Sturing van welzijn

Auteurs: Heleen Rijnkels en Amanda Jansen, BMC

Tim Robbe, Robbe Adviesbureau

Joost van Alkemade en Saskia van Grinsven, MOVISIE

Eindredactie: Ethiscript

Vormgeving: Ontwerpburo Suggestie en Illusie

Foto omslag: Hollandse Hoogte

Druk: True Colours

Deze publicatie is tot stand gekomen dankzij financiering van het ministerie van VWS.

© 2010 MOVISIE

Sturing van welzijnHoe gemeenten de sturing op de kwaliteit

van het welzijnswerk kunnen verbeteren

2 Sturing van welzijn

Inhoud

1. Inleiding 5 Leeswijzer 5

2. Welzijnalscomplexbeleidsterrein 62.1 Definitievanwelzijn 6

2.2 Inhoudelijkecomplexiteit 7

2.3 Strategischecomplexiteit 9

3. Sturingsopvattingen 103.1 Maatschappelijkeontwikkelingen 10

3.2 NewPublicManagement 11

3.2.1 Uitgangspunt 11

3.2.2 Consequenties 11

3.2.3 Instrumenten 12

3.2.4 Voorwaarden 13

3.3 Governance 13

3.3.1 Uitgangspunt 13

3.3.2 Consequenties 14

3.3.3 Instrumenten 15

3.3.4 Voorwaarden 15

4. Sturingsinstrumenten 174.1 Inleiding 17

4.2 Instrumenten 17

4.3 Procesgangen 20

4.3.1 Aanbestedingsproces 20

4.3.2 Subsidieprocesklassiek 20

4.3.3 Subsidieprocesmodern 21

Sturing van welzijn 3

5. Dilemma’s 235.1 Inleiding 23

5.2 Regievoerderofopdrachtgever? 23

5.3 Partnerofopdrachtnemer? 24

5.4 Concurrentieofsamenwerking? 25

5.5 Samenvattend:Deverbindingtusseninhoudelijkdebaten

zakelijkeafspraken 27

6. Conclusies 296.1 Werkenvanuiteensturingsvisie 29

6.2 Maatschappelijkondernemerschap 33

6.3 Relatieencommunicatie 34

6.4 Conclusies 34

6.5 Aanbevelingen 36

Bijlage1:Overzichtdeelnemersinterviews 37

Bijlage2:Overzichtdeelnemersexpertmeeting 39


Inleiding

ParticipatieenzelfredzaamheidzijndedoelstellingenvandeWetmaatschappelijkeonder-

steuning(Wmo).Daarmeestaathetwelzijnswerkmeerdanooitindeschijnwerpers.Erisgrote

behoefteaanprofessioneelwelzijnswerk,datnietalleenheldereprestatieslevertmaarook

‘waarvoorhetgeld’biedt.Inditkaderdoetookdeterm‘Welzijnnieuwestijl’1opgeld.De

nieuweprofessionaliteitinhetwelzijnswerkwordtgekenmerktdoordevolgendebegrippen:

vraaggerichtwerken,eencentralerolvoordeeigenkrachtvanburgers,een‘er-op-af-menta-

liteit’enhetverbindenvanmenseneninitiatieven.Eenverbeterdesturingopkwaliteitvande

uitvoeringkandewelzijnssectorversterken.

HetexperimentVernieuwendWelzijn2werptdevraagopwelkeinstrumentendewelzijns-

sectorkunnenversterken.MOVISIEheeftinhetkadervanditprojectdevolgendeonderzoeks-

vraaggeformuleerd.

Hoe kunnen gemeenten de sturing op kwaliteit van het welzijnswerk verbeteren?

Welke sturing en wijze van financiering, waaronder aanbesteden, kunnen daarbij

helpen en onder welke voorwaarden?

Hetonderzoekiseenmixvanliteratuurstudie,interviewseneenexpertmeetingenisuitgevoerd

doorMOVISIE,Europeesjuridisch/bestuurskundigadviseurTimRobbeenadviesbureauBMC.

Leeswijzer

Inheteerstehoofdstukbestedenweaandachtaandecomplexiteitvanhetbeleidsterrein

welzijn.Vervolgensstaanwestilbijdetweegrotesturingsopvattingenindepubliekesector:

New Public ManagementenGovernance.Dezesturingsopvattingenkoppelenweaandecom-

plexiteitvandeproblemendiespelenindewelzijnssector.Totslotbestedenweaandachtaan

verschillendesturingsinstrumenten.Webrengeninkaartopwelkemanierinkopen,subsidië-

renenonderhandelenkunnenhelpenomdesturingopkwaliteitteversterken.

Naastliteratuurstudiebestaathetonderzoekuiteenserieinterviewsmetgemeentenen

welzijnsorganisatieseneenexpertmeetingmetvertegenwoordigersvangemeentenenwelzijns-

organisaties.3Detheoriewordtaandehandvanpraktijkvoorbeeldentoegelicht.

1 WelzijnnieuwestijliszoweleenvisieopwelzijnendeWmovanhetministerievanVWS(metachtbakensvoorverandering)alseenstimuleringsprogrammavanVWS,deVNGendeMOgroep2010-2011.

2 Zowelgemeentenalswelzijnsorganisatieszijndoordrongenvandenoodzaaktotverbeteringenvernieuwingvanhetwelzijnswerk.DeministeriesvanVWSenVROM/WWIhebbenMOVISIEinhetkadervanexperimentenindekrachtwijkeninvijfgemeentengevraagddaaruitvoeringaantegeven.HetexperimentVernieuwendWelzijnisgerichtopadviseringaangemeentenenwelzijnsorganisaties,methetdoelomvernieuwingmogelijktemaken.

3 Vooreenlijstmetgeïnterviewdenendeelnemersaandeexpertmeeting:ziebijlagen.

1


Welzijn als complex beleidsterrein

2.1 Definitie van welzijn

Jongeren-enouderenwerk,algemeenmaatschappelijkwerk,buurtwerk,straatcoaches,schuld-

hulpverlening,boodschappendiensten,opvangvandak-enthuislozenenverslavingszorg.Dit

isslechtseenkleinegreepuiteengrootaantalactiviteitendatonderdenoemerwelzijnvalt.

Dezeactiviteitenzijnherkenbaarindesamenlevingomdatzedichtbijdeburgerplaatsvinden.

Tochblijktzowelhetontwikkelenalshetuitvoerenvanwelzijnsbeleideenlastigeopgave.

OpalleprestatieveldenvandeWmodiewehiernanoemen,speeltwelzijneenrol.

• Hetbevorderenvandesocialesamenhanginenleefbaarheidvandorpen,wijkenen

buurten.

• Oppreventiegerichteondersteuningvanjeugdigenmetproblemenmetopgroeienenvan

oudersmetproblemenmetopvoeden.

• Hetgevenvaninformatie,adviesencliëntondersteuning.

• Hetondersteunenvanmantelzorgersenvrijwilligers.

• Hetbevorderenvandedeelnameaanhetmaatschappelijkverkeerenvanhetzelfstandig

functionerenvanmensenmeteenbeperkingofeenchronischpsychischprobleemenvan

mensenmeteenpsychosociaalprobleem.

• Hetverlenenvanvoorzieningenaanmensenmeteenbeperkingofeenchronischpsychisch

probleemenvanmensenmeteenpsychosociaalprobleemtenbehoevevanhetbehoudvan

hunzelfstandigfunctionerenofdeelnameaanhetmaatschappelijkverkeer.

• Hetbiedenvanmaatschappelijkeopvang,waarondervrouwenopvangenhetvoerenvan

beleidterbestrijdingvangewelddatdooriemanduitdehuiselijkekringvanhetslachtoffer

isgepleegd.

• Hetbevorderenvanopenbaregeestelijkegezondheidszorg,metuitzonderingvanhetbie-

denvanpsychosocialehulpbijrampen.

• Hetbevorderenvanverslavingsbeleid.4

Indebeschrijvingvandezeprestatievelden,nochinandereonderdelenvandeWmo,iseen

eenduidigedefinitievanwelzijnteherkennen.

Welzijnisalsbegriplastigtevattenenkandaardoorveelverschillendeactiviteitenher-

bergen.Hetisgeenverrassingdatditgevolgenheeftvoorhetdefiniërenentyperenvande

maatschappelijkeproblemen,hetformulerenvandoelstellingenengewensteeffectenende

vertalingdaarvanineenheldereopdracht.

4 ArtikelsubgWmo.

2


InhetAmsterdamsestadsdeelZeeburg heeftmenaandenlijveervarenhoezeerde

definitievanwelzijnvanbelangisvoordeuitvoering.Alsdienstverlenendbedrijfging

CIVICZeeburgvanstartmetdenieuwedefinitievanwelzijnswerkvanhetstadsdeel.

Indezedefinitiewaseenduidelijkeveranderopdrachtvanhetstadsdeelverwoord.

Dieopdrachtkonzoweldooreenwelzijnsinstellingalsdooreendienstverlenendbe-

drijfuitgevoerdworden.

Erontstondbijdebuitenwacht,onderanderebijanderestadsdelenenbijbestaande

instellingen,veelruisomdateenpartijdiegeengesubsidieerdeinstellingwashetwel-

zijnswerkginguitvoeren.

Conclusie:erzijnkennelijkduidelijkebeeldenvanwathetwelzijnswerkinhoudtende

verwachtingisdatditdoorbestaandeofbekendewelzijnsinstellingenmoetworden

uitgevoerd.Hetgaathierbijombekendewelzijnsactiviteiten,zoalshetsociaal-cultureel

werkinbuurthuizen.Depraktijkisechterdatwelzijnswerknieteeneenduidigedefini-

tiekentenopverschillendewijzenuitgevoerdkanworden.

InZeeburgishetverwachtingspatroontenaanzienvanwelzijnswerknaardebuiten-

wachtdoorbroken.Metalsgevolgeentoenemendebewustwordingenherbezinning

ophetbegripwelzijnswerkinAmsterdam.Opeenaantalfacettenzijnoudebeelden

bijdebuitenwachtjuistbevestigd:voorveelstadsdelenishetnaZeeburgondenkbaar

dateenprivaatrechtelijkeovereenkomstzalwordengeslotenvoordeuitvoeringvan

hetwelzijnswerk.BinnenZeeburgzelfismentevredenmetdeuitvoeringdoorCIVIC

Zeeburg,metalsgevolgdathetoudebeeldvanwelzijnswerkislosgelaten.

2.2 Inhoudelijke complexiteit

Hetgemeentelijkewelzijnsbeleidhoudtzichbezigmetverschillendemaatschappelijkevraag-

stukken.Elkegemeentevultditbeleidopeeneigenmanierin.5Ditkomtnatuurlijkdoordat

elkegemeentehaareigenmaatschappelijkeproblemenkent.DevisieindeWmoisdatde

analysevandevraagstukkenbegintbijdevraagwelkeproblemenburgersinhundagelijks

levenervaren.Dewelzijnsorganisatievangtsignalenopenlegtdezezowelbijburgersals

bijanderemaatschappelijkeorganisatiesneer.Eengedeeldeanalysevormtdeinputvoorde

gemeenteomtekomentoteenvisieopwelzijn,waarbijdebegrippenparticipatieenzelf-

redzaamheiddekernvormen.

5 Hierdooris‘benchmarking’geeneffectiefinstrumentbijhettoetsenvandekwaliteitvangemeentelijkwelzijnsbeleid.ZieQuickscanWelzijn,blz.4.WelzijnindeWmo,Quickscanontwikkelingeninbeleid,uitvoeringenuitgaven2006-2010,Maastricht,september2009,PCkwadraat,JeroenHoenderkampe.a.


Zowelbijhetopstellenalsbijhetuitvoerenvanbeleiddiscussiërenbetrokkenenoverenerzijds

debenodigdeeningebrachtekennisensignalenenanderzijdsdenormatievemaatstavenom

gesignaleerdemaatschappelijkeproblemenaantepakken.DeQuickscanWelzijnconcludeert:

“Gemeenten worstelen met de vraag wat de ‘waarde’ van welzijn moet zijn en ze hebben moeite

om de abstracte principes te vertalen in concrete acties”.Ookblijktdat“in de praktijk(…)de

aard van de thema’s waar het om gaat zichlastiglatendefiniëren en kwantificeren”.6Hetvoor-

gaandeneemtoverigensnietwegdatgemeentenwelsteedsmeerproberenbepaaldedeelpro-

ductentedefiniëren.Voorbeeldenzijndestraatcoachesenonderdelenvanhetjongerenwerk.

