Toekomst in Verandering

Onderzoek naar de organisatieontwikkeling van de dienst SOZAWE 2006 - 2011

Rekenkamercommissie gemeente Groningen

Secretariaat:Postbus 20.0019700 PB Groningentel. 050 – 367 7727

e-mail: rekenkamercommissie@griffie.groningen.nlwebsite: www.gemeente.groningen.nl/gemeenteraad/rekenkamercommissie

september 2012

http://www.gemeente.groningen.nl/gemeenteraad/rekenkamercommissiemailto:rekenkamercommissie@griffie.groningen.nl

De rekenkamercommissie van de gemeente Groningen is in 1997 ingesteld door de gemeenteraad van Groningen. De rekenkamercommissie doet onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid. Ambitie van de rekenkamercommissie is om dit te doen op een onafhankelijke, professionele en politiek betrokken wijze. Naar aanleiding van onderzoek doet de rekenkamercommissie aanbevelingen aan de raad. De rekenkamercommissie bestaat uit vier raadsleden en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De rekenkamercommissie bepaalt zelf welke onderwerpen hij onderzoekt, de raad kan wel het verzoek doen om een bepaald onderwerp te onderzoeken. Met zijn onderzoeken wil de rekenkamercommissie de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad verder versterken.

De rekenkamercommissie van de gemeente Groningen bestaat uit:Gerard Johanns (voorzitter, t/m mei 2012), Marloes Dekker, Lizette van der Vegt, Amrut Sijbolts, Sabine Koebrugge, Aljona Wertheim en Klaas Holtman. Secretaris is Peter Kommerij.

Rekenkamercommissie gemeente GroningenPostbus 20.0019700 PB Groningentel. 050 – 367 7727internet: www.gemeente.groningen.nl/gemeenteraad/rekenkamercommissiee-mail: rekenkamercommissie@groningen.nl

2

mailto:rekenkamercommissie@groningen.nlhttp://www.gemeente.groningen.nl/gemeenteraad/rekenkamercommissie

Inhoudsopgave

Bestuurlijke nota

- Inleiding 5

- Conclusies uit het onderzoek 6o Resultaten ontwikkelprogrammao Samenwerking met ketenpartnerso Aandacht voor communicatieo Financiële prognoseso Klaar vor de toekomst?

- Aanbevelingen 8

Bijlagen

Weergave gesprek met portefeuillehouder in het kader van bestuurlijk wederhoor

Bestuurlijke reactie van het college van B&W

Nawoord van de rekenkamercommissie

Onderzoeksrapport “Toekomst in Verandering” van Research voor Beleid

3

4

Bestuurlijke nota bij onderzoek organisatieontwikkeling dienst SOZAWE

INLEIDING

In maart 2011 heeft de rekenkamercommissie een schriftelijk verzoek ontvangen van de fracties van PvdA, VVD, ChristenUnie, CDA en de Stadspartij om onderzoek te doen naar het beleid dat in 2006 werd ingezet om de reorganisatie bij de dienst SOZAWE realiseren. Dit verzoek was ingegeven door het ontstane beeld van de dienst: een langlopende reorganisatie, onduidelijkheden over de resultaten, onjuiste prognoses en gebrekkige informatievoorziening. De fracties wilden vooral uit het onderzoek lessen kunnen trekken voor de toekomst voor een dienst die als betrouwbare en solide uitvoeringsorganisatie zou moeten werken voor de betreffende doelgroep.

De rekenkamercommissie heeft besloten gehoor te geven aan dit verzoek van een ruime meerderheid van de raad. Tijdens het vormgeven van de onderzoeksopzet in het najaar 2011 verscheen ook het in opdracht van het college van B&W uitgevoerde onderzoek van HEC naar de dienst SOZAWE. In dit onderzoek wordt ingegaan op de mate van in control zijn van de dienst en de bij de dienst aanwezige politieke sensitiviteit. Met deze gegevens in het achterhoofd is aan de hand van het verzoek een onderzoeksopzet opgesteld met een focus op de uitvoering en resultaten van het ontwikkelprogramma vanaf 2006, resulterend in vijf aandachtspunten:

- de uitvoering van het ontwikkelprogramma, - de organisatie en de communicatie er omheen, - de vraag of de dienst voldoende in staat is goede financiële prognoses op te stellen, - de vraag of de dienst voldoende samenwerking met andere beleidsvelden zoekt om de

uitdagingen aan te gaan, - de vraag of de dienst in de toekomst voldoende in staat is om adequaat te reageren en in te

springen op externe veranderingen, zoals de Wet werken naar vermogen en de bezuinigingen.

Na de aanbesteding is de opdracht gegund aan onderzoeksbureau Research voor Beleid uit Zoetermeer. Dit bureau heeft het onderzoek onder begeleiding van de rekenkamercommissie uitgevoerd. Met deze bestuurlijke nota gaat de rekenkamercommissie in vogelvlucht in op de conclusies van het onderzoek. Ten slotte wordt er een aantal aanbevelingen gedaan.

5

CONCLUSIES

Resultaten ontwikkelprogrammaHet doel van het ontwikkelprogramma was om de dienst SOZAWE om te turnen van een uitvoeringsorganisatie naar een professionele, klantgerichte dienst. Geconcludeerd wordt dat dit doel in de onderzochte periode (2006 – 2011) nog niet behaald is, omdat de klantgerichtheid van de dienst door het nog niet goed functioneren van het klantmanagement onvoldoende verbeterd is. Wat opvalt bij de uitvoering van het ontwikkelprogramma is dat de uitvoering relatief lang heeft geduurd. De dienst heeft daar zijn redenen wel voor gehad, maar achteraf moet worden geconstateerd dat de doorlooptijd te lang is geweest. Daarmee is onvoldoende gebruik gemaakt van het ‘momentum’ zoals dat in het onderzoeksrapport wordt genoemd. Aan het eind van het traject weet dan vrijwel niemand meer waarvoor de reorganisatie eigenlijk is bedoeld. Daar komt bij dat het sociale beleid volop in beweging was en is, met als gevolg steeds nieuwe regelgeving. Dat betekent ook dat de plannen steeds tussentijds moeten worden bijgesteld, om in de pas te blijven lopen met nieuwe ontwikkelingen.

Jammer is dat aan de thema’s van het ontwikkelprogramma geen concrete en tastbare doelstellingen zijn gekoppeld. Bij eerdere onderzoeken heeft de rekenkamercommissie ook gewezen op het grote belang van heldere doelstellingen.

Samenwerking met ketenpartnersUit het onderzoek komt ook naar voren dat de samenwerkingspartners van de dienst, zoals het UWV, de MJD, het ondernemerstrefpunt en Werkpro, last hadden en nog steeds hebben van de interne gerichtheid van de dienst. De dienst wordt als lastig toegankelijk ervaren, er gaat een weinig actieve houding van de dienst uit en ook enig elan wordt node gemist. Sommige samenwerkingspartners zien hier de laatste tijd enige verandering in komen. Dat stemt positief, omdat de dienst in deze tijd van forse bezuinigingen de partners meer dan ooit nodig heeft om de doelen te verwezenlijken. Bovendien zijn deze partners in hoge mate afhankelijk van een goede dienstverlening door en samenwerking met de dienst SOZAWE. Als dit niet goed loopt, dan heeft dat gevolgen voor het functioneren van de ketenpartners en uiteindelijk ook voor de cliënten. De ketenpartners geven ook aan dat er waardering is voor de kennis en kunde van de medewerkers. De dienst zal de interne gerichtheid die nu nog te veel wordt ervaren echt moeten loslaten en veel meer de boer op moeten, contacten leggen en afspraken maken met de ketenpartners, kortom een meer betrouwbare, proactieve en creatieve samenwerkingspartner moeten worden.

Aandacht voor communicatieDe raad heeft zich de afgelopen jaren tamelijk kritisch opgesteld ten aanzien van de dienst SOZAWE. De onderzoekers constateren andermaal dat de raad de afgelopen jaren onvoldoende is geïnformeerd over de voortgang van het ontwikkelprogramma, waardoor er terecht of onterecht een beeld kon ontstaan bij de raad van een dienst die zijn zaken niet op orde had. Enkele missers bij aan de raad voorgelegde prognoses (zoals in het voorjaar van 2011 toen bleek dat het budget voor de uitvoering van de Wet werken naar vermogen bij nader inzien in 2015 acht miljoen euro hoger zou uitvallen dan aanvankelijk was aangekondigd) droegen bij aan dat negatieve beeld. Ook hier blijkt weer dat het belangrijk is om bij de start van een ontwikkelprogramma heldere afspraken te maken over de wijze van informeren: waarover wil de raad geïnformeerd worden, wanneer en in welke frequentie tav het ontwikkelprogramma. Daarmee kan ook worden voorkomen dat de raad zich te zeer in detail gaat bemoeien met de dienst. Ook hiervoor geldt dat vertrouwen te voet komt en te paard gaat. Als eenmaal het beeld bestaat van een dienst die niet goed functioneert en niet in staat is de raad adequaat te informeren, dan valt het ondanks alle goede bedoelingen en pogingen tot verbetering niet mee om de raad ervan te overtuigen dat de dienst wel goed functioneert. Politieke sensitiviteit speelt hier ook een belangrijke rol in: weten wat er leeft in de raad, begrijpen welke vragen worden gesteld en de raad adequaat bedienen conform gemaakte afspraken.Een ander belangrijk aspect hierbij is de communicatie tussen de directie van de dienst en het college van B&W, c.q. de verantwoordelijke wethouder. Deze samenwerking is tamelijk stroef verlopen gedurende de onderzoeksperiode 2006 – 2011, aldus de onderzoekers. Een van de oorzaken hiervoor is dat de directie vond dat het ontwikkelprogramma een interne zaak was. Daardoor werd er onvoldoende ruimte geboden om mee te denken over de inhoud en/of de planning van het ontwikkelprogramma, terwijl deze veranderingen wel invloed hadden op de kwaliteit van de

6

dienstverlening, zaken waar het college door de raad op aangesproken kan worden. In die zin is het verbazend dat het college van B&W deze situatie van stroeve samenwerking zo lang heeft laten voortbestaan en niet eerder maatregelen heeft genomen om dit probleem aan te pakken.

Financiële prognosesDe nota ‘SOZAWE vooruit! Verbeteracties informatie en financiering dienst SOZAWE’ die in november 2010 naar de raad is gestuurd, is het begin geweest van het toenemende vertrouwen van de raad in de dienst. In die nota is ook aangegeven dat het lastig is om goede prognoses te maken, omdat prognoses enerzijds altijd een schatting zijn van de te verwachten werkelijkheid. Bovendien is de dienst erg afhankelijk van de gegevens en cijfers die vanuit Den Haag komen. Met de verbeteracties heeft de dienst laten zien dat serieuze pogingen worden ondernomen om de kwaliteit van de prognoses te verbeteren. Mede op basis daarvan en op basis van de conclusies die zijn getrokken in het HEC-rapport uit 2011 wordt geconcludeerd dat de dienst in staat mag worden geacht ook in de toekomst goede financiële prognoses aan de raad voor te leggen.

