Succesvol regionaal samen werken bij detailhandelsbeleid

Voor toekomstbestendige winkel- en centrumgebieden is regionale afstemming een basisvoorwaarde. Nederland kent een structureel (en groeiend) overschot aan winkelmeters, terwijl op allerlei andere locaties nog nieuwe winkels mogelijk zijn (verborgen plancapaciteit). Hoe werkt u succesvol samen in de regio? Stec Groep en de Retailagenda ontwikkelden een routekaart voor bestuurlijk regionaal samenwerken bij detailhandel. In dit whitepaper vatten we de belangrijkste randvoorwaarden, valkuilen en tips samen.

De zes fasen van bestuurlijke regionale samenwerking bij detailhandelsbeleid

Welke regionale detailhandelsafspraken u kunt maken

Afspraken over:• reduceren(verborgen)hardeplancapaciteitviaheldereafsprakenenuniformesystematiek• toekomstbestendigewinkelgebiedenenkansrijkelocatiesvoortransformatieofverkleuring• hetregionaalafstemmenvannieuweplannenvoordetailhandel,zoalsheldereprocesafspraken,periodiekoverleg

voortoetsinginitiatieveneneenonafhankelijkeregionaleadviescommissie• brancheringsregelsenbijbehorendespelregels• (door)ontwikkelingperiferedetailhandel,grootschaligebouwmarktenenwoonboulevards• monitoringvandeafspraken• lerenendelenvanervaringen

Fase 1Detailhandel op de regionale agenda

Fase 3Afwegen

van keuzes

Fase 6Evaluatie en

bijsturing

Fase 4Komen tot regionale

afspraken

Fase 2Proces inrichten en

opgave aanscherpen

Fase 5Uitvoeren van

regionale afspraken

2

Is er sprake van een gezamenlijk probleem?

Is het probleem urgent genoeg?

Past de schaalgrootte van de regio bij de gezamenlijke problematiek?

Vraagt provinciaal beleid om regionale afspraken?

- In het centrum X is de leegstand hoog, terwijl buurgemeente Y het centrum uitbreidt. Dit heeft ruimtelijke effecten op de voorzieningenstructuur (leegstand, waardedaling, et cetera).

- Er heerst veel leegstand in een aantal winkelcentra in de regio, de kwaliteit van de centra staat onder druk.- Regionaal zijn er te veel winkelmeters waardoor nieuwe plannen ter versterking van centra niet van de

grond komen.- Er is sprake van een gezamenlijke ‘vijand’, zoals de mogelijke komst van een outlet-centrum.

- De leegstand in de regio is dermate hoog dat dit ongewenste gevolgen heeft (aantasting voorzieningenniveau, verloedering, banenverlies, et cetera).

- Uit een meting (bijvoorbeeld koopstromenonderzoek) blijkt een structureel tegenvallende omzet over de gehele linie.

- De regio is economisch verweven; uit koopstromenonderzoek blijkt dat consumenten in dezelfde regio oriënteren voor aankopen.

- Het thema is voor alle deelnemende gemeenten relevant.- De bestuurlijke regio is niet per definitie de meest effectieve regio voor het thema detailhandel. - Ook op andere thema’s wordt succesvol samengewerkt in de regio, opgaven voor woningbouw raken ook

het thema detailhandel.

- De provinciale verordening of het provinciaal beleid vraagt om een regionale detailhandelsvisie of regionale afspraken.

Er is een overdaad aan thema’s waarop regionaal wordt samengewerkt, waardoor de toegevoegde waarde van samenwerking op het thema detailhandel ondergesneeuwd raakt.

De betrokkenheid van gemeenten voor regionale PDV-afspraken verschilt, omdat niet elke gemeente beschikt over PDV-locaties. Dit frustreert het proces.

Er is bestuurlijk vooral aandacht voor kosten, terwijl de (maatschappelijke) meerwaarde van winkelgebieden onvoldoende tussen de oren zit.

