Toezicht en handhaving externe veiligheid 2013 Boris Kocken

22
Toezicht en handhaving externe veiligheid Boris Kocken Blumstone Advocaten 1

Transcript of Toezicht en handhaving externe veiligheid 2013 Boris Kocken

1

Toezicht en handhaving externe veiligheid

Boris KockenBlumstone Advocaten

2

Transport gevaarlijke stoffen

3

Knelpunten en gebreken

• Regelgeving• Stelsel van toezicht en handhaving• Wijze van toezicht houden

Nieuwe Omgevingswet in voorbereiding!

4

Regelgeving I• Toezicht en handhaving gerelateerd aan normen: welke

milieukwaliteitsnorm moet precies worden gehandhaafd? Wanneer is sprake van een overtreding?

• Regelgeving moet eenduidig, inzichtelijk en voorspelbaar zijn

• Betere regels eenvoudiger handhaving• RvS: voorbereiding Omgevingswet aangrijpen om

handhavingsregels omgevingsrecht (hoofdstuk 5 Wabo) beter af te stemmen met of te integreren in hoofdstuk 5 Awb (Voorlichting 25 januari 2012 en F.C.M.A. Michiels in VBR-preadvies nr. 40)

5

Regelgeving IITrend: flexibilisering

• Een van de doelstellingen nieuwe Omgevingswet• Voorbeelden: zorgplichten, doelvoorschriften, afwijking van

wettelijke voorschriften, decentrale aanpak met als gevolg decentraal uiteenlopende eisen

• Meer maatwerk en flexibiliteit meer complexiteit• RvS: ‘Flexibilisering kan leiden tot problemen bij de uitvoering

en handhaving van wetgeving’ (Voorlichting 25 januari 2012)• Kan bovendien leiden tot vermijden handhaving

6

Regelgeving IIITrend: (nog) meer algemene regels

• Ook een doelstelling Omgevingswet (het moet eenvoudiger!)• Omgevingswet voorziet in bredere toepassing algemene regels en

in uitbreiding algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a Wm (‘zorgplicht voor het milieu’ ‘zorgplicht voor de leefomgeving’)

• Voordelen: eenvoudiger, geen voorafgaande toestemming• Maar: leidt tot meer maatwerkvoorschriften, beleidsregels en

handleidingen• RvS: ‘Het belang van monitoring, toezicht en handhaving neemt

toe’ en ‘bestuursorganen dienen daarvoor uitgerust te zijn’; pleit voor meer meldingsplichten (Voorlichting 25 januari 2012)

7

Regelgeving IVOngewoon voorval

• Meldingsplicht voor ongewoon voorval waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan

• ABRS 2 juni 2004 (200307400/1): ‘Elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten; dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en calamiteiten’

• Bevoegd gezag kan (sinds 26 oktober 2011) bepalen dat minder ernstige incidenten, ongewone voorvallen ‘waarvan de nadelige gevolgen voor het milieu niet significant zijn’, kunnen worden geregistreerd i.p.v. gemeld, en dat de meldingen mogen worden opgespaard (maatwerkafspraken)

• Definitie Omgevingswet: ‘gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten, waardoor de leefomgeving significant wordt beïnvloed […]’ zou ertoe kunnen leiden dat niet alles meer wordt geregistreerd

8

Stelsel van toezicht en handhaving I

Commissie Mans 2008 (‘De tijd is rijp’) constateert:

• Nog steeds handhavingstekort• Fragmentatie (teveel bevoegde instanties)• Gemeenten terughoudend met handhaven door te kleine schaal• Gebrek aan deskundigheid• Vrijblijvendheid in samenwerking (ook met OM) en uitvoering• Uiteenlopende aanpak interbestuurlijke milieudiensten • Grote en ongerechtvaardigde verschillen in aanpak handhaving en

behandeling burgers en bedrijven• Gebrek aan informatie-uitwisseling• Aanpak zware en georganiseerde milieucriminaliteit schiet tekort

9

Stelsel van toezicht en handhaving II

Commissie Mans beveelt aan:

• Voer regionale omgevingsdiensten in waaraan elke gemeente, provincie en bij voorkeur ook waterschap verplicht deelneemt

• Hevel bevoegdheden en taken die specifieke expertise vereisen over naar landelijke handhavingsorganisatie

• Professionaliseer opsporing en vervolging zware milieudelicten bij Nationale Recherche/Landelijk Parket

• Zorg voor een robuuste samenwerking, heldere rolverdeling en afstemming tussen bestuur en OM

• Overtredingen bestuurlijk afdoen; strafrecht alleen bij (middel)zware delicten

10

Stelsel toezicht en handhaving IIIWat is daarna gebeurd?