Klaar voor de toekomst?Positief is dat in het onderzoek wordt geconstateerd dat de professionaliteit van de medewerkers, de cultuur van de dienst en de professionaliteit in de bedrijfsvoering zeker zijn verbeterd ten opzichte van 2006. Ook wordt geconstateerd dat de kracht van de dienst ligt in de goed geoutilleerde, professionele en gemotiveerde medewerkers. Dat biedt het nodige vertrouwen voor de ontwikkelingen en dilemma’s die in de toekomst op de dienst af zullen komen, naast de conclusie dat het ontwikkelprogramma 2006 – 2011 al met al nog niet heeft geleid tot een solide en betrouwbare dienst. Verder wordt in het onderzoek gewezen op de te hoge caseload van rond de 100 klanten per casemanager. Het is de vraag of de casemanagers met zo’n omvang nog adequaat hun diensten kunnen verlenen. Ook voor de toekomst is het van groot belang de samenwerking met de ketenpartners actief te blijven zoeken. De betekenis daarvan zal in de toekomst alleen maar toenemen.

7

AANBEVELINGEN

In het rapport zelf worden een flink aantal grotere en kleinere aanbevelingen genoemd. In totaal gaat het om 30 aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn ondergebracht in de onderstaande aanbevelingen, die zijn uitgesorteerd in aanbevelingen voor de dienst, voor het college van B&W en voor de raad. Voor de dienst:

- Beperk de tijd bij het uitvoeren van een reorganisatie. Maak gebruik van het momentum, en streef ernaar dat de reorganisatie binnen een overzienbare periode is afgerond;

- Zoek als dienst zoveel mogelijk de relevante ketenpartners op. De onderlinge afhankelijkheid om de gestelde doelen te realiseren wordt alleen maar groter, samenwerking is dus keihard nodig. Heb als dienst oog voor de gevolgen van de veranderingen voor de ketenpartners en communiceer hierover. Zorg voor korte lijnen en vaste contactpersonen;

- De wethouder als politiek verantwoordelijke dient een centrale rol te hebben bij de veranderingen;

- Blijf uitgaan van de professionaliteit en betrokkenheid van het eigen personeel, kijk ook goed naar de caseload per casemanager.

- Verdeel lange termijndoelen in scherpe en realiseerbare subdoelen. Dat maakt de fasering van trajecten duideljker en het geeft de gelegenheid successen te vieren. Dat is motiverend voor de verdere realisatie van de doelen;

- Besteed veel aandacht aan goede communicatie bij grote thema’s als een reorganisatie of verandertraject, niet alleen intern, maar ook extern. Verdiep je als organisatie in de vragen van de raad en college en probeer deze zo adequaat mogelijk te beantwoorden.

Voor het college van B&W- wanneer de samenwerking tussen het college, in casu de verantwoordelijke wethouder en de

directie van de dienst niet naar behoren loopt, durf dan in te grijpen en laat dit niet langer duren dan nodig is.

- Informeer de raad actief en op hoofdlijnen over ontwikkelingen tav reorganisaties, neem de raad daar meer in mee zodat voor de raad duidelijker wordt welke voortgang wordt geboekt door de dienst en hoe er met ontwikkelingen wordt omgegaan; het beeld van de dienst kan daarmee in positieve zin worden beïnvloed.

Voor de raad:- Probeer als raad van tevoren om bij de aanvang van een ontwikkeltraject aan te geven

waarover je geïnformeerd wilt worden, hoe vaak en wanneer. Daarmee is de raad meer ‘in the lead en is het voor de organisatie wellicht gemakkelijker om te weten welke informatie de raad wanneer graag wil ontvangen;

- Doe ook tijdens de uitvoering van een dergelijk project moeite om de ontwikkelingen te blijven volgen, vraag het college actief naar de voortgang en de implementatie van de verbeterpunten.

8

Weergave gesprek RKC met wethouder Pastoor in het kader van het bestuurlijk wederhoor bij het onderzoek reorganisatie dienst SOZAWE op vrijdag 6 juli 2012

Aanwezig: Klaas Holtman (voorzitter), Aljona Wertheim, Sabine Koebrugge, Marloes Dekker, Peter Kommerij (verslag), wethouder Elly Pastoor, GMT-lid Bert Popken.

De voorzitter legt uit dat het college van B&W bij het bestuurlijk wederhoor de gelegenheid krijgt om voor openbaarmaking van het rapport van de rekenkamercomissie aan te geven wat het van het onderzoek en de uitkomsten vindt. Dit is de eerste keer dat dit wederhoor via een gesprek wordt georganiseerd, voorheen werd er door het college een schriftelijke reactie gegeven. De rekenkamercommissie heeft voor de nieuwe opzet gekozen om wat meer gevoel bij de reactie te krijgen en ook om in een gesprek over en weer standpunten uit te kunnen wisselen. Het verslag van dit gesprek wordt gevoegd bij het openbare onderzoeksrapport. Het streven is om het rapport nog voor de zomervakantie uit te brengen.

Reactie wethouder op het rapport: Bij haar benoeming op 28 april 2010 is de wethouder geconfronteerd met een raad die zeer kritisch was over de dienst SOZAWE. Dat is terug te zien in dit rapport. Ze heeft geprobeerd het tij te keren door de signalen van de raad serieus te nemen en de informatievoorziening te verbeteren, onder andere door het uitbrengen van de nota ‘SOZAWE vooruit’. Ook het onderzoek van HEC over het in control zijn van de dienst, dat in 2011 is uitgevoerd, is daar een uitvloeisel van. De pogingen om tot verbeteringen te komen zijn gelukkig ook in het onderzoek opgemerkt en dat doet haar deugd. Wat haar ook deugd doet is dat er een kritisch rapport ligt, maar dat de dienst en de medewerkers niet worden afgebrand. Dat zou onrecht doen aan al die mensen bij de dienst die een zeer grote betrokkenheid en inzet bij hun werk tonen. Het rapport leert ook dat een reorganisatie zich niet over een langere periode moet uitstrekken. Als in 2006 wordt begonnen, dan weet niemand in 2011 meer waarom dit ooit in gang gezet is. Een reorganisatie zal dus snel, duidelijk en met aandacht voor communicatie moeten worden doorgevoerd. Dat gebeurt nu bij de dienst met de nieuwe ontwikkelingen, bijv. ten aanzien van de Wet werken naar vermogen, die weliswaar contrair is verklaard door de Tweede Kamer. Maar het mag duidelijk zijn dat ondanks dat de ontwikkelingen doorgaan, daarom ligt er volgende week een nota in de raadscommissie over werk en participatie. Dus eigenlijk is er al begonnen met de doorvoering van enkele aanbevelingen, die nieuwe wind is al gaan waaien. Overigens was dit, anders dan in het rapport staat, al ingezet onder de oude directie. Dat was alleen een lastig verhaal, want dat werd gezien als een aanval op de goede bedoelingen van de directie. Zoals ook in het rapport wordt geconstateerd deelde de directie de successen onvoldoende met de omgeving en zag de directie niet in dat de omgeving buiten de dienst anders tegen de zaken aankeek. Mede dankzij de kritische houding van de raad jegens de dienst SOZAWE is het de wethouder gelukt om de dienst weer de goede kant uit te krijgen.

Mate van grip op de dienst: De wethouder geeft aan dat zaken in een snel tempo veranderen waardoor het lastig was voor ambtenaren om de meest actuele informatie in beeld te hebben. Dit maakt het soms ook lastig om de (politieke) urgentie van informatie en/of van ontwikkelingen te duiden. Hierin is een verbeterslag gemaakt en hopelijk ziet de raad dat ook. Overigens is dit nog geen garantie dat alles goed loopt.

1

Samenwerking met de ketenpartners, kritische opmerkingen van ketenpartners over de dienst SOZAWE: Volgens de wethouder loopt de samenwerking met ketenpartners nu beter, een mooi voorbeeld is de nota ‘Actief in goede banen’, over de afbouw van de gesubsidieerde banen, een erg ingewikkeld traject. Daarmee zijn wethouder en dienst de stad ingegaan en hebben ze daar veel begrip voor gekregen, bijv. voor het punt dat het beschikbare re-integratiebudget niet enkel en alleen besteed kan worden aan de gesubsidieerde banen. De betrokken instellingen hebben daar goed over meegedacht. Ook bij het nieuwe armoedebeleid is veel info uit de stad opgehaald.Wat betreft de kritische opmerkingen van de ketenpartners blijkt ook uit het rapport dat de dienst wel erg met zichzelf bezig is geweest, men zou adequater en sneller kunnen reageren in de richting van de ketenpartners. Sommige partners zijn wel tevreden en andere wat minder, maar dat houd je altijd. Het kost ook tijd om deze omslag te maken.

Overige opmerkingen over het rapport:- Al in 2010 is er begonnen met verbeteringen, dat wordt in het rapport niet altijd duidelijk.- Wat betreft de prognoses is het gewoon niet altijd mogelijk om prognoses te geven die

kloppen, zeker in zo’n veranderende omgeving. Wel wordt geprobeerd om de vragen van de raad zo goed mogelijk te beantwoorden. Maar door het ontstane wantrouwen over de dienst zat de raad er bovenop, misschien wel te veel.

- Het klopt dat de eigen successen meer gevierd kunnen worden, zoals bij de schuldhulpverlening. Dat loopt gewoon erg goed.

- Het is lastig dat in het onderzoek op diverse plaatsen de wethouder wordt genoemd, dan is niet altijd duidelijk wie dat is. Uit de tekst moet dan maar afgeleid worden om welke periode en dus welke wethouder het gaat.

- Verder is het lastig dat op pagina 34 genoemd wordt dat de nieuwe wethouder weinig geïnteresseerd is in de ontwikkeling van de ambtelijke organisatie. De wethouder geeft aan dat ze dit juist heel veel gedaan heeft. (Overigens merkt de voorzitter op dat in de tekst staat dat dit de opvatting van de directie was, door hen kan het anders zijn beleefd).

- Op pagina 34 wordt genoemd dat in de periode 2006 – 2011 sprake geweest is van een stroeve samenwerking tussen de wethouder en de directie van de dienst en dat er in die tijd zeer weinig actie is ondernomen om deze situatie te veranderen. De wethouder geeft aan dat zij vanaf haar benoeming in 2010 wel degelijk zeer veel energie gestoken heeft in een goede samenwerking.

- Bij de conclusie op pagina 47 dat “het ontwikkelprogramma al met al nog niet heeft geleid tot een solide en betrouwbare dienst SOZAWE” en op enkele andere paatsen mist de wethouder de nuance in het rapport.

- De mediationsessie waarover op pagina 34 wordt gsproken was niet in 2010 maar in 2011.

- Tot slot merkt de wethouder op dat de winst van dit onderzoek is dat de conclusies en aanbevelingen zeer ter harte worden genomen en dat deze deels al zijn opgepakt.

De voorzitter bedankt de wethouder voor het gesprek.

2

Geachte heer, mevrouw,

In 2011 heeft de rekenkamercommissie Groningen (hierna: Rekenkamer) opdracht gekregen een evaluatie uit te voeren van het organisatieontwikkelingsprogramma van de dienst SOZAWE (hierna: ontwikkelprogramma). Het onderzoek, dat in het voorjaar van 2012 is uitgevoerd, heeft geresulteerd in het rapport “Toekomst in verandering”. De Rekenkamer heeft in haar onderzoek niet alleen het ontwikkelprogramma beoordeeld. Het onderzoek heeft zich, op verzoek van de raadsfracties, ook gericht op de vraag of de dienst SOZAWE na het uitvoeren van het ontwikkelprogramma klaar is voor de toekomst.