De bestuurlijke trekker detailhandel van de regio ervaart geen problemen in de eigen gemeente waardoor regionale agendering niet plaatsvindt.

Nu het economisch beter gaat roepen diverse partijen: de crisis is voorbij, is er wel een probleem?

Maak het probleem in de opstartfase al tastbaar en urgent met objectieve gegevens (via een onderzoek, benchmark of enquête).

‘Benut’ de roep om actie van inwoners en ondernemers om het thema op de regionale agenda te krijgen.

Een beperkt uitvoeringsbudget hoeft geen belemmering te zijn om bestuurlijk te gaan samenwerken, bijvoorbeeld via regionale afsprakenkaders en kennisdeling.

Strategische timing: start het bestuurlijk traject niet op vlak voor verkiezingen, maar na collegevorming. Dit borgt de continuïteit op middellange termijn.

Grijp een specifiek momentum aan om het onderwerp op de bestuurlijke agenda te krijgen, bijvoorbeeld bij publicatie van koopstromenonderzoek of toegenomen leegstand of faillissement.

Wijs voor het thema detailhandel een bestuurlijke trekker aan met affiniteit voor het onderwerp.

Valkuilen Tips

Fase 1: Detailhandel op de regionale agenda

Randvoorwaarden Voorbeeld

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esPr

oces

inric

hten

en

opga

ve a

ansc

herp

enDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

3

Fase 2: Proces inrichten en opgave aanscherpen

Randvoorwaarden Voorbeeld

Is het afstemmingsproces aan de voorkant helder?

Is de opgave en het doel voor het maken van regionale afspraken helder?

Is er zowel ambtelijk als bestuurlijk voldoende tijd en capaciteit om het proces te begeleiden?

- Er is een duidelijke planning met te zetten processtappen. - Winkeliers, eigenaren, gemeenteraad en belanghebbenden worden vanaf de start meegenomen in het

proces.- Ambtelijke en bestuurlijke rolverdeling is helder, verantwoordelijkheden zijn vastgelegd.- Verwachtingen en betrokkenheid van ondernemers en vastgoedeigenaren gedurende het proces en het

eindresultaat zijn duidelijk.

- Ontwikkelingen in de detailhandel en de invloed daarvan op de toekomstige regionale detailhandelstructuur worden geobjectiveerd, bijvoorbeeld via een ‘foto’, toekomstscenario’s of koopstromenonderzoek.

- Iedereen hanteert gelijke cijfermatige uitgangspunten, met een eenduidige bron en vergelijkingsmateriaal. - Het is bij iedereen duidelijk voor welk probleem (bijvoorbeeld solitaire supermarktontwikkeling, leegstand,

ongewenste perifere detailhandel) de regionale afspraken een antwoord moeten gaan geven.

- De beschikbare capaciteit en tijd per gemeente is helder.- Er liggen afspraken hoe gemeenten met beperkte capaciteit en tijd worden betrokken.- Er wordt een bestuurlijke trekker ingesteld, die ook de eigen agenda open bespreekt.

Er is een verschillend beeld van de opgave en problematiek, diverse bronnen worden gebruikt.

Vanuit de gemeenten wordt geen capaciteit beschikbaar gesteld voor de gewenste procesaanpak.

Ondernemers en vastgoedeigenaren snappen het collectieve belang, maar het individuele belang staat voorop en kan afwijken.

De gemeente wil niet tegen het individuele belang van ondernemers in gaan, lokaal belang staat voorop.

Zorg voor goede vertegenwoordigers van ondernemers en eigenaren aan tafel die draagvlak hebben bij hun achterban en hen kunnen informeren en mobiliseren.

Stel een overkoepelende neutrale organisatie in die een aanjaagrol heeft, bijvoorbeeld een vertegenwoordiging van de regio en een externe partij.

Maak afspraken over het tussentijdse mandaat tot goedkeuring van gemeenten die vanwege beperkte capaciteit niet bij alle overleggen aanwezig kunnen zijn.

Zet in op een positieve maar reële benadering: Wat kan wel en welke opgave is haalbaar?

