Crises: fragiele statenThemastudie Clingendael Strategische Monitor 2017

Kars de Bruijne

Crises: fragiele statenThemastudie Clingendael Strategische Monitor 2017

Kars de Bruijne

Februari 2017

Februari 2017

© Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael

© Coverfoto: EpicTimes

Ongeautoriseerd gebruik van enig materiaal is een inbreuk op copyright, merkrecht, en / of ander recht. Indien een gebruiker materiaal wil downloaden van de website of van enige andere bron gerelateerd aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of Instituut Clingendael, voor persoonlijk of niet-commercieel gebruik, dan moet de gebruiker alle voorschriften en wetgeving voor copyright, merkrecht of overige gelijkluidende kennisgevingen die zijn opgenomen en weergegeven in het oorspronkelijke materiaal in acht nemen.

Materiaal op de website mag worden gereproduceerd of openbaar gemaakt, verspreid of gebruikt voor publieke en niet-commerciële doeleinden, onder de voorwaarde dat Instituut Clingendael duidelijk als bron wordt vermeld. Toestemming voor gebruik van het logo van Instituut Clingendael is vereist. Deze toestemming kan worden verkregen door een mail te sturen aan de afdeling Communicatie van Instituut Clingendael via press@clingendael.nl.

De hiernavolgende web link activiteiten zijn door Instituut Clingendael verboden en kunnen leiden tot inbreuk op merkrecht en copyright: links met oneigenlijk en ongeautoriseerd gebruik van het Clingendael logo in enige vorm, framing, inline links, of metatags, en hyperlinks of enige vorm van gebruik of toepassing van een link die de URL verbergt.

Over de auteur

Kars de Bruijne is Research Fellow aan Instituut Clingendael en Senior Researcher bij de Armed Conflict Location Event Dataset Project (ACLED). Zijn onderzoek richt zich op intrastatelijk conflict, fragiele staten, trendanalyses en expert forecasting.

Instituut ClingendaelPostbus 930802509 AB Den HaagNederland

Volg ons op social media: @clingendael83 The Clingendael Institute The Clingendael Institute

Email: info@clingendael.nlWebsite: www.clingendael.nl

Inhoud

Inleiding 1

Dreigingsbeeld 2

Het crises-regime 14

Conclusie 23

Bijlage tabellen en figuren 24

1

Inleiding

In deze bijdrage staan ‘crises’ centraal. Dit betreft in het bijzonder de problematiek van zwakke of fragiele staten waarvan wordt verondersteld dat ze risicodragers zijn van veiligheidsproblemen zoals terrorisme, regionalisering van conflict, CBRN proliferatie, georganiseerde criminaliteit en massamigratie. De bijdrage start met een dreigingsbeeld voor 2021 op basis van trenddata van de afgelopen tien jaar: welke trends zijn te ontwaren en wat betekenen ze voor Europese veiligheid? Vervolgens wordt een korte analyse gegeven van internationale samenwerking op dit terrein: welke actoren zijn van belang? En vooral: hoe ontwikkelt het rules-based system zich op dit terrein? De bijdrage sluit af met een korte vergelijking waarin de vraag wordt gesteld of het mondiale systeem in staat is om de toekomstige bedreigingen het hoofd te bieden.1

1 De auteur wil graag de Clingendael Conflict Research Unit en in het bijzonder Mariska van Beijnum, Rosan

Smits, Erwin van Veen en Fransje Molenaar bedanken voor waardevolle suggesties en commentaar op

eerdere versies.

2

Dreigingsbeeld

Inleiding

De conflicten in Syrië, de versplintering van Libië en de repressie in Egypte zijn in het oog springende voorbeelden van een veel bredere groep van problemen die de veiligheid van de EU en haar lidstaten kunnen bedreigen. Binnen de Europese veiligheidscontext worden deze problemen al sinds de veiligheidsstrategie 2003 aangemerkt als ‘crises’ en wordt getracht om door middel van crisesbeheersing en -preventie de negatieve gevolgen te beperken.2 In de nieuwe Global Strategy wordt een expliciete verbinding gemaakt tussen de vitale veiligheidsbelangen van de Europese Unie (EU), haar lidstaten en crises: ‘fragility beyond our borders threatens our vital interests’. Fragiliteit – zo is de gedachte – zou vitale veiligheidsbelangen aantasten via een vergroot risico op conflict. Conflict kan vervolgens leiden tot een vrijplaats voor terroristische groeperingen, georganiseerde misdaad of massamigratie.3 Daarom stelt de EU zich tot uitdagende stip op de horizon om fragiele staten te ondersteunen in de gang naar ‘veerkrachtige, veilige en duurzame samenlevingen’.4 Grofweg betreft het een set van landen ten zuiden en oosten van de EU (van Congo tot Afghanistan).5

Onderstaande dreigingsanalyse brengt in kaart welke trends zich aftekenen binnen deze deelverzameling van fragiele staten. De korte conclusie luidt dat de trends en

2 Raad van de Europese Unie, European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World, december

2003; Europese Commissie, Towards an EU Response to Situations of Fragility – Engaging in Difficult

Environments for Sustainable Development, Stability and Peace, 25 oktober 2007, COM(2007) 643 final;

Europese Commissie, The EU’s Comprehensive Approach to External Conflict and Crises, 11 december 2013,

JOIN(2013) 30 final.

3 Fragiliteit maakt landen ook kwetsbaar voor (natuur-)rampen. Voor een definitie van ‘vital interests’ zie:

European Union Global Strategy, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy

for the European Union’s Foreign And Security Policy, juni 2016, 23; Europese Commissie, The EU’s

Comprehensive Approach to External Conflict and Crises, op. cit.; De Global Strategy (2016: 13) definieert

vitale veiligheidsbelangen elders als: ‘peace/security, prosperity, democracy and rules-based order’.

4 European Union Global Strategy, op. cit., 23-25.

5 Van meest fragiel naar minst fragiel (gebaseerd op 10 jaar gemiddelde): Somalië, Zuid-Soedan, de

Centraal-Afrikaanse Republiek, Soedan, Jemen, Tsjaad, Congo (DR), Afghanistan, Irak, Guinee, Nigeria,

Guinee-Bissau, Eritrea, Niger, Kenia, Ivoorkust, Kameroen, Oeganda, Ethiopië, Liberia, Congo (Republiek),

Sierra Leone, Syrië, Libië, Mauritanië, Mali, Rwanda, Egypte, Burkina Faso, Iran, Georgië, dijbouti,

Gambia, Togo, Equatoriaal-Guinea, Senegal, Tanzania, Rusland, Israël, Benin, Algerije, Jordanië, Turkije,

Azerbeidzjan, Oekraïne, Bosnië en Herzegovina, Tunesië, Marokko, Wit-Rusland, Moldavië, Sao Tome en

Principe, Saoedi-Arabië, Gabon, Servië, Kaapverdië, Ghana, Macedonië, Bahrein, Albanië.

3

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

verwachting voor 2021 pessimistisch stemmen. Er is op basis van de afgelopen tien jaar sprake van verslechterende fragiliteitsscores en diverse vormen van geweld en er is een nieuwe groep laag- en middeninkomenslanden die zich in crises bevinden. Deze bijdrage stelt daarnaast de vraag in hoeverre te verwachten valt dat deze verslechtering ook implicaties heeft voor vitale veiligheidsbelangen (vrijwaring van terrorisme, georganiseerde misdaad en massamigratie). Deze conclusie is positiever: verwachte schendingen van vitale veiligheidsbelangen houden geen gelijke tred met verslechterende scores en komen vooral voort uit de minder fragiele landen.