De Rekenkamer heeft bij het bestuurlijk wederhoor gekozen voor een andere werkwijze dan gebruikelijk. In plaats van een schriftelijke collegereactie op het rapport, is deze keer een gesprek gevoerd met een afvaardiging van het college, in casu de portefeuillehoudende wethouder. Een verslag hiervan is aan het rapport toegevoegd. Het college wil door middel van een schriftelijke reactie zijn zienswijze op het rapport geven en beschouwt deze als de bestuurlijke reactie op het rapport.

Bestuurlijke reactie: Het college heeft met waardering kennis genomen van het rapport ‘Toekomst in verandering’ waarin de Rekenkamer het ontwikkelprogramma van de dienst SOZAWE heeft geëvalueerd. Het rapport bevat een scherpe analyse van de manier waarop het ontwikkelprogramma is verlopen en wijst op een aantal tekortkomingen in het proces. Het college deelt de eindconclusie dat het ontwikkeltraject niet volledig heeft opgeleverd wat hiervan verwacht

Onderwerp Collegereactie rekenkamerrapport "Toekomst in verandering”

Steller O.R. van der Meulen

De leden van de raad van de gemeente GroningenteGRONINGEN

Telefoon (050) 367 57 62 Bijlage(n) 1 Ons kenmerk

Datum Uw brief van Uw kenmerk -

Bladzijde 2Onderwerp Collegereactie rekenkamerrapport "Toekomst in

verandering

werd. Van het positieve beeld dat het rapport schetst van de medewerkers van de dienst heeft het college met instemming kennis genomen. Het zijn namelijk deze medewerkers die toekomstige veranderingen moeten dragen.

Het college deelt de conclusie dat de dienst in staat is de op haar afkomende ontwikkelingen in goede banen te leiden. Het rapport van de Rekenkamer is weliswaar kritisch op het ontwikkelplan en de uitvoering ervan maar laat daarnaast zien dat er wel degelijk stappen vooruit zijn gemaakt. Deze zijn deels toe te schrijven aan het ontwikkelprogramma maar komen ook voort uit interventies die eerder door het college en door de gemeentesecretaris zijn gepleegd. Daarnaast neemt het college waar dat er op dit moment initiatieven worden ontwikkeld die alsnog tegemoet komen aan de doelen die in het ontwikkelprogramma waren geformuleerd. Hier komen we verderop in onze reactie op terug.

Positieve opbrengst ontwikkelprogrammaDe Rekenkamer constateert dat de professionaliteit van de medewerkers en de bedrijfsvoering is verbeterd. Volgens het college komt dit ondermeer tot uitdrukking in de forse kostenbesparing die is gerealiseerd terwijl de dienstverlening op peil is gebleven. De gemeenterekening 2011 heeft laten zien dat het aantal bijstandsgerechtigden, als gevolg van de crisis, is toegenomen maar dat er toch nog bijna 1.000 mensen uit de bijstand zijn uitgestroomd naar werk.

Vanaf 2010 zijn diverse bijsturingsmaatregelen getroffen om op verschillende terreinen de prestaties van de dienst te vergroten.

SOZAWE Vooruit!In het voorjaar van 2010 constateerde het college dat er verbeteringen noodzakelijk waren rond de informatievoorziening vanuit de dienst en de financiering van de bedrijfsvoering. Om deze verbeteringen te realiseren, is het verbeterplan ‘SOZAWE vooruit!’ opgesteld. Eind 2011 hebben we vastgesteld dat het plan resultaat heeft gehad. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat verschillende respondenten aangeven dat de informatievoorziening van de dienst adequaat en van goede kwaliteit is.

Onderzoek Het Expertise Centrum (HEC)In september 2011 heeft HEC een oordeel gegeven over de mate waarin de dienst SOZAWE in control is en de vraag of SOZAWE over voldoende politieke sensitiviteit beschikt om de haar opgedragen taken uit te voeren. Het onderzoek gaf geen aanleiding om te veronderstellen dat de dienst niet in control zou zijn. In het onderzoek is de politieke sensitiviteit vertaald naar de samenwerking tussen de dienst en het college. HEC heeft de aanbeveling gedaan om een adviseur/coach bij het directieteam van SOZAWE te plaatsen

Bladzijde 3Onderwerp Collegereactie rekenkamerrapport "Toekomst in

verandering

teneinde de communicatie vanuit de dienst naar het politiek bestuurlijke niveau te verbeteren. De gemeentesecretaris heeft dit coachingstraject op zich genomen en het traject is in juni 2012 naar tevredenheid van betrokken partijen afgerond. Voor het directieteam blijft dit in de komende periode een aandachtspunt.

Op dit moment zijn er verschillende ontwikkelingen waar te nemen die het vertrouwen geven dat de dienst SOZAWE zich ontwikkelt tot een solide en betrouwbare dienst.

SamenwerkingIn de ‘(Re)visie Zicht op werk & participatie in Stad’ wordt de opgave geschetst waarvoor de gemeente Groningen staat: het vergroten van de (arbeids)participatie van inwoners van de stad terwijl de beschikbare budgetten afnemen. Deze opgave kan alleen tot een goed einde worden gebracht door de samenwerking met andere partijen zoals maatschappelijke organisaties en andere gemeenten (regionale werkgeversbenadering) aan te gaan. Op dit moment houden de diensten iederz en SOZAWE zich nog afzonderlijk bezig met het ontwikkelen van het arbeidsvermogen van mensen. Onderdeel van de (re)visie is een herordening van onderdelen van beide diensten. Hierbij voelen wij ons gesteund door de motie van uw raad waarin wordt verzocht de samenwerking tussen beide diensten te onderzoeken.

Externe oriëntatieBegin 2012 heeft de dienst SOZAWE de stand van zaken van het ontwikkelprogramma opgesteld. Naar aanleiding hiervan is een aantal verbetervoorstellen geformuleerd. Bij de uitwerking ervan, wordt actief op zoek gegaan naar ‘best practices’ in de rest van het land. Ook met het UWV en regiogemeenten vindt structureel overleg plaats over samenwerkingsvormen waarbinnen met afnemende budgetten een maximale dienstverlening aan burgers en bedrijven kan worden geboden.

ToekomstbestendigheidDe afgelopen jaren hebben we gezien dat er sprake is van een grote fluctuatie in de vraag van burgers naar ondersteuning. Hiermee houden we rekening bij de verdere ontwikkeling van onze dienstverlening en de vorming van de uitvoeringsorganisatie binnen het programma Werk en Participatie. Dit proces maakt onderdeel uit van de gemeentebrede organisatieontwikkeling waarbij we toewerken naar één organisatie van waaruit wordt samengewerkt voor mensen in de stad en de regio.

Bladzijde 4Onderwerp Collegereactie rekenkamerrapport "Toekomst in

verandering

Tot slot is het college de Rekenkamer erkentelijk voor het evenwichtige rapport dat zij heeft opgesteld. Het rapport geeft geen aanleiding om te twijfelen aan het functioneren van de huidige dienst SOZAWE. Daarnaast bevat het rapport belangrijke leerpunten voor ontwikkelprogramma’s die in de toekomst binnen de gemeente Groningen worden uitgevoerd.

Met vriendelijke groet,burgemeester en wethouders van Groningen,

de burgemeester, de secretaris,dr. J.P. (Peter) Rehwinkel drs. M.A. (Maarten) Ruys

Nawoord van de rekenkamercommissie

Bij de afronding van dit rapport heeft de rekenkamercommissie ervoor gekozen om het bestuurlijk wederhoor, de mogelijkheid die het college van B&W krijgt om een reactie op het rapport te geven alvorens het rapport openbaar wordt gemaakt, op een andere manier te organiseren. Ter vervanging van het vragen om een schriftelijke reactie heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen de rekenkamercommissie en de verantwoordelijke wethouder namens het college van B&W. Niettemin had het college van B&W alsnog behoefte om een reactie op papier te zetten. Daarvoor heeft de rekenkamercommissie gelegenheid gegeven.

In deze schriftelijke reactie geeft het college aan waardering te hebben voor het onderzoeksrapport van Research voor Beleid. De gemaakte analyse wordt scherp genoemd en het college is content met het positieve beeld dat van de medewerkers van de dienst naar voren komt. In de reactie wordt kort ingegaan op het verbeteren van de samenwerking met de ketenpartners. In het rapport hebben de ketenpartners de nodige kritiek op de dienst. De rekenkamercommisie is van mening dat het college onvoldoende ingaat op dit punt, zoals het op wel meer negatieve punten niet ingaat. Omdat een goede samenwerking een van de voorwaarden is voor het laten slagen van het beleid, heeft de rekenkamercommissie hierover een aanbeveling opgenomen.

In het rapport komt ook de tamelijk stroef verlopen samenwerking tussen het college van B&W en de directie van de dienst naar voren. In het onderzoek van HEC is al de vraag gesteld of de dienst over voldoende politieke sensitiviteit beschikte. De conclusie van de rekenkamercommissie is dat hier een probleem lag en dat het college wellicht eerder had kunnen ingrijpen. Ook hierover is een aanbeveling opgenomen. Voor het overige is het aan de raad om een oordeel te geven over het rapport, de reactie van het college van B&W en om de aanbevelingen al dan niet over te nemen.

Toekomst in verandering

Evaluatie van de reorganisatie van de dienst SOZAWE Groningen

Martine van Ommeren, Betty Noordhuizen, Suzanne de Visser & Natasha Stroeker

Projectnummer: BA4003

Zoetermeer, 13 juni 2012

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

3

Voorwoord

Change is the only constant – Heraclitus, Grieks filosoof

‘Meer perspectief voor mensen’ kopt de WWB-monitor 2006 van Divosa. De monitor geeft een stand van zaken van het beleid in gemeenten twee jaar na invoering van de WWB: daaruit

blijkt dat gemeenten in die jaren de omslag hebben gemaakt van rechtmatigheid naar doelma-

tigheid en dat gemeentelijke sociale diensten efficiënter zijn gaan werken. Klanten zijn meer

centraal komen te staan in de keten.

In zo’n context ontstaat het ontwikkelprogramma van de dienst SOZAWE Groningen, een pro-

gramma dat het uitgangspunt zal zijn van de organisatieverandering binnen de dienst SOZA-

WE Groningen in de jaren 2006-2011, jaren waarin de dienst de omslag maakt van ‘uitkerings-

fabriek’ naar ‘dienstverlener’. Zo’n omslag vindt natuurlijk altijd plaats binnen een bredere

context. De keuzes die de dienst maakte in 2006 volgden voor een groot deel logisch en van-

zelfsprekend vanuit de toenmalige sociale context, gelijksoortige bewegingen bij andere socia-

le diensten en de bestaande structuren binnen de dienst.

De rekenkamercommissie heeft besloten tot een evaluatie van dit ontwikkelprogramma, op

verzoek van vijf Raadsfracties. Deze fracties stellen dat “in tijden waarin de druk op de dienst

toeneemt (…) meer dan ooit een optimaal functionerende dienst noodzakelijk is, waardoor dit

het moment is voor een onafhankelijk extern onderzoek” naar het ontwikkelprogramma.

In de voorliggende evaluatie van het ontwikkelprogramma is geprobeerd de reorganisaties

vanuit hun context te begrijpen en verklaren, maar op hun merites te beoordelen. Dit rapport

is bovendien opgesteld met het oog op de toekomst: wat gisteren is gebeurd, verschaft waar-

devolle lessen voor morgen. Want verandering blijft er, zeker binnen een dynamische en poli-

tieke omgeving als die van de dienst SOZAWE.