De vast te stellen ambities moeten in balans zijn met vrij te maken ambtelijke capaciteit en procesaanpak.

Valkuilen Tips

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

Proc

es in

richt

en e

n op

gave

aan

sche

rpen

4

Fase 3: Afwegen van keuzes

Randvoorwaarden Voorbeeld

In hoeverre worden stakeholders betrokken?

Zijn de te maken keuzes geobjectiveerd?

Is ieders standpunt en belang helder?

- Stakeholders worden stap-voor-stap meegenomen bij de afweging van keuzes, bijvoorbeeld via meerdere stakeholdersbijeenkomsten.

- Er vindt afstemming plaats met andere bestuurders en andere afdelingen, waaronder bijvoorbeeld RO, grondbedrijf en juristen.

- De haalbaarheid en het draagvlak voor de te maken keuzes zijn verkend bij stakeholders.

- Criteria voor het maken van keuzes worden vooraf en in gezamenlijkheid bepaald.- Middels keuzescenario’s worden verschillende opties onderzocht.- De verschillende keuzescenario’s en consequenties worden geobjectiveerd (zo min mogelijk laten leiden

door emoties).- De keuzescenario’s zijn transparant.- Het is duidelijk welke budgetten de diverse partijen beschikbaar hebben.

- ‘Smeulende brandjes’ worden herkend en vroegtijdig geblust (‘niet wachten tot het schip strand…’).- Ieders standpunten en belangen liggen op tafel.

De belangen van de bestuurlijk trekkende gemeente lopen niet gelijk met de omliggende gemeenten.

Er is nauwelijks tot geen contact met een groot aantal winkelgebieden, waardoor zij nauwelijks betrokken zijn bij de totstandkoming van beleid.

De opgaven en afspraken worden niet herkend door alle bestuurders bij het maken van (beleids)keuzes.

De beleidsafweging wordt beïnvloed omdat marktpartijen geen rem willen op nieuwe ontwikkelingen.

Er is onvoldoende erkenning bij de belangen van een specifieke gemeente, waardoor deze onverwacht uit het traject stapt.

Ondernemers en eigenaren hebben het gevoel dat de afspraken in de regio ‘ver van hun bed’ zijn, terwijl meedenken in deze fase al van cruciaal belang is.

Belangen van alle betrokkenen moeten duidelijk zijn: praat open over belangen en wat iedereen drijft.

Zonder afstemming met marktpartijen in deze fase loopt de uitvoering vaak spaak.

Definieer het gezamenlijk belang en zet dit voorop (‘waterbed’ / ‘niet concurreren, maar samen versterken’ / ‘meer oplossingen mogelijk in regionaal verband’).

Onderteken na vaststelling van de opgave als bestuurders een convenant om de urgentie te bestendigen.

Bespreek tijdens de beleidsvorming concrete casussen in de regio: hoe gaan we hier straks praktisch mee om en waar lopen we tegenaan? Dit geeft handvatten voor later.

Stel een neutrale mediator (bijvoorbeeld de projectgroep) aan om conflicten op te lossen, zoals de regio, provincie of een externe partij (zoals een adviesbureau).

Vergroot de ‘sense of urgency’: onderzoek een ‘what if’ scenario met vraaguitval, laat zien wat niets doen kost (MKBA) en maak duidelijk dat het financieel verlies bij goede afspraken vaak kleiner is dan doorgaan op de huidige voet.

Kijk over de grenzen van het beleidsveld detailhandel heen. Maak af -spraken over ‘zoet en zuur’ (uitruilen op andere beleidsvelden) en focus op kansrijke transformaties waarbij andere invullingen aan bod komen.

Breng alternatieven voor te transformeren winkelgebieden in kaart, bijvoorbeeld wonen en ambachten in wijkcentra.

Valkuilen Tips

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

Proc

es in

richt

en e

n op

gave

aan

sche

rpen

5

Fase 4: Komen tot regionale afspraken

Randvoorwaarden Voorbeeld

Is de mindset gericht op samenwerking?