De Europese focus op fragiele staten als belangrijkste risicodragers wordt breed gedeeld in beleidskringen, maar is problematisch om minstens drie redenen.6 Ten eerste blijft het – ondanks alle onderzoek – onduidelijk hoe fragiliteit nu precies leidt tot problemen zoals conflict. Alle fragiliteits-indices (de ‘harmonized list of fragile situations’ (Wereldbank), de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) 2015 index en de ‘fragile states index’ van het Fund for Peace) nemen allemaal een groot aantal variabelen mee zonder dat er duidelijkheid bestaat over de mix van factoren die potentieel explosief is.7 Het is overigens wel duidelijk dat zwakke staten als groep vaker te maken hebben met conflicten en daarmee een groter risico vormen.8 Ten tweede wordt fragiliteit nog steeds vaak begrepen vanuit een exclusief statelijke blik als gevolg waarvan grote intra-statelijke verschillen of sub-nationale variatie uit het oog dreigen te raken. Onderzoek naar de impact van (natuur-)rampen, conflictverloop, locaties van georganiseerde misdaad en vruchtbare omstandigheden voor terrorisme

6 De EU focust in de Global Strategy op fragiele staten maar heeft het elders over ‘fragile and conflict affected

countries’. Zie bijv.: Europese Commissie, The EU’s Comprehensive Approach to External Conflict and Crises,

op. cit.

7 Molenaar, F. en Smits, R. 2016. ‘Capturing Politics and Power: An Updated Approach to Early Warning

and Action’, Clingendael CRU Policy Brief, juni, https://www.clingendael.nl/publication/early-warning-

politics-and-power; Het OESO States of Fragility Report van 2016 zal gebruik maken van een risk-based

en multidimensionale aanpak, voortbordurend op het werkmodel van 2015. Staten zullen niet worden

gerangschikt als ‘fragiel’ of ‘niet-fragiel’, maar er zal worden gekeken naar het type en het aantal risico’s

dat op staten afkomt, en of die kwetsbaarheden het hoofd worden geboden met de juiste geldstromen (zie:

OESO, States of Fragility 2016 Report, 2016, Brief No. 11, https://www.oecd.org/dac/governance-peace/

publications/OECD%20States%20of%20Fragility%202016.pdf).

8 Fearon, J.D. en Laitin, D.D. 2003. ‘Ethnicity, Insurgency, and Civil War’, The American Political Science

Review, 97(1), 75–90, http://www.jstor.org/stable/3118222; Rouen, K.R. de, en Sobek, D. 2004. ‘The

Dynamics of Civil War, Duration and Outcome’, Journal of Peace Research, 41(3), 303–320, http://jpr.

sagepub.com/content/41/3/303; Migdal J.S. 1988. Strong Societies and Weak States: State-society

Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton University Press; OESO, States of Fragility 2016

Highlights, 2016, http://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/Fragile-States-highlights-2016.

pdf.

4

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

wijst zeer vaak op de lokale context als een belangrijke en soms zelfs bepalende factor.9 Met andere woorden, een statelijke fragiliteitslens blijft nuttig voor de algemene lijnen, maar voor risicobeoordelingen is landen-specifieke informatie onontbeerlijk.10 Ten derde is het nog maar de vraag of de intensiteit van fragiliteit ook leidt tot potentieel grotere schendingen van de vitale veiligheid van de EU. De belangrijkste crises vanuit een Europees veiligheidsperspectief hebben zich in de afgelopen 5 jaar immers voorgedaan in landen die wel op de bekende fragiliteitslijstjes stonden maar zeker niet bovenaan (Syrië, Libië en Mali, de eerste twee behoorden zelfs tot de laag- en middeninkomenslanden). Om deze drie redenen maakt deze bijdrage een onderscheid tussen drie groepen:

1) Altijd-kwetsbaar: staten die al sinds jaar en dag fragiel zijn (zoals Somalië en Sudan);2) Recent-kwetsbaar: staten die recent fragiel zijn geworden (zoals Libië, Syrië en

Egypte);3) Alert: staten die zich in de gevarenzone bevinden (zoals Turkije en Moldavië).11

9 Brafman Kittner, C.C. 2007. ‘The Role of Safe Havens in Islamist Terrorism’, Terrorism and Political Violence,

19(3), 307-329.

10 Zoals de ‘Political Economy Analysis’ methode van Clingendael’s Conflict en Research Unit.

11 Classificatie op basis van Fragile States Index status van de afgelopen 10 jaar. 1) De indeling correspondeert

met de Fragile States Index, waarbij de groep ‘recent-kwetsbaar’ landen betreft die naar de hoogste

status zijn geschoven in de periode 2011-2016 (Egypte, Mali, Rwanda, Mauritanië, Syrië, Libië) .

2) Belang rijke kritiek is dat de FSI bevooroordeeld is en alle Afrikaanse staten standaard in de hoogste

categorieën ‘warning’ en ‘alert’ zet (zie: Beehner, L. en Young, J. 2014. ‘Is ranking failed or fragile states a

futile business?’, The Washington Post, 14 juni, https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/

wp/2014/07/14/is-ranking-failed-or-fragile-states-a-futile-business/. Voor deze analyse is dit minder een

probleem vanwege de geografische nabijheid. Er is een sterke mate van overlap tussen de geïdentificeerde

risicolanden (> 70% van de landen op de Fragile States Index komen ook voor op de Harmonized List van

de Wereldbank in de periode 2006-2016) en een sterke correlatie. Met andere woorden, het had weinig

uitgemaakt of voor de Wereldbank lijst was gekozen. Zie Bijlage “Het meten van fragiele staten: zijn de

lijstjes echt anders?”

5

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Tabel 1 Trends crises

Impact op de Europese veiligheidsbelangen in 2016 en 2021

Waarschijnlijkheid van het optreden van de dreiging in 2021

Actoren die de dreiging veroorzaken

Territoriaal

Onmogelijk Zeker

Economisch Maatschappelijk Ecologisch Technologisch

2016 &2021 2016 &

20212016 &2021

Hybride Niet-statelijkStatelijk

Basistrends Fragiliteitsindices

Conflicten (aantallen en doden)

Aantal terroristische aanslagen

Inkomsten uit grondstoffen

Individuele weerbaarheid(o.a. levensstandaard, levensverwachting )

BBP-ontwikkeling

Factoren

Weerbaarheid

Economie

Financieel

Aantal moorden

Geldzendingen

Maatschappelijke weerbaarheid(infrastructuur en instituties)

Altijdkwetsbare

staten

Recentkwetsbare

staten

Directe investeringen

Hulp (ODA, OOF)

Effectiviteit vredesmissies

Statenop

alertTrendtabel Crises

n.v.t. n.v.t.

6

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Basistrend

In algemene zin is er sprake van toenemende fragiliteit over de afgelopen tien jaar in de regio rond Europa. Een tienjarige trendanalyse (2006-2016) op basis van de Fragile States Index laat een licht toenemende fragiliteitsscore zien voor alle drie groepen van staten (zie Tabel 1 en Figuur 1). Meer zorgwekkend is dat alle geweldsindices (aantal conflictincidenten, aantal doden, aantal terroristische aanslagen en aantal moorden) een snel verslechterend beeld laten zien voor zowel de recent-kwetsbare fragiele staten maar ook de altijd-kwetsbare groep van fragiele staten (zie Figuur A in de bijlage).12 Beide groepen bevinden zich gemiddeld genomen twee keer zoveel in oorlog en conflict als tien jaar geleden (zie Figuur 2). Bovendien is zowel het aantal slachtoffers als het aantal gevechtshandelingen in deze staten meer dan verdrievoudigd (zie Figuur B). Een vergelijkbaar beeld doemt op met betrekking tot het aantal terroristische aanslagen en in mindere mate het aantal moorden als gevolg van crimineel geweld (zie Figuur C en 3).

Figuur 1 Fragile States Index13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Jaartal

0

20

40

60

80

100

Tota

le s

core

FSI

Landen (groep)Alert Altijd-kwetsbaar Recent-kwetsbaar

12 Zie ook: Wereldbank, World Development Report 2011, http://siteresources.worldbank.org/INTWDRS/

Resources/WDR2011_Full_Text.pdf.

13 Fund for Peace, Fragile States Index 2007-2016, http://fsi.fundforpeace.org/.

7

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 2 Aantal conflictgebeurtenissen in fragiele staten14

2006 2008 2010 2012 2014Jaartal

0K

1K

2K

3K

4K

5K

Aan

tal c

onfli

ctge

beur

teni

ssen

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Figuur 3 Aantal moorden in fragiele staten15

2001 2003 2005 2007 2009 2011

Jaartal

0

2

4

6

8

10

Aan

tal m

oord

en p

er 1

00 0

00 in

won

ers

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

Op basis van deze cijfers zijn dan ook twee algemene conclusies te trekken. Ten eerste, heeft Europa te maken met een ander geweldsbeeld dan het globale niveau. Op mondiaal niveau is er sprake van een langzame afname in aantal en intensiteit van diverse vormen van geweld, terwijl er in de regio rond Europa sprake is van een

14 Met uitzondering van Syrië; UCDP, Georeferenced Event Dataset (GED), 2005-2015, http://ucdp.uu.se/

downloads/.