Deze rapportage is tot stand gekomen dankzij de betrokkenheid en openheid van veel (oud-)

medewerkers van de dienst SOZAWE, (oud-)bestuurders, samenwerkingspartijen en andere

betrokkenen. We bedanken hen voor de bereidheid mee te werken aan het onderzoek en de

openheid in de gesprekken. Op deze plaats bedanken we ook de rekenkamercommissie voor

de begeleiding van het onderzoek.

Martine van Ommeren

Projectleider

4

5

Inhoudsopgave

1 Inleiding 7 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 7 1.2 Context van het onderzoek 7 1.3 Onderzoeksdoel 8 1.4 Opzet van het onderzoek 8 1.5 Leeswijzer 9

2 Reconstructie van de reorganisatie 11 2.1 Cultuuromslag en Reorganisaties 11 2.2 Middelen en prognoses: een parallel traject 14 2.3 Reconstructie gebeurtenissen 15

3 Evaluatie van de reorganisatie 17 3.1 Stap 1: creëer of benoem de urgentie 18 3.2 Stap 2: een sterk team 19 3.3 Stap 3: een visie op verandering 23 3.4 Stap 4: communicatie over de verandering 25 3.5 Stap 5: belemmeringen wegnemen 27 3.6 Stap 6: korte termijn successen 28 3.7 Stap 7: voortbouwen op verandering 30 3.8 Stap 8: verankeren van verandering 31

4 De rol van communicatie 33 4.1 Communicatie tussen dienst en wethouder/College 33 4.2 Communicatie met Raad 35 4.3 Communicatie met samenwerkingspartners 36

5 Toekomst in verandering 39 5.1 Beeld van de toekomst 39 5.2 Stuurkracht binnen de dienst 40 5.3 Kritische omgeving 40 5.4 Medewerkers en organisatiemodel 41 5.5 Communicatie 43

Bijlage 1 Overzicht bronnen en respondenten 49 Bronnen 49 Respondenten 52

Bijlage 2 Normenkader 53 Normenkader deel B: Middelen 59 Normenkader deel C: Verankering van verandering en blik op de toekomst 60

6

7

1 Inleiding

1.1 Aanleiding tot het onderzoek

De dienst SOZAWE stond bij de invoering van de Wwb voor een complexe opdracht. Zo’n om-

buiging vergt een herziening van de organisatiestructuren. Begin 2006 heeft de dienst

SOZAWE hiertoe een ontwikkelprogramma ingezet, die moest leiden tot een klantgerichtere

benadering. In maart 2011 constateerden een aantal Raadsfracties dat deze reorganisatie nog

steeds niet was afgerond. In samenhang met enige onvoorspelbaarheid in de informatievoor-

ziening vanuit de dienst leidde dat tot zorgen bij de Raad over het functioneren van de dienst.

De Raadsfracties verzochten daarom de rekenkamercommissie Groningen een evaluatie in te

stellen naar het ontwikkelprogramma van de dienst SOZAWE.

De Raadsfracties onderstreepten daarbij dat in tijden waarin de druk op de dienst SOZAWE

toeneemt door oplopende werkloosheid, veranderend beleid en krimpende budgetten, een so-

lide en betrouwbare uitvoeringsorganisatie een noodzaak is. Het onderzoek richt zich daarom

(ook) op de vraag of de dienst SOZAWE na het uitvoeren van het ontwikkelprogramma in staat

is om de op hen afkomende ontwikkelingen (zoals de komende decentralisaties) in goede ba-

nen te leiden.

1.2 Context van het onderzoek

Wet werken naar vermogen (Wwnv)

Het jaar 2012 staat voor veel gemeenten in het teken van de voorbereiding op de Wet

Werken naar Vermogen. Deze wet betekent een fundamentele wijziging van het stelsel van

werk en inkomen. De Wet Werken naar Vermogen was gepland om vanaf 1 januari 2013 de

WWB, Wsw en een deel van de Wajong te vervangen1. Het kabinet wilde met de

Wwnv zorgen dat mensen naar vermogen gaan werken en participeren. Gemeenten krijgen

de verantwoordelijkheid om hun cliënten daarbij te ondersteunen. Ook de verantwoorde-

lijkheid voor de werkgeversbenadering, waarbij werkgevers moeten worden gestimuleerd

om mensen in dienst te nemen, komt grotendeels bij gemeenten te liggen. Tegelijkertijd

met deze toegenomen verantwoordelijkheden worden gemeenten – en meer specifiek de

diensten SOZAWE van gemeenten, geconfronteerd met forse besparingen. Het Rijk wilde

met het overdragen van taken 2 miljard euro bezuinigen.2 Ongeacht de toekomst van de

Wwnv blijft deze taakstelling onverminderd van kracht. Dat betekent keuzes maken in be-

leid en uitvoering en – voor veel gemeenten – een herinrichting van de uitvoeringsorgani-

saties.3

1 Medio mei 2012 wordt besloten over de status van het wetsvoorstel van de Wwnv. Hoogstwaarschijnlijk wordt

de voorgenomen invoerdatum van 1 januari 2013 niet gehaald. 2 Kamerbrief | 06-09-2011 | BZK 3 C.M. van Ommeren & S.M. de Visser (2012) Van deelnemer naar werknemer. Derde voortgangsrapportage

over de pilot loondispensatie. Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

8

Groningen als nadeelgemeente

Dat is voor vrijwel alle gemeenten een uitdaging, maar voor sommige gemeenten is deze

uitdaging extra groot. Zo ook voor Groningen. Groningen is immers een zogenoemde ‘na-

deelgemeente’: er is een structureel tekort op het inkomensdeel (BUIG). De geplande be-

zuinigingen, die ook en vooral het participatiebudget treffen, komen daardoor extra hard

aan.1 In Groningen vermindert dit participatiebudget van 41,6 miljoen euro in 2011 naar

21,4 miljoen euro in 2015. Ook bezuinigt het Rijk op de subsidie voor mensen in de Wsw.

Aangezien de loonkosten van de SW medewerkers onbeïnvloedbaar zijn, kan dit voor de

gemeente Groningen leiden tot een oplopend tekort van 7,5 miljoen euro in 2011 tot 12

miljoen euro in 2015.

Voorbereiding op de toekomst

Een goede voorbereiding op de toekomst is daarom cruciaal voor Groningen. Op verschil-

lende fronten is deze voorbereiding al ingezet. Zo neemt de gemeente Groningen deel aan

de pilot Werken naar Vermogen: Loondispensatie2. Ook in de interne organisatie heeft de

dienst SOZAWE al een aantal stappen gezet, onder andere middels de het ontwikkelpro-

gramma “Alle Stadjers actief! Hoe werkt SOZAWE mee?”. Een evaluatie van dit ontwikkel-

programma kan bijdragen aan een goede voorbereiding op de toekomst. Deze evaluatie

geeft inzicht in de succes- en faalfactoren van de uitvoering van het ontwikkelprogramma

en de herinrichting van de dienst SOZAWE, wat waardevolle lessen en leerpunten kan ople-

veren met het oog op de toekomstige veranderingen.

1.3 Onderzoeksdoel

Het onderzoek kende de volgende doelstellingen:

Doel 1: Evaluatie van het ontwikkelprogramma.

Doel 2: Evaluatie van de organisatie en communicatie rondom ontwikkelprogramma en

de bijbehorende reorganisatie.

Doel 3: Vaststellen of de dienst SOZAWE voldoende in staat is financiële prognoses te

maken.

Doel 4: Vaststellen of het opzoeken van samenwerking met andere beleidsvelden een

antwoord is op de uitdagingen waarmee de dienst wordt geconfronteerd.

Doel 5: Vaststellen of de dienst in de toekomst voldoende in staat is om adequaat te

reageren op veranderingen zoals de Wwnv en bezuinigingen.

1.4 Opzet van het onderzoek

Het onderzoek is gestart met een reconstructie van de uitvoering van het ontwikkelprogramma

in de jaren 2006-2011. Hierna heeft een analyse van deze periode plaatsgevonden, waarbij er

in meer evaluatieve zin naar de ontwikkelingen is gekeken.

1 Nadeelgemeenten kunnen bijv. een deel van het participatiebudget nodig hebben om de tekorten op het in-

komensdeel te compenseren. 2 Nota aan de Raad dd. 5 oktober 2010. Onderwerp: Pilot Loondispensatie.

9

Reconstructie van het ontwikkelprogramma

Het onderzoek naar het ontwikkelprogramma is gestart met een documentstudie waarin diver-

se Raadsstukken, jaarplannen en jaarverslagen, interne documenten van de dienst SOZAWE

en diverse andere relevante stukken zijn geraadpleegd1. Deze reconstructie had tot doel de

uitgangspunten van het ontwikkelprogramma in kaart te brengen, en inzichtelijk te maken hoe

deze zijn vertaald en doorgevoerd in de praktijk en de mate van realisatie van het ontwikkel-

programma tot op heden. De informatie uit deze documenten is getoetst, aangevuld en ver-

diept in de persoonlijke interviews met medewerkers van de dienst SOZAWE.

Verdieping en evaluatie

Na de reconstructie van de uitvoering van het ontwikkelprogramma heeft er een verdiepende

fase plaatsgevonden, waarin via persoonlijke interviews met 17 ambtelijk en bestuurlijk be-

trokkenen en vertegenwoordigers van de Raad2 inzicht is verkregen in het verloop van het

ontwikkelprogramma. In dit onderzoek is de uitvoering van het ontwikkelprogramma gespie-

geld aan een model voor organisatieverandering, opgesteld door organisatiewetenschapper

J.F. Kotter3. Dit model heeft gediend als normatief kader voor de evaluatie van de uitvoering

van het ontwikkelprogramma.4

Daarnaast zijn er in deze fase 8 telefonische interviews uitgevoerd met samenwerkingspart-

ners van de dienst SOZAWE5. Middels deze gesprekken is in kaart gebracht op welke manier

de dienst samenwerking heeft of zoekt met partners van de gemeente op het terrein van o.a.

onderwijs, werkgelegenheid en zorg, en de mate waarin deze partijen open staan voor conti-

nuering en het uitbouwen van deze samenwerking.

Tot slot is in deze fase gebruik gemaakt van inzichten en informatie die uit parallel verlopende

onderzoeken over de dienst SOZAWE is verkregen. We noemen hier interviews die in deze pe-

riode hebben plaatsgevonden in het kader van een casestudie door Research voor Beleid naar

het verloop van de MAU-aanvraag in Groningen6 en interviews die door Research voor Beleid

zijn uitgevoerd in het kader van de evaluatie van de Pilot Werken naar Vermogen: Loondis-

pensatie in Groningen7.

1.5 Leeswijzer

Het navolgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) bevat een feitelijke reconstructie van de periode

2006-2011. Hoofdstuk 3 vervolgt met een evaluatie van verschillende stappen van organisa-

tieverandering. Hiervoor is op hoofdlijnen gebruik gemaakt van een model dat fases van orga-

nisatieverandering beschrijft, opgesteld door organisatiewetenschapper John Kotter. In hoofd-

stuk 4 staat het thema communicatie centraal. Dit bleek een cruciale schakel in het verloop

van de reorganisatie en de beeldvorming bij betrokkenen. Hoofdstuk 4 neemt daarom commu-

nicatie als uitgangspunt. Daaropvolgend geeft hoofdstuk 5 een blik op de toekomst.