Indegesprekkengevenzowelgemeentenalsmaatschappelijkeorganisatiesaandathetmaat-

schappelijkevraagstukcentraalmoetstaanennietzozeerhetproduct,deactiviteitofdeoutput.

Ditkwaminveelgesprekkenterug.Depraktijkblijktechtervaakanderstezijn.

6 QuickscanWelzijn,blz.14enblz.17.WelzijnindeWmo,Quickscanontwikkelingeninbeleid,uitvoeringenuitgaven2006-2010,Maastricht,september2009,PCkwadraat,JeroenHoenderkampe.a.

Voorbeelden van situaties uit de praktijk waarin de nadruk meer op de activiteiten

zelf is komen te liggen dan gezien het voorliggende maatschappelijke vraagstuk de

bedoeling was.

InZeeburglagereenduidelijkeinhoudelijkeveranderopdrachtvoordenieuwe

aanbieder,beschreveninhetaanbestedingsbestek.Tochwarenindelateraangegane

subsidierelatiedeafsprakenuitdebeschikkingopactiviteitenniveauindepraktijk

meerleidenddandeveranderopdrachtdieaanCIVICZeeburgwasmeegegeven.

Hetaanbestedingsbestekendelaterafgegevensubsidiebeschikkingkomenqua

inhoudnietmetelkaarovereen.Hetgevolgisdatdeaanbiedermanoeuvreerttussen

tegenstrijdigeverwachtingen.Aandeenekantdeveranderopdracht,aandeandere

kantdeafgesprokenactiviteitenuitdebeschikking.GraagzouCIVICZeeburgeen

regulierprivaatrechtelijkcontractzijnaangegaanmethetstadsdeel,waarindeveran-

deropdrachtcentraalstaat,nietdeactiviteitendieuitgevoerdworden.

InOssstagneerdehetprocesmaatschappelijkaanbestedenopdedefiniëringvanhet

probleemendeinventarisatievanactiviteitendiealplaatsvonden.Afsprakenwerden

hierdoornietophoofdlijnengemaakt.Hetproceswaszekerophetvoorliggende

maatschappelijkevraagstukgericht,maardefinitieproblemenleiddendeaandachtaf.

InPurmerendlagdefocusaanvankelijkopdeinhoudelijkeverkenningvanderol,

positieenbijdragediehetwelzijnswerkzoumoetenhebben.Dezerichtingisechter

snelverlateninverbandmetdeurgentieomwelzijnswerkaantetrekkenvooreen

nieuwewijk.Erontstondeenbredeopdrachtaaneenaanbiederdiemeekongroeien

metnieuwebeleidsmatigeontwikkelingenbinnendegemeente.Hetmakenvan

afsprakenoverdedienstverleningopkortetermijnstondvoorop.


2.3 Strategische complexiteit

Nietalleendecomplexiteitvandemaatschappelijkeproblemenwaarwelzijnzichopricht

maaktdebeleidsvorminglastig.Effectiefwelzijnsbeleidkomttotstandineensamenspeltussen

gemeente,maatschappelijkeorganisatiesenburgers.Bijhetoplossenvanvraagstukkeniseen

actieverolvoorburgersweggelegd.Hetstrevennaarparticipatieenzelfredzaamheidvraagtvan

degemeenteenmaatschappelijkeorganisatiesdatzijburgersactiefondersteunenenfaciliteren.

Degemeentemaakthetbeleid.Indeuitvoeringdaarvaniszijechterafhankelijkvaneen

grootaantalmaatschappelijkeinstellingendiewelzijnsactiviteitenuitvoeren.Omdatdevraag-

stukkenvaakinmeerderelevensdomeinenliggen,hebbenmeerdereorganisatieseentaakbij

deuitvoering.Designaleringsfunctieendeskundigheidmetbetrekkingtotmaatschappelijke

problemenisvooralbijdemaatschappelijkeorganisatiestevinden.

InOssiseenmaatschappelijkaanbestedingstrajectuitgevoerd,waarin50verschillende

instellingen,verenigingenenbelanghebbendenmetelkaarronddetafelgingenom

eenprobleemoptelossen.Ditzegtietsoverdecomplexiteitvandeproblematiek.

Anderzijdsontstaatmetdeveelheidaangesprekspartnerseveneenshetstrategische

probleemvanderegievoering.

IndeOosterschelderegiohoudtondersteuningvanburgersinhetkadervandeWmo

indat,geziendestrenggereformeerdegrondslagvanveelinwoners,steedswordt

afgewogenofeendienstofproductalgemeentoegankelijkmoetzijnofdatdedienst

vooralbestemdisvoormensenuiteenbepaaldedoelgroep.Hetproductzelfmoet

welsteedsaandezelfdekwaliteitseisenvoldoen.Zomageengereformeerdeschool

‘gereformeerdschoolmaatschappelijkwerk’inkopen,maarhetmoetwelvoldoen

aanalgemenekwaliteitseisen.Terwijlhetalgemeenmaatschappelijkwerkvooralle

inwonerstoegankelijkmoetzijn.Deorganisatiemagnieteenconfessionelegrondslag

hanteren,maarwelvoorspecifiekedoelgroepenspecifiekewerkersinhuren.Kwaliteit

vandeondersteuningenmaximaleaansluitingopdevraagvaninwonersgaanopdeze

wijzehandinhandomparticipatiemogelijktemaken.

InZeeburg, Almere, Purmerend en Utrechtwassprakevaneenlangdurigerelatiemet

ééngrotewelzijnsinstelling.Debehoefteaanvernieuwingvanhetwelzijnswerkwasin

dezegemeentengroot.Inallegevallenwerdereenandereoplossinggekozenomeen

nieuweimpulsaanhetwelzijnswerktegeven.Dittypeertdestrategischecomplexiteit

omtoteenwelzijnnieuwestijltekomen.

InZeeburg isaanbesteedeniseenveranderopdrachtmeegegevenaandenieuweaanbieder.

InAlmere isresultaatgerichtesubsidieverleningvanstartgegaanenhierdoorisde

communicatieensamenwerkingmetdebestaandewelzijnsinstellingverbeterd.

InPurmerendisdeaanbestedinggestoptomeersthetbeleidnadertedefiniëren.Tevens

isdegemeentezichaanhetherbezinnenophaareigenrolalssubsidieverstrekker.


Sturingsopvattingen

3.1 Maatschappelijke ontwikkelingen

Complexemaatschappelijkeproblemenkomenvoorineenmaatschappijdiezelfsteedscom-

plexerwordt.Niemandzalontkennendatdoorprocessenvaninternationalisering,individuali-

seringeninformatiseringdemaatschappijinsneltempovangedaanteverwisselt.

Dearrangementendiezijnontwikkeldindeverzorgingsstaathebbenhetdoelomte

fungerenalsvangnetvoordeburgersdiehetechtzelfnietredden.Inveelgevallenzijndeze

arrangementendoorontwikkeldtotbasisvoorzieningenvooriedereen;voorzieningenwaar

iedereenrechtopheeft.Burgerszijnindepositievanconsumentgekomen,claimenhunrecht

enrakenhetvertrouwenkwijtalsdeoverheidonvoldoendeantwoordkangeven.

Nietalleeniszodevraaggegroeid,maarookhetaanbod.Veelvoorzieningenzijngepro-

fessionaliseerdendaarmeeduurdergeworden.Doorspecialisatieisereenlappendekenaan

voorzieningenontstaan;voorelkprobleemeeninstellingofhulpverlener.

Degrenzenvanonzeverzorgingsstaatkomeninzicht.Dekostennemensneltoeterwijl

deeffectiviteitafneemt.Erblijvengroependiestructureelineenachterstandspositiezittenen

hetverschilmetgroependiehetgoedhebben,neemttoe.

Erligteenenormeuitdagingvooroverheid,burgersenmaatschappelijkeorganisatiesom

tewerkenaaneennieuweaanpak.DeWmoenWelzijnnieuwestijlkunnenhierbijalskrach-

tigekatalysatorenwerken.Participatie,zelfredzaamheideneigenkrachtzijndebegrippen

waarhetomgaat.Hetzelforganiserendvermogenligtbijmensenenhunnetwerkenzelf.Dat

isdebasisvoordesocialeduurzaamheidvaneensamenleving.Maatschappelijkeorganisaties

endeoverheidondersteunenenfaciliterenslechts.

Doordergelijkeontwikkelingenisdehoudbaarheidsdatumvandeoude,traditionele

vormvanoverheidssturingvancommand en control(voorschrijvenenvolgen)allangverstre-

ken.Meteendergelijkeverouderdesturingsopvattingliepdeoverheidsteedsmeerachterde

feitenaan.Zijiszelfsteedsafhankelijkervaneenveelvoudaanmaatschappelijkepartnersom

doelstellingentebereiken.Hetconceptvandenetwerksamenlevingheeftzijnintredegedaan.

Deonzekerhedenvandezenieuwesamenleving,waarinontwikkelingenelkaarsteedssneller

opvolgen,vragenomeennieuwparadigmaopoverheidssturing.Indevolgendeparagrafen

besprekenwetweesturingsopvattingen,diebeideuitgaanvanhorizontaleverhoudingen

tussendeoverheidenmaatschappelijkepartners.

3


3.2 New Public Management

3.2.1Uitgangspunt

NewPublicManagement(NPM)iseenbestuurlijkemanagementfilosofiedie,medeonder

invloedvandeeconomischerecessieindejarentachtigvandevorigeeeuw,indeAngelsaksi-

schewereldisontstaanomdepubliekesectortemoderniseren.7NPMheeftinmiddelsbreed

inganggevondenindeNederlandsebestuurspraktijk,hoeweltegenwoordigkritischegeluiden

tehorenzijnoverdedaadwerkelijkeeffectiviteitervan.8

HetuitgangspuntvanNPMiseenbedrijfsmatigeoverheiddieburgerseninstellingen

klantgerichtbenadert.9NPMleuntdanookzwaaropsturingstechniekenuithetbedrijfsleven.

Burgerseninstellingenmoetmenzienalsklantenendeoverheidis,naaranalogiedaarvan,

eenbedrijfdatproductenendienstenlevert.Desturingsopvattingbenadruktdatoverheden

hunbedrijfsvoeringmoetenbaserenopresultaatgerichtheid,bedrijfsmatigwerken,publiek

ondernemerschap,concurrentieenklantgerichtheid.10

3.2.2Consequenties

HetuitgangspuntvanNPMheefteenaantalconsequentiesvoordepraktischetoepassing

ervan.Teneersteleidthettoteenscheidingvanpolitiekebesluitvormingenuitvoering.

Daarnaastdoetindieuitvoeringhetmarktdenkenopgeld,waarbijeenduidelijkefocusligt

opeffectiviteit,efficiency,prestatie-indicatorenensturingopoutput.11Ditvertaaltzichnaar

eensterkefocusop,waarmogelijk,privatiseringenuitbestedingvanpubliekediensteneneen

vervlechtingvandepubliekeendeprivatesector.12

HetNPMimpliceertzodoendeeenveranderinginsturingsrelatiestenopzichtevandeoude,

traditioneleoverheidssturingvanvoorschrijven en volgen.Desturingopbasisvanhiërarchie

(command en control)isvervangendoorsturingopgrondvancontracten.13Datgeldtzo-

welvoordeinterneorganisatievanoverhedenalsvoorderelatiestussenoverhedenenhun

omgeving.

7 ZieonderandereBovens,’tHartenVanTwist,Openbaar bestuur, Beleid, Organisatie en Politiek,Kluwer,AlphenaandenRijn,zevendedruk,2007.Verderaangehaaldals:Bovens2007.

8 ZiebijvoorbeeldSociaalBestek,december2009.9 ZieonderandereHood,C.,A Public Management for all seasons?In:PublicAdministration,vol69,pp.3-19,

1991;Lips,M.,Bekkers,V.&Zuurmond,A.,ICT en openbaar bestuur,Lemma,Utrecht,2005;Bekkers,V.,Beleid in beweging,Lemma,DenHaag,2007.

10 DebekendstevoorvechtersvanNPMzijndeauteursvanhetboekReinventing goverment,OsborneenGaebler.Zijbeschrijventienleidendeprincipeswaarmeedeoverheidmeerondernemendhaartakenkanvervullenrich-tingdesamenleving.ZieookBovens,2007.