15 UNODC, Homicide Counts and Rates, 2000-2012, https://data.unodc.org/#state:1.

8

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

tegenovergestelde trend (met name in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, maar ook in Sub-Sahara Afrika).16 Ten tweede is de door de Global Strategy veronderstelde relatie tussen crises, fragiliteit en geweld veel complexer dan de strategie suggereert: de recente geweldstoename (zie Figuur 1 en A) houdt geen gelijke tred met de maar zeer licht toegenomen fragiliteitscores. Deze beperkte correlatie is opnieuw een reden om bij veiligheidsinschattingen niet enkel naar de intensiteit van fragiliteit te kijken.

Bepalende factoren

Waar de basistrend toenemende problemen suggereert, is het nodig om ook bepalende factoren in ogenschouw te nemen die fragiliteit en conflictpotentieel beïnvloeden (zie opnieuw Tabel 1). Deze bijdrage bekijkt drie factoren waarvan grosso modo wordt aangenomen dat ze een betrouwbare manier zijn om de macht van centrale overheden te meten en dat ze bij lage waardes leiden tot meer fragiliteit en meer conflictpotentieel (zo blijkt vaak dat een zeer slechte economische positie samenhangt met zowel het uitbreken als voortduren van conflict). Opnieuw moet aangetekend worden dat de oorzaken van conflict divers zijn, en dat er andere causale relaties denkbaar zijn. De drie factoren die centraal staan, zijn in deze bijdrage ´standaard´ factoren zoals de economische vooruitzichten en trends, de financiële positie van fragiele staten maar ook een derde set aan indicatoren waarvan de Global Strategy aanneemt dat ze conflictpotentieel verkleinen: maatschappelijke weerbaarheid (zie Figuur 4, D en E).17 Om met deze laatste te beginnen: het algemene beeld voor maatschappelijke weerbaarheid is positief. Een aantal indicatoren voor individuele weerbaarheid laat een lichte verbetering zien: de algemene levensstandaard, levensverwachting en deelname aan onderwijs nemen licht toe.18 Ook twee indicatoren voor maatschappelijke weerbaarheid (institutionele capaciteit en een verbeterende infrastructuur) laten een lichte verbetering zien in de afgelopen tien jaar.19 Deze positieve ontwikkelingen zijn overigens vrijwel niet van toepassing op de groep recent-kwetsbare staten, waar er (vanzelfsprekend) sprake is van verdere neergang.

16 Zie: Pinker, S. 2011. The Better Angels of Our Nature: Why Violence Has Declined, Viking Books; Department

of Peace and Conflict Research Uppsala University, Uppsala Conflict Data Program Reports, http://

ucdp.uu.se/; Wereldbank: “There are fewer large-scale conflicts, but global fragility risks are on the rise”

(Wereldbank, Helping Countries Navigate a Volatile Environment, 21 september 2016, http://www.worldbank.

org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview).

17 De effecten van verbeterende weerbaarheid op geweld of migratie kunnen overigens tegengesteld zijn.

18 De data is onduidelijk over in hoeverre dit geldt voor de gehele bevolking of slechts een deel: Justino,

P. en Moore, M. 2015. ‘Inequality: Trends, Harms and New Agendas’, IDS Report, http://www.ids.ac.uk/

publication/inequality-trends-harms-and-new-agendas.

19 Index for Risk-Management (InfoRM), http://www.inform-index.org/. De twee indicatoren zijn als volgt

opgebouwd. Voor infrastructuur: toegang tot elektriciteit, sanitair, water en het wegennetwerk. Voor

institutionele capaciteit: percepties van corruptie, overheidseffectiviteit en Rampen Risico Reductie scores.

9

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 4 Weerbaarheid in fragiele staten20

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Jaartal

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

Gem

idde

lde

HD

I (le

vens

stan

daar

d, o

nder

wijs

, lev

ensv

erw

acht

ing)

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

Tot zover het goede nieuws. Tienjarige trends op het gebied van economische ontwikkelingen stemmen veel minder positief (zie Figuur 5). Waar altijd-kwetsbare staten vanwege de gebrekkige integratie in de wereldeconomie minder gevolgen hebben ondervonden van een neergaande wereldconjunctuur (de financiële crisis van 2007 en het ineenzakken van de grondstofprijzen vanaf 2014), geldt dit niet voor de groep recent-kwetsbare staten en de landen op alert. De BBP-groei van beide groepen is langzamerhand afgenomen. Voor alle drie fragiliteitsgroepen is er sinds 2008 tevens een daling waar te nemen in het aandeel van grondstoffen in het nationaal inkomen (zie Figuur F). Dit is vooral een reden tot zorg voor recent-kwetsbare fragiele staten, die vrijwel zonder uitzondering in sterke mate afhankelijk zijn van inkomsten uit grondstoffen.21 Ook altijd-kwetsbare landen, die eveneens zeer afhankelijk zijn van het verkopen van grondstoffen, worden hierdoor getroffen.

20 Human Development Index (HDI), 2000-2014, http://hdr.undp.org/en/data.

21 Adly, A. 2016. ‘Egypt’s Oil Dependency and Political Discontent’, Carnegie Middle East Center, 2 augustus,

http://carnegie-mec.org/2016/08/02/egypt-s-oil-dependency-and-political-discontent-pub-64224; Libië’s

export inkomsten bestaan voor 95% uit de olie-sector (OPEC, Libya Facts and Figures, 2016, http://www.

opec.org/opec_web/en/about_us/166.htm). Zoals veel indicatoren kan de causale relatie op lange termijn

ook positief zijn (bv. leiden tot landen die minder afhankelijk worden van primaire grondstoffen en daarmee

minder vatbaar voor de zogenaamde ‘resource curse’: Zie ook: ‘The Natural Resource Trap’ in Collier, P.

2007. The Bottom Billion, Oxford University Press.

10

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 5 Economische groei als %BBP22

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Jaartal

-10

-5

0

5

10

15

20

25

Econ

omis

che

groe

i (%

BB

P)

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

Ten slotte is het van belang om de financiële positie van fragiele staten mee te nemen in de verwachtingen voor 2021. Exclusief schuldenverlichting is 10 tot 17% van het BBP van fragiele staten afkomstig uit hulp (officiële ontwikkelingshulp (ODA) en overige officiële overdrachten (OOF)), investeringen of geldzendingen (zie Tabel A).23 De trend is dat alle drie groepen te maken hebben met afnemende staatsinkomsten. Op het gebied van ontwikkelings-, bilaterale hulp en zelfs geldzendingen hebben fragiele staten, anders dan op wereldschaal, te maken met een dalende trend.24 Figuur 6 laat een afname zien van ODA afkomstig van de Development Assistance Committee (DAC), maar

22 Eerste piek veroorzaakt door interventie in Libië; Global Economy, Economic growth, wereldbank data, 2001-

2013, http://www.theglobaleconomy.com/indicators_list.php.

23 Qual: 1) uit OESO, States of Fragility, 2015, 12, blijkt ook: geld gaat onevenredig naar doel 1 en 2 van

de PSGs.

24 ODA en OOF omhoog is het gevolg van actiever optreden van niet-OESO DAC landen, in het bijzonder de

BRICS & Golfstaten. (OESO, Development finance of countries beyond the DAC (until 2014), http://www.

oecd.org/development/stats/non-dac-reporting.htm; Glennie, J. 2012. ‘Aid from BRICS countries is making

a bigger splash’, The Guardian, 26 maart, https://www.theguardian.com/global-development/poverty-

matters/2012/mar/26/aid-brics-countries-china-india.