Is de ambtelijke ondersteuning op orde?

In hoeverre zijn gemeenteraden betrokken?

Is de bestuurlijke continuïteit geborgd?

Zijn de regionale afspraken uit te leggen aan de gemeenteraden?

- Het belang van regionale afspraken op het thema detailhandel is prioriteit bij bestuurders.- Er is sprake van een open discussie over lokale en regionale belangen.

- Bestuurlijke overleggen worden gedegen voorbereid.- Technische discussies worden vermeden aan de bestuurlijke tafel, er is een ambtelijk team beschikbaar

om technische vragen te onderzoeken.

- Er vinden participatiesessies plaats voor de diverse gemeenteraden (informatie- en discussieavonden).- Via raadsbrieven wordt de gemeenteraad op de hoogte gehouden van de voortgang.

- De doelen van en wens tot regionale afspraken zijn tussentijds vastgelegd, zodat bij een nieuwe collegevorming het proces niet gefrustreerd wordt.

- Uitgangspunt: regionale samenwerking kent geen verliezers.- Het gezamenlijk belang staat voorop.- Iedereen is naar rato van belang bereid een stap terug te doen.- Men is bereid om potentiële ‘verliezers’ te compenseren.

Eén gemeenteraad in de regio amendeert tijdens de besluitvorming.

De gemeenteraad is onvoldoende betrokken (op de hoogte) ondanks een uitvoerig proces. De gemeenteraad betrekken is lastig, ondanks de inspanningen.

Het label ‘niet toekomstbestendig’ strookt niet met het beeld van ondernemers en eigenaren in een winkelgebied en dat heeft het besluitvormingsproces gefrustreerd.

Negatieve media-aandacht tijdens de besluitvorming beïnvloedt de discussie.

Breng lokale bestuurders in positie, bijvoorbeeld door het inzetten van een bestuurlijk boegbeeld bij participatiesessies (bewustwording: het probleem is lokaal niet op te lossen) en door gezamenlijke besluitvorming in alle betrokken gemeenten.

Perceptie is key: gebruik neutraal taalgebruik (Niet ‘kansarm winkelgebied’ maar ‘transitiegebied’).

Geef de markt duidelijkheid, juist ook wanneer een winkelfunctie in het gebied beperkte toekomstpotentie heeft.

Stel een stok achter de deur in: wat als afspraken niet van de grond komen?

Verbind ‘zoet met zuur’ (integrale thema’s) en kijk verder dan alleen winkels (ook binnen centrumgebieden): ‘ontkokeren’ (werken, wonen, recreatie, infrastructuur).

Valkuilen Tips

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

Proc

es in

richt

en e

n op

gave

aan

sche

rpen

6

Fase 5: Uitvoeren van regionale afspraken

Randvoorwaarden Voorbeeld

Zijn de uitvoeringsafspraken duidelijk geformuleerd?

Is er een structuur opgezet voor het borgen van de uitvoering?

Is het commitment van stakeholders voldoende?

- De uitvoeringsafspraken zijn concreet en SMART.- De uitvoeringsafspraken zijn geborgd, met inzet van financiële middelen.- Het is duidelijk wie verantwoordelijk is voor de afspraken en wat er gebeurt als afspraken niet worden

uitgevoerd.- Er zit een monitoringsfunctie op de afspraken.

- Na de besluitvorming wordt een periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg ingesteld om kennis en ervaringen te delen en de uitvoering te monitoren.

- Er wordt een regionale uitvoeringsorganisatie ingesteld zodat de capaciteit voor de uitvoering geborgd blijft.

- Er zijn heldere procesafspraken (procesboom) gemaakt bij de afweging van nieuwe detailhandelsontwikkelingen.

- Er wordt een systeem afgesproken waarbij nieuwe plannen altijd regionaal besproken worden.- Er wordt een onafhankelijke regionale adviescommissie ingesteld met een duidelijk kader bij de afweging

van nieuwe initiatieven.- Er is regie vanuit de provincie op de continuering van afspraken.

