen

In het ‘Interne Plan van Aanpak’ wordt op heldere wijze een aantal afhankelijkheden en beperkingen

beschreven. Ten aanzien van de beschikbaarheid van de data en toegang tot databestanden, ook van

leveranciers als Dimpact en Centric die de data beheren voor enkele gemeenten, wordt gesteld dat dit een

uitdaging is. Waar de uitdaging ligt wordt niet gepreciseerd. Dat geldt ook voor de medewerking en kennis van

de deelnemers als het gaat om het inrichten en beheren van de koppelingen en het aanpassen van de

standaards. De veranderkundige kant van het project en de benodigde activiteiten binnen de deelnemers voor

de benodigde oplevering van data en de borging in de lokale werkprocessen vallen buiten de scope van het

project. Dit is een verantwoordelijkheid van de deelnemers zelf. Er wordt niet specifiek ingegaan op de

beheersing van deze risico’s. Wel wordt in het document een organisatiestructuur beschreven waarin de

beheersing van het project is belegd. Voor de koppelingen (en de gevolgen bij de deelnemers) is een

integratieteam ingesteld.

Functionaliteit

In feite is de implementatie van het LOS bij de RUD een digitalisering van een deel van de ‘zaak’ die een gehele

keten doorloopt. Waarbij tussen de frontofficeprocessen (nog bij nagenoeg alle deelnemers) een deel door de

RUD wordt afgehandeld. En waarbij RUD en de deelnemers toegang moeten hebben tot de relevante data en

statussen.

In de eerste oplevering zullen nog geen directe technische koppelingen tussen de systemen van de RUD en de

deelnemers beschikbaar zijn om data automatisch uit te wisselen. De uitwisseling vindt plaats via een

uitwisselingsportaal. Data moet daar via menselijk handelen ingezet en uitgehaald worden. In plaats van dat de

RUD in de systemen van de deelnemers data moet halen, moeten de deelnemers nu data brengen (en halen).

Een deel van de huidige ondoelmatigheid van de werkwijze ‘verlengde kabel’ wordt daarmee verschoven naar

de deelnemers. Waarbij ook twijfels zijn geuit of alle deelnemers al in staat zijn dat te doen. En al helemaal op

de korte termijn die nog rest. De RUD stelt dat los van het nieuwe systeem de bevoegde gezagen een

verbetering in hun werkprocessen en documentaire systemen door moeten voeren, ook om voorbereid te zijn

op de veranderende context in wetgeving en digitalisering. Een overall bussinesscase is niet aangetroffen.

Archivering

In de interviews is gebleken dat er onduidelijkheid heerst over het eigendom van de data die in het LOS

systeem wordt ondergebracht. Recent heeft de provinciaal archivaris de projectorganisatie voor de integratie

(waarin ook de deelnemers zijn vertegenwoordigd) geadviseerd. De bevoegde gezagen zijn onvervreemdbaar

eigenaar van de data. Met goede afspraken en binnen wettelijke kaders kan de RUD het beheer via één

bestand regelen. Met huidige ICT technieken (hosting) kunnen diverse deelnemers beveiligde toegang krijgen.

Is een zaak afgesloten dan moet blijvende informatie terug naar de overheden in digitale bewaarplaatsen. De

status van dit advies is nog niet bij de onderzoekers bekend

Brieven

In de interviews is vaak gerefereerd aan de kwestie van de correspondentie over zaken. Bij de implementatie

van het LOS zou de RUD op eigen briefpapier (gegeven haar mandaat) vanuit het LOS correspondentie uit doen

gaan naar burgers. Daarmee zou naar de burger verloren gaan dat de RUD handelt namens de deelnemers.

Deze kwestie is via de RvO opgelost door ondertekening namens de deelnemer (de mandaatgever) en het

drukken van twee logo’s. In het ICT tijdperk blijkt de laatste oplossing geen vanzelfsprekendheid.

Een review op het LOS?

In de interviews is gevraagd of een second opinion over de implementatie op zijn plaats is. Het is duidelijk

geworden dat de implementatie van het LOS voor de RUD zelf van grote betekenis is voor een doelmatige

procesgang, de informatievoorziening en ruimte creëert voor een kwaliteitsslag. Het is ook duidelijk dat bij de

Page 73: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

73

deelnemers de vrees bestaat dat zij (citaat:) ‘met de gebakken peren zitten’. Dat verschilt overigens wel per

deelnemer. De diverse brieven aan de RvO en de opschaling naar de Drentse ambtsgroep over het Interne Plan

van Aanpak laten de onrust echter zien.

Het is duidelijk dat een vlekkeloze implementatie van het LOS voor diverse deelnemers als een lakmoesproef

wordt gezien in hoeverre de RUD sensitief is richting de deelnemers. Het vertrouwen dat dit ook zo zal

gebeuren is er nog niet. Vooral op ambtelijk/operationeel niveau. Van een intensiever gesprek over de

integratie tot een onafhankelijke review,. Dat zijn suggesties die in de gesprekken zijn geopperd. Een review op

het realiteitsgehalte van de planning en over techniek en procesaanpassingen bij de deelnemers. Deze review

zou zich dan vooral uit moeten spreken over de integratievraagstukken met de bevoegde gezagen. Met het

mislukken daarvan kan de RUD krediet verspelen.

Page 74: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

74

Page 75: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

75

Bijlage 7. Bevindingen over de governancestructuur

Algemeen: governance is het beheer van en over de organisatie

Governance gaat over een samenhangend geheel van het besturen van een organisatie, het toezicht daarop en

de verantwoording over het beleid, het bestuur en het toezicht. Weliswaar is het onderzoeken van de

governance geen specifieke deelvraag in de opdracht voor de tussenevaluatie, de verschillende geledingen die

onder de governancestructuur vallen vormen echter wel het fundament voor de bestuurlijke en ambtelijke

(overleg)structuur van de RUD. Deze structuur moet vervolgens in een basis voorzien van waaruit kwaliteit,

doelmatigheid en doeltreffendheid in de taakuitvoering door de RUD kan worden bewerkstelligd. Vandaar het

belang van dit thema. De begeleidingsgroep heeft bovendien om een oordeel gevraagd over het functioneren

van de bestuurlijke en ambtelijke (overleg)structuur: zijn de rollen helder en hoe worden deze in de praktijk

ingevuld. Dit onderwerp is dan ook meegenomen in de interviewvragen en specifiek in de gesprekken met de

leden van het Algemeen Bestuur en de Raad van Opdrachtgevers aan de orde geweest.

Vastgelegde beschrijving van de governance mist

Afspraken over aansturing, toezicht, verantwoording en bevoegdheden binnen de RUD is geregeld in: de

Gemeenschappelijke Regeling RUD, de Financiële verordening RUD, de Controle verordening, het bedrijfsplan

RUD, het organisatiereglement RUD, het huishoudelijk reglement Raad van Opdrachtgevers RUD, en de

mandaatregeling. Er is geen specifiek document binnen de RUD beschikbaar waarin alle afspraken rondom de

governancestructuur zijn vervat. Om tot een goed beeld hiervan te komen is dit thema dan ook uitgebreid als

onderdeel van dit evaluatierapport uitgewerkt. Eerst volgt een beschrijving van welke geledingen (onderdelen)

onder de governancestructuur van de RUD vallen, hoe deze zijn ingericht en een weergave van de belangrijkste

taken en bevoegdheden. Vervolgens wordt ingegaan op de werking en de effectiviteit van de

governancestructuur in de praktijk (bevindingen).

Wat valt onder de governancestructuur van de RUD?

De RUD is een openbaar lichaam welke op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) op 1 juli

2013 is opgericht voor de uitvoering van alle taken op het gebied van het omgevingsrecht voor de 12 Drentse

gemeenten en de provincie Drenthe. Specifiek gaat het om taken op het gebied van milieuvergunningverlening,

milieumeldingen, milieutoezicht en handhaving, bodemtaken en milieuspecialismen. Naast deze taken voert de

RUD ook coördinatie-, afstemmings- en adviestaken uit. De provincie en de gemeenten blijven als bevoegde

gezagen eindverantwoordelijk voor alle genoemde taken. Een openbaar lichaam bestaat uit:

- Algemeen Bestuur (AB)

- Dagelijks Bestuur (DB)

- Voorzitter

- Een eigen ambtelijk apparaat (aangestuurd door een directeur)

Het AB kan bestaan uit collegeleden van de aangesloten gemeenten en de provincie. Het DB wordt vervolgens

gekozen uit de leden van het AB. Daarnaast beschikt een openbaar lichaam over een eigen ambtelijk apparaat

die veelal wordt aangestuurd door een eigen directeur.

Verder kent de RUD nog een adviescommissie in de vorm van een Raad van Opdrachtgevers (RvO) en zijn de

volgende twee ambtelijke overlegstructuren georganiseerd: een accounthoudersoverleg en een

eigenarenoverleg.

Page 76: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

76

Zo werkt de governance bij de RUD

De verantwoording van de RUD verloopt via de eigen verantwoordingscyclus. Het Dagelijks Bestuur van de RUD

legt alle planning en control documenten (zoals begroting en jaarrekening) voor een zienswijze voor aan de

colleges, de gemeenteraden en de provinciale staten. Zienswijzen van de deelnemers worden door het

Algemeen Bestuur van de RUD meegenomen in de besluitvorming. Het Dagelijks Bestuur informeert het

Algemeen Bestuur door middel van twee tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar) over de voortgang van

de realisatie van de begroting van de RUD.

In onderstaande tabellen is per geleding weergegeven wat de belangrijkste taken en bevoegdheden zijn.

Tabel 1: Taken en bevoegdheden AB

Algemeen Bestuur (AB)

Heeft bij mandaatbesluit van de deelnemers de

bevoegdheid alle taken van de RUD uit te oefenen

voorzover die niet aan het Dagelijks Bestuur of aan

de voorzitter zijn opgedragen

De samenstelling van het AB bestaat uit door de

afzonderlijke colleges van de gemeenten en het

college van gedeputeerde staten aangewezen

vertegenwoordigers: 1 gedeputeerde en 12

wethouders

Het hoogste orgaan van de RUD dat besluiten

neemt; onder andere betreffende de begroting,

begrotingswijzigingen en de jaarstukken

De rol van de voorzitter wordt vervuld door één van

de leden van het AB

Enkele andere belangrijke taken: het vaststellen van:

de formatie, het productenboek, wijzigingen in het

takenpakket en het organisatiereglement

In het organisatiereglement is de hoofdstructuur van

de organisatie, de taken, de bevoegdheden en de

werkwijze van de directeur en de ambtelijke

organisatie geregeld

Stelt de kaderbrief vast. Hierin zijn de algemene

financiële en beleidsmatige kaders vastgelegd voor

het volgende jaar: voor het eerst ten behoeve van

de begroting 2017

De voorzitter van de Raad van Opdrachtgevers (RvO)

van de RUD en de directeur van de RUD (ambtelijk

secretaris) maken ook deel uit van het AB

Verantwoordings- en inlichtingenplicht. Voor de

deelnemende gemeenten betreft dit aan hun college

van Burgemeester en Wethouders, gemeenteraad

en individuele raadsleden en voor de provincie

betreft dit gedeputeerde staten, provinciale staten

en individuele statenleden

Het AB vergadert (tenminste) twee keer per jaar

Kan leden van het DB ontslaan

Page 77: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

77

Tabel 2: Taken en bevoegdheden DB

Dagelijks Bestuur (DB)

Belast met het dagelijks beheer van de RUD en de

voorbereiding van alle onderwerpen waarover in het

Algemeen Bestuur besluitvorming plaatsvindt.

Vervolgens voert het DB de besluiten uit die door

het AB zijn genomen

Het aantal door en uit het AB aangewezen leden van

het DB is per 1 januari 2016 vastgesteld op minimaal

4 en maximaal 6, waarvan 1 van de provincie. Het

DB bestaat sindsdien uit 4 leden: 1 gedeputeerde en

3 wethouders

Enkele andere belangrijke taken: toezicht op het

beheer van de financiën, het vaststellen van een

jaarprogramma voor de taakuitvoering, benoeming,

schorsing en ontslag van de directeur

De voorzitter van het AB is tevens de voorzitter van

het DB

Bevoegdheden met betrekking tot de organisatie,

het personeel en de rechtspositie zijn per 1 januari

2016 overgegaan van het AB naar het DB

De voorzitter van de Raad van Opdrachtgevers van

de RUD en de directeur van de RUD (ambtelijk

secretaris) maken ook deel uit van het DB

Inlichtingen en verantwoordingsplicht aan het AB Het DB vergadert zo vaak als de voorzitter of ten

minste twee leden dit nodig achten

Het DB informeert het AB door middel van twee

tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar) over

de voortgang van de realisatie van de begroting van

de RUD

Tabel 3: Taken en bevoegdheden RvO

Raad van Opdrachtgevers (RvO)

Ingesteld door het Algemeen Bestuur als

adviescommissie

De RvO voert overleg met de directeur RUD over de

uitvoering van de taken en de afstemming van de

bedrijfsvoering tussen de RUD en de bevoegde

gezagen

Namens het Dagelijks Bestuur geeft de RVO invulling

aan de opdrachtgeversrol in de richting van de

directeur

De RvO is voor de directeur het eerste

aanspreekpunt

De RvO adviseert de directeur gevraagd en

ongevraagd over in ieder geval: de wijze waarop de

RUD (en de directeur) de opdrachtnemersrol

uitvoert, het voorstel aan het DB voor de vaststelling

van het jaarprogramma voor de taakuitvoering van

de RUD en de wijze waarop de directeur de taken

uitoefent.

Onderwerpen van het accounthoudersoverleg en

het eigenarenoverleg komen terug op agenda van de

vergaderingen van de RvO

Page 78: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

78

Kan aan de bestuursorganen (het AB en DB)

gevraagd en ongevraagd adviezen vertrekken over

de jaarstukken en overige documenten uit de

planning en controlcyclus zoals de begroting en

tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar)

De RvO bestaat uit 4 leden: 1 concernmanager van

de provincie Drenthe (gedelegeerd door de

directeur-secretaris van de provincie) en 3 algemeen

directeuren-gemeentesecretarissen van de Drentse

gemeenten

Het DB kan besluiten dat de RvO over nader aan te

duiden onderwerpen een bindend advies aan de

directeur uitbrengt

De directeur RUD maakt als ambtelijk secretaris deel

uit van de RvO

De leden zijn benoemd als vertegenwoordigers van

de regio’s Noord en Midden, Zuidwest en Zuidoost.