• Bestuursakkoord 2011-2015: Rijk, provincies en gemeenten gezamenlijk verantwoordelijk voor vorming van omgevings- of regionale uitvoeringsdiensten

• In RUD’s worden kennis en deskundigheid gebundeld• RUD’s worden (tenminste) belast met de meer complexe VTH taken en taken met

een bovenlokale component• Shared service organisatie; gemeenten en provincies gezamenlijk eigenaar• Eisen m.b.t. deskundigheid en ervaring van vergunningverleners en inspecteurs m.i.v.

begin 2015• 6 RUD’s zullen zich toeleggen op vergunningverlening, toezicht en handhaving van

alle Brzo- en IPPC-categorie 4-bedrijven (chemische industrie)• Stevig mandaat voor directeuren Brzo-RUD’s• Verbeteren samenwerking tussen OM/politie en bestuur opdat OM en politie zich

kunnen richten op de zwaardere zaken

11

Stelsel toezicht en handhaving IVZwakke punten:

• RUD’s alleen voor (vergunningverlening, toezicht en handhaving) milieucomponent• Uiteindelijk 28 (i.p.v. 25) RUD’s gevormd; sluit niet aan op 10 politieregio’s• Tegenzin en argwaan bij gemeenten, onvoldoende draagvlak (M.A. Vrooland, TBR 2012, 42, p.

216-224)• ‘Virtuele’ netwerk-RUD’s en witte vlekken• Gemeenten zijn tegen toekomstige Wet inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving

(VTH-taken)• Nog steeds versnippering bevoegd gezag (adviseurs en vvgb-organen)• Minister van I&M: “In de discussie over versterking van de uitvoering verdient de herijking en

modernisering van het toezicht bijzondere aandacht. Om tegemoet te komen aan de wens om het nalevingstoezicht effectiever te maken, de toezichtlasten te reduceren en waar dat kan verantwoordelijkheden neer te leggen bij de ondertoezichtgestelden zelf, wordt onder andere op het terrein van bouwen en milieu gezocht naar wegen om het toezicht anders in te richten.” (brief van de minister van I&M van 9 maart 2012 over stelselwijziging, p. 25)

12

Stelsel toezicht en handhaving VVoorstellen voor verbetering:

• Stelsel van integrale en zelfstandig functionerende omgevingsdiensten met een breed werkterrein (i.p.v. de te beperkte RUD’s)

• Voorkom constructies als vvgb en advies met instemming, samenloop bevoegde bestuursorganen binnen één RUD, bestuurlijke drukte

• Splits VTH-taken in een landelijk en een RUD-/(inter)gemeentelijk niveau• Landelijk niveau: Nationale Omgevingsautoriteit of (enger) Nationale

Milieuautoriteit (G.A. Biezeveld en M.C. Stoové, TvT 2011, (2) 3, p. 11-33); gespecialiseerde deskundigheid, met inzicht in complexe structuren, technologie en grensoverschrijdende dimensie; vergelijk SodM bij mijnbouwwerken en offshore-installaties; voor hoog, middel risico, mobiel/keten, IPPC/RIE- (Brzo-)-inrichtingen

• RUD- of (inter)gemeentelijk niveau: voor middel, laag risico, inrichtingen, eenmalige activiteiten

13

Wijze van toezicht houden I

Eisen goed toezicht en goede handhaving (A.B. Blomberg, proefschrift ‘Integrale handhaving van milieurecht’ 2000):

• Doelmatigheid en doeltreffendheid• Met aandacht voor de rechtstatelijke waarborgen

rechtszekerheid (duidelijkheid, doorzichtigheid van het stelsel), rechtsgelijkheid (inclusief een ‘level playing field’), democratische legitimatie (belangrijk i.v.m. handhaving d.m.v. organen van gemeenschappelijke regelingen) en rechtsbescherming

14

Wijze van toezicht houden IIMin of meer zorgelijke ontwikkelingen: toezicht in steeds meer sectoren indirect en horizontaal. Opmars privaat toezicht.