11

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

ook OOF multi- en bilaterale hulp voor alle drie groepen van staten.25 Dit is enigszins in tegenspraak met alle positieve berichtgeving over geldzendingen, gezien er met uitzondering van de recent-kwetsbare fragiele staten sprake is van een gelijkblijvende of zelfs afnemende trend van geldzendingen (door privépersonen, remittances) (zie Figuur G).26 Ook de investeringen in fragiele staten nemen af en volgen in grote lijnen de afnemende wereldwijde trend (zie Figuur H). In het bijzonder een aantal landen op alert (Jordanië, Saoedi-Arabië, Turkije en de Balkan) hebben te maken gekregen met aanzienlijke dalingen.

Figuur 6 Officiële ontwikkelingshulp en overheidssteun ontvangen (in %BBP)27

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Jaartal

0

5

10

15

Ont

wik

kelin

gshu

lp e

n ov

erhe

idss

teun

(%

BB

P)

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Een laatste factor betreft de inzet van vredesmissies als een belangrijk preventiemechanisme. Hoewel de effectiviteit van dergelijke missies afhankelijk is van tal van factoren, kan een bepaald type (transformationele/multidimensionale missies)

25 Waarbij aangetekend moet worden dat bilaterale geldstromen van landen als China, Brazilië en de

Golfstaten niet altijd inzichtelijk zijn (zie voor een poging voor China: Strange, A., et al. 2013. ‘China’s

Development Finance to Africa: A Media – Based Approach to Data Collection’, Center for Global

Development – Working Paper Series, 323. Een recent paper claimt dat in het bijzonder Chinese hulp een

negatief effect heeft op geweldlevels zie: Kishi, R. en Raleigh, C. ‘Chinese Aid and Africa’s Pariah States’,

University of Sussex, http://www.acleddata.com/wp-content/uploads/2015/03/ACLED_Working-Paper_

Chinese-Aid-paper_final.pdf.

26 De uitzondering voor recent-kwetsbare staten is een gevolg van de recente migratie stroom. Zie:

Wereldbank, Migration and Remittances: Recent Developments and Outlook, 1 april 2016, 5, http://

documents.worldbank.org/curated/en/788241468180260116/Migration-and-remittances-recent-

developments-and-outlook.

27 OESO en WB, Official development assistance and other official flows, 2006-2014.

12

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

positieve effecten hebben op de duur van de vrede en de intensiteit en duur van geweld.28 Trenddata van missies van de Verenigde Naties (VN, ongeveer een derde van alle missies) laten zowel een toename zien in het aantal, juiste type (transformationeel/multidimensionaal) en grootte van de missies. Tegelijkertijd lijkt dit middel vooral aan populariteit te winnen voor de groep altijd-kwetsbare landen en blijft de groep recent-kwetsbare landen een onwaarschijnlijke bestemming van deze missies.29 Met andere woorden, in het meest positieve geval heeft dit instrument vooral effect op altijd-kwetsbare landen.

Impact en schokken

De million-dollar question is natuurlijk in hoeverre deze verslechterende vooruitzichten leiden tot grotere bedreigingen van de EU’s vitale veiligheidsbelangen (gedefinieerd als terreur, misdaad en migratie)? Het gemakkelijke antwoord is: meer conflict en zwakkere staten vormen een grotere bedreiging voor de EU vanwege meer vluchtelingen en meer mogelijkheden voor terroristische groeperingen en georganiseerde misdaad.30 Er is echter weinig bewijs voor deze conclusie: recent onderzoek wijst zelfs op “flimsy empirical foundations of the conventional wisdom about the dangers posed by weak states”.31 Een beter, maar algemeen antwoord is dat zowel op basis van het recente verleden als op basis van evidence-based onderzoek, vooral de groep recent-kwetsbare landen veiligheidsproblemen lijkt te veroorzaken. Het is bekend dat de huidige terroristische dreiging vooral uit Syrië en in mindere mate uit Libië komt, terwijl uit onderzoek blijkt dat zwakke maar relatief goed functionerende en redelijk geïntegreerde landen vooral een aantrekkelijke basis vormen voor terroristische groeperingen.32 Een vergelijkbare verwachting geldt voor georganiseerde misdaad: de meeste delicten (drugsdoorvoer, mensenhandel en -smokkel) zijn net als terrorisme gebaat bij zwakke maar relatief goed functionerende landen.33 Met betrekking tot migratie is

28 Hegre, H. et al. 2010. ‘Evaluating the Conflict-reducing effect of UN Peacekeeping Operations’, National

Conference on Peace and Conflict Research ; Sambanis, N. 2008. ‘Short-Term and Long-Term Effects of

United Nations Peace Operations’, The World Bank Economic Review, 22(1), 9-32.

29 Zie: Hegre, H. et al. 2015. ‘Peackeeping Works’, Peace Research Institute Oslo, http://file.prio.no/

publication_files/PRIO/Hegre,%20Hultman,%20Nyg%C3%A5rd%20-%20Peacekeeping%20Works,%20

Conflict%20Trends%201-2015.pdf.

30 Zie bijv. voor één van de vele aannames: OESO, Think Global: Act Local, 2012, 14.

31 Patrick, S. 2006. ‘Weak States and Global Threats: Fact or Fiction’, The Washington Quarterly, 29(2), 28,

https://www.jstor.org/stable/23327018?seq=1#page_scan_tab_contents.

32 Menkhaus, K. 2003. ‘Quasi-states, Nation-building, and Terrorist Safe Havens’, The Journal of Conflict

Studies, 23(2), https://journals.lib.unb.ca/index.php/jcs/article/view/216/374; Patrick, S. 2011. Weak Links:

Fragile States, Global Threats, and International Security, Oxford University Press. Zie ook: Newman, E. 2007.

‘Weak States, State Failure, and Terrorism’, Terrorism and Political Violence, 19(4), http://www.tandfonline.

com/doi/abs/10.1080/09546550701590636

33 Patrick, S. op. cit.

13

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

de verwachting pessimistischer. Het algemene patroon is dat migratie vooral wordt gedreven door geweld (vluchtelingen) en economische omstandigheden (migranten).34 Met andere woorden, de negatieve vooruitzichten voor de altijd-kwetsbare en recent-kwetsbare landen vertalen zich hoogstwaarschijnlijk in een groter migratiepotentieel.35

Bovenstaande forecast is gebaseerd op waarneembare trends. Tegelijkertijd zijn er allerlei onzekerheden en plotselinge gebeurtenissen denkbaar, die zouden nopen tot een andere inschatting. Om hier rekening mee te houden zijn middels de Clingendael Expert Survey een aantal mogelijke gebeurtenissen geïdentificeerd en gescoord (zie Figuur I). De drie belangrijkste denkbare schokken op het crises terrein (Verenigde Staten meer isolationistisch, ineenstorten van de EU en een Russische aanval op de Baltische staten) hebben maar een beperkte invloed op de waargenomen trend: de ineenstorting van de EU heeft mogelijk negatieve effecten op samenwerking rond migratie, terwijl een Russische aanval kan leiden tot meer migranten. Al met al ondersteunen de uitkomsten van de enquête onder experts de eerdere analyse.

Samenvattend is er zowel voor de altijd-kwetsbare groep als de recent-kwetsbare groep een verslechterend beeld waarneembaar voor de komende vijf jaar: er is sprake van veel meer geweld en met uitzondering van human development indices geven economische en financiële vooruitzichten aanleiding om voor 2021 meer geweld en fragiliteit te verwachten. Tegelijkertijd leidt deze trend niet noodzakelijkerwijs tot een groter Europees veiligheidsprobleem: het zijn vooral de recent-kwetsbare landen met een redelijke infrastructuur die een bedreiging vormen. Deze conclusie werpt de prangende vraag op of de Europese lens van ‘fragiliteit’ wel de juiste is om potentiele bedreigingen voor de EU te detecteren. Op basis van deze analyse lijkt het erop dat juist landen die vergelijkbaar zijn met Syrië, Libië en Mali en niet hoog op de fragiliteitslijstjes staan (denk bijvoorbeeld aan Turkije of Moldavië) vanuit een exclusief veiligheidsperspectief de meeste impact zullen hebben. Wat dat betreft geeft deze analyse – met al zijn beperkingen – reden tot enig optimisme: voor de groep landen op alert zijn de vooruitzichten stabiel.