11 ZieonderandereKoppenjan,J.enKlijn,E.H.,Managing Uncertainties in Networks,Routledge,LondonandNewYork,2004.

12 Politt,C.,Unbundled Government: A Critical Analysis Of The Global Trend To Agencies, Quangos And Contractu-alisation,Routeledge,LondonandNewYork,2003.

13 Bekkers,o.c.,2007.


EenduidelijkvoorbeeldhiervanisdeOosterschelderegio.Bijiedereoverheidstaak

wordtafgewogenofuitbestedingenhetsluitenvaneencontractzinvoliseneen

economischvoordeelkanopleveren.Ookwordtdevraagvande‘klant’hierbijsteeds

nauwbetrokken.HetzelfdegeldtvoordewijzewaaropdeinkopervanPurmerend

tegenderelatiemetinwonersaankijkt:alsoverheidmoetjehetbestebiedenaande

burgervoordemiddelendieburgersaandeoverheidbeschikbaarstellen.

3.2.3Instrumenten

HetuitgangspuntvanNPMmaaktdatuitvoeringdoorderdenenhetaangaanvanovereen-

komstenlogischesturingsinstrumentenzijn.14Bedrijvenwerkenalsindsjaarendagsamenmet

behulpvandezeinstrumentenomdoelstellingentebereiken.

Waarinhetbedrijfslevenechterruimtebestaatvooronderhandelingeninallefasesvande

samenwerking,lijktjuistdatelementbijoverhedendiecontractensluitenvaakteontbreken

ofnietvolledigtoepasbaar.Despecifiekewijzewaaropdeoverheidbijvoorbeeldmoetom-

gaanmetrechtmatigheidenrechtszekerheid,staathetéénopéénovernemenvanpraktijken

uithetbedrijfslevenindeweg.15Hethorizontaleeffectvandeinstrumenteninhetbedrijfs-

levenlijktdaarombijdepraktischetoepassingdooroverhedenvanNPM,tochteleidentot

verticaleverhoudingen.

ContractenlijkenbijdepraktischetoepassingvanNPMdoordeoverheiddaaromnoghet

meestopdeklassiekecontractvorm.Inklassiekecontractenschrijfteenopdrachtgevervoor

hoeeenopdrachtnemerproductenofdienstenmoetaanbieden,conformvoorafopgestelde

prestatie-indicatorenenandereprikkelsenbeperkingen.16Denadrukligtbijdezecontract-

vormopjuridischeregels(bijvoorbeeldaanbestedingsregelsenprivaatrecht),formeledocu-

menten(devraagspecificatie,deofferteenhetcontract)eneenvolledigevoorspelbaarheidin

deuitvoeringvanhetcontract.17Erisduidelijksprakevaneenverticalerelatieopdrachtgever

enopdrachtnemer.

IndeOosterschelderegioprobeertmendezewerkingvanNPMtevermijdendoormet

elkaarafsprakenteblijvenmakenenelkaaraantesprekenopdeonderlingeafhanke-

lijkheidvanpartijen.Inveelgevallenisergeenfeitelijkeconcurrentieaanwezig,wat

hetmakenvangezamenlijkeafsprakenbevordert.Waarwelconcurrentieis,wordthet

klassiekecontractgehanteerd.

14 KoppenjanenKlijn,o.c.,2004.15 Aanbestedingswetgevingiseenvanderechtsgebiedendieditbevestigt,aangezieneeneenmaalingezetteaan-

bestedingsprocedureweinigtotgeenruimtevooronderhandelingenbiedteneenmaalaanbestedecontractennietmeeronderhandelbaarzijn.Houdteenoverheidsinstantiezichnietaandezeregels,danmoetzijdeaanbe-stedingopnieuwuitvoeren.

16 KoppenjanenKlijn,o.c.,2004.17 Williamson,O.E.,Transaction-Cost Economics: the Governance of Contractual Relations.In:P.J.BuckleyandJ.

Michie(eds),Firms,OrganizationsandContracts,OxfordUP,1996,pp.168-185;190-192.


3.2.4Voorwaarden

HetvoorgaandeleidtertoedatvooreensuccesvolletoepassingvanNPMiniedergevalaan

eentweetalrandvoorwaardenvoldaanmoetworden:

1. Eenduidelijkeproductspecificatie.Bijgebrekdaaraanishetmoeilijkomteevaluerenofde

gecontracteerdepartijhaarverplichtingennakomt.

2. Monitoring:dekwaliteitvandeoutputisafhankelijkvandeinspanningendiedegecon-

tracteerdepartijleverttijdensdecontractperiode.Daaromdientermonitoringplaatste

vindenopdegeleverdediensten,omtevoorkomendateencontractpartnerzijnverplich-

tingennietnakomt.18

NPMlijktgeziendezevoorwaardenvooraleffectiefbijmaatschappelijkeproblemenwaarbij

betrokkenpartijenheteenszijnoverdeaardvanhetvraagstukendegekozenoplossingsrich-

tingen.Alsvraagstukkenvoldoende‘ontleed’zijn,ishetmogelijkomproductspecificatiesen

afsprakenoverdeuitvoeringtemaken.Desturingsopvattingkaneentesimplistischeaan-

vliegroutezijnbijmaatschappelijkeproblemenwaarbetrokkenpartijenhetnieteenszijnmet

elkaar.Hetprobleemisdanniettespecificerenendeoutputniettebenoemen.Deuitvoering

isindatgevalooknieteffectieftemonitoren.

3.3 Governance

3.3.1Uitgangspunt

GovernancekenteenandereinsteekdanNPM.NetalsNPMgaatGovernanceuitvaneenho-

rizontalerelatietussenallepartijenbetrokkenbijeenmaatschappelijkprobleem.Andersdan

NPMerkentGovernanceechterdatdezepartijenwederzijdsafhankelijkvanelkaarzijnbijhet

oplossendaarvan.

Omdehorizontalerelatiesgeengeweldaantedoen,krijgeninGovernanceookdeniet-

rationeleelementenvanbesluitvormingdemogelijkheidzichtemanifesteren.Inhetgevalvan

complexemaatschappelijkproblemenlijktimmerseerdereenpolitiekebenaderingvanbeleid

nodigdaneenrationelebenaderingomtoteenoplossingtekomen.19Diemeerpolitieke

benaderingkenmerktzichdoorhetidentificerenvanbeleidsnetwerkenwaarinwederzijds

afhankelijkepartijenactiefzijn.Beleidisdanstratego,nieteendoel-middel constructie.20

18 KoppenjanenKlijn,o.c.,2004.19 Bekkers,o.c.,2007.20 Bekkers,o.c.,2007.


EenvoorbeeldvanGovernanceisdemanierwaaropdegemeenteOsshaarregierolin

hetmaatschappelijkeaanbestedenbenadert.PeterNoten,beleidsmedewerkerinOss,

zegthierover:

“Rationeelgezienkunjedeslagkrachtvergrotenalsjealsgemeentedetakenbeter

verdeelt.Jekunthettakenpakketvandegemeentenietonbeperktlatengroeien.Het

isnodigomhieropnieuwnaartekijken.”

en:

“Wewillenineenandereverhoudingmetpartijenopereren,meervanuithetvertrou-

wenwerkendatiedereenzijneigenverantwoordelijkheidheeftendieookneemt.Heb

ooknietdeillusiedatjenogalleszelfkuntalsgemeente.Jebentsteedsmeerafhanke-

lijkvandenetwerkendieerzijn.”

3.3.2Consequenties

InGovernanceisgeensprakevancommand en control,zoalsindeoude,traditionelesturings-

opvatting.NetalsNPMzoektzijnaarmogelijkhedenomeffectieftestureninhorizontalever-

houdingen.PraktischetoepassingvanGovernancebetekentechter,integenstellingtotdievan

NPM,dathetbesluitvormingsprocesalseencontinuprocesgezienmoetworden.Eenproces

waarinallebetrokkenpartijensteedsderuimtekrijgenomzichaantepassenaanverande-

rendesituatiesenomgevingen.

HetsuccesvoltoepassenvanGovernancemoetsteedsopnieuwleidentoteengedragen

(voorlopige)oplossingvooreenmaatschappelijkprobleem,waarinbetrokkenpartijenzich

kunnenvinden.Ookalsditnietdeoplossingisdiehunvoorkeurheeft,ofwaarbijzijbereid

zijnzichneerteleggen.

HetsuccesvoltoepassenvanGovernanceimpliceertdusdateenwijzigingindesituatieof

deomgevingwaarinhetmaatschappelijkprobleemzichvoordoet,leidttoteengecoördineer-

deaanpassingvande(voorlopige)oplossing.

DezecoördinatiebijhetvindenvaneenoplossingisindepraktijkinOss eenprobleem

gebleken.BeleidsmedewerkerPeterNoten:

“Vertrouwengevenaanpartijenomtotdebesteoplossingtekomen,governance,is

belangrijkmaarhetisnietgenoeg.Organisatiesvoelenzichhetbosingestuurd.Par-

tijeninhetveldwillengraagdatdegemeentederegievoert.”


3.3.3Instrumenten

InGovernancespelensturingsinstrumentenslechtseenondergeschikterol.Deaandachtgaat

uitnaardezichontwikkelendesamenwerkingprocessentussenpartijenbetrokkenbijeen

maatschappelijkprobleem.Elkemogelijkheiddieprocessentebeïnvloedeniseeninstrument

opzich(bijvoorbeeldfinanciëlemiddelenenformelebevoegdheden,maarookstrategische

vaardighedenenmobilisatiemacht).

AlsmenindepraktischetoepassingvanGovernancealgebruikwilmakenvaneenover-

eenkomst,danstaatdaarbijvooralderelatiecentraal.Relationeelcontracterenrichtzichop

derelatietussencontractspartijenzoalsdiezichontwikkeltinplaatsvanopeeninitieelopge-

stelde(schriftelijke)overeenkomst.21

3.3.4Voorwaarden

Governanceisvooraleensuccesvollesturingsopvattingbijmaatschappelijkeproblemenwaar

onzekerhedenbestaanoveringebrachtekennis,normatievemaatstavenendusookover

oplossingsrichtingen.Zijndemaatschappelijkeproblemenechterjuistcomplexvanaard,dan

ishetwelnodigdefocusopsamenwerkingteleggen.Alsdiesamenwerkingernietis,kunnen

betrokkenpartijennamelijkgeenkennisnemenvanelkaarsbelangen,doelstellingen,afhan-

kelijkheden,perceptiesenstrategieën.Indatgevalkennenzeooknietelkaarsvisieophet

maatschappelijkeprobleemendemogelijkeoplossingenendatresulteertineenpatstelling.

HetfaciliterenvandesamenwerkingvraagtomeffectieveGovernance.

VooreensuccesvolletoepassingvanGovernancealssturingsopvattingzijndevolgenderand-

voorwaardennodig.

1. Nadrukophorizontalevormenvansturingomdesamenwerkingtussenactorente

bevorderen.

2. Nadrukopeeneffectievergebruikvankennisvergaarddooractorenomdepublieke

dienstverleningteverbeteren.

3. Nadrukophetzovroegmogelijkbetrekkenvanactoreninhetbesluitvormingsprocesom

delegitimiteitvanbesluitvormingtevergroten.

4. Nadrukophetzovroegmogelijkbetrekkenvanactoreninhetbesluitvormingsprocesom

onzekerhedeninzakestrategieënenkenniswegtenemenentekomentoteengedeelde

visieophetbeleidsprobleemenintezettenverandertrajecten.22

21 Williamson,o.c.,1996.22 KoppenjanenKlijn,o.c.,2004.


InonderstaandetabelzijndeonderdelenvandesturingsopvattingenNPMenGovernance

schematischweergegeven.

NPM Governance

Uitgangspunt Bedrijfsmatigeoverheid Relatiesenafhankelijkheden

Consequenties Scheidingpolitiekebesluitvormingenuitvoering

Focusopmarktdenken

Besluitvormingalscontinuproceswaarinbetrokkenpartijenzichkunnenaanpassenaanwijzigendeomstandighedenensituaties

Instrumenten Uitbesteden

Overeenkomsten

Elkmiddeldateenpartijkaninzettenombesluitvormingtebeïnvloeden

Voorwaarden voor effectiviteit

Heldereproductspecificatie

Monitoringvandeuitvoering

Bevorderenvansamenwerking

Effectiefbenuttenvanaanwezigekennisbijallepartijen

Legitimerenbesluitvormingenwegnemenstrategischeeninformatieveonzekerhedendoorzovroegmogelijkbetrekkenvanallepartijen

Effectief bij Maatschappelijkeproblemenwaarbijpartijenheteenszijnoveringebrachtekennis,normatievemaatstavenenoplossingsrichtingen

Maatschappelijkeproblemenwaarbijpartijenhetnieteenszijnoveringebrachtekennis,normatievemaatstavenenoplossingsrichtingen

Figuur1:Sturingsopvattingen


Sturingsinstrumenten

4.1 Inleiding

Overhedenformulerenbeleidwaarmeezij‘op gezaghebbende wijze waarden willen toebede-

len aan de maatschappij.’23Overhedenwillenopdiemanierindesamenlevingdoelstellingen

bereiken.Zijwillenaanzettentotmaatschappelijkeontwikkelingen,dezestimuleren,afrem-

menofjuistbeëindigen.