- In de uitvoering vindt structureel overleg met de markt plaats. - Markt en overheid trekken samen op en maken gebruik van elkaars expertise en ervaring.

De uitgangspunten van de regionale afspraken zijn nog niet verwerkt in het RO-instrumentarium. Daardoor kan er niet gehandhaafd of geweigerd worden.

Nu het economisch beter gaat roepen diverse partijen: de crisis is voorbij, is er wel een probleem?

Zodra ‘de markt’ financieel moet bijdragen is er geen draagvlak.

Bij wijk- en buurtcentra is weinig draagvlak voor een regionale aanpak.

Nadat regionale afspraken zijn gemaakt ebt de energie weg.

Zet na besluitvorming gerichte acties in om de positieve energie te behouden, bijvoorbeeld via een leergang of ‘quick wins’.

Elke deelnemende gemeente neemt een voorbereidingsbesluit, waarna uitgangspunten geborgd kunnen worden in het RO-instrumentarium.

Om bestuurlijke continuïteit te waarborgen worden nieuwe colleges intensief geïnformeerd en betrokken, onder andere via een overgangsrapportage.

Geef tools mee voor uitvoering om de stap naar een lokale aanpak te verkleinen.

Vaak vergt de uitvoering/implementatie van beleid andere type personen dan de beleidsmaker (‘nieuw bloed’). Nieuwe mensen brengen nieuwe energie.

Zet in op partijen die willen, niet op die frustreren (‘coalition of the willing’) en deel successen.

‘Practice what you preach’: zorg voor voldoende capaciteit voor de uitvoering.

Valkuilen Tips

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

Proc

es in

richt

en e

n op

gave

aan

sche

rpen

7

Fase 6: Evaluatie en bijsturing

Randvoorwaarden Voorbeeld

Blijft de ‘sense of urgency’ overeind?

Wordt er gemonitord?

Is er ruimte voor bijsturing?

- Via jaarlijkse rapportages wordt aangegeven hoe de detailhandel zich in de regio ontwikkelt.- Het uitvoeringsprogramma is meerjarig, inclusief acties en financiën.

- De geformuleerde doelen en bijbehorende uitvoering worden jaarlijks gemonitord.- Jaarlijkse thermometer in de markt (leegstand, aanbod, omzet).

- Er is een opdracht tot evaluatie meegegeven door de bestuurders.- Onder zorgvuldig geborgde voorwaarden is maatwerk mogelijk.

Nieuwe bestuurders voelen geen urgentie om het thema detailhandel voort te zetten.

Er blijft discussie over het concrete nastreven van doelen.

Het blijkt in de praktijk lastig draagvlak bij marktpartijen te realiseren, ondanks dat dit bij het maken van de afspraken is nagestreefd.

Gebrek aan een alternatief programma waardoor de beoogde uitvoering vastloopt.

Maak langetermijnafspraken over meerdere collegeperiodes.

De provincie zet haar wettelijke instrumentarium in voor de regionale afspraken.

Maak tussentijdse aanpassingen mogelijk als afspraken niet werken.

Informeer iedere nieuwe gemeenteraad goed over de (voortgang van de) afspraken.

Valkuilen Tips

Eval

uatie

en

bijs

turin

gUi

tvoe

ren

van

re

gion

ale

afsp

rake

nKo

men

tot r

egio

nale

af

spra

ken

Afw

egen

van

keuz

esDe

tailh

ande

l op

de

regi

onal

e ag

enda

Proc

es in

richt

en e

n op

gave

aan

sche

rpen

Vragen? Neem contact op met:

026 751 41 00

www.stec.nl

Martijn Exterkatem.exterkate@stec.nl

Hub Ploemh.ploem@stec.nl

Dit project is tot stand gekomen in samenwerking met de Retailagenda.Met dank aan regio’s Parkstad Limburg, IJmond, Oost-Groningen, Leidse regio, provincie Zuid-Holland en

Metropoolregio Eindhoven die hebben deelgenomen aan dit traject.