1 Een volledige lijst van geraadpleegde documenten is te vinden in bijlage 1A. 2 Een volledige lijst van respondenten is te vinden in bijlage 1B. 3 Zie ook hoofdstuk 3. 4 In bijlage 2 is terug te vinden hoe dit model is verwerkt in het normenkader. 5 Een volledige lijst van respondenten is te vinden in bijlage 1B. 6 Zie: Engelen, M.W.H., B. Steiner, N.E. Stroeker (in publicatie). Evaluatie MAU WWB. Research voor Beleid en

Buro Steiner Advies, i.o.v. Ministerie van SZW. 7 Zie: Ommeren, C.M. van, S. Bouma & S. de Visser (in publicatie). Van deelnemer naar werknemer. Evaluatie

van de Pilot Loondispensatie, vierde voortgangsrapportage. Research voor Beleid, i.o.v. Ministerie van SZW.

10

11

2 Reconstructie van de reorganisatie

Dit hoofdstuk geeft een beknopte, feitelijke beschrijving van de uitvoering van het ontwikkel-

programma in de periode 2006-2011 (paragraaf 2.1). Aansluitend geven we inzicht in enkele

parallel verlopende trajecten of gebeurtenissen die samenhangen met het ontwikkelprogram-

ma of die daar invloed op hebben gehad (paragraaf 2.2). Het hoofdstuk sluit af met een over-

zicht van de belangrijkste mijlpalen (paragraaf 2.3). In een tijdlijn vatten we de volgorde van

verschillende gebeurtenissen in deze periode samen.

2.1 Cultuuromslag en Reorganisaties

Basis voor de verandering

Op 2 maart 2006 is het meerjarenprogramma “Alle stadjers actief! Hoe werkt SOZAWE mee?”

door het College van B&W vastgesteld en naar de Raad gestuurd. Dit ontwikkelprogramma is

te zien als een ‘kapstok’ voor de ontwikkelingen die de dienst SOZAWE in de periode 2006-

2011 heeft doorgemaakt. Het programma is geënt op de nota “Werken, meedoen en erbij ho-

ren” (door de Raad vastgesteld op 20 juli 2005) en “Een werkend netwerk” (vastgesteld op 19

oktober 2005).1 De directie van de dienst zag dit programma als een hoofdlijnennotitie, die de

koers aangaf waarlangs de dienst zich gedurende de periode 2006-2010 zou gaan ontwikke-

len.2

Visie en doelen van het ontwikkelprogramma

Het ontwikkelprogramma opent met de opdracht die de dienst SOZAWE heeft: alle inwoners

van de stad Groningen actief te laten deelnemen aan het maatschappelijk leven. Om aan dat

motto bij te dragen is een organisatieverandering nodig. De organisatie moet meer klantge-

richt gaan werken, en de samenwerking in de keten moet hechter, zowel richting zorg als rich-

ting werk.

Zoals het ontwikkelprogramma zelf stelt ‘maken de nieuwe ambities en aanpak van de dienst

een ingrijpende verandering van de organisatie en van de werkwijze van de (meeste) mede-

werkers noodzakelijk. De primaire organisatie verschuift van wetten, regels en rechten naar

mensen, kaders en kansen. Van een vooral uitvoerende organisatie moet SOZAWE een flexibe-

le, initiatiefrijke dienstverlener worden.’3 Die verschuiving moet, volgens het programma, be-

reikt worden door in te zetten op drie thema’s4:

1. Cultuur en professionalisering van de medewerkers 2. Professionalisering van de bedrijfsvoering 3. Communicatie (intern en extern).

Het ontwikkelprogramma formuleert op deze thema’s geen specifieke doelen. In subparagra-

fen zijn wel algemene doelen terug te vinden zoals: klantgerichter en samenwerkingsgerichter

werken (thema 1) of het vergroten van kennis (thema 2). Latere documenten voegen daar nog

doelen aan toe, zoals blijkt uit dit citaat:

‘Het organisatieontwikkelingsprogramma Alle Stadjers actief kent twee doelen: (…)

1 7 februari 2006. Alle Stadjers Actief! Hoe werkt SOZAWE mee?’ Dienst SOZAWE, gemeente Groningen, p.4. 2 O.a.: Jaarplan 2007 Sociale Zaken en Werk, Groningen, november 2006. 3 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.2. 4 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.13.

12

betere dienstverlening en (…) een gezonde bedrijfsvoering’.1

Cultuurverandering: geleidelijke uitvoering

Het realiseren van een cultuuromslag, die betrekking heeft op een omslag in organisatie en

gedrag, wordt algemeen gezien als een evolutionair proces dat jaren tijd nodig heeft. Een ver-

andering goed voorbereiden en goed verankeren en borgen vergt zijn tijd.2 Tegelijkertijd is het

belangrijk dat de daadwerkelijke cultuurtransitie een korte doorlooptijd kent, waarna de ge-

dragsverandering verder verdiept kan worden.3 In de praktijk betekent dit dat een langer tra-

ject van cultuurverandering vaak wordt gecombineerd met één of meer korte reorganisatie-

trajecten.

De directie van de dienst SOZAWE heeft bewust gekozen voor het geleidelijk vormgeven en

uitrollen van de cultuuromslag. ‘De overgang van een regelgestuurde uitvoeringsorganisatie

naar een dienstverlenende organisatie geven we geleidelijk, in een periode van vier jaar,

vorm.’4 Hier had de directie haar argumenten voor. De verandering kon stap voor stap – in

kleine fasen – worden doorgevoerd. Daarbij zou steeds rekening gehouden kunnen worden

met de inbreng van medewerkers, klanten en externe partners. Kortom: geleidelijkheid bood

ruimte om de verandering als een actief proces in te zetten. ‘We kiezen dus niet voor een re-

organisatie op basis van een blauwdruk, maar we laten ons leiden door wat in de praktijk van

ons werk het beste blijkt te werken.’5

Wel voorziet de directie in het ontwikkelprogramma dat een reorganisatie waarschijnlijk nood-

zakelijk is: ‘Anders werken leidt op enig ogenblik tot anders organiseren. Als dit leidt tot een

nieuwe organisatiestructuur, verwachten we deze eind 2006 in beeld te hebben.’6

Planning en uitvoering van de organisatieontwikkeling

In vrijwel alle interviews is benadrukt dat er geen sprake is geweest van meerdere opeenvol-

gende reorganisaties zonder onderlinge samenhang. De uitvoering van het ontwikkelprogram-

ma moet als één geheel worden gezien, waarbij een aantal stappen zijn doorlopen:

1 Algemene visievorming (2006) en reorganisatie van de stafdiensten (2006 en deel 2007) 2 Voorbereiding op verandering werkwijzen en professionalisering medewerkers (2008 en

2009)7. Uittesten van deze werkwijzen via de pilot Klantmanagement (2010).

3 Formele wijziging werkwijze klantmanagers via reorganisatie (eind 2010, afronding 2011).

Na een nadere visievorming besloot de directie van de dienst eind 2006 om aan te vangen met

een herziening van de stafdiensten (fase 1). Inhoudelijk betekende dit een verandering in de

wijze waarop lijn en staf met elkaar samenwerken. Het werd noodzakelijk geacht eerst de staf

van de dienst opnieuw in te richten omdat de expertise van deze afdelingen nodig was voor de

herinrichting van de primaire processen.

De invulling van deze primaire processen heeft plaatsgevonden via drie projecten (fase2), die

zijn uitgevoerd in (een deel van) de jaren 2008 en 2009. Deze projecten betroffen het stan-

1 Gemeente Groningen, Dienst SOZAWE (2010). Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE. Groningen, april 2010. 2 Straathof, A.J.M. (2009). Zoeken naar de kern van cultuurverandering. Erasmus Universiteit Rotterdam, p.10. 3 Straathof, A.J.M. (2009). Zoeken naar de kern van cultuurverandering. Erasmus Universiteit Rotterdam, p.15. 4 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.10. 5 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.10. 6 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.13. 7 Via de projecten Werkwijze®, Inkomenwijze® en Zorgverwijze®

13

daardiseren van de aanpak van werktoeleiding (project Werkwijze®), het herstructureren van

de inkomensdienstverlening (project Inkomenswijze®) en het vergroten van de zorgsensitivi-

teit van de dienst (project Zorgverwijze®). Deze projecten hebben volgens betrokkenen de

nieuwe werkwijzen voorbereid en het draagvlak hiervoor vergroot. De nieuwe werkwijzen die

in deze projecten zijn voorbereid zijn in de uitvoering door een kleine groep klantmanagers

getest in een pilot Klantmanagement die liep van 1 januari 2010 tot 1 april 2011.1 In deze pi-

lot zijn de uitkomsten van de voorbereidende projecten in een pilotomgeving getoetst en waar

nodig aangepast. In die periode werd ook de formele reorganisatie van de uitvoering voorbe-

reid (fase 3). Door deze voorbereiding moest de uiteindelijke reorganisatie op uitvoeringsni-

veau slechts een ‘formalisatie’ zijn van wat in feite al bestaande structuren waren.

Uit gesprekken met directieleden van SOZAWE en de (voormalig) wethouders blijkt dat deze

planning, hoewel niet expliciet gemaakt in het ontwikkelprogramma, van meet af aan de be-

doeling was. Tegelijkertijd blijkt dat de planning en fasering van de uitvoering van de cultuur-

omslag geen expliciet onderwerp van discussie is geweest. De wethouder in de periode 2006-

2010 verklaart de late fasering van de formele reorganisatie van de uitvoering als volgt: ‘Het

was de afspraak dat het ontwikkeltraject eind ’10 af zou zijn, ook vanwege het aflopen van de

Collegeperiode. Misschien dat daardoor de vraag of het allemaal ook eerder gereed kon zijn

gewoonweg niet is geopperd’.

Het verandertraject heeft uiteindelijk een vertraging van ca. 6 maanden opgelopen ten opzich-

te van de oorspronkelijke planning, waarin de nieuwe organisatiestructuur eind 2010 operabel

zou zijn: de nieuwe werkwijze van uitvoerend personeel werd per 1 april 2011 van kracht2.

Communicatie over inhoud en planning

Het ontwikkelprogramma ‘Alle Stadjers Actief!’ is een hoofdlijnennotitie. Het bevat weinig de-

tailinformatie en geeft geen inzicht in hoe en op welke termijn de dienst de gestelde doelen wil

gaan behalen. Hoe het ontwikkelprogramma gestalte heeft gekregen is volgens de directie

neergeslagen in de jaarlijkse dienstplannen. In een aantal jaren (2006, 2009) weerklinkt het

ontwikkelprogramma in het dienstplan. Zo zijn de doelen voor 2006 o.a. het verbeteren van

de dienstverlening aan de klant en het verbeteren van de ketensamenwerking. Deze doelen

zijn echter nog niet geconcretiseerd. In andere jaarplannen (2007, 2008) wordt niet gerept

over het ontwikkelprogramma. Voor de reorganisatie van de stafdiensten (2006-2007) en de

reorganisatie van de uitvoering (2010) zijn afzonderlijke uitvoeringsprogramma’s opgesteld.

De wethouder werd op regelmatige basis geïnformeerd in de wekelijkse overleggen. Deze

communicatie over het ontwikkelprogramma was vrijwel uitsluitend mondeling en lijkt vooral

betrekking te hebben gehad op organisatorische aspecten.