34 Engel, S. en Ibáñez, A.M. 2007. ‘Displacement Due to Violence in Colombia: A Household-

Level Analysis Economic Development and Cultural Change, 55(2), 335, http://www.jstor.org/

stable/10.1086/508712?seq=1#page_scan_tab_contents; Salehyan, I. 2014. Forced Migration as a Cause

and Consequence of Civil War, Routledge Handbook of Civil Wars, 269-271.

35 Zie ook Frontex data: ondanks de grote aantallen vluchtelingen uit Syrië (recent-kwetsbaar) komen grote

groepen migranten uit altijd-kwetsbare landen zoals Ethiopië, Nigeria, Guinea, Frontex, Migratory Routes

Map, http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/migratory-routes-map/.

14

Het crises-regime

Op het gebied van fragiele staten bestaan er minstens vier verschillende internationale beleidsterreinen die zijn ingericht op het aanpakken en inperken van problemen die fragiele staten met zich meebrengen: ontwikkelingsbeleid (in het bijzonder een set aan afspraken voor fragiele staten), de humanitaire (noodhulp)sector, het instrument van vredesoperaties en, in mindere mate, samenwerking op het gebied van migratie.36 Hoewel elk terrein wordt gekenmerkt door een eigen set aan instituties, normen en procedures, is er sprake van steeds verdere gelijkenis en kan er voorzichtig worden gesproken van een zogenaamd crises-regime. De vraag die in dit tweede deel centraal staat, is hoe de internationale orde zich op dit specifiek beleidsterrein ontwikkelt.

Op basis van het beschikbare bewijs over de afgelopen tien jaar zijn twee conclusies te trekken. Ten eerste is het crises-regime tamelijk zwak omdat belangrijke statelijke- en niet-statelijke actoren zich blijven onttrekken aan regels en het geheel daarmee een beperkt vermogen heeft om succesvol op te treden. Toch lijkt, ten tweede, het crises-regime eerder te verstevigen dan te verzwakken.

Actoren en instituties

In algemene zin is er op alle vier beleidsterreinen sprake van een mondiaal georganiseerd systeem waarin regionale organisaties en oplossingen langzamerhand een prominentere rol lijken op te eisen. Daarnaast is er sprake van een toenemende rol van niet-statelijke en niet-traditionele actoren in het aanpakken en oplossen van problemen. Kwantitatieve data geeft een eerste indicatie. Figuur J laat zien dat er– niet verrassend – meer niet-gouvernementele dan intergouvernementele organisaties zijn (vooral sinds 2000). Figuur K laat bovendien zien dat er sprake is van een trend van een toenemend aantal regionale organisaties.

Een meer kwalitatieve benadering geeft een wat beter inzicht in beide ontwikkelingen. Een analyse van de belangrijkste bijeenkomsten op elk terrein laat een vergelijkbaar beeld zien. Het ontwikkelingsbeleid ten aanzien van fragiele staten blijft in sterke mate gedomineerd door een min of meer wereldwijd georganiseerd systeem met brede multilaterale organisaties zoals de OESO, een stelsel van VN-instituties en diverse

36 Deze bijdrage gaat alleen over samenwerking op het gebied van vluchtelingen (UN Refugee Convention,

1951) ten koste van migranten.

15

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

ontwikkelingsbanken.37 Naast deze multilaterale organisaties bestaat er een kluw van regionale organisaties (EU; Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)), traditionele statelijke spelers (DFID,38 US-AID)39, nieuwe statelijke spelers buiten het OESO raamwerk (BRICS,40 Golfstaten) en niet-statelijke actoren. De actieve rol van de Civil Society en de G7+ tijdens de onderhandelingen in Busan en het ontwikkelen van de Sustainable Development Goals-agenda laten zien dat niet-statelijke actoren een sterkere rol hebben gekregen in de besluitvorming.41 Ook humanitaire hulp, het beleidsterrein voor directe criseshulp, is voornamelijk mondiaal georganiseerd (UN-OCHA,42 IASC)43 met een aanzienlijke rol voor niet-statelijke actoren (zoals allerhande hulporganisaties) in de besluitvorming (bijvoorbeeld besluitvorming rond de Transformative Agenda, de Humanitarian Summit en de Grand Bargain).44

Op het gebied van vredesoperaties is de besluitvorming mondiaal georganiseerd maar is er een prominente rol voor regionale actoren. Hoewel de VN-Veiligheidsraad (VNVR) de enige autoriteit blijft die operaties autoriseert, is in de uitvoering een hybride samenwerkingsvorm ontstaan tussen mondiale en regionale actoren. Verschillende VN onderdelen zijn verantwoordelijk voor een derde van de missies (maar leveren meer dan de helft van de mensen) terwijl regionale organisaties en ad hoc coalities verantwoordelijk zijn voor het resterende aantal (NAVO, EU, AU, ECOWAS, OVSE).45 Dit beeld is al een jaar of tien stabiel.46 Met betrekking tot internationale samenwerking op het gebied van migratie is er sprake van een mondiaal kader (Vluchtelingenconventie (51), aanvullend protocol (67) en een wereldwijde organisatie (UNHCR).47 Tegelijk is

37 64% via UN instituties: Global Humanitarian Assistance Report, 2016, http://www.

globalhumanitarianassistance.org/report/gha2016/.

38 Department for International Development van het Verenigd Koninkrijk.

39 United States Agency for International Development.

40 Brazilië, Rusland, India, China, Zuid-Afrika.

41 Zie bijvoorbeeld de rol van CSOs en G7+ in besluitvorming rond Busan en SDGs.

42 United Nations Office for Coordination of Humanitarian Affairs.

43 Inter-Agency Standing Committee.

44 Sommige lidstaten zijn niet blij met de grotere rol van de humanitarian club, zie Parker, B. 2016. ‘Putin

Declines World Humanitarian Summit Invitation as Russia Cries Foul’, IRIN News, 10 mei, https://www.

irinnews.org/news/2016/05/10/putin-declines-world-humanitarian-summit-invitation-russia-cries-foul.

45 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie; African Union ; Economic Community of West-African States ;

Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa.

46 SIPRI, Multilateral Peace Operations, 2016; SIPRI, Data and Trends for Multilateral Peace Operations, 2006-

2015, https://www.sipri.org/research/conflict-and-peace/peace-operations-and-conflict-management/

data-and-trends-multilateral-peace-operations.

47 De IOM probeert een wat prominentere rol op te eisen. Tijdens de september 2016 Top werd besloten het

IOM via een ‘legal and operational agreement’ een de facto VN migratieorganisatie te maken.

16

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

vrijwel al het beleid met betrekking tot vluchtelingen nationaal en in sommige gevallen regionaal in plaats van mondiaal georganiseerd.48

Normen en regels

Tabel 2 en 3 geven een aantal van de meest belangrijke mondiale normen en regels weer op elk van de vier beleidsterreinen. Zonder op alle normen en regels afzonderlijk in te gaan, zijn enkele voorbeelden van concrete afspraken (regels) op het gebied van ontwikkelingssamenwerking: een set van prioriteiten en afspraken tussen fragiele staten (de G7+), donoren en civil society (de New Deal); een belangrijke (Westfaalse) norm in het vluchtelingen-regime dat staten alleen verplichtingen hebben als vluchtelingen zich buiten het land van herkomst bevinden (interne verdrevenen, zogenaamde Internally Displaced Persons (IDPs) hebben geen status).49 Op basis van een overzicht van belangrijke discussies in elk afzonderlijk beleidsterrein zijn er twee opvallende trends aan te wijzen op het gebied van norm- en regelontwikkeling.

Tabel 2 Belangrijkste normen

Vrede en staats- opbouw

Vredesmissies Humanitair Vluchtelingen

(Weder)opbouw van fragiele staten (West-faalse normen)

De nationale regering moet de leiding hebben

Neutraal, onpartijdig, onafhankelijk

Een vluchteling is iemand die zich buiten zijn/haar eigen landsgrenzen bevindt (Westfaalse norm)

Universele norm om alle landen uit fragiliteit te halen (niemand mag achterblijven)

Voor vredesmissies is toestemming, onpartij-digheid, en terughou-dendheid nodig

Bescherming van men-sen in nood, ongeacht waar ze zich bevinden

Non-refoulment norm (verbod op terugsturen bij gevaar)

OESO-DAC norm(0.7% ODA/BNP)

Vredesmissies bij het opbouwen en in stand houden van vrede

48 The Hague Institute for Global Justice, Moving Global Action on Refugees and Migration Forward:

A Need for Innovative Partnerships, 20 november 2015, http://www.thehagueinstituteforglobaljustice.

org/latest-insights/latest-insights/commentary/moving-global-action-on-migration-and-refugees-

forward-a-need-for-innovative-partnerships/; Er zijn veelal conferenties en high-level meetings

voor Europees-Afrikaanse coöperatie, zoals de Euro-African Ministerial Conference on Migration and

Development in 2014 (Europese Commissie, The European Union’s Cooperation with Africa on Migration,

Factsheet, 22 april 2015, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4832_en.htm).