Indehuidigenetwerksamenlevingisdeoverheidechterafhankelijkvanverschillendemaat-

schappelijkepartnersvoorhetbereikenvandoelstellingen.Zowelindividueleburgers,belan-

gengroeperingenvanburgers,hetmaatschappelijkmiddenveldalshetbedrijfsleven,dragen

hunsteentjegevraagdofongevraagdbijaanhetmakenen/ofuitvoerenvanoverheidsbeleid.

Ofzeblokkerenditjuist.

Omdoelstellingentebereikenzullenoverheidsorganisatiesdusgebruikmoetenmakenvan

maatschappelijkepartners.Datgeldtookvoorgemeentenbijhetmakenenuitvoerenvanwel-

zijnsbeleid.Gemeentenbeschikkenovereenaantalmogelijkhedenomhieroverafsprakente

makenmetderdepartijen.Indithoofdstukkijkenwijnaardezeinstrumenten,maarooknaar

deprocessendiegemeentenkunneninzettenomdeinstrumentenindepraktijktoetepassen.

4.2 Instrumenten

Degemeentewilvanwegehaarafhankelijkheidvanderdepartijenbijderealisatievanwel-

zijnsbeleidafsprakenkunnenvastleggenmetdiepartijen.Dieafsprakenkunnenbetrekking

hebbenoponderanderedeteleverendienst,dekwaliteitdaarvan,deprijs,etcetera.Erzijn

verschillendemogelijkhedenomafsprakenvastteleggen.Aandeenekantvanhetspectrum

ligtdeovereenkomst(privaatrechtelijk,horizontalerelatie)aandeanderekantdesubsi-

die(bestuursrechtelijk,verticalerelatie).Beleidsgestuurdecontractfinanciering(BCF)iseen

tussenvorm.

Overeenkomst

Alssprakeisvaneenovereenkomst,dantreedtdegemeenteopalseenprivaatrechtelijke

rechtspersoon.Zijsluitdaneenovereenkomstmeteenderdepartijvoordeleveringvaneen

welzijnsdienstaanhaarburgers.Voordezeleveringbetaaltdegemeenteeengeldbedrag.

Ineenovereenkomstisinprincipesprakevaneenhorizontalerelatietussengemeenteenop-

drachtnemer.Zijkunnenbeidenakomingvorderenvanafgesprokenprestaties.24Ditvloeitook

voortuithetprincipepacta sunt servanda;beidepartijenhebbenoverenweertoezeggingen

gedaanaanelkaar,overeenstemmingbereiktendeze(schriftelijk)vastgelegd.

23 Bekkers,o.c.,2007.OverigensisdezedefinitievanbeleidafkomstigvanEtzioni.24 Artikel6:262BurgerlijkWetboek.

4


Ingeenvandeinterviewsisgeblekendatmendaadwerkelijkeenprivaatrechtelijke

overeenkomstmeteenwelzijnsaanbiederheeftafgesloten.InZeeburgwerdhetnaeen

aanbestedingsprocestocheensubsidiebeschikking,inPurmerend isdeaanbesteding

stopgezetenookinAlmere ismennietdaadwerkelijkovergegaantoteenaanbeste-

dingmeteenovereenkomst.IndeOosterschelderegiowordenalleen‘harde’producten

aanbesteed,zoalstaxivervoer.

Conclusie:allegeïnterviewdegemeentenofregio’shanterenhetinstrumentsubsidie

voorhetwelzijnswerk.Ongeachtoferisaanbesteedofeenspecifieksubsidieprocesis

doorlopen.

Subsidiebeschikking

Alssprakeisvaneensubsidie,dantreedtdegemeente(althanshetcollegevanB&W)opals

bestuursorgaan.InditgevalformuleertzijopbasisvandeAlgemenewetbestuursrecht(Awb)

eensubsidiebeschikking, gerichtaaneenorganisatie.Daarinstaatvermeldvoorwelkbedrag

degemeentewelkeactiviteitenvandieorganisatiezalfinancieren.

Desubsidierelatieisinprincipeverticaalvanaard.Degemeentebesluit,aldannietopbasis

vanwet-ofregelgeving,ofzijbepaaldeactiviteitenwilsubsidiëren.Enofeenorganisatiedie

dezeactiviteitenuitvoertinaanmerkingkomtvooreensubsidie.

Mochteenorganisatienietofnietlangervoldoenaandevoorwaardengenoemdindebe-

schikking,dankandegemeentedesubsidiestopzettenof(gedeeltelijk)terugvorderen.25Het

isdusnietmogelijkvandeuitvoerendeorganisatienakomingvadeafsprakentevorderen,dat

wilzeggenhaarteverplichtendeactiviteitenuittevoeren.

Subsidieovereenkomst

Interessantisnogdesubsidieovereenkomst.DeBeleidsgestuurdecontractfinanciering(BCF)

valtonderditmodel.Deprivaatrechtelijkeovereenkomstmaakthetmogelijkineenhorizon-

talerelatiemetopdrachtnemerstesturen;deovereenkomstisimmershorizontaal.Inplaats

vaneenbetalingvoorbepaaldedienstenkunnengemeenteenopdrachtnemerechterovereen

komendateenpartijdezedienstenzaluitvoerenendaarvooreensubsidiebeschikkingzal

ontvangenvandegemeente.Definancieringblijftdandusverticaal.

25 Afdeling4.2.6Algemenewetbestuursrecht.


Gemeentenenwelzijnsorganisatiesworstelenvaakmetdebegrippenrondominstru-

mentenendeproceduresaanbesteden,subsidiërenenonderhandelen.Centraalin

dezeworstelingstaatsteedsdealgemeneindrukdatmenofwelsamenoptrektals

gemeenteenwelzijnsinstellingofdatdeverhoudingtussenbeidepartijenverzakelijkt

is.Datlaatstegeeftpartijensomsdeindrukdateruitsluitendformelerollenzijnendat

iederzelfstandigvoorzijnaandeelinhetvraagstukstaat:hetbepalenvandevraagc.q.

hetleverenvaneenaanbod.

Eenaantalvoorbeeldenvanmisverstandenenbegripsverwarringdiewijindeinter-

viewszijntegengekomenzijndevolgende.

InUtrechthebbenwegesprokenoverdemogelijkheidomaantebestedenmetJosé

Manshanden,directeurvandeDienstMaatschappelijkeOntwikkeling(DMO).Zij

gebruikthetbegripaanbestedenomdaarmeemeerscherptevanenconcurrentie

tussendewelzijnsaanbiederstebewerkstelligen.Uiteindelijkwildegemeentewelde

financiëlemiddelenverstrekkenopbasisvaneensubsidierelatie.Infeiteiserindeze

situatiegeensprakevanhetaanbestedenindeformelezinvaninkopen,maarvan

eennieuwevormvanrelatiebeheerwaarbijpartijenmeerscherpgehoudenworden.

StrategischinkoperKarinReitsmauitPurmerendverteldeovereenVNG-congreswaar

uitdrukkelijkisgesprokenoverdemogelijkheidomnaeenaanbestedingsprocedure

teonderhandelenmetelkaaroverdetemakenafspraken.Infeitegaathethierom

eenafwijkingvandereguliereaanbestedingsprocedure.Partijenmoetenzichhouden

aandeafsprakenuithetbestek.Hierissprakevaneenmisverstandoverdebegrippen

onderhandelenenaanbesteden.

InOss isgesprokenovermaatschappelijkaanbesteden,terwijldefocusindepraktijk

lagopdemaatschappelijkeverkenningvanpartijenvaneenvoorliggendprobleem.

Hetisnooittoteenaanbestedingofhetmakenvanafsprakenoverkadersenuitvoe-

ringgekomen.

Indevolgendeparagraafvolgteenkortetoelichtingopbegrippendievaakdoorel-

kaarwordengebruiktinrelatietotderollenvanpartijen.


4.3 Procesgangen

4.3.1Aanbestedingsproces

Aanbestedeniseenvormvan inkopenwaarbijeenopdrachtgever,doormiddelvaneenvraag-

specificatie met vastgestelde gunningscriteria,in concurrentie offertes opvraagtbijopdracht-

nemersenuiteindelijkeen opdracht verleent aandepartijdiedeofferteheeftingedienddie

hetbestevoldoetaandiegunningscriteria.

Ineenaanbestedingsprocesopereerteengemeentealsopdrachtgever.Hetimpliceerteen

gedegenspecificatievandeinputdiegemeenteenopdrachtnemermoetenleverenende

outputdiedegemeentevandeopdrachtnemerverwacht.26Demogelijkheidomdeuitvoering

temonitorenisdanookimplicietaanwezig.

Hetaanbestedingsprocesisspecifiekgerichtophetsluitenvaneenovereenkomst.De

vraagspecificatieendeoffertevandewinnendeaanbiedervormensamendieovereenkomst,

dieinbeginselnietvoorwijzigingenvatbaaris.27

Hetaanbestedingsprocesisverticaalvanaard.Hetprocesgaatimmersuitvaneendoorde

opdrachtgeveroptestellenvraagspecificatie,waarinookvermeldstaathoedecontroleopde

leveringzalplaatsvinden.

Hetprocesgaaterookvanuitdatdegemeentegeenvoorkeurheeftdepartijdiede

outputmoetrealiseren.Inschrijversmoetendoormiddelvaneencompetitieveoffertede

opdrachtzienteverwerven.Degemeentevergeeftdeopdrachtuiteindelijkaandepartijdie

debesteofferteschrijft.28

4.3.2Subsidieprocesklassiek

Ineensubsidieprocessteltdesubsidieverlenervoorafvastvoorafwelkeactiviteitenhijwil

stimuleren,onderwelkevoorwaardenentotwelkbedrag,waarbijeenpartijdiedezeactivi-

teitenuitvoerteneengeschikteaanvraagindienteenpubliekrechtelijke beschikkingontvangt.

Desubsidieverlenerzegtdaarintoedeactiviteitenmeteenbepaaldbedragtesubsidiëren.

Eengemeentetreedtbijklassieksubsidiërendusnietopalsopdrachtgever.Zijsluitookgeen

privaatrechtelijkeovereenkomst,maarmaaktgebruikvanpubliekrechtelijkebevoegdheden.

Ondanksdatergeensprakeisvanopdrachtgeverschapnochvaneenprivaatrechtelijke

overeenkomst,specificeertdegemeentewelkeactiviteitenzijwilstimulerenineenbepaalde

tijdspanne.Daarnaastspecificeertzijdevoorwaardenwaaronderzijdemiddelenterbeschik-

kingsteltaaneenaanvrager.Aanvragersdieaandezevoorwaardenvoldoen,ontvangendan

eensubsidiebeschikking.

26 Succesvolaanbestedengaatgepaardmetsuccesvolspecificerenenhetgoedomschrijvenvanwatmenwenst.Ditiseenalgemeenaanvaardewijsheidinhetinkoopvak.

27 Ditishetgevolgvanonderanderedewijzewaaropdealgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuurdoorwerkenbijovereenkomstendiedooreeninkoopprocestotstandkomenenhetaanbestedingsrechtdatopdezeproces-senvantoepassingis.

28 Sterkernog,ditiszijverplichtopbasisdealgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuurendealgemenebeginse-lenvanaanbestedingsrechtinallegevallenwaarindegemeenteeeninkoopprocedureinconcurrentieopstart.


Ookbijklassieksubsidiërenheefteengemeenteinprincipegeenvoorkeurvooreenpartij.