Achtergrond:

• Kostenbesparingen • Verlichting van administratieve lasten (inclusief toezichtlasten) voor bedrijven

(Plan van Aanpak Regeldruk Bedrijven uit 2007, Programma Regeldruk Bedrijven 2011-2015)

• Vertrouwen in burgers en bedrijven moet uitgangspunt zijn• Omgevingswet neemt vertrouwen als vertrekpunt en juicht indirect, horizontaal

en privaat toezicht toe (toetsversie MvT Algemeen deel, par. 2.6 en 9.4; brief van de minister van I&M van 9 maart 2012 over de stelselwijziging, p. 9)

15

Wijze van toezicht houden IIIIndirect toezicht (systeemtoezicht)

• Toezicht op toezicht: niet afzonderlijke handelingen of situaties worden gecontroleerd, maar nagegaan wordt of het systeem van werken dat een bedrijf kent zodanig is dat de kans op niet-naleving klein is

• Toezicht op indirecte indicatoren, papieren controle: intern klachtensysteem, regelmatig audits, milieucoördinator, veiligheidsmanagementsysteem, certificaten?

• Nadelen en risico’s: niet vast te stellen of daadwerkelijk wordt nageleefd. Vormen die zaken een betrouwbare indicatie? Wat wordt er feitelijk met een klacht gedaan? Hoe breed en diep was de audit? Hoe actueel zijn de certificaten en waarop zien deze?

• Aanbevelingen: ga terughoudend om met indirect toezicht; controleer meldingen o.g.v. algemene regels, zoveel mogelijk met bedrijfsbezoek

16

Wijze van toezicht houden IVHorizontaal toezicht (‘voorwaardelijk toezicht’)

• Handhavingsconvenanten: afspraken met bedrijven die erop neerkomen dat als zij zich goed gedragen, ze (veel) minder vaak en minder gedetailleerd worden gecontroleerd

• Vertrouwen is het sleutelwoord; bedrijven die dit vertrouwen schenden, zullen hard worden aangepakt

• ‘Inspectievakantie’: hoogstens 2 steekproeven per jaar (motie Elias)• In de praktijk: systeeminspecties worden in overleg bepaald, scope systeeminspectie

wordt tevoren toegelicht en, zolang de systeeminspectie daartoe geen aanleiding geeft, worden géén bedrijfsbezoeken en productcontroles uitgevoerd

• Handhavingsconvenanten ook met chemie en transporteurs gevaarlijke stoffen; in transport gevaarlijke stoffen geen controles bij bedrijven met handhavingsconvenanten

• Onderscheid met risicogestuurd toezicht (nalevingsverleden) dun

Wijze van toezicht houden VNadelen en risico’s: • Vertrouwen: rechtspersonen hebben minder ‘moraal’ dan individuen• Harde aanpak bij niet-naleving terecht, maar dan kan het al te laat zijn• Horizontaal toezicht doet geen recht aan wettelijke toezichtstaak en miskent bijzondere positie

overheid bij rechtshandhaving

Aanbevelingen:• Vertrouwen moet verdiend blijven worden, niet uitgaan van vertrouwen zonder meer en vooraf

in het nemen van eigen verantwoordelijkheid• Rekening houden met nalevingsverleden en risico’s niet-naleving is goed (verdiend vertrouwen,

risicogestuurd toezicht), maar aanvullend, regelmatig en onaangekondigd aanvullend ‘klassiek’ fysiek onderzoek door inspectie is en blijft nodig, om realistisch beeld te krijgen van de mate van (niet-)naleving en om de voor het uitoefenen van toezicht benodigde kennis in eigen huis te bewaren

• Gebruik handhavingsconvenanten is onwenselijk, stop daarmee• Overheid en bedrijven hoeven geen partners of vrienden te zijn; klantbenadering niet op zijn

plaats

17

18

Wijze van toezicht houden VIPrivaat toezicht (gecertificeerde bedrijven)

• Minister van I&M: “Er zal worden onderzocht in hoeverre, als alternatief voor het nalevingstoezicht door de overheid, de borging van de naleving van overheidsregels bij private partijen gelegd kan worden, zoals momenteel ook voor de bouwregelgeving wordt uitgewerkt […].” (brief van de minister van I&M van 9 maart 2012 over de stelselwijziging, p. 28)

• Concept Omgevingswet maakt experimenten met systemen van borging door private partijen in een aantal milieucomponenten (bodem, geluid, natuurbescherming) mogelijk, precedentwerking (vergunning, algemene regels?)