49 Volgens de 1951 Refugee Convention (art.1a(2)) is een vluchteling iemand die zich buiten de grenzen van

zijn eigen land bevindt. Hierdoor hebben Internally Displaced Persons geen speciale status binnen het

internationaal recht, zoals andere vluchtelingen die wel hebben.

17

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Tabel 3 Belangrijkste regels5051

Vrede en staats- opbouw

Vredesmissies Humanitair Vluchtelingen

De ‘New Deal’ bepaalt richting van fragiliteit vermindering:FOCUS, TRUST, PSG

De VNVR leidt de vredes missie en delegeert taken naar regionale organisaties

Inter-Agency Standing Committee (IASC), het overkoepelende systeem voor de coördi-natie van de respons

UNCHR als belangrijk-ste coördinatie-punt

De financieringcoör-dinatie wordt gedaan door OCHA en het donorfonds

Financierings-mecha-nismen

CERF en CBPFs50 (finan cierings-regelingen) door OCHA

Vluchtelingenstatus ‘in de regio’

De ‘local’ (nationaal niveau) heeft de leiding

Opgesplitste respons (institutioneel, PBC etc.51)

Financieringsproce-dures

Ten eerste is er een sterkere overlap ontstaan tussen de vier beleidsterreinen. Het meest duidelijk komt dat tot uitdrukking in de overeenstemming die er heerst over de noodzaak tot beperking van geweld (ook wel het ‘violence reduction paradigm’ genoemd).52 In het ontwikkelingsdebat hebben publicaties zoals ‘Breaking the Conflict Trap’ (2003) geculmineerd in een breed gedeelde focus op conflictaanpak en -preventie (zie SDG 16 en de hele fragiliteitsdiscussie).53 Het humanitaire veld – ondanks angst voor securitization van hulp – besteedt inmiddels meer middelen aan conflictnoodhulp dan aan (natuur)rampen.54 Ten slotte hebben vredesoperaties steeds meer een opbouw dimensie. De operaties moeten gaan bijdragen aan het wegnemen van root causes van

50 Central Emergency Response Fund; en Country-based Pooled Funds.

51 Peacebuilding Commission.

52 Lind, J., et al. 2016. ‘Reducing Violence in a Time of Global Uncertainty: Insights from the Institute

of Development Studies Addressing and Mitigating Violence Programme’, IDS, 8, http://www.ids.

ac.uk/publication/reducing-violence-in-a-time-of-global-uncertainty-insights-from-the-institute-of-

development-studies-addressing-and-mitigating-violence-programme; Wereldbank, World Development

Report 2011.

53 Collier, P., et al. 2003. ‘Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy’, Policy Research

Reports ; Fearon, J.D. en Laitin. D.D. 2003. ‘Ethnicity, Insurgency, and Civil War’, op. cit.; Wereldbank, World

Development Report 2011; UNGA, Promoting Development through the Reduction and Prevention of Armed

Violence Report of the Secretary-General, 5 augustus 2009, A/64/228.

54 Tien jaar geleden ging 80% naar rampenbestrijding en 20% naar conflict, de cijfers zijn nu andersom

(Strasser, F. 2016. ‘Humanitarian Aid: ‘Radical Change’ after Istanbul?’, United States Institute of Peace, 5

juni, http://www.usip.org/publications/2016/06/08/humanitarian-aid-radical-change-after-istanbul; Aly, H.

2016. ‘The World Humanitarian Summit: Winners and Losers’, IRIN News, 26 mei, http://www.irinnews.org/

analysis/2016/05/26/world-humanitarian-summit-winners-and-losers.

18

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

conflict.55 Andere dimensies waarin de beleidsdiscussies (beginnen te) overlappen is de roep om meer preventie en de wijdverbreide en breed geaccepteerde oproep tot ‘lokalisering’ van hulp, ontwikkeling en vredesopbouw.56

Ten tweede zijn bestaande regels verbeterd. Als onderdeel van het vredesoperatie-instrumentarium is de Peacebuilding Commision (2005-2006) en het Peace Building Fund (2007) ontstaan. Beide gaven handen en voeten aan een meer dan tienjarige roep om betere coördinatie van gesegregeerde VN-activiteiten en demping van het gat tussen ontwikkeling- en veiligheidsbeleid. Daarnaast zijn de mandaten (en daarmee het instrumentarium) van missies fors uitgebreid.57 Ook zijn er betere regels opgesteld voor ontwikkelings- en humanitaire hulp; in veel gevallen op basis van evidence-based principes.58 Prominente voorbeelden zijn de New Deal en de CERF en CBPFS hulpfondsen van OCHA. Kwantitatieve informatie ondersteunt beide trends: op basis van stemgedrag in de algemene vergadering lijkt de tegenstelling tussen staten af te nemen (zie Figuur L).

Deze positieve trends daargelaten is er sprake van zeer trage norm- en regelontwikkeling. Vrijwel alle discussies zijn niet meer dan ‘the same, except more’.59 Tien jaar geleden ging het ook over bescherming van burgers (in het kader van vredesoperaties), de noodzaak tot betere samenwerking tussen VN-instituties (alle beleidsterreinen) en het gat tussen ‘capabilities-expectations’ (alle beleidsterreinen). Bovendien geldt dat er nieuwe uitdagingen zijn (zoals niet-traditionele hulpgevers

55 Zie Ilitchev, A. 2015. ‘Implementing the HIPPO report: Sustaining Peace as a New Imperative?’, International

Forum for the Challenges of Peace Operations, Policy Brief 5, http://www.un.org/pga/70/wp-content/

uploads/sites/10/2016/01/PolicyBrief2015_5_-Imlementing_the_HIPPO_Alexander-Ilitchev.pdf; zie:

‘Uniting Our Strengths for Peace – Politics, Partnership, and People’, HIPPO Report, 16 juni 2015, http://

peaceoperationsreview.org/wp-content/uploads/2015/08/HIPPO_Report_1_June_2015.pdf;

VNVR, Resolution 2282(2016) on Post-conflict Peacebuilding, 27 april 2016, http://www.un.org/en/ga/

search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2282(2016).

56 MacGinty, R. en Richmond, O.P. 2013. ‘The Local Turn in Peace-building: a critical agenda for peace’, Third

World Quarterly, 34(5), http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01436597.2013.800750.

57 Lijn, J. van der, et al. 2014. ‘Peacekeeping Operations in a Changing World’, Clingendael Strategic Monitor

Project, 24; Hegre, H., et al. 2015. ‘Peacekeeping Works’, Peace Research Institute Oslo, http://file.prio.no/

publication_files/PRIO/Hegre,%20Hultman,%20Nyg%C3%A5rd%20-%20Peacekeeping%20Works,%20

Conflict%20Trends%201-2015.pdf.

58 Barnett, M.N. en Walker, P. 2015. ‘Regime Change for Humanitarian Aid’, Foreign Affairs, 16 juni, https://

www.foreignaffairs.com/articles/2015-06-16/regime-change-humanitarian-aid.

59 Currion, P. 2016. ‘The Wrong Future’, IRIN News, https://www.irinnews.org/opinion/2016/05/20/wrong-

future.