Politieke context

Het ontwikkelprogramma is tot stand gekomen en uitgevoerd onder drie verschillende wethou-

ders. Het programma is in gang gezet onder wethouder Koen Schuiling (VVD). De uitvoering

heeft grotendeels plaatsgevonden onder wethouder Peter Verschuren (SP). Vanaf 2010 is Elly

Pastoor (PvdA) wethouder. De directie van de dienst is in die jaren 2006-2011 grotendeels

stabiel geweest.

1 Dienst Sociale Zaken en Werk (2011). Pilot Klantmanagement. Uitkomsten en ervaringen. Groningen, oktober

2011. 2 Gemeente Groningen, Dienst SOZAWE (2010). Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE. Groningen, april 2010.

14

De dienst SOZAWE is op dit moment onderdeel van een bredere gemeentelijke reorganisatie,

waarbij onder andere delen van het SW-bedrijf Iederz en de dienst SOZAWE ineengeschoven

gaan worden. Deze ontwikkelingen worden nader beschreven in hoofdstuk 5.

2.2 Middelen en prognoses: een parallel traject

Tijdens de periode dat het ontwikkelprogramma werd uitgevoerd speelden diverse financiële

issues bij de dienst. Vanaf 2006 bleek de dienst enige jaren op rij een overschot te hebben op

het participatiebudget. De dienst had aanvankelijk voor het jaar 2006 juist tekorten op het in-

komensdeel en op uitvoeringskosten voorzien.1 Respondenten geven in de interviews aan dat

het verwachtte tekort leidde tot verminderde investeringen. Zij melden dat er in de jaren

2006-2008 vrij strikt en conservatief werd begroot.

Dat de dienst tekorten verwachtte, maar het jaar afsloot met een overschot veroorzaakte vol-

gens de Raadsleden een gevoel van onbehagen, waardoor een eerste wantrouwen over het

functioneren van de dienst SOZAWE ontstond. In de daarop volgende jaren (eind 2007 tot eind

2010) is er op diverse momenten commotie geweest over de financiële prognoses van de

dienst. Diverse oorzaken (nadeelgemeente, bijstellingen van landelijke cijfers) noodzaakten de

dienst ettelijke malen prognoses positief of negatief bij te stellen. Bovendien werden structu-

rele activiteiten uit incidentele middelen werden betaald. Dit heeft volgens de Raadsleden het

gevoel van wantrouwen en argwaan bij de Raad verder gevoed.

In 2010/11 heeft aantredend wethouder Elly Pastoor in samenwerking met de directie van de

dienst het traject ‘SOZAWE vooruit!’ gestart om de informatievoorziening en bekostigingspro-

blemen van de dienst te verbeteren2. Dit traject had tot doel de rust te creëren die voor de

dienst noodzakelijk was en het vertrouwen van de Raad te herstellen. De Raadsleden geven

aan dat dit vertrouwen toeneemt.

De dienst SOZAWE heeft daarnaast haar prognose-proces verfijnd en de informatievoorziening

verbeterd. Recent onderzoek hiernaar concludeert dat de dienst SOZAWE op dit punt in control

is.3 Ook de interne bekostigingsstructuur is aangepakt. Volgens respondenten zijn de bekosti-

gingsproblemen hierdoor deels opgelost.4

De fluctuaties in prognoses en realisaties van de dienst SOZAWE in de periode 2006-2011

hebben echter wel effect gehad op de relatie tussen wethouder(s) en directie van de dienst.

Daarnaast leidde het ook tot effecten in de relatie tussen de wethouder(s) en de Raad.

1 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief! p.16. 2 Gemeente Groningen (2010). Sozawe vooruit! Verbeteracties informatie en financiering dienst SOZAWE. 3 Groen, U. (2011). Onderzoek Dienst SOZAWE van de gemeente Groningen. Het Expertise Centrum. 4 Zie ook: Nota aan de Raad dd. 18 maart 2011. SZ 11.2561159. Onderwerp: Stand van Zaken ver-beteracties

informatie en financiering dienst SOZAWE. Een uitgebreide analyse van de bekostigingsproblemen van de dienst behoort niet tot de scope van dit onderzoek.

15

2.3 Reconstructie gebeurtenissen

Diverse respondenten bij de Dienst SOZAWE wijzen erop dat het verloop van de reorganisatie

en de discussie over de prognoses en middelen van de dienst gescheiden trajecten zijn. Een

ander deel van de respondenten geeft echter aan dat door een sterke focus op middelen en

prognoses in de jaren 2009 op (bestuurlijk) niveau de aandacht voor het verloop van het ont-

wikkelprogramma minder was. Onderstaande tabel geeft ook aanleiding te vermoeden dat bei-

de trajecten elkaar hebben beïnvloed. Een voorbeeld: in 2008 en 2009 lag het ontwikkelpro-

gramma vrijwel stil, op de projecten rond de nieuwe werkwijzen na. Dit is ook de periode

waarin zowel Raad als College als dienst grotendeels in beslag werden genomen door de wis-

selingen in prognoses en sterk schommelende financiële ramingen.

Reorganisatie Middelen en prognoses

Jaar Ontwikkeling/actie Jaar Ontwikkeling/prognose/resultaat

1 januari 2004 Invoering WWB Eind 2005 Resultaat: +5,4 miljoen1

2006-2010 Peter Verschuren Wethouder Eind 2006 Resultaat: +13,5 miljoen

2006-2010 Ontwikkelprogramma ‘Alle Stadjers Actief’2

2006 Uitvoeringsplan reorganisatie Middelen en Control3

2006 Uitwerking visie Eind 2007 Resultaat: +8,3 miljoen

2007 Reorganisatie stafdienst (= uitvoering van uitvoeringsplan uit 2006)

Eind 2007 Prognose 2008: positief resultaat op basis van economische groei van 2,5%

Maart 2008 Prognose resultaat ’08: -8,1 miljoen

Eind 2008 Prognose resultaat 2008: toch niet zo

erg als gedacht

2009

Projecten Werkwijze®, Inkomenswijze® en Zorgverwijze®, samengevat in pilot Klant-management4

Maart 2009 Prognose 2009: -8,2 miljoen

Maart 2009 Aanvraag MAU5

Oktober 2009 Prognose 2009: +2,9 miljoen

Eind 2009 Resultaat 2009: -8,1 miljoen

2010-heden Elly Pastoor Wethouder Eind 2009 Plan van Aanpak tekort dienst SOZAWE

April 2010 Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE (uitwerking ontwikkelprogramma)6

Juni 2010 Start reorganisatie uitvoering (werkwijze klantmanagers, realisatie uitvoeringsplan)

Mei 2010 Prognose 2010: -9,7 miljoen

Juni 2010 Start reorganisatie bedrijfsvoering Oktober 2010 SOZAWE vooruit! Notitie over verbe-teracties voor de prognoses en informa-tievoorziening van de dienst.7

Maart 2011 Verzoek om rekenkameronderzoek8 April 2011 Wijziging middelen: + 8 mln

April 2011 Start nieuwe werkwijze uitvoering Sept. 2011 HEC Rapport: dienst is in control9

1 Nota aan de Raad. SZ.08.1623943. Onderwerp: Inzicht besteding Werkdeel WWB.. 2 Gemeente Groningen (2006). Alle Stadjers Actief! Hoe werkt SOZAWE mee?’ Dienst SOZA-WE, gemeente

Groningen. 3 B&W Besluit d.d. 22 januari 2007. Onderwerp: Uitvoeringsplan Reorganisatie Directie Middelen en Control,

dienst SOZAWE. 4 Limmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen. Oktober

2009; Korblet, H. (2009). Eindrapport inkomenswijzer. Advies t.a.v. inkomensdienstverlening SOZAWE. No-vember 2009; Polstra, L. (2009). Eindrapport zorgverwijzer. Dienst SOZAWE, December 2009.

5 Raadsvoorstel 2008-2009. SZ 09.1845701. Onderwerp: toestemmingverlening MAU-aanvraag. 6 Gemeente Groningen, Dienst SOZAWE (2010). Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE. Groningen, april 2010. 7 Raadsvoorstel 2008-2009. SZ 09.1845701. Onderwerp: toestemmingverlening MAU-aanvraag.. 8 Fracties PvdA, VVD, ChristenUnie, CDA en Stadspartij (7 maart 2011). Verzoek om onderzoek reken-

kamercommissie naar het ontwikkelprogramma van de dienst SOZAWE. 9 Groen, U. (2011). Onderzoek Dienst SOZAWE van de gemeente Groningen. HEC.

16

Legenda: Groen: positieve prognoses/resultaten. Rood: negatieve prognoses/ resultaten. Blauw: voorbereidingsactiviteiten. Paars: veranderingsplan/uitvoeringsplan. Alles boven de streep heeft betrekking op de reorganisatie, onder de streep op de midde-len/prognoses.

Reorganisatie dienst SOZAWE Groningen

HEC-rapport

Pilot klantmanagementUitvoeringsplan

reorganisatie staf

Uitvoeringsplan reorganisatie uitvoering

Plan van aanpak tekort dienst SOZAWE

Uitvoering ®-projecten

P.'08:+/-P.'08:+ P.'09:+2,9 P.'13:+13 (+8)P.'10:-9,7

R.'09:-8,1

Aanvraag MAU

P.'09:-8,2

Start nieuwe werkwijze

Uitloop ontwikkelprogramma

Periode Peter Verschuren

Reorganisatie uitvoering

Periode Elly Pastoor

Reorganisatie stafdienst

Uitwerking visie

Ontwikkelprogramma 'Alle Stadjers Actief'

Invoering WWB

Notitie SOZAWE Vooruit!

R.'06:+13,5R.'05:+5,4 R.'07:+8,3

P.'08:-8,1

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

17

3 Evaluatie van de reorganisatie

Dit hoofdstuk focust op de evaluatie van (de uitvoering van) het ontwikkelprogramma. Het

hoofdstuk is te lezen als een procesevaluatie, waarbij achtereenvolgens diverse cruciale fases

in de reorganisatie de revue passeren. De gehanteerde fasering is geënt op de stappen in het

beproefde model voor organisatieverandering van John Kotter. We lichten dit model hier kort

nader toe. We beschouwen in dit hoofdstuk hoe deze stappen zijn verlopen.

Model voor organisatieverandering: 8 stappen

Er zijn veel theorieën die beschrijven hoe verandering uitgevoerd moet worden. Veel van deze

theorieën hebben hun oorsprong in het gedachtegoed van organisatiewetenschapper John

Kotter, professor aan de Harvard Business School. Kotter heeft een model ontwikkeld voor

succesvolle organisatieverandering en de implementatie van nieuwe innovaties dat bestaat uit

acht stappen.1 en 2 Hoewel deze stappen in de tijd globaal op elkaar volgen, zullen ze elkaar in

de praktijk van een organisatieverandering ook deels overlappen. Onderstaande tabel laat de-

ze stappen zien. Deze stappen zijn vrij sterk gericht op de interne organisatie. In de bespre-

king van deze stappen zullen we ook omgevingsfactoren als samenwerkingspartners betrekken

bij de evaluatie.

Stap Toelichting

1. Urgentie Een gevoel van urgentie creëren

2. Leidend team Een leidend team samenstellen

3. Visie + plan Een visie en een strategie ontwikkelen

4. Draagvlak De veranderingsvisie communiceren; informeren van alle betrokkenen

5. Actieruimte Aanzetten tot actie door barrières weg te nemen

6. Resultaat Korte termijn successen genereren en delen

7. Tempo Verbetering consolideren en meer verandering tot stand brengen

8. Duurzaam anders Nieuwe benaderingen in de organisatiecultuur verankeren

Gebruik van het model

In dit onderzoek is het model voor organisatieverandering van John Kotter toegepast als nor-

matief kader bij de evaluatie. In bijlage 2 is zichtbaar op welke wijze de stappen uit het model

zijn verwerkt in het normenkader dat uitgangspunt is bij de evaluatie van de ontwikkelingen

bij de dienst SOZAWE. In de volgende paragrafen zal steeds een stap van de organisatiever-

andering centraal staan, waarbij wordt aangegeven op welke wijze de stap is vormgegeven in

het veranderingsproces van de dienst SOZAWE in de periode 2006-2011. We benadrukken hier

dat deze theorie een middel is om naar het proces te kijken, maar geen doel op zich. De theo-

rie geeft handvaten om relevante aspecten van de reorganisatie te belichten, maar is geen

beperkend stramien.

1 Kotter, J. P. 1995. Leading change: Why transformation efforts fail. Harvard Business Review (March-April):

59-67.

2 Kotter, J. & Cohen, D. (2002). The heart of change. Real life stories of how people change their organizati-ons. Harvard Business School, Academic Service.

18

3.1 Stap 1: creëer of benoem de urgentie

Om verandering te kunnen laten gebeuren, is het belangrijk dat op diverse niveaus in de or-

ganisatie de noodzaak en urgentie van de verandering wordt onderkend. Dit gevoel van ur-

gentie is in de praktijk niet eenvoudigweg te realiseren door slechte voortgangscijfers of sta-

tistieken te presenteren. Belangrijk in deze stap is bijvoorbeeld: het benoemen van bedrei-

gingen en het presenteren van toekomstscenario’s bij gelijkblijvende omstandigheden, het

verkennen van verschillende mogelijke richtingen van verandering.

Bevindingen

De komst van de WWB in 2004 en veranderingen in de Wsw en WMO veroorzaakten in het be-

gin van de 21e eeuw een omslag in het denken over sociale zekerheid. De verantwoordelijkhe-

den – en mogelijkheden – van gemeenten om burgers te ondersteunen en activeren namen

sterk toe. Deze veranderingen noodzaakten veel gemeenten tot een verandering van hun uit-

voeringspraktijken. Deze context vormde ook de aanleiding tot het ontwikkelprogramma. Dát

een verandering noodzakelijk was werd daardoor binnen de dienst SOZAWE en bij haar sa-

menwerkingspartijen breed gedragen. Niettemin was het voor de directie wel noodzakelijk de

urgentie te benoemen van specifiek deze verandering op dit moment.

SOZAWE streefde ernaar in haar dienstverlening de klant centraal te zetten. Met dit doel

moest een overstap naar klantmanagement worden gemaakt. Dit betekende een nieuwe bena-

dering, waarbij medewerkers op uitvoerend niveau als klantmanager aan de slag gingen. De

klantmanager is de spil in de dienstverlening die SOZAWE aan klanten biedt en voert voor

‘zijn’ klanten de regie over de dienstverlening. De klantmanager heeft daarmee een centrale

rol in de dienstverlening richting klanten. Dit is een verandering ten opzichte van de eerdere

uitvoeringstactiek, waarbij deelaspecten (inkomensverstrekking, trajectbegeleiding) van de

dienstverlening over meerdere, gespecialiseerde medewerkers waren verdeeld. Het ontwikkel-

programma moest deze beweging in gang zetten. Deze visie was zeker niet uniek voor de ge-

meente Groningen: de klantmanagement-benadering was landelijk een breed gehoorde, breed

gedragen visie op sociale dienstverlening.

Opvallend is wel dat deze ontwikkeling in de gemeente Groningen relatief laat gestalte heeft

gekregen. Waar veel andere gemeenten het klantmanagement al in de periode 2004-2006 in-

troduceerden, is dit proces in Groningen pas in 2006 begonnen. Daarbij werd de transitie naar

klantmanagement uitgesmeerd over een periode van vier jaar, met een start van de voorbe-

reidende projecten in 2008 en 2009 en een reorganisatie in 2010 en 2011.

Dit heeft gevolgen gehad voor het behoud van het gevoel van urgentie binnen de organisatie.

De urgentie van de verandering werd zeker in de beginstadia van het ontwikkelprogramma

(2006) en bij aanvang van de voorbereidende projecten (2008) door betrokkenen breed on-

derschreven. Voor het gros van de medewerkers van de dienst SOZAWE bleef voelbare veran-

dering echter lange tijd uit. Dit ondergroef op de middellange termijn het gevoel van urgentie

op uitvoeringsniveau. Dat het gevoel van urgentie op het moment van de daadwerkelijke reor-

ganisatie (begin 2011) was weggezakt, blijkt uit een onderzoek dat in april 2011 is uitgevoerd

onder medewerkers van de dienst SOZAWE. Slechts een kleine meerderheid van de medewer-

kers (53%) vond ‘de noodzaak van een andere manier van werken duidelijk’.1

1 Beukeveld, M. & K. Kloosterman (2011). Effectmeting transitie onder medewerkers en klanten van SOZAWE.

Dienst onderzoek en statistiek, gemeente Groningen.

19

Conclusie

Al met al strookt de duur van het verandertraject niet met de eerste stap van het model van

Kotter. Wanneer een verandering urgent is, dient hij snel gestalte te geven. Het uitstellen van

de organisatiebrede invoering van de beoogde werkwijze tot aan het eind van het verandertra-

ject (2010, 2011) past niet goed bij het gevoel van urgentie zoals dat aanvankelijk werd ver-

woord. De urgentie van de verandering is pas in een late fase van het ontwikkeltraject ver-

taald naar wijzigingen die voor alle medewerkers zichtbaar en herkenbaar waren.

Aanbeveling

Als een verandering urgent is, voer hem dan ook snel door en maak gebruik van het bestaan-

de momentum. Dit voorkomt dat het gevoel van urgentie in de organisatie wegzakt.

3.2 Stap 2: een sterk team

Het is belangrijk een sterk team met zeggingskracht te vormen, dat de verandering steunt

en anderen kan overtuigen van het belang van de verandering. Dit zijn niet noodzakelijkerwijs

de mensen die zich in een hiërarchische positie bevinden, maar mensen met een sterk net-

werk en veel invloed in de organisatie.

Bevindingen

Voor het doorvoeren van verandering is een sterk team, dat die verandering draagt, noodza-

kelijk. In de context van de dienst SOZAWE bestaat zo’n team uit betrokkenen van verschil-

lende lagen in de organisatie en stakeholders uit de externe omgeving van de dienst. Duidelijk

is dat in elk geval de directie hierin vertegenwoordigd moet zijn. Om de verandering ook bre-

der in de organisatie te verankeren, is echter ook een vertegenwoordiging van middenmana-

gement en het uitvoeringsniveau noodzakelijk. Omdat de dienst opereert in een politieke con-

text, is het tevens belangrijk dat de verantwoordelijk wethouder bij dit team betrokken is. Tot

slot is ook draagvlak bij externe partijen waarmee de dienst nauw samenwerkt, zoals het SW-

bedrijf, van belang.

Intern team: versterken van stuurkracht en draagvlak

De dienst SOZAWE heeft bij de uitvoering van het ontwikkelprogramma bewust aandacht be-

steed aan de ‘personele’ kant van de veranderingen. Er zijn acties ondernomen om voldoende

stuurkracht te creëren en er is nagedacht over het realiseren van draagvlak binnen de organi-

satie.

Stuurkracht: na het vaststellen van het ontwikkelprogramma heeft er binnen de dienst een heroriëntatie plaatsgevonden op de inrichting van de control- en staftaken. Om het

ontwikkelprogramma inhoudelijk te kunnen doorvoeren is gestart met een reorganisatie

van de vakdirectie Middelen en Control.1 Concreet werd er onderscheid gemaakt tussen

stafdiensten (ondersteuning) en lijnmanagement (aansturen van de kerntaken van de

dienst). Op deze wijze ontstond er duidelijkheid over welke verantwoordelijken de latere

inhoudelijke veranderingen aanstuurden.

Draagvlak: de projecten Werkwijze®, Inkomenswijze® en Zorgverwijze® hadden (onder andere) tot doel draagvlak voor de veranderingen te creëren op diverse lagen in de orga-

nisatie. Bij de uitvoering van deze projecten zijn ook daadwerkelijk medewerkers uit het

1 B&W Besluit dd 22 januari 2007. Onderwerp: Uitvoeringsplan Reorganisatie Directie Middelen en Control,

dienst SOZAWE.

20

middenmanagement en de uitvoering nauw betrokken geweest.1 Dit gaf hen de gelegen-

heid inspraak te leveren op de verandering en de nieuwe werkwijze in de eigen organisatie

uitdragen.

Uit de interviews met directieleden en documentatie rond de uitvoering blijkt dat het betrek-

ken van medewerkers bij de uitvoering van de verandering belangrijk werd gevonden: ‘voor

een harmonieuze en soepele uitvoering van de plannen betrekken we de medewerkers actief

bij het hele proces’2 Er zijn diverse voorbeelden te benoemen die illustreren hoe die betrok-

kenheid gestalte kreeg. In welke mate uitvoeringsmedewerkers zelf die acties hebben ervaren

als mogelijkheden tot betrokkenheid bij de koers en inrichting van de cultuuromslag is niet

bekend.

Voorbeelden: betrekken van medewerkers

Reorganisatie staf: Tijdens de reorganisatie van de stafdiensten (2006, 2007) is ge-

bruik gemaakt van ‘kwartiermakers’ per vakgebied/afdeling. Deze afdelingshoofden

waren verantwoordelijk voor het uitwerken van een deeluitvoeringsplan voor hun af-

deling. Zij kregen de opdracht na te denken over de communicatie over de verande-

ring en het organiseren van draagvlak.3

Cultuuromslag: Het is vrij gangbaar om gedragsverandering in een proefomgeving te

toetsen. In zo’n pilot-omgeving kan worden geëxperimenteerd met nieuwe oplossin-

gen. Dat maakt duidelijk wat werkt en wat niet. De ‘eigen’ oplossingen van de organi-

satie kunnen vervolgens verspreid worden onder de rest van de organisatie.4 De keuze

om te werken met projecten waarin de werkwijzen rond drie pijlers van de dienstver-

lening (inkomen, zorg en werktoeleiding) eerst werden ingevuld en daarna getoetst in

de pilot Klantmanagement is daarmee logisch en goed doordacht.5

Reorganisatie uitvoering: medewerkers van de dienst SOZAWE hebben inhoudelijk

meegedacht over de visie op en invulling van de nieuwe werkwijzen. Ook tijdens de

reorganisatie hebben medewerkers via verschillende werkgroepen mee kunnen werken

aan de organisatieverandering.6 Ook in latere fasen is zo geprobeerd het draagvlak op

uitvoeringsniveau te behouden.