Elkeorganisatiediedeactiviteitenuitvoertdiedegemeentewilstimulerenendievoldoet

aandedoordegemeentegesteldevoorwaarden,dientinbeginseleensubsidiebeschikkingte

ontvangen.29

4.3.3SubsidieprocesModern

Naasthetklassieksubsidiërenmakengemeentensteedsmeergebruikvandesubsidieovereen-

komst.Inwelzijnvertaaltditzichvaaknaardezogenaamde,alaangehaaldeBCF.BCFiseen

vreemdeeendindejuridischebijt;eenprivaatrechtelijkeovereenkomstgecombineerdmet

eenbestuursrechtelijksubsidiebesluit.

Gemeentenvragenoffertesaanvoorsubsidiabeleactiviteiten.Indiezinishetprocesgelijk

aanhetaanbestedingsproces.Alsgemeenteenopdrachtnemervervolgenseenovereenkomst

sluiten,moetdieopdrachtnemerechternogweleensubsidiebeschikkingaanvragen.Enisdan

dussprakevaneenklassieksubsidieproces.Niettemin,aangezienzowelinkopenalsklassiek

subsidiërenverticaalvanaardzijn,isookhetprocesnaarBCFinprincipeverticaal.

Eenoverzichtvaninstrumentenenprocessenisschematischuitgewerktindetweevolgende

figuren.

Overeenkomst Subsidiebeschikking Subsidieovereenkomst

Juridisch Privaatrecht Bestuursrecht Privaatrecht/Bestuursrecht

Relatie Horizontaal Verticaal Horizontaalenverticaal

Kenmerken Leveringvandienstenenbetalingdaarvoor

Financierenvanactiviteitendieeenpartijalontplooit

Financierenvanactiviteitendiezijnovereengekomen

Figuur2:Instrumenten

29 Ditkananderszijnalsbijvoorbeeldhetsubsidieplafondisbereikt.Deteverdelenmiddelenzijndanverdeeldendeaanvragervistdanachterhetnet.


Aanbestedings-proces Subsidieproces(Klassiek)

Subsidieproces(Modern)

Relatie Verticaal Verticaal Verticaal

Kenmerken Gemeentealsopdrachtgever,vraagspecificatieengunningscriteria,offertesopvrageninconcurrentie,opdrachtverlening

Geenvoorkeurvoorpartnerbijgemeente

Gemeentenietalsopdrachtgever,definitiesubsidiabeleactiviteiten,aanvraagdooruitvoerders,subsidieverlening

Geenvoorkeurvoorpartnerbijgemeente

Gemeentealsopdrachtgever,vraagspecificatieengunningscriteria,offertesopvragenwelofnietinconcurrentie,subsidieverleningvoorovereengekomenactiviteiten

(Geen)voorkeurvoorpartnerbijgemeente

Leidt tot Overeenkomstofsubsidieovereenkomstincombinatiemeteensubsidiebeschikking

Subsidiebeschikking Subsidieovereenkomstincombinatiemeteensubsidiebeschikking

Figuur3:Processen


Dilemma’s

5.1 Inleiding

Indevoorgaandehoofdstukkenhebbenwelatenzienwelkeinstrumentenenprocesgan-

gengebruiktkunnenwordenomvormtegevenaandesturingsrelatie.Ooklietenwezien

welkeachterliggendesturingsfilosofieënerzijn.Indithoofdstuklatenweeenstukjevande

weerbarstigepraktijkzien.Aandehandvaneenaantaldilemma’sschetsenwehoevisieen

doelstellingenophetgebiedvanwelzijnsbeleidhunbeslagkrijgenindesturingsrelatietussen

gemeenteenwelzijnsorganisatie.Degegevensuitdithoofdstukontlenenweaandeinter-

viewsmetgemeentenenwelzijnsorganisatiesendeexpertmeeting.

InallegemeentenisWmo-beleidontwikkeld.Indatbeleidkomtsteedsmeeraandacht

vooreenprominenterolvanburgers.Metdeinvullingvanhetcompensatiebeginsel30enmet

hettrajectvanWelzijnnieuwestijlkomtdekrachtvandeburgermeercentraaltestaanen

ishetdeopdrachtomtekijkennaarhetvraagstukendeoplossingachterdevraagvaneen

burger.Ofdezevisieookzijnbeslagkrijgtindesturingsrelatiemetwelzijnsorganisatiesisde

vraag.Ingesprekkenmetgemeentenbleekdatvoordeaansturingvandewelzijnsorganisatie

somsanderekadersbestaan.Hoeweldezekadersophoofdlijnenwelovereenkomenmetde

Wmo-visiezijnzesomsookopdelosseonderdelenvanhetwelzijnswerkgericht,bijvoorbeeld

sociaal-cultureelwerk,jongerenwerkofjeugdbeleid.Wezijnindegesprekkengeenverband

tegengekomentusseneenbepaaldevisieopwelzijn,hetbetrekkenvanburgers,horizontale

verantwoordingenhethanterenvaneenconcreetsturingsinstrument,zoalsaanbesteden.

5.2 Regievoerder of opdrachtgever?

Gemeentenonderhoudenmetwelzijnsorganisatiesvaaklangdurigerelatieswaarinpartijen

metelkaarverbondenzijndoormiddelvaneensubsidierelatie.Dezerelatieheeftmeerdere

dimensiesdiegemakkelijkdoorelkaarlopenendaardooronduidelijkhedenenbelangente-

genstellingenkunnenoproepen.

Degemeenteheeftderolvanregievoerderalshetgaatomlokaalwelzijnsbeleid.Zijis

verantwoordelijkvoorhetontwerpenvanhetwelzijnsbeleidenvoorderegievoeringopde

uitvoeringdoorwelzijnsorganisaties.Degeïnterviewdegemeentenenwelzijnsorganisaties

benoemenderolvanregievoerderenhetbelangvanhetinhoudelijkgesprektussengemeente

enwelzijnsorganisatie.Degemeentemoetkunnenaangevenwelkevraagstukkenprioriteit

30 Artikel4vandeWmoverplichthetCollegevanBurgermeesterenWethoudersomburgersmeteenbeperkingtecompenserenopdevolgendevierdomeinen:eenhuishoudenkunnenvoeren,zichkunnenverplaatseninenomhethuis,zichlokaalkunnenverplaatsenpervervoermiddelenmedemensenkunnenontmoetenenopbasishiervansocialeverbandenkunnenaangaan.Indewetstaatniethoedeondersteuningeruitmoetzien.Watteltishetresultaat.

5


hebbenenwelkedoelstellingendaarbijhoren.Omeengoedeanalysevandevraagstukkente

kunnenmakenheeftdegemeentedepraktijkkennisvandewelzijnsorganisatienodig.

Behalvealsregievoerderopbeleidenuitvoeringheeftdegemeenteookderolvanop-

drachtgeverofsubsidiënt.Dezerolvereisteenheldereaansturingenmonitoringvanpres-

taties.Eengemeenteinderolvanopdrachtgeverwilimmers‘waarvoorhaargeld’.Zowel

gemeentenalswelzijnsorganisatiesvindendatderelatietussenopdrachtgeverenopdracht-

nemerverderverzakelijktmagworden.Hierbijwordenbegrippengebruiktals:duidelijkeop-

drachtnodig,prestatiesleveren,verantwoorden.Bijhetbeeldvaneenzakelijkerelatiepraten

veelgesprekspartnersoverhetverzakelijkenvandebestaanderelatie.

Daarwaardegemeentemoetswitchentussenderolvanregievoerderendievanopdracht-

gever,geldtdatdewelzijnsorganisatiezichzowelinderolvanpartneralsvanopdrachtne-

mermoetkunnenverplaatsen.Degesprekspartnersgavenaandathetinhoudelijkgesprek

nietaltijdgevoerdwordtterwijlzeditwelbelangrijkvinden.Indepraktijkblijktdemeeste

aandachtinderelatieuittegaannaarhetzakelijkeaspect.Daarbijwordtnogaleensgefocust

ophetmakenvanafspraken.Voormonitoringenevaluatieblijkterminderaandachttezijn.

Ineenpogingomgreepopderelatietekrijgen,schietenpartijensomsindebeheersing.De

sturingvindtdanplaatsopproductniveauofisgerichtophetinspelenopincidenten.Deze

sturingopbeheersinghoudtvolgensgesprekspartnersverbandmeteengebrekaanvertrou-

wentussenpartijen.

5.3 Partner of opdrachtnemer?

Welzijnsorganisatiesgevenalsopdrachtnemervangemeentenuitvoeringaanhetlokaal

welzijnsbeleid.Omdatzijdooreenlangdurigesubsidierelatievaaknauwverwevenzijnmetde

gemeente,lopenverschillenderollengemakkelijkdoorelkaar.Aandeenekantlevertdewel-

zijnsorganisatieinderolvanpartnerenadviseurvandegemeentebelangrijkeinputvoorvisie

endoelstellingenvanhetgemeentelijkbeleid,aandeanderekantisdewelzijnsorganisatie

uitvoerdervandatzelfdebeleid.Hetgaatmiswanneergemeenteenwelzijnsorganisatieelkaar

opdeverkeerderolaanspreken.

Inderolvanpartnerenadviseurvandegemeentevertalenwelzijnsorganisatiesdevraag

vanburgersvoordegemeente.Dezeadviezenensignalengebruiktdegemeentealsinput

voorvisieendoelstellingenvanhetwelzijnsbeleid.Wanneerwelzijnsorganisatieengemeente

nauwmetelkaarverbondenzijnendewelzijnsorganisatieookuitvoerderis,kanhetlastigzijn

omadviezentegevenlosvanheteigeninstitutionelebelang.

Ookhetvervullenvanderolvanopdrachtnemerkenthakenenogen.Omdeze

rolgoedtekunnenspelen,zijnvolgenswelzijnsorganisatiesdevolgendezakennodig:

voldoendefinanciëlebuffer,flexibiliteitinpersoneel,hetvermogenomteinnoverenente

investerenindedeskundigheidvanhetpersoneelenkansenindemarktzienenpakken.

Welzijnsorganisatiesgevenaandatondernemerschapopgespannenvoetstaatmetdewijze

waaropzijgefinancierdworden.Erisweinigruimteomfinanciëlereservesoptebouwen,vast


personeelencao-verplichtingenstaanopgespannenvoetmetflexibeleinzetenafsprakenmet

gemeentenzijnsomstotopdetailniveauvastgelegd.

Welzijnsorganisatiesgevenaandatzijnognietaltijdklaarzijnomuitteblinkenin-de

verantwoordingvan-kwaliteit.Alsbelangrijkesleutelomzowelalspartnerenalsopdrachtne-

mergoedtefunctioneren,noemenzijondernemerschap.Hierbijgaathetomzowelinhoude-

lijkethema’senheteigenvakmanschapalsomaspectenvanbedrijfsvoering.Alsdezezaken

goedopderitstaan,leidtdattoteenhelderepositioneringmetaandachtvoorhetsignaleren

vanmaatschappelijkevragenenvooreenkwalitatiefhoogstaandaanbod.Bijondernemer-

schaphoortookhetlefomongenoegenovereenbestaanderelatieomtezetteninnieuwe

afspraken.Voordewelzijnsorganisatiebetekentditbijvoorbeeldhetontwikkelenvaneen

aanbodwaarookandereopdrachtgeversingeïnteresseerdzijn.Voordegemeentebetekent

ditdateenopdrachtgeformuleerdwordtwaarbijnietvantevorenbepaaldiswiedeop-

drachtnemerwordt.

5.4 Concurrentie of samenwerking?

Gemeentenzienaanbestedenalseenmogelijkheidommeerkeuzemogelijkhedentecreëren.

Ookisheteengoedestokachterdedeuromeenheldereopdrachtteformuleren.Welzijnsor-

ganisatieszijnterughoudenderalshetgaatoveraanbesteden.Daarbijwijzenzeophetbelang

vanlokaalgeworteldekennisennetwerkenenhetbelangvaneenduurzamerelatie.

Welzijnsorganisatieszoekenvooralnaarverbeteringvandebestaanderelatie,bijvoorbeeld

doordialoog,eenmeerzakelijkeverhoudingenelkaaraansprekenopfouten.Enalserdan

tochaanbesteedgaatwordendanzekernietophetbasispakket31maaralleenopdeaanvul-

lendeprojecten.Zonderbasispakketverliezenorganisatieshunruggengraat,menenzij.

Inkopenenconcurrerenisinteressantalsereenmarktis.Bijwelzijnisdiemarktsomsminder

vanzelfsprekendaanwezigdanbijzakenalstaxivervoer,huishoudelijkehulpofhulpmiddelen.