19

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

of een aanwassende hoeveelheid IDPs) waar ofwel geen regels ofwel geen normen voor bestaan.60

Naleving

Het grote probleem van het ‘crises-regime’ is niet het gebrek aan relevante normen en regels maar het feit dat regels regelmatig met voeten worden getreden. Op het gebied van vredesoperaties zijn de problemen relatief gering. HIPPO (High-Level Independent Panel on Peace Operations) signaleert een gebrek aan middelen en voortdurende spanningen binnen de VN (vergelijkbaar met de conclusies van het Brahimi rapport 15 jaar eerder).61 Bovendien heeft de Peacebuilding Commission niet het leiderschap kunnen nemen dat was voorzien.62 Voor het ontwikkelingsbeleid bestaat een minder rooskleurig beeld. In de aanloop naar de New Deal was er al een aaneenschakeling van beloftes tot hernieuwde toewijding. Sinds 2011 is de praktijk echter weinig veranderd. Een onderzoeksrapport uit 2016 concludeert dat er geen sprake is van verbetering, dat belangrijke (institutionele) donoren zich de facto hebben teruggetrokken en dat er een noodzaak tot new commitment is.63 Hoewel in absolute omvang toenemend, blijft ontwikkelingshulp achter bij de OESO-DAC norm en is er zelfs sprake van een daling als er wordt gecorrigeerd voor BNP ontwikkeling.64

60 Kilby, P. 2010. ‘China’s Aid: A Challenge for New Aid Paradigms’, Development Policy Centre, 16 november,

http://devpolicy.org/chinas-aid20101116/; Chen, T. 2015. ‘China Commits to More Aid for Developing

Countries’, The Wall Street Journal, 28 september, http://www.wsj.com/articles/china-commits-to-

more-aid-for-developing-countries-1443455535; Hausmann, J. en Lundsgaarde, E. 2015. ‘Turkey’s

Role in Development Cooperation’, United Nations University Centre for Policy Research, november,

http://ssc.undp.org/content/dam/ssc/documents/news/2015/UNUCPR_TurkeysRoleinDevelopment_

HausmannLundsgaarde_.pdf.

61 ‘Peacebuilding is still often left as an afterthought – under-recognized, under-prioritized and under-resourced’

(Fernandez-Taranco, O. 2016. ‘Sustaining Peace is a Core Activity of the UN’, Global Peace Operations

Review, 28 april, http://peaceoperationsreview.org/commentary/sustaining-peace-is-a-core-activity-of-

the-un/); ‘Uniting Our Strengths for Peace – Politics, Partnership, and People’, HIPPO Report, 16 juni 2015,

http://peaceoperationsreview.org/wp-content/uploads/2015/08/HIPPO_Report_1_June_2015.pdf.

62 Hearn, S., et al. 2014. ‘The United Nations “Peacebuilding Architecture”: Past, Present and Future’, New

York University Center on International Cooperation ; Jenkins, R. 2013. Peacebuilding: From Concept to

Commission, Routledge; UN Peacebuilding Commission, Review, 2010; Beijnum, M. van, 2016. in ‘UN

Peacebuilding Architecture: The First 10 Years’, Routledge.

63 Hearn, S. 2016. ‘Independent Review of the New Deal for Engagement in Fragile States’, NYU Center on

International Cooperation, 10; De Bruijne, K. en Raleigh, C. 2015. ‘Background Note Independent Review

New Deal Implementation in Sierra Leone’.

64 OESO Insights, Aid trend is reversing: more money to the poorest, 18 april 2016, http://oecdinsights.

org/2016/04/18/aid-trend-is-reversing-more-money-to-the-poorest/.

20

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Binnen deze algemene trend van conflict over regels is er wel sprake van verbetering. Kwantitatieve data over naleving van beloftes door de grote wereldeconomieën (de G8) op het terrein van hulp, migratie en vredesoperaties laat toenemende naleving van beloftes zien (33% naleving in 2007, 85% in 2015 (zie Figuur 7). Kwalitatieve informatie bevestigt dit beeld voor vredesoperaties en ontwikkelingshulp: troepen- en financiële bijdrages zijn toegenomen en de BRICS (met uitzondering van Rusland) hebben zich, vaak om pragmatische redenen, achter de inzet van vredesmissies geschaard.65 In absolute omvang neemt ontwikkelingshulp (en humanitaire hulp) toe en wordt het conform afspraak in toenemende mate ingezet in fragiele staten.66

Figuur 7 Nalevingscores van de G867

2005 2007 2009 2011 2013 2015Jaartal

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

G8

gem

idde

lde

nale

ving

-sco

re

ThemaCrises

Overig

65 Santos, R. en Almeida Cravo, T. 2014. ‘Brazil’s Rising Profile in United Nations Peackeeping Operations since

the End of the Cold War’, Norwegian Peacebuilding Resource Centre, https://emergingpowerspeacebuilding.

files.wordpress.com/2015/08/santos-brazils-rising-profile-in-un-peacekeeping.pdf; De Carvalho, B.

en De Coning, C. 2013. ‘Rising Powers and the Future of Peacekeeping and Peacebuilding’, Norwegian

Peacebuilding Resource Centre, https://www.files.ethz.ch/isn/175234/f194e6326ee12f80c3705117b151ef78.

pdf. Zie ook: Mohan, G. 2015. ‘Chinese and Indian Approaches to United Nations Peacekeeping: a

theoretical appraisal of contribution patterns and decision-making structures’, Contemporary Readings in

Law and Social Justice, 7(1).

66 OESO, States of Fragility, 2015 ; UNOCHA, World Humanitarian Data and Trends 2015.

67 University of Toronto, G20 Information Centre en G7/G8 Information Centre, 2004-2014, data persoonlijk

ontvangen, http://www.g20.utoronto.ca/, http://www.g8.utoronto.ca/.

21

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Assenkruis en schokken

Waar staat het crises-regime en wat is te verwachten voor 2021 (zie Figuur 8)? Op basis van bovenstaande analyse zijn drie conclusies te trekken. Ten eerste, wordt het regime ondanks de aanzienlijke rol van niet-statelijke actoren in de uitvoering toch nog steeds gedomineerd door statelijke actoren. Ten tweede, is er sprake van een redelijk ontwikkeld internationaal regime waarin toch veel conflict is over bestaande regels. Wel tekent zich een voorzichtige trend af in de richting van betere naleving van bestaande regels. Ten derde, is er sprake van een zeer langzaam ontwikkelend regime dat ondanks de druk die op het systeem staat en het verschijnen van nieuwe wereldmachten in staat is om af en toe overeenstemming te vinden over fundamentele normen en praktische regels.

Ook in het geval van het crises-regime kunnen verwachte trends veranderen als gevolg van plotselinge gebeurtenissen. Om hier rekening mee te houden zijn middels de Clingendael Expert Survey ook voor het systeem van samenwerking een aantal mogelijke gebeurtenissen geïdentificeerd en gescoord (zie Figuur M). De wisdom of the crowd suggereert dat in vrijwel alle gevallen het onwaarschijnlijk is dat één van de vijf schokken zal optreden. Tegelijkertijd varieert de impact. Inderdaad lijken gebeurtenissen zoals een nieuwe financiële crises of het ineenstorten van de EU grote impact te hebben op het crises-regime. In het eerste geval zal de bereidheid om binnen de bestaande regels te blijven waarschijnlijk afnemen terwijl het ineenstorten van de EU gevolgen zal hebben voor de uitvoer van vredesoperaties en normatieve ontwikkelingen zoals de New Deal. Samenvattend zijn de trends niet robuust bij onverwachte schokken.

22

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 8 Het internationale systeem: Crises (2016 – 2021)

Statelijkeactoren

Niet-statelijkeactoren

Coöperatie

Non

-coö

pera

tie

Onenigheidover normen

Onenigheidover regels

Veranderingnormen/regels

Geensamenwerking

Hybride:staten

Hybride:balans

Niet-statelijkeactoren

Staten

Groot-machten

Normen& regels

Volledigesamenwerking

23

Conclusie

Deze bijdrage concludeert dat de trends en verwachtingen voor 2021 met betrekking tot fragiele staten pessimistisch zijn maar ook dat de verslechterende situatie waarschijnlijk niet resulteert in een veel grotere bedreiging van de Europese veiligheid dan nu het geval is. Daarnaast concludeert deze bijdrage dat er sprake is van een zeer langzame maar positief ontwikkelende vorm van internationale samenwerking. Toch kan van het systeem van internationale samenwerking maar zeer beperkt een bijdrage worden verwacht in de komende vijf jaar. Ten eerste, verbetert de samenwerking wel maar nemen de problemen ook toe. Er is een steeds groter gat ontstaan tussen noden en gelden.68 Ten tweede, is het Midden-Oosten en Noord-Afrika een regio waar instrumenten zoals vredesoperaties traditioneel vrijwel niet (kunnen?) worden ingezet en lijken de tegengestelde belangen van (regionale) grootmachten het crises-regime de facto buiten spel te zetten.