Over bepaalde zaken kunnen de RvO leden het

gevoelen inwinnen van de ambtsgroep

gemeentesecretarissen Drenthe respectievelijk de

secretarissen/directeur van de gemeenten van de

hiervoor genoemde regio’s, om de mening van de

achterban te representeren

De RvO komt minimaal 4x per jaar bijeen

Tabel 4: Taken en bevoegdheden Accounthoudersoverleg

Accounthoudersoverleg

Een overleg van de ambtelijke opdrachtgevers van de

deelnemende gemeenten en de provincie met de

directeur RUD

In het accounthoudersoverleg komen alle relevante

onderwerpen aan de orde die te maken hebben met

de inhoudelijke en (kwalitatieve uitvoering van de)

operationele opdrachten die door de deelnemers zijn

verstrekt

In de rol van opdrachtgever geven de deelnemers aan

de RUD zo eenduidig mogelijk (beleids)kaders mee

waarbinnen de taakuitvoering plaatsvindt

Het overleg komt bijeen met een frequentie van drie

weken voorafgaand aan vergaderingen van het DB en

het AB

Op basis van een risicoanalyse van het

bedrijvenbestand en een daarop gebaseerde

prioriteitstelling geven de colleges als afzonderlijke

opdrachtgevers jaarlijks een opdracht aan de RUD

wat zij voor de gemeenten en de provincie moeten

uitvoeren

Het overleg bestaat uit twee delen: eerste deel alleen

met de accounthouders en tweede deel met

vertegenwoordiging van het management van de

RUD. Het overleg wordt voorgezeten door de

accounthouder van de provincie Drenthe

Page 79: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

79

Tabel 5: Taken en bevoegdheden Eigenarenoverleg

Eigenarenoverleg

Een overleg van vertegenwoordigers van de

deelnemende gemeenten en de provincie, in de rol

van eigenaar van de RUD, met de directeur RUD

In het eigenarenoverleg komen onderwerpen aan de

orde die te maken hebben met de uitvoering van de

taken door de RUD, zoals: begroting, jaarverslag,

jaarrekening, tussentijdse rapportages, verslagen van

de accountants en follow up bevindingen,

organisatie, mandaatregeling, interne

klachtenafhandeling en risico’s (inclusief de eisen die

vanuit eigenaarsperspectief hieraan worden gesteld)’

De eigenaren bewaken dat de RUD haar taken

uitvoert op een kwalitatief en economisch

verantwoorde manier

Het overleg komt bijeen met een frequentie van drie

weken voorafgaand aan vergaderingen van het DB en

het AB. Het overleg wordt voorgezeten door de

directeur RUD.

Tabel 6: Taken en bevoegdheden directeur RUD

Directeur

Onder verantwoordelijkheid van het AB en het DB

belast met de leiding van de RUD en de zorg voor een

juiste taakvervulling door de RUD

Draagt onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid

van het DB de verantwoordelijkheid voor de

beleidsuitvoering en de aanwending van middelen bij

het realiseren van de producten en diensten

De directeur fungeert als ambtelijk secretaris van het

AB, het DB en de RvO

Als WOR Bestuurder eindverantwoordelijk voor de

ambtelijke organisatie en stuurt de teamleiders, de

projectleiders en de concerncontroller aan

Handelt bij de uitoefening van de taken binnen de

grenzen van het door de deelnemers verstrekte

mandaat. De instructie van de directeur is vastgelegd

in het organisatiereglement

Voor het mandaat van de directeur namens de

gemeenten en de provincie en de door de directeur

verstrekte ondermandaten aan de medewerkers zie

het thema mandaat directeur RUD

Voor het DB is de directeur het eerste aanspreekpunt

van de ambtelijke organisatie

Beleving en rolinvulling

Wij hebben geen documentenstudie uitgevoerd om een compleet overzicht te verkrijgen of de bij de

verschillende geledingen genoemde taken en onderwerpen ook daadwerkelijk continu onder de aandacht zijn

bij vergaderingen. Het beeld dat in de gesprekken naar voren komt is dat het niet voor iedereen duidelijk is wie

waarover gaat als het gaat om sturing en toezicht. Dit brengt naar onze mening als risico met zich mee dat de

governancestructuur als ingewikkeld en ondoorzichtig kan worden ervaren; wat eerder meer te maken heeft

met onbekendheid over hoe het precies zit in plaats van dat de governancestructuur niet effectief zou zijn

ingericht.

Page 80: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

80

Een effectieve inrichting wil overigens nog niet zeggen dat het dan ook werkt in de praktijk. Dit is bijvoorbeeld

afhankelijk van hoe iedereen in zijn rol zit, wat vervolgens weer afhangt van of het duidelijk is wat de rol

inhoud en hoe daar vanuit ieder individu invulling aan wordt gegeven. Het aanscherpen van wie waarover gaat

is naar onze mening nodig om tot een effectieve werking van de governancestructuur te komen. Over het

functioneren van de verschillende onderdelen van de governancestructuur kwam overigens uit de gesprekken

een positief beeld naar voren.

Interactie RvO – directeur – accounthouders- en eigenarenoverleg

De RvO heeft een belangrijke positie richting de directeur, het AB en het DB. Uit verdiepende gesprekken met

de RvO komt naar voren dat zij zich voornamelijk richten op de directeur. Ook voor de directeur is de RvO het

eerste aanspreekpunt, tevens in situaties van escalaties. Verder geeft de RvO aan dat ongevraagde adviezen

van de RvO richting het AB en het DB niet zijn voorgekomen; de RvO wil bovendien niet aan de directeur

voorbij gaan. Anderzijds is het volgens de RvO ook niet voorgekomen dat het DB de RvO heeft gevraagd een

bindend advies aan de directeur uit te brengen. Dat de RvO en de directeur elkaar in de praktijk goed weten te

vinden is naar onze mening van groot belang om een soepele doorgang van de stukken richting het DB en AB te

bewerkstelligen.

Uit de gesprekken is gebleken dat in de praktijk de directeur veelal leidend is als het gaat om het opstellen van

de AB- en DB agenda. Bij het vormgeven van de bestuurlijke agenda en de lange termijn agenda zou naar onze

mening de RvO namens de bevoegde gezagen meer richting kunnen geven aan welke onderwerpen op welk

moment vanuit de gemeenten en de provincie relevant zijn. Zo ontstaat er een gezamenlijke dynamiek van de

opdrachtgevers en de opdrachtnemer als het gaat om het opstellen van de bestuurlijke agenda.

Voor de accounthouders is het niet altijd duidelijk wat besproken wordt in de RvO en zijn er soms te weinig

mogelijkheden om tot interne afstemming met de eigen organisatie te komen. De RvO geeft aan dat in zijn

algemeenheid onderwerpen die in het accounthoudersoverleg en het eigenarenoverleg aan de orde zijn

geweest terugkomen op de agenda van de RvO. Een strakkere sturing op het (vooraf) door de RvO om advies

vragen van deze overlegstructuren over de onderwerpen die op de RvO agenda staan moet volgens ons kunnen

leiden tot een verbetering in de verbinding tussen het accounthoudersoverleg en het eigenarenoverleg met de

RvO. Om er vervolgens op te kunnen sturen dat de onderwerpen van de agenda van de RvO (zo veel mogelijk)

zijn voorzien van adviezen van het accounthoudersoverleg en/of het eigenarenoverleg is het naar onze

zienswijze van belang dat de lange termijn agenda in beeld is gebracht.

Het DB bestuurt op hoofdlijnen

Uit de interviews met de leden van het AB, de RvO en de directeur komt duidelijk naar voren dat het teruggaan

van 13 naar 4 leden in het DB vanaf 1 januari 2016 wordt gezien als een verbetering. Naar onze mening zal deze

aanpassing tot een efficiëntere aansturing leiden. Aangezien de bevoegde gezagen verantwoordelijk zijn en

blijven voor de beleidskaders blijft naar onze zienswijze de nadruk liggen om de RUD als een

uitvoeringsorganisatie aan te sturen. Om besturen op hoofdlijnen door een kleiner geworden DB mogelijk te

maken wordt volgens ons een goed functionerende RvO in samenwerking met de directeur belangrijker. Vooral

als het gaat om het zo goed als mogelijk inregelen van alles rondom de bedrijfsvoering (zoals de implementatie

van het LOS systeem) zonder dat daarbij bestuurlijke drukte aan de orde hoeft te zijn.

Gezonde balans in vertrouwen en verantwoorden

Regionale Uitvoeringsdiensten mogen volgens de nieuwe VTH wet niet worden gebaseerd op een

bedrijfsvoeringsconcept zonder bestuurlijke vertegenwoordiging van de bevoegde gezagen. Dus zal naar onze

mening in de huidige governancestructuur er een goede balans moeten worden gevonden in hoe enerzijds de

RUD vanuit vertrouwen kan werken aan een efficiënte uitvoering van de taken en anderzijds er gezorgd wordt

voor waarborgen om vanuit de latende organisaties als bevoegde gezagen de taken eveneens goed uit te

Page 81: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

81

kunnen (laten) voeren. Uit de gesprekken met de AB leden en de leden van de RvO komt regelmatig naar voren

dat het bij de aansturing van de RUD organisatie niet alleen moet gaan om efficiency, maar dat ook de

belangen van de bevoegde gezagen moeten worden behartigd en dat daarvoor een goede samenwerking

tussen de RUD organisatie en de bevoegde gezagen belangrijk is.

Volgens onze zienswijze zullen beide componenten (efficiënt werken en behartigen belangen bevoegde

gezagen) in de verantwoording vanuit de RUD organisatie terug moeten komen.

Dienstverleningsovereenkomsten, uitvoeringsprogramma’s, jaarprogramma en productenboek

Door middel van diensverleningsovereenkomsten (DVO’s) is bij de aanvang van de RUD er in voorzien dat

individuele opdrachtgevers bilaterale afspraken met de RUD kunnen maken over de samenwerking. De DVO’s

hebben een permanent strekkende werking (meer zijn deels gebaseerd op de huidige context als de ‘verlengde

kabels’). In de DVO’s tussen de bevoegde gezagen en de RUD is vastgelegd dat jaarlijks een

uitvoeringsprogramma door de opdrachtgever wordt opgesteld over de programmering van de kwaliteit

(aantallen en uren) van de uit te voeren taken. In het uitvoeringsprogramma leggen de opdrachtgevers de

programmering over de kwantiteit (aantallen en uren) van de uit te voeren milieutaken vast. Daarnaast wordt

op productniveau een raming gegeven van aantallen en uren voor het komende jaar en kunnen lokale

prioriteiten worden aangegeven.

De RUD verwerkt de verschillende uitvoeringsprogramma’s tot één jaarprogramma met uren, producten,

prioriteiten en projecten. Met de Drentse Maat wordt vervolgens voor een eenduidige en efficiënte

taakuitvoering gezorgd. In jaarlijkse productenboeken is uitgewerkt welke werkzaamheden de latende

organisaties bij de RUD afnemen. Bij het productenboek voor 2016 is een koppeling gelegd naar kengetallen.

Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in Drentse Maat en niet-Drentse Maat producten zoals is

opgenomen in de uitvoeringsprogramma’s van de latende organisaties.

Uit stukken van het Dagelijks Bestuur blijkt dat bij het opstellen van het jaarprogramma’s voor 2015 en 2016 de

definitieve uitvoeringsprogramma’s van de deelnemers niet tijdig beschikbaar waren. In 2015 waren bij het

besluit over het jaarprogramma slechts twee uitvoeringsprogramma’s beschikbaar en voor 2016 waren dat er

drie. Het jaarprogramma werd dan ook veelal opgesteld op basis van concept uitvoeringsprogramma’s. In de

besluitvorming over de beide jaarprogramma’s werd de verwachting uitgesproken dat de ingediende concept-

uitvoeringsprogramma’s niet significant zullen wijzigen bij vaststelling. De nadere opdrachtverstrekking is een

voortdurende bron van ruis. De RUD verwacht dat de nadere uitwerking van het uitvoeringsprogramma en

eventueel aanvullende vragen en opdrachten worden aangeleverd via het zogenaamde webformulier. De

deelnemers ervaren dit als omslachtig. De RUD heeft aanvullende capaciteit ingezet om de opdrachten die

langs diverse wegen binnen komen in goede banen te leiden.

De ‘opdrachtgever - opdrachtnemer’ relatie moet beter

In de interviews met de leden van het AB is naar voren gekomen dat het voor een aantal gemeenten lastig is

om beleidskaders te formuleren en tot een goed uitvoeringsprogramma te komen vanwege ontbrekende

deskundigheid in de eigen organisatie. Daarmee wordt naar onze mening een afhankelijke relatie gecreëerd

ten opzichte van de RUD organisatie, die te maken krijgt met een onvolledig geformuleerde opdracht. Deze

werkwijze past niet bij goed opdrachtgeverschap en staat op gespannen voet met de rol van bevoegd gezag om

de RUD organisatie aan te sturen als een uitvoeringsorganisatie. Bovendien is in de DVO’s overeengekomen dat

de dienstverlening door de RUD plaatsvindt op basis van een zakelijke opdrachtgever- en opdrachtnemer

verhouding. Andersom is denkbaar dat de RUD een ondersteunende rol vervult bij het formuleren van de

uitvoeringsprogramma’s en daarin de verbinding legt met de beleidsdoelen. Daarmee groeit echter de

afhankelijkheid van de RUD. Het professioneler inregelen van de opdrachtgever- en opdrachtnemer relatie zal

volgens onze zienswijze dan ook nog een vervolg moeten krijgen, teneinde er ook voor te zorgen dat de

deelnemers tijdig voorzien in de afgesproken programmering via de uitvoeringsprogramma’s.

Page 82: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

82

Meer- en minderwerk, een belangrijk onderwerp voor de RvO

Als gevolg van de afspraken die vanaf 1 januari 2016 gelden rondom het uniforme en minimale

uitvoeringsniveau van de RUD voor de deelnemers (de Drentse Maat) en de werkzaamheden die nog niet in

een eenduidig uitvoeringsniveau zijn vastgelegd (de niet-Drentse Maat) kan er volgens ons in de praktijk sprake

zijn van meer en minder werk. Meerwerk kan ontstaan wanneer een opdrachtgever op onderdelen meer

ambieert dan het gemeenschappelijke uitvoeringsniveau. Minderwerk kan bijvoorbeeld ontstaan bij het maken

van afspraken over het inregelen van de werkzaamheden met betrekking tot de niet-Drentse Maat. Om de

(organisatorische) consequenties van meer en minder werk tijdig te kunnen overzien zal dit naar onze mening

in het accounthoudersoverleg goed ingeregeld moeten worden. Meer en minder werk wordt daarmee ook een

belangrijk onderwerp voor de RvO.

In het Algemeen Bestuur is de afspraak gemaakt om afwijkingen op het uitvoeringsprogramma van een

opdrachtgever (ten opzichte van het vastgestelde jaarprogramma van de RUD) binnen een bepaalde

bandbreedte niet te gaan verrekenen om extra administratieve lasten zo veel mogelijk te voorkomen. Daarbij

zijn de volgende randvoorwaarden gesteld:

- de afwijking(en) van de productie kunnen binnen de bezetting (capaciteit en deskundigheid) worden

opgevangen én;

- de financiële afwijking( en) kunnen binnen de begroting worden opgevangen én;

- de financiële afwijking per opdrachtgever is kleiner dan 25% van de jaarbijdrage, met een maximum

van € 100.000.

In het besluit van het AB is opgenomen dat de eventuele verrekening per opdrachtgever wordt bepaald op

basis van de jaarrekening of eerder als daarvoor aanleiding is. Het inrichten van het proces om sturing op het

beperken van afwijkingen in de werkelijke omvang van de werkzaamheden mogelijk te maken is, naast het

sturen op meer- en minderwerk, volgens onze visie ook een belangrijk onderwerp voor het

accounthoudersoverleg. Beide onderwerpen zijn naar onze mening ook relevant voor het professioneler

inregelen van de opdrachtgever- en opdrachtnemersrelatie.

Hoe doen andere Omgevingsdiensten het?