Welzijnismensenwerkenkanmindergemakkelijk‘ingevlogen’worden,stellenwelzijnsor-

ganisaties.Gemeentenen(vooralook)welzijnsorganisatiesgevenaandatzijnietdirecteen

marktvoorwelzijnswerkzien.Interessantevraagisofdatwerkelijkklopt.Waaromzoueen

aanbiederuiteenandereregiogeenwelzijnswerkkunnenuitvoerenstellenanderegespreks-

partners?Erzijnervaringenvan‘vreemde’aanbiedersdiehebbenlatenziendatzesnelde

couleur localetepakkenhebben.

31 Onderbasispakketwordtmeestaldereguliereaanwezigheidvandewelzijnsorganisatieindewijkenverstaan.


DeinstellingDockissuccesvoluitgegroeidvaneenRotterdamsewelzijnsinstellingnaar

eeninstellingvanformaatdienuookinAmsterdamopereert.Eenandervoorbeeldis

YouthforChrist,eenorganisatiedieinverschillendegrotestedendeeltakenvanwel-

zijnuitvoert.OokZwind,metdeorganisatieCivicinAmsterdamZeeburg,iseengoed

voorbeeldvaneenondernemendeinstellingdiedegrenzenaftastenhaarkringvan

opdrachtgeversuitbreidt.

Werkenmetenvoorverschillendeopdrachtgeverspastbijeenondernemendehoudingenkan

innovatiestimuleren.Hetvoorkomtdatmensenteveel‘opdeautomatischepiloot’gaandraaien.

Deanderekantvandemedailleisdaterook‘gebouwd’moetkunnenwordenbinneneenrelatie.

Eenwelzijnsorganisatieheefteenduurzamerelatiemeteenopdrachtgevernodigomtekomentot

vernieuwing.Ineenprogrammavanvierjaarkaneenorganisatieeenveranderopgaverealiseren.

Naastderolvanpartnervoordegemeenteishetookbelangrijkdatwelzijnsorganisatiesde

rolvansamenwerkingspartnervanandereorganisatieskunnenspelen.Hetwelzijnsbeleid

wordtdooreenheelnetwerkaanorganisatiesenvoorzieningenuitgevoerd.Omtotgoede

prestatiestekomenissamenwerkingennetwerkvormingvanbelang.Ditstaatopgespannen

voetmetonderlingeconcurrentie.

Concurrentieisgoedmaarkanookdingenkapotmaken.Detegenstellingdiewelzijns-

organisatiesindepraktijkvaakervaren,isdatdegemeenteenerzijdsdebehoefteheeft

ommethensamentewerkenendatzijanderzijdsdeconcurrentietusseninstellingen

stimuleert.Ditwringtenwanneerhetspannendwordt,kiezenpartijendeveiligekant.

ElisevanMierlovanVivaanOss:“Hetduurtlangomderelatietehelen.Ineenaanbe-

stedingsprocedureineenanderegemeentewaarweervaringmeehebben,kregenwe

deopdrachtnietgegund.Belangrijksteredenwasdatwenietoverervarenpersoneel

kondenbeschikken,terwijldiezelfdepersoonhetproject(voordeandereorganisatie)

isgaanuitvoeren.Nogmoeilijkerwashetdataanonsgevraagdwerdomdegeneaan

wiedeopdrachtwelwasgegund,tehuisvesteninonspand.”

ElsdeBack,directeurClupWelzijnswerkPurmerend:“Aanbestedeniseenblijkvan

wantrouwen.Eennieuwelijnuitzettenbinnenhetwelzijnswerk,eenintegralekost-

prijsinvoerenendebedrijfsvoeringverbeteren,datdoejesameningoedoverleg.”

Conclusie:geenvandepartijenkiestvoordehardevormvanconcurreren:tenkostevan

deanderenpuurgerichtopwinst.Hetgaatallebetrokkeneneromdebestekwaliteit

vanhetwelzijnswerkterealiseren.Isditwelhetzelfdealsmarktconformconcurreren?


5.5 Samenvattend: De verbinding tussen inhoudelijk debat en zakelijke afspraken

Iedereenisheterovereens:een(subsidie)relatieisnooitvanzelfsprekend.Tochlijkthetdaar

indepraktijksomsweleenbeetjeop.Veelgemeentenenwelzijnsorganisatiesonderhouden

langdurigerelaties.Relatieswaarinzicheenforsewederzijdseafhankelijkheidvoordoet.

Vooralwelzijnsorganisatiesvindendatverbeteringenvernieuwingbinnendebestaande

relatiemoetgebeuren.Gemeentenzienookhetaangaanvanrelatiesmetnieuweaanbieders

alseenmogelijkekwaliteitsimpuls.OfzoalsJanHoek,voormaligbestuurdervandegemeente

Amsterdamhetverwoorde:“Je besteedt niet alleen de inhoud van het welzijnswerk aan. Je

besteedt ook een relatie aan.”

Hoekunnenpartijenuitdegreepvanwederzijdseafhankelijkheidkomen?Waarzittende

keuzemomentenvooropdrachtgeverenopdrachtnemerineen(langdurige)subsidierelatie?

Inveelgevallenzijngemeentenenmaatschappelijkeorganisatiesnauwmetelkaarverweven,

zowelfinancieelalsinhoudelijk.Hetzijndezewederzijdseafhankelijkhedendiedebeleidsvor-

mingtevenseenlastigetaakmaken.Alsgemeentenzichwillenontworstelenaanhunafhan-

kelijkerelatiemetdewelzijnsaanbieder,zullenzehetlefmoetenhebbenomteexperimen-

terenmetnieuweaanbieders.Zezullenzelfdemarktmoeten‘creëren’.Totnutoegebeurt

datvooralopdeelonderwerpenenbijtijdelijkeprojecten.Voorwelzijnsorganisatiesliggener

kanseninhetontwikkelenvanhunondernemerschap.

Indithoofdstukhebbenwerelatietussengemeenteenwelzijnsorganisatievanuitver-

schillendeperspectievenbekeken.Hetkunnenopererenvanuitverschillenderollenblijkt

eenbelangrijkesleuteltezijnvooreengoedewerkrelatie.Indeverschillendefasenvanhet

beleidsproceshebbengemeenteenwelzijnsorganisatieverschillenderollenenverantwoorde-

lijkheden.Voordegemeentegaathetomeengoedebalanstussenderolvanregievoerderen

opdrachtgever,voordewelzijnsorganisatieomeengoedebalanstussenpartnerenopdracht-

nemer.Alsdezebalanseris,lukthetomdeeerdergeschetstedilemma’shethoofdtebieden.

Datkanzowelbinneneenlangdurigesubsidierelatiealsbinneneen(nieuwe)relatiedie

ontstaatvanuiteenaanbestedingstraject.


DevoormaligebestuurdervanZeeburg,JanHoek,isenthousiastoverhetaanbesteden

vanwelzijnswerk:“Hetiseenmiddelomscherpteblijvenenomregelmatigtetoetsen

ofeeninstellingnogweldebesteisofhetbestepastbijdeopdrachtdievoorligt.”

OokJoséManshandenvandegemeenteUtrechtspreektoverdenoodzaakvanver-

nieuwingenbeweging,maardanopeenanderemanier.Uitgangspuntisdatjede

zaakmoetopschuddenomechtverdertekunnenkomen:

“Watwewelhardnodighebbenisinnovatiecreërenenvernieuwing.Welzijnswerk

heeftdringendbehoefteaanvernieuwing,andersdroogthetop.Vernieuwingreali-

serengaatnietaltijdmetdezelfdemensen,daarhebjenieuweimpulsenvoornodig.

Vanuitdezegedachtegajeopzoeknaarinstrumentendiejekunnenhelpen.Hetzijn

instrumentendieeenimpulsaanvernieuwinggeven.DegemeenteUtrechtverandert

derelatieendedialoogmetdewelzijnsorganisatiesomdemarktinbewegingte

brengen.Eeninstrumentwaarbijjenieuwepartnerskuntcontracterenzonderdatje

verstriktraaktindebureaucratischerompslompvaneenaanbestedingsprocedure.”


Conclusies

Inditlaatstehoofdstukkomenweterugbijdeonderzoeksvraag:

Hoe kunnen gemeenten de sturing op kwaliteit van het welzijnswerk verbeteren?

Welke sturing en wijze van financiering, waaronder aanbesteden, kunnen daarbij

helpen en onder welke voorwaarden?

Opbasisvandeliteratuurverkenning,deinterviewsendeexpertmeetingkomenweopdrie

bepalendefactorenvoorsturingopkwaliteituit.

• Visieopsturing:aandachtvoordewijzewaaropdeverschillendepartijenhunrollenenver-

antwoordelijkhedenindebeleidscyclusinvullen.Ditkomtaanbodinparagraaf6.1.

• Dewijzewaaropwelzijnsorganisatiesengemeentenvormgevenaanmaatschappelijkon-

dernemerschap.Ditkomtaanbodinparagraaf6.2.

• Demanierwaaropgemeenteenwelzijnsorganisatievormgevenaanhunonderlingerelatie.

Ditkomtaanbodinparagraaf6.3.

Wesluitendithoofdstukafmeteenaantalconclusiesenadviezen.

6.1 Werken vanuit een sturingsvisie

Devraagstukkenwaarhetwelzijnsbeleidzichoprichtzijncomplex,omdatbetrokkenenbijde

vraagstukkenenbeleidsvormingverschillenddenkenoverdeingebrachtekennisendeoplos-

singen.Bewonersenburgerszelfzijnbijnaaltijdmede-actorofcoproducentindeveranderingof

deoplossingvaneenprobleem.Ookishetbeleidsveldstrategischcomplex,omdatgemeentenbij

hetopstellenenuitvoerenvanhetbeleidwerkenmetmeerderemaatschappelijkeorganisaties

diezijningebedindelokale(politiekeensociale)infrastructuur.Welzijnswerkvoerthetwelzijns-

beleiduitenismeerdandeoptelsomvanverschillendewerksoorten.Deverleidingisgrootom

sneltegrijpennaarconcreteinstrumentenomhetwelzijnswerkaantesturen.Uitdeinterviews

bleekdatgemeentennogaleensvanuitpraktischeen/ofhistorischeoverwegingenvooreen

instrumentkiezenzondertevertrekkenvanuiteenuitgewerktevisieopinhoudensturing.

Deinhoudelijkeenstrategischecomplexiteitvanwelzijnvraagtomeenhelderesturingsvi-

sie.NewPublicManagementiseffectiefbijmaatschappelijkevraagstukkendieduidelijkzijn

gedefinieerdenwaarbetrokkenenovereenstemminghebbenoverdeoplossing.Governanceis

effectiefalsdiehelderheiden/ofconsensusjuistafwezigzijn.Doormiddelvansamenwerking

delenwederzijdsafhankelijkepartijenkennismetelkaar,zovroegmogelijkinhetproces,om

totgedragenoplossingsrichtingentekomen.Beidesturingsopvattingenkunneneenpositief

effecthebbenopdekwaliteitenkostenvanpubliekevoorzieningen.NPMvanuiteenbeheers-

matigeinvalshoek(watdegemeentebestuurt,bestuurtzijefficiënt),Governancevanuiteen

6


definiërendeinvalshoek(degemeentebestuurtopbasisvanhetgedeeldeperspectief,het

gewensteeffectendeinzetvandeburger/cliënt).

Inhetvorigehoofdstukzagenwedatdedilemma’svangemeentenenwelzijnsorganisaties

veeltemakenhebbenmetrollenenverantwoordelijkhedenendatdezetekoppelenzijnaan

deverschillendefasenvandebeleidscyclus.OokdeuitgangspuntenvanNPMenGovernance

zijntekoppelenaandebeleidscyclus.Hiermeehebbenweeenpraktischkaderomtekijken

naardesturingvanwelzijnswerk.

Debeleidscyclusbestaatuitdevolgendeonderdelen.

1. Maatschappelijke verkenning:welkvraagstukvraagtomeenoplossing?Welkekwaliteitvan

gemeenschap,samenlevenenleefruimtewillenbewonersineenbuurtofwijktotstand

brengen?

Indezefasevandebeleidscyclustreedtdegemeenteopalsregievoerderendewelzijns-

organisatiealsadviseurenpartner.Dewelzijnsorganisatiebrengtsignalen,vragen,proble-

men,initiatievenenperspectievenvanburgers,wijkanalysesentrendrapportagesinbijde

gemeenteenzesprekenhiersamenover.Ditiseenopendialooggerichtophetinhoudelijk

verkennenvanvraagstukken.Spanningtreedopalsdewelzijnsorganisatienietzekerisvan

hetkrijgenvandeopdrachtinfase2.Waarominformatiedelenalsjenietzekerbentvan

desamenwerking?Hoesterkerdatligthoemeererstrategischgehandeldzalworden,

somszelftegenhetbelangvandeopdrachtgevendepartij.Puntblijftomdatte(h)erkennen

enhetduidelijktebenoemen.Degemeentesluitdezefaseafmeteenmaatschappelijke

agendaofvisie.

3. Kaderstelling en contractering:welkedoelenstellenweenwelkeconcreteresultaten

verwachtenwe?

Indezefasevandebeleidscyclustreedtdegemeenteopalsopdrachtgever.Zijformuleert

haardoelenenvertaaltdezeineenofferteaanvraagofbestek.Dewelzijnsorganisatie

treedtopalsopdrachtnemerenbrengteenofferteuitofdienteensubsidieaanvraagin.

Departnerssprekenafopwelkniveausturingenverantwoordingplaatsgaatvinden.

Uiteraardkandegemeentealsopdrachtgevervoormeerdereorganisatiesoptreden.

4. Verantwoording:inwelkematezijndedoelengerealiseerd?

Indezefasevandebeleidscycluszorgtdegemeenteinhaarrolvanopdrachtgevervoorhet

monitorenvandeuitvoering.Waarnodigwordenprogramma’sbijgesteld.Dewelzijnsorga-

nisatielegtinhaarrolvanopdrachtnemerverantwoordingafoverdeuitgevoerdeactivitei-

tenenprestaties.

5. Evaluatie:hoeervarenburgers/cliëntendehulpofverbetering,hoestonddeinzetvande

middeleninverhoudingtotdeopbrengst?Welkeinputlevertdezekennisaanhetopnieuw

verkennenvandevraagstukken?

Indezefasevandebeleidscyclusneemtdegemeenteweerderolvanregievoerderaan.De

activiteitendiezijnuitgevoerddoordewelzijnsorganisatie(enanderemaatschappelijke

organisaties)wordengelegdnaastdeeerdergeformuleerdevisieendoelen.Ishetgelukt

hetmaatschappelijkvraagstukoptelossen?Ofzijneranderevragengekomen?


Dewelzijnsorganisatiezet,inderolvanadviseurenpartner,haarkennisvanlokalenetwer-

ken,bewoners,uitgevoerdeactiviteitenennieuwetrendsinomsamenmetdegemeente

debalansoptemaken.Tevenswordtindezefasevooruitgekekenendeverbindinggelegd

naarfase1vandevolgendebeleidscyclus.

Deverbindingtussenbeleidscyclusensturing

DoorhetsuccesvoltoepassenvanGovernancekaneengemeenteinoverlegmetpartijenko-

mentoteengemeenschappelijkedefinitieenoplossingsrichtingenvoordeaanwezigevraag-

stukken.Zijwerkensamenaanhetopstellenvaneenmaatschappelijkeagenda.NPMisvervol-

genseenefficiëntemanieromdegevondenoplossingsrichtingenindepraktijktebrengen.

KarinReitsma,strategischinkoperinPurmerend,geeftaandathetvanhetallergroot-

stebelangisomgoedtebepalenwatjepreciesgaatinkopenomookmaximaalresul-

taattehalen.Uiteindelijkmoetjedoorhetprobleemtespecificerenuitkomenopeen

functioneelgeheelaangespecificeerdeproductenenoutput.

“Hetgaateromhetbesteproductofdebestevormvandienstverleningmogelijkte

makenmetzoweinigmogelijkoverheidsmiddelen.Maarhoegoedjejehierookvoor

inzet,tochblijkenindepraktijkvoorzieningensomsmindergoedopelkaaraanteslui-

ten.BijvoorbeelddezorgvanuitdeAWBZendezorgvanuitdegemeentelijkeWmo.

Hetblijfteenuitdagingomnogdichterbijdevraagvandeklanttekomenenomnog

duidelijkertedefiniërenhoevoorzieningenopelkaaraanmoetensluiten.”

Concreetbetekenthetdatgemeentenhetmeesteffectiefwerkenalszijin‘hetveld’steeds

metdepartijenwaarzijstrategischvanafhankelijkis,ophorizontalewijzemaatschappelijke

verkenningenmaakt.Zijdefinieertdandusmetdezepartijensteedsopnieuw‘welzijn’.Met

‘horizontaal’doelenwijopderolvanregisseuralsinitiërendendeelnemendactoraaneen

proces.Hetisdeverantwoordelijkheidvandegemeenteom,indialoog,tekomentoteenvisie

endoelstellingenvoorwelzijnsbeleidenomeenpartijennetwerkoptebouwen.Hetisdaarbij

deuitdagingomderolvandeburgers/cliëntengoedtepositionereninverhoudingtotde

belangenvandeinstituties,waaronderdegemeentezelf.Datkanveelbrederengevarieer-

derdanalleenviadeformeleinspraakendegestructureerde‘radenvanadvies’.Hetkanook

opbasisvankennenengekendworden(vertrouwensrelatiesenechteaandacht),peilingen,

gebruikvannetwerken,viazelforganisaties,virtueleenfysiekeontmoetingen,etcetera.

Zodraduidelijkheidenconsensusbereiktlijktovereenbepaaldonderdeelbinnen‘hetveld’,

kunnenpartijenovergaantotspecificatievandeoplossingenenhetmakenvanafsprakenoverde

uitvoeringendemonitoring.Dewelzijnsorganisatieneemtindezefasevandebeleidscyclusderol

vanopdrachtnemer.Degemeenteisverantwoordelijkvooreenheldereopdrachtverlening.Onder-

tussenblijftdegemeenteingesprekmetpartijenoversignalenennieuwevraagstukken.Zokun-

nenzijbijonverwachtewijzigingenin‘hetveld’directschakelenbinnendiestructuurenbesluiten

deuitvoeringvanbepaaldeprojectentewijzigen,opnieuwinterichtenofhelemaalteschrappen.


Indevolgendefiguurhebbenwealdezeingrediëntensamengebracht.

4. Gemeente evalueertdewerk-

wijzesamenmetburgersenmaat-

schappelijkeorganisaties:werkte

hetinhetlichtvandedoelstel-

ling?Ishetprobleemnu(tendele)

opgelost?Welkeffectheefthetin

desamenleving?(Governance)

3. Opdrachtnemer: verantwoor-

dingvandeuitvoeringvande

gemaaktecontractueleafspraken

doordegecontracteerdepartijen

beoordelingdoordeopdracht-

gever.Zijndeafsprakengoed

nagekomen?(NPM)

2. Opdrachtgever:kaderstelling

encontractering:vastleggenvan

kadersvaneenteverlenenop-

drachtencontractueleafspraken

m.b.t.uitvoeringvanhetgewens-

teproductofproject.(NPM)

1. Gemeenteverkentsamenmet

burgersenmaatschappelijke

organisatieshetvoorliggende

maatschappelijkevraagstukende

doelenenwaardendiemenwil

bereiken.Zebepaaltsamenmet

hendeoplossingsrichtingen.

(Governance)

Figuur4:Debeleidscyclus

Misverstandenindesamenwerkingtussengemeentenenwelzijnsorganisatiesontstaanwan-

neernietdegehelebeleidscyclusdoorlopenwordt,maarslechtseendeelervan.Paswanneer

allestappensteedsgenomenworden,ontstaatvoldoendebasisvoorhetmakenvanscherpe

product-enprijsafspraken.

1. en 4.

Maatschappelijkevraagstukken

metburgersenmaatschappelijke

organisatiesverkennenenevalueren

ofdeuitvoeringvaneenuitgezette

opdrachtheeftbijgedragenaanhet

oplossenervan

2. en 3.

Opdrachten

geven/nemen

Figuur5:Degroteendekleinecyclus

Dekleinecyclusisbestemdomafsprakentemakentussenopdrachtgeverenopdrachtnemer.

Degrotecyclusombeleidsmatignadereafstemmingtelatenplaatsvindenoverhetvoorliggen-

devraagstuk.Vaakwordtalleendekleinecyclusdoorlopen.Deinhoudelijkeafstemmingmet

burgersenanderebetrokkenenvindtdannietplaats.Heteffectdaarvanisdatmaatschappelijke

vraagstukkenonvoldoendewordenopgelost.Dekwaliteitvanlevenisonvoldoendeverbeterd.


6.2 Maatschappelijk ondernemerschap

Welzijniseencomplexemateriedieomeenhelderepositioneringvanpartijenvraagt.Or-

ganisatiesdiewelzijnswerkprofessioneelwillenuitvoeren,moetenkunnenopererenvanuit

eensterkeoriëntatieopdeinhoud,eenvraaggerichteinsteekeneenprofessionelebedrijfs-

voering.Uitdeinterviewsenexpertmeetingbleekdataanbestedenvanwelzijnswerktotop

hedenbijnanietvoorkomtindepraktijk.Erwordtveelovergesproken,maarerwordtinde

praktijkmindernaargehandeld.Debelevingisdusandersdandewerkelijkheid.

Alshetgaatomondernemerschap,gevenzowelwelzijnsorganisatiesalsgemeentenaan

dathiernogveeltewinnenvaltvoorwelzijnsorganisaties.Subsidierelatiesblijkenvanzelfspre-

kendtezijn.Dezevanzelfsprekendheidnodigtnietaltijduittotinnovatieendezorgvooreen

zelfstandige,sterkeorganisatie.Opbasisvandeinterviewsendeexpertmeetingkomenwetot

devolgendevoorwaardenvoorsuccesvolondernemerschapvanwelzijnsorganisaties.

• Visieopwelzijnnieuwestijleneenheldereinhoudelijkepositioneringwaaruitmeerwaarde

blijkt.Daaraangekoppeld:personeeldatoverdejuistecompetentiesbeschiktomwelzijn

nieuwestijluittevoeren.

• Instaatzijnomzowelopdrachtnemeralspartnertezijninrelatietotopdrachtgever.Daar

horencompetentiesbijals:resultaatgerichtzijn,communicatiefzijn,netwerkenhebbenen

onderhouden,etcetera.

• Zorgenvoorrisicospreiding,eenstevigeonderhandelingspositieengedegenmarktkennis,

bijvoorbeelddoorvoormeerdereopdrachtgeverstewerken.Nietalleenlevertdatmeer

kennisop,hetmaaktookminderafhankelijk.

• Solidebedrijfsvoering.Denkdaarbijaanhetafstotenofuitbreidenvanbedrijfsonderdelen/

projectenindiennodig,voldoendefinanciëlereserve,integralekostprijsberekeningenhet

benoemenvanprestatiesopoutcome-niveau.Ookbelangrijkishetinbouwenvanpersonele

flexibiliteitzodatdeorganisatiesnelkanreagerenopanderemarktomstandigheden.

Ookvangemeentenmagondernemerschapverwachtworden.Uitdegesprekkenblijktdat

gemeentenmeermogenvragenvanzichzelfendewelzijnsorganisaties.Wedenkendanaan

devolgendeonderwerpen.

• Gemeentenwerkenvaakalsmonopolistalshetgaatomhetuitgevenvanopdrachten.Juist

vanwegediepositieishetgoeddateengemeentezichverantwoordtoverdegeleverdebe-

leidsprestaties,zowelnaardegemeenteraadalsnaardeWmo-raad,dewelzijnsorganisaties

endeburgers.

• Degemeentemoetalsregievoerdermaatschappelijkeorganisatiesactiefuitnodigenomhet

inhoudelijkedebataantegaan.Zostellenzijwelzijnsorganisatiesinstaatomhunrolvan

partnerenadviseurgoedtevervullen.Daarbijmoetwelduidelijkzijndatdewelzijnsorga-

nisatiesdiemeewerkenaandemaatschappelijkeverkenningnietautomatischuitvoerder

zullenzijnvanwelzijnsprogramma’s.


• Heldergeformuleerdeopdrachten,offerteaanvragenenbestekkenzullenwelzijnsorganisa-

tiesuitnodigenommeteenscherpaanbodtekomen.

• Allefasenvandebeleidscyclusmoetenevenredigveelaandachtkrijgen.Dusookdeverant-

woordingenevaluatie.

6.3 Relatie en communicatie

Ineengoedewerkrelatietussengemeenteenwelzijnsorganisatieisercommunicatieenruimte

voordialoog.Hetiszaakomcontacttehoudenenwederzijdseverwachtingenvoortdurend

metelkaaraftestemmen.Daarbijishetbelangrijkomnietalleenhetzakelijkegesprekmaar

ookhetinhoudelijkedebatmetelkaartevoeren.Deinzetvandecommunicatiewisseltper

fasevandebeleidscyclus.