68 OESO, States of Fragility, 2015; UNOCHA, op. cit.; Barnett, M. en Walker, P. 2015. ‘Regime Change

for Humanitarian Aid’, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-06-16/regime-

change-humanitarian-aid. Zie ook: Global Humanitarian Assistance Report, 2016, http://www.

globalhumanitarianassistance.org/report/gha2016/.

24

Bijlage tabellen en figuren

Tabel A Crises respons in de vorm van ontwikkelingshulp/DBI (in %BBP)1

Jaartal

Landen (groep)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Alert Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP)

3,80 3,51 3,48 3,95 3,93 3,82 3,28 2,95 3,12

Gem. Directe Buitenlandse Inves-teringen (DBI), netto instroom (% BBP)

6,66 7,09 6,03 4,90 4,55 5,28 3,97 4,37 3,57 3,48

Gem. remittances, ontvangen (% BBP)

6,58 6,80 6,06 5,57 5,52 5,51 5,68 5,78 5,90 6,40

Altijd- kwets-baar

Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP)

12,77 15,08 16,59 11,72 14,50 10,15 8,87 8,66 10,71

Gem. Directe Buitenlandse Inves-teringen (DBI), netto instroom (% BBP)

4,05 5,28 5,54 3,85 4,82 9,48 5,45 4,65 4,88 4,62

Gem. remittances, ontvangen (% BBP)

3,25 2,90 2,78 2,53 2,27 3,53 4,16 3,52 3,00 1,39

Recent- kwets-baar

Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP)

6,72 7,18 8,34 7,61 7,42 7,77 5,74 6,46 5,61

Gem. Directe Buitenlandse Investe ringen (DBI), netto in-stroom (% BBP)

3,88 4,63 4,79 2,85 2,51 4,28 6,93 5,65 3,13 2,43

Gem. remittances, ontvangen (% BBP)

2,27 3,96 3,72 3,33 3,99 4,94 5,38 4,87 4,84 1,99

1 Development Assistance Committee (DAC) van de OESO, Geographical Distribution of Financial Flows to

Developing Countries, Development Co-operation Report, 2014.

25

Figuur A Aantal conflicten in fragiele staten2

2005 2007 2009 2011 2013 2015Jaartal

0

5

10

15

20

Aan

tal c

onfli

cten

Landen (groep)Alert

Altijd kwetsbaar

Recent kwetsbaar

Overige

Figuur B Aantal doden in fragiele staten3

2006 2008 2010 2012 2014Jaartal

0K

10K

20K

30K

40K

50K

Aan

tal d

oden

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

2 Uppsala Conflict Data Program (UCDP), Total Conflict (one-sided, non-state, state-based), 2004-2015,

http://ucdp.uu.se/.

3 Best estimate genomen, en met uitzondering van Syrië; UCDP, Georeferenced Event Dataset (GED), 2005-

2015, http://ucdp.uu.se/downloads/.

26

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur C Aantal terroristische aanslagen in fragiele staten4

2007 2009 2011 2013 2015Jaartal

0

100

200

300

Aan

tal a

ansl

agen

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

Figuur D Gebrek aan coping-capaciteit (institutioneel)5

2012 2013 2014 2015 2016

Jaartal

0

2

4

6

8

Gem

idde

lde

scor

e

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

4 Gedreven door Nigeria, Irak, Afghanistan; START, Global Terrorism Database, 2006-2015, https://www.start.

umd.edu/gtd/.

5 EU Inform, Lack of coping-capacity (institutional), 2012-2016, http://www.inform-index.org/Results/Global.

27

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur E Gebrek aan coping-capaciteit (infrastructuur)6

2012 2013 2014 2015 2016

Jaartal

0

2

4

6

8

Gem

idde

lde

scor

e

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

Figuur F Inkomsten van natuurlijke hulpbronnen7

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Jaartal

0

5

10

15

20

25

30

35

Inko

mst

en n

atuu

rlijk

e hu

lpbr

onne

n (%

BB

P)

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Overig

6 Idem.

7 Wereldbank, Total Natural Resources Rents, 2000-2014, http://databank.worldbank.org/data/reports.

aspx?source=2&series=NY.GDP.TOTL.RT.ZS&country=.

28

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur G Ontvangen remittances8

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Jaartal

0

2

4

6

Pers

oonl

ijke

over

mak

inge

n(%

BB

P)

0

100

200

Pers

oonl

ijke

over

mak

inge

npe

r ca

pita

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

Figuur H Directe buitenlandse investeringen (DBI)9

2007 2009 2011 2013 2015

Jaartal

0

5

10

DB

I net

to in

stro

om (

% B

BP)

0

100

200

300

DB

I per

cap

ita

Landen (groep)Alert

Altijd-kwetsbaar

Recent-kwetsbaar

8 Wereldbank, schattingen gebaseerd op IMF ‘balance of payments’ data; Wereldbank en OESO BBP

schattingen (zie: Wereldbank, Personal remittances, received (% of GDP), http://data.worldbank.org/

indicator/BX.TRF.PWKR.DT.GD.ZS)

9 IMF, International Financial Statistics and Balance of Payments databases ; Wereldbank, International Debt

Statistics ; Wereldbank en OESO BBP schattingen. (Zie Wereldbank, Foreign Direct Investments, Net Inflows

(% of GDP), http://data.worldbank.org/indicator/BX.KLT.DINV.WD.GD.ZS).

29

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur I Mogelijke schokken dreigingsbeeld crises (N=24)

WaarschijnlijkheidLaag Hoog

Impa

ctG

root

Kle

in

D

C

BE

F

G

A

Figuur J Statelijke versus niet-statelijke actoren in het crises-regime10

1921 1941 1961 1981 2001Jaartal

0

50

100

150

Aan

tal i

nter

natio

nale

org

anis

atie

s

Type internationale organisatieIntergouvernementele organisaties

Non-gouvernementele organisaties

10 Union of International Associations (UIA), Yearbook of International Organizations, 1911-2015, 2016, http://

www.uia.org/yearbook.

A Burgeroorlog of grootschalige maatschappelijke onrust in Frankrijk

B De VS voeren een meer isolationistisch buitenlandbeleid, geven geen prioriteit meer aan Europa

C Europese Unie valt uiteen

D Nieuwe revolutie in Egypte leidt tot een implosie van de staat

E Rusland escaleert het conflict in Oekraïne

F Rusland valt één of meerdere Baltische staten aan

G Turkije creëert een bufferzone in het noorden van Syrië

30

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur K Regionale, intercontinentale en mondiale crises-organisaties11

1921 1941 1961 1981 2001Jaartal

0

5

10

15

20

Aan

tal i

nter

natio

nale

org

anis

atie

s

SchaalniveauMondiaal

Regionaal

Intercontinentaal

Figure L Meningsverschillen in de Algemene Vergadering in het crises-regime12

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Jaartal

0

2

4

6

8

10

Gem

idde

ld p

erce

ntag

e la

nden

dat

tege

n st

emt

0

5

10

15

20

25

30

Aantal stem

mingen

ThemaCrises, % meningsverschil

Crises, aantal stemmingen

11 Union of International Associations (UIA), Yearbook of International Organizations, 1911-2015, 2016, http://

www.uia.org/yearbook.

12 Erik Voeten Dataverse, United Nations General Assembly Voting Data, 2004-2014, Georgetown University,

https://dataverse.harvard.edu/dataverse/Voeten.

31

Crises: fragiele staten | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figure M Mogelijke systeemschokken crises (N=24)

WaarschijnlijkheidLaag Hoog

Impa

ctG

root

Kle

in

B

D

C

A

E

A Europese Unie valt uiteen

B Genocide in Burundi

C Gewapend conflict tussen China-VS over Taiwan en/of de Oost/Zuid-Chinese Zee

D VN Veiligheidsraad verliest aan relevantie

E Wereldwijde financiële crisis