Bij een korte studie naar de governancestructuren bij andere omgevingsdiensten hebben de onderzoekers

kunnen constateren dat er in de basis vanuit vergelijkbare bestuurlijke en ambtelijke structuren wordt gewerkt

zoals is ingericht voor de RUD. Er is altijd sprake van een AB en een DB en commissies / overlegstructuren met

vertegenwoordiging van de bevoegde gezagen. Veelal is er sprake van adviesorganen voor accounthouders en

regievoerders en er zijn (financiële) adviesorganen voor de eigenaren. Bij meerdere omgevingsdiensten

vervullen gemeentesecretarissen een rol als het gaat om uitvoering geven aan de gestelde kaders door het AB

en/of nemen zij deel aan een overleg dat dient ter voorbereiding op het bestuurlijk overleg.

Page 83: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

83

Bijlage 8. Bevindingen over de Drentse Maat

Algemeen

De invoering van de Drentse Maat is een majeure stap in de verdere ontwikkeling van de RUD en de uitvoering

van de vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken in Drenthe op het gebied van milieu. In de

Contourennota hebben de deelnemers de intentie uitgesproken om te komen tot één uniform

uitvoeringsniveau, wat wordt genoemd “de Drentse Maat”. Een keuze voor het uitvoeringsniveau van de

Drentse Maat zou pas worden gemaakt als ook inzicht zou bestaan in de financiële consequenties. Dit is één

van de aanleidingen geweest om te komen tot de nulmeting door een extern bureau bij de oprichting van de

RUD.

In het bedrijfsplan is opgenomen om per 1 januari 2016 te gaan werken conform de Drentse Maat. Dit zou

worden vertaald in de producten en diensten-catalogus waarin het uitvoeringsniveau omschreven staat, maar

ook de vereiste competenties van de medewerkers, de outputkwaliteit en normuren. De Drentse Maat zou in

2014 ontwikkeld worden en in 2015 zou hierover expliciet worden besloten door de deelnemers. De Drentse

Maat zou een minimale basis zijn waaraan iedere deelnemer zich conformeert. In het bedrijfsplan wordt aan de

ene kant de nadruk gelegd op het rekening houden met individuele wensen van de deelnemers, maar aan de

andere kant worden ook de aspecten uniformiteit en gelijkheid in de uitvoering (rechtsgelijkheid voor

bedrijven) benoemd. In het bedrijfsplan was als doel gesteld kwaliteit te realiseren, daarin is ook onderkend

dat er een spanningsveld is tussen kosten (bezuinigingen) en kwaliteit. Met de invoering van de Drentse Maat

wordt ook beoogd efficiënter en effectiever te kunnen werken. Het bedrijfsplan voorziet om tegelijk met de

invoering van de Drentse Maat per 1 januari 2016 over te gaan van inputsturing naar outputsturing.

Per 1-1-2016 werkt de RUD volgens de Drentse Maat. Het was geen gemakkelijk bestuurlijk proces om tot de

Drentse Maat te komen. Binnen het omvangrijke diensten- en productenpakket van de Drentse Maat wordt

gewerkt volgens een uniforme werkwijze voor alle 13 deelnemers. De werkzaamheden beslaan circa 65% van

het volume van de RUD. Niet in de Drentse Maat zitten de milieuspecialismen, voor zover de inzet geen

betrekking heeft op vergunningverlening, toezicht of handhavingstaken en de bodemtaken voor de provincie

en de gemeente Emmen.

Feitelijk is geen besluit genomen over de Drentse Maat zelf, maar heeft het Algemeen Bestuur op 29 juni 2015

een begroting vastgesteld voor 2016, die gebaseerd is op de toepassing van de Drentse Maat, met één

uitvoeringsniveau. In die vergadering heeft het Algemeen Bestuur ruimte gelaten voor deelnemers om in hun

uitvoeringsprogramma te variëren op de Drentse Maat. Daarmee kunnen er kanttekeningen gezet worden of er

in Drenthe echt sprake is van één uitvoeringsniveau.

Enkele deelnemers hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in het concept-uitvoeringsprogramma

gebaseerd op de Drentse Maat variaties aan te brengen. In de uitvoeringspraktijk lijkt de soep niet zo heet

gegeten te worden.

Hoe is de Drentse Maat tot stand gekomen?

De voorbereidingen voor de Drentse Maat zijn gestart in 2014. In 2015 zijn de bestuurlijke besluiten genomen

om te kunnen werken met deze Drentse Maat. De toelichting bij de begroting 2016 van de RUD en de stukken

van het Dagelijks Bestuur, met name die van de vergadering van 30 maart 2015, geven een duidelijk beeld van

de ontwikkeling, de inhoud en de bestuurlijke keuzes van de Drentse Maat. Het DB-stuk van de Drentse Maat

van 30 maart is voorzien van een zeer uitgebreid advies geredigeerd door de RUD. Tal van thema’s komen

hierin aan de orde zoals: de inhoudelijke beschrijving van de Drentse Maat, de achterliggende

Page 84: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

84

risicoafwegingen, de ontstaansgeschiedenis, voorafgaande bestuurlijke afwegingen, de juridische duiding van

de uitvoeringsniveaus en verkenning naar equivalenten van de Drentse Maat bij andere Omgevingsdiensten.

Die bleken nog niet zo ver te zijn.

De ontwikkeling van de Drentse Maat begon als een vakinhoudelijk vraagstuk, maar gaandeweg domineerden

de financiële en bestuurlijke vraagstukken. Bij de start van de voorbereidingen tekende zich op ambtelijk

niveau bij de deelnemers al vrij snel een voorkeur af voor uitvoeringsniveau B. Verderop volgt een toelichting

over uitvoeringsniveau’s. Deze keuze leverde bestuurlijk gezien grote discussies op. De meningen lagen vrij

scherp verdeeld. Vijf gemeentes hadden een voorkeur voor een minimumniveau “C” met een cafetariamodel

voor intensievere taakuitvoering in bepaalde situaties. Bij deze deelnemers staat Drentse uniformiteit niet

voorop, maar lokale keuzevrijheid in de niveaus van taakuitvoering. Bij twee gemeentes overheerste de

principiële weerstand tegen een Drentse Maat. Bij drie gemeentes overheersten financiële argumenten. Zij

wilden de situatie vermijden om te moeten “opplussen”, of vreesden de besparing niet te realiseren die de

raad was voorgehouden.

In verband met de bestuurlijke discussie zijn de drie uitvoeringsniveaus juridisch getoetst op verzoek van het

bestuur. In het advies aan het DB van 30 maart wordt gerapporteerd hoe deze 3 varianten zich verhouden tot

de wettelijke verplichting en welke juridische risico’s er eventueel mee samen hangen. De varianten A en B

passen zondermeer binnen de criteria van de wet. Bij uitvoeringsniveau C wordt in het advies geconcludeerd

dat op onderdelen niet voldaan wordt aan de intenties van de wetgever en dat de deelnemers onder andere

aansprakelijkheidsrisico’s.

Het Dagelijks Bestuur heeft in haar vergadering van 30 maart 2015 RvO gevraagd een compromisvoorstel op te

stellen om meer draagvlak onder de deelnemers te verkrijgen. Een compromisvoorstel is ook verspreid onder

de leden door de RvO, maar is later bij de vaststelling van de begroting 2016 door het DB niet ter

besluitvorming voorgelegd aan het AB. Bij de voorbereidingen is ook onderzocht welke kengetallen horen bij de

uitvoering. Bij uitvoering volgens uitvoeringsniveau B, zou er 10% voordeliger kunnen worden gewerkt (op

Drentse schaal) ten opzichte van de begroting van 2015.

Parallel aan de bestuurlijke discussie over de Drentse Maat zijn de voorbereidingen gestart om te komen tot

een concept begroting. In deze begroting werd uitgegaan van uitvoeringniveau B en is een bezuiniging van 10%

doorgevoerd. Deze reductie is verwerkt door de vacatureruimte te schrappen en door een reductie van 10%

van de kosten van dienstverlening door de Provincie Drenthe en de gemeente Emmen.

Uitvoeringsniveaus en productvoorbeelden

Bij de ontwikkeling van de Drentse Maat is een aantal varianten ontwikkeld waarin het uitvoeringsniveau

verschilt, te weten niveau A, B en C. Waarbij A de meest intensieve werkwijze is, met de meest intensieve

controles en controlefrequenties, maar ook de meeste service richting aanvragers vanwege vooroverleggen en

dienstverlening vóór indiening van een aanvraag of melding.

Preventie van milieudelicten dan wel vlotte onderkenning daarvan en een aanpak gericht op geconstateerde

problemen is het best ontwikkeld bij niveau A. Dit niveau kost echter ook de meeste arbeidsuren en levert

daarmee de hoogste kosten.

Niveau B wordt geschetst als een sober en doelmatig niveau met ingecalculeerde milieurisico’s. Niveau C is een

nog soberder niveau van uitvoering van de milieutaken waarbij de grenzen van de wet worden opgezocht. Op

onderdelen wordt voorbijgegaan aan de intenties van de wet. Dit niveau wordt gevoelig geacht voor

(interventies van) het interbestuurlijk toezicht en levert ook nadelen en risico’s op voor de deelnemers

(milieurisico’s en andersoortige risico’s en aansprakelijkheden). Ten aanzien van dit niveau merken de

Page 85: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

85

onderzoekers op dat de RUD’s juist zijn opgericht voor het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving.

Niveau C draagt hier het minst toe bij. En loopt zelfs het risico op afbreuk daarvan.

De uitvoeringsniveaus zijn gebaseerd op de bestaande uitvoeringspraktijk. Ze kwamen alle drie voor. Het beeld

van de grote diversiteit in de uitvoeringspraktijk, wat al geconstateerd was tijdens de nulmeting werd hiermee

bevestigd.

De navolgende voorbeelden zijn gebaseerd op uitvoeringsniveau B, ter illustratie is het verschil met

uitvoeringsniveau C opgenomen.

Voor alle deelnemers worden de milieumeldingen inhoudelijk getoetst in plaats van in de ene gemeente wel en

in de andere gemeente niet. (niveau C: meldingen alléén toetsen bij Drentse prioriteit (ca 15%))

Gelijke frequenties worden aangehouden voor actualisatie van vergunningen: wanneer vanuit toezicht dat

noodzakelijk blijkt en anders ééns per 5 jaar als externe veiligheid een rol speelt, als externe veiligheid geen rol

speelt ééns per 10 jaar. ( niveau C: geen actualisatie, tenzij op verzoek van de vergunninghouder of als toezicht

dit noodzakelijk maakt).

Dezelfde frequenties worden aangehouden voor controles van milieuvergunningen. Milieucontroles worden bij

categorie 1 bedrijven op piepsysteem gecontroleerd, categorie 2 volledige controles ééns per 9 jaar, categorie

3 volledige controles ééns per 3 jaar, categorie 4 en hoger krijgen aspectcontroles die in een cyclus van 5 jaar

een totale controle vormen. Aan milieu-inrichtingen die horen bij de Drentse prioriteiten worden extra

controle-uren besteed. ( niveau C: categorie 1 alleen controle op piepsysteem, categorie 2 aspectcontroles

ééns per 8 jaar, categorie 3 aspectcontroles één per 3 jaar, categorie 4 en hoger, aspectcontroles die in een

cyclus van 5 jaar een totale controle vormen

Bij de meldingen grondstromen (Besluit Bodemkwaliteit) krijgt circa 50% een inhoudelijke beoordeling, met de

focus op onbekende bedrijven of bedrijven die eerder overtredingen hebben begaan. Bij meldingen van grond

van buiten Drents grondgebied en bij meldingen van grond bestemd voor “schone gebieden” volgens de

bodemkaart wordt de bodemmelding ook inhoudelijk beoordeeld.( niveau C : alleen bij onbekende bedrijven of

bedrijven die eerder overtreding hebben gemaakt, ca. 15%)

De Drentse Maat is risico-gestuurd

De uitwerking van de Drentse Maat is gebaseerd op risico-afwegingen: de kans dat een milieu-incident of

normafwijkend gedrag zich voordoet, afgezet tegen de ernst daarvan. Daarmee raakt de Drentse Maat in

kwalitatief opzicht aan het handhavingsbeleid van de deelnemers. Bij de start hadden alle deelnemers een

actueel handhavingsbeleid, gebaseerd op risicoafwegingen. Geen enkele deelnemer heeft echter in haar

reactie op de Drentse Maat de verbinding gelegd naar het eigen handhavingsbeleid. De onderzoekers hebben

de indruk dat financiële overwegingen bij de protesterende deelnemers zwaarder wogen dan milieutechnische

risico-afwegingen.

Van een geagiteerde besluitvorming naar een pragmatische toepassing

Er is geen expliciet maar een impliciet besluit genomen over de Drentse Maat. Door de heftige en langslepende

discussies over de Drentse Maat kwam de besluitvorming over de RUD -begroting voor 2016 in het gedrang. Op

29 juni 2015 móest het AB een besluit nemen over de voorliggende begroting. Niet instemmen zou betekenen

dat op de wettelijke peildatum van 15 juli 2015 er geen begroting zou zijn van de RUD voor het jaar 2016.

Onder druk van de omstandigheden hebben een aantal bestuurders ingestemd met de begroting. Deze

begroting is gebaseerd op een uitvoeringsniveau “B”. In enkele interviews met bestuurders was de ergernis

over de gang van zaken nog steeds voelbaar. Er is geprobeerd tegemoet te komen aan de deelnemers die

moeite hadden met het uitvoeringsniveau van de Drentse Maat. Ze kregen de gelegenheid in hun

Page 86: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

86

uitvoeringsprogramma voor 2016 variaties aan te brengen op het voorstel wat de RUD zou doen voor de

jaarprogramma’s van de deelnemers. Bijvoorbeeld door minderwerk op te voeren en de vrijkomende ruimte

voor andere doelen in hun jaarprogramma in te zetten, dan wel door minderwerk op te voeren wat verrekend

kon worden met andere deelnemers die meerwerk wensten boven op het voorstel van de RUD voor het

jaarprogramma. Door op deze manier te variëren zou de begroting van de RUD en de totale werklast in tact

blijven. Twee gemeentes hebben aangegeven een neerwaartse bijstelling te willen van hun

uitvoeringsprogramma voor 2016. Drie gemeentes hebben lokale prioriteiten toegevoegd, op te vangen door

verschuivingen binnen het concept-uitvoeringsprogramma, dus zonder financiële consequenties voor hun

bijdrage in 2016 aan de RUD. De RUD heeft aan de deelnemers concept-uitvoeringsplannen voorgelegd voor

2016. Van de 13 deelnemers hebben er maar 7 gereageerd op hun concept-uitvoeringsprogramma. De

onderzoekers hebben de indruk dat de beladen bestuurlijke discussie in de uitvoeringspraktijk wordt opgelost

met minder spanningen. Waarbij helpt dat in het najaar van 2015 procesafspraken zijn gemaakt voor de

ontwikkeling van de uitvoeringsprogramma’s 2017 op basis van de Drentse Maat.