Zoweldegemeentenalsdemaatschappelijkeorganisatiesgevenaandathetmaat-

schappelijkevraagstukcentraalmoetstaanennietzozeerhetproduct,deactiviteit

ofdeoutput.Ditthemakwaminveelgesprekkenterug.Depraktijkblijktechtervaak

anderstezijn.Onderstaandvoorbeeldillustreertdat.

BijdegemeenteAlmereisomdecommunicatiemetdewelzijnsinstellingteoptimali-

serendemethoderesultaatgerichtesubsidieverlening(rsv)ingevoerd.Hetrsv-traject

geeftdegelegenheidomgezamenlijkteleren.Gemeenteenwelzijnsorganisatietrek-

ken(metonderscheidenrollenenverantwoordelijkheden)samenopinhettraject.Sig-

nalenkunnendankzijdezemethodiekbeterensnellerwordenopgemerktenvertaald.

OpbasisvandezesamenwerkingheeftdegemeenteAlmereeennieuwbeleidskader

voorhetsociaal-cultureelwerkopgesteld.Naareigenzeggenismeneringeslaagdom

deinhoudcentraaltestellen.

6.4 Conclusies

Staatdebeleidscycluscentraalstaat,isondernemerschapdebasisvanhethandeleneniser

voldoendeaandachtvoorrelatiebeheerencommunicatie?Danisaandebelangrijkstevoor-

waardenvooreffectievesturingvoldaan.Vervolgenskandegemeentekiezenvoorverschil-

lendesturingsinstrumenten.Dieinstrumentenbestrijkenaltijdmaareenkleindeelvande

beleidcyclusenkomenalleentothunrechtalszegeplaatstwordenbinnenhetbrederekader

vandietotalebeleidscyclus.Daarmeewordthetsturingsinstrumenteenlogischsluitstukvan

eenaantalinhoudelijkeoverwegingen.

Zietdegemeenteconcurrentiealseenmogelijkheidomtekomentotmeerinnovatieofbete-

represtaties?Danligthetvoordehandomtekiezenvooraanbesteden.Alseengemeentetevre-

denisoverdegeleverdekwaliteitbinneneenduurzamerelatie,danligteensubsidierelatiemeer

voordehand.Inbeidegevallenkandegemeentesturenopdekwaliteitvanhetwelzijnswerk.


Aanbesteden

Hetaanbestedingsprocesisverticaalvanaard.Degemeenteroeptdoormiddelvaneen

vraagspecificatieconcurrentieoponderpartijendiegeïnteresseerdzijninhetleverenvaneen

productofdienst.Departijdiedebesteofferteindientopbasisvandevraagspecificatie‘wint’

deopdracht.Hetaanbestedingsprocesrichtzichophetbeheersenvanoplossingsrichtingen.

Hetfeitdatdegemeenteinoverlegmetpartijentoteenvraagspecificatiekankomen,laat

onverletdathetaanbestedingsprocesthuishoortbijNPM.Hetuitgangspuntisnamelijknietde

bestaandeafhankelijkheidtussendepartijendiebijdemaatschappelijkeproblemenbetrok-

kenzijn.Marktwerkinggaatuitvaneconomischrationeleactoren(prijs/kwaliteit)ennietvan

anderepraktische,menselijkeeigenschappendiehiermeeopgespannenvoetstaan.

Subsidiëren

Hetprocesomtekomentotsubsidieverleningisnetalsaanbestedenverticaalvanaard.De

gemeenteroeptnuechtergeenconcurrentieoptussenpartijen,maardefinieertzelfwelke

activiteitenzijgraagwilfinancieren.

Natuurlijkkaneengemeenteoverleggenmeteenpartij,voorafgaandaanhetbenoe-

menvandespecifiekeactiviteitendiezijwilsubsidiëren.Wanneerdieoverleggeneenmeer

formeelkarakterkrijgen,dansprekenwevanBCF.Indatgevallijktdesubsidieovereenkomst,

eenprivaatrechtelijkeovereenkomstmetdaaraanvasteensubsidiebeschikking,eengeschikt

instrumenttezijn.

Ondernemerschap

Hierbovenhebbenwegeziendatdeinstrumentenaanbestedenensubsidiërenzichvooral

richtenopdecycluswaarincontracteringenmonitoringcentraalstaan.Hetzichtopmaat-

schappelijkeverkenningenevaluatiekandangemakkelijkzoekraken.Omtekomentoteen

afgewogeninzetinallefasenvandebeleidscyclus,zalhetondernemerschapvanwelzijnsor-

ganisatieengemeenteeenscherpefocusmoetencombinerenmeteenbredeblik.Inelkefase

vandebeleidscyclusvullenpartijenhunrolenverantwoordelijkheidin.Hetstartpuntvanhet

procesligtnogvoorhetmomentdateengemeentepreciesweetwatzijwil.Insamenspraak

metanderepartijenkomtdegemeenteindialoogeersttotdespecificatievaneenprobleem

endemogelijkeoplossingendaarvan.Indefasenvanmaatschappelijkeverkenningenevalu-

atieligtdenadrukopdialoog,afstemming,samenwerkingenpartnerschap.Insamenspraak

metdepartijenzoektdegemeentevervolgensnaaralternatieveoplossingsrichtingen.In

defasenvancontracteringenmonitoringligtdenadrukoponderhandeling,voorwaarden,

prestatiesenbeoordelen.Indezefasenwordendeinstrumentenaanbestedenofsubsidiëren

ingezet.Deafsprakenkunnenhunbeslagkrijgenineenprivaatrechtelijkeovereenkomstof

eensubsidierelatie.


6.5 Aanbevelingen

Hoekomtdegemeentetoteensuccesvollesturingopkwaliteitvanhetwelzijnswerk?Wij

doenhiervoordevolgendeaanbevelingen.

• Ontwikkeleenduidelijkevisieopwelzijnenopdemaniervansturen.Neemallefasenvan

debeleidscyclushierbijalsuitgangspunt.

• Kiesvooreenrelatietussengemeenteenwelzijnsorganisatiewaarinrollenenverantwoor-

delijkhedenduidelijkzijngedefinieerd.Binnendierelatieisereengoedebalanstussen

zelfstandigheidenassertiviteitaandeenekantenpartnerschapenloyaliteitaandeandere

kant.

• Kiespasvoorconcreteinstrumentenalsaanbestedenofsubsidiërenalsuscherpzichthebt

opdeinvullingvandegehelebeleidscyclus.Metanderewoorden:stuurophetniveauvan

debeleidscyclusenniet(alleen)ophetniveauvandesubsidie-ofaanbestedingscyclus.

• Komuitdecomfortzoneenhebhetlefomondernemendtezijn.Datgeldtzowelvoorge-

meentealsvoorwelzijnsorganisatie.

• Weestransparantinuwcommunicatie.Legverantwoordingafoverdewijzewaaropbeleid

ontwikkeldwordtenhoedekeuzevooreensturingsrelatieisgemaakt.Speeluwrolals

opdrachtgeverofopdrachtnemermetenthousiasme.Maakinzichtelijkwelkeresultatende

uitvoeringoplevert.

• Investeerinhorizontaleverantwoordingengeefburgerseenrolinhetbepalenvande

maatschappelijkeagendaendeevaluatie!


Bijlage 1

Overzicht deelnemers interviews

Gemeenten

Gemeente Almere

CarlaSchipperheijn,teamleiderlokaalonderwijsbeleid,voorheenaccounthouderwelzijnsorga-

nisatieDeSchoor

WytseMiedema,projectmanagerenaccounthouderwelzijnsorganisatieDeSchoor

Gemeente Amsterdam, stadsdeel Oost (voorheen Zeeburg)

JanHoek,voormaligbestuurder

Gemeente Oss

PeterNoten,projectmanager

Gemeente Purmerend

TinekeBouchier,teammanagerBeleid

KarinReitsma,strategischinkoper

JoséVersteeg,ondersteunerinkoopteam

Gemeente Utrecht

JoséManshanden,directeurDienstMaatschappelijkeOntwikkeling

Samenwerkingsverband Welzijn Zorg Oosterschelderegio

FrankWitkam,secretaris

Frank Witkam is tevens secretaris van het College van Zorg en Welzijn, een samenwerkings-

verband van de 13 gemeenten in Zeeland en de gedeputeerde van de Provincie Zeeland en

directeur van de uitvoeringsorganisatie van het College van Zorg en Welzijn

Welzijnsorganisaties

Aanzet Maatschappelijk Werk

SandervandenBerk,teammanagerjeugd

Stichting Clup - Welzijnswerk Purmerend

ElsdeBack,directeur

Cumulus Welzijn

WijnandvanderGiessen,directeur/bestuurder


Doenja Dienstverlening

HeinzSchiller,directeur/bestuurder

Stichting Vivaan

ElisevanMierlo,projectleiderTeamInnovatieenProductontwikkeling

ZWIND BV (onderdeel van de B&A Groep)/CIVIC Zeeburg

JosétenKroode,directeur

JaapGerlof,directeur


Bijlage 2

Deelnemers expertmeeting

Gemeenten

Gemeente Amsterdam, stadsdeel Oost (voorheen Zeeburg)

JanHoek,voormaligbestuurder

Gemeente Amsterdam, stadsdeel Zuid (voorheen Oud-Zuid)

EmeryPrenen,aanbestedingsspecialist

Gemeente Dordrecht

WimSterk,projectleiderWmo

JoostLeemans,strategischbeleidsmedewerkerwelzijn

Gemeente Purmerend

TinekeBouchier,teammanagerBeleid

Gemeente Utrecht

IdaRombach,beleidsmedewerkerprestatieveld2Wmo

Samenwerkingsverband Welzijn Zorg Oosterschelderegio

FrankWitkam,secretaris

Frank Witkam is tevens secretaris van het College van Zorg en Welzijn, een samenwerkings-

verband van de 13 gemeenten in Zeeland en de gedeputeerde van de Provincie Zeeland en

directeur van de uitvoeringsorganisatie van het College van Zorg en Welzijn

Welzijnsorganisaties

Stichting Dock

JanHoefsloot,directeur/bestuurder

ZWIND/CIVIC Zeeburg

AnkevanBeckhoven,manager

Brancheorganisatie

MO Groep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening

MarcvanGerdingen,seniorbeleidsmedewerkermarketing&innovatie


Onderzoekers/projectleiding

MOVISIE,JoostvanAlkemade,managerleefbaarheid

MOVISIE,SaskiavanGrinsven,senioradviseurleefbaarheid

RobbeAdviesbureau,TimRobbe

BMC,HeleenRijnkels,senioradviseur

BMC,AmandaJansen,adviseur

MOVISIE is hét landelijke kennisinstituut en adviesbureau

voor maatschappelijke ontwikkeling. We bieden toepasbare

kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale

vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, zorg

en sociale veiligheid. In ons werk staan vijf actuele thema’s

centraal: huiselijk & seksueel geweld, kwetsbare groepen,

leefbaarheid, mantelzorg en vrijwillige inzet. Onze ambitie

is daadwerkelijk te investeren in een krachtige samenleving

waarin burgers zoveel mogelijk zelfredzaam kunnen zijn.

Met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) staat

het welzijnswerk meer dan ooit in de schijnwerpers. Er is grote behoefte aan

professioneel welzijnswerk, dat niet alleen heldere prestaties levert maar

ook ‘waar voor het geld’ biedt. Gemeenten hebben hierbij de rol van zowel

opdrachtgever als regievoerder. En dat in de actualiteit van een maatschappelijk

perspectief om juist ook de vraag en de rol van burgers als uitgangspunt te

nemen. Hoe kunnen gemeenten hierbij de sturing op de kwaliteit van het

welzijnswerk verbeteren?

In dit rapport kunt u lezen over welke sturing en wijze van financiering,

waaronder aanbesteden, kunnen helpen en onder welke voorwaarden. Het

onderzoek is een mix van literatuurstudie, interviews en een expertmeeting en

is uitgevoerd door adviesbureau BMC, Robbe adviesbureau en MOVISIE.

Postbus 19129 * 3501 DC Utrecht * T 030 789 20 00 * F 030 789 21 11 * www.movisie.nl * [email protected]

Sturing van welzijn

News & Politics

Transcript of Sturing van welzijn