• Voordelen: besparingen (toezicht komt voor rekening ontwikkelaar/aannemer), kan leiden tot Europees uniform systeem voor specificatie en erkenning privaat bouwtoezicht

• Nadelen en risico’s: calculerende bedrijven, controle certificerende bedrijven op gecertificeerde bedrijven, verhouding privaat toezicht en publieke sanctie, risico op kwijtraken expertise bij toezichthouders (‘minister moet info opvragen’)

• Aanbevelingen: terughoudendheid betrachten met privaat toezicht; eisen stellen aan onafhankelijkheid t.o.v. te controleren bedrijven

19

Wijze van toezicht houden VIIEuropese eisen aan toezicht en handhaving:

• Europese richtlijnen (IPPC/RIE, Seveso II/III) stellen de lidstaat verantwoordelijk voor de zorg voor de leefomgeving, bevatten uitgewerkte verplichtingen tot het uitvoeren van inspecties en verplichten de lidstaten de bevoegde autoriteiten te voorzien van een doeltreffend, evenredig en afschrikkend sanctiearsenaal

• Richtlijn 2006/22/EG inzake de naleving van de rij- en rusttijden; noemt concrete maatregelen die door de lidstaten moeten worden genomen: o.a. een systeem van adequate en regelmatige controles, langs de weg en bij transporteurs, op de rij- en rusttijden en de aanwezigheid en juiste werking tachograaf; de richtlijn schrijft een effectieve handhaving voor en verplicht ertoe dat ten minste 3% (op termijn 4%) van de door een chauffeur gewerkte dagen worden gecontroleerd, waarvan ten minste 30% door middel van wegcontroles; controles dienen op verschillende plaatsen, op wisselende tijdstippen en met voldoende spreiding over het wegennet te worden uitgevoerd

• Aanbeveling: zorg dat NL voldoet aan de Europese verplichtingen

20

Wijze van toezicht houden VIIIAansprakelijkheid toezichthouders

• Öneryildiz/Turkije (EHRM 18 juni 2002/30 november 2004): lidstaat is ex artikel 2 EVRM verplicht zijn burgers te beschermen tegen gedragingen van derden die een gevaar voor het leven of welzijn kunnen vormen; toezichthouders hebben de plicht (met inachtneming belangenafweging) preventief op te treden indien zij op de hoogte (hadden kunnen) zijn van een daadwerkelijk en onmiddellijk risico voor het leven of de gezondheid van personen; bovendien dienen omwonenden te worden geïnformeerd over deze risico’s

• Hof Den Haag 22 maart 2011 (LJN: BP8578): ‘In het licht van die acute en ernstige gevaren en de aanmerkelijke kans op ernstige schade die, gelet op de aard en de hoeveelheid van de bij CMI opgeslagen gevaarlijke stoffen, zou ontstaan indien deze gevaren zich zouden verwezenlijken, mocht in beginsel een voortvarend en dwingend optreden van de Gemeente en de DCMR verwacht worden […]’

• Belangrijke details: periode 9 maanden tussen constatering overtredingen en start handhavingstraject en ‘brandbrief’/vooraankondiging last onder dwangsom; B&W bevoegd gezag voor vergunningverlening en handhaving, DCMR ‘slechts’ adviseur en niet bevoegd om sancties op te leggen, niettemin eveneens aansprakelijk

21

Wijze van toezicht houden IXPunitieve sancties

• Bestuurlijke boete: is in milieurecht tot op heden niet algemeen ingevoerd• Bestuurlijke strafbeschikking (Wet OM-afdoening, Stb. 2006, 330): bevoegdheid

strafbeschikking en transactiebevoegdheid kan aan bestuursorganen worden verleend (artikel 257ba Sv)

• M.i.v. 1 mei 2012 zijn o.a. directeuren RUD’s (niet: B&W) bevoegd tot het nemen van een bestuurlijke strafbeschikking milieu (‘bsb’)

• Voor feiten van geringe ernst of eenvoudige aard, doorgaans eenvoudig vast te stellen door boa’s

• Aanwijzing handhaving milieurecht (Stcrt. 2010, 2953): strafrechtelijke handhaving wordt vooral ingezet bij overtreding van kernbepalingen

• Concept Omgevingswet: bestuurlijke boete voor bij AMvB aan te wijzen overtredingen; per deelterrein omgevingsrecht wordt bezien of de bestuurlijke strafbeschikking of de bestuurlijke boete wordt ingezet

22

Einde

Vragen of opmerkingen?

[email protected]• +31 (0)6 45 20 41 85