Invoering en evaluatie

In de gesprekken met de medewerkers en het management van de RUD komt heel duidelijk naar voren dat de

komst van de Drentse Maat wordt toegejuicht. Zij erkennen dat het een bestuurlijke krachtsinspanning was om

te komen tot een Drentse Maat, maar nu die keuze is gemaakt, kan de combinatie van werken met de Drentse

Maat en LOS zorgen voor een effectievere en efficiëntere manier van werken. Aan de zijde van de deelnemers

wordt de verwachte efficiencywinst voor de RUD ook onderkend. Daar is enige vrees dat de flexibeler inzet van

medewerkers als neveneffect heeft dat plaatselijke bekendheid en onderkenning van de lokale gevoeligheden

afneemt. In het AB is besloten om de Drentse Maat jaarlijks te laten monitoren en hierover te laten

rapporteren . Na twee jaar wordt de Drentse Maat geëvalueerd en met ingang van 1 januari 2018 wordt een

nieuwe Drentse Maat vastgesteld. De opzet van deze evaluatie is nog niet bekend. Er zijn de onderzoekers nog

geen acties bekend voor het jaarlijks monitoren van de Drentse Maat. De onderzoekers zijn van mening dat 1

januari 2018 geen gelukkig gekozen datum is voor een nieuwe Drentse Maat. Medio 2017 moet de begroting

voor 2018 worden vastgesteld. Dan is er maar een (één) jaar beschikbaar voor de echte monitoring; of

omgekeerd geredeneerd, als 2 jaar de tijd wordt genomen voor monitoring , dus over 2016 en 2017, is het

ondoenlijk om per 1-1-2018 een nieuwe Drents Maat vast te stellen. De echte efficiencywinst bereikt de RUD

door de combinatie van het gaan werken volgens de Drentse Maat in combinatie met het implementeren van

het Leefomgevingssysteem. Van het LOS is nu al bekend dat dit pas in het najaar van 2016 operationeel wordt,

hiermee werken zal zeker een inwerktijd gaan vergen. Voor het vaststellen van een nieuwe Drentse Maat is dan

weinig informatiemateriaal beschikbaar.

Samengevat:

Bij de start van de RUD is de ambitie uitgesproken om te komen tot een uniform uitvoeringsniveau van de

taken. De afgelopen twee jaar is er veel gesproken over de opzet van de Drentse Maat en het gewenste

uitvoeringsniveau. Bestuurlijk is niet tot een eenduidig besluit gekomen welk uitvoeringsniveau wenselijk is.

Omdat in 2015 de begroting voor 2016 opgesteld moest worden, waar de keuze voor een uitvoeringsniveau

van invloed op is, is rekening gehouden met een uitvoeringsniveau. Hiermee is er impliciet een keuze gemaakt

voor een uitvoeringsniveau, dat niet separaat bestuurlijk is vastgesteld. Er is bestuurlijk gezien geen breed

draagvlak voor het gekozen uitvoeringsniveau. Dit heeft er in praktijk toe geleid dat er op individueel niveau

aanpassingen zijn aangebracht. De eerste stappen zijn gezet en daar mag de RUD best trots op zijn, maar de

organisatie is er nog niet. De Drentse Maat moet nu gaan uitwijzen dat het leidt tot een efficiëntere en

effectievere uitvoering van de taakuitvoering, maar bovenal leidt tot een verbetering van de kwaliteit van de

uitvoering. Afgesproken is dat de Drentse Maat na twee jaar geëvalueerd zal worden. De ambitie is om met

ingang van 1 januari 2018 de (herijkte) Drentse Maat vast te stellen. Niet duidelijk is hoe de evaluatie er uit zal

komen te zien.

Page 87: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

87

Bijlage 9. Bevindingen over kwaliteitsontwikkeling,

samenwerking en afstemming

Algemeen

In dit thema wordt uiteengezet in welke mate de RUD de afgelopen twee jaar in staat is gebleken te voldoen

aan de kwaliteitsdoelstellingen zoals geformuleerd in het bedrijfsplan. Om de hoofdvraag te kunnen

beantwoorden worden de volgende vier deelvragen in deze paragraaf beantwoord, te weten:

- In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke

kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat (is toegevoegd ten opzichte van de

opdracht van het DB), de opdracht en financiële middelen?

- In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede uitvoering van

taken?

- In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking

gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en

andere handhavingspartners?

- Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output gerelateerd)?

De eerste twee vragen hebben meer betrekking op de kwaliteit van de uitvoering van de taken, terwijl de

laatste twee vragen gaan over de afstemming en samenwerking met de opdrachtgevers en andere

handhavingspartners. De eerste twee subvragen worden gecombineerd behandeld. Daarop volgen separate

paragrafen over de afstemming en samenwerking en over de adviesrol van de RUD aangaande het beleid van

de deelnemers.

Definitie van kwaliteit vanuit wet- en regelgeving en vanuit de ambities van de RUD

Kwaliteit is een containerbegrip. Het is daarom goed om aan de voorkant te definiëren wat onder kwaliteit

wordt verstaan en wat het normenkader is. In deze paragraaf wordt hier nader op ingegaan. De eerste

onderzoeksvraag gaat in op de mate waarin de taakuitvoering van de RUD voldoet aan de wettelijke

kwaliteitseisen. Kwaliteit heeft in deze onderzoeksvraag betrekking op de landelijke kwaliteitscriteria. Er zijn

verschillende bronnen van wettelijke kwaliteitseisen voor uiteenlopende werkgebieden.

Wet VTH

In het omgevingsrecht worden regels gesteld waar overheden zich aan moeten houden bij het uitvoeren van

vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Deze regels zijn opgesteld om de risico’s voor mens en

natuur te beperken, zodat de veiligheid en gezondheid niet in het geding komen.

Eisen aan de inrichting van deze processen waren in 2014 en 2015 wettelijk vastgelegd in de Wet Algemene

Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur (Besluit

omgevingsrecht en Ministeriele regeling omgevingsrecht). Dit zijn de zogenaamde procescriteria. De

procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de sluitende beleidscyclus: de BIG-8 cyclus.

Page 88: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

88

De Big-8 is in essentie een dubbele regelkring. Iedere cirkel wordt

cyclisch doorlopen. De onderste regelkring, de operationele cyclus

wordt jaarlijks doorlopen. De bovenste cyclus, de strategische cyclus

wordt langzamer doorlopen, 4 jaar is een veel voorkomende frequentie.

Deze cyclus wordt ook wel aangeduid als de PDCA cyclus, wat staat

voor Plan, Do, Check, Act. De PDCA cyclus vormt ook een fundamenteel

inzicht binnen het INK model.

De werkzaamheden van de RUD treffen we nu vooral aan in de

onderste cyclus. De werkzaamheden van de deelnemers treffen we

vooral aan in de bovenste cyclus.

Ter illustratie volgen hierbij nog een aantal andere voorbeelden uit de eisen, het voert te ver om ze hier

gedetailleerd en volledig op te sommen. Het bevoegd gezag moet beschikken over actueel beleid gebaseerd op

risicoanalyses, wat bestuurlijk moet zijn vastgesteld en ter kennisname gebracht van de Raad / Staten.

Periodiek moet de beleidsevaluatie bestuurlijk worden vastgesteld en ter informatie aangeboden aan de raad.

De vastgestelde naleving strategieën moeten zijn uitgewerkt in protocollen en werkprocessen.

Vergunningverlening moet functioneel zijn gescheiden van toezicht en handhaving. Toeziend personeel moet

rouleren om niet voortdurend op de zelfde doelgroep toezicht te houden.

Per 1 april 2016 is de wet VTH in werking getreden. Hiermee is ook een en ander verandert ten opzicht van de

voorgaande wet. Volgend jaar zal ook de Bor en de Mor aan verandering onderhevig zijn. De verwachting

tijdens de ontwikkeling van de RUD was, dat de set van kwaliteitscriteria per 1 januari 2015 wettelijk verankerd

zouden worden, maar ze zijn nu niet bij de wet verplicht gesteld. De kwaliteitseisen beogen de kwaliteit en de

continuïteit van de uitvoering van de VTH-taken te laten borgen in brede zin. Een markant onderdeel van de

eisen wordt gevormd door de zogenaamde VTH-kwaliteitscriteria 2.1. Deze bestaan uit criteria voor kritieke

massa, inhoud en proces. Daarbij geeft de kritieke massa aan welke capaciteit, kennis en ervaring tenminste in

een organisatie aanwezig moet zijn om de VTH-taken goed uit te voeren. De procescriteria beschrijven de eisen

die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de kwaliteitscriteria te volgen, wordt de cyclus gesloten.

Omdat de kwaliteitscriteria bij wet niet verplicht zijn gesteld, is het wel verplicht om als gemeenteraad en

provinciale staten om een ‘verordening kwaliteit basistaken’ vast te stellen. De wet biedt de mogelijkheid af te

wijken van de modelverordening die is opgesteld door VNG en IPO. De volgende voorwaarden worden daaraan

gesteld:

- De bepalingen die in de verordening voor het gemeentelijke basistakenpakket gelden, dienen

gelijkluidend te zijn op het niveau van de omgevingsdienst (art. 5.4, lid 2).

- De verordeningen van de provincies met betrekking tot de BRZO- en RIE-4-taken dienen gelijkluidend

te zijn op het niveau van BRZO-omgevingsdiensten (art. 5.4, lid 2).

- Voordat de gemeenteraad, c.q. provinciale staten, een besluit neemt over de verordening, dient het

eerstvolgend hogere bestuursorgaan (respectievelijk gedeputeerde staten, art. 5.4, lid 1a en Onze

Minister en het College van procureurs-generaal, art. 5.4, lid 1b) gehoord te worden.

Bodem

Kwalibo is de ingeburgerde term voor kwaliteitszorg op bodemgebied. De kwaliteitseisen voor het bevoegd

gezag zijn wettelijk verankerd in normbladen 8001/8002. Binnen de Stichting Infrastructuur Kwaliteitszorg

Bodembeheer is een afzonderlijk platform POKB actief (Platform Overheid en Kwaliteit Bodembeer). De RUD is

toegetreden tot dit platform. Dat kan als de organisatie en haar werkprocessen voldoende op orde zijn. Eind

2016 zullen de laatste procesbeschrijvingen zijn afgewikkeld. De procesbeschrijvingen binnen de RUD hebben

Page 89: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

89

een meervoudig doel: enerzijds het bewerkstelligen van een actuele werkwijze op het gebied van bodem en

daarmee aantonen dat de RUD dit onderdeel op orde heeft en anderzijds ten behoeve van de invoering van

LOS. Binnen het POKB wordt een systeem toegepast van onderlinge toetsing; er vindt periodieke visitatie plaats

op een professionele manier door collega-organisaties.

BRZO

Ook op het terrein van BRZO gelden wettelijke kwaliteitseisen. De sturing/coördinatie (inclusief borging en

kwaliteitszorg) van de BRZO taken wordt in Noord Nederland verricht door de omgevingsdienst Groningen. Aan

de medewerkers die uitvoering geven aan de BRZO-taken binnen de RUD worden wettelijke eisen gesteld. Daar

wordt nu nog niet aan voldaan door de RUD. Een inspecteur is in opleiding en daarna voldoende

gekwalificeerd. Tot eind 2016 worden de BRZO-inspecties in Drenthe verricht door collega’s van de

omgevingsdienst Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen.

De situatie vóór de start van de RUD

Voor de start van de RUD is door een extern bureau in beeld gebracht wat de stand van zaken was met

betrekking tot de capaciteit en kwaliteit van de latende organisaties. De kwaliteit is getoetst in de geest van de

VTH-kwaliteitscriteria. Met betrekking tot de kritieke massa was de conclusie van deze zogenaamde nulmeting

dat de latende organisaties niet over voldoende specialismen beschikten. Daarnaast was er een wisselend

beeld bij de latende organisaties ten aanzien van de opleidingsniveaus van de medewerkers en het aantal

“vlieguren” om specialismes voldoende ontwikkeld te hebben en te houden. Deze conclusies zijn weinig

verrassend, deze landelijk herkenbare situatie vormde mede een aanleiding voor de vorming van “robuuste”

RUD’s. In het onderzoek is verder geen uitspraak gedaan over de inhoudelijke kwaliteit van vergunningen,

inspectiebezoeken of vervolgtrajecten. Wel kwam uit het onderzoek naar voren, dat vrijwel alle overheden in

Drenthe kampten met achterstanden in de actualisatie van vergunningen en achterstallige milieucontroles. De

omvang hiervan was zeer divers, variërend van bescheiden tot omvangrijk. Bij de provincie viel op dat ze haar

organisatorische kwaliteitsborging had verzorgd, de afdeling VTH was ISO-gecertificeerd. Met betrekking tot de

procescriteria leverde het onderzoek verder het volgende beeld op:

- Toezicht en Handhaving

Bij de start van de dienst beschikten alle partners over beleid (en de daarbij behorende risicoanalyse) op het

gebied van toezicht en handhaving. Een aantal partners had in het beleid ook de naleefstrategie uitgewerkt.

Met betrekking tot de kwaliteit van de toezichtorganisatie was sprake van een zeer wisselend beeld. Zo had

bijvoorbeeld een aantal partners geen bereikbaarheidsregeling, dan wel een niet/slecht uitvoerbare regeling.

- Vergunningverlening

Een algemeen beeld bij de start van de dienst was dat bij een aantal van de partners het beleid niet op orde

was. Dat was weliswaar geen wettelijke verplichting, maar voor de aansturing van de RUD is het zeer nuttig.

Ook liet bij diverse organisaties de actualiteit van het inrichtingenbestand te wensen over en was verbetering

van het uitvoeringsprogramma wenselijk. Over het algemeen werd gunstig geoordeeld over de

uitvoeringsorganisatie en de werkprocessen.

Kwaliteitsambities van de RUD: de contourennota

Bij de start van de RUD heeft de RUD zowel in de contourennota alsook in het bedrijfsplan ambities

meegekregen van de deelnemers in termen van kwaliteit. In de Contourennota is over “kwaliteit” uiteengezet

dat de Drentse overheden de vorming van de RUD willen aangrijpen om de kansen volop te grijpen voor een

kwalitatief betere uitvoering van taken. De RUD zou voldoende robuust zijn en voldoende kritische massa

hebben om een goede kwaliteit van taakuitvoering te verzorgen. Tegelijk is in de contourennota onderkend dat

(financiële) prioriteitstelling en kwaliteit met elkaar op gespannen voet zouden kunnen staan. Van meet af aan

Page 90: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

90

was duidelijk dat met de RUD ook een efficiëntere manier van taakuitoefening was beoogd. De contourennota

onderscheidde vier soorten kwaliteitseisen:

- Wettelijke kwaliteitseisen (Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, Besluit omgevingsrecht (Bor)

en Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor));

- de KPMG-criteria;

- de output/outcome criteria;

- de criteria uit de checklist Criteria RUD Vorming.

Ten tijde van de contourennota was nog geen keus gemaakt voor een kwaliteitsniveau. Het na te streven

kwaliteitsniveau zou nader worden vastgelegd in “De Drentse Maat”. De Drentse Maat betekent het werken

met één maatlat, een uitvoeringsniveau passend bij de Drentse situatie. Er zijn producten en diensten

uitgewerkt waarbij de outputkwaliteit wordt beschreven en waarbij de verbinding wordt gelegd met uren en

met competenties van medewerkers. Er zou pas een keus worden gemaakt voor een kwaliteitsniveau als ook

de financiële consequenties daarvan in beeld zouden zijn.

Het bedrijfsplan van de RUD

De Drentse overheden hebben voor de RUD een ambitieuze opdracht, aldus het bedrijfsplan, te weten: meer

kwaliteit tegen lagere kosten. In het bedrijfsplan is uitgewerkt dat het mogelijk is, maar niet zondermeer.

Daarvoor werd een realistische planning en uitwerking nodig geacht “met een heel gerichte sturing op

voortgang, kosten en kwaliteit”, aldus het bedrijfsplan. Voor een deel zijn de kwaliteitseisen die de

contourennota onderkent, zichtbaar in het bedrijfsplan. Daarnaast legt het bedrijfsplan nieuwe accenten. Zo

wordt nu ook uitgesproken om te komen tot gelijkheid in uitvoering binnen de provinciegrenzen (level playing

field), meer rechtsgelijkheid voor bedrijven: gelijke monniken gelijke kappen.

In het bedrijfsplan werd er vanuit gegaan dat de KPMG-kwaliteitscriteria wettelijke kracht zouden krijgen. In

het bedrijfsplan is dan ook vastgelegd dat de RUD hier per 1-1-2016 aan moet voldoen. Daaraan gekoppeld is

de inwerkingtreding van de Drentse Maat per 1 januari 2016.

In het bedrijfsplan komen ook andere kwaliteitsaspecten aan bod. Zo zou bijvoorbeeld de kwaliteit in Drenthe

bevorderd worden doordat de RUD de ketensamenwerking op zet met (keten)-partners binnen en buiten de

provincie Drenthe.

RUD stuurt op verschillende manieren om aan de wettelijke eisen te voldoen

De RUD werd op 2 januari 2014 operationeel, zij het met beperkte mogelijkheden, want er moest in de loop

van dat jaar nog veel geregeld worden. Naast het optuigen van een nieuwe organisatie, werd van de dienst ook

verwacht dat zij voldeed aan de eisen die aan de opdrachtgevers gesteld werden met betrekking tot de

procescriteria ( uitvoeringsprogramma, jaarverslag etc.). Een nieuwe organisatie optuigen en uitbouwen is een

proces dat naar onze mening tijd vraagt. Daarbij kreeg de organisatie ook vanuit verschillende partners

medewerkers over, die gewend zijn vanuit hun eigen werkwijze te werken. Als onderdeel van de Drentse Maat

is gewerkt aan de uniformering werkprocessen. Voor de WABO zijn die inmiddels beschreven. Ook is in Drenthe

nu een bereikbaarheidsregeling operationeel, waar die er voorheen in grote delen van Drenthe niet was, c.q.

niet functioneerde. De scheiding op functieniveau tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving is

goed doorgevoerd, al was overigens voorheen geen aandachtspunt.

De taken van de RUD zijn in het bedrijfsplan helder weergegeven en jaarlijks wordt een uitvoeringsprogramma

vastgesteld. Voor de registratie van de voortgang en resultaten wordt tot aan de invoering van het LOS gebruik

gemaakt dan de systemen van de deelnemers. Om voor de eigen uitvoering uniformiteit in werkprocessen te

behouden en om de deelnemers bij hun beleid behulpzaam te zijn is in het Algemeen Bestuur vastgesteld dat

Page 91: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

91

de RUD gaat werken volgende de nieuwe Landelijke Handhaving Strategie. Daarmee is deze strategie nog geen

vastgesteld beleid van de deelnemers, die moeten die nog wel door hun Colleges laten vaststellen.

De aandachtspunten voor het helemaal voldoen aan de wettelijke WABO-eisen liggen voor een deel bij de

deelnemers en voor een deel bij de RUD. De deelnemers moeten hun beleid op orde maken voor zover dat nog

niet het geval is. Daar hebben we geen nader onderzoek naar gedaan. Bij de nulmeting hadden de meesten nog

geen vergunningenbeleid. Bovendien moeten ze in hun uitvoeringsprogramma de verbinding leggen met hun

prioriteiten en beleidsdoelen. Evenzogoed moeten ze periodiek een beleidsevaluatie maken in hoeverre door

de activiteiten tegemoet is gekomen aan hun beleidsdoelen. De RUD voert een actieplan uit om volledig te

voldoen aan de VTH kwaliteitscriteria 2.1.

Taakuitvoering door de RUD voldoet nog niet geheel aan de (wettelijke) Wabo-kwaliteitseisen, maar is

druk bezig met een doorontwikkeling

Conform het jaarplan heeft de RUD zich in 2015 gespiegeld aan de VTH-kwaliteitscriteria 2.1 en heeft daarover

gerapporteerd aan het Dagelijks Bestuur. De conclusie was dat de RUD nog niet voldoet aan de

kwaliteitscriteria. Het plan van aanpak om daar wel aan te gaan voldoen is geaccordeerd door het bestuur. Dit

wordt in uitvoering gebracht in de jaren 2016 en verder; aan de ambitie van het bedrijfsplan is dus nog niet

voldaan. Bij de reguliere milieutaken voldoet de RUD als het gaat om vergunningverlening, toezicht en

handhaving op aan de minimale kwaliteitseisen. Bij de specialistische taken ligt de situatie anders. Binnen de

RUD worden een aantal taken anders geclusterd om aan de minimale “vlieguren” (conform KC 2.1.) te kunnen

voldoen. Er is een opleidingsprogramma nodig voor aanvullende scholing, deels vanwege eigen ambities, deels

vanwege de criteria. Via zogenaamde ‘EVC/EVP-trajecten’ (Erkenning verworven

competenties/Ervaringsprofiel) worden de capaciteiten/vaardigheden van RUD medewerkers in beeld

gebracht. Dit laatste wordt gedaan omdat er expertise en competenties beschikbaar zijn, die niet zondermeer

uit diploma’s of certificaten afleesbaar zijn.

Op een aantal terreinen is er onvoldoende werkaanbod binnen de RUD om een bezetting in stand te houden

waarmee voldaan wordt aan de kwaliteitscriteria. Op die terreinen wordt de samenwerking gezocht met de

omgevingsdiensten in Groningen en Friesland om gezamenlijk wél te voldoen aan de kwaliteitscriteria. De

afspraken daarover moeten nog worden vastgelegd.

De deelnemers van de RUD in Drenthe zijn nog bezig om te komen tot een kwaliteitsverordening. Daarin

worden nadere keuzes gemaakt of in de volle omvang voldaan moet worden aan de VTH 2.1 kwaliteitscriteria.

Hierin zou sprake kunnen zijn van enige nuancering. Tot dusverre lijkt de RUD echter vast te houden aan het

onverkort voldoen aan de VTH kwaliteitscriteria.

Hoe wordt er gestuurd en verantwoord op kwaliteit?

Op verscheidene manieren wordt binnen de RUD aandacht besteed aan kwaliteit. Kwaliteit met betrekking tot

de kwaliteitscriteria, kwaliteit met betrekking tot de competenties en kennisdeling; maar ook kwaliteit in

termen van uitvoering van taken, van vastlegging van werkprocessen en borging van de kwaliteit. In het

jaarprogramma 2015 worden naast de feitelijke productie ook de ontwikkelthema’s voor de 2015 benoemd.

Hoofdstuk 7 heeft de titel ‘Verder Bouwen aan kwaliteit’, waarbij ingezoomd wordt op cultuur, werkprocessen,

het LOS (Leefomgevingssysteem), De Drentse Maat, Kwaliteitscriteria 2.1, Kwaliteitsborging werkprocessen

bodem, kwaliteitsborging (INK) processen en efficiency en uniformiteit.

In het jaarprogramma 2016 is opnieuw een hoofdstuk opgenomen onder de titel: ‘Verder Bouwen aan

kwaliteit’. In dit hoofdstuk wordt de focus gelegd op: Kwaliteitscriteria, Kwaliteitsmanagement, Het LOS, de

producten en diensten catalogus (meer producten brengen onder de Drentse Maat), Integraal Toezicht en

Page 92: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

92

Output en Outcome. Deze hoofdstukken zijn goed uitgewerkt in het jaarprogramma en laten zien wat RUD

voornemens is te realiseren. Het laatste jaarprogramma laat zien dat de RUD vorderingen maakt op dit terrein.

De model-dienstverleningsovereenkomst die de RUD met de deelnemers heeft opgesteld, heeft ook aandacht

voor kwaliteit. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op een aantal kwaliteitseisen. Deze kwaliteitseisen geven weer

dat de RUD werkt conform het beleid van de betreffende deelnemers en de relevante beleidskaders zijn

opgenomen in een bijbehorende bijlage van de DVO. Partijen verbinden zich ook hier om tot een Drentse Maat

te komen. Werkprocessen en productenboek zijn gekoppeld aan de DVO en er zijn afspraken gemaakt over

gebruik van informatiesystemen en werkplekken. De DVO’s zijn voor meerdere jaren bedoeld.

Maar gelet op de beschrijving van de situatie van de verlengde kabels naar haar aard is beperkt tot 2014 en

2015. Er zijn de onderzoekers geen voorzetten bekend voor actualisatie van DVO’s. De toepassing van de

model -DVO is zeer divers. Die varieert van goed uitgewerkte DVO’s conform de model DVO tot het ontbreken

van een ondertekende DVO tussen deelnemer en de RUD. De deelnemers sturen slechts in zeer beperkte mate

op kwaliteit. Anders dan bij de uitvoeringsprogramma’s is de praktische betekenis van de DVO’s beperkt, zo

blijkt uit de interviews.

Tevreden klanten

Bij de externe respondenten van de digitale vragenlijsten (bestuurders, accounthouders en ambtelijke

opdrachtgevers) heerst overwegend tevredenheid over de kwaliteit van het werk van de RUD , zowel nu, als in

de afgelopen 2 jaar. Van de 51 respondenten vonden 6 respondenten dat er niet voldoende kwaliteit werd

geleverd. In die gevallen waar er enige onvrede was, is enige nuancering te zien waarbij de RUD gaandeweg

meer kwaliteit levert naar de beleving van die respondenten. Hiermee wordt vooral de appreciatie weergeven

van de kwaliteit van het werk van de RUD , het is een gevoelsmatige waardering. De RUD rapporteert zeer

sober aan de deelnemers over haar kwaliteit. In de kwartaalrapportages wordt daar geen aandacht aan

besteed en wordt ook geen feedback gegeven over de toepassing van het beleid van de deelnemers. De

financieel getinte rapportages voor de opdrachtgevers geven hier ook geen uitsluitsel over en het jaarverslag is

van een veel hoger abstractieniveau dan het uitvoeringsprogramma. In het jaarverslag van 2014 wordt slechts

opgemerkt dat de RUD voldoet aan de wettelijke kwaliteitseisen.

De deelnemers sturen echter ook amper op kwaliteit. Doordat de deelnemers moeite hebben te sturen op

kwaliteit en de RUD daar amper over rapporteert en over de realisatie van de beleidsdoelen geen

terugkoppeling geeft, kan de bovenste lus van de Big-8 niet tot ontplooiing komen.

Kwaliteitsimpuls door de vorming van de RUD

Uit de interviews is gebleken dat de vorming van de RUD op zichzelf al een belangrijke kwaliteitsimpuls was en

is. Unaniem roemen de medewerkers deze kwaliteitssprong, de vorming van de RUD heeft een gunstig effect

op de kennis en deskundigheid van het personeel van de RUD wat belast is met de milieutaken. Medewerkers

die afkomstig zijn uit uiteenlopende organisaties hebben nu collega’s met wie ze kunnen sparren en kennis

kunnen delen. Zo wordt als voordeel genoemd dat er nu specialisten als collega’s zijn die snel en gedegen een

antwoord kunnen geven en er is ruimte binnen de RUD om échte specialismen te ontwikkelen en in stand te

houden. Dat geldt in sterke mate voor de medewerkers die voorheen bij (minder grote) gemeentes werkten;

maar ook de medewerkers die voorheen werkzaam waren bij de provincie (waar meer ruimte was voor

specialismen) ervaren deze kwaliteitsimpuls. Daarnaast zijn er afstemmings-overleggen opgezet binnen

verschillende teams van de RUD die een flinke bijdrage leveren aan enerzijds een kwaliteitsimpuls door

kennisdeling en anderzijds bijdragen aan een gelijke taakuitoefening.

Page 93: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

93

De vorming van de RUD heeft Drenthe-breed ook geleid tot verbeteringen waartoe de deelnemers niet allen

afzonderlijk in staat waren, dan wel die op provinciale schaal veel beter tot hun recht kunnen komen.

Voorbeelden daarvan zijn de bereikbaarheidsregeling en het ketentoezicht.

Kwaliteitsborgingssysteem

De RUD is in 2015, conform het jaarplan , gestart met de voorbereidingen om een kwaliteitsborgingssysteem in

te voeren. De RUD heeft gekozen voor een systeem op basis van het INK-model (Instituut Nederlandse

Kwaliteit) . Daarbij krijgt de RUD externe ondersteuning door de directeur van het INK. Ten tijde van de

interviews van de tussenevaluatie van de RUD was juist een zogenaamde positiebepaling gemaakt. De RUD

ambieert een ketengerichte organisatie te zijn. Bij ketengericht moet daarbij niet alleen gedacht worden aan de

interne ketens binnen de RUD , maar ook de ketens met externe partijen.

Tijdens de interviews is ons gebleken dat veel medewerkers nog geen heldere indruk hebben wat de

toepassing van dit systeem betekent en hoe dit de RUD-organisatie en de overheden en andere ketenpartners

helpt in de verdere ontwikkeling. Uit de vragenlijsten komt het beeld naar voren dat dit

kwaliteitsborgingsysteem wordt gezien als een interne zaak van de RUD.

Van de 30 externe respondenten van de vragenlijst hebben 16 personen hier geen mening over en 11 personen

zijn het noch eens, noch oneens dat de RUD toe is aan invoering van een kwaliteitsborgingsysteem. Van de 24

RUD -respondenten op de vragenlijst waren 14 mensen positief over de invoering over het

kwaliteitsborgingsysteem. De overige respondenten waren het er niet mee eens/noch mee oneens, dan wel

afwijzend of hadden geen mening. Voor een organisatie die ambieert ketengericht te zijn is er dus nog wat

zendingswerk te verrichten, zowel in eigen huis, als de deelnemende overheden. Vermoedelijk ook bij andere

ketenpartners.

Overige bevindingen

Door te voldoen aan kwaliteitscriteria, worden de randvoorwaarden geschapen om te komen tot een goede

kwaliteit van diensten en producten. Dit biedt echter geen garantie. De kwaliteit wordt ook door andere zaken

beïnvloed.

Bijvoorbeeld: bij milieuvergunningen en controles is ook een goede kennis van de branche van belang en van

de technische oplossingen om aan de eisen van het activiteitenbesluit tegemoet te komen. De open collegiale

sfeer en uitwisseling van vakkennis binnen de RUD die naar voren komt in vrijwel alle interviews wordt door de

onderzoekers als een sterk punt gezien van de RUD. Het gedachtegoed achter de Wabo-kwaliteitscriteria,

waaronder het denken in minimaal benodigde bezetting is ook bruikbaar om naar de rest van de taken te

kijken. Bij de éénpitters van het team bedrijfsvoering is naar ons mening sprake van een kwetsbare situatie als

één van hen zou uitvallen. Het binnen de RUD toegepaste 4-ogen principe is een goede manier om kwaliteit te

bevorderen. Een toets van de concrete resultaten (“reality-check”) zou een onderdeel kunnen worden van het

kwaliteitsborgingssysteem.

Wordt er te veel gevraagd van de deelnemers?

Naar de opinie van de onderzoekers gaat het bij de kwaliteit van werkzaamheden van de RUD om

kennisintensieve dienstverlening. Deels gaat het om taken die binnen de RUD als reguliere productie worden

ervaren, zoals vergunningverlening, toezicht- en handhavingstaken, en deels gaat het om zeer specifieke

dienstverlening. Een aanzienlijk deel van het werk van de RUD is zeer specialistisch en de RUD werkt met

wettelijke voorschriften waar voortdurend kleine of grote veranderingen spelen. Dit stelt hoge eisen aan het

beheersende en ontwikkelend vermogen van de RUD en daar een open zelf-onderzoekende houding bij te

tonen en transparant te zijn in de richting van de deelnemers, die deze specialistische kennis niet hebben.

Page 94: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

94

De informatie die de RUD daarover geeft in haar uitvoeringsprogramma’s komt daar in belangrijke mate aan

tegemoet. De opmerking in het jaarverslag 2014 dat de RUD voldoet aan de wettelijke kwaliteitscriteria getuigt

naar het oordeel van de onderzoekers niet van een transparante verantwoording. Van de deelnemende

overheden kan niet een compleet oordeel over de kwaliteit van het werk, de organisatie of de werkprocessen

van de RUD worden verwacht.

Het valt de deelnemers niet mee om hun eigen kwaliteitseisen te formuleren; behalve bij incidenten en dan

heeft één en ander vaak een negatieve gevoelswaarde. De bestuurders verwachten zonder meer kwaliteit van

de RUD , maar sturen daar onvoldoende op. Ze sturen met name op de financiële kaders, gelet op de

besluitvorming rondom de Drentse Maat en de jaarlijkse begrotingen. Mondeling worden

kwaliteitsverwachtingen wel geuit in de interviews met bestuurders; dan gaat het vaak over de soft-skills: over

adviesvaardigheden en bestuurlijke sensitiviteit en een dienstverlenende houding. Daarentegen is er geen

twijfel over de expertise van de RUD; waar overigens ook geen helder beeld van is zo blijkt uit de gesprekken

met de bestuurders.

In het kader van het INK kwaliteitssysteem mag worden verwacht dat RUD en deelnemers hierover explicieter

met elkaar in gesprek raken en dat verwachtingen en ervaringen beter op elkaar afgestemd worden. De

uitkomst van de INK positiebepaling is nog niet bekend, maar de onderzoekers durven nu wel te stellen dat de

RUD verder is in de ontwikkeling van de zogenaamde managementvelden dan de resultaatvelden volgens het

INK model. In de toekomst verwachten de onderzoekers (op basis van eigen INK expertise) meer aandacht voor

feedback van deelnemers, stakeholders en medewerkers, een nadrukkelijker toets van de behaalde resultaten

en aandacht voor het lerend vermogen van de RUD. De kwaliteit van de medewerkers en hun onderlinge

samenwerking is een groot goed voor de RUD. Voor de ontwikkeling en het behoud van de noodzakelijke

kennis en competenties zijn tijdens de ontwikkeling van de RUD’s (tijdens het Programma Uitvoering met

Ambitie) voorstellen ontwikkeld voor permanente educatie. In het onderling overleg tussen de RUD-

directeuren kunnen hier wellicht verdere afspraken over gemaakt worden.

Samenwerking en afstemming met VTH-partners

De samenwerking met de deelnemers is voor het merendeel al beschreven in andere paragrafen.

De vraag is: in welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking

gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en andere

handhavingspartners? Hierbij beperken we ons tot de samenwerking met andere partijen dan de overheden

die deelnemen in de RUD. De samenwerking en afstemming van de RUD met die 13 overheden in hun rol als

opdrachtgever en deelnemer is in andere paragrafen al belicht.

Daar kan nog aan worden toegevoegd dat de afstemming met de KCC’s van de deelnemers voor verbetering

vatbaar is en de status informatie die beschikbaar is voor deelnemers van zaken die bij de RUD in behandeling

zijn (en omgekeerd). In het bijzonder de afhandeling van klachten verdient een expliciet terugkoppeling naar de

deelnemers. Verder is het webformulier een aanhoudende bron van irritatie op operationeel niveau voor

deelnemers én RUD. Bij deelnemers dat men verplicht wordt langs deze weg opdrachten te verstrekken. Bij de

RUD omdat men capaciteit uit de uitvoering moest vrij maken om de administratie op orde te houden vanwege

de diverse wegen waarlangs opdrachten alsnog binnen komen.

Het bedrijfsplan staat expliciet stil bij de samenwerking van de RUD met andere partijen. Citaat: “De RUD speelt

als een professionele organisatie, die weet wat er speelt in de regio, een belangrijke rol bij de uitwisseling van

informatie tussen de verschillende overheidsorganisaties en belangenorganisaties”. Van de RUD wordt

verwacht dat ze andere organisaties betrekt in haar processen en andere overheidsorganisaties ingezet worden

om gesignaleerde problemen op te lossen.

Page 95: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

95

In hoofdstuk 8 van het bedrijfsplan wordt de beoogde samenwerking beschreven met meerdere partijen.

Gedacht kan worden aan de Politie, OM, Voedsel en Warenautoriteit, Staatsbosbeheer, AID, Belastingdienst,

waterschappen, VRD.

In de jaarplannen zien we de plannen terug voor de samenwerking met de organisaties die een eigen

toezichthoudende rol hebben. Met name het ketenbeheer is een onderdeel wat verder uitgewerkt wordt

volgens de jaarplannen. De onderzoekers hebben geen stukken gevonden waarin beschreven is welke

resultaten zijn behaald, niet als het gaat om de samenwerking in zijn geheel, evenmin over het ketentoezicht.

Uit de interviews met het management en de medewerkers van de RUD ontstond een gedifferentieerder beeld

hoe de RUD zich heeft ontwikkeld in de samenwerking en afstemming met andere partijen. In de dagelijkse

uitvoeringspraktijk van de RUD medewerkers lijkt de samenwerking met andere partijen amper te spelen. We

hoorden dat er inmiddels een regulier afstemmingsoverleg is met het Openbaar Ministerie. Dat deze

afstemming nu functioneert wordt in interviews toegeschreven aan een andere opstelling van het Openbaar

Ministerie. Bij de aanloop tot vorming van de RUD’s was de beëindiging van de bestuurlijke versnippering en

samenwerking tussen bestuursrecht en strafrecht een belangrijk punt. Vanuit het ministerie van Justitie is daar

fors op ingezet. Nu de RUD er is en zij open staat voor afstemming met het OM is het opmerkelijk dat de echte

behoefte aan samenwerking (naar de indruk van de onderzoekers) beperkt lijkt te zijn.

De samenwerking met de waterschappen en organisaties als Staatsbosbeheer, de Voedsel- en Warenautoriteit

of andere rijksinspecties heeft geen hoge vlucht genomen, merken we in de interviews. Met de waterschappen

zijn werkafspraken gemaakt over de indirecte lozingen. Blijkbaar is in het dagelijkse werk verder weinig behoeft

aan samenwerking met andere partners. De verkenning en ontwikkeling van de meerwaarde die samenwerking

met ander partijen zou kunnen hebben komt niet echt van de grond. Er is geen budget voor en geen ruimte in

de organisatie, maar ook is hiervoor slechts beperkte denkkracht beschikbaar zo is ons verteld.

Het ketentoezicht, waarvoor iets minder dan 2 fte beschikbaar is in de begroting van de RUD is een onderdeel

waarop, naar het oordeel van de onderzoekers, de RUD een echte meerwaarde kan bewerkstelligen. Bij

ketenbeheer kan gedacht worden aan ketens van grondstoffen, verwerking van afval, asbest, grondstromen.

Deze ketens zijn vaak regionaal en soms ook provincie overschrijdend. Sjoemelen met milieueisen kan in deze

ketens juist heel winstgevend zijn. Door de provinciale schaal van de RUD menen de onderzoekers dat de RUD

hierin meer kan betekenen dan de individuele overheden vóór de vorming van de RUD ). Het ketentoezicht

wordt ook steeds genoemd in de jaarprogramma’s, maar tijdens de interviews hebben we geen zicht gekregen

op de ontwikkeling en resultaten hiervan. Uit de gesprekken met de RUD organisatie krijgen de onderzoekers

de indruk dat het ketentoezicht niet echt leeft binnen de RUD. Bij nader onderzoek van enkele documenten

blijkt dat in 2015 wel plannen zijn gemaakt , samen met andere ketenpartners, om de samenwerking met

andere bevoegde gezagen en het ketentoezicht naar een hoger plan te tillen in 2016.

Daar waar de RUD een nadrukkelijk eigen belang heeft zien we overigens wel samenwerkingsverbanden. Met

name met de andere RUD’s in Groningen en Friesland. Er is bijvoorbeeld een goede samenwerking met de

FUMO ( Friesland) als het gaat om inschakelen van gespecialiseerd personeel (geluid, BRZO) en Groningen als

het gaat om gezamenlijke actie bij de aanbesteding en implementatie van LOS of bij de samenwerking op het

terrein van externe veiligheid en BRZO. En ook voor de toekomst zijn er samenwerkingsplannen om te voldoen

aan de VTH 2.1 kwaliteitscriteria. Afspraken daarover moeten nog worden vastgelegd.

Provincie Drenthe en gemeente Emmen als dienstverleners

De provincie Drenthe en de gemeente Emmen hebben een extra rol voor de RUD in vergelijking tot de andere

deelnemers. De RUD neemt facilitaire diensten af van deze deelnemers. Zo is de RUD gehuisvest op twee

locaties, in het provinciehuis in Assen en in het gemeentehuis in Emmen. Ook worden facilitaire diensten

Page 96: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

96

afgenomen op het terrein van personeelszorg, informatisering en automatisering, financiën. De diensten zijn

vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst. De teamleider Bedrijfsvoering van de RUD heeft een

regelmatig contact het haar evenknie bij deze organisaties als het gaat om hun dienstverlening. De provincie

moest aanvankelijk wennen in haar rol als dienstverlener. De gemeente Emmen kende deze rol al uit ander

samenwerkingen. De samenwerking en onderlinge afstemming met beide organisaties verlopen naar

tevredenheid van de RUD.

De adviesrol van de RUD

De onderzoeksvraag is: Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers

(output gerelateerd)? In het bedrijfsplan wordt de RUD eerst en vooral geschetst als uitvoerder van het beleid

van de deelnemers. In hoofdstuk 2 ,wat gaat over missie, visie en doelstellingen, is er geen ambitie

geformuleerd voor de RUD als (beleids-) adviseur.

In hoofdstuk 7 van het bedrijfsplan, bij de uitwerking van de processen en werkwijzen wordt de RUD ook gezien

als adviseur van de deelnemers. Maar er is geen specifieke beleidscapaciteit overgegaan van de deelnemers

naar de RUD. Dergelijke functies zien we niet terug in de organisatie van de RUD. In de uitvoeringsprogramma’s

die de onderzoekers hebben gezien komt hierover geen vraag naar voren van de deelnemers.

In het productenboek komen beleidsadviezen niet voor. Op een bescheiden niveau heeft de RUD gediend als

beleidsadviseur. Op terreinen als bijvoorbeeld externe veiligheid en geluid heeft de RUD beleidsmatige

adviezen uitgebracht aan deelnemers. Totaal hebben 11 gemeenten de door de RUD opgestelde visie met

betrekking tot externe veiligheid vastgesteld. De advisering betreft meest facetbeleid, waar specialisten van de

RUD over rapporteren naar aanleiding van ervaringen vanuit hun vakgebied, of waar ze vanuit hun werk ook

beleidsmatige affiniteit mee hebben. Deze adviseringen vinden aanbodgericht plaats, vanuit de deelnemers zijn

geen specifieke beleidsvragen neergelegd bij de RUD. De adviezen zijn verstrekt binnen de reguliere uren van

de begroting.

De RUD vervult geen rol als proactieve gespecialiseerde beleidsadviseur die de deelnemende overheden

adviseert op naderende wetgeving over het gehele werkgebied van de RUD. Hiervoor is ook geen budget en

geen functie belegd binnen de RUD. In de interviews met de RUD -medewerkers werd gesteld dat bij meerdere

deelnemers die beleidsfunctie nu ook ontbreekt. Een aantal medewerkers van de RUD had voorheen bij de

gemeente tevens een signalerende of ontwikkelende rol voor beleidswijzigingen. Bijvoorbeeld: op het terrein

van bodem zijn over enkele jaren alle deelnemers bevoegd gezag. Betwijfeld werd of dit bekend is en hiervan

de consequenties in beeld zijn.

Met betrekking tot de implementatie van de landelijke handhavingsstrategie heeft de RUD niet voor een

signalerende of adviesrol gekozen. De RUD organisatie heeft ervoor gekozen om deze handhavingsstrategie als

uitgangspunt te laten vaststellen in het Algemeen Bestuur. De RUD rekent erop dat deze vervolgens wordt

overgenomen en vastgesteld in de Colleges van de deelnemers en dat de deelnemers hun handhavingsbeleid

daarop aanpassen. Deze werkwijze leent zich niet voor onderwerpen waar de bestuurlijke instemming minder

vanzelfsprekend is

Page 97: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

97

Bijlage 10. Bevindingen over de financiële aspecten

Algemeen

In dit thema wordt via een bepekt onderzoek aandacht besteed aan de wijze waarop de planning en control

rond de RUD invulling heeft gekregen. Daarvoor wordt allereerst het instrumentarium kort besproken

(aanvullend op het thema gouvernante). Gekeken wordt naar de informatie die verstrekt wordt en bij welke

wijze van sturing deze informatie past. Daarnaast wordt nog gekeken naar enige onderwerpen van financiële

aard. Hiermee wordt een marginale toets uitgevoerd in het kader van de onderzoeksvragen naar de

taakuitvoering van de RUD binnen randvoorwaarden van efficiëntie en beschikbaarheid van financiële

middelen.

Rond de RUD is vanaf het begin een systeem voor planning en control uitgewerkt. De basis van dit systeem ligt

in een instrumentarium dat bestaat uit een aantal samenhangende documenten. De basis voor het geheel ligt

in de uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers. Bij de opstelling van deze uitvoeringsprogramma’s kon

worden geput uit het productenboek van de RUD. In dit productenboek zijn alle producten beschreven die de

RUD kan leveren in het kader van de taakuitoefening. De beschrijving van deze producten krijgt de komende

jaren verder vorm in de doorontwikkeling van de Drentse Maat.

In de volgende twee cycli komen de documenten tot stand:

- De bestuurlijke cyclus

- De cyclus voor de accounthouders

De bestuurlijke cyclus rond het AB bestaat uit:

- Een jaarprogramma van de RUD, gebaseerd op de uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers

- Een begroting voor het nieuwe jaar, waarin het jaarprogramma financieel is vertaald

- Een voorjaarsrapportage en een najaarsrapportage

- Een jaarrekening waarin verantwoording wordt afgelegd over de bestede middelen en de inzet van

het urenbudget

Tussentijds zijn dan nog begrotingswijzigingen mogelijk.

De cyclus voor de accounthouders bestaat uit:

- Afzonderlijke kwartaalrapportages voor de accounthouders (per 1 januari 2016 viermaandelijkse

rapportages).

Informatie in het kader van planning en control

Vanaf de vorming van de RUD is het instrumentarium voor planning- en control als één van de eerste zaken

opgezet en ingevoerd. De verschillende documenten van de bestuurlijke cyclus vormen voor de opdrachtgevers

en de RUD de basis voor het binnen dit instrumentarium vaststellen en accepteren van opdrachten. Na de

uitvoering wordt gerapporteerd over de voortgang en zo nodig wordt bijgestuurd. De opdrachtgevers voorzien

de RUD van kaders (geld, beleid en strategie) en de RUD voorziet haar opdrachtgevers van de juiste

(stuur)informatie, op basis van de aanwezige ervaring en expertise. Bijsturing binnen budget en opdracht

Page 98: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

98

gebeurt zoveel mogelijk binnen de RUD; bijsturing die een wijziging betreft in budget of opdracht vindt plaats

door de opdrachtgever.

Bij bestudering van diverse documenten over sturing en budgetten herkennen de onderzoekers een

ontwikkeling die ook door de RUD zelf wordt onderkend. Aan de in de documenten verstrekte informatie – met

name budgetten, ureninzet en aantallen verrichtingen – valt af te lezen, dat op dit moment inputsturing nog de

dominante sturingsbasis is. Daarnaast is er nog een scheiding tussen financieel en inhoudelijk beleid (de

koppeling bestaat uit uren) en is de basis onder de rapportages nog divers.

Een eerste opvallend element in de planning- en controlsystematiek is de sturingsbasis waarvoor is gekozen.

Ook vanuit de RUD zelf wordt aangegeven dat in 2014 en 2015 werd gekeken naar de input en wordt de nadruk

in 2016 gelegd op de output. Tot op heden worden de VTH-taken vooral aangestuurd vanuit input (het aantal

gevraagde en geleverde producten en diensten). Dat is ook terug te zien in de diverse documenten: het gaat

vooral over bedragen in geld, over in te zetten en ingezette uren – afgezet tegen een afgesproken urenbudget

– en nog niet eens zozeer over daarvoor te verrichten werkzaamheden. Wat dat betreft is de RUD de afgelopen

jaren nog “slechts” inputgestuurd geweest. Wat op zich ook wel aansluit bij de ontwikkelfase van een nieuw op

te zetten organisatie. Voor wat betreft output is het daarbij vooral gegaan over de uitwerking van de

uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers naar het jaarprogramma van de RUD.

Wat daarbij opvalt, is dat de opdrachtgevers in dat verband vanuit de RUD al ingevulde

uitvoeringsprogramma’s ter beschikking kregen, waarbij uiteindelijk nog drie opdrachtgevers niet gereageerd

hebben. Zie hiervoor ook het thema governancestructuur.

Bij output moet in dit verband wel even gekeken wordt naar wiens output het is: die van de RUD aan de

opdrachtgever of die van de opdrachtgever. Voor wat betreft de output van de RUD kan in dit verband vooral

gedacht worden aan concreet geleverde producten door de RUD, zoals deze feitelijk in het productenboek

staan. Gestuurd wordt op te leveren aantallen en daaraan te besteden uren.

Een verdergaande opvatting van outputsturing houdt in dat hier bepaalde kwaliteitseisen bij betrokken

worden, zoals de juistheid en de houdbaarheid van vergunningen of het naleefgedrag van vergunninghouders.

Sturing vanuit een dergelijke opvatting van outputsturing zijn de onderzoekers in begrotingen, tussentijdse

rapportages en jaarverslagen bij de RUD nog niet tegengekomen.

Een tweede opvallend element in de gehele planning- en controlsystematiek is naar het oordeel van de

onderzoekers, dat er sprake lijkt te zijn van gescheiden werelden tussen de inhoudelijke kant en de financiële

kant van de planning en control documenten. Het jaarprogramma en de begroting lijken ten opzichte van

elkaar hun eigen wereld te hebben, waarbij in het jaarprogramma vrijwel uitsluitend inhoudelijke zaken aan de

orde komen en het bij de begroting vrijwel uitsluitend over de financiële kant gaat. Dit heeft wellicht mede te

maken met de ontwikkeling die is ingezet om te komen van een meer inputgestuurde naar een

outputgestuurde bestuurlijke cyclus, met als uiteindelijke doel outputsturing door de opdrachtgevers, dan wel

de bevoegde gezagen mogelijk te maken.

Naar het oordeel van de onderzoekers, bestaat zo ongeveer het enige bindende element tussen alle plannings-,

rapportage- en verantwoordingsdocumenten uit het urenbudget en de uitputting daarvan. Dat onderwerp

komt in meerdere documenten terug. Voor het overige is de verstrekte informatie verspreid over rollen en

actoren, naar het lijkt op een “need to know basis”, maar een integraal inzicht – waarbij in één document het

verband wordt gelegd tussen zowel financiële en personele middelen, de te leveren productie en de te

bereiken doelen – wordt niet verstrekt. Dat gebeurt nog het meest in de begroting, maar dan weer zo globaal

op hoofdlijnen dat het inzicht ook weer beperkt blijft.

Page 99: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

99

Outcomesturing

Outcome wordt wel gedefinieerd als het gewenst maatschappelijk effect waar het resultaat aan moet

bijdragen. Outcome betreft dan de samenleving en meer specifiek wat de burger merkt/ervaart van het werk

van de overheid. De burger ervaart dan bijvoorbeeld minder kans op een milieuramp of vindt dat de

milieukwaliteit van zijn omgeving is verbeterd.

Output is het eindproduct van de RUD en outcome is het eindproduct van de bevoegde gezagen of de

deelnemers. De uitvoeringsorganisatie produceert resultaten die voor de opdrachtgever (overheid) moeten

bijdragen aan een gewenst maatschappelijk effect. De opdrachtgevers van de RUD hebben in 2015

uitgesproken dat zij in 2018 willen starten met outcome-gericht werken. In 2016 en 2017 gaan de

opdrachtgevers dit samen met de RUD ontwikkelen. Dat zou dan naar het oordeel van de onderzoekers het

best kunnen gebeuren op basis van een element in het systeem dat in het samenspel tussen de RUD en haar

opdrachtgevers nog niet aan de orde is geweest: een voor opdrachtgevers en RUD gemeenschappelijke

beleidstheorie, vertaald naar een “doelenboom”, of een doelen-inspanningen-netwerk.

Dit betekent naar onze mening tevens dat ook iets gedaan moet worden met de klacht die vanuit de RUD

meermaals te horen is geweest tijdens de gesprekken met het management en de medewerkers van de RUD,

dat enkele gemeenten hun beleid niet op orde hebben. De doelenboom zal een gezamenlijke inspanning van

opdrachtgevers en RUD moeten zijn, omdat deze immers de gehele Big-8 omspant. Er kan dan ook meer

duidelijk een “knip” gemaakt worden tussen de verantwoordelijkheden van de opdrachtgevers en die van de

RUD waar de eerste vooral vanuit de outcome opdrachtgever is en de RUD vooral leverancier vanuit de bij de

outcome passende output. Zie ook het thema governancestructuur.

Tussentijdse rapportages

Vanuit de RUD wordt gesteld: “Voor een goede sturing op de opdrachten en doelstellingen van de RUD is het

noodzakelijk om inzicht te hebben in de voortgang en de uitvoering van alle werkzaamheden. Dit heeft

enerzijds betrekking op de realisatie van de uitvoeringsprogramma's van de opdrachtgevers en anderzijds heeft

dit betrekking op de interne bedrijfsvoering van de RUD. Door een goede registratie tijdens de uitvoering kan

deze informatie geleverd worden. Omdat het LOS in 2016 nog niet operationeel is, zijn deze registraties

verdeeld over verschillende systemen. Daarmee kunnen niet alle informatiebehoeftes optimaal worden

vervuld.”

Naar het oordeel van de onderzoekers is deze ontwikkeling in de tussentijdse rapportages ook wel terug te

zien; de rapportages zijn namelijk nog niet uniform. Daarbij wordt dan met name gedoeld op de

kwartaalrapportages, zoals deze tot 2016 zijn uitgebracht. Nu zijn de rapportages nog in ontwikkeling. Daarbij

gaat het in te voeren LOS ook een belangrijke rol spelen. Tijdens de interviews is vanuit de RUD ook wel

aangegeven dat informatie voor de diverse rapportages lastig eenduidig te verkrijgen is vanwege het werken

met de verlengde kabels, maar dat verwacht wordt dat het LOS hierin verbetering zal brengen. De systemen

die nu gebruikt worden, hebben verschillende mogelijkheden op het vlak van het genereren van informatie.

Rapportages vanuit een integraal zaak- en informatiesysteem – het LOS – zullen ook meer uniform kunnen zijn.

Verkort onderzoek naar financiële aspecten

De financiële kwaliteit en positie van de RUD worden niet getoetst. Wel is, zoals in het plan van aanpak voor de

tussenevaluatie is aangegeven, een kort onderzoek verricht naar de bestaande formele financiële stukken:

(genormeerde) overhead, (benodigde) hoogte weerstandsvermogen, accountantsrapporten en is gekeken naar

het oordeel van de toezichthouder. Verondersteld wordt dat de bevindingen daarin overgenomen kunnen

worden en eventueel in de context van andere bevindingen kunnen worden geplaatst.

Page 100: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

100

Bij de beoordeling van de algemene kwaliteit van de bestuurlijke stukken steunen de onderzoekers op de

oordelen die daarover afgegeven zijn door de accountant en door de toezichthouder (de minister van BZK) in

het algemeen geen opmerkingen gemaakt die inhouden dat er sprake is van fouten en/of omissies. In het

algemeen zijn de stukken van de RUD goed op orde en voldoen zij aan de te stellen eisen. Opmerkingen van

zowel de accountant als de toezichthouder betreffen voorstellen tot verbetering. We gaan hierna op een aantal

daarvan nog even in.

Financiële positie van de RUD

In het bedrijfsplan van de RUD staat: “RUD zorgt er voor dat de taakuitvoering beduidend efficiënter gaat

plaatsvinden dan de som van de huidige taakuitvoering door de afzonderlijke organisaties. Het valt niet binnen

de scope van deze evaluatie om te beoordelen of de RUD te strak in het pak, dan wel te ruim in het jasje zit.

Bovendien zou dat bij een startende dienst op basis van jaarcijfers van slecht twee jaren – 2014 en 2015 – wel

op een hele smalle basis gebeuren. Bij de start van de RUD is op de formatie van de RUD 10% bezuinigd. Als

dan de RUD nog dezelfde producten tegen dezelfde kwaliteit weet te leveren, zou dit tot de conclusie kunnen

leiden dat een en ander efficiënter gebeurt. Een geplande bezuiniging in 2016 valt buiten de scope van deze

tussentijdse evaluatie.

Het onderstaande overzicht van het verloop van de financiën laat zien dat de standen de eerste jaren nogal

fluctueerden ook tussen ramingen en realisatie.

Tabel 7: Financieel overzicht RUD

De onderzoekers zijn van oordeel dat uit de overzichten een beeld van de financiële positie van de RUD af te

leiden is, maar dat daaruit ook blijkt dat er op dit moment nog onvoldoende basis voor het doen van

richtinggevende uitspraken over die financiële positie. Op zich lijkt die goed, ook gezien de geleidelijke opbouw

van een algemene reserve. Maar het is niet aan de onderzoekers op basis van dit globale beeld een uitspraak te

doen over een teveel of een tekort aan financiële armslag voor de RUD.

Algemene reserve

Vanuit de RUD wordt aangedrongen op het mogen aanhouden van een algemene reserve; deze wens is onder

meer te vinden in de concept Jaarstukken 2015, maar is ook in een deel van de interviews aan de orde

gekomen.

In de (concept) jaarstukken 2015 (ten tijde van de evaluatie nog niet definitief door het AB besproken) is

hierover het volgende te vinden: “Indien enig jaar een batig saldo oplevert wordt dit saldo toegevoegd aan de

algemene reserve van de RUD. De algemene reserve mag maximaal 10% van de jaaromzet bedragen (€ 1,2

Page 101: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

101

miljoen). Voor zover het batig saldo van enig jaar zou leiden tot een algemene reserve van meer dan 10% van

de jaaromzet, wordt het saldo boven de 10% gerestitueerd op basis van de in lid 2 opgenomen verdeelsleutel,

tenzij een meerderheid van het Algemeen Bestuur instemt met een doelreservering van het batig saldo voor de

RUD (artikel 27, lid 6, van de GR RUD).”

In de Jaarstukken 2015 wordt voor de weerstandscapaciteit van de RUD aangegeven dat deze bestaat uit:

- Post onvoorzien: In de begroting is een post onvoorzien opgenomen van € 120.000;

- De stille reserves: de RUD beschikt niet over stille reserves.

- Het eigen vermogen van de RUD van € 1.202.096 (vrij aanwendbaar deel van de algemene

reserve).

In het kader van de jaarrekening 2015 van de RUD wordt het voorstel gedaan tot het toevoegen van het

positieve rekeningresultaat aan de algemene reserve van de RUD, ook omdat dit resultaat onder de norm van

10% van de jaaromzet blijft en er dus geen restitutie aan de deelnemers hoeft te volgen. In de Begroting 2016

worden middelen overgeheveld in verband met onvoorziene lasten en voor een bestemmingsreserve

organisatieontwikkeling; dit heeft met name te maken met de invoering van het LOS, die niet zo vlotjes

verloopt als gehoopt was.

De meerjarige programmabegroting laat zien dat vanaf 2017 de begroting weer in evenwicht is en positieve

saldi vertoont, zodat de RUD verder weerstandsvermogen kan opbouwen. Het negatief eigen vermogen is

weggewerkt. Het streven naar een algemene reserve bij de RUD wordt gesteund door het advies van de

toezichthouder. In de toezichtbrief van 2015 van de minister van BZK wordt aangegeven, dat een algemene

reserve wenselijk is met het oog op het kunnen opvangen van risico’s door de RUD. De mate waarin een

verbonden partij een reserve mag aanhouden is in het algemeen een keuze van de eigenaren van de

verbonden partij. Een algemene reserve biedt wel mogelijkheden voor egalisatie en een zekere mate van

flexibiliteit. Het alternatief is alles via de exploitatie van de deelnemers te laten verlopen. In het geval van de

RUD is gekozen voor een genormeerde algemene reserve.

Overhead

In de contourennota RUD (mei 2011) is afgesproken om de omvang van de ondersteuning te laten aanvangen

op maximaal 25% van de totale formatie. De totale omvang van de overhead is uitgaande van 109,4 fte

primaire formatie daarmee 36 fte, wat 25% is van de totale 146 fte die de RUD volgens de opgaven (met daarin

de bezuiniging van 10% verwerkt) bij aanvang beslaan. Zestien fte overhead is in dienst gekomen bij de RUD, de

overige ondersteunende taken worden ingehuurd bij de gemeente Emmen en de provincie Drenthe. De

overhead is daarmee genormeerd op 25% van de totale formatie van de RUD.

In de jaarstukken over de jaren 2013/2014 en 2015 wordt op de overhead niet teruggekomen; er wordt geen

aandacht besteed aan hoe de overhead zich werkelijk ontwikkeld heeft, niet in de exploitatie, maar ook niet bij

het onderwerp bedrijfsvoering. Een expliciete monitoring zou hierbij behulpzaam kunnen zijn. Daarbij kan dan

de overhead worden afgezet tegen de afgesproken norm van 25%. Ook kan de overhead op basis van

bijvoorbeeld een benchmark met anderen nader worden bekeken.

Risicomanagement

Een laatste punt op financieel vlak is de aandacht die besteed wordt aan risico’s. Ook hier merkt de

toezichthouder in de toezichtbrief 2015 op, dat hiervoor nog geen aandacht is. Ook de accountant maakt een

opmerking in de managementletter 2015, die inhoudt dat weliswaar wordt in de voorjaarsrapportage kort stil

gestaan bij de lopende projecten en ontwikkelingen binnen de branche, maar dat een hiermee

samenhangende bespiegeling van het risicomanagement en weerstandsvermogen wordt gemist. In de

Page 102: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

102

Begroting 2016 van de RUD is aangegeven dat In 2015 de RUD een analyse van risico's zal uitvoeren en deze zal

meenemen in de volgende begrotingen. Een eerste inventarisatie van risico’s is opgenomen in de Jaarstukken

2015 van de RUD, zodat naar het oordeel van de onderzoekers gesteld kan worden dat dit punt proactief door

de RUD is opgepakt.

Verdeelsleutels

Ten aanzien van de verdeelsleutels volstaan de onderzoekers met het citeren van de betreffende passage uit

het Jaarprogramma 2016 van de RUD: “De invoering van een gemeenschappelijk minimaal uitvoeringsniveau is

gekoppeld aan de specifieke bedrijvenbestanden van de opdrachtgevers. Dit betekent ten opzichte van de

inputfinanciering tot en met 2015 dat de verdeling van het totaal over de opdrachtgevers wijzigt. Vergeleken

met 2014 en 2015 dragen bepaalde opdrachtgevers meer en andere opdrachtgevers minder bij aan de RUD.

Deze gewijzigde bijdragen zijn in de begroting 2016 vastgesteld.”

Page 103: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

103

Bijlage 11. Bevindingen over de mandaatregeling

Algemeen

In het plan van aanpak tussenevaluatie RUD s een aantal deelvragen geformuleerd. Eén daarvan is: “In welke

mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke kwaliteitseisen, gegeven

het daarvoor verstrekte mandaat (is toegevoegd ten opzichte van de opdracht van het DB), de opdracht en

financiële middelen?“ De toevoeging op verzoek van de opdrachtgevers geeft aanleiding om een afzonderlijke

beschouwing te wijden aan het mandaat dat aan de RUD is verstrekt. Voor de volledigheid is hierna

weergegeven wat onder een mandaat wordt verstaan.

Onder een mandaat verstaat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb): de bevoegdheid om in naam van

een bestuursorgaan besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb). De Awb omschrijft ook wat in die wet wordt

bedoeld met “besluiten”. Namens een bestuursorgaan kunnen er ook andersoortige beslissingen worden

genomen. De Awb heeft het dan over “machtiging” en “volmacht”. Zij kunnen betrekking hebben op

privaatrechtelijke handelingen of op feitelijk handelen. De regels van mandaat worden ook van toepassing

geacht op volmachten en machtigingen. In het vervolg wordt onder mandaat ook volmachten en machtigingen

verstaan. Zonder rechtsgeldige mandaatverlening, dan wel bij overschrijden van de grenzen van het mandaat is

een besluit onbevoegd genomen. Bij het toekennen van een mandaat houdt het bestuursorgaan de eigen

bevoegdheden.

Welke mandaten gelden?

Bij de uitvoering van haar taken zijn aan de RUD door de deelnemers mandaten toegekend om efficiënt en

slagvaardig haar taken uit te kunnen voeren. In meerderheid zijn de mandaten afkomstig van de Colleges van

B&W en Gedeputeerde Staten, een deel van de mandaten is afgeven door de Burgemeesters, de Commissaris

van de Koning en door de provinciale heffingsambtenaar. We vinden deze mandaten terug in het

Mandaatbesluit milieutaken directeur RUD. De deelnemers hebben nadarhand een uniforme aanvulling

gemaakt betreffende Wob-verzoeken. De provincie heeft hierop naderhand een aanvulling gegeven i.v.m.

legesheffing door de RUD. De directeur mag op basis van deze mandaten de volgende beslissingen nemen:

- De mandaten hebben in eerste instantie betrekking op publiekrechtelijke taken, maar hebben ook

betrekking op een aantal privaatrechtelijke taken ter uitvoering van die publiekrechtelijke (milieu-

)taken.

- Daarnaast is de directeur van de RUD gemandateerd om de bevoegde gezagen te vertegenwoordigen

in rechte en om Wob verzoeken op basis van de Wet openbaarheid van bestuur af te wikkelen voor de

bevoegde gezagen, waar dit het werk betreft van de RUD.

- Namens het bestuur van de RUD heeft de directeur de bevoegdheid om privaatrechtelijke handelingen

te verrichten. Daarvoor is ook een verdere mandatering vastgelegd binnen de RUD organisatie.

- Verder is de directeur RUD gemandateerd door de provincie om leges te heffen.

Toepassing mandaat bij uitvoeren milieutaken

In het Mandaatbesluit milieutaken directeur RUD is geregeld dat de directeur mandaat heeft voor de afgifte

van vergunningen, het opleggen van maatwerkvoorschriften, het nemen van beslissingen in verband met

overtreding van milieuvoorschriften en het oordelen over bodemsaneringsrapportages. Deze opsomming dient

als toelichting en is niet bedoeld een volledig overzicht te geven.

De bevoegde gezagen hebben mandaat gegeven aan de Directeur van de RUD , zolang de uitoefening plaats

vindt binnen het wettelijk kader, het mandaatbesluit, het beleid en de regelgeving van de deelnemers, de

dienstverleningsovereenkomst en het jaarprogramma.

Page 104: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

104

Het mandaat beslaat alle besluiten, voorbereidings- en uitvoeringshandelingen, evenals toezicht en handhaving

op basis van de wet Milieubeheer, Wet Bodembescherming, Wet Geluidhinder, Wet Algemene Bepalingen

Omgevingsrecht ( Gemeentes: enkelvoudig milieu, Provincie: volledig) en de regelingen bij of krachtens deze

wetten. Het mandaat van de Provincie wijkt enigszins af vanwege verschillen in wettelijke taken en

bevoegdheden. Maar de achterliggende intentie in haar mandaat is gelijksoortig aan het mandaat van de

gemeenten.

In het mandaat is een “voorhangprocedure” opgenomen. De directeur van de RUD bespreekt zijn

voorgenomen besluit met het College in een aantal beschreven situaties. Eveneens als er sprake is van risico’s

(politiek/bestuurlijk, financieel), als het bestuur wil afwijken van haar beleid of als het bestuur het beleid wil

wijzigen . Ook moet hij het besluit vooraf bespreken als er tegenstrijdige adviezen zijn, als er zienswijzen zijn

ingediend tegen een voornemen of ontwerpbesluit, of als het bestuur dit heeft aangegeven. Bij de toepassing

van deze “voorhangprocedure” behoudt dus de directeur het mandaat om besluiten te nemen namens het

bevoegd gezag. We vermelden dit zo expliciet vanwege de toepassing van het mandaat in de praktijk.

Op basis van de resultaten van de vragenlijsten is gebleken dat de bestuurders, leden van de Raad van

Opdrachtgevers , de ambtelijke accounthouders en de opdrachtgevers vrijwel unaniem in hun oordeel zijn dat

de RUD beschikt over voldoende mandaat. Kijkend naar het oordeel van het management en de medewerkers

van de RUD , dan heerst daar een andere opinie. Van de 24 respondenten oordelen 12 (zeer)afwijzend over het

mandaat en slechts 7 (zeer)instemmend met het mandaat.

In de interviews met de medewerkers en het management van de RUD blijkt dat dit een onderwerp is wat sterk

leeft. En spanning geeft. In praktijk wordt namelijk niet altijd gewerkt volgens het mandaatbesluit. Het is de

onderzoekers gebleken dat de stukken in de sfeer van milieuvergunningverlening, melding, toezicht en

handhaving van de RUD bij meerdere deelnemers, niet als een besluit worden gezien, maar als een advies. De

stukken werden nog eens bestudeerd, soms inhoudelijk aangepast zonder terugkoppeling naar de RUD en in

gewijzigde vorm verzonden. In de interviews met de RUD medewerkers komt een consistent beeld naar voren

over deze praktijk. Deze zaak is opgeschaald en besproken op directieniveau. In de interviews met de

bestuurders en leden van de RvO wordt deze behandeling van concept besluiten niet herkend. Wel wordt door

sommige bestuurders/gemeentesecretarissen krachtig bepleit dat de RUD gezien moet worden als een

verlengde gemeentelijke backoffice alsof het een eigen afdeling is. Het negeren van het mandaat van de RUD

zonder verdere communicatie, is naar de mening van de onderzoekers ongewenst. Bij onvrede over een

voorgenomen besluit is de aangewezen weg om daarover in gesprek te gaan met de RUD. Het verwondert de

onderzoekers dat deze zaak nog zo leeft na opschaling naar directieniveau. Bij de medewerkers van de RUD

heerst in de interviews het beeld dat er geen discussie meer zal zijn over de verzending van stukken na de

invoering van het LOS. Immers, dan is er sprake van uniformering van werkprocessen en uniformering van de

opzet van documenten. De medewerkers veronderstellen dat de RUD zelf brieven gaat verzenden. Het is zeer

de vraag of die mening terecht is. Meer hierover in het thema LOS. Een belangrijke constatering is, dat er zijn

geen voorbeelden naar voren gekomen waarbij het mandaatbesluit effectief en efficiënt werken in de weg

stond.

De “voorhangprocedure” die is opgenomen in de mandaatregeling raakt nauw aan bekendheid met plaatselijke

omstandigheden en bestuurlijke gevoeligheden, kortom aan “bestuurlijke sensitiviteit”. Een derde deel van de

externe respondenten van de digitale vragenlijst (bestuurders, accounthouders en ambtelijke opdrachtgevers)

vindt dat de RUD onvoldoende bestuurlijke sensitiviteit toont. In de interviews menen alle medewerkers van de

RUD dat ze beschikken over voldoende bestuurlijke sensitiviteit. De directie en management hebben het wijs

geoordeeld om in het opleidingsplan voor 2016 aandacht te besteden aan “bestuurlijke sensitiviteit”. De RUD

leert van haar ervaringen.

Page 105: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

105

De oprichting van de RUD werkt een zeker spanningsveld in de hand. De RUD is een dienst van

milieuprofessionals. Ze heeft geen eigen communicatieadviseurs. Deze dienst moet op een efficiënte en

effectieve manier haar taken vervullen. Meer kwaliteit voor minder geld. Ze heeft een milieudoel voor ogen. En

ze werkt, zoals ook beoogd in het rapport Mans, wat meer op afstand van de politiek.

De gemeenten en provincie daarentegen hebben meerdere doelen voor ogen, die niet altijd harmonieus

samengaan en waarin het bestuur afwegingen moet maken. De verbinding tussen RUD en overheden om

voldoende onderlinge afstemming te houden is essentieel, zodat bij de RUD bekend is wat gevoelig ligt en

zodat deelnemers en RUD gezamenlijk op kunnen trekken in politiek/bestuurlijk en publicitair precaire zaken.

Daarbij past naar de mening van de onderzoekers geen wij-zij gedrag. Zou zich onverhoopt een milieucalamiteit

voordoen, dan kan een gebrek aan verbinding negatieve effecten als gevolg hebben.

De verbinding vraagt een actieve houding van twee kanten. In de interviews met de bestuurders lijken die

vooral een verlangen uit te spreken richting RUD, waaraan de RUD nu nog niet altijd tegemoet komt. Maar

daaruit blijkt niet een aanbod om daarbij behulpzaam te zijn en de gemeente een eigen actieve rol te laten

spelen.

Het valt op, dat waar er sprake is van plezierige collegiale verhoudingen tussen RUD- en gemeente-

medewerkers er geen discussie is over de politieke sensitiviteit.

Het komt ook voor dat discussie over bestuurlijke sensitiviteit een uiting is van een ander onderliggend

vraagstuk. Onder de mandaatregeling en haar “voorhangprocedure” schuilt de premisse dat overheden de RUD

aansturen met hun beleid, met een algemene lijn hoe te handelen. En dat bestuurlijke sensitiviteit nodig is om

te onderkennen of in een concreet geval die algemene lijn nog steeds gewenst is, of dat wellicht extra

handelingen nodig zijn in plaats van werken volgens de standaard routines.

Maar uit de gesprekken blijkt , dat bij een paar kleine gemeentes sterk gestuurd wordt op individuele dossiers;

dat er géén algemene lijn is, of dat een manager het beleid ontkent en andere besluiten verlangt van de RUD.

Eén van de RUD leidinggevenden verzuchtte dat er soms geen peil op te trekken is wat bestuurlijk gevoelig ligt.

Bij een sterke ad-hoc sturing kan ons inziens niet het verwijt worden gemaakt dat de RUD onvoldoende

sensitiviteit toont. Dan is een gesprek tussen directie en gemeente op zijn plaats, waarbij de Directeur, gelet op

het belang afstemming houdt met de Raad van Opdrachtgevers. Ad-hoc sturing staat op gespannen voet met

de ideeën de big-8, terwijl die big-8 alom herkenbaar is: in de wet VTH, in de contourennota, in het bedrijfsplan

en in de VTH-kwaliteitscriteria.

Op basis van de interviews is ons gebleken dat discussies over mandaat, verzending van stukken of politieke

sensitiviteit zich helemaal niet voor doen bij de RUD -taken voor de Provincie Drenthe.

Toepassing mandaat bij vertegenwoordiging in rechte en afhandeling Wob

Als er verzet komt tegen besluiten van het bevoegd gezag op het werkterrein van de RUD (al of niet in mandaat

besloten) is de RUD aangewezen in het mandaatbesluit om het bevoegd gezag te vertegenwoordigen voor

beroep-& bezwaarcommissies en rechtbanken. De formulering is overeengekomen in het AB maar nog niet bij

alle deelnemers bekrachtigd.

Pleitnota’s worden opgesteld door de RUD en afgestemd met het bevoegd gezag (met gemeentelijke

medewerkers en/of bestuurders) en de RUD medewerkers voeren ook het verweer. In die gevallen dat het

bevoegd gezag een andere opinie heeft, blijft de RUD bij haar advies, maar faciliteert ze het door het bestuur

voorgestane besluit. En bij rechtsgangen over dit besluit wordt ook het genomen besluit van het bevoegd gezag

verdedigd.

Page 106: Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015

106

Van de 25 zaken in 2015 waarin de RUD namens de bevoegde gezagen juridisch het verweer voerde, is de

overheid/RUD één maal in het ongelijk gesteld. Dit resultaat is niet breed uitgedragen. Op basis van de

interviews menen de onderzoekers dat mandaat werkt naar tevredenheid.

Toepassing mandaten namens het bestuur van de RUD

De directeur heeft de bevoegdheid private rechtshandelingen te plegen namens het bestuur van de RUD ,

zolang dit althans past binnen de budgetten van de begroting. Het mandaat is nader uitgewerkt in het

Organisatiereglement van de RUD. Het bestuur van de RUD heeft de richtlijnen voor inkoop en aanbesteding

vastgesteld. In de praktijk zijn deze mandaten gericht op de interne bedrijfsvoering van de RUD geen

onderwerp van discussie.

Toepassing mandaat om leges te heffen

Gedeputeerde Staten van Drenthe hebben de RUD -directeur aangewezen om leges te heffen en te innen

namens de provincie Drenthe (Wabo, Luchtvaart). In de praktijk blijkt dat het mandaat omtrent het heffen van

leges goed verloopt en geen onderwerp van discussie is.