Al met al zijn de activiteiten die zijn ondernomen om stuurkracht en draagvlak voor de uitvoe-

ring van de cultuuromslag binnen de organisatie te versterken logisch en goed doordacht. Bij

het behoud van het draagvlak voor de veranderingen op uitvoeringsniveau wreekt zich echter

ook hier de lange doorlooptijd van de veranderingen. Hoewel het uitvoeringsplan voor de reor-

ganisatie van de stafdiensten al in juni 2006 is opgesteld, is het plan pas in april 2007 door

het College bekrachtigd. Hetzelfde geldt voor de projecten, die in 2008 in gang zijn gezet,

1 Limmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen. Oktober

2009; Korblet, H. (2009). Eindrapport inkomenswijzer. Advies t.a.v. inkomensdienstverlening SOZAWE. November 2009; Polstra, L. (2009). Eindrapport zorgverwijzer. Dienst SOZAWE, December 2009.

2 Gemeente Groningen (2006). Alle Stadjers Actief! Hoe werkt SOZAWE mee?’ Dienst SOZA-WE, gemeente Groningen.

3 B&W Besluit dd 22 januari 2007. Onderwerp: Uitvoeringsplan Reorganisatie Directie Middelen en Control, dienst SOZAWE.

4 Straathof, A.J.M. (2009). Zoeken naar de kern van cultuurverandering. Erasmus Universiteit Rotterdam. 5 Dienst Sociale Zaken en Werk (2011). Pilot Klantmanagement. Uitkomsten en ervaringen. Groningen,

oktober 2011. 6 Gemeente Groningen, Dienst SOZAWE (2010). Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE. Groningen, april 2010.

21

maar pas in oktober 2009 waren afgerond. Dergelijke lange doorlooptijden frustreren het

draagvlak voor verandering binnen een organisatie. Dit blijkt ook uit de nulmeting naar de

transitie van de dienst, die in april 2011 is uitgevoerd. Ruim zes op de tien medewerkers

(63%) geeft daarbij aan niet goed voorbereid te zijn op de nieuwe manier van werken. Ook

inhoudelijk zijn medewerkers niet allemaal overtuigd van de werkwijze: slechts iets meer dan

de helft (54%) verwacht door klantmanagement de klanten beter te kunnen bedienen.1 Over

het algemeen blijken leidinggevenden en managers aanzienlijk positiever over de effecten van

het klantmanagement voor de organisatie en de klanten dan uitvoeringsmedewerkers (o.a.

klantmanagers, inkomensconsulenten).2

Verschillende respondenten meldden dat medewerkers van de dienst SOZAWE in de periode

2006-2010 veel onzekerheid hebben gevoeld over hun positie, taken en rollen binnen de orga-

nisatie, doordat gedurende deze hele periode de reorganisatie op uitvoeringsniveau ‘boven de

organisatie hing’. Dergelijke onzekerheid komt de effectiviteit van cultuurverandering niet ten

goede.

Extern team: politieke steun

De wethouder en de dienst vormden geen hecht samenwerkend team. Daarvoor was er onvol-

doende onderling vertrouwen, en werd er onvoldoende onderling gespard over de koers van de

dienst en de invulling van de organisatie-ontwikkeling. Hiervoor zijn beide partijen verant-

woordelijk. De inhoudelijke focus van de wethouder lag in de jaren 2006-2010 overwegend bij

onderwerpen rond inkomensvoorziening, schuldhulpverlening en armoedebeleid. De directie

hield tegelijkertijd het hoe en wat en een groot deel van het waarom bij zichzelf vanuit de

overtuiging dat de wethouder niet betrokken hoefde te zijn bij de bedrijfsvoering van de

dienst. Dit is ten dele waar. Ten eerste is de vraag op welke wijze en op welk moment klanten

bejegend worden wel degelijk iets waar de wethouder over gaat. Ten tweede kan – ook als

iets strikt genomen ‘verantwoordelijkheid’ is van de dienst en bedrijfsvoering is – een sterk

team met de wethouder wel bijdragen aan het succes van de verandering. Immers: de wet-

houder kan wel helpen overtuigen (in- en extern). Deze kans is nu blijven liggen.

Extern team: samenwerkingspartners

Samenwerkingspartners waren nauwelijks betrokken bij de koers en de richting van de ver-

andering en zijn daarom geen onderdeel van het ‘veranderingsteam’ geworden. Daardoor

konden er grote inhoudelijke verschillen in visie op de dienstverlening tussen samenwer-

kingspartners bestaan.

Conclusie

De dienst zag het belang van betrokkenheid van medewerkers. Dit is in het ontwikkelpro-

gramma al benoemd. Mede daardoor is er ook een heldere strategie ontwikkeld om de stuur-

kracht te vergroten en medewerkers bij de inhoudelijke veranderingen te betrekken. Ook hier

heeft het lage tempo van de veranderingen de effectiviteit van deze strategie ondermijnd.

Daarnaast was het ‘team’ dat de verandering moest dragen sterk intern georiënteerd. Centrale

partners (samenwerkende organisaties, de wethouders) werden nauwelijks betrokken bij de

koers van de dienst en zijn niet geconsulteerd bij het inkleuren van de hoofdlijnen. Dit is een

1 Beukeveld, M. & K. Kloosterman (2011). Effectmeting transitie onder medewerkers en klanten van SOZAWE.

Dienst onderzoek en statistiek, gemeente Groningen. 2 Beukeveld, M. & K. Kloosterman (2011). Effectmeting transitie onder medewerkers en klanten van SOZAWE.

Dienst onderzoek en statistiek, gemeente Groningen.

22

gemiste kans, het had de verandering sterker en effectiever kunnen maken.

23

Aanbeveling

Verbreed de scope van het team bij nieuwe veranderingen naar buiten de dienst. Betrek centrale partijen van buiten de dienst als sparring partner. De wethouders is hierbij een

centrale partner.

Daarnaast verdient het aanbeveling bij veranderingen ook partners als het sociaal werk-bedrijf, ondernemersgroepen of onderwijsorganisaties een consulterende rol te geven.

3.3 Stap 3: een visie op verandering

Een duidelijke visie op de verandering helpt om anderen te laten begrijpen waarom inzet of

verandering van hen verlangd wordt. Het is in deze stap bijvoorbeeld belangrijk om de waar-

den die het belangrijkst zijn voor de verandering expliciet te maken, een korte ‘samenvatting’

te formuleren die beschrijft hoe de toekomst van de organisatie eruit moet zien, en een stra-

tegie die daar naartoe werkt. De leiders/aanstuurders van de reorganisatie moeten deze visie

helder voor ogen hebben.

De directie geeft aan bij aanvang van het ontwikkelprogramma een duidelijke visie op het

einddoel van de reorganisatie te hebben. Deze visie resoneert ook in de opgestelde stukken,

de voorbereidende projecten en de pilot Klantmanagement. In het eindplaatje van de directie

heeft iedere klant één vast aanspreekpunt, de klantmanager. Die klantmanager staat ook cen-

traal in de interne organisatie, en wordt ondersteund door andere inhoudelijke afdelingen en

door stafdiensten.1 Onderstaande figuur is een visuele weergave van dit einddoel.

Figuur 3.1 Einddoel van de reorganisatie

Bron: Gemeente Groningen, Dienst SOZAWE (2010). Uitvoeringsplan reorganisatie SOZAWE.

1 Limmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen. Oktober

2009; Korblet, H. (2009). Eindrapport inkomenswijzer. Advies t.a.v. inkomensdienstverlening SOZAWE. No-vember 2009.

24

Dit figuur geeft de contouren van het eindresultaat weer. Zoals het ontwikkelprogramma al

aangeeft, kon de inhoudelijke inrichting van de verschillende onderdelen flexibel worden inge-

richt, op basis van wat in de praktijk het beste werkt.1 Deze insteek maakte het mogelijk aan

te sluiten bij de praktijk van de uitvoeringsmedewerkers om zo draagvlak te creëren, maar ze

had ook een belangrijk nadeel: het is moeilijk gebleken één coherente visie op de uitvoering in

alle afzonderlijke trajecten door te voeren.

De uitvoering van de verandering is erg gelaagd tot stand gekomen. Er waren meerdere uit-

voeringsplannen (voor de stafreorganisatie in 2007 en de uitvoeringsreorganisatie in

2010/11). Daarnaast liepen binnen de dienst SOZAWE op andere thema’s ook diverse plannen

van aanpak en verbeteringsplannen (bijv. ten aanzien van de middelen en prognoses, 2011).

De inhoudelijke invulling van het klantmanagement, ten slotte, kreeg gestalte in de drie voor-

bereidingsprojecten. De samenhang tussen deze plannen en de inbedding van deze activiteiten

in het oorspronkelijke ontwikkelprogramma is niet altijd helder.

Voorbeeld: visie in de projecten & het ontwikkelprogramma

Bij de start van de drie voorbereidingsprojecten, die werken aan de afstemming tus-

sen sociale zaken en zorg (zorgverwijze®), aan de werkwijzen van de klantmanager

(werkwijze®) en aan de inkomensverstrekking (inkomenswijzer®) inhoudelijk sterk

samenhingen. De uitvoering en aansturing van deze projecten was echter in eerste in-

stantie niet op elkaar afgestemd.2 Uit de verslagen is op te maken dat dit past op een

later moment gestalte heeft gekregen, zoals ook blijkt uit dit citaat:

“Naarmate het proces vorderde (april 2009) en duidelijk werd dat er een integrale

benadering van de 3 projecten moest komen, werd de aansturing van Werkwijze®

als apart project door de directie gewijzigd. Besloten werd om de 3 projecten inte-

graal aan te sturen vanuit het projectoverleg organisatieontwikkeling onder leiding

van de projectdirectie.”3

De inhoudelijke visie die ten grondslag ligt aan de projecten is vrij stellig en scherp

geformuleerd. Zo stelt het project werkwijze®: “Kern van de aanpak is dat onze

dienstverlening (qua inhoud en organisatie) gebaseerd moet zijn op wat onze klanten

nodig hebben om te kunnen werken of op een andere manier maatschappelijk actief te

kunnen zijn.”4 Dit had consequenties voor de uitvoering: groepsgericht werken sluit

hier minder goed op aan dan een individuele benadering. Het eindrapport van werk-

wijze® bepleit dan ook een heroriëntatie op de inhoud van diensten als Gronin-

gen@Work.5

Dit is opmerkelijk gezien de aanleiding die in het ontwikkelprogramma zelf is geformu-

leerd: ‘met name de inmiddels opgedane ervaringen bij Groningen@Work zijn voor

ons de basis waarop we nu dienstbreed verder willen werken.’6 Hier sluiten visie van

het project en uitgangspunt van het ontwikkelprogramma niet op elkaar aan.

1 Ontwikkelprogramma Alle Stadjers Actief!, p.12. 2 Korblet, H. (2009). Eindrapport inkomenswijzer. Advies t.a.v. inkomensdienstverlening SOZAWE, p.7. 3 Limmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen, p.7 4 Limmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen, p.8 5 Glimmen, W. (2009). Eindrapport werkwijzer. Klantmanagement binnen de gemeente Groningen, p.5 6 Ontwikkelprogramma Alle Stadjes Actief! p. 12

25

3.4 Stap 4: communicatie over de verandering

In stap 3 stond de visie op verandering centraal. Wat er met deze visie gebeurt is cruciaal

voor het verloop van de verandering. Deze boodschap moet frequent en consequent gecom-

municeerd worden binnen de organisatie en met andere betrokken partijen. De visie moet

bovendien worden toegepast op alle aspecten van de organisatie (dus niet alleen tijdens

‘meetings’, maar in de dagelijkse praktijk).

Communicatie over de visie, de voortgang van de veranderingen en de inhoudelijke keuzes is

cruciaal voor het verloop van ee