Sociaal investeren in de sociale infrastructuur€¦ · Dit onderzoek onderwerpt de sociale...

Sociaal investeren in de socialeinfrastructuur

Annelou Ypeij

Godfried Engbersen

Werkstukken Sociale Vraagstukken en Beleid

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur / AnnelouYpeij & Godfried Engbersen.Trefw.: Armoede-bestaansstrategieën, socialeinfrastructuur, beleidRotterdam: RISBO Contractresearch BV / ErasmusUniversiteit Rotterdam.Januari 2002

Verkoopprijs: € 15,90 (inclusief BTW enadministratiekosten en exclusief verzendkosten)Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij:Secretariaat RISBOErasmus Universiteit RotterdamPostbus 17383000 DR Rotterdamtel: 010-4082124fax: 010-4529734

© Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechtenvoorbehouden. Niets uit deze uitgave mag wordenvermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middelvan druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze danook zonder voorafgaande toestemming van de Directievan het Instituut.

ISBN 90-76613-18-4

iii

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave iii

Voorwoord v

Inleiding vii

Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoedebeleid 1

1.1 Inleiding 1

1.2 De respondentengroep nader geduid 2

1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie 6

1.4 Profijt van inkomensondersteunend beleid 11

1.5 Samenvatting en conclusies 13

Hoofdstuk 2 Perspectief van cliënten 15

2.1 Inleiding 15

2.2 Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen 17

2.3 Verhalen over overheid en publieke instellingen 19

2.4 Verhalen inhoudelijk nader geduid 25

2.5 Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen baten en

lasten 28

2.6 Verzet tegen en strijd met instanties 31

2.7 Strategieën van verzet door normen regelovertreding 34

2.8 Wie doet wat 39


Hoofdstuk 3 Sociale infrastructuur 45

3.1 Inleiding 45

3.2 Web van sociale voorzieningen 47

3.3 Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw 56

3.4 Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse vrouw 58

3.5 Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken 61

3.6 Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van

bureaucratische handelingen 62

3.7 Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuidoost 70


Inhoudsopgave

iv

Hoofdstuk 4 Perspectief van de medewerkers 83

4.1 Inleiding 83

4.2 Medewerkers over cliënten 83

4.3 Medewerkers over andere instellingen 92

4.4 Medewerkers over de eigen instelling 97

4.5 Samenvallende en botsende perspectieven 102

Hoofdstuk 5 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 109

5.1 Inleiding 109

5.2 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 111

5.3 Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal 114

Literatuur 117

Ongepubliceerde documenten 120

Bijlage I 121

Bijlage II 123

v

Voorwoord

Dit rapport is het resultaat van twee onderzoeken. In het kader van het on-

derzoeksproject Landschappen van Armoede zijn in de periode 1997-1999

arme huishoudens in Amsterdam-Noord en –Zuidoost geïnterviewd. Dit pro-

ject heeft tot doel het dagelijks leven van arme Nederlanders te ontsluiten

door inzicht te verwerven in hun bestaansstrategieën en hun beleving van het

rondkomen met een minimuminkomen. Uit de eerste analyses van dit onder-

zoek blijkt dat er een kloof gaapt tussen de leefwereld van de respondenten

en de wereld van het lokale sociale beleid. Vanuit dit empirische gegeven

werd in 2000 het (vervolg)onderzoek Sociaal investeren in de sociale infra-

structuur gestart. Dit onderzoek onderwerpt de sociale infrastructuur in

Amsterdam-Noord en –Zuidoost aan een nadere analyse met het doel om in-

congruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de huishoudens

van kwetsbare burgers in kaart te brengen en beleidssuggesties te doen.

Veel mensen hebben hun medewerking verleend aan de genoemde onder-

zoeken. In Amsterdam-Noord en –Zuidoost hebben we 150 mensen

uitgebreid gesproken over hun dagelijkse ervaringen met het rondkomen met

een minimuminkomen. Vervolgens hebben we met 32 medewerkers van pu-

blieke instanties gesproken. We kunnen wegens de anonimiteit niemand met

naam noemen, maar onze erkentelijkheid voor de medewerking aan de ge-

sprekken is groot.

Verder zijn we dank verschuldigd aan de verschillende collega’s die beide on-

derzoeken hebben ondersteund. Mirjam Dankoor, Ida Dral, Gülcan Engin,

Astrid Grant, Tamara van der Hoek, Rita Schriemer en Frank Wiendels hebben

veel interviews met arme huishoudens voor hun rekening genomen. Erik Snel

en Richard Staring stonden ons inhoudelijk terzijde.

Rotterdam, januari 2002

Annelou Ypeij

Godfried Engbersen

vii

Inleiding

De Nederlandse samenleving wordt al jarenlang gekenmerkt door economi-

sche groei. Het profijt van die economische bloei is echter ongelijk verdeeld.

Er bestaan nog steeds groepen die wat betreft hun financiële middelen en de

kwetsbaarheid van hun maatschappelijke positie achterblijven bij andere de-

len van de bevolking. Met het welvarender worden van de samenleving

worden deze harde kernen van arme en kwetsbare burgers steeds duidelijker

zichtbaar. Uit het vijfde armoedejaarrapport blijkt, dat in 1998 elf procent van

de Nederlandse huishoudens tot de sociale minima behoort. In absolute cij-

fers gaat het dan om 673.000 huishoudens die een inkomen hebben van

hooguit 5 procent boven het minimuminkomen. Zeven procent (246.000) van

deze huishoudens heeft dat inkomen al vier jaar of langer (Engbersen et al.

2000: 8, 17, 37). Vooral alleenstaande moeders en alleenstaande vrouwen

van boven de vijftig jaar, maar ook langdurig werklozen, mensen met ge-

zondheidsproblemen, allochtonen en mensen met laagbetaalde banen, blijken

veelal onvoldoende in staat hun inkomenspositie substantieel te verbeteren

en boven het sociaal minimum uit te komen. Ondanks de vele beleidsinspan-

ningen op nationaal en lokaal niveau blijven zij zonder (goedbetaald) werk.

Zij hebben moeite om op een aanvaardbare manier aansluiting te vinden of

te behouden bij de snel veranderende samenleving en het stijgende wel-

vaartspeil.

In 1995 verschijnt de beleidsnota De andere kant van Nederland. Deze nota

bevat maatregelen voor sociale integratie en armoedepreventie. Er wordt

daarmee een appèl gedaan op gemeenten, uitvoerende instellingen en maat-

schappelijke organisaties om de positie van kwetsbare groepen te

verbeteren. De prioriteiten liggen bij sociale integratie van langdurig werklo-

zen en arbeidsongeschikten, een verantwoorde ontwikkeling van de laagste

inkomens, beheersing van de vaste lasten, aanpak van problematische schul-

den en het verder terugdringen van het niet-gebruik van sociale

voorzieningen. Sociale integratie verloopt via scholing, werkervaring, betaald

werk en eventueel vrijwilligerswerk. Er bestaat het streven naar een ‘sluiten-

de’ aanpak. Dit wil zeggen dat elke nieuwe werkloze binnen een jaar een

reïntegratietraject wordt aangeboden. De inkomensondersteunende maatre-

gelen zoals huursubsidie, voorzieningen voor gehandicapten en chronisch

zieken, tegemoetkoming studiekosten en bijzondere bijstand worden ver-

Inleiding

viii

ruimd, evenals de mogelijkheden voor kwijtscheldingen van lokale heffingen.

Het oplossen van schuldsituaties krijgt prioriteit en de implementatie van het

lokale inkomensondersteuningsbeleid en verbetering van de uitvoering staan

centraal (SZW 1999: 6-8).

Het armoedebeleid is niet het enige beleidsoffensief dat zich richt op burgers

in een kwetsbare positie. Ook het welzijnsbeleid is voor deze groep burgers

van groot belang. Dit beleid omvat een keur aan activiteiten en heeft als doel

de zelfredzaamheid van burgers te vergroten en hun sociale en maatschap-

pelijke participatie te bevorderen. De veelomvattendheid van het welzijnwerk

blijkt uit de volgende opsomming van de verschillende werkterreinen: welzijn

jongeren, ouderen en gehandicapten, kinderopvang, maatschappelijke

dienstverlening waaronder maatschappelijk werk, sociaalraadsliedenwerk en

schuldhulpverlening, crisisopvang, club- en buurthuiswerk, emancipatie,

sport, opvang en integratie vreemdelingen, vormings- en ontwikkelingswerk

volwassenen (Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219).

Het is niet altijd goed mogelijk om het armoede- en welzijnsbeleid scherp van

elkaar te scheiden. De lokale uitvoering van het armoedebeleid geschiedt

soms door welzijnsinstellingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de schuld-

hulpverlening die wordt geboden vanuit het maatschappelijk werk. Verder

hebben beide beleidsterreinen gedeeltelijk dezelfde doelstellingen. Beide be-

ogen immers de sociale isolatie te verkomen door middel van de stimulering

van maatschappelijke participatie. Binnen het armoedebeleid ligt het accent

hierbij vooral op sociale activering en reïntegratie door middel van scholing

en betaalde arbeid, maar vrijwilligerswerk wordt in toenemende mate even-

eens als een vorm van sociale en maatschappelijke participatie geaccepteerd.

Het club- en buurthuiswerk, een traditionele welzijnsactiviteit, richt zich ook

op maatschappelijke participatie, maar dan vooral door het bieden van mo-

gelijkheden tot ontspanning, ontmoeting en ontplooiing. In het welzijnswerk

zijn bovendien veel vrijwilligers tewerkgesteld; soms rechtstreeks in wel-

zijnsinstellingen zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties

die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.

Eerder hebben we geconstateerd dat er een grote kloof bestaat tussen de

wereld van het lokale sociale beleid en de leefwereld van mensen die zich in

een achterstandsituatie bevinden. Er blijken enerzijds op lokaal niveau talloze

fricties te bestaan tussen de publieke instellingen die tezamen de sociale in-

frastructuur vormgeven. Anderzijds hebben veel mensen onvoldoende

Inleiding

ix

vertrouwen in dergelijke instellingen en zijn ze niet in staat optimaal van de

aangeboden hulpverlening te profiteren (Engbersen et al. 1998; Ypeij et al.

1999). Het gevolg hiervan is dat het overheidsbeleid deze mensen moeilijk

bereikt. De grenzen van de hedendaagse beleidsoffensieven op de terreinen

van sociale activering, arbeid en armoedebestrijding lijken daarmee te zijn

bereikt.

Het tot nu toe ontwikkelde beleid ten aanzien van de achterstandsbestrijding

richt zich veelal op het opheffen van verschillen van burgers ten opzichte van

het gemiddelde, zonder dat er veel mogelijkheden worden geboden voor so-

ciale stijging en emancipatie. Het beleidsconcept ‘sociaal investeren’ wil aan

deze omissie tegemoet komen (Duyvendak, Engbersen en Snel 1999). Dit

concept neemt juist de verschillen tussen groepen als uitgangspunt en be-

oogt een kansenstructuur voor individuen en groepen te realiseren. Sociaal

investeren wil daarmee het van bovenaf opgelegde karakter van sociaal be-

leid ombuigen en aansluiting zoeken bij de wensen, plannen, initiatieven en

ideeën van burgers om vooruit te komen en het samenleven in hun buurten

vorm te geven (Zie ook Van der Zwaard 1999). De vraag is of het concept

‘sociaal investeren’ mogelijkheden biedt om de geconstateerde kloof tussen

het sociale beleid en kwetsbare burgers te verkleinen.

De doelstelling van dit onderzoeksrapport is tweeledig. In de eerste plaats

zullen we de incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en

de arme huishoudens van kwetsbare burgers nader in kaart brengen. In de

tweede plaats zullen we een aantal beleidssuggesties doen voor verbetering

van de onderlinge institutionele verhoudingen met als oogmerk de maat-

schappelijke positie van kwetsbare groepen substantieel te verbeteren.

De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd:

1) Op welke wijze hebben arme huishoudens contact met publieke instellin-

gen, op welke wijze profiteren zij van het gevoerde beleid en welke fricties en

incongruenties doen zich voor tussen deze huishoudens en dergelijke instel-

lingen?

2) Welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen de diverse instellin-

gen binnen het geheel van de sociale infrastructuur?

3) Welke beelden en vooronderstellingen bestaan er bij kwetsbare burgers en

instellingen over elkaar? Hebben dergelijke beelden en vooronderstellingen

gevolgen voor de kwaliteit en effectiviteit van de hulpverlening?

4) In hoeverre biedt het beleidsconcept van sociaal investeren een oplossing

voor de gesignaleerde problemen?

Inleiding

x

Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden baseren we ons op

twee deelonderzoeken. Het eerste deelonderzoek richt zich op de leefwereld

van kwetsbare burgers. Het betreft een nadere analyse van een deel van de

data die is verzameld ten behoeve van het project ‘Landschappen van Ar-

moede’. Dit onderzoek werd gefinancierd door het Ministerie van SZW. Ten

behoeve van deze studie is op vier verschillende stedelijke locaties op een

intensieve, kwalitatieve manier gesproken met mensen die een minimum in-

komen hebben. Voor het onderhavige onderzoeksrapport beperken we ons tot

de interviews die zijn gehouden in Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Het be-

treft dan in totaal 150 respondenten. In Noord zijn de interviews gehouden in

de periode van augustus 1997 tot en met april 1998. In Zuidoost hebben we

geïnterviewd van november 1998 tot en met juli 1999. De respondenten

hebben ons op een indringende manier verteld over hun dagelijks leven en de

sociale problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zoals armoede en

werkloosheid. Andere belangrijke thema’s die aan bod zijn gekomen betreffen

strategieën van rondkomen, omgang met publieke instanties en het profijt

van het armoedebeleid. De gemiddelde duur van de interviews bedraagt vier

uur. De respondenten werden meestal thuis bezocht. Van de interviews zijn

bandopnames gemaakt, die later vaak letterlijk zijn uitgewerkt. Deze inter-

views bieden – naast tal van andere onderwerpen - inzicht in hun visie op de

hulp- en dienstverlening en de spanningsrelatie tussen hun leefwereld en het

sociaal beleid.

De gemene deler van de groep respondenten is het feit dat ze een minimum

inkomen hebben en bovendien hebben ze dat vaak al jaren achtereen. Wat

betreft andere kenmerken is de respondentengroep heterogeen samenge-

steld. Het betreft mannen en vrouwen van verschillende etnische

achtergronden en leeftijden, die verschillende inkomensbronnen hebben en

die lid zijn van verschillend samenstelde huishoudens. De respondentengroep

biedt afgezien van de inkomenssituatie dan ook een zeer gevarieerd beeld.

Het gaat om langdurig werklozen, mensen met een baan, bijstandsgerechtig-

den, ouderen, alleenstaande moeders, arbeidsongeschikten, echtparen al dan

niet met kinderen, mensen met hoge schulden, et cetera.

Het tweede deelonderzoek richt zich op de sociale infrastructuur. We beperk-

ten ons daarbij vooral tot lokale instellingen in Amsterdam Noord en -

Zuidoost, die in het dagelijks leven van de respondenten een grote rol spe-

len. Deze instellingen bieden ondersteuning bij maatschappelijke participatie,

geven de bestaanszekerheid vorm en bieden hulp bij persoonlijke problemen.

In de periode van februari tot en met oktober 2000 is de sociale infrastruc-

Inleiding

xi

tuur in kaart gebracht en zijn interviews gehouden met verschillende sleutel-

personen uit het veld. We hebben ons daarbij vooral geconcentreerd op de

sociale dienst, spin in het web van het lokale armoedebeleid, instellingen die

zich richten op sociale activering en individuele hulpverlening zoals schuld-

hulpverlening en maatschappelijk werk, en een enkele doelgroeporganisatie.

Hoewel we voornemens waren om bij een beperkt aantal instellingen uitge-

breid te participeren bleek dat in de praktijk op enige weerstand bij de

betrokkenen te stuiten. Wel stonden sommige instellingen ervoor open dat

we bij een gesprek met cliënten aanwezig waren. We hebben 32 medewer-

kers geïnterviewd van tien instellingen. Hiervan hebben zeventien een

leidinggevende of beleidsformulerende functie en vijftien een functie waar-

door ze dagelijks in contact staan met cliënten. Voor een overzicht van de

geïnterviewde medewerkers verwijzen wij naar bijlage I. De duur van de in-

terviews varieert van drie kwartier tot anderhalf uur. De onderwerpen die ter

sprake zijn gekomen betroffen de regelgeving en de werkwijze van de instel-

ling. Verder hebben de medewerkers hun meningen gegeven over de eigen

werkzaamheden, de relaties met andere instellingen en de relaties met cli-

enten. We zijn bij zes cliëntgesprekken aanwezig geweest waardoor we extra

inzicht kregen in de wijze waarop medewerkers met cliënten omgaan. Door

cliëntgesprekken te combineren met interviews waren we soms toch enkele

uren op een instelling aanwezig en kregen we enig inzicht in de dagelijkse

praktijk op de werkvloer. Na afloop van het cliëntengesprek bespraken we

bovendien met de medewerkers wat er was voorgevallen. Verder ontlenen we

informatie aan telefoongesprekken met instellingen, jaarverslagen, begrotin-

gen en beleidsnotities.

De opbouw van dit rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk brengen we

op een kwantitatieve manier in kaart wat het profijt is dat de respondenten

hebben van het welzijns- en armoedebeleid. De groep van 150 respondenten

wordt nader geduid voor wat betreft leeftijd, etniciteit, geslacht, samenstel-

ling huishouden, hoogte en type inkomen en eventuele schulden. Vervolgens

presenteren we het profijt dat zij ontlenen aan het beleid gericht op maat-

schappelijke participatie en het inkomensondersteunende beleid. Dat laatste

gaat dan vooral over huursubsidie, kwijtscheldingen van lokale heffingen,

schuldhulpverlening en bijzondere bijstand. De conclusie van dit hoofdstuk is

dat er twee tendensen zijn. De maatschappelijke participatie van de door ons

geïnterviewde respondenten is goed, maar het profijt van het inkomenson-

dersteunende beleid is verre van optimaal. In hoofdstuk 2 worden de eerste

aanzetten gegeven voor een verklaring van deze tendensen. In dit hoofdstuk

Inleiding

xii

staat het perspectief van de respondenten centraal, met andere woorden het

perspectief van de cliënten van de publieke instellingen. Na een theoretische

verhandeling over de verklaring van het niet-gebruik van sociale voorzienin-

gen besteden we aandacht aan de verhalen die respondenten vertellen over

publieke instellingen. Deze verhalen zijn deels gebaseerd op hun eigen erva-

ringen, deels op de mening van anderen en omvatten beeldvormingen en

vooronderstellingen. De laatste drie paragrafen richten zich op de strategieën

die respondenten ontwikkelen in hun omgang met publieke instellingen en die

worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd op basis van de bestaande verha-

len.

In het derde hoofdstuk staat de sociale infrastructuur centraal. We beschrij-

ven daartoe het netwerk van welzijnsinstellingen in Amsterdam-Noord en -

Zuidoost. Vervolgens presenteren we vier gevalsbeschrijvingen. De eerste

twee betreffen de individuele situaties van personen. Vervolgens schetsen we

aan de hand van een stappenplan de bureaucratische handelingen die een

cliënt dient te verrichten om van alle inkomensvoorzienende en -

ondersteunende maatregelen profijt te hebben. Tot slot presenteren we de

case van de schuldhulpverlening in Zuidoost.

Het vierde hoofdstuk besteedt aandacht aan het perspectief van de geïnter-

viewde medewerkers van de diverse instellingen. In verschillende paragrafen

gaan we dieper in op hun visie ten aanzien van cliënten, andere instellingen

en de instelling waar ze tewerk zijn gesteld. We besteden bovendien aan-

dacht aan de strategieën die ze ontwikkelen om met cliënten, andere

instellingen en de tijds- en werkdruk in de eigen instelling om te gaan. In de

laatste paragraaf van dit hoofdstuk vergelijken we het perspectief van de cli-

enten met dat van de medewerkers.

In het vijfde hoofdstuk, tot slot, vatten we de conclusies uit de voorgaande

hoofdstukken samen en formuleren we op basis daarvan beleidsaanbevelin-

gen.

1

Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoede-beleid

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staan de respondenten centraal en gaan we dieper in op het

belang van het welzijns- en armoedebeleid voor hun dagelijks leven. We

schetsen eerst een beeld van de respondentengroep door in te gaan op al-

gemene kenmerken en hun financiële situatie. Daaruit zal blijken dat we met

het onderzoek ‘Landschappen van Armoede’ een groep hebben weten te be-

reiken die volgens de gangbare definities betreffende de hoogte van het

inkomen en de armoededuur een kwetsbare positie inneemt. Deze respon-

denten zijn daarmee doelgroep van het door de overheid gevoerde welzijns-

en armoedebeleid. Vervolgens brengen we op een kwantitatieve manier in

kaart in hoeverre zij al dan niet profiteren van het welzijns- en armoedebe-

leid. We beperken ons daarbij tot twee belangrijke doelstellingen van deze

beleidsterreinen. In de eerste plaats besteden we aandacht aan sociale acti-

vering, de stimulering van maatschappelijke participatie en de voorkoming

van sociaal isolement door de activiteiten ten aanzien van werk, scholing,

vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing van de respondentengroep onder

de loep te nemen. Hieruit zal blijken dat ruim vijftig procent van de respon-

denten direct of indirect profiteert van het beleid gericht op sociale activering

en maatschappelijke participatie. Daarnaast is een aantal respondenten

maatschappelijk actief op eigen initiatief, zonder bemoeienis van de overheid.

Zij hebben bijvoorbeeld een reguliere betaalde baan. De maatschappelijke

participatie in onze respondentengroep is hoog. Slechts een vijfde deel van

de respondenten is geheel inactief.

Vervolgens nemen we een tweede doelstelling van het beleid onder de loep,

namelijk armoedepreventie door inkomensondersteuning en schuldhulpverle-

ning. Hier ontstaat een ander beeld. De meerderheid van de respondenten

blijkt een uitkering te hebben. Weliswaar lijkt hiermee op het eerste gezicht

het profijt van het overheidsbeleid goed te zijn. Echter, tegelijkertijd blijkt dat

niet alle huishoudens worden bereikt door de verschillende inkomensonder-

steunende maatregelen. We concluderen dan ook dat het profijt van deze

Hoofdstuk 1

2

voorzieningen niet optimaal is en dat er dus sprake is van niet-gebruik. In het

volgende hoofdstuk zoeken we verklaringen voor dit niet-gebruik.

1.2 De respondentengroep nader geduid

Om een beter inzicht te geven in de respondentengroep gaan we eerst in op

een aantal algemene kenmerken. Uit tabel 1.1 blijkt dat we 150 responden-

ten hebben geïnterviewd, waarvan er tachtig in Amsterdam-Noord wonen en

zeventig in Amsterdam-Zuidoost. Eenderde van de groep bestaat uit mannen

en tweederde uit vrouwen. De reden dat we meer vrouwen hebben gespro-

ken is tweeledig. Vrouwen hebben een hoger risico op armoede en dus vaker

een minimuminkomen dan mannen (Hooghiemstra en Knijn 1997). Maar

vrouwen – zo is onze ervaring - zijn ook eerder bereid om mee te werken aan

een onderzoek. Zij zijn iets openhartiger en ervaren het spreken met inter-

viewers minder vaak als een bedreiging. Wat leeftijden betreft hebben we

met een klein aantal respondenten gesproken die jonger zijn dan 25 jaar.

Verder zijn de respondenten redelijk gelijkelijk over de verschillende leeftijds-

categorieën verdeeld. Eenderde van de respondenten is tussen 26 en 40 jaar

en een ongeveer even groot deel tussen de 41 en 55 jaar. Ruim een kwart

van de respondenten valt in de leeftijdscategorie ouder dan 56 jaar. De

meeste respondenten zijn van Nederlandse afkomst (60%). Een kwart komt

van de Antillen of uit Suriname of hebben één of twee ouders die daar zijn

geboren. Bijna tien procent is van Turkse of Marokkaanse afkomst. De overi-

ge respondenten of hun ouders komen uit andere, meestal West-Europese,

landen. Het opleidingsniveau van de respondenten is laag. Ruim tweederde

van de respondenten heeft hooguit een vbo- of mavo-opleiding. Een kwart

heeft mbo, havo of vwo. Vijf procent is hoog opgeleid.

Profijt van welzijns- en armoedebeleid

3

Tabel 1.1 Diverse kenmerken van de respondentengroep

n %locatieAmsterdam-NoordAmsterdam-Zuidoost

150 80 70

100 53 47

geslachtvrouwman

150 107 43

100 71 29

leeftijdenTot 25 jaar26-40 jaar41-55 jaar56 jaar en ouder

150 9

53 47 41

100 6

35 31 27

etnische herkomstNederlandNederlandse AntillenMarokkoSurinameTurkijeanders

150 90 10 6

27 7

10

100 60 7 4

18 5 7

opleidingsniveauhooguit lager onderwijsvbo/mavombo/havo/vwohbo/wo

150 50 48 35 7

100 33 32 25 5

type familiehuishoudingalleenstaandeeenoudergezin (kinderen jonger dan 21 jaar)echtpaar zonder kinderenechtpaar met kinderen (jonger dan 21 jaar)overig (waaronder uitgebreide huishoudingen)

150 58 45 11 18 18

100 39 30 7

12 12

Bron: Landschappen van Armoede

Met betrekking tot de huishoudsamenstelling blijkt uit tabel 1.1 dat bijna

veertig procent van de respondenten alleenstaand is. Dertig procent leeft in

een zogenoemd eenoudergezin. Het betreft in verreweg de meeste gevallen

alleenstaande moeders die een huishouding vormen met één of meer kinde-

ren die jonger zijn dan 21 jaar. In een enkel geval betreft het een

alleenstaande vader. Twintig procent van de respondenten is lid van een zo-

genoemde nucleaire huishouding, bestaande uit een man en een vrouw, al

dan niet met kinderen. De overige respondenten wonen veelal in een uitge-

breide huishouding. Dit betekent dat verschillende volwassenen, die geen

partners van elkaar zijn, met elkaar samenwonen. Voorbeelden hiervan zijn

een man van vijfendertig jaar die het huis deelt met zijn zoon van tien en zijn

moeder van zeventig jaar. Of twee alleenstaande moeders die nichten van el-

kaar zijn, en tezamen met hun kinderen een huishouden vormen. Overigens

kent de samenstelling van huishoudens een grote dynamiek. Huishoudens

krimpen in en breiden uit al naar gelang de belangen van de verschillende le-

den. Binnen de Antilliaanse en Surinaamse gemeenschap bijvoorbeeld, is het

uitgebreide huishouden een veelvuldig voorkomend verschijnsel. Soms wor-

den uitgebreide huishoudens gevormd met het doel om inkomens samen te

voegen, kosten te delen en zorgtaken gezamenlijk uit te voeren (Ypeij en

Snel 2000).

Hoofdstuk 1

4

De opzet van het onderzoek is om respondenten interviewen die een formeel

inkomen hebben op of rond het minimuminkomen, dat wil zeggen tot hooguit

tien procent erboven. We hebben daarbij de normbedragen zoals vastgelegd

in de Algemene Bijstandswet als uitgangspunt genomen. Deze normbedragen

verschillen per huishoudsamenstelling en per woonsituatie. Door het inkomen

als belangrijkste selectiecriterium te nemen dienden we, alvorens we met ie-

mand een interviewafspraak konden maken, reeds een goed inzicht in de

inkomenssituatie te hebben. Mede omdat het huishoudinkomen soms com-

plex is samengesteld, is dat niet in alle gevallen gelukt. Tijdens de interviews

kon daarom bijvoorbeeld blijken, dat de respondent door een ‘klein pensi-

oentje’ boven de inkomensnorm uitkwam. Ook kwam het voor dat het

bijstandinkomen van de respondent via een vrijstellingsregeling van de soci-

ale dienst hoger was dan het normbedrag. Uit tabel 1.2. blijkt dat van de 150

respondenten bijna tachtig procent daadwerkelijk een inkomen op of rond het

minimum heeft. Zestien procent heeft dat niet en in acht gevallen hadden we

daarover onvoldoende gegevens. Die laatste gevallen betreffen dan meestal

respondenten die lid zijn van een uitgebreide huishouding en ons geen volle-

dig beeld konden geven van de inkomens van de andere leden.

Dat een deel van de respondenten een hoger inkomen heeft dan het mini-

mum, betekent overigens niet dat ze automatisch financieel veel beter af zijn

dan de respondenten die wel een minimuminkomen hebben. Soms is hun in-

komen maar een paar procent hoger dan het normbedrag. In andere gevallen

zien respondenten zich geconfronteerd met extra kosten wegens ziekte of

kinderopvang. Een alleenstaande moeder met jonge kinderen had bijvoor-

beeld een 32-urige baan met een netto-inkomen van fl. 2.500,-. Dit is

beduidend hoger dan het normbedrag voor alleenstaande moeders. Zij was

voor kinderopvang echter meer dan fl. 500,- per maand kwijt. Tabel 1.2.

geeft ook informatie over de diverse bronnen van inkomsten van de respon-

denten. De helft van de respondenten noemde als voornaamste bron een

uitkering van de sociale dienst. De andere respondenten hebben inkomen uit

een betaalde baan of via andere inkomensvoorzienende regelingen zoals de

AOW, pensioen of WAO. Verschillende respondenten combineren een uitkering

met betaald werk of hebben verschillende uitkeringen. Als de WW-uitkering

bijvoorbeeld onder het betreffende normbedrag van de ABW valt, kan de res-

pondent aanvullende bijstand aanvragen.

We hebben elders betoogd dat het leven van een inkomen rond het sociaal

minimum in de Nederlandse situatie – met een relatief hoog uitkeringsniveau

- op zichzelf geen armoede behoeft te betekenen. Van een financieel kwets-

bare situatie is pas sprake als mensen langdurig van een minimuminkomen


5

moeten rondkomen (Ypeij, Snel en Engbersen 1999). Juist deze mensen heb-

ben we met het onderzoek weten te bereiken. De gemiddelde armoededuur

van de respondenten bedraagt ruim negen jaar. Een andere belangrijke indi-

catie voor de kwetsbare positie van de respondenten betreft hun

schuldenlast. Ruim eenderde van de respondenten was schuldenvrij, terwijl

tweederde wel schulden had. Een kwart van de respondenten had schulden

van fl. 5.000,- of meer. Hieronder vallen ook extreem hoge schulden zoals

een alleenstaande moeder met vijf kinderen wier schulden ten tijde van het

interview waren opgelopen tot fl. 80.000,-. De achtergronden van de schul-

den zijn vaak complex en lang niet altijd (geheel) toe te schrijven aan

onverantwoord gedrag van de betreffende respondent. Het merendeel van de

respondenten heeft mede schuld, omdat het de enige manier is om te kun-

nen rond komen. Ze kopen noodzakelijke duurzame consumptiegoederen of

kleding op afbetaling. Ze sluiten een lening af bij de sociale dienst om hun

huis te kunnen stofferen. Ze lopen achter met betalingen van de huur, ener-

gie, telefoon en ziekenfonds. Dergelijke schulden worden wel

‘overlevingsschulden’ genoemd. Bovendien zijn verschillende alleenstaande

vrouwen mede in de financiële problemen gekomen door toedoen van hun

ex-partner. Een ex-partner hield bijvoorbeeld na het verbreken van de relatie,

de woning aan die nog op beider naam stond. Hij betaalde de huur, telefoon

en elektriciteit niet meer en er ontstond brand in woning. Uiteindelijk kreeg

de respondente van de diverse schuldeisers de rekening gepresenteerd die

totaal fl. 14.000,- bedroeg. Niet alleen deze meer objectieve indicatoren ge-

ven inzicht in de financieel kwetsbare situatie van de respondenten. Ook hun

subjectieve beleving ervan duidt hierop. Aan de respondenten is onder meer

gevraagd hoe goed zij kunnen rondkomen. Eenvijfde deel geeft aan goed tot

zeer goed rond te komen. Een kwart van hen kan dit in sommige periodes

wel en in andere niet. Ruim de helft van de respondenten geeft aan dat ze

moeilijk tot zeer moeilijk kunnen rondkomen.

Hoofdstuk 1

6

Tabel 1.2 Financiële situatie van de respondenten

n %hebben respondenten minimuminkomenjaneeonvoldoende gegevens

150 118 24 8

100 79 16 5

voornaamste bron van inkomstenwerk (loonarbeid of ondernemerschap)aow (al dan niet aangevuld met pensioen)bijstand (abw, rww, iaow, et cetera)ww, wachtgeld, wao of zwalimentatie of studiefinanciering

145 22 21 73 27 2

100 15 15 50 19 1

schuldengeen schuldenwel schulden- waarvan tot fl. 1.000,- fl. 1.001,- – fl. 5.000,- fl. 5.001,- – fl. 10.000,- fl. 10.001,- of meer geen gegevens hoogte schuld

146 52

(94) 26 28 16 20 4

100 35

(63) 18 19 11 14 3

rondkomenkan goed rondkomenkan soms wel, soms niet rondkomenkan moeilijk of heel moeilijk rondkomen

143 32 36 75

100 22 25 53


1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke parti-

cipatie

Uit de verschillende indicatoren ten aanzien van de financiële situatie van de

respondenten kan worden geconcludeerd dat ze zich in een kwetsbare positie

bevinden. Een grote groep heeft een inkomen op of rond het minimum. Een

bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De armoededuur is lang.

De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als moeilijk ervaren. De

respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van het welzijns- en ar-

moedebeleid. In hoeverre worden zij door het beleid bereikt?

In deze paragraaf gaan we dieper in op één van de gezamenlijke doelstellin-

gen van het welzijns- en armoedebeleid, namelijk voorkoming van sociaal

isolement door sociale activering en de stimulering van maatschappelijke

participatie. Zoals we al in de inleiding uiteenzetten, ligt bij het armoedebe-

leid de nadruk op het toeleiden naar werk door middel van persoonlijke

begeleiding, scholing, opleiding en stage. In toenemende mate wordt ook

vrijwilligerswerk als een vorm van sociale activering gezien, al dan niet als

voorbereiding op betaald werk. In het welzijnswerk wordt maatschappelijke

participatie vaak opgevat als ontmoeting en ontplooiing. Op het terrein van

welzijn zijn bovendien veel vrijwilligers actief; soms rechtstreeks in welzijns-

instellingen, zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die

zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.


7

De vragen die in deze paragraaf centraal staan zijn: hoeveel van de door ons

geïnterviewde respondenten zijn sociaal en maatschappelijk actief, hoeveel

hiervan doen dat direct of indirect via het armoede- of welzijnsbeleid en hoe-

veel respondenten zijn maatschappelijk inactief? Om dubbeltellingen te

voorkomen hebben we de analyse in twee stappen uitgevoerd. Het resultaat

hiervan is in tabel 1.3 vastgelegd. In de eerste plaats hebben we gekeken

naar de respondenten die een formele, al dan niet gesubsidieerde, betaalde

baan hebben of door de sociale dienst op een traject naar betaald werk zijn

geplaatst. In geval een respondent gehuwd is of samenwoont met een part-

ner richt de sociale activering zich op het (echt)paar. In samenspraak met de

medewerker van de sociale activering wordt voor één van beide of voor bei-

den een traject uitgezet. Om die reden hebben wij rekening gehouden met de

sociale activering van de eventuele partner. Uit tabel 1.3 blijkt dat 32 procent

van de respondenten of hun eventuele partners reeds sociaal actief is of ge-

activeerd wordt. Zij of hun partner hebben een reguliere of gesubsidieerde

baan, al dan niet in combinatie met een uitkering of zijn op een traject naar

werk geplaatst. Dat laatste betekent dat de respondenten en/of hun partners

regelmatig gesprekken voeren met medewerkers van de sociale activering en

aangezet worden te solliciteren of cursussen te volgen, zoals Nederlandse

taalverwerving, een inburgeringscursus of een sollicitatietraining. Verder

kunnen deze respondenten een opleiding volgen of een onbetaalde stage lo-

pen.

Tabel 1.3 Maatschappelijke participatie en sociale activering

n %146 100

betaald werkrespondenten of echtparen met reguliere baan 10 7respondenten of echtparen met gesubsidieerde baan 12 8respondenten of echtparen met reguliere baan aangevuld door uitkering 7 5respondenten of echtparen op een traject naar werk 18 12totaal 47 32vrijwilligerswerk, ontmoetings-, en ontplooiingsactiviteitenrespondenten met vrijwilligerswerk 22 15(van wie op het terrein van welzijn) (20) (14)respondenten met ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten 32 22(van wie op het terrein van welzijn) (13) ( 9)respondenten met een combinatie van beide 14 10(van wie één of meer op het terrein van welzijn) (10) ( 7)totaal 68 47tijdsbesteding vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing< 4 uur per week (in geringe mate actief) 19 134 – 8 uur per week (actief) 24 168 – 16 uur per week (zeer actief) 16 11> 16 uur per week (zeer actief) 8 6onbekend 1 1totaal 68 47inactiviteittotaal inactieve respondenten 31 21Bron: Landschappen van Armoede

Hoofdstuk 1

8

De tweede stap is te bepalen hoeveel van de resterende respondenten maat-

schappelijk participeert door vrijwilligerswerk, door activiteiten gericht op

ontmoeting en ontplooiing of door een combinatie van beide. Omdat de in-

formatie over de eventuele partner van de respondenten niet altijd compleet

is, beperken we ons hier tot de respondent zelf. Uit tabel 1.3 blijkt dat bijna

de helft van de respondenten op deze manier maatschappelijk actief is. Dit

leidt tot de conclusie dat eenvijfde deel van de respondenten als geheel inac-

tief kan worden aangemerkt.

Tabel 1.3 geeft verder inzicht in de tijd die respondenten die geen betaald

werk hebben of op een traject naar werk zitten, investeren in hun vrijwilli-

gerswerk, ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten. Hieruit blijkt dat dertien

procent van deze groep respondenten weliswaar maatschappelijk participeert,

maar niet op een heel intensieve manier. Zij besteden minder dan vier uur

(minder dan een dagdeel) per week aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ont-

plooiing. Zij zijn daarmee slechts in geringe mate maatschappelijk actief.

Eenderde van deze respondenten is meer dan vier uur per week maatschap-

pelijk actief.1 Zeventien procent kan worden gekenmerkt als zeer actief. Zij

besteden per week acht of meer uren (meer dan twee dagdelen) aan vrijwil-

ligerswerk, ontmoeting of ontplooiing.

Tabel 1.4 gaat dieper in op het type activiteiten van de groep respondenten

die geen betaald werk heeft of op een traject naar werk zit. Omdat een res-

pondent verschillende activiteiten kan verrichten kent deze tabel

dubbeltellingen. Het vrijwilligerswerk is onder te verdelen in werk op school,

via de kerk of sportvereniging, en werk op het terrein van welzijn. Verschil-

lende moeders met jonge kinderen zijn actief op de basisschool. Ze

controleren de kinderen wekelijks op luizen, verzorgen de overblijf, begelei-

den kinderen bij het lezen of worden ingeschakeld bij de vele activiteiten die

worden georganiseerd, zoals spelletjesmiddagen, schoolreizen, excursies,

sinterklaas- en kerstfeest. Ook de kerk biedt een scala aan mogelijkheden tot

vrijwilligerswerk. Respondenten werken als kerkbeheerder of pastoraal me-

dewerker. Ze maken de kerk schoon, schenken koffie na de dienst of doen

evangelisatiewerk. Een alleenstaande moeder werkt als scheidsrechter bij het

jeugdvoetbal. Eenvijfde van alle respondenten, tenslotte, is als vrijwilliger

actief op het werkterrein van welzijn. In buurtbeheren en bewonerscomités

zetten ze zich in voor de verbetering van de leefbaarheid van de buurt. In

1 Berekening: 47% van de respondenten is maatschappelijk actief, minus de 13%

van de respondenten die in geringe mate actief is, resteert 35% van de respon-denten die meer dan vier uur per week actief is.


9

actiegroepen strijden ze tegen huurverhogingen of verhoging van lokale hef-

fingen. Ze vervullen bestuursfuncties in belangen- en zelfhulporganisaties.

Verschillende respondenten schenken koffie voor bejaarden, begeleiden pati-

enten naar hun doktersafspraken, gaan op ziekenbezoek, organiseren

activiteiten voor kinderen in de speeltuinvereniging, zitten wekelijks achter

de astmatelefoon of bieden raad en daad op een sociaal spreekuur in een

buurthuis.

Tabel 1.4 Type vrijwilligerswerk, ontmoeting, ontplooiing van respondenten die geen betaald werk hebben noch opeen traject naar werk zitten

n %146 100

vrijwilligerswerk terrein welzijn 30 21vrijwilligerswerk in sport 1 1vrijwilligerswerk in kerk, religieuze organisatie 6 4vrijwilligerswerk op school 5 3ontmoeting, ontplooiing via welzijnsinstellingen 22 15ontmoeting, ontplooiing via kerk 23 16ontmoeting via sport 8 6(totaal niet mogelijk wegens dubbeltellingen)Bron: Landschappen van Armoede

Zowel Amsterdam-Noord als Amsterdam-Zuidoost heeft de reputatie van een

actief verenigings- en organisatieleven. In Amsterdam-Zuidoost betreft het

dan vooral religieuze organisaties. De respondenten blijken wat dit betreft

opmerkelijk actief. Uit tabel 1.3 blijkt dat eenderde deel2 van de groep res-

pondenten zonder betaald werk of traject daar naar toe, regelmatig naar een

kerk, club, vereniging of buurthuis gaat. De ontmoetings- en ontplooiingsac-

tiviteiten zijn onder te verdelen in sportactiviteiten, activiteiten in de kerk of

religieuze organisaties en activiteiten in welzijnsinstellingen.

Zestien procent van het totaal van de respondenten (zie tabel 1.4) is maar-

schappelijk actief door het lidmaatschap van een kerk of andere religieuze

organisatie. Het betreft vooral allochtone respondenten. Verschillende Turkse

en Marokkaanse mannen gaan bijvoorbeeld dagelijks, in een enkel geval vijf

keer per dag, naar de moskee. Ze gaan voor bezinning en gebed, maar het

kunnen ontmoeten van geloofsgenoten is eveneens een belangrijk motief.

Ook veel Surinamer en Antillianen zijn zeer actief in verschillende religieuze

organisaties en dan met name de Evangelische Broeder Gemeente. Van Tillo

maakt duidelijk dat het belang van dergelijke organisaties niet mag worden

onderschat. Vooral in Amsterdam-Zuidoost organiseren de religieuze organi-

saties uiteenlopende activiteiten voor hun leden. Naast de mogelijkheid van

geloofsbelijdenis en ontmoeting bieden ze maatschappelijke en pastorale

dienstverlening, informatie over de eigen cultuur en religie en uiteenlopende

2 22 + 10 procent.

Hoofdstuk 1

10

cursussen. Veel organisaties spelen verder een grote rol bij de opvang van

nieuwkomers, het adviseren bij problemen en het doorverwijzen naar hulp-

verlenende instanties (Van Tillo 1988: 87-96). Ook het actief beoefenen van

een sport betekent voor verschillende respondenten een belangrijke manier

om zich te ontspannen en anderen te ontmoeten. Hun activiteiten variëren

van wekelijks zwemmen met de reumavereniging tot het competitiespelen

van korfbal of een dagelijks bezoek aan de sportschool.

Vijftien procent (zie tabel 1.4) van de respondenten profiteert van ontmoe-

tings- en ontplooiingsactiviteiten in welzijnsinstellingen zoals club- en

buurthuizen of in verenigingen die subsidie ontvangen of daarvoor in aan-

merking zouden kunnen komen. Deze respondenten klaverjassen,

koersballen, schaken, biljarten, spelen bingo en mahjong, doen creatieve ac-

tiviteiten of drinken gewoon een kopje koffie. Een enkele oudere respondent

eet regelmatig bij de zogenaamde eettafels voor ouderen. Drie jonge moe-

ders gaan wekelijks naar een opstapcursus of themamiddag in het

jongerencentrum. Sommige ouderen bezoeken de themamiddagen van een

ouderenbond. Andere voorbeelden van activiteiten bij verenigingen en buurt-

huizen zijn het lidmaatschap van een koor, wandel- of duivenvereniging, of

het volgen van een cursus zoals yoga, schilderen, hoofddoekbinden of het

bedienen van de computer.

Ten aanzien van het profijt dat de respondenten hebben van het welzijns- en

armoedebeleid kunnen we het volgende concluderen. Ruim eenvijfde deel van

de respondenten (namelijk 22 procent) profiteert van de sociale activering

van het armoedebeleid. Zij hebben een gesubsidieerde baan of ze zitten op

een traject naar werk doordat ze naast hun uitkering een deeltijdbaan heb-

ben, stage lopen of een cursus of opleiding volgen. Voor wat betreft het

welzijnsbeleid is het moeilijker precies te bepalen welke activiteiten van de

respondenten onder deze beleidsvorm vallen. Dat betreft immers activiteiten

die met welzijnsgelden worden ondersteund en daarover hebben de respon-

denten vaak geen weet. Om het profijt van het welzijnsbeleid vast te stellen,

zijn we daarom gedwongen uit te gaan van vrijwilligerswerk en activiteiten op

het terrein van welzijn. Dertig procent van de respondenten is op de een of

andere manier op dit terrein actief. Dit betekent dat in totaal ruim de helft

van de respondenten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doel-

stelling van sociale activering en stimulering van maatschappelijke

participatie uit het welzijns- en armoedebeleid. Daarnaast is er een groep

respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder

inmenging van de overheid. Hieronder vallen de respondenten met een regu-


11

liere baan en degenen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsacti-

viteiten doen via de school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit

betekent dat de maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde

respondenten hoog is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de

genoemde manieren maatschappelijk actief.

Hierbij dienen wel twee opmerkingen te worden geplaatst. Zoals al bleek is

dertien procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschap-

pelijk actief, omdat zij minder dan vier uur per week hieraan besteden.

Verder wordt de maatschappelijke participatie van de respondenten verte-

kend door de wervingsmethoden die juist via die participatie, zoals sociale

activering van de sociale dienst, verliepen. In totaal 22 respondenten zijn op

deze manier geworven. Maar zelfs als we voor deze respondenten evenals de

respondenten die in geringe mate actief zijn corrigeren, dan nog komen we

tot de conclusie dat 32 procent van de respondenten maatschappelijk inactief

of in geringe mate actief is, en dat 68 procent van de respondenten maat-

schappelijk wel actief is.3

1.4 Profijt van inkomensondersteunend beleid

In deze paragraaf gaan we dieper in op een andere gezamenlijke doelstelling

van het welzijns- en armoedebeleid, namelijk inkomensondersteuning. Wat is

het profijt dat de respondenten aan dit aspect van het welzijns- en armoede-

beleid ontlenen? In deze paragraaf analyseren we hoeveel respondenten

gebruik maken van de huursubsidie, de kwijtscheldingen van lokale heffin-

gen, de bijzondere bijstand en de schuldhulpverlening. Hierbij plaatsen we de

opmerking, dat we – door de grote hoeveelheid vragen, maar ook door het

soms ingewikkelde karakter van de regelgeving – niet van alle respondenten

een volledig beeld hebben gekregen. We beperken ons daarom tot die res-

pondenten waarbij de informatie betrouwbaar is.

Tabel 1.5 geeft inzicht in het gebruik van de individuele huursubsidie, kwijt-

schelding lokale heffingen, bijzondere bijstand en schuldhulpverlening. We

maken hierbij een vergelijking tussen de respondentengroep in het algemeen

en respondenten die een inkomen hebben op of rond het minimum. Hoewel

de individuele huursubsidie formeel niet tot het armoedebeleid behoort, blijkt

uit tabel 1.5 dat van deze voorzieningen verhoudingsgewijs het meest ge-

3 Berekening: het aantal inactieve respondenten (31) plus het aantal gering actieve

respondenten (19) gedeeld door het totaal aantal respondenten (146) minus hetaantal dat via maatschappelijke participatie is geworven (22) = percentage inac-tieve en gering actieve respondenten.

Hoofdstuk 1

12

bruik wordt gemaakt: 70 procent van alle respondenten en 75 procent van de

respondenten met een minimuminkomen ontvangt huursubsidie. Dit kan hen

honderden guldens per maand opleveren. Bij de overige voorzieningen ligt

het vastgestelde gebruik aanzienlijk lager. Als we uitsluitend naar respon-

denten met een minimuminkomen kijken, dan zien we dat ruim veertig

procent geen gebruik maakt van de kwijtschelding van lokale heffingen.4

Ruim zestig procent maakt geen gebruik van de bijzondere bijstand en van

de respondenten met schulden maakt bijna tachtig procent geen gebruik van

de schuldhulpverlening. Het gebruik van kwijtschelding en bijzondere bijstand

is wellicht niet uitermate slecht, maar ook niet optimaal. Het gebruik van de

schuldhulpverlening is ronduit slecht te noemen.

Tabel 1.5 Profijt armoedebeleid

respondentenalgemeen

respondenten metminimum

n % N %

individuele huursubsidiewel gebruikgeen gebruik

143 102 41

100 71 29

113 85 28

100 75 25

kwijtschelding lokale heffingenwel gebruikgeen gebruik

138 75 63

100 54 45

110 63 47

100 57 43

bijzondere bijstandwel gebruikgeen gebruik

141 52 89

100 37 63

111 43 68

100 39 61

schuldhulpverleningaantal respondenten met schuldenvolledige informatiewel gebruikgeen gebruik

( 94) 84 19 75

100 22 78

68 15 53

100 22 78

cumulatief gebruikgeen of een voorzieningtwee voorzieningenminstens drie voorzieningen

141 57 44 40

100 40 31 28

112 41 36 35

110 36 32 31


De respondenten kunnen uiteraard van verschillende voorzieningen tegelij-

kertijd profiteren. Om dat inzichtelijk te maken hebben we in tabel 1.5 het

cumulatieve gebruik in kaart gebracht. Veertig procent van de respondenten

maak weinig tot geen gebruik van de verschillende voorzieningen. Dertig pro-

cent maakt gebruik van twee voorzieningen en nog eens dertig procent

maakt veel gebruik omdat ze aanspraak maken op drie of vier voorzieningen.

Bij de groep arme respondenten liggen deze percentages iets gunstiger, maar

ook daar zien we dat 36 procent slechts gebruik maakt van geen of ten hoog-

ste één voorziening.

4 Ten tijde van de interviews in Amsterdam-Noord moesten de respondenten de

kwijtschelding bij drie verschillende instantie aanvragen. Door een vereenvoudi-ging van de aanvraagprocedure behoeft dat tegenwoordig nog maar bij één oftwee instanties. We hebben voor deze analyse de respondenten geteld die vanminstens één van de drie kwijtscheldingen gebruik maken. Het is aannemelijk, datzij door de vereenvoudiging van de aanvraagprocedure inmiddels van meer moge-lijkheden profiteren.


13

Om een uitspraak te kunnen doen welke respondenten al dan niet door het

armoedebeleid bereikt worden, hebben we tot slot berekend of er een signifi-

cante relatie is tussen gebruik van voorzieningen en leeftijd, etniciteit en

huishoudsamenstelling. Deze berekeningen5 worden bemoeilijkt door de rela-

tief kleine aantallen respondenten. In de meeste gevallen waren we niet in

staat een statistisch verband te constateren of moesten we concluderen dat

het niet bestond. Toch zijn er twee conclusies te trekken. Het blijkt dat Turkse

respondenten weinig tot geen gebruik maken van huursubsidie, kwijtschel-

ding lokale heffingen en bijzondere bijstand. Een groep die veel gebruik

maakt van de verschillende voorzieningen zijn eenoudergezinnen en dan met

name alleenstaande moeders van Surinaamse afkomst.

1.5 Samenvatting en conclusies

In dit hoofdstuk hebben we in de eerste plaats de door ons in het kader van

het project Landschappen van Armoede geïnterviewde respondenten nader

geduid ten aanzien van een aantal algemene kenmerken en hun financiële

situatie. Hieruit kan worden geconcludeerd, dat de respondenten in een

kwetsbare positie verkeren. Een grote groep heeft een inkomen op of rond

het minimum. Een bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De

armoededuur is lang. De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als

moeilijk ervaren. De respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van

het welzijns- en armoedebeleid. De vraag rijst in hoeverre zij door dit beleid

worden bereikt.

Om die vraag te kunnen beantwoorden, hebben we in de eerste plaats geke-

ken naar een belangrijke doelstelling uit beide beleidsterreinen, namelijk

voorkoming van sociaal isolement door sociale activering en maatschappelij-

ke participatie. Uit onze analyse blijkt dat ruim eenvijfde deel van de

respondenten of hun partners door dit beleid zijn bereikt. Zij hebben een ge-

subsidieerde baan of ze zitten op een traject naar werk doordat ze naast hun

uitkering een deeltijdbaan hebben, stage lopen of een cursus of opleiding

volgen. Nog eens dertig procent van de respondenten is maatschappelijk ac-

tief door vrijwilligerswerk of ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten op het

terrein van welzijn. Dit betekent dat in totaal ruim de helft van de respon-

denten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doelstelling van

sociale activering en stimulering van maatschappelijke participatie uit het

5 Berekeningen zijn hier niet bijgevoegd.

Hoofdstuk 1

14

welzijns- en armoedebeleid. Daarnaast is er een groep respondenten maat-

schappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder inmenging van de

overheid. Hieronder vallen de respondenten met een reguliere baan en dege-

nen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsactiviteiten doen via de

school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit betekent dat de maat-

schappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten hoog

is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de genoemde manieren

maatschappelijk actief. Hierbij dient wel te worden opgemerkt, dat dertien

procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschappelijk ac-

tief is en dat de wervingsmethode van invloed is geweest. Als we hiervoor

corrigeren, dan is de conclusie dat eenderde van de respondenten maat-

schappelijk inactief is of in geringe mate actief is en dat tweederde van de

respondenten vier of meer uur per week actief is.

In de tweede plaats hebben we gekeken naar het profijt van het inkomens-

ondersteunende beleid. Hierbij ontstaat een ander beeld. Alleen in het geval

van de huursubsidie is het profijt goed te noemen. Driekwart van de respon-

denten met een minimuminkomen maakt hiervan gebruik. Bij de

kwijtschelding van lokale heffingen, is het gebruik verre van optimaal. Hier-

van maken respectievelijk veertig en zestig procent van de respondenten

geen gebruik. Bij de schuldhulpverlening is het gebruik ronduit slecht. Slechts

twintig procent van de respondenten met schulden profiteert van deze hulp-

verlening. Uit een analyse van het cumulatieve gebruik blijkt dat veertig

procent van de respondenten weinig tot geen gebruik maakt van de verschil-

lende voorzieningen. Dertig procent maakt gebruik van twee voorzieningen

en nog eens dertig procent maakt veel gebruik, omdat ze aanspraak maken

op drie of vier voorzieningen.

Uit dit hoofdstuk komen dus twee tendensen naar voren. Enerzijds is de

maatschappelijke participatie van de respondenten goed. Anderzijds is er ten

aanzien van het profijt van verschillende inkomensondersteunende voorzie-

ningen sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. In het volgende hoofdstuk

zullen we deze tendensen verklaren en vooral stilstaan bij de redenen voor

het niet-gebruik.

15

Hoofdstuk 2 Perspectief van cliënten

2.1 Inleiding

Uit het vorige hoofdstuk blijken er ten aanzien van het profijt van het wel-

zijns- en armoedebeleid bij de respondentengroep twee tendensen te

bestaan. Enerzijds is de mate van maatschappelijke participatie van de res-

pondenten hoog. Anderzijds blijkt het profijt van de verschillende

inkomensondersteunende voorzieningen lang niet altijd optimaal. Dit hoofd-

stuk zet de eerste stap in een verklaring van het niet-gebruik van sociale

voorzieningen.

De eerste paragraaf gaat daartoe kort in op theorieën over het niet-gebruik

van sociale voorzieningen. Uit die beschouwing zal blijken, dat niet-gebruik in

de eerste plaats samenhangt met de beschikbaarheid en toegankelijkheid van

voorzieningen. Dit argument wordt in de volgende hoofdstukken van dit rap-

port nader uitgewerkt. In de tweede plaats kan het niet-gebruik verklaard

worden vanuit het perspectief van de cliënten, de thematiek van dit hoofd-

stuk. Alvorens potentiële gebruikers aanspraak zullen maken op een

voorziening dienen zij op de hoogte te zijn van het bestaan van die voorzie-

ning en het idee te hebben dat zij er recht op hebben. Verder maken zij

alleen gebruik van voorzieningen als zij er behoefte aan hebben. Bovendien

blijken cliënten afwegingen te maken tussen de gepercipieerde ‘kosten’ die

met het gebruik van een voorziening samenhangen en het profijt dat het ge-

bruik hen oplevert. Die kosten betreffen dan vooral de psychosociale

belasting die ze bij gebruik ervaren.

In dit hoofdstuk staan de meningen van de respondenten over publieke in-

stellingen centraal en zal het gebruik van sociale voorzieningen vanuit hun

zienswijze worden benaderd. We doen dat door een kwalitatieve analyse van

de verhalen die de respondenten over publieke instellingen en over de over-

heid vertellen. Het belang van deze verhalen is drieledig. In de eerste plaats

beginnen de respondenten vaak uit zichzelf spontaan over hun ervaringen

met publieke instellingen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke instellingen

een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen. In de tweede plaats worden

dezelfde verhalen door verschillende respondenten verteld. Er blijkt een ze-

Hoofdstuk 2

16

kere mate van consensus te bestaan over publieke instellingen. De verhalen

vertegenwoordigen daarmee de visie op de werkelijkheid van de responden-

ten. Het betreft hun theorie van hoe de wereld in elkaar steekt, hun

wereldbeeld. In de derde plaats bieden de verhalen aan de respondenten een

legitimering en rechtvaardiging voor hun handelingen en activiteiten.

Uit de inhoud van de verhalen blijkt dat ze vooral gaan over publieke instan-

ties die zich richten op inkomensvoorzieningen ondersteuning en dan met

name over de sociale dienst. De verhalen gaan daarmee vooral over instan-

ties die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te garanderen.

Door middel van de verhalen geven de respondenten uiting aan de onderge-

schikte positie die zij innemen ten opzichte van juist dit type instanties. De

psychosociale belasting die ze bij het gebruik van voorzieningen ervaren is te

omschrijven als gevoelens van machteloosheid, afhankelijkheid, onzekerheid,

vernedering en ondergeschiktheid en ten gevolge daarvan bestaansonzeker-

heid. De respondenten zijn voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van

instellingen die in hun beleving de bestaanszekerheid in onvoldoende mate

kunnen garanderen. In hun streven gevoelens van machteloosheid te ver-

minderen en controle over hun bestaanszekerheid te verwerven ontwikkelen

de respondenten ten aanzien van publieke instellingen en de overheid drie

clusters van strategieën. Deze strategieën worden op basis van de verhalen

gelegitimeerd en gerechtvaardigd. Het eerste cluster van strategieën is erop

gericht gevoelens van machteloosheid te verminderen door de sociale kwet-

suur te vermijden of te verminderen. De respondenten doen dat vooral door

een bewuste afweging van de verwachte baten van sociale voorzieningen en

de verwachte psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan. Zijn de

laatste hoog dan wordt van gebruik afgezien. Bij het tweede cluster van

strategieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid

door voor hun rechten op te komen en door middel van bezwaarschriften,

klachtenprocedures, et cetera de strijd aan te binden met publieke instanties.

In tegenstellingen tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strate-

gieën gepaard met normen regelovertreding. Uit verzet tegen de

ondergeschikte positie worden de regels van de samenleving bewust gene-

geerd, bijvoorbeeld door het verwerven van informele inkomsten. Dit

hoofdstuk gaat daarmee niet alleen over niet-gebruik, maar ook over overge-

bruik en onrechtmatig gebruik.

De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst staan we stil bij de gangbare

theorieën over niet-gebruik. Vervolgens geven we de meningen van de res-

pondenten over publieke instellingen en de overheid aan de hand van hun

verhalen weer. Daarna staan we stil bij de inhoud van de verhalen en wat we

Perspectief van cliënten

17

van die verhalen kunnen leren over het profijt van het welzijns- en armoede-

beleid. De drie navolgende paragrafen handelen over de strategieën die de

respondenten ontwikkelen op basis van hun verhalen. Vervolgens trachten we

inzicht te verkrijgen in welk type respondent welke strategie toepast.

2.2 Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen

Niet-gebruik van voorzieningen kan theoretisch gezien op verschillende ma-

nieren worden benaderd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt

tussen de kenmerken van de betreffende voorziening en de kenmerken van

de potentiële gebruiker. Wat betreft het eerste gaat het om de beschikbaar-

heid en mate van toegankelijkheid van bepaalde voorzieningen. De

beschikbaarheid van voorzieningen is minder vanzelfsprekend dan op het

eerste gezicht lijkt. Niet zelden worden bepaalde voorzieningen landelijk aan-

gekondigd, maar op lokaal niveau slecht, vertraagd of maar ten dele

uitgevoerd. We zullen in de hierna volgende hoofdstukken betogen, dat dit

ook geldt voor bepaalde aspecten van het lokale armoedebeleid. Een voor-

beeld hiervan is de schuldhulpverlening. Hoewel door velen beschouwd als

cruciaal bij de armoedebestrijding - de inkomenspositie van huishoudens

wordt immers ernstig verslechterd door de aflossingsverplichtingen - verloopt

de realisering van schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost traag en is de

capaciteit ervan gering. Een ander voorbeeld is het beleid ten aanzien van

gesubsidieerde kinderopvang. Al een aantal jaren vormt gesubsidieerde kin-

deropvang een onderdeel van het armoedebeleid, onder andere met het doel

alleenstaande moeders te geleiden naar de arbeidsmarkt. Hoewel de overheid

steeds verbeteringen aankondigt, blijkt de capaciteit van de gerealiseerde

kinderopvang in Amsterdam-Zuidoost nog steeds onvoldoende.

In het geval voorzieningen beschikbaar zijn, kan de complexiteit van de re-

gelgeving de toegankelijkheid negatief beïnvloeden. Complexe regelingen

stellen hoge eisen aan de bureaucratische vaardigheden en het uithoudings-

vermogen van de potentiële gebruikers. Naarmate de complexiteit van de

regelgeving toeneemt, neemt daarom het gebruik van de voorzieningen af.

(vgl. Derksen 2000: 256). De mate van toegankelijkheid van voorzieningen

kan per persoon verschillen en samenhangen met bepaalde kenmerken van

de betreffende personen.

Van Oorschot (1995) biedt vanuit het perspectief van de cliënten twee ver-

klaringen waarom mensen al dan niet gebruik maken van beschikbare

Hoofdstuk 2

18

voorzieningen. De eerste verklaring wordt samengevat onder de noemer van

het drempelmodel. Volgens dit drempelmodel dient aan een reeks van voor-

waarden te worden voldaan alvorens er gebruik van voorzieningen optreedt:

mensen dienen in de eerste plaats te beschikken over kennis van de voorzie-

ningen. Ze dienen te weten dat deze bestaan, hoe ze ervoor in aanmerking

kunnen komen en of zijzelf recht hebben op het gebruik ervan. Verder dienen

zij behoefte te hebben aan voorzieningen en ervan overtuigd te zijn dat be-

paalde voorzieningen voor hen nuttig zijn, omdat die hen profijt opleveren.

Vanuit dit model wordt het verschijnsel van niet-gebruik vooral verklaard

vanuit factoren als geringe behoefte, gebrek aan kennis, het idee er geen

recht op te hebben of een verkeerde inschatting van het profijt.

Van Oorschot betoogt echter dat niet-gebruik van voorzieningen niet uitslui-

tend vanuit deze factoren kan worden verklaard. Soms zijn mensen wel

degelijk op de hoogte van een bepaalde voorziening, hebben ze er behoefte

aan, maar zien ze er toch bewust van af om er beroep op te doen. Dit ver-

schijnsel wordt verklaard vanuit het afwegingsmodel. Uitgangspunt hierbij is,

dat het gebruik van voorzieningen altijd berust op een bepaalde afweging

tussen de verwachte opbrengsten van het gebruik van een bepaalde regeling

en de gepercipieerde 'kosten'. Met gepercipieerde kosten worden de psycho-

sociale kosten van voorzieningengebruik bedoeld. Het gebruik van bepaalde

voorzieningen levert niet alleen profijt op, maar kan bepaalde psychische

lasten met zich brengen, zoals bureaucratische rompslomp, schending van de

privacy, sociale stigmatisering, gevoelens van schaamte en afhankelijkheid,

enzovoort. Als de gepercipieerde kosten van het voorzieningengebruik hoger

liggen dan de verwachte opbrengsten, zullen mensen bewust van het gebruik

van een bepaalde regeling afzien (vgl. Pommer 2000: 167).

Vanuit deze theoretische overwegingen gaan we op zoek naar de verschillen-

de achtergronden van het geringe gebruik van de voorzieningen van het

welzijns- en armoedebeleid, vooral waar het gaat om inkomensondersteu-

ning. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we aan de hand van verhalen en

strategieën vooral dieper in op het afwegingsmodel waarbij de respondenten

de psychosociale kosten afwegen tegen de baten die het gebruik van een

voorziening opleveren, hun behoeften aan voorzieningen, hun kennis hierover

en het gepercipieerde recht erop.


19

2.3 Verhalen over overheid en publieke instellingen

Deze paragraaf staat stil bij de meningen die de respondenten hebben over

de verschillende overheidsinstellingen. Hoewel we bij het onderzoek ‘Land-

schappen van Armoede’ steeds aandacht schenken aan etnische verschillen

(en overeenkomsten), lijken er voor wat betreft dit onderwerp in de respon-

dentengroep geen grote verschillen te bestaan. De meningen van

respondenten van verschillende etnische achtergronden ontlopen elkaar niet

heel veel. Desondanks plaatsen we de kanttekening dat de respondenten-

groep vooral bestaat uit autochtone Nederlanders en Surinamers (zie tabel

1.1) en dat het onderstaande vooral aan deze twee etnische groepen dient te

worden toegeschreven.

De meningen van respondenten over publieke instellingen analyseren we aan

de hand van de verhalen die de respondenten ons hierover vertellen.6 Deze

verhalen ontstaan deels door de eigen ervaringen, maar vooral ook door over

die ervaringen te praten en naar anderen te luisteren. Het waarheidsgehalte

van de verhalen is niet altijd optimaal en concrete feiten zijn moeilijk te con-

troleren, temeer omdat respondenten kunnen spreken over gebeurtenissen

uit het verleden.

Het belang van de verhalen is drieledig. In de eerste plaats blijkt uit het in-

terviewproces dat respondenten niet zelden spontaan over hun ervaringen

met publieke instellingen beginnen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke in-

stellingen een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen en in belangrijke

mate hun dagelijkse ervaringen kleuren. In de tweede plaats worden de ver-

halen door verschillende respondenten gedeeld. Ze zijn namelijk ontstaan

door sociale interactie met anderen. Door elkaar te ontmoeten, en ervaringen

en ideeën uit te wisselen, worden meningen gevormd. Er ontstaat dan een

zekere mate van consensus. Tijdens de interviews met de respondenten wor-

den de meningen door hen dan ook als algemeen geldend gepresenteerd. Dit

blijkt onder meer uit het feit dat de respondenten vaak vertellen in de tweede

persoon. Ze zeggen bijvoorbeeld niet: ‘Ik ga een formulier ophalen’, maar:

‘Je gaat een formulier ophalen’. De verhalen dienen te worden gezien als een

6 Eerder hebben we deze verhalen narratives genoemd om aan te duiden dat we

iets anders bedoelen dan de gangbare betekenis van het Nederlandse woord ver-haal, namelijk een op fantasie gebaseerd vertelsel (Ypeij et al. 1999). We doelenop verhalen als een analytisch concept om de - vaak letterlijk uitgetypte - inter-views als tekst te kunnen analyseren en de discoursen die het wereldbeeld van derespondenten verwoorden, te kunnen blootleggen.

Hoofdstuk 2

20

constructie van de werkelijkheid,7 als een theorie van de respondenten op de

dagelijks beleefde werkelijkheid, van de wijze waarop de wereld in elkaar

steekt (De Ruijter 2000). De verhalen vertegenwoordigen daarmee het we-

reldbeeld van de respondenten. Het derde belang van de verhalen ligt in het

feit dat de respondenten op basis van dit wereldbeeld hun handelingen en

strategieën tegenover zichzelf en anderen rechtvaardigen en legitimeren. 8

Hier komen we in de volgende paragrafen op terug.

We geven de meningen van de respondenten weer aan de hand van vijf –

met elkaar samenhangende – verhaaldimensies die steeds in hun verhalen

terugkomen.

Privacyschending

‘Eén keer per jaar moet je dan bij de sociale dienst met alles

komen, met al je giro’s. Dat girogluren, dat vind ik een hele

domme zaak. Ik vind dat het ze geen donder aangaat waar ik

mijn geld aan uitgeef. Dan moet je drie maanden de rekeningaf-

schriften meenemen en dan bladeren ze dat allemaal door. En

alles moet gecheckt en alles moet gefotokopieerd. Gewoon al het

gevoel, dat je met je giro’s moet komen. Alsof je de grootste

boef bent. Ze gaan je gewoon verhoren. Omdat ze je dat beetje

geld geven, willen ze alles weten. Ze willen te veel privacy-

dingen weten. En je moet je hele verhaal vanaf je geboorte weer

vertellen en zo gaat dat bij iedere instelling telkens weer. Je hele

privé-leven binnenste buiten. Je kopieert werkelijk je hele leven

in een envelop. Bij de schuldhulpverlening, dat kon dan alleen

als ik drie jaar onder toezicht zou komen. Ik dacht: “Ja, ho effe,

dan staat je hele privé-leven op z’n kop. Dan gaan ze drie jaar je

post lezen!” En je hebt daar bij de sociale dienst gewoon geen

privacy. Je moet voor alles een nummertje trekken en maar

wachten, wachten, wachten. En als je dan bij de balie staat en je

7 Die constructie is voortdurend aan verandering onderhevig. Sociale interactie is

tijd-, groeps- en plaatsgebonden. De meningen worden steeds opnieuw, op ver-schillende ontmoetingsplekken en in verschillende groepen uitgewisseld. Zeworden voortdurend bijgesteld en bevestigd. Op het ene moment staat iemandover haar ervaringen met het maatschappelijk werk te praten met de buurvrouwen een paar uur later spreekt ze erover in de wachtkamer bij de dokter of tijdensde koffie-inloop in het buurthuis. De werkelijkheid wordt daarom steeds opnieuwgereconstrueerd.

8 We stellen hier de relatie tussen verhalen en handelingen als een causale relatievoor, waarbij verhalen de basis vormen voor handelingen. Dat is iets te simplis-tisch. Verhalen en handelingen beïnvloeden elkaar wederzijds. Een voorbeeld iseen cliënt die ervan overtuigd is, dat alle medewerkers van de sociale dienst on-aardig zijn. Vanuit die gedachte benadert hij een medewerker op een brutalemanier. Die is vervolgens in zijn wiek geschoten en reageert onbeleefd waardoorde cliënt in zijn mening wordt bevestigd.


21

vraagt wat, dan kan iedereen horen wat er gezegd wordt. Je hele

doopceel wordt gelicht in het bijzijn van de hele wachtkamer.

Het is een ramp. Je krijgt dat geld, maar je moet je aan zoveel

regels houden. Ze bemoeien zich te veel in je leven. Elke maand

je briefje inleveren, en als alleenstaande vrouw mag je niet met

een man samenwonen. Maar dat gaat ze geen moer aan. En je

mag niet langer dan zoveel weken op vakantie. Ik was naar de

caravan van mijn zus in Zandvoort gegaan. Later hoorde ik, dat

ik dat aan ze had moeten opgeven. Oh god, oh god, oh god... ze

waren boos op me. Moet ik het dan ook al aan de sociale dienst

gaan vragen, als iemand me uitnodigt om op de camping te gaan

zitten? Als je een uitkering hebt, mag je niet zomaar wat doen.

Het is geen gemakkelijk leven, hoor, met een uitkering. Ik denk

dat wij meer regels hebben dan mensen die wel werken. Ik krijg

vaak het gevoel dat ze iets zoeken, om je het geld niet te geven.

De controle is scherp. Je weet niet wie er voor je deur staat te

posten. Big brother is watching you. Die hele naam van de soci-

ale dienst kunnen ze weghalen. Ze kunnen gewoon zetten

recherchedienst. Echt waar. Die naam van de sociale dienst is

niet goed. Het is asociale dienst’ 9

Begriploze medewerkers

‘Bij de sociale dienst houden ze zich uitsluitend aan de regels.

Het interesseert ze niet hoe je rondkomt. Sommigen zijn kei-

hard. Ik vind dat ze die mensen beter moeten opleiden voor ze

ze neerzetten achter de balie. Je moet toch een beetje mensen-

kennis hebben. Je moet toch maatschappelijk en sociaal met

twee benen op de grond staan. Maar moet je horen wat voor een

grote mond die jongelui (medewerkers) hebben tegen oudere

mensen. Je wordt niet begrepen. Het is alsof ze het uit hun eigen

zak moeten halen om het je te geven. Terwijl je het zo hard no-

dig hebt. Als je bijvoorbeeld naar de balie gaat om bijzondere

bijstand aan te vragen en dan krijg je zo’n brutale griet. De ma-

9 Op verschillende plaatsen in de tekst zijn letterlijke citaten overgenomen uit de in-

terviews. We hebben daarbij de vrijheid genomen om citaten te redigeren en bijeventuele onduidelijkheid een uitleg tussen haakjes toe te voegen. Bovendien heb-ben we uitspraken van verschillende respondenten achter elkaar gezet, zoalsbijvoorbeeld bij de narratives het geval is. In hoofdstuk 3, waar we de geïnterview-de medewerkers citeren, zijn we op dezelfde wijze te werk gegaan. Op eigenverzoek zijn de medewerkers volledig anoniem. Functies, naam van instellingen,leeftijden of geslacht worden zo min mogelijk genoemd. Ook bij citaten van de me-dewerkers hebben we soms de vrijheid genomen uitspraken van verschillendemedewerkers bijeen te voegen. Dit verhoogt de anonimiteit.

Hoofdstuk 2

22

nier waarop die persoon je te woord staat, dan heb je bijna geen

zin meer om verder te praten. Ze zijn verschrikkelijk onbeschoft.

Sorry hoor, echt, ze zijn zo arrogant en chagrijnig. Zeer onbe-

leefd. En je krijgt verkeerde informatie, want vaak zijn het

mensen die daar zitten, die niet eens hun huiswerk goed kunnen

maken. En als je drie keer belt om informatie, krijg je drie keer

een verschillend verhaal te horen. Bij Cadans ook, als je belt met

een vraag, kunnen ze dat niet goed uitlegen. Ze zijn echt zo

nonchalant over bepaalde dingen of zo chagrijnig. Als ik iets wil

vragen, ook al wil ik het tien keer vragen, dan moet je het me

kunnen uitleggen. Het interesseert ze gewoon niet. Ze staan aan

die balie van de sociale dienst naar je te gillen. En ik hoorde een

ambtenaar zeggen tegen een buitenlander: “Ja misschien dat je

in Nigeria met je teiltje onder die boom kan gaan zitten en dat

alles eruit valt, maar hier niet, potverdomme.” Vind je het gek

dat mensen daar agressief van worden, dat ze denken: “Kerel, ik

trek jou over de balie.” Als ik hoor, dat ze wel eens een klap krij-

gen, dan kan ik het begrijpen. En het arbeidsbureau ook hoor,

die stellen zich agressief op en dat lokt weer agressie uit. Ik ging

daar dan heen omdat ik wilde werken. Zeggen ze tegen mij:

“Maar je hoeft toch helemaal niet te werken, want je kinderen

zijn nog geen vijf. Nee, hoor, wij steken onze energie er pas in

als de kinderen vijf zijn.” En dan die sociaal raadslieden, ik kwam

daar toen voor mijn schulden, maar toen hoorde ik haar tegen

een ander zeggen waarom ik daar zat en dat ze eigenlijk hele-

maal geen zin in me had en dat ze aan vakantie toe was.....’

Ingewikkeld bureaucratisch web

‘Je wordt van het kastje naar de muur gestuurd, want niemand

wil de portemonnee trekken. Ze schuiven het allemaal af naar

andere instanties. Ze sturen je weer terug naar waar je net van-

daan kwam. Je moet zoveel keer bellen, maar via de telefoon is

niets te regelen. Ook niet met brieven. Je moet zelf komen. Hoe-

veel handelingen, hoeveel bureaucratische toestanden! Je gaat

de hele dag naar de sociale dienst. Je zit daar. Je wacht op je

nummer. Je krijgt iemand. Die stuurt je weer van het kastje naar

de muur. Je komt thuis. Je moet weer bellen. En als je een af-

spraak wilt maken, dan moet dat in de agenda worden ingepland

en voor je het weet, ben je al weken verder. De contactpersoon


23

is een week op vakantie of op cursus. En dan die brieven die je

krijgt, die gewichtige termen. Ik wilde bijzondere bijstand aan-

vragen. Zegt die mevrouw achter de balie: “Dat gaat zomaar

niet, u moet eerst een lening gaan halen bij de kredietbank.”

Dan moet ik eerst naar het Crediam. Crediam geeft mij een

brief. Dan moet ik weer terug naar de sociale dienst. Nu hebben

ze al mijn formulieren en nota’s kwijt gemaakt. Ze hebben alle-

maal kopieën gemaakt en plotseling kunnen ze niks terugvinden.

Nu moet ik weer alles gaan zoeken. Ze hebben er vier maanden

over gedaan voordat ze begrepen dat ik verhuisd was. Voor een

adreswijziging moet je zoveel vragen beantwoorden. Dat kan

toch niet. Ik ging naar Bureau Rechtshulp, omdat mijn uitkering

was opgeschort. Die vrouw bleef wel twintig minuten zeuren dat

ik een bepaald papier van de sociale dienst moest hebben, maar

ik heb nooit zoiets gehad. Zegt ze: “Nou dan zal je wel iets ver-

keerd hebben ingevuld.” Toen zei ze, dat ze moest overleggen

met anderen. En toen ze terugkwam zei ze: “Ik kan je niet hel-

pen, hoor. Het is allemaal zo ingewikkeld. Je moet maar een

advocaat inschakelen.” En toen gaf ze me een lijstje met namen

van advocaten die ik kon bellen. Ben ik helemaal naar het cen-

trum gegaan en dan krijg ik een lijstje met namen van

advocaten..... Het is zo vervelend, al dat papier. Ik heb dan een

aangepaste auto, maar die is afgekeurd. Het is de vraag of ik

blijf rijden. Want dan moet ik weer al die procedures door. Naar

Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoeve van de WVG),

Zorglease, naar de WVG, naar de sociale dienst, naar het GAK.

Je blijft in een cirkeltje ronddraaien. Elke maand kan je kopieën

maken van alles en dan ook alles. Want bij alles dat je aanvraagt

moeten ze alle papieren weer hebben. Je moet voor alles vech-

ten. Ik heb niets, niets, niets gratis gehad. Het meeste van mijn

geld gaat nog eigenlijk op aan instanties bellen. Als ik met het

GAK bel sta je rustig te wachten tot er dertig tikken bij zijn ge-

komen. Ik kom nu in een nieuwe wet waar ik geen snars van

begrijp. Ik snap niets van die wet. Ik snap niets van die artike-

len. Al die bureaucratische rompslomp, ik heeft het je te doen,

hoor. Ik vind het ook een vorm van vernedering, die bureaucra-

tie, al die bergen papier. Holland is echt een papierland.’

Hoofdstuk 2

24

Afhankelijkheid en vernedering

‘Waar ik echt heel kwaad over ben is wat voor nummer je in feite

bent bij de meeste instanties, waar je dan helaas naar toe moet,

zoals de sociale dienst. Aan die loketten tel je gewoon niet mee.

Je bent een derderangs burger. Je bent afhankelijk. Je staat daar

toch in een afhankelijke positie. Je bent daar machteloos. Je hebt

er totaal geen macht over hoe zij met jou omgaan en hoe ze zich

opstellen naar je toe. Ik voel me als minderwaardig behandeld,

niet vrij. Je moet daar op je knieën gaan. Of je nu gestudeerd

hebt, of misdadiger bent, als je daar aankomt, word je als oud

vuil behandeld. Je bent een halve malloot, een bedelaar en je

mag blij zijn dat ze je een aalmoes in je handen douwen. En die

dreiging die er achter zit. Als je het (maandelijkse inkomsten-

formulier) niet op tijd inlevert, krijg je een boete. Die

betutteling. Je krijgt dan dat beetje geld, maar ik schaam me er-

voor. Ik ben heel trots. Ik wil mijn hand niet ophouden. En ik zie

daar (bij het regiokantoor) zulke lelijke dingen gebeuren. Mensen

die met goud behangen en met auto’s komen. Dat halen ze alle-

maal uit de pot.’

Wantrouwen in de overheid

‘Het is zo weinig geld, die bijstand. En daar moet je het dan

maar mee doen. Enkel van mijn uitkering red ik het zeker niet.

Ik heb dan gelukkig mijn familie die af en toe helpt, want die bij-

stand is niet voldoende. En de economie draait de mensen in de

schulden. Alles wordt maar duurder. Ieder jaar heb je zo’n huur-

verhoging. Dan kunnen mensen dat niet betalen en dan worden

ze uit hun huis gezet. Er is zoveel onrechtvaardigheid. Ik moest

dan bij de woningbouw fl. 7,50 per maand extra betalen. Anders

deden ze niks aan je huis. Ik denk: “Dat is gewoon een extra

huurverhoging”. Dat zijn allemaal van die vuile streekjes die ze

met je uithalen. Ik vind dat er in Nederland veel te weinig men-

sen zijn die zeggen: “Hé, jongens, dat kan niet, dat moeten we

aanpakken.” Er is al zoveel over gepraat, de uitkeringen moeten

omhoog. En dat doet de overheid toch niet. De rijken worden

steeds rijker. En dan die Wehkamp en zo. Dat vind ik het ergste

van wat er hier gebeurt in dit land. De armsten lijden eronder.

Want ik heb het niet. Ik kan nooit contant in de winkel gaan ha-

len. Dus ik ben gedoemd om het te bestellen tegen een hoge


25

rente. Waarom kan ik bij de bank niet lenen? Wij betalen die ho-

ge rente, want wij kunnen niet anders. Daar zouden ze in Den

Haag wat aan moeten doen, maar dat doen ze niet. En alles

wordt maar duurder. Daarom vind ik die Zalmsnip ook een was-

sen neus. Dat zet geen zoden aan de dijk. We hebben fl. 100,-

gekregen. Ik moest lachen om die naam, koopkrachtreparatie. Ik

denk: “Welke gek heeft dat uitgevonden?” Wat kun je nou repa-

reren met fl. 100,-? Ze doen niet veel aan de armoede. Want

waar kom je aan meer geld? Nergens. Je mag me dan een rare

vinden, maar ik minacht die mensen gewoon, die dat verzinnen

zoals van die Melkertbanen. Die minister denkt: “We gaan al die

mensen goedkoop in zetten...” En dan hebben ze die stadspas,

nou, een uitje kost door het vervoer nog steeds een vermogen.

Ze maken je blij met een dooie mus. Dat hele zooitje in Den

Haag... Ze zijn daar gekozen door ons, maar ze willen niks van

ons weten. Als ik zie wat mensen daar belangrijk lopen te doen...

Die gasten verdienen zoveel. Die ministers en al die flauwekul er

omheen, die niet eerlijk aan hun geld komen... Het is een schijn-

democratie.’

2.4 Verhalen inhoudelijk nader geduid

De vijf door ons onderscheiden verhaaldimensies tezamen geven de mening

weer die de respondenten hebben over publieke instanties en de overheid in

het algemeen. Wat in de eerste plaats aan deze verhalen opvalt, is dat ze

vooral gaan over de sociale dienst, en andere inkomensvoorzienende en –on-

dersteunende instanties. De respondenten beginnen meestal niet spontaan te

spreken over instanties zoals het buurthuis waar ze koffie gaan drinken of de

belangenorganisatie waarvan ze hulp ontvangen. En als de interviewer recht-

streeks naar hun ervaringen met dergelijke instellingen vraagt, zijn de

antwoorden kort, zoals ‘goed’ en ‘wel leuk’, maar de ervaringen met deze in-

stanties zijn geen reden om uitgebreide verhalen te vertellen. Hoe kan dit

verschil verklaard worden? Publieke instellingen op het gebied van sociaal

beleid kunnen worden verdeeld in twee categorieën; (semi)-

overheidsinstellingen die werken op het terrein van bestaanzekerheid (zoals

sociale dienst, gemeentelijke kwijtschelding lokale heffingen, huursubsidie,

schuldhulpverlening en soms maatschappelijk werk, bureau rechtshulp, et

cetera) en instellingen met andere werkterreinen (zoals buurten clubhuizen,

Hoofdstuk 2

26

belangenorganisaties, verenigingen). Juist over de instellingen op het terrein

van de bestaanszekerheid hebben de respondenten uitgesproken meningen.

Deze instellingen grijpen direct in het dagelijks leven van de respondenten in.

Anders dan bij de overige instellingen is de relatie tussen dit type instelling

en haar cliënten geenszins vrijblijvend. De cliënten zijn voor hun bestaansze-

kerheid verplicht een beroep te doen op deze instellingen. Ze zijn er in

vergaande mate afhankelijk van. In de relatie met de overige instellingen

nemen de cliënten een veel gelijkwaardiger positie in. Bevalt het de respon-

dent niet dan verbreekt hij of zij de relatie. Daarmee oefenen de cliënten in

feite controle uit over de relatie die zij onderhouden met deze instellingen. Bij

de instellingen die werken op het terrein van bestaanszekerheid is de relatie

tussen cliënt en instelling te typeren als ongelijkwaardig en afhankelijk.

In de tweede plaats valt op dat de verhalen vooral gaan over de sociale

dienst. Dit komt omdat het takenpakket van de sociale dienst zich uitbreidt

en dat de uitvoering ervan steeds strenger gebeurt. Door onder andere de

bijzondere bijstand en de uitvoering van de Wet Voorzieningen Gehandicap-

ten (in ieder geval in Amsterdam) krijgen steeds meer mensen - ook mensen

zonder maandelijkse bijstandsuitkering - met de sociale dienst te maken.

Door het beleid van fraudebestrijding en sociale activering grijpt de dienst

steeds dieper in het dagelijks leven van de cliënten in, en voelen ze zich

steeds meer in hun bestaanszekerheid bedreigd. Als ze niet voldoen aan de

steeds hogere eisen van de dienst, heeft de dienst immers de mogelijkheid

om sancties op te leggen of hun uitkering te korten. Bovendien zijn er de

laatste jaren verschillende artikelen in nationale en regionale kranten ver-

schenen die het functioneren van de Amsterdamse sociale dienst

bekritiseren. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de overheid

waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze het

meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze in

grote mate afhankelijk zijn. De sociale dienst roept meer dan andere instan-

ties emoties op en de dienst is vaker onderwerp van gesprek. Hierdoor zijn

de meningen over de sociale dienst dominanter dan de meningen over an-

dere instanties. De meningen over de sociale dienst vormen als het ware de

spil in het geheel van meningen over publieke instanties. Ze dienen als een

referentiekader om de andere ervaringen te duiden en meningen te vormen.

Er ontstaat een cumulatie van negatieve ervaringen, waarbij iedere nieuwe

ervaring de eerdere ervaringen in zich draagt. Hierdoor kan een ogenschijn-

lijk weinig ingrijpende gebeurtenis de eerdere negatieve ervaring bevestigen

en wordt de nieuwe ervaring als negatiever en pijnlijker ervaren dan het ge-

val zou zijn zonder de context van eerdere ervaringen. Een vaak gebruikte


27

redenering gaat als volgt: bij de sociale dienst word je vernederd, bij het

maatschappelijk werk zijn ze ook niet aardig, zie je wel, je word overal ver-

nederd en als een bedelaar behandeld. Een ervaring bij het maatschappelijk

werk kan door de cumulatie van ervaringen een extra diepe lading krijgen

door een eerdere ervaring bij de sociale dienst. De meningen die de respon-

denten hebben over de sociale dienst klinken door in hun meningen ten

opzichte van alle andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan

afhankelijk zijn. Ze leiden tot een groeiend wantrouwen in deze publieke in-

stellingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale

dienst kunnen daarmee tot een metafoor verworden voor meningen over in-

stellingen in het algemeen.

Uit de verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid

en de bereikbaarheid van de instanties en daarmee de sociale voorzieningen

door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren

het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun

bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms ge-

dwongen zijn te verrichten, verhogen bovendien hun gevoelens van

vernedering.

Tot slot blijkt uit de verhalen vooral het gevoel van de respondenten dat ze

weinig invloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke in-

stanties. Er wordt over hen gewikt en beschikt en zij zijn daaraan

overgeleverd. Ze nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte ge-

schikte positie in. Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de

overheid afhankelijk. Ze voelen zich machteloos, ondergeschikt en vernederd

en dientengevolge ervaren ze bestaansonzekerheid. De respondenten zijn

voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van instellingen die in hun beleving

de bestaanszekerheid in onvoldoende mate kunnen garanderen. Uit verzet

tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om controle te

verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clusters van

strategieën.

Het eerste cluster van strategieën is erop gericht gevoelens van machteloos-

heid te verminderen door de sociale kwetsuur ten gevolge van de omgang

met publieke instanties zoveel mogelijk te vermijden. De belangrijkste ma-

nier om dit te doen is een bewuste afweging te maken tussen de baten die de

respondenten verwachten van hun omgang met publieke instanties en de

psychosociale lasten die er naar hun mening mee gepaard zullen gaan. Als ze

verwachten dat de baten gering zijn en de lasten hoog, wijzen ze de contac-

ten met de instanties en daarmee het gebruik van voorzieningen af. Ze zijn

dan niet van zins zich te laten vernederen. Bij het tweede cluster van strate-

Hoofdstuk 2

28

gieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid door

voor hun rechten op te komen en de strijd aan te binden met publieke in-

stanties. Onze democratische samenleving biedt daartoe een scala aan

mogelijkheden, zoals bezwaarschriften en beroepsprocedures. In tegenstel-

ling tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strategieën gepaard

met normen regelovertreding. Uit verzet tegen de ondergeschikte positie

worden de regels van de samenleving bewust genegeerd. Bijvoorbeeld door

het verwerven van informele inkomsten nemen respondenten het heft in ei-

gen hand en oefenen ze gedeeltelijk controle uit over hun bestaanszekerheid.

Deze drie clusters van strategieën worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd

door middel van een specifieke interpretatie van de vijf verhaaldimensies.

2.5 Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen

baten en lasten

Verschillende respondenten bevestigen het bestaande beeld van de begriplo-

ze medewerkers, maar verminderen de negatieve gevoelens die dit bij hen

oproept door zich in te leven in de positie van de medewerkers, begrip te to-

nen voor hun situatie en hun gedrag goed te praten. Ze verdedigen het

gedrag van de medewerkers en de privacyschending vanuit het idee dat veel

bijstandsgerechtigden misbruik maken van de voorzieningen. De goeden

moeten immers onder de kwaden lijden. Ze proberen daarom de houding van

de medewerkers niet op zichzelf te betrekken

‘Die gesprekken bij de sociale dienst zijn walgelijk. Ze doen be-

kakt. Ze kijken op je neer. Soms hebben ze het idee dat je zit te

liegen. Maar dat komt, omdat er veel mensen komen en de

meesten liegen. Ik neem het ze niet kwalijk. Ik krijg geld van ze,

dus ze moeten me wel controleren. Ik snap wel waarom ze het

doen. Dat is hun werk, hè. Het kan niet anders. Je hebt zoveel

mensen die bedriegen.’

Enkele respondenten gaan zover dat ze de sociale kwetsuur verminderen

door zichzelf de schuld te geven als de contacten met publieke instanties niet

goed verlopen en de medewerkers hen intimideren:

‘Ik denk dat ik een beetje bang overkom. Als ze zeggen: “Nee”,

dan ben ik de deur al uit. Ik durf niks. Ze zien mij en dan zeggen


29

ze: “Ja, we kunnen er niks aan doen. We doen het niet.” Laatst

kwamen ze hier van Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoe-

ve van de WVG). Ze hebben toen al mijn giro’s meegenomen.

Kijk, als ik bij de hand was geweest, had ik gezegd: “Daar moet

je met je handen afblijven, want dat mag niet.” Maar ik ben weer

dom en ik denk: “Ach, laat maar.” ’

Verschillende respondenten trachten controle te verkrijgen over hun be-

staanszekerheid en hun gevoelens van machteloosheid te verminderen door

steeds opnieuw het te verwachten profijt van de verschillende voorzieningen

af te wegen tegen de psychosociale lasten die met gebruik gepaard gaan. Bij

voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt opleveren en die in ver-

houding met weinig bureaucratische handelingen gepaard gaan, zoals de

huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de psychosociale lasten op

tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar negatieve gevoelens,

maar door die te accepteren verwerven ze toegang tot een maandelijks mi-

nimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van hun vaste lasten. Bij

andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en de kwijtschelding van

lokale heffingen, slaat de balans de andere kant uit. Het financiële gewin

daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosociale lasten te gering. Ze

geven er dan de voorkeur aan om geen verder gebruik te maken van de

voorzieningen. De bijstand is immers al erg genoeg. Dit betekent niet, dat ze

geen behoefte hebben aan inkomensondersteuning, maar ze prefereren an-

dere oplossingen te zoeken. De angst verstrikt te geraken in het

bureaucratische web speelt bij deze afweging een grote rol:

‘Ik vind het een heel gedoe, je moet er achter aanlopen. Ik heb

die spullen (ten behoeve van de kwijtscheldingen) opgestuurd,

maar helemaal niks gehoord. Ik ben een keer aan het bellen ge-

weest, maar toen had ik het verkeerde nummer. Dan draai je

een ander nummer, maar dat is dan weer dicht. En dan is het

alweer zo laat en je kunt alleen maar tot zo laat bellen. En dan

heb ik al gauw zoiets van: “Laat maar”. Dan wordt het een

beetje te veel. Als mijn koelkast stuk is, nou, dan ga ik gewoon

sparen. Maar ik ga niet meer bij de sociale dienst aankloppen

(voor bijzondere bijstand). Dat duurt mij veel te lang. Je moet

met duizenden paperassen, en al je giroafschriften, en dit en

dat, allemaal aantonen. Je kan het wel aanvragen, maar je gaat

van het kastje naar de muur. Ik word er niet goed van. Ik ben al

Hoofdstuk 2

30

een keer halverwege (de aanvraagprocedure) gestopt, want het

is zo’n gezeur en al die papieren.’

Andere respondenten benadrukken de vernedering die ze ervaren als ze ge-

bruik zouden maken van de verschillende voorzieningen:

‘Nee, hoor, het hoeft voor mij niet. Ik kan niet gaan bedelen.

Hou op. Vreselijk. Ik doe het niet. Je moet altijd maar slijmen. Ik

wil er gewoon niet naar toe gaan. Ik hoef dat geld niet. Dan eet

ik liever niet, maar ik ga niet mijn hele leven op straat zetten. En

de manier waarop de mensen je te woord staan. Ze willen alles

van je weten. Daarom val ik ze ook niet lastig. Ik verdraag het

niet als ze op me neer kijken. Ze zien je echt als minder. Het is

zo vernederend allemaal. En maar bedelen om een beetje vrij-

stelling. Ik zoek wel andere oplossingen. Ik laat me niet meer

vernederen. Nee, hoor, ik vraag niets extra’s aan. Ik vind die bij-

stand al erg genoeg.’

Soms is de weerstand die het overheidsbeleid oproept zo groot, dat het ten

koste gaat van de kennis over de regelgeving. Een brief met informatie op de

deurmat roept bij sommige respondenten al zoveel negatieve gevoelens op

dat ze niet van de inhoud ervan kennis willen nemen. De informatie die bij de

maandelijkse inkomstenformulieren van de sociale dienst zijn gevoegd, wordt

weggegooid en de respondenten weigeren zich op andere manieren te infor-

meren. Ze zijn van mening dat ze er toch niets aan hebben of dat het voor

hen allemaal veel te ingewikkeld is. Ook een eerdere afwijzing is reden om

geen aanspraak meer te willen maken. Respondenten geven aan, dat ze al

een paar keer hun neus hebben gestoten en dat ze het om die reden niet

meer proberen. Door die ervaring zijn ze ervan overtuigd geraakt dat ze ner-

gens recht op hebben.

‘Je probeert het gewoon niet meer. Je hebt een paar keer je

neus gestoten en dan vraag je het niet meer. Ik heb er wel recht

op, maar ook ervaren dat ik het niet hoef te doen. Als je ziet dat

ze je toch niet helpen, dan ga je niet meer.’

De afwegingen die de respondenten maken tussen psychosociale lasten en

baten leidt tot niet-gebruik van bepaalde voorzieningen zoals bijzondere bij-

stand en kwijtschelding lokale heffingen. Verder kan de afweging tot gevolg


31

hebben dat respondenten zich slecht informeren en een geringe kennis heb-

ben van hun rechten binnen de regelgeving.

2.6 Verzet tegen en strijd met instanties

Andere respondenten zijn zich weliswaar heel bewust van de inhoud van de

verhalen die bestaan over publieke instellingen, maar zijn niet van zins zich

daarbij neer te leggen. Vanuit hun sterke overtuiging dat ze als Nederlandse

burgers rechten hebben, zijn hun strategieën erop gericht om de inhoud van

de verhalen te ontkrachten. Verschillende respondenten bevestigen bijvoor-

beeld het beeld dat de medewerkers van instanties zich begriploos en

onbeleefd kunnen opstellen, maar ze zien dat als een reactie op het gedrag

van cliënten. Als een soort tegenoffensief stellen zij zich bewust juist heel

vriendelijk op. Zo bereiken ze naar eigen zeggen wat ze willen bereiken en

hebben het gevoel de relatie met de publieke instanties te kunnen controle-

ren. Ze verwoorden het als volgt:

‘De medewerkers stellen zich agressief op en dat lokt weer

agressie uit. Als je dat door hebt en ze zien dat je oké bent, dan

zie je ze veranderen. Het ligt mede aan je eigen instelling. Het is

de manier waarop je op de mensen afgaat. Als je grof begint te

doen, dan gaan de mensen jou ook grof behandelen. Als jij die

mensen vriendelijk tegemoet treedt, zijn het prima mensen.

Maar jij en ik weten dat velen dat niet doen, omdat ze zich

schamen. Als jij die mensen met een defensieve houding of zelfs

een beetje vijandig tegemoet treedt, dan schept dat geen goed

contact. Ik heb nooit ergens moeite mee. Dat ligt natuurlijk aan

die ambtenaar, maar het ligt grotendeels aan mij. Maar ik kom

ook niet op hoge poten aan. En ik houd de persoon in kwestie

ook niet verantwoordelijk voor alle misstanden die er soms wel

plaats vinden. Iedereen hoor ik altijd ruzie maken, maar ik ga

zitten en ik geef een hand. Laatst hadden ze mijn uitkering op-

geschort. Ik ben toen gewoon rustig naar de sociale dienst

gegaan en heb gezegd dat ik mijn inkomensverklaring nog niet

had gekregen en toen was meteen alles in orde. Als ik brieven

krijg die niet van toepassing zijn, zoals van het energiebedrijf,

dan bel ik gewoon even.’

Hoofdstuk 2

32

Andere respondenten benadrukken het feit dat ze recht hebben op de over-

heidsvoorzieningen en dat ze van dat recht graag gebruik maken. Door zich

goed te informeren zijn ze op de hoogte van de verschillende mogelijkheden

die het overheidsbeleid biedt. Tegelijkertijd zijn ze bereid voor hun rechten te

strijden. Ze dienen klachten in en schrijven van bezwaarschriften. Ze roepen

de hulp van instanties in zoals het maatschappelijk werk, de sociale raadslie-

den, de Nationale Ombudsman en Bureau Rechtshulp. En in sommige

gevallen spannen ze gerechtelijke procedures aan.

‘Als je gebruik maakt van de mogelijkheden die de overheid

biedt, dan hoef je je daar helemaal niet voor te schamen. Ik ge-

bruik alles waar ik recht op heb. Wat ik kan aanvragen, vraag ik

aan. Omdat ik niet dom ben, weet ik waar ik recht op heb. Veel

mensen doen dat niet, omdat ze het niet weten of omdat ze zich

schamen. Ik weet het wel en ik schaam me daar geen seconde

voor. Ik lees alles, alle folders, om te kijken waar ik recht op

heb. Dat doen veel mensen niet. Het geld blijft zitten bij de soci-

ale dienst, terwijl wij er recht op hebben. Maar ik strijd er ook

om. Ik heb net die bijzondere bijstand gehad, na drie jaar vech-

ten. En ik heb overal geschreven. De sociale dienst had me een

keer voor Jan Doedel laten komen en ik had ook al een keer

thuis op ze zitten wachten. Toen heb ik ze een boze brief ge-

stuurd dat ik dat niet accepteerde. Ik mag dan een uitkering van

ze ontvangen, maar dat houdt niet in dat ik hier de hele dag als

een soort wachtjuffrouw op ze ga zitten wachten. En toen heb-

ben ze hun excuses teruggeschreven.’

Als de respondenten het gevoel hebben, dat hen onrecht wordt aangedaan en

het lukt ze niet om daar wat aan te doen binnen de bestaande instellingen,

dan zijn ze bereid een eigen belangenorganisatie op te richten of sluiten ze

zich aan bij al bestaande zelfhulporganisaties. Een vrouw die haar dagelijks

leven invult door vrijwilligerswerk in dergelijke organisaties merkt het vol-

gende op:

‘Ik had gesolliciteerd op een baan, maar toen bleek ik zwanger,

dus die baan ging niet door. Toen ben ik zelf werk gaan creëren,

want ik zat in de bijstand. Ik ben een werkgroep op gaan zetten

voor Vrouwen in de Bijstand, hier in de Bijlmer. Daar deed ik dan

de voorlichting aan vrouwen, over hoe ga je om met weinig geld,


33

wat zijn je rechten, wat zijn je plichten. Daarnaast hebben we

een sociaalverzekeringspreekuur opgestart. Ik ging me steeds

meer ontwikkelen. Ik zat in de beginfase van de kinderopvang in

de Bijlmer. Veel vergaderen, panden kraken. En toen dumpte dat

vliegtuig neer. Die zie ik neer dumpen. Ik zag hem naar beneden

komen. Toen ben ik de vrijwillige hulpverlening ingegaan. Ik ben

daar dingen gaan opzetten. Ik heb gesprekken gevoerd met

mensen die enorm getraumatiseerd waren. Dus ik heb daar een

zelfhulpgroep opgezet. En we hebben de Werkgroep Vliegverkeer

opgezet.’

Een laatste manier waarop mensen de strijd aanbinden met publieke instel-

lingen betreft het ‘wereldkundig’ maken van hun ervaringen. Ze zoeken

mensen op uit de politiek die bereid zijn naar hen te luisteren en hopen zo-

doende dat er iets aan het sociaal onrecht wordt gedaan. Een vrouw heeft

bijvoorbeeld contacten met een kamerlid van Groen Links die ze regelmatig

belt. Een andere, invalide, vrouw die strijd levert om een aangepaste auto,

roept op een gegeven moment de hulp in van de Telegraaf om een ludieke

actie van haar te verslaan:

‘Dus ik rij in mijn invalidenwagen het GAK binnen en zeg: “De

Telegraaf komt achter me aan.” Ik had twee kettingen meege-

nomen en heb me rustig aan een tafelpoot vastgeketend. Die

man zegt: “Wat gaat u doen?” Ik zeg: “Mijn zus komt eraan”. En

inderdaad na een half uur stond mijn zus er met broodjes. Ze

zegt: “Ik kom wat te eten brengen.” We maakten er een heel

drama van. Ik zeg tegen die man: “Als we tot een akkoord ko-

men dan ga ik weg.” Weet je hoe lang het geduurd heeft? In een

kwartier tijd had ik de toezegging. Dus een week later stond die

auto voor mijn deur. Klaar. Ik vecht continu met ze, totdat ik

weer in de krant sta, want ik ben al een paar keer in de krant

verschenen. Mijn schoonzoon wordt gek van me. Hij zegt: “Elke

maandagmorgen als ik de krant opensla staat mijn schoonmoe-

der me aan te kijken.” ’

Ook het aan een onderzoek meewerken wordt gezien als een manier om de

ervaringen en meningen aan een breder publiek kenbaar te maken. Verschil-

lende respondenten gaven aan dat ze juist om die reden aan het onderhavige

onderzoek hebben meegewerkt. Advertenties in de gratis huis-aan-

Hoofdstuk 2

34

huisbladen was voor ons dan ook een goede manier om respondenten te

werven.

2.7 Strategieën van verzet door normen regelovertreding

Een niet onaanzienlijk deel van de respondenten verzet zich tegen hun onder-

geschiktheid ten opzichte van de publieke instellingen op een manier die in

strijd is met de gangbare normen, waarden en regels. Sommigen doen dat,

omdat ze een diepgeworteld wantrouwen koesteren tegen alles wat met de

regering en de overheid heeft te maken en de verhaaldimensie ‘De overheid

laat ons in de steek’ is in hun verhalen dominant. Norm- en regelovertreding

is voor hen iets dat deel is gaan uitmaken van hun levenshouding. Veel vaker

komt het echter voor dat respondenten weliswaar nog steeds een zekere

mate van vertrouwen hebben in de overheid, maar dat ze verstrikt zijn ge-

raakt in het bureaucratische web of dat ze niet in staat blijken te zijn binnen

de normen en regels op een voor zichzelf acceptabele manier rond te komen.

Hoewel deze respondenten in principe tegen norm- of regelovertreding zijn,

gaan ze daartoe over bij wijze van uitzondering. Ze zien dan geen andere

mogelijkheden meer. Welke houding de respondenten ook hebben tegenover

normen regelovertreding, voor alle respondenten geldt dat een zekere mate

van boosheid en gevoelens van onrechtvaardigheid er een belangrijk motief

voor is.

Een eerste manier waaruit dit blijkt is hun bejegening van de medewerkers

van de instellingen. Ze proberen hun doel te bereiken door, vaak als laatste

redmiddel, een mopperende, provocerende of agressieve houding aan te ne-

men. Ze gedragen zich – vaak bewust – onbeleefd. Ze steken een sigaret op

onder het bordje ‘niet roken’. Ze gaan zitten en weigeren op te staan voordat

ze zijn geholpen. Op naar hun idee impertinente vragen van de medewerkers

geven ze een brutaal antwoord. Ze zijn er op uit de medewerkers te beledi-

gen door ze ‘gladde biljartbal’ en ‘klootzak’ te noemen. Ze eisen op hoge

poten de chef te spreken te krijgen. Ze beginnen te schelden, de medewer-

kers aan te raken of maken op een andere manier een rel. Het is opvallend

dat ze zeggen dat ze op die manier vaak wel hun doel bereiken.

‘Ik weet niet meer precies wat ik tegen die gasten zei, maar het

was wel heel brutaal. Ik heb een heel grote mond. En mijn

vriendin was bij me en die heeft ook zo’n grote slabek. Dus die

man (medewerker) zegt: “Mevrouw, u gaat eruit.” Maar ik gil net


35

zo hard als iedereen. Hij komt op me af en ik heb hem gedrukt

tegen de muur. Ik ben dan soms net zo onbeschoft als zij. Je

moet je wel zo opstellen, anders krijg je het niet voor elkaar.

Soms moet je weer even boos worden en dan kan het opeens

wel....’

Een jonge alleenstaande moeder lost haar problemen met de sociale dienst

als volgt op:

‘Ik kreeg mijn geld gewoon maandenlang niet. Toen ben ik er

heen gegaan.... die mevrouw... ik vergeet het nooit meer. Ze

stond me gewoon uit te lachen. Toen heb ik mijn zoontje opge-

tild, die heb ik op de balie gezet en ik zei: “Weet je wat? Zorg jij

dan maar voor hem. Bekijk het.” Ik ben zo weggelopen en ik heb

mijn zoontje daar laten zitten. Totdat ze achter me aan kwamen.

De volgende dag heb ik meteen bericht van ze gekregen. Ik

moest op het kantoor komen en toen hebben ze hun excuses

aangeboden.’

Veel respondenten overtreden de regelgeving door naast hun uitkering op

een informele manier extra inkomen te verwerven dat wordt verzwegen voor

de uitkerende instanties. Voor de hiernavolgende analyse van deze extra in-

komsten baseren we ons grotendeels op een eerdere publicatie (Engbersen

en Staring 2000). De extra inkomsten kunnen worden verkregen via arbeid.

Ze kunnen echter ook bestaan uit informele onderhuur, informele alimentatie

of betrekking hebben op het creëren van een administratief voordelige sa-

menlevingsvorm waardoor extra uitkeringen worden verkregen of bepaalde

inkomsten niet worden gekort. Deze laatste vormen van informele activiteiten

worden wel voordelige arrangementen genoemd (Köbben en Godschalk

1985).

Tabel 2.1 Informele activiteiten in Noord en Zuidoost in percentages

totaal(n=150)

%

noord(n=80)

%

zuidoost(n=70)

%geen informele activiteiten 71 73 70uitsluitend informele arbeid 17 12 21uitsluitend voordelige arrange-menten

8 10 6

combinatie van beide 4 5 3totaal 100 100 100Bron: Landschappen van Armoede

Hoofdstuk 2

36

Tabel 2.1 maakt duidelijk dat bijna eenderde van de respondenten op de een

of andere manier informele inkomsten heeft. De manier waarop dat het

meest gebeurt, namelijk bij 21% van de respondenten, is door middel van

informele arbeid al dan niet in combinatie met een voordelig arrangement.

Twaalf procent ontleent de extra inkomsten aan informele onderhuur, ali-

mentaties of andere voordelige arrangementen. Naast de mensen die op het

moment van de interviews informele inkomsten hebben, zijn er ook respon-

denten die in het verleden informeel actief zijn geweest. Soms gaat het om

mensen die net enkele weken voor het interview waren gestopt met hun acti-

viteiten, soms om mensen die in een verder verleden informeel actief waren.

Indien we de respondenten met informele inkomsten optellen bij de mensen

die ten tijde van de interviews actief zijn, dan blijkt dat tenminste de helft

van de respondenten informeel actief is geweest of dat nog steeds is.

De informele arbeid die de respondenten verrichten is zeer uiteenlopend. Het

betreft het schoonmaken bij particulieren, bepaalde vormen van thuiswerk

zoals het insteken van enveloppen, muziekoptredens, oude fietsen repareren,

illegale loterijloten verkopen, bij marktonderzoeken betrokken zijn, de boek-

houding in een winkel verzorgen of als overblijfmoeder actief zijn. Ook bij

voordelige arrangementen gaat het om een verscheidenheid aan inkomens-

genererend gedrag. Populair is het onderverhuren van een kamer. Daarnaast

blijkt in sommige gevallen de formele situatie van het huishouden een andere

te zijn dan de feitelijke. Samenwoning wordt bijvoorbeeld niet doorgegeven.

Ook worden formele inkomsten van huisgenoten verzwegen. Een aantal al-

leenstaande moeders ontvangt van hun ex-partner een zwarte alimentatie.

Anderen beschikken middels een machtiging over toegang tot een bankreke-

ning van bijvoorbeeld een familielid waar ze buiten het zicht van de

uitkerende instantie financiële steun op ontvangen.

Typerend voor veel van de informele inkomsten is het flexibele karakter er-

van. Mensen proberen extra inkomsten te krijgen al naar gelang de situatie

en hun behoeften. Een voorbeeld hiervan is een alleenstaande moeder die is

begonnen met haar informele werk op de markt, nadat haar ex-partner zijn

zwarte alimentatie voor hun kind had stopgezet. Een ander voorbeeld is een

alleenstaande moeder met een uitkering van de sociale dienst die tijdelijk een

vriendin bij haar in huis neemt, zonder dat ze dit aan de uitkerende instantie

doorgeeft. Binnen een jaar is deze vriendin weer zelfstandig gaan wonen en

wordt de regelovertreding beëindigd.

De inkomsten die de respondenten ontleenden aan hun informele activiteiten

ten tijde van de interviews zijn in tabel 2.2 samengevat.


37

Tabel 2.2 Hoogte van informele inkomsten uit arbeid

n %44 100

fl. 51,- of minder 7 16fl. 51,- – fl. 100,- 5 11fl. 101,- – fl. 200,- 10 23fl. 201,- – fl. 500,- 13 29fl. 501,- – fl. 1.000,- 3 7fl. 1.000,- of meer 6 14Bron: Landschappen van Armoede

Hoewel relatief veel respondenten informele inkomsten hebben, blijkt uit ta-

bel 2.2 dat de opbrengsten daarvan vaak gering zijn. Bij de helft van de

respondenten die informele inkomsten hebben, blijven de opbrengsten be-

perkt tot hooguit fl. 200,- per maand. Volgens Engbersen en Staring duidt dit

erop dat de informele activiteiten niet gericht zijn op sociale mobiliteit, maar

op income maintenance, oftewel bestaanszekerheid (2000: 97).

Gezien het grote aantal respondenten dat tijdens het interview of in het ver-

leden informele activiteiten heeft ontwikkeld zal het niet verbazen, dat

verreweg de meeste respondenten weinig morele bezwaren opwerpen tegen

informele inkomsten. Opvallend is, dat dit ook geldt voor degenen die zelf

niet informeel actief zijn. Ze hebben begrip voor mensen die informeel actief

zijn, maar doen het zelf niet uit angst voor de lange arm van big brother. Je

weet immers nooit wie er voor je deur staat te posten. Wel hanteren respon-

denten grenzen aan de informele inkomsten. In het algemeen zijn ze van

mening dat informele inkomsten acceptabel zijn voorzover de opbrengsten

binnen de grenzen van het rondkomen vallen en als het om bijverdiensten uit

arbeid gaat. Ook tegen het informeel verhuren van kamers bestaan weinig

principiële bezwaren. De respondenten zijn wel tegen bepaalde samenleef-

constructies, tegen inkomsten uit criminaliteit en tegen te hoge

bijverdiensten. Vooral met bedragen boven de fl. 500,- hebben veel respon-

denten moeite.

De eerste manier waarop het regelovertredende gedrag ten gevolge van de

informele inkomsten worden gelegitimeerd is op basis van de verhaaldimen-

sie ‘het ingewikkelde bureaucratische web’. Wie een tijdelijke baan zou willen

accepteren, is zich bewust van de bureaucratische complicaties die met het

stopzetten en het later weer aanvragen van een nieuwe uitkering gepaard

kunnen gaan. Bovendien krijgen respondenten die deeltijd gaan werken te

maken met de verrekeningen op hun uitkering. Tenslotte wordt de armoede-

val, waarbij mensen die een baan accepteren, hun rechten kunnen verliezen

op de verschillende inkomensondersteunende subsidies, gezien als een reële

dreiging.

Hoofdstuk 2

38

‘En als je gaat werken, weet je, het is nog niet eens zo erg dat

het (extra inkomen) van je bijstand afgaat. Maar je krijgt er een

ellende mee, dat houd je niet voor mogelijk. Ik heb van mensen

gehoord dat ze na een jaar nog bezig zijn om hun geld recht te

trekken. Ja, sorry hoor, werken voor nul komma nul centen en

dan nog een hoop ellende om je nek. En voordat je een baan

aanneemt, moet je zoveel uitzoeken, die kwijtscheldingen, de

huursubsidie.....’

Vanuit de onzekerheidsgevoelens die de verhalen over het bureaucratische

web bij respondenten oproepen, prefereren ze informele arbeid boven een

formele baan. Ook met behulp van de verhaaldimensie ‘de overheid laat ons

in de steek’, vooral waar het de hoogte van de uitkeringen betreft, wordt het

eigen regelovertredende gedrag of dat van anderen goed gepraat.

‘Het is logisch dat mensen zwart gaan weken, omdat ze het niet

redden. Je hebt al zo weinig en je moet het er maar mee doen.

Die bijstand is niet voldoende. Als je dan ergens zwart kunt bij-

verdienen, dan ga je dat natuurlijk doen. Ik heb bijverdienste,

drie, vier geeltjes in de maand. Dat is uit nood geboren, maar

enkel van een uitkering had ik het niet gered. Je zit in een uit-

zichtloze situatie. Je kan dan wat rekeningetjes wegwerken.

Zwart werken vind ik vreselijk, maar het werd mij niet geboden

om het legaal te doen. Ja, je wilt op een gegeven moment toch

ook een andere televisie, omdat je oude kapot is. Ik zeg niet dat

het goed is, want dat is het natuurlijk niet, maar ik voel me ei-

gen af en toe wel gedwongen. Stelen doe ik niet. Ik trek geen

bivakmuts over mijn kop en ik zou geen oud vrouwtje..… Maar

wat ik doe, dat doe ik wel allemaal zelf.’

Ook ten aanzien van het verwerven van de informele inkomsten kan het af-

wegingsmodel een verklaring bieden. De respondenten wegen de kosten en

baten van een uitkeringsbestaan, gecombineerd met informele inkomsten en

verdiensten uit inkomensondersteunende regelingen af tegen een formele

baan. In hun perspectief gaat een formele baan met grote onzekerheden ge-

paard - zoals over hoogte van de verdienste, duur van de contractering, de

armoedeval, bureaucratische rompslomp, et cetera. Ze opteren daarom voor

het handhaven van hun uitkering in combinatie met de informele inkomsten


39

(Engbersen en Staring 2000). Op deze wijze oefenen ze zelf gedeeltelijk con-

trole uit over de bestaanszekerheid. Dit wordt ook wel het safety first-

principe genoemd. Het economisch handelen van de armen is gebaseerd op

risicomijdend gedrag en het afwijzen van meer risicovolle vormen van eco-

nomisch strategisch gedrag (Scott 1976, Engbersen en Staring 2000).

2.8 Wie doet wat

Het is moeilijk aan te geven wie of welke groepen bepaalde strategieën ont-

wikkelen ten aanzien van publieke instanties. De strategieën sluiten elkaar

namelijk niet uit. Integendeel: het is niet ongebruikelijk dat een respondent

verschillende strategieën tegelijkertijd ontwikkelt, deze alterneert in de tijd of

verschillende instanties op verschillende manieren benadert. Sommige res-

pondenten nemen bijvoorbeeld in eerste instantie een vriendelijke houding

aan. Als dit niet het gewenste resultaat oplevert, worden ze vervolgens pro-

vocerend in de hoop zodoende meer te bereiken. De ervaringen van andere

respondenten tonen aan, dat ze aanvankelijk van hun rechten gebruik pro-

beerden te maken, maar dat de mislukking hiervan reden is om van strategie

te veranderen. Meerdere afwijzingen van bijzondere bijstand bijvoorbeeld,

kunnen aanleiding zijn voor de overtuiging dat er geen recht bestaat op deze

voorziening en het verder vermijden van contacten met instanties. Toch zijn

er wel tendensen te constateren. Ten aanzien van informele inkomsten blij-

ken vooral allochtone respondenten en dan met name Turken en Antillianen

actief te zijn. Verder blijken mensen met een AOW-uitkering minder verte-

genwoordigd te zijn bij de groep respondenten die informeel actief is.

(Engbersen & Staring 2000). Wat betreft andere persoonlijkheidskenmerken

zijn er verder echter geen duidelijke tendensen waar te nemen. De conclusie

is dan ook gerechtvaardigd dat informele inkomsten een strategie is die door

uiteenlopende respondenten kan worden gebezigd.

Hoewel we bij de berekeningen van paragraaf 1.4 van hoofdstuk 1 geen sta-

tistisch verband hebben kunnen constateren tussen leeftijd en het gebruik

van de voorzieningen, wekt ons kwalitatief materiaal de indruk, dat er onder

ouderen veel mensen zijn die sociale kwetsuur en daarmee de contacten met

publieke instellingen trachten te vermijden. Ouderen zijn van de generatie die

de armenwet nog heeft meegemaakt. Ze ervaren ‘steun’ als beschamend en

vernederend. Ze herinneren zich de vroegere manifestaties van armoede nog

levendig. Ze ervaren die als veel schrijnender dan hun hedendaagse situatie.

Hoofdstuk 2

40

Zij tonen zich in vergelijking met het verleden tevreden met hun financiële

situatie en vinden van zichzelf niet dat ze arm zijn. Bij hen resulteert de af-

weging tussen de verwachte baten die het gebruik van de voorzieningen

oplevert en de psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan niet

zelden in niet-gebruik.

Zoals uit paragraaf 1.4 blijkt bestaat er een statistisch verband tussen het

gebruik van de voorzieningen en de samenstellingen van het huishouden. Al-

leenstaande moeders en dan met name Surinaamse moeders maken veel van

de voorzieningen gebruik. Veel alleenstaande moeders geven bovendien aan

in de toekomst te willen werken en ze zijn bereid instanties af te lopen om dit

doel te bereiken. Ze zijn zich vaak bewust van hun rechten en bereid hiervoor

te strijden. Verschillende alleenstaande moeders maken van alle facetten van

het inkomensondersteunende beleid gebruik, volgen in het kader van een ar-

beidstoeleidingstraject cursussen via de sociale dienst, en hebben bovendien

informele inkomsten. Dat laatste wordt dan gelegitimeerd op grond van het

feit dat de uitkeringen te laag zijn om goed van te kunnen rondkomen.

Langdurig werkloze mannen vormen een groep die vaak gefrustreerd, ge-

kwetst en boos is. Door hun ontslag of door het mislukken van hun pogingen

werk te vinden voelen ze zich in de steek gelaten en te kort gedaan door de

overheid. Deze verhaaldimensie speelt dan ook een grote rol bij hun visie op

instanties. Ze hebben het gevoel dat hen kansen zijn ontnomen. Als de over-

heid rechtvaardiger tegen hen was geweest, dan hadden ze in de welvaart

van onze samenleving kunnen delen. Ze hebben gevoelens van wantrouwen

en ressentiment ten opzichte van de overheid en haar vertegenwoordigers

(Burgers en Engbersen 1994; Komter et al. 2000). In een enkel geval neemt

hun regelovertredend gedrag ernstiger vormen aan en zijn de verdiensten die

ze op die manier verwerven niet meer te vatten onder de noemer van rond-

komen.


In hoofdstuk 1 komen twee tendensen naar voren. In de eerste plaats blijkt

de maatschappelijke participatie van de respondenten hoog te zijn. In de

tweede plaats laat het profijt van het inkomensondersteunend beleid te wen-

sen over. Dit hoofdstuk biedt de eerste stap in de verklaring van niet-gebruik.

Uit de literatuur blijkt dat niet-gebruik verklaard kan worden op basis van de

toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen. Verder kan niet-

gebruik worden verklaard vanuit het perspectief van de potentiële gebruikers.


41

Er bestaat bij hen geen behoefte aan bepaalde voorzieningen. Ze zijn niet op

de hoogte van het bestaan daarvan, of denken daarop geen recht te hebben.

Tot slot kan het niet-gebruik volgens de literatuur worden verklaard vanuit

het afwegingsmodel dat potentiële cliënten hanteren, waarbij het gepercipi-

eerde profijt van de voorzieningen wordt afgezet tegen de psychosociale

lasten die bij gebruik worden ervaren.

In dit hoofdstuk komt het perspectief van de respondenten uitgebreid naar

voren in de meningen die respondenten hebben over publieke instellingen en

de overheid in het algemeen. We hebben die meningen als verhalen weerge-

geven en daarbij vijf, elkaar deels overlappende, verhaaldimensies

onderscheiden, namelijk schending van de privacy, begriploze medewerkers,

bureaucratisch web, vernedering en wantrouwen jegens de overheid. Inhou-

delijk zijn de verhalen als volgt te begrijpen.

In de eerste plaats gaan de verhalen vooral over instellingen waarvan de res-

pondenten voor hun dagelijks bestaan afhankelijk zijn, zoals

inkomensvoorzienende en –ondersteunende instanties. Het betreft dan in-

stellingen die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te

garanderen of te verbeteren. Instellingen waarmee de respondenten een vrij-

blijvende relatie hebben, zoals het club- en buurthuiswerk komen in hun

verhalen nauwelijks voor. In de tweede plaats blijkt uit de verhalen dat ze -

van alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen - vooral over

de sociale dienst gaan. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de

overheid waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze

het meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze

in grote mate afhankelijk zijn. Hierdoor zijn de meningen over de sociale

dienst dominanter dan de meningen over andere instanties. De ervaringen

met de sociale dienst worden vaak als referentiepunt genomen om de erva-

ringen met andere instellingen te duiden en te plaatsen. Een ervaring bij het

maatschappelijk werk kan een extra diepe lading krijgen door eerdere erva-

ringen bij de sociale dienst. Het wantrouwen dat de respondenten hebben

jegens de sociale dienst klinkt door in hun houdingen ten opzichte van alle

andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan afhankelijk zijn.

Ze leiden tot een groeiend wantrouwen ten opzichte van deze publieke instel-

lingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale dienst

kunnen daarmee tot een metafoor uitgroeien voor meningen over instellingen

in het algemeen.

Uit verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid en

de bereikbaarheid van de instanties en daarmee van de sociale voorzieningen

door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren

Hoofdstuk 2

42

het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun

bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms ge-

dwongen zijn te verrichten verhogen bovendien hun gevoelens van

vernedering.

Tot slot blijkt uit de verhalen dat de respondenten vinden dat ze weinig in-

vloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke instanties. Ze

nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte geschikte positie in.

Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de overheid afhanke-

lijk. Ze voelen zich machteloos, vernederd, ondergeschikt en wantrouwend

ten opzichte van de inspanningen van de overheid om hun bestaanszekerheid

te garanderen. Met die gevoelens verwoorden ze de psychosociale lasten die

met het gebruik van sociale voorzieningen gepaard kunnen gaan. Ze zijn voor

hun bestaanszekerheid afhankelijk van een overheid en publieke instellingen

die voor hun gevoel niet in staat zijn die bestaanszekerheid voldoende te

garanderen en die ze om die reden wantrouwen.

Uit verzet tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om

controle te verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clus-

ters van strategieën. Het eerste cluster van strategieën richt zich op het

verminderen van de sociale kwetsuur. De verhaaldimensies van vernedering

en het bureaucratische web vormen de belangrijkste legitimeringen van dit

gedrag. De respondenten trachten het gedrag van de medewerkers te ver-

goelijken of geven zichzelf de schuld als de contacten niet verlopen zoals ze

zouden wensen. De belangrijkste manier waarop sociale kwetsuur wordt

verminderd, en gecontroleerd, is door de afweging te maken tussen verwacht

profijt van het gebruik van een bepaalde voorziening en de gepercipieerde

psychosociale kosten. Bij voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt

opleveren en die in verhouding met weinig bureaucratische handelingen ge-

paard gaan, zoals de huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de

psychosociale lasten op tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar

negatieve gevoelens, maar door die te accepteren verwerven ze zich toegang

tot een maandelijks minimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van

hun vaste lasten. Bij andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en

de kwijtschelding van lokale voorzieningen, slaat de balans de andere kant

uit. Het financiële gewin daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosoci-

ale belasting te gering. Ze geven er dan de voorkeur aan om niet gebruik te

maken van dergelijke voorzieningen. Dit betekent niet dat de respondenten

geen behoefte zouden hebben aan de voorziening, maar dat ze wegens de

psychosociale lasten er de voorkeur aan geven op een andere manier in hun


43

behoefte te voorzien. Het vermijden van sociale kwetsuur kan er toe leiden

dat respondenten zich onvoldoende informeren en dus weinig of geen kennis

hebben van de regelgeving. Ook kunnen eerdere afwijzingen reden zijn voor

de respondenten om het niet meer te proberen vanuit het idee dat ze er geen

recht op hebben.

Het tweede cluster van strategieën betreft het zich verzetten tegen de ge-

voelens van ondergeschiktheid en machteloosheid door het ten strijde

trekken tegen de publieke instanties. De belangrijkste motivatie van deze

respondenten is de sterke overtuiging dat ze als burgers van Nederland

rechten hebben ten aanzien van de sociale voorzieningen. De respondenten

die deze strategieën ontwikkelen kennen weliswaar de inhoud van de ver-

schillende verhaaldimensies, maar ze zijn niet bereid die zomaar als waarheid

te accepteren. Ze identificeren zich niet altijd met degenen die steeds bij in-

stanties tegen problemen oplopen. Hun strategieën kunnen gezien worden als

een soort tegenoffensief, gericht op de ontkrachting van de inhoud van de

verhalen. Ze gaan bewust heel vriendelijk en beleefd om met medewerkers

van instellingen. Ze informeren zich uitgebreid over hun rechten en plichten.

Ze behalen hun rechten op de juridisch geëigende weg en zonodig schakelen

ze maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden en Bureau Rechtshulp in. Ze

zijn betrokkenheid bij belangen- en zelfhulporganisaties en als laatste strate-

gie trekken ze de aandacht van journalisten, politici en onderzoekers.

Het derde cluster van strategieën betreft verzet tegen de machteloosheid

waarbij overtreding van de normen, waarden, regels niet wordt gemeden.

Respondenten geven in hun omgang met medewerkers uiting aan hun boos-

heid door een brutale, provocerende houding. Een andere belangrijke

strategie is het verwerven van informele inkomsten. Eenderde van de res-

pondenten houdt zich hiermee bezig. Het blijkt dat het daarbij vooral gaat om

relatief geringe inkomsten. Bij de helft van de respondenten die informele in-

komsten hebben, bedragen deze niet meer dan fl. 200,- per maand. De

verhaaldimensie ‘de overheid laat ons in de steek’, vooral waar het de hoogte

van de uitkeringen betreft, vormt een belangrijke legitimering en rechtvaar-

diging. Het verwerven van informele inkomsten is een manier waarop

respondenten aan hun behoefte aan inkomensondersteuning tegemoet ko-

men, niet door hun afhankelijkheid ten opzichte van de overheid te vergroten

of de onzekerheid van een formele baan te accepteren, maar door het heft in

eigen hand te nemen en zodoende gedeeltelijk controle uit te oefenen over

hun bestaanszekerheid. Dit wordt wel het safety first-principe genoemd. De

handelingen van deze respondenten richten zich op het handhaven van de

Hoofdstuk 2

44

bekende zekerheden en het vermijden van risico's die grote onzekerheden

met zich mee kunnen brengen.

Het blijkt moeilijk om de verschillende strategieën aan groepen respondenten

toe te schrijven. De respondenten blijken de strategieën tegelijkertijd of al-

ternerend in de tijd te ontwikkelen. Respondenten die overtuigd zijn van hun

rechten en bereid zijn hiervoor langs de juridisch geëigende weg te strijden,

verwerven tegelijkertijd informele inkomsten. Toch zijn er vier tendensen te

onderscheiden. In de eerste plaats blijkt het verwerven van informele inkom-

sten bij allochtone respondenten populair, wat overigens niet uitsluit dat in

principe de meerderheid van de respondenten hiertoe bereid blijkt te zijn, of

toch minstens hiervoor begrip kan opbrengen, vooral als de inkomsten bin-

nen de grenzen van het rondkomen vallen. Verder lijken ouderen vaker de

neiging te hebben om het gebruik van voorzieningen tegen psychosociale

lasten af te wegen. Alleenstaande moeders zijn een groep die bereid is voor

de rechten op te komen en van alle mogelijkheden die het beleid biedt te

profiteren. Tot slot vallen langdurig werkloze mannen op door de negatieve

termen waarin ze zich uitlaten over de overheid. Zij zijn bij uitstek een groep

die zich in de steek gelaten voelt en in een enkel geval beperkt het regelo-

vertredend gedrag zich niet uitsluitend tot een strategie om rond te kunnen

komen.

Met het risico de werkelijkheid ernstig te vereenvoudigen, willen we consta-

teren dat de drie clusters van strategieën samenhangen met drie archetypen

van cliënten van publieke instellingen. Strategieën gericht op de vermindering

van sociale kwetsuur en het afwegen tussen baten en lasten worden gebezigd

door de zich van de overheid afwendende cliënt. Het tweede cluster van

strategieën van verzet binnen de normen en waarden wordt ontwikkeld door

de assertieve cliënt en het derde cluster van strategieën door de regelover-

tredende cliënt. Alle drie de archetypen hebben ieder op hun eigen manier

vergaande consequenties voor de dagelijkse beleidspraktijk. De zich afwen-

dende cliënt leidt tot niet-gebruik van de regelgeving, de assertieve cliënt tot

het overgebruik en de regelovertredende cliënt tot oneigenlijk gebruik van de

regelgeving.

45

Hoofdstuk 3 Sociale infrastructuur

3.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk is het gebruik van sociale voorzieningen belicht van-

uit het perspectief van de potentiële gebruikers. In dit hoofdstuk gaan we

dieper in op de kenmerken van het sociale beleid en de uitvoerende instellin-

gen. Daartoe zal de sociale infrastructuur van Amsterdam-Noord en -Zuidoost

in kaart worden gebracht. Het doel van dit en het volgende hoofdstuk is te

analyseren welke fricties en incongruenties zich voordoen tussen de diverse

instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur, en te bezien wat

dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van de voorzie-

ningen. Daartoe geven we eerst een beschrijving van de sociale

infrastructuur in beide stadsdelen. Wij hebben ons bij de inventarisatie van

de sociale infrastructuur in belangrijke mate laten leiden door de ervaringen

van de 150 respondenten uit Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Wegens hun

kwetsbare maatschappelijke positie hebben zij in de eerste plaats ervaringen

met instellingen gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning. Verder

hebben zij contacten met instellingen gericht op sociale activering en arbeid-

stoeleiding. In de derde plaats spelen verschillende welzijnsinstellingen een

rol in hun dagelijks leven. Tenslotte trachten verschillende respondenten het

heft in eigen hand te nemen door middel van zelforganisaties. Ze werken er

als vrijwilliger, richten bewust hun hulpvragen aan dit type organisaties of

zijn bij de oprichting van een dergelijke organisatie betrokken. Het scala van

publieke instellingen en organisaties waarmee de respondenten in het dage-

lijks leven regelmatig contact hebben is dus breed en biedt een gevarieerd

beeld. We zijn daarom genoodzaakt geweest onszelf beperkingen op te leg-

gen. In de eerste plaats hebben de respondenten contacten met zowel lokale

als regionale sociale zekerheidsinstellingen. Omdat in deze onderzoeksrap-

portage de lokale infrastructuur centraal staat vallen sociale

zekerheidsinstellingen die op regionaal of nationaal niveau actief zijn, buiten

de analyse. Hierbij valt te denken aan de Uitvoerende Instellingen Werkne-

mersverzekeringen (Uvi’s), zoals GAK, GUO, Cadans, et cetera. Deze houden

zich onder meer bezig met de uitvoering van de WW en de WAO. Ook de Al-

Hoofdstuk 3

46

gemene Kinderbijslagwet, ANW en AOW worden regionaal door de Sociale

Verzekering Banken uitgevoerd. Tot slot willen we de Wet op de studiefinan-

ciering en de Wet tegemoetkoming studiekosten noemen die worden

uitgevoerd door de Informatie Beheer Groep in Groningen. Al deze voorzie-

ningen vallen buiten het perspectief van deze analyse.

Het welzijnsbeleid zoals neergelegd in de Welzijnswet 1994 omvat een keur

aan activiteiten. Deze wet beoogt een kader te scheppen waardoor burgers

zelfredzaam kunnen zijn zonder dat ze in een afhankelijke positie terechtko-

men, voor wat betreft hun participatie aan het sociale en maatschappelijke

leven. De eigen verantwoording van burgers geldt daarbij als uitgangpunt. De

lokale overheden zijn primair verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering

(Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219). Het welzijnswerk kent een zeer

breed werkterrein. Het varieert van de opvang van allerlei doelgroepen (ou-

deren, jongeren, kinderen, et cetera) en maatschappelijke dienstverlening tot

ontspanning, ontmoeting en ontplooiing in bijvoorbeeld club- en buurthuizen.

Gezien de omvang van het welzijnswerk beogen wij niet een uitputtende op-

somming te geven van de gehele lokale sociale infrastructuur in de twee

genoemde stadsdelen, maar leggen we het accent op die welzijnsinstellingen

die een belangrijke rol spelen met betrekking tot problemen die samenhan-

gen met rondkomen, het lokale armoedebeleid en de kwetsbare

maatschappelijke positie van de respondenten.

Na de beschrijving van de sociale infrastructuur in Noord en Zuidoost pre-

senteren we vervolgens vier verschillende cases die ieder op hun eigen

manier de fricties tussen instellingen, de toegankelijkheid van de voorzienin-

gen en de complexiteit van de regelgeving belichten. De eerste twee

gevalsbeschrijvingen betreffen een best en een worst case. Uit deze gevals-

beschrijvingen wordt duidelijk dat de complexiteit van de problematiek van

een individueel huishouden zeer bepalend is voor de doeltreffendheid van so-

ciaal beleid. De derde gevalsbeschrijving betreft een stappenplan van de

bureaucratische handelingen die een nieuwe bijstandsgerechtigde dient te

ondernemen om voor alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende rege-

lingen in aanmerking te komen. Tot slot presenteren we de case van de

schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost. Deze case maakt inzichtelijk dat

schuld een zeer complex probleem vormt, omdat het zowel materiële, juridi-

sche als psychosociale componenten omvat. Besluitvorming op nationaal

blijkt van groot belang voor het vormgeven van de hulpverlening op lokaal

niveau. Bovendien is vergaande samenwerking tussen verschillende lokale in-

stellingen voorwaarde om de problemen op adequate wijze aan te kunnen

pakken, evenals de beschikbaarstelling van middelen.

Sociale infrastructuur

47

3.2 Web van sociale voorzieningen

Wij hebben de lokale publieke instellingen als volgt ingedeeld: 1) instellingen

gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning; 2) instellingen gericht op

arbeidstoeleiding en sociale activering; 3) welzijnsinstellingen; 4) zelfhulp- en

doelgroeporganisaties. Omdat in de geboden voorzieningen een overlap op-

treedt, dient deze vierdeling slechts als hulpmiddel bij het karakteriseren van

de instellingen. Zo is de sociale dienst weliswaar gericht op inkomen, maar

ook actief op het gebied van sociale activering en arbeidstoeleiding. Zelforga-

nisaties richten zich op hulpvragen die ook door welzijnsinstellingen kunnen

worden beantwoord. Bovendien houden sommige zelforganisaties zich bezig

met arbeidstoeleiding en inkomensondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm

van schuldhulpverlening. We verwijzen naar bijlage II waarin de meeste in-

stellingen in Noord en Zuidoost aan de hand van genoemde vierdeling op de

rij zijn gezet.

Inkomensvoorziening en -ondersteuning

De belangrijkste lokale instelling gericht op inkomensvoorziening en -

ondersteuning is zonder twijfel de sociale dienst. In Noord is het regiokantoor

van de dienst gevestigd in het winkelcentrum Buikslotermeerplein, in het hart

van het stadsdeel, op loopafstand van het stadsdeelkantoor. In Zuidoost heeft

de dienst twee regiokantoren, in winkelcentrum Reigersbos en op de Kar-

speldreef. De sociale diensten zijn niet alleen verantwoordelijk voor de

uitvoering van de ABW, maar ook voor de IAOW, IAOZ en WIK.10 Voorts zijn

de diensten belast met de uitvoering van de WVG,11 die gehandicapten recht

geeft op een aantal bijzondere voorzieningen. Tot slot spelen zij een belang-

rijke rol bij het op lokaal niveau gestalte geven aan het armoedebeleid in de

vorm van verstrekkingen van bijzondere bijstand. Bijzondere bijstand is be-

doeld om bijzondere bestaanskosten te vergoeden. Het kan individueel

worden toegekend, waarvoor een cliënt een aanvraag moet indienen, maar

ook aan categoriaal. In Amsterdam is door de gemeente in dit kader sinds

1999 de eenmalige plusvoorziening van fl. 1.000,- of 1.500,- ingevoerd, be-

doeld voor mensen die vijf jaar een minimuminkomen hebben.

Bijstandsgerechtigden krijgen dat bedrag automatisch op hun rekening ge-

10 NABW is de nieuwe Algemene Bijstandswet. IAOW is de Wet Inkomensvoorziening

Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werkloze Werknemer. IAOZ is de WetInkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte gewezen Zelf-standigen. WIK is de Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars.

11 WVG is de Wet Voorzieningen Gehandicapten.

Hoofdstuk 3

48

stort. Anderen, zoals AOWers, dienen het per formulier aan te vragen bij het

Bureau Amsterdamse Plusvoorziening.

Naast de bijzondere bijstand van de sociale dienst kunnen mensen met een

minimuminkomen inkomensondersteuning ontvangen door kwijtscheldingen

aan te vragen van de heffingen door de gemeente en waterschappen, of door

het aanvragen van huursubsidie. Ingeval van schulden kunnen ze gebruik

maken van de schuldhulpverlening. Er is sinds kort in Noord in het kader van

het gemeentelijke armoedebeleid een formulierenbrigade actief die tot doel

heeft mensen beter te bereiken en het niet-gebruik terug te dringen door

middel van persoonlijke ondersteuning bij het invullen van formulieren. Ver-

der heeft de gemeente een woonlastenfonds voor bewoners die ondanks de

huursubsidie en kwijtscheldingen onontkoombaar hoge woonlasten hebben.

Bureau Stadspas biedt de mogelijkheid tot het verkrijgen van kortingen bij

musea, Artis, theater, et cetera Tot slot wordt een vorm van noodhulp gege-

ven door de Stichting Samenwerking Amsterdam waarin gemeente en

charitatieve instellingen middelen bijeen brengen die bedoeld zijn als een

laatste financieel vangnet voor mensen met financiële problemen. Via onder

andere sociaal raadslieden kan op dit fonds aanspraak worden gemaakt, bij-

voorbeeld voor de inrichting van de woning, mits andere voorzieningen geen

mogelijkheid meer bieden.

Een laatste lokale voorziening met betrekking tot inkomensondersteuning

betreft gesubsidieerde kinderopvang. Hier komen we nog op terug.

Arbeidstoeleiding en sociale activering

De bijstandswet beoogt, naast inkomensvoorziening, ook om de zelfstandige

bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden te bevorderen waarbij zowel

de bijstandsontvanger als de bijstandsverstrekkende instantie een inspan-

ningsverplichting hebben12. Doel hierbij is een snelle uitstroom uit de bijstand

te realiseren. De sociale diensten in Noord en Zuidoost geven aan deze in-

spanningsverplichting op verschillende manieren gestalte. In de eerste plaats

moeten de medewerkers dienstverlening vaststellen of iemand een arbeids-

of sociale activeringsverplichting dient te krijgen opgelegd. Hiertoe kunnen ze

een medische keuring aanvragen bij de GGD. Vervolgens kunnen ze zelf het

initiatief nemen om bijstandsgerechtigden via een zogenoemd traject van in-

dividuele begeleiding aan te sporen te solliciteren of cursussen – die de

dienst of het arbeidsbureau vergoeden – te volgen. Verder tracht de dienst de

arbeidstoeleiding en activering te realiseren via verschillende projecten. In

Zuidoost is een herintredingsteam actief die cliënten krijgt doorverwezen van

12 Art. III, lid 1, Abw.


49

de medewerkers dienstverlening of die zelf op basis van dossieronderzoek

cliënten selecteert. In Zuidoost is recentelijk het project ‘Inzet’ gestart dat

een samenwerkingsverband is tussen de dienst en het arbeidsbureau en zich

richt op cliënten uit de H-buurt in de Bijlmermeer. Centraal staat een inte-

grale aanpak, waarbij toeleiding tot arbeid wordt gecombineerd met

kinderopvang, schuldhulpverlening en begeleiding nadat de baan is aanvaard.

Bovendien werken de regiokantoren in Noord en Zuidoost met betrekking tot

de individuele trajectbegeleiding samen met andere instellingen. De belang-

rijkste hiervan lijkt op het oog het arbeidsbureau. Indien cliënt een

arbeidsplicht krijgt opgelegd dient zij of hij zich in te schrijven bij het ar-

beidsbureau. Moeilijk bemiddelbare cliënten hebben vaak meer begeleiding

nodig dan het arbeidsbureau kan bieden en komen er slechts in kleine aan-

tallen aanbod. Vooral wat betreft deze groep cliënten schakelen de

regiokantoren daarom ook andere instellingen in. In Zuidoost werkt de dienst

recentelijk samen met het NIBO. In Noord is Bureau Werkwijzer van groot

belang. Dit bureau krijgt sinds de invoering van de sluitende aanpak alle

nieuwe cliënten en verder de moeilijk bemiddelbare cliënten van de sociale

dienst doorverwezen. In samenspraak met de cliënt wordt een principekeuze

gemaakt voor een arbeidstoeleidingstraject of een traject van sociale active-

ring door vrijwilligerswerk. Het vrijwilligerswerk kan doel op zich zijn, maar

ook de functie hebben van een ervaringsplaats als voorbereiding op toekom-

stig betaald werk. Tot het voortraject van de individuele begeleiding behoren

cursussen, opleiding, stages en werkervaringsplaatsen.

In Noord kunnen jongeren werkervaring opdoen bij Buurt Service Noord, wat

weer kan leiden tot een gesubsidieerde baan bij Maatwerk Amsterdam. In de

praktijk blijkt dat alvorens Bureau Werkwijzer met een cliënt een trajectkeuze

kan bepalen er eerst een aantal persoonlijke belemmeringen uit de weg dient

te worden geholpen, zoals schulden, psychische of medische problemen. Als

is gekozen voor een vrijwilligerstraject wordt de cliënt uiteindelijk doorverwe-

zen naar de vrijwilligerscentrale. In geval van een arbeidstoeleidingstraject

wordt de betrokkene uiteindelijk doorverwezen naar verschillende intermedi-

airs van gesubsidieerde of reguliere arbeid, zowel gevestigd in Noord als

daarbuiten.

Maatwerk Amsterdam bijvoorbeeld regelt gesubsidieerde banen in het kader

van de WIW13. Deze wet kent twee soorten banen: de dienstbetrekking en de

werkervaringsplaats. Onder de WIW zijn inmiddels ook het Jeugdwerkgaran-

tieplan en de banenpoolregeling opgenomen. Mensen met een

13 Wet Inschakeling Werkzoekenden.

Hoofdstuk 3

50

arbeidshandicap kunnen terecht bij het Werk Adviescentrum Helios dat in het

kader van de per 1 juli 1998 ingestelde Wet Rea14 gehandicapten aan werk

helpt (Kraak et al. 2000). Andere in Noord gevestigde intermediairs waar

Bureau Werkwijzer naar doorverwijst zijn bijvoorbeeld de Experimentele

Werkplaats, De Fietserij en Sociale Werkvoorziening Montapack. De uitstroom

naar reguliere banen is het laatste jaar toegenomen. Cliënten kunnen voor

een reguliere baan solliciteren op vacatures in dagbladen, naar uitzendbu-

reaus gaan of zich weer bij het arbeidsbureau vervoegen. Bureau Werkwijzer

blijft cliënten begeleiden tot dat een arbeidscontract wordt getekend.

Medewerkers van Bureau Werkwijzer, maar ook die van de sociale dienst, zijn

eenduidig in hun mening dat ten aanzien van vrouwen met kinderen trajecten

van arbeidstoeleiding en sociale activering ernstig belemmerd kunnen worden

door het tekort aan kinderopvang. Deze vrouwen hebben vooral behoefte aan

naschoolse opvang waarvan de wachttijden zowel in Noord als Zuidoost, zo

zal nog blijken, aanzienlijk zijn.

Welzijnsinstellingen

Zoals al in de inleiding van dit hoofdstuk werd gesteld omvat het welzijns-

werk uiteenlopende activiteiten. In beide stadsdelen is het merendeel van

deze taken ondergebracht bij verschillende instellingen.

In Zuidoost krijgt BZO Welzijn van de totale welzijnsbegroting van 27 miljoen

van het stadsdeel voor het jaar 2000, ruim 60 procent (Stadsdeel Zuidoost

2000). Deze organisatie houdt zich met vier taakgebieden, productgroepen

genoemd, bezig, waarvan kinderopvang financieel gezien de belangrijkste is.

Ruim een kwart van de totale welzijnsbegroting en ruim veertig procent van

de middelen die BZO van het stadsdeel ontvangt is gereserveerd voor kinder-

opvang. De organisatie heeft elf kinderdagverblijven (nul tot vier jaar), tien

instellingen voor naschoolse opvang en negentien peuterspeelzalen. Uit het

jaarverslag 1998 blijkt dat ongeveer 1.000 kinderen op wachtlijsten staan

voor kinderdagverblijven en naschoolse opvang (BZO Welzijn 2000: 5).15

Verdere navraag leert dat in augustus 2000 BZO in de peuterspeelzalen 350

voltijdplaatsen heeft, in de naschoolse opvang gaat het om ongeveer 240

plaatsen en op de kinderdagverblijven rond de 540 plaatsen. In totaal betreft

het dus ruim 1.100 voltijdplaatsen. Omdat niet alle kinderen een voltijdplaats

bezetten, maken er meer kinderen van de voorzieningen gebruik. Veertig

procent van de plaatsen in kinderdagopvang en naschoolse opvang worden

gesubsidieerd. Het stadsdeel Zuidoost draagt hiervan de kosten. Een kwart

14 Wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten.15 Jaarverslag 1999 was nog niet beschikbaar.


51

betreft bedrijfsplaatsen en bijna 35 procent zijn bedrijfsplaatsen die worden

ingehuurd door de sociale dienst. De sociale dienst beschikt hiertoe over een

speciaal budget van het Ministerie SZW dat is bedoeld voor de kinderen van

alleenstaande moeders en sinds kort ook voor tienermoeders die hun oplei-

ding willen afmaken. Er staan in het najaar 2000 inmiddels 1.250 kinderen op

de wachtlijsten van BZO. De wachttijd voor de kinderdagverblijven bedraagt

ongeveer twee jaar en die voor de naschoolse opvang drie tot vier jaar. Voor-

schoolse opvang is in 1998 wegbezuinigd. In augustus 2000 loopt er wel een

kleinschalige proef in een centrum voor naschoolse opvang. De behoefte

hieraan zou volgens BZO niet heel groot zijn.

Verder heeft BZO een Productgroep Activiteitencentra. Bijna een kwart van

de totale welzijnsbegroting en eenderde van die van BZO is bedoeld voor de

activiteitencentra. BZO beheert zeven buurtcentra, drie jongerencentra en

een paardencentrum. Ze organiseren activiteiten ten aanzien van recreatie,

ontmoeting, educatie, informatie en advies. Ze organiseren inlopen en cur-

sussen op gebied van taalverwerving en creativiteit. Ze hebben

informatiebalies over hun eigen aanbod en verschillende vormen maatschap-

pelijke dienstverlening. Verder bieden ze faciliteiten aan drie

doelgroeporganisaties. Een ouderensociëteit, een organisatie voor Hindosta-

nen en een voor Hindostaanse Moslims vinden onderdak in een van de

centra. Deze organisaties ontvangen overigens ook rechtstreeks geld vanuit

de Welzijnspot. Ook zelforganisaties en bewonersgroepen kunnen tegen kost-

geld gebruik maken van de vergaderfaciliteiten. Tot slot zijn er binnen de

kaders van de Productgroep Activiteiten BZO twee doelgroeporganisaties van

Creolen en Antillianen actief, die zich richten op ontmoeting, hulpverlening,

arbeidstoeleiding.

De derde Productgroep heet Werk en Leefbaarheid. Hieronder vallen projec-

ten gericht op arbeidstoeleiding, sociale activering, verschillende cursussen

en het houden van sociale spreekuren. Bij de Productgroep Opvoeding en

Onderwijs zijn onder andere de Opstap- en Instapprojecten ondergebracht

(die tot doel hebben ontwikkelingsachterstanden bij jonge kinderen van al-

lochtone ouders te voorkomen) en verder huiswerkbegeleidingsgroepen,

jeugdschuldhulpverlening, onderwijsspreekuren en opvoedcursussen. Boven-

dien ontwikkelt deze productgroep activiteiten ten aanzien van

tienermoeders.

Uit diverse opmerkingen in het jaarverslag 1998 van BZO wordt duidelijk dat

de organisatie zich geconfronteerd ziet met bezuinigingen en een tekort aan

middelen. Vooral het jongerenwerk heeft volgens het jaarverslag hieronder te

lijden en heeft daarom een versnipperd karakter. Maar – zo leert informatie

Hoofdstuk 3

52

van de betreffende productgroep – ook de kwaliteit van kinderopvang is verre

van optimaal. Afgezien van de lange wachtlijsten is de voorziening van voor-

schoolse opvang al enige jaren verdwenen.

De maatschappelijke dienstverlening in Zuidoost wordt uitgevoerd door de

Stichting MaDi Amsterdam -Zuidoost en Diemen. Deze stichting is het gevolg

van een reorganisatie en fusie van drie verschillende instellingen die zich be-

zighielden met verschillende terreinen van maatschappelijke dienstverlening.

In 1999 omvat de Stichting MaDi vier activiteiten, werksoorten genoemd,

namelijk Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), de Sociaal Raadslieden,

Dienstverlening Ouderen en een schuldhulpverleningsbureau, Budget Advies

Centrum geheten. Bijna tien procent van de welzijnsbegroting van het stads-

deel is ingeruimd voor deze vorm van dienstverlening. De werksoort

Schuldhulpverlening krijgt daarnaast nog middelen van Gemeente Amster-

dam. Sinds 1998 kent de organisatie een eerstelijnsvoorziening in de vorm

van een loket met het doel de wachtlijsten te bekorten en nodeloos doorver-

wijzen tussen de verschillende werksoorten te voorkomen. Potentiële cliënten

melden zich bij dit loket waar een eerste inventarisatie van de hulpvraag

wordt gedaan. Vervolgens kan de cliënt worden doorverwezen naar de be-

treffende werksoort. Het Algemeen Maatschappelijk Werk richt zich op

individuele dienstverlening en heeft vaak een probleemoplossend karakter. Er

wordt informatie en psychosociale hulpverlening geboden. In het jaarverslag

wordt gesproken van een curatieve vangnetfunctie, vooral voor behouder-

huishoudens (MaDi Zuidoost & Diemen 2000: 8). Verder organiseert deze

werksoort cursussen voor specifieke groepen, heeft het een signaleringsfunc-

tie naar beleidsmakers en andere instellingen toe, en wil het bouwen aan

samenwerkingsnetwerken van verschillende instellingen. De werksoort Soci-

aal Raadslieden krijgt – gezien de grote etnische verscheidenheid in Zuidoost

– steeds meer een intermediair karakter tussen de ‘Nederlandse’ waarden en

normen en de veelal uit andere culturen afkomstige hulpvragers (ibid.: 10).

Voorlichting en uitleg over de regelgeving is dan ook een belangrijke activi-

teit. De kernactiviteiten van de sociaal raadslieden omvatten verder

bemiddeling bij uitkeringsverstrekkende instanties, belastingen, kwijtschel-

dingen lokale heffingen, huursubsidies, et cetera. Ook doorverwijzing naar

onder andere Bureau Rechtshulp, advocatuur en de Belastingwinkel behoort

tot de taakstelling. De werksoort Dienstverlening Ouderen houdt zich bezig

met maatschappelijke dienstverlening voor de doelgroep. Deze werksoort

biedt voorlichting, advies en hulpverlening. Daartoe zijn er ouderenadviseurs

(maatschappelijk werkers voor ouderen) en ouderenconciërges, en er is een

informatiebalie. Verder bestaat er dienstverlening ten aanzien van vervoer,


53

begeleiding bij bezoeken aan gezondheidsinstellingen en klussen in en om

het huis. Het Budget Advies Centrum, tenslotte, biedt schuldhulpverlening en

maakt deel uit van een integrale aanpak van de schuldenproblematiek. In

een volgende paragraaf staan we uitgebreid stil bij de ontwikkeling van de

schuldhulpverlening in Zuidoost. De Stichting MaDi beschikt in Zuidoost over

twee kantoren. Er worden speekuren gehouden op de kantoren en op vijf an-

dere locaties. Het ouderenwerk ten aanzien van vervoer, klussen en

begeleiding is ondergebracht op een achtste locatie.

Stadsdeel Noord heeft het welzijnswerk ondergebracht in verschillende stich-

tingen. De kernactiviteit van de organisatie Opbouwwerk Noord is het

activeren, begeleiden, adviseren en faciliteren van bewonersorganisaties die

zich richten op de verbetering van de leefbaarheid in buurten en wijken. De

organisatie richt zich daarmee vooral op zelforganisaties met het doel hun

zelfredzaamheid te vergroten. Gezien het multiculturele karakter van Noord is

investering in de sociale cohesie en het verbeteren van het sociale buurtkli-

maat een belangrijke doelstelling en zijn migrantenorganisaties een

belangrijke doelgroep. Ze onderscheiden drie werkterreinen namelijk Buurt,

Onderwijs en Opvoeding. Samenwerking met andere organisaties die op deze

terreinen werkzaam zijn is een belangrijke voorwaarde. Bevordering van de

ouderparticipatie op scholen integreert de verschillende werkterreinen. Onder

de activiteiten vallen voorlichtingsbijeenkomsten, het opzetten en begeleiden

van buurtorganisaties en het geven van cursussen op het terrein van buurt-

beheer, besturen en ontwikkelingen in de volkshuisvesting. De organisatie

kent één vestigingslocatie.

Stichting Buurtwerk Noord (SBN) beheert elf naschoolse opvanginstellingen,

23 peuterspeelzalen, een kinderopvangverblijf voor kinderen van ouders die

basiseducatie volgen, acht buurtcentra en acht jongerencentra. De Stichting

verzorgt de opstap- en instapprojecten en organiseert door middel van acht

buurtteams uiteenlopende activiteiten in de buurten jongerencentra. Het

betreft dan feesten, interculturele markten, kinderkampen, vakantie-

activiteiten, opvoedingscursussen, recreatieve cursussen, inlopen en ver-

schillende jongerenactiviteiten. SBN werkt samen met migrantenorganisaties

(die vaak van de faciliteiten van de buurthuizen gebruik maken), scholen, het

maatschappelijk werk, politie, verschillende jeugdhulpverleningsinstanties en

speeltuinverenigingen.

SBN doet ook een deel van de kinderopvang in Noord, met name het peuter-

speelzalen-werk en de naschoolse opvang. Ze hebben 306 voltijds naschoolse

opvangplaatsen waarvan rond de 100 worden gesubsidieerd. Zes jaar gele-

Hoofdstuk 3

54

den was er voorschoolse opvang, maar dat is toentertijd wegbezuinigd terwijl

de behoefte daaraan heden ten dage wel bestaat. De lengte van de wacht-

lijsten voor de naschoolse opvang is aanzienlijk en de wachttijden,

afhankelijk van de buurt en de hoeveelheid gewenste opvanguren, zijn lang.

Ouders moeten soms één tot drie jaar wachten op een gesubsidieerde plek.

Dagopvang voor kinderen tussen de nul en vier jaar is ondergebracht bij een

onafhankelijke stichting, namelijk Samenwerkende Kinderdagverblijven

Noord (SKN). Deze stichting heeft negen kinderdagverblijven en 416 voltijd-

plaatsen. Hiervan worden er 128 door het stadsdeel gesubsidieerd. De

wachttijden voor een gesubsidieerde plaats variëren, maar kunnen ruim een

jaar bedragen. Evenals in Zuidoost koopt de sociale dienst met geld van het

Ministerie SZW bij beide stichtingen bedrijfsplaatsen in ten behoeve van de

kinderen van alleenstaande ouders. Maar ook de bedrijfsplaatsen kennen

wachttijden van drie maanden tot een jaar. De stichtingen maken wederzijds

gebruik van de accommodatie. Zo kan het voorkomen dat in een locatie zo-

wel een peuterspeelplaats als een naschoolse opvanginstelling en een

kinderdagverblijf hun onderkomen vinden.

In Noord wordt binnen het welzijnswerk groot belang gehecht aan het speel-

tuinwerk. Hiertoe zijn er twee samenwerkende stichtingen, Speeltuin Overleg

Noord (SON) en Stichting Speeltuinen In Noord (SPIN) die tezamen acht

speeltuinen exploiteren, betaalde speeltuinleiders in dienst hebben en een

overkoepeling vormen van de speeltuinverenigingen van vrijwilligers. Op alle

speeltuinterreinen staat een clubgebouw. Er worden binnen en buiten ver-

schillende activiteiten georganiseerd zoals cursussen, feesten en

sportwedstrijden. Ook zijn er activiteiten gericht op volwassenen. Het hoog-

tepunt van de activiteiten vindt in de schoolvakanties plaats.

Een andere pijler onder het welzijnswerk in Noord is Doras. Op dezelfde wijze

als Stichting MaDi in Zuidoost is de maatschappelijke dienstverlening van

Noord bij deze stichting ondergebracht. Doras is het gevolg van een juridi-

sche fusie tussen Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), waaronder tevens

de schuldhulpverlening viel, de Sociaal Raadslieden en Welzijn Ouderen. De

fusie is recentelijk afgerond. Doelen van de fusie zijn onder meer om zoveel

mogelijk dienstverlening wijkgericht te organiseren waardoor herkenbaarheid

en laagdrempeligheid toenemen, en het beter op elkaar afstemmen van de

verschillende werksoorten (Doras 2000: 9). De fusie is niet zonder problemen

verlopen. Het bestuur van het AMW is afgetreden en de directeur van deze

werksoort is vertrokken.

De werksoort AMW richt zich op individuele hulpverlening bij maatschappelij-

ke, persoonlijke of relationele problemen. Daarnaast wordt er hulpverlening


55

geboden in de vorm van groepsgesprekken, zoals rouwverwerking bij part-

nerverlies. Voor de fusie werkte het AMW met een nummertjes-systeem. Dat

betekende dat cliënten zich bij een balie meldden, een nummertje trokken en

vervolgens moesten afwachten of ze die ochtend aan de beurt kwamen. Na

de fusie is het nummertjes-systeem verdwenen en melden cliënten zich te-

lefonisch of persoonlijk bij de balie aan voor een afspraak. Ter plekke wordt

beoordeeld bij welke werksoort de cliënt het beste geholpen kan worden. De

wachtlijsten van het AMW die in voorgaande jaren aanzienlijk waren, zijn in

het najaar van 2000 weggewerkt.

Welzijn Ouderen ondersteunt ouderen bij het zelfstandig wonen. Deze werk-

soort biedt informatie, advies en voorlichting. Er zijn inloopspreekuren in de

wijk en er worden huisbezoeken afgelegd, vooral aan 80-plussers. Er zijn ou-

derenadviseurs in dienst. Ook zijn er projecten zoals Thuisadministratie

waarbij ouderen ondersteund worden bij het bijhouden van de administratie,

en Wonenplus dat onder meer gratis handen spandiensten biedt, in samen-

werking met woningcorporaties gratis kleine woningaanpassingen uitvoert,

een centrale alarmering heeft en een boodschappendienst heeft. Er worden

voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en er zijn specifieke diensten zoals

maaltijdvoorzieningen aan huis, twee eettafels, een multicultureel ontmoe-

tingscentrum, telefooncirkels, een buurtbus en een groep van ruim honderd

vrijwilligers die uiteenlopende diensten aanbiedt.

De werksoort Sociaal Raadlieden wordt in 1998 en 1999 geconfronteerd met

een toenemend aantal cliënten met schulden. Door de wachtlijsten bij

Schuldhulpverlening hebben de raadslieden een deel van de schuldhulpverle-

ning op zich genomen, wat ten koste gaat van de sociaal-juridische

dienstverlening, de kerntaak van sociaal raadslieden. Bovendien zijn hierdoor

de wachttijden opgelopen. In het najaar van 2000 bedragen deze ongeveer

twee weken.

De schuldhulpverlening tenslotte is in 2000 nog een tweedelijnsvoorziening.

Dat betekent dat cliënten hier slechts op doorverwijzing van Sociaal Raads-

lieden, AMW, Crediam en andere organisaties terecht kunnen. Januari 2000

stonden er 61 mensen op de wachtlijst. In het najaar van 2000 bedragen de

wachttijden bij de schuldhulpverlening vier weken. Voor crisisgevallen, zoals

dreigende ontruiming of energie-afsluiting, is overigens wel ruimte.

Zelfhulp- en doelgroeporganisaties

In beide stadsdelen zijn zelf- en doelgroeporganisaties een veel voorkomend

verschijnsel. Dit zijn organisaties die in eerste instantie door mensen op ei-

gen initiatief zijn opgezet. In een latere fase kan de organisatie mede wegens

Hoofdstuk 3

56

toegekende subsidies een professioneler karakter krijgen. De organisaties

zijn zeer uiteenlopend van karakter maar hebben gemeen dat ze (aanvanke-

lijk) op basis van vrijwilligerswerk functioneren. In Noord zijn veertien

buurtbeheeroverleggen actief. Dit is een overleg tussen buurtbewoners,

stadsdeel, woningbouw en politie. Doel is de leefbaarheid in de buurt te ver-

groten. De buurtbewoners zijn meestal vrijwilligers die zich hebben verenigd

in buurtorganisaties. Verder zijn er acht speeltuinverenigingen, ongeveer tien

migrantenorganisaties en ongeveer vijftien andere belangenorganisaties. Van

deze laatste organisaties richten zich er een aantal op ouderen, een op

WAOers, en een op armoedebestrijding door op te komen voor mensen die

hoge aanslagen van de waterschappen hebben gekregen. Er zijn verschillen-

de zangkoren actief, twee scoutingorganisaties, ongeveer tachtig

sportverenigingen en twintig kerken en religieuze organisaties.

Zuidoost kent ruim honderd zelf- en belangenorganisaties (Stadsdeel Zuid-

oost 2000b). Sommige ontvangen subsidie, andere functioneren geheel

onafhankelijk. Het merendeel van deze organisaties richt zich op een speci-

fieke etnische minderheid. Daarnaast zijn er verschillende

ouderenorganisaties en organisaties die zich bezighouden met activiteiten

voor de jeugd, zoals scouting en kinderboerderijen. Sommige begeven zich

direct op het terrein van de armoedebestrijding, sociale integratie en andere

vormen van hulpverlening. Ze hebben voorposten schuldhulpverlening in

huis, doen aan arbeidstoeleiding, ondersteunen tienermoeders, of hebben

een huiskamerproject waar mensen tevens een maaltijd wordt aangeboden.

Andere bevorderen de specifieke taal en cultuur, organiseren recreatieve acti-

viteiten of komen op voor de belangen van slachtoffers van de bijlmerramp.

Daarnaast kent Zuidoost nog eens ongeveer veertig bewonersorganisaties,

zeventig religieuze organisaties en zeventig sportverenigingen.

3.3 Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw

De eerste gevalsbeschrijving die we willen presenteren betreft een 26-jarige

vrouw van Turkse afkomst.16 Zij is met haar ouders naar Nederland gemi-

greerd toen ze drie was. Haar vader heeft tien jaar in de bouw gewerkt en is

inmiddels afgekeurd. Hij ontvangt een WAO-uitkering. De vrouw is laagopge-

16 Ter bescherming van de identiteit van de respondenten zijn sommige feiten uithun leven enigszins aangepast zonder de teneur van de ervaringen ingrijpend teveranderen.


57

leid. Ze wilde wel doorleren, maar dat mocht van haar vader alleen op een

meisjesschool, dus ze had weinig mogelijkheden. Meteen na het beëindigen

van haar LBO-opleiding, op haar 18de, wordt ze uitgehuwelijkt aan haar even

oude neef. De huwelijksvoltrekking is in Nederland en haar man vestigt zich

permanent. Het echtpaar vraagt meteen een uitkering aan bij de sociale

dienst. De vrouw wordt snel zwanger en krijgt in totaal twee kinderen. Ze is

bekend met het gebruik van anticonceptie en de komst van haar kinderen is

gepland. Ten tijde van het interview zijn de kinderen drie en zeven jaar. Ze

heeft nooit gewerkt en woont al haar hele leven in de hoogbouw van Amster-

dam-Zuidoost. Ze is na haar huwelijk verhuisd naar een flat die pal staat

naast die van haar ouders. Via de sociale dienst en het arbeidsbureau volgt

haar man eerst Nederlandse les en vervolgens een beroepsopleiding voor

timmerman. De vrouw heeft nooit problemen met de sociale dienst ervaren

en noemt de relatie met de medewerkers van de dienst goed. Na zes jaar een

bijstandsuitkering te hebben gehad, is haar man in staat om zijn gezin mid-

dels betaald werk te onderhouden. Via de opleiding werkt hij vier dagen in de

week in de bouw als timmerman en gaat een dag en een avond naar school.

Hij heeft nog geen vaste aanstelling, maar de vooruitzichten zijn goed. Vlak

voor het interview heeft hij een loonsverhoging gehad van fl. 200,- en be-

draagt zijn inkomen fl. 2.300,- netto in de maand. Ze ontvangen (nog)

huursubsidie en kwijtscheldingen van lokale heffingen. Hun huis is eenvoudig,

maar volledig ingericht. De vrouw participeert in het project Opstap, dat is

bedoeld om kinderen van allochtone ouders voor te bereiden op de lagere

school. Haar jongste kind zit op de peuterspeelzaal. De kinderen zitten op

zwemles en zijzelf participeert zo nu en dan op school als ‘hulpmoeder’. Het

echtpaar staat ingeschreven voor een koopwoning met tuin die wordt ge-

bouwd in het kader van de stadsvernieuwing in de Bijlmermeer. Hoewel het

rondkomen niet altijd heel gemakkelijk gaat, heeft het echtpaar geen grote

schulden. Als de nood aan de man is, kunnen ze geld lenen bij haar ouders

en haar zus die ook zeer nabij woont. Haar zus is met de broer van haar man

getrouwd en heeft ook twee kinderen van dezelfde leeftijden als die van de

geïnterviewde vrouw. De vrouw ziet haar moeder en haar zuster dagelijks. Ze

is tevreden met haar dagelijks leven en er spelen geen grote problemen.

Haar activiteiten bestaan uit de zorg voor de kinderen, huishoudelijke taken

en de intensieve contacten die ze onderhoudt met haar familie.

Hoofdstuk 3

58

3.4 Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse

vrouw

De tweede gevalsbeschrijving betreft een 45-jarige vrouw met de Nederland-

se nationaliteit uit Amsterdam-Noord. Wij hebben haar in januari 1999

ontmoet en in het eerste kwartaal van dat jaar zeven maal contact met haar

gehad in de vorm van interviews en uitgebreide telefoongesprekken. Ze is

moeder van vijf kinderen van twee verschillende vaders. Haar eerste partner

is bij een ongeluk om het leven gekomen. Van haar tweede partner, met wie

ze getrouwd is geweest, is ze gescheiden. Met de derde partner is ze kort

voor de interviews in het huwelijk getreden. Deze laatste partner is van bui-

tenlandse afkomst. De kinderen zijn allen jonger dan 18 jaar. De jeugd van

de vrouw staat in het teken van mishandeling en angst. Op jonge leeftijd

loopt ze daarom van huis weg. Ze belandt enige tijd in het criminele circuit en

wordt slachtoffer van verkrachting en vrouwenhandel. Ze zwerft een aantal

jaren zonder vaste verblijfplaats tussen verschillende Nederlandse steden

heen en weer. Tijdens deze periode krijgt ze haar eerste kind en overlijdt

haar eerste partner. Door het huwelijk met haar tweede partner krijgt haar

leven wat meer structuur, maar het is geen gelukkig huwelijk. Naar haar zeg-

gen is de sfeer in huis gespannen en heeft haar echtgenoot een dominante,

dreigende houding ten opzichte van de andere gezinsleden. Als grootste pro-

bleem noemt zij de steeds toenemende schulden. Ze heeft geen enkel inzicht

in of controle over de financiële situatie. Voor haar is dit een belangrijke re-

den om scheiding aan te vragen. Na haar scheiding komt een deel van die

schulden op haar naam. Sindsdien leeft ze van een bijstandsuitkering. Ten

tijde van de interviews bedragen de schulden ongeveer fl. 15.000,-. Ten aan-

zien van haar familie heeft ze een ambivalente houding. Met haar vader

weigert ze ieder contact. Haar moeder ziet ze wel en ze ontvangt ook hulp

van haar, maar de relatie is problematisch. Er zijn vele verwijten over en

weer en soms lopen de ruzies hoog op. De vrouw verwijt haar moeder dat ze

de mishandelingen in haar jeugd heeft toegestaan en dat ze erop uit is haar

oudste dochter van haar te ontnemen. Ook met haar andere zusters verloopt

de relatie moeizaam en is er veel ruzie. De vrouw onderhoudt met veel in-

stanties contact. Toen ze kennis kreeg aan haar derde partner, had deze geen

verblijfsvergunning. Daarom roept ze het advies in van een advocaat. Deze

raadt haar aan zo snel mogelijk te trouwen. De vreemdelingenpolitie ver-

trouwt deze snelle gang van zaken niet, mede doordat ze wegens de kinderen

nog steeds veel contact met haar tweede partner en inmiddels ex-echtgenoot

onderhoudt. Op verdenking van het willen sluiten van een schijnhuwelijk


59

worden zij en haar derde partner gedurende enkele dagen vastgehouden op

een politiebureau. Hierdoor is ze opnieuw gedwongen de hulp in te roepen

van haar advocaat. Bovendien heeft het intimiderend gedrag van de agenten

haar zo gekwetst dat ze een klacht indient.

Vier van haar vijf kinderen zijn sinds vijf jaar onder toezicht gesteld van

Jeugd en Gezin (de voormalige Kinderbescherming), een situatie die is ont-

staan tijdens haar eerste huwelijk. Ze heeft om die reden regelmatig contact

met een gezinsvoogd. Wegens haar verhuizing van de ene naar de andere

stad, maar ook wegens andere redenen, is ze inmiddels toe aan haar vijfde

gezinsvoogd. Tegen twee van de voogden heeft ze, samen met haar tweede

partner, klachten ingediend wegens intimiderend gedrag en het stellen van

impertinente vragen. Nadat één van hen zijn excuses maakt, trekt ze de

klacht weer in. Jeugd en Gezin heeft haar doorverwezen naar het RIAGG

waar alle gezinsleden gedurende een periode onder behandeling zijn. Door

een verhuizing staakt de behandeling. Naast de contacten die ze onderhoudt

met de scholen, probeert ze twee of drie van haar kinderen geplaatst te krij-

gen op een centrum voor naschoolse opvang voor kinderen met problemen

thuis. Een gezinsvoogd zou ze bij het centrum hebben aangemeld, maar het

centrum zelf weet nergens van. Zodoende staat haar naam nog niet op de

wachtlijst, die ruim een jaar bedraagt.

Verder probeert ze haar schuldproblemen op te lossen. Toen ze nog gehuwd

was met haar tweede partner heeft ze daartoe een eerste poging onderno-

men, ongeveer drie jaar geleden. Haar scheidingsprocedure doorkruist echter

de schuldhulpverlening, omdat dit haar situatie volledig zou veranderen. De

hulpverleners staken hun activiteiten. Tijdens de periode dat wij met haar

spraken is ze bezig met een tweede poging. Ze heeft daartoe contacten met

het Crediam, het maatschappelijk werk, de GGD, sociaal raadslieden, schuld-

hulpverlening, de sociale dienst en het Fonds Bijzondere Noden. Door onder

andere kwijtschelding aan te vragen voor lokale heffingen is geprobeerd haar

inkomenspositie te verbeteren. Ook wordt er op indicering van de GGD een

verzoek bij de sociale dienst gedaan voor de inrichting van haar huis. In de

correspondentie wordt haar situatie omschreven als ‘zeer schrijnend, zelfs de

meest noodzakelijke huisraad ontbreekt’. Maar ondanks deze pogingen haar

‘inkomen te repareren’ blijft haar betalingscapaciteit te laag voor een sane-

ringskrediet van het Crediam. Er wordt daarom naar andere mogelijkheden

gezocht, onder andere door aanspraak te maken of het Fonds Bijzondere No-

den en op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Ten tijde van

de interviews was deze wet nog niet van kracht. Het plan is om zodra de wet

is ingegaan haar schuldenpositie aan de rechter voor te leggen. Hiertoe zal ze

Hoofdstuk 3

60

het traject van schuldhulpverlening voor de derde maal moeten doorlopen.

Ze ontvangt regelmatig brieven van schuldeisers en haar grootste angst is

dat er beslag wordt gelegd op haar van de sociale dienst ontvangen inrich-

ting. Haar elektra is al verschillende malen afgesloten geweest. De

maatschappelijk werkster is vaak haar steun en toeverlaat. Een jaar geleden

wilde de vrouw bijvoorbeeld opnieuw zwanger worden. Door een intensief ge-

sprek met de hulpverleenster kwam ze op andere gedachten, iets waarvoor

ze achteraf dankbaar is. Deze hulpverleenster stopt echter met haar werk in

Zuidoost zonder dat er een vervangster is benoemd.

Tijdens de interviewperiode heeft ze intensief contact met de sociale dienst.

Via de dienst volgt haar derde partner een cursus Nederlands en staat hij op

de wachtlijst voor een andere cursus. Verder heeft de dienst haar inderdaad

op indicering van de GGD en via de bijzondere bijstand geholpen met de in-

richting en stoffering van haar huis. Daarnaast ontvangt ze bijzondere

bijstand wegens de incontinentie van twee kinderen en voor vervoerskosten

omdat drie kinderen speciaal onderwijs volgen. De dienst stelt haar tevens

voor om haar vaste lasten rechtstreeks over te maken naar de betreffende

instanties. Ze ontvangt van haar tweede partner een alimentatie die ze op-

geeft aan de sociale dienst. Haar ingewikkelde situatie – alimentatie,

verschillende bijzondere bijstandsaanvragen, rechtstreekse betaling van haar

vaste lasten – is aanleiding voor verschillende administratieve fouten bij de

sociale dienst. De alimentatie wordt niet goed verrekend waardoor ze te veel

uitkering ontvangt en een schuld opbouwt. In de interviewperiode bereiken

haar problemen met de sociale dienst een dieptepunt. Haar uitkering wordt

geblokkeerd en haar huur wordt niet overgemaakt naar het woningbedrijf.

Ondanks twee persoonlijke bezoeken en vele telefoontjes lukt het haar niet

om de blokkering snel op te heffen. Van een medewerker krijgt ze uiteindelijk

te horen dat ze ‘niet moet denken dat we elke dag naar je uitkering kunnen

kijken’. De situatie verergert als ze een tweede aanmaning van het woning-

bedrijf ontvangt en de dreiging van een deurwaarder reëel wordt. Via de

telefoon weet ze het woningbedrijf gerust te stellen. Maar ze zoekt ook hulp

bij andere instanties zoals iemand van de inburgeringscursus die haar derde

partner volgt. Deze persoon belt voor haar naar de sociale dienst en krijgt te

horen dat de vrouw meer geduld moet oefenen. Daarna belt ze met de Soci-

aal Raadslieden, maar dat gesprek verloopt niet naar wens. Vervolgens gaat

ze naar Bureau Rechtshulp. Deze vragen een brief van haar waarin de sociale

dienst de reden van de blokkering opgeeft. Omdat ze een dergelijke brief niet

kan overleggen, zeggen ze haar niet verder te kunnen helpen. Daarop scha-

kelt ze haar maatschappelijk werkster in, die ze op de laatste dag voor haar


61

vertrek nog weet te bereiken. Deze belt met de sociale dienst en dan blijkt

dat de blokkering inmiddels is opgeheven. Ze heeft uiteindelijk een maand

zonder uitkering gezeten en twee maanden huur zijn niet op tijd betaald. Dat

lijkt een relatief geringe schade, maar wegens de ondertoezichtstelling van

haar kinderen was haar grootste angst dat ‘als je dan op straat komt te staan

ze dan je kinderen afpakken.’

Het leven van deze vrouw staat de laatste jaren in het teken van contacten

met instellingen. Ze weet veel hulp voor haar gezin te mobiliseren en maakt

– mede dankzij de inspanningen van verschillende hulpverleners – inmiddels

gebruik van alle facetten uit het armoedebeleid. Desondanks ervaart ze grote

onzekerheid over haar financiële positie en haar gezinssituatie. Ze is hierdoor

uiterst nerveus. In haar zoektocht naar hulp en oplossingen heeft ze, vaak op

eigen initiatief, veel contacten met publieke instanties. Ze heeft voortdurend

afspraken voor een persoonlijk bezoek en ze pleegt vele telefoontjes. Ze

geeft aan dat ze hiermee zeker drie dagen in de week bezig is. Ze is er zeer

gefrustreerd over dat ondanks al haar pogingen het niet mogelijk blijkt haar

schulden op de korte termijn op te ruimen. Wat ze verder mist in de hulp-

verlening is aandacht voor haar eigen psychische problemen die het gevolg

zijn van de trauma’s uit haar jeugd en late adolescentie. Het is haar tot nu

toe niet gelukt om een langdurige behandeling voor zichzelf te organiseren.

Het feit dat ze gedwongen is haar aandacht voortdurend te verdelen tussen

de problemen van haar kinderen en haar financiële situatie speelt hierbij ze-

ker een rol.

3.5 Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken

Bij een vergelijking van beide cases valt op dat de situatie van de Turkse

vrouw veel minder gecompliceerd is dan die van de respondente uit de twee-

de case. De eerste case draait uitsluitend om de integratie van de echtgenoot

in de Nederlandse samenleving. De jeugd van de Turkse vrouw wordt geken-

merkt door stabiliteit. Haar vader neemt weliswaar ten aanzien van opleiding

en huwelijk beslissingen die haar leven op een ingrijpende manier richting

geven, maar zijzelf heeft daar geen problemen mee. Ze schrijft het toe aan

de Turkse cultuur en berust erin. Ook de gezinssituatie tijdens haar huwelijk

is heel stabiel. Ze heeft vrede met haar huisvrouwenbestaan en geen be-

hoefte om te gaan werken. De sociale dienst en het arbeidsbureau laten

zichzelf van hun beste kant zien wat betreft scholing en arbeidstoeleiding van

de echtgenoot. Het gezin stroomt door de inspanningen van beide instellin-

Hoofdstuk 3

62

gen na zes jaar weer uit de bijstand en is een voorbeeld van succesvolle inte-

gratie en inburgering.

In tegenstelling tot de eerste wordt de tweede gevalsbeschrijving gekenmerkt

door instabiele familierelaties. Deze instabiliteit vormt de kern van de vele

problemen waarmee de respondente zich geconfronteerd ziet. Ze beginnen

reeds in haar jeugd en zetten zich voort tijdens haar late adolescentie, de

geboorte van haar eerste kind en haar eerste huwelijk. In deze case is sprake

van een jeugdtrauma, psychische instabiliteit, ernstige armoede, schulden,

kinderen met problemen en integratie van de derde partner. Voor deze, om

het welzijnsjargon te gebruiken, meervoudige problematiek bestaat geen

eenduidige oplossing. Door het complexe karakter zijn verschillende instan-

ties betrokken bij het zoeken naar oplossingen. Waar ze kan profiteert de

vrouw van het armoedebeleid, maar dit beleid is onvoldoende om zicht te

bieden op een financieel betere toekomst. Dit komt mede door het feit dat de

schuldhulpverlening tijdens de interviewperiode nog niet optimaal is. Hier

komen we in de vierde gevalsbeschrijving op terug. Maar ook andere hulp-

verlenende instanties zijn niet bij machte om haar daadwerkelijk te helpen.

Tijdens de interviews staan de contacten vaker in het teken van het oplossen

van een crisis dan van het bieden van structurele oplossingen. Voor begelei-

ding op een manier waarbij de psychische problematiek van de vrouw ook

aan bod komt is geen tijd en ruimte.

Uit deze case-vergelijking wordt duidelijk dat sociaal beleid oplossingen dient

te bieden voor zeer uiteenlopende situaties. Hoe complexer de situatie van

een cliënt, des te meer er wordt gevergd van zijn of haar bureaucratische

vaardigheden en uithoudingsvermogen en des te belangrijker het is dat de

verschillende radertjes van de sociale infrastructuur zonder haperingen in el-

kaar grijpen en de verschillende instellingen samenwerken. Hoe complexer de

situatie van een cliënt des te groter de kans dat sociaal beleid te kort schiet

door gebrekkige doeltreffendheid.

3.6 Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van

bureaucratische handelingen

In deze paragraaf zetten we de bureaucratische handelingen op de rij die een

bijstandsgerechtigde dient te ondernemen om van alle facetten van het in-

komensvoorzienende en –ondersteunende beleid te kunnen profiteren. We

gaan daarbij uit van een denkbeeldige case. Het betreft een recentelijk ge-

scheiden vrouw uit Amsterdam-Noord met twee kinderen van vijf en zeven


63

jaar. Haar ex-man heeft een baan. Hij is na de scheiding verhuisd. Zij en de

kinderen blijven in de woning wonen. Ze heeft schulden, geen baan en ont-

vangt reeds kinderbijslag. We benadrukken dat de onderstaande beschrijving

van de meeste ideale situatie uitgaat, met andere woorden er ontstaan geen

vertragingen door het ontbreken van gegevens.

Stap 1 Aanvangsperiode - Aanvraag algemene bijstand

De vrouw zal de nieuwe woonsituatie eerst bij de gemeente moeten regi-

streren, alvorens zij naar de verschillende instanties kan. Voor een

bijstandsuitkering meldt ze zich bij de balie van de sociale dienst. Daar wordt

een pre-intake-formulier ingevuld, haar identiteitsbewijs gecontroleerd en

krijgt ze een lijst mee naar huis van de gegevens die zij de volgende keer

dient mee te nemen, evenals een aanvraagformulier voor de bijstand, dat ze

thuis zoveel mogelijk dient in te vullen. Het formulier betreft bijna vijftig vra-

gen. Ze wordt geadviseerd voor de invulling van het formulier naar een

sociaal raadsman te gaan. Er wordt tevens een afspraak gemaakt voor een

volgend gesprek, dat de feitelijke intake betreft, meestal ongeveer een week

later. Zij dient zich ondertussen in te schrijven bij het arbeidsbureau en al-

lerlei gegevens bijeen te zoeken. De tweede keer dat zij komt, wordt er aan

de hand van de meegebrachte gegevens en het ingevulde formulier (voor de

eerste maal) een inkomens- en vermogensonderzoek gedaan. Er worden ko-

pieën gemaakt van haar identiteitsbewijs, de inschrijving bij het

arbeidsbureau, eventuele sollicitatiebrieven, dagafschriften van bank en giro

van de laatste drie maanden en papieren in verband met de scheiding, zoals

een echtscheidingsakte. Ze wordt tijdens het gesprek gewezen op de moge-

lijkheid om een voorschot van uitkering aan te vragen en verder kan ze

indien nodig bijzondere bijstand aanvragen in verband met advocaat- en grif-

fiekosten. Bovendien wordt zij doorverwezen naar de Belastingdienst waar zij

- vanaf 1 januari 2001 bij de invoering van het nieuwe stelsel - een voorlopi-

ge teruggaaf dient aan te vragen voor heffingskortingen. In haar geval

betreft het de alleenstaande-ouderkorting en de kinderkorting. Dit is een

voorliggende voorziening die wordt ingehouden op de bijstandsuitkering. Het

betreft in 2001 ongeveer fl. 250,- per maand. Het formulier is redelijk een-

voudig, maar ze wordt door de sociale dienst wel gewezen op de mogelijkheid

van de formulierenbrigade. Naast persoonlijke gegevens en sofi-nummer

dient het vermoedelijke inkomen van het betreffende jaar te worden inge-

vuld, evenals de heffingen waarvoor voorlopige teruggaaf wordt verzocht. De

voorlopige teruggaaf kan ook elektronisch worden gedaan, waarvoor eerst

per post een elektronische handtekening naar de belastingdienst dient te

Hoofdstuk 3

64

worden verzonden. Om de alimentatie die haar ex-man dient te betalen, vast

te stellen schakelt de sociale dienst het Centraal Debiteuren Beheer in. Zij

bepalen de hoogte en bewaken de betaling. De alimentatie wordt vaak be-

taald aan de sociale dienst, maar kan ook rechtstreeks aan de vrouw worden

betaald. De dienst geeft de vrouw uitsluitsel binnen twee maanden na het

tweede bezoek. Als zij inderdaad een uitkering krijgt toegewezen, wordt haar

naam doorgegeven aan de instelling van arbeidstoeleiding en sociale active-

ring.

Stap 2 Aanvangsperiode - Aanvraag van inkomensondersteunende

regelingen

Bewoners van Amsterdam worden voor vier verschillende lokale heffingen

aangeslagen. Het betreft drie gemeenteheffingen namelijk de onroerend-

zaakbelasting (ingeval van huur- of koopwoning), of roerende-ruimte belas-

ting (ingeval van een woonboot) en de afvalstoffenheffing. De waterschappen

kennen twee heffingen namelijk de verontreinigingsheffing en ingezetenen-

omslag. De laatste drie heffingen worden via de energienota geïnd.

Gemeente Amsterdam heeft de aanvraagprocedure recentelijk vereenvoudigd

door samen te werken met drie van de vier waterschappen die in Amsterdam

actief zijn. Eén aanvraagformulier volstaat voor alle heffingen. Er is echter

één uitzondering. Inwoners uit een deel van Amsterdam-Noord vallen onder

het Hoogheemraadschap Uitwaterende Sluizen, en dienen kwijtschelding door

middel van een extra formulier rechtstreeks bij de instelling die de heffingen

int aan te vragen. Ondanks een vereenvoudiging van de procedure blijft de

kwijtscheldingsprocedure ingewikkeld. In de informatiebrochure wordt aan-

vragers dan ook geadviseerd contact op te nemen met een van de sociaal

raadslieden. De recentelijk ingestelde formulierenbrigade volstaat natuurlijk

ook. Deze aanbeveling is terecht, alleen al omdat de informatie in de bro-

chure over het waterschap waarvan de kwijtscheldingsprocedure via een

apart formulier gaat, niet geheel eenduidig is. Bovendien kan het ondanks de

vereenvoudigde procedure toch gebeuren dat mensen het formulier tweemaal

moeten invullen, omdat de onroerend-zaakbelasting één maal per jaar wordt

geheven en op het moment van de aanvraag voor kwijtschelding van de an-

dere, maandelijkse, heffingen deze aanslag nog niet verstuurd behoeft te

zijn. Een belangrijke vereenvoudiging in de procedure is wel dat mensen met

een bijstands- of AOW-uitkering, mits hun financiële situatie niet verandert,

voor de verschillende aanslagen slechts eenmaal kwijtschelding behoeven

aan te vragen. De navolgende jaren heeft de kwijtschelding automatisch

plaats. De besparing die mensen via de kwijtschelding kunnen bereiken is


65

aanzienlijk. Onroerend-zaakbelasting van de gemeente varieert, afhankelijk

van de WOZ-waarde van de woning, van ongeveer fl. 100,- tot enkele hon-

derden guldens per jaar. De verontreinigingsheffing van de waterschappen is

voor gezinnen in het jaar 2000 vastgesteld op bijna fl. 26,- per maand. De

afvalstoffenheffing verschilt per stadsdeel, maar ligt in dezelfde orde van

grootte.

Het aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen is zeer uitgebreid. Het

heeft tot doel (voor de tweede maal) een inkomens- en vermogensonderzoek

uit te voeren. Tevens worden de vaste lasten vastgesteld. Het omvat bijna

dertig vragen. Deze gaan onder andere over het saldo op bank-, giro- en

spaarrekeningen, waardevolle bezittingen (zoals auto, antiek, caravan en

waardepapieren), onderhuurders, inkomen, premie ziektekosten, schulden en

reden van schulden. Verschillende bewijsstukken dienen te worden toege-

voegd, onder andere de huur- en inkomensspecificatie. Twee maanden na

indiening volgt de beslissing.

De huursubsidie maakt gebruik maakt van de inkomensgegevens van een

half jaar voor het subsidietijdvak. Voor het tijdvak 1 juli 2000 – 1 juli 2001

worden inkomensgegevens over 1999 gebruikt en dient de aanvraag voor 1

oktober 2000 te worden ingediend. In onze denkbeeldige case was de vrouw

in 1999 nog getrouwd en komt zij dus nog niet in aanmerking voor huursub-

sidie volgens de normale procedure. Zij kan aanspraak maken op de

vangnetregeling huursubsidie die uit gemeentelijke gelden wordt gefinan-

cierd. Zij dient daartoe een afspraak te maken met de Stedelijke

Woningdienst, gevestigd in het centrum van Amsterdam. Om van deze rege-

ling gebruik te kunnen maken dient haar inkomen met minimaal twintig

procent te zijn gedaald. Zij heeft daarbij onder andere inkomensgegevens

nodig van haar oude en nieuwe situatie. Het formulier omvat rond de tien

vragen en behelst (voor de derde maal) een inkomens- en vermogensonder-

zoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het formulier kwijtschelding

lokale heffingen. Een kopie van de belastingaanslag 1999, bewijsstukken van

huidige inkomen en een bankschrift dienen onder andere te worden bijge-

voegd. De woningdienst heeft een beslistermijn van dertien weken. Krijgt zij

huursubsidie in het kader van de vangnetregeling toegekend, dan wordt dat

per kwartaal betaalbaar gesteld. Zij dient ieder kwartaal opnieuw een vervol-

gaanvraag in te dienen. Hiertoe krijgt zij automatisch formulieren

toegestuurd die ingeval van een ongewijzigde financiële situatie slechts be-

hoeven te worden ondertekend. Wordt de subsidie afgewezen, dan kan zij bij

de sociale dienst een bijzondere bijstand aanvragen voor woonkostentoeslag.

Omdat het inkomens- en vermogensonderzoek reeds bij de aanvraag van de

Hoofdstuk 3

66

bijstandsuitkering is verricht, is het aanvraagformulier bijzondere bijstand re-

delijk eenvoudig. Het betreft een paar vragen. Wel dienen kopieën van onder

andere het huurcontract en de afwijzing van de huursubsidie te worden bij-

gevoegd. Het formulier wordt tijdens een persoonlijk gesprek met een

medewerker van de sociale dienst ingevuld. De beschikking volgt binnen acht

weken. Ze krijgt dan woonkostentoeslag toegekend voor een periode van

maximaal 12 maanden en tot het volgende huursubsidietijdvak.

De aanvraagprocedure voor een stadspas is eenvoudig. Het opsturen van een

uitkeringspecificatie of bewijs van kwijtschelding reinigingsrecht vergezeld

met de opmerking ‘Ik wil de Stadspas’ volstaat.

Stap 3 Aanvangsperiode - Arbeidstoeleiding en sociale activering

In het kader van de sluitende aanpak geeft de sociale dienst de naam van de

vrouw door aan de instelling die de reïntegratietrajecten verzorgt, zoals Bu-

reau Werkwijzer.

Ongeveer drie maanden nadat Bureau Werkwijzer haar naam heeft gekregen,

ontvangt de vrouw een uitnodiging voor een gesprek. Aan de hand van een of

meer uitgebreide gesprekken, die in totaal drie uur kunnen bedragen, wordt

de ‘diagnose’ vastgesteld. Als leidraad voor het gesprek gebruiken sommige

medewerkers een intake-formulier. De vragen die gesteld worden betreffen

duur werkloosheid, scholing en overige opleidingen, werkervaring, belangrijk-

ste banen, initiatieven die de cliënte reeds heeft ondernomen om aan het

werk te komen, eventuele zorgtaken en vrijwilligerswerk. De ‘diagnose’ kan

dan de constatering van eventuele belemmeringen in het vinden van werk

bevatten. Het kan gaan om maatschappelijke of medische problemen, zware

zorgverplichtingen, onvoldoende beheersing van het Nederlands of onvol-

doende sociale vaardigheden. De vrouw van de denkbeeldige case heeft

schulden. Het is aannemelijk dat zij daarom eerst wordt doorverwezen naar

de schuldhulpverlening. Medewerkers van verschillende instellingen zijn het

erover eens dat het hebben van schulden een emotionele belemmering kan

vormen voor het zoeken naar werk. Cliënten met financiële zorgen zijn moei-

lijk te motiveren voor een reïntegratietraject. Bovendien verandert bij de

aanvaarding van betaald werk hun inkomenspositie dusdanig dat schuldeisers

een hoger aflossingsbedrag kunnen eisen of beslag kunnen laten leggen op

het loon. De schuldpositie van een toekomstige werknemer dient daarom mi-

nimaal gestabiliseerd te zijn voordat betaald werk een aantrekkelijke optie

voor de betrokkenen wordt.


67

Stap 4 Aanvangsperiode - Schuldhulpverlening

De schuldhulpverlening kent in principe drie trajecten: het traject van de

schuldsanering via de gemeentelijke kredietbank, dat van het minnelijke ak-

koord met de schuldeisers en dat van het wettelijke traject, door aanspraak

te maken op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Voor welk

traject ook wordt gekozen, schuldbemiddeling kan alleen plaatsvinden indien

een volledig overzicht bestaat van schulden. Bovendien dient de cliënt volle-

dig mee te werken door onder andere tijdens de periode van bemiddeling

geen grote uitgaven te doen, geen nieuwe schulden te maken en de schuld-

bemiddelaar van iedere wijziging in de financiële situatie op de hoogte te

stellen. Mocht zich na de start van een schuldhulpverleningstraject een nieu-

we schuldeiser kenbaar maken dan wordt de hulpverlening afgebroken en

begint het proces opnieuw.

De schuldhulpverlening in Noord wordt opnieuw opgezet. Ten tijde van de

interviews met medewerkers was het nog een tweedelijns voorziening waar-

door sociaal raadslieden nog steeds een taak hebben in de eerste fase van de

schuldhulpverlening. Er is een wachttijd bij de sociaal raadslieden van één tot

twee weken. Is de vrouw eenmaal aan de beurt dan wordt zij uitgenodigd

voor een gesprek. In dit gesprek worden haar schulden geïnventariseerd,

evenals het profijt dat ze heeft van inkomensondersteunende voorzieningen

en wordt een schuldsaneringaanvraag bij de gemeentelijke kredietbank Cre-

diam ingediend. Het formulier betreft (voor de vierde maal) een inkomens-,

vermogens- en schuldenonderzoek met het doel de aflossingscapaciteit vast

te stellen. Het omvat vragen over de huishoudsamenstelling, de inkomsten,

de uitgaven en een overzicht van de schulden. Gegevens die bijgevoegd die-

nen te worden zijn het originele laatste inkomstenbewijs, kopie van

legitimatiebewijs, toekenning van huursubsidie, laatste afschriften van bank-

rekeningen, alle nog te betalen rekeningen, alle kredietovereenkomsten en

de latente schuldpositie bij de sociale dienst. Verder dient op een apart vel

een toelichting te worden gegeven van het ontstaan van de schulden en het

gebruik van de inkomensondersteunende voorzieningen. Indien de krediet-

bank de aanvraag afwijst, wordt de vrouw vervolgens doorverwezen naar een

schuldhulpverlener. Deze tracht een minnelijk akkoord te bereiken met de

schuldeisers. Middels een contract dat door de cliënt dient te worden onder-

tekent verplicht de vrouw zich de gemaakte afspraken met de

budgetconsulent na te komen. Mocht deze poging falen dan rest het wettelij-

ke traject. In de volgende paragraaf gaan we uitgebreider in op de

schuldhulpverlening.

Hoofdstuk 3

68

Stap 5 Aanvangsperiode – Vervolg arbeidstoeleiding en sociale acti-

vering

Als de vrouw zicht heeft op een oplossing van haar schulden kan Bureau

Werkwijzer in samenspraak met de vrouw een reïntegratietraject opzetten.

Zoals gezegd zijn er in principe twee trajecten, een arbeidstoeleidingstraject

en een sociaal activeringstraject. Bureau Werkwijzer ondervindt problemen

bij het gestalte geven van deze trajecten door de wachttijden bij andere in-

stanties. In het geval van de denkbeeldige case van de alleenstaande vrouw

met twee kinderen speelt kinderopvang een belangrijke rol. Zoals al uit het

voorgaande bleek, kent de kinderopvang zowel in Amsterdam-Noord als

Zuidoost wachttijden. Bovendien ontbreekt de voorziening voorschoolse op-

vang in het geheel. Dit betekent concreet dat iemand die alleen de zorg

draagt voor schoolgaande kinderen, eerst de kinderen naar school moet

brengen alvorens naar een cursus, opleiding, betaalde baan of vrijwilligers-

werk te kunnen gaan. Bureau Werkwijzer tracht dit probleem deels op te

lossen door cursussen aan te bieden met kinderopvang. Een structurele op-

lossing is echter onvoldoende voorhanden. Gezien de werkwijze van Bureau

Werkwijzer is het aannemelijk dat de vrouw uit de denkbeeldige case eerst

naar een oriëntatie-, sociale vaardigheids- of sollicitatiecursus wordt ge-

stuurd. De praktijk leert dat een reïntegratietraject een half jaar tot

maximaal twee jaar bestrijkt. Gemiddeld is twintig uur begeleiding noodzake-

lijk.

Stap 6 Navolgende jaren - Continuering van de inkomensvoorzienen-

de en –ondersteunende voorzieningen

Bij het aanbreken van het nieuwe huursubsidietijdvak zal de vrouw huursub-

sidie via de gewone procedure dienen aan te vragen. Het aanvraagformulier

omvat acht vragen en betreft (voor de vijfde maal) een inkomens- en vermo-

gensonderzoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het

aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen. Gegevens over de woning

en de huur worden echter ingevuld door de verhuurder. De vrouw zal daartoe

naar de woningcorporatie dienen te gaan. Deze zorgt voor verdere afhande-

ling en doorzending aan het Ministerie VROM. Mocht de huursubsidie niet of

niet volledig worden toegekend, dan kan zij opnieuw bijzondere bijstand aan-

vragen. Sinds 1 juli 2000 is het Ministerie begonnen met het automatisch

continueren van de huursubsidie. Dit betekent dat het departement informa-

tie inwint bij belasting, woningcorporaties en bevolkingsregister. De

subsidiegerechtigde ontvangt een formulier met voorgedrukte gegevens. In-

dien deze gegevens juist zijn, behoeft de gerechtigde niets te doen en wordt


69

een vervolgsubsidie automatisch gecontinueerd. Het plan is om in 2003 alle

huursubsidies op deze manier af te handelen. (Hierbij wordt er rekening

meegehouden dat in twintig procent van de gevallen de informatie die van

andere instanties dient te komen niet compleet is en zal de betrokkene toch

zelf het formulier opnieuw moeten invullen).

De vrouw uit de denkbeeldige case zal, zolang zij voor haar inkomen afhan-

kelijk blijft van de sociale dienst, de volgende handelingen dienen te blijven

uitvoeren om van de verschillende voorzieningen te kunnen blijven profite-

ren. Ze zal de schuldhulpverlening, de sociale dienst en Bureau Werkwijzer

voortdurend moeten informeren over de huidige stand van zaken. Hierbij

worden – vooral bij een wijziging van de financiële situatie - steeds opnieuw

inkomens- en vermogensonderzoeken uitgevoerd. Verder stuurt ze alle post

ten aanzien van haar schuldpositie aan de schuldhulpverlener door. Ingeval

van een Crediam schuldsaneringkrediet wordt haar aflossingscapaciteit min-

stens eenmaal per jaar opnieuw vastgesteld en zal zij daartoe gegevens

dienen te leveren. Ze retourneert verder de maandelijkse toegestuurde in-

komstenverklaring van de sociale dienst en ze wordt idealiter eenmaal per

jaar opgeroepen voor een heronderzoek. Ook bij de heronderzoeken wordt

het inkomens- en vermogensonderzoek steeds opnieuw uitgevoerd. Als de

vrouw op vakantie wil gaan, dient ze hiertoe eerst een verzoek in te dienen

bij de sociale dienst. Alle drie de instellingen kennen een zekere mate van

dwang. De schuldhulpverlening kan bij onvoldoende medewerking en het

achterhouden van informatie de bemiddeling staken. Bureau Werkwijzer is

verplicht om bij het niet nakomen van de afspraken de sociale dienst te in-

formeren en de sociale dienst kan daarop besluiten de uitkering op te

schorten. Hetzelfde kan gebeuren indien bijvoorbeeld het inkomstenformulier

niet op tijd naar de dienst wordt gestuurd.

Per 1 januari 2001, in het kader van het nieuwe belastingstelsel, dienen ook

uitkeringsgerechtigden aangifte te doen om in aanmerking te (blijven) komen

voor de heffingskortingen. Formulieren daartoe worden automatisch toege-

stuurd, evenals de aanvraagformulieren van de voorlopige teruggaaf van de

kortingen.

Hoofdstuk 3

70

3.7 Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuid-

oost

Nationaal niveau

Verschillende instellingen zoals de gemeentelijke kredietbanken - verenigd in

de Nederlandse Vereniging voor het Volkskrediet (NVVK) - de sociale diensten

en het algemeen maatschappelijk werk, vragen eind jaren tachtig aandacht

voor de schuldenproblematiek. De NVVK ontwerpt al in 1979 een gedragsco-

de schuldregeling die voor het eerst het uitgangspunt hanteert dat mensen

na verloop van tijd schuldenvrij moeten kunnen zijn. Dit wordt wel het uit-

gangspunt van de ‘schone lei’ genoemd. Deze gedragscode biedt de kaders

voor een schuldregeling op basis van vrijwilligheid bij een aflossingstermijn

van 36 maanden. Van de schuldenaar wordt gevraagd de maximale aflos-

singscapaciteit in te brengen. De berekening van de aflossingscapaciteit

wordt tevens vastgelegd. Op basis van deze code ontstaat er in de jaren

tachtig schuldhulpverlening vanuit verschillende instellingen, zoals de sociale

diensten, gemeentelijke kredietbanken, het maatschappelijk werk en particu-

liere initiatieven door organisaties zoals Planpraktijk en Modus Vivendi. In

april 1991 komt er wetgeving die schuldeisers de mogelijkheid biedt beslag te

leggen op loon en uitkering. Hierdoor wordt de positie van de schuldenaar

verzwakt en neemt het aantal mensen met problematische schulden toe. Een

beslag op een uitkering kan levenslang blijven liggen. Als de afbetaling uit

het beslag lager was dan de rente en incassokosten kan de schuldenlast zelfs

groeien (Martens et al. 2000: 126-156).

De landelijke overheid neemt vanaf eind jaren tachtig de schuldenproblema-

tiek steeds serieuzer. Een belangrijke wet om de schuldenproblematiek terug

te dringen is de Wet op het Consumentenkrediet (WCk) die in 1992 van

kracht wordt. Deze wet beoogt overkreditering van natuurlijke personen te

voorkomen door kredietinstellingen te verplichten een toetsing bij de Bureau

Krediet Registratie (BKR) te Tiel uit te voeren (Martens et al. 2000: 20). In

datzelfde jaar wordt de Commissie Schuldenproblematiek ingesteld, ook wel

bekend onder de naar de voorzitter verwijzende naam Commissie Boorsma.

Deze commissie heeft tot doel beleidskaders te formuleren. Eind 1992 wordt

voor het eerst het wetsvoorstel voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Per-

sonen (WSNP) ingediend, dat een aanpassing behelst van de

Faillissementswet. Deze strandt in 1995 in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel

ging weliswaar uit van een ‘schone lei’ gedachte, maar functioneerde nog on-

voldoende als stok achter de deur voor schuldenaren die niet bereid waren


71

vrijwillig tot een schuldregeling met de schuldenaar te komen. In 1994 doet

de Commissie Boorsma aanbevelingen over de wijze waarop het schuldenbe-

leid op een integrale manier vorm moet krijgen (Beckhoven en Visser 1998).

Ze gaat daarbij uit van het standpunt dat problematische schuldsituaties

veelal samenhangen met sociale, relationele en psychische problemen. Ze

legt de nadruk op samenwerking tussen de verschillende instellingen die ac-

tief zijn in de schuldhulpverlening en doet de aanbeveling daarbij ook de

woningcorporaties en energiebedrijven – belangrijke schuldeisers – te be-

trekken. De NVVK-Gedragscode kan de uniformiteit van de

schuldhulpverlening bevorderen. Het kan immers niet zo zijn dat in de ene

gemeente schuldenaren en schuldeisers anders worden benaderd dan in een

andere gemeente. Preventie, vroegtijdige signalering, integrale hulpverlening

en voorkomen van recidive zijn de sleutelwoorden. Ook doet ze de aanbeve-

ling tot de instelling van een landelijk platform dat vanaf 1995 actief is onder

de naam Landelijke Platform Integrale Schuldhulpverlening. Hierin zijn verte-

genwoordigers van de NVVK, Divosa, VOG/AMW en de VNG17 verenigd. Dit

platform brengt in 1996 de Handreiking Lokale Integrale Schuldhulpverlening

uit, die is bedoeld als start-document voor lokale beleidsinitiatieven. De

schuldhulpverlening dient integraal te worden aangepakt. Dat betekent dat

naast de financiële en juridische aspecten van de problematiek ook de psy-

chosociale problemen bij een oplossing betrokken dienen te worden.

Bovendien dienen zowel de belangen van de schuldenaar als die van de

schuldeisers zo goed mogelijk te worden behartigd (SZW 1999, Martens et al.

2000).

Het Ministerie SZW financiert in 1995 en 1996 acht lokale experimenten inte-

grale schuldhulpverlening. Een evaluatie van deze experimenten maakt onder

meer duidelijk dat een essentiële voorwaarde voor een integraal schuldhulp-

verleningsbeleid een samenwerkingsrelatie is tussen de sociale dienst, de

gemeentelijke kredietbank en het algemeen maatschappelijk werk. Schuld-

hulpverlening is daarmee een voorziening die de integratie beoogt van het

welzijns- en het armoedebeleid. Verder zijn goede afspraken met schuldei-

sers noodzakelijk, evenals tijdige signalering en doorverwijzing (Beckhoven

en Visser 1998: VI-VII).

Op 1 december 1998 treedt de WSNP in werking. De schuldsituatie van de

cliënt wordt voorgelegd aan de arrondissementsrechtbank en de rechter be-

paalt of al dan niet aanspraak kan worden gemaakt op de WSNP. De

17 Nederlandse Vereniging Voor Kredietinstellingen (NVVK), Vereniging van Direc-

teuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid (DIVOSA), Vereniging voorOndernemers in de Gepremieerde en Gesubsidieerde Sector (VOG), AlgemeenMaatschappelijk Werk (AMW) en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).

Hoofdstuk 3

72

uitgangspunten van deze wet zijn als volgt. In de eerste plaats dient de

schuldenaar te goeder trouw te zijn. Schulden ten gevolge van bijvoorbeeld

bijstandsfraude duiden op het tegendeel. De looptijd van de regeling is 36

maanden. Er wordt een bewindvoeder benoemd die inzage krijgt in de post-

stukken van de schuldenaar en hem of haar begeleidt. Na een drie jaar

durend ‘streng regime’ en indien de schuldenaar blijk heeft gegeven te goe-

der trouw te zijn, kan vervolgens aanspraak worden gemaakt op

kwijtschelding van de restantschuld en krijgt de schuldenaar een ‘schone lei’.

Verder is de wet bedoeld als stok achter de deur voor onwillige schuldenaren.

Er kan pas aanspraak op de wet worden gemaakt als een vrijwillig minnelijk

akkoord met de schuldenaren is mislukt. Bij het minnelijk akkoord zal de

schuldeiser sneller en meer geld krijgen dan in geval van de wettelijke rege-

ling. Bij de wettelijke regeling zullen namelijk eerst bepaalde kosten die

verbonden zijn aan de benoeming van de bewindvoerder worden verrekend

alvorens de schuldeisers aan de beurt zijn. Voorwaarde voor een goede wer-

king van de wet is dat het vrijwillige minnelijk akkoord met de schuldeisers

zoveel mogelijk aansluit bij de wettelijke kwaliteitseisen, zodat de rechter

daarin geen reden ziet het verzoek van wettelijke schuldsanering af te wijzen.

De intake-procedure, de draagkrachtberekening en de afspraken met de

schuldeisers zullen gebaseerd dienen te zijn op de wettelijke regeling. Hoewel

het belang van niet-wettelijke schuldhulpverlening alom wordt erkend, bete-

kent dit een juridisering van de niet-wettelijke fase (VWS 1999, Martens et

al. 2000).

Gemeentelijk niveau

Begin 1998 wordt de nota Armoedebeleid van de gemeente Amsterdam vast-

gesteld. De schuldhulpverlening vormt hiervan een onderdeel (Gemeenteblad

1998). Het stedelijk beleid ten aanzien van schuldhulpverlening beoogt een

geheel van decentrale en centrale voorzieningen. Het beleid kent drie aan-

dachtspunten, namelijk verbetering preventie en signalering, verbetering

samenwerking tussen organisaties en uitbreiding van de dienstverlening. Het

opstellen van preventieplannen en signalering wordt overgelaten aan de ver-

schillende stadsdelen, bijvoorbeeld in de vorm van samenwerking tussen

woningcorporaties en het AMW. Er ligt een accent op de totstandkoming van

regiobureaus voor schuldhulpverlening, die geplaatst dienen te worden bin-

nen het AMW. Beoogd wordt de schuldhulpverlening een verbijzondering van

het AMW te laten zijn die toegankelijk is via het loket van deze instelling. De

totstandkoming van de regiobureaus wordt overgelaten aan de stadsdelen en

de maatschappelijke instellingen. Er worden daartoe middelen overgedragen


73

aan de verschillende stadsdelen. De voorwaarden die aan deze financiering

worden gesteld zijn dat alle regiobureaus dezelfde procedures gebruiken en

meewerken aan resultaatmeting. Van de stadsdelen wordt bovendien ver-

wacht dat het AMW zelf ook middelen beschikbaar stelt, bijvoorbeeld door de

overheveling van budgetten vanuit het maatschappelijk werk naar de schuld-

hulpbureaus, door de detachering van maatschappelijk werkers die reeds

binnen de schuldhulpverlening werkzaam zijn, of door de beschikbaarstelling

van extra middelen. Als extra vorm van dienstverlening wil de gemeente Am-

sterdam komen tot het inkomensbeheer voor mensen met schulden en stelt

hier middelen uit de gemeentekas voor beschikbaar. Daarnaast zijn er cen-

traal-stedelijke voorzieningen zoals de schuldsanering en het

schuldhulpfonds, uitgevoerd en beheerd door Crediam. Crediam doet boven-

dien aan inkomensbeheer waarbij de instelling voor de cliënt alle vaste

betalingen verricht en de cliënt zelf een bedrag beschikbaar houdt voor de

kosten van het dagelijks leven. Mocht er daarnaast budgetbegeleiding nodig

zijn dan dient die te worden verzorgd door het AMW. Tenslotte staat de ge-

meente een standaardisering van procedures voor door middel van

gestandaardiseerde informatie en automatisering.

Uit het bovenstaande blijkt dat samenwerking op gemeentelijk en stadsdeel

niveau prioriteit heeft, dat de gemeente de schuldhulpverlening legt bij het

AMW en dat het beleid zich vooral richt op de oprichting van schuldhulpverle-

ningsbureaus in de verschillende stadsdelen.

Niveau Stadsdeel Zuidoost

Vanaf begin jaren negentig wordt het maatschappelijk werk in Amsterdam-

Zuidoost overspoeld met hulpvragen van mensen die schulden hebben. De

opening van het loket aan het Krimpertplein in 1998 veroorzaakt nog een

extra toestroom van cliënten uit de hoogbouw van de Bijlmermeer. Er wordt

gepoogd een vorm van dienstverlening op te zetten, maar deze poging stuit

direct op vele problemen. Het AMW is dan nog onderdeel van de Stichting

Thuiszorg Amsterdam. Het bestuur van deze stichting wil op een gegeven

moment deze werksoort afstoten. Vanuit het stadsdeel wordt er op het AMW

druk uitgeoefend en tegelijkertijd aangedrongen op een reorganisatie, een

fusie met andere organisaties voor maatschappelijke dienstverlening, en een

verzelfstandiging. Het proces van verzelfstandiging wordt half 1998 begonnen

en duurt tot 1 januari 2001. Vanaf die datum valt het AMW, samen met de

schuldhulpverlening, dienstverlening ouderen en sociaalraadsliedenwerk on-

der de MaDi Amsterdam Zuidoost & Diemen. Door de fusie en reorganisatie is

er gedurende een periode onduidelijkheid over de rechtspersoon van het

Hoofdstuk 3

74

AMW. Tegelijkertijd blijken de middelen die worden vrijgemaakt voor de

schuldhulpverlening onvoldoende. Ze dienen deels te komen het reeds be-

staande budget voor het maatschappelijk werk. De bezetting is te gering om

aan alle hulpvragen te voldoen. De maatschappelijk werkers, die vooral zijn

opgeleid om psychosociale hulpverlening te bieden, blijken niet automatisch

over de deskundigheid te beschikken om schuldhulpverlening te verlenen.

Volgens een medewerker krijgen de maatschappelijk werkers van de leiding

opgedragen zich alleen nog toe te leggen op schuldhulpverlening zonder dat

er voldoende deskundigheidsbevordering plaatsvindt. Het reguliere werk van

de maatschappelijk werkers komt onder druk te staan. Er ontstaat een perio-

de van grote conflicten tussen de leiding en het team van maatschappelijk

werkers, waarbij het laatste het gevoel heeft dat het management zijn belan-

gen te weinig verdedigt bij het stadsdeel. Verschillende medewerkers raken

overspannen. Deze neerwaartse spiraal wordt in 1999 doorbroken door de

aanstelling van een interim-manager die uiteindelijk voor de benoeming van

een nieuwe leiding zorgdraagt. Het jaarverslag 1999 van MaDi Zuidoost

spreekt over het niet continueren van een extra subsidie, een hoog ziektever-

zuim en het hierdoor wegvallen van delen van het management. ‘De toeloop

van cliënten met schulden kan met de bestaande middelen niet worden op-

gevangen. (...) De vergelijking met de druppel op de gloeiende plaat dringt

zich daarbij op.’ (MaDi 2000: 3-4). Verschillende geïnterviewde medewerkers

geven aan dat de opzet van de schuldhulpverlening binnen het maatschappe-

lijk werk vanaf het begin gedoemd was te mislukken. Eén medewerker

spreekt over ‘een doodgeboren kindje’.

In 1998 verschijnt er een nieuwe actor in het schuldhulpverleningsveld. In

dat jaar wordt de organisatie Stida (Stichting Interculturele Dienstverlening

Amsterdam) opgericht. Deze organisatie is, zoals in de documentatie van de

Stida valt te lezen, ‘voortgekomen uit onvrede van de multiculturele bevol-

king met het politieke en bestuurlijke establishment van Amsterdam-

Zuidoost.’ Stida doet in 1998 een inventariserend onderzoek in de flats Grub-

behoeve en Eeftink in de Bijlmermeer. Ze constateren een enorme

werkloosheid, die mede wordt veroorzaakt door de hoge schulden van de be-

woners. Schulden blijken een drempel om te gaan werken, zo bleek al eerder,

omdat de aflossingscapaciteit van mensen met een bijstandsuitkering wette-

lijk is beschermd. Op het moment van het aanvaarden van werk verandert de

positie van de schuldenaar ten opzichte van de schuldeiser en kan de laatste

overgaan tot loonbeslag. Schulden zijn daarom een demotiverende factor bij

het zoeken van werk. Wegens de omvang van de schuldenproblematiek,

maar ook wegens de beperkte hulpverlening vanuit het maatschappelijk


75

werk, besluit Stida zich toe te leggen op de schuldhulpverlening. Ze richten

daartoe in beide genoemde flats voorposten in. Zij combineren de dienstver-

lening met arbeidstoeleiding. Mensen met schulden worden geholpen en

kunnen tegelijkertijd gevraagd worden een opleiding tot assistent budgetcon-

sulent of budgetconsulent te volgen, waarbij ze stage kunnen lopen en

uiteindelijk tewerk kunnen worden gesteld op de voorposten. Ten aanzien van

de opleidingen en de tewerkstellingen sluit Stida een samenwerkingsover-

eenkomst af met Werkmaatschappij Zuidoost en N.V. Werk. Ook worden er

door Planpraktijk budgetconsulenten opgeleid die bij Stida stage lopen. Plan-

praktijk geeft de via hen afgestudeerde budgetconsulenten een baangarantie.

Stida heeft daarnaast andere arbeidstoeleidingsprojecten waarbij mensen een

gesubsidieerde baan kunnen krijgen als flatwacht, lifttoezichthouder, assis-

tent zeefdrukker, milieumedewerker of administratief medewerker. Deze

medewerkers kunnen gebruik maken van de schuldhulpverlening. Stida werkt

samen met andere organisaties gericht op etnische minderheden, zoals Si-

kaman/Recogin. De werkwijze van Stida is gericht op het wegnemen van de

barrières en het bereiken van de multi-etnische doelgroep van Zuidoost. Ze

opereren met een zeer lage drempel. Verschillende malen hebben ze projec-

ten geïnitieerd waarbij ze de deuren langs gaan om de bewoners voor hun

activiteiten enthousiast te maken. Om de deskundigheid van de schuldhulp-

verleners te bevorderen vraagt Stida ondersteuning bij een maatschappelijk

werker van de sociale dienst. Al deze activiteiten dragen bij aan het algeme-

ne doel van Stida, namelijk om door middel van bewonersparticipatie de

leefbaarheid en de veiligheid in de hoogbouw van de Bijlmermeer te verho-

gen.

In 1998 en 1999 wordt er in Zuidoost schuldhulpverlening geboden vanuit

verschillende organisaties. In de eerste plaats betreft het het maatschappelijk

werk waarvan de middelen en de bezetting beperkt zijn en waar de nasleep

van de reorganisatie en de fusie sporen heeft achtergelaten. Een tweede or-

ganisatie is Stida, waar weliswaar hard aan deskundigheidsbevordering wordt

gewerkt, maar de professionaliteit niet optimaal is. Door de invoering van de

WSNP in december 1998 hebben schuldhulpverleners weliswaar meer moge-

lijkheden om de cliënten te helpen, maar worden er tevens hogere eisen

gesteld aan de uniformisering van procedures en aan juridische vaardighe-

den. Ook vanuit de sociaal raadslieden wordt in die periode

schuldhulpverlening geboden, zij het dat schuldhulpvragen slechts een klein

deel vormen van het geheel van hulpvragen (MaDi Zuidoost 1998: 13).

Conform het gemeentebeleid besluit de stadsdeelraad Zuidoost in 1998 tot de

totstandkoming van een regiobureau schuldhulpverlening dat per 1 juli 1999

Hoofdstuk 3

76

operationeel zou moeten zijn. Dit regiobureau draagt de naam Budget Advies

Centrum (BAC). Het doel is de verschillende actoren binnen de schuldhulp-

verlening in deze organisatie bijeen te brengen. Aan dit bureau zal een

opleidings- en arbeidstoeleidingsproject worden gekoppeld voor de tewerk-

stelling van verschillende budgetconsulenten die worden gerekruteerd uit de

etnische minderheidsgroepen. Bovendien wordt in datzelfde jaar Planpraktijk

gevraagd om te adviseren over de opzet van dit regiobureau met inachtne-

ming van de bestaande hulpverleningsstructuur. Planpraktijk concludeert dat

er onvoldoende samenwerking bestaat tussen de verschillende schuldhulp-

verlenende organisaties en dat de hulpverlening een onsamenhangend en

versnipperd karakter heeft. Er ontbreken voldoende, goed opgeleide hulp-

verleners en bij het publiek is de schuldhulpverlening onvoldoende bekend

(Stukken t.b.v. de vergadering van de stadsdeelcommissie Onderwijs, Welzijn

en Cultuur, d.d. 19 mei 1999). Naar aanleiding van dit advies besluiten de

verschillende organisaties binnen de schuldhulpverlening – maatschappelijk

werk, Stida, Sikaman/Recogin, Werkmaatschappelijk Zuidoost en het regio-

kantoor van de sociale dienst in Zuidoost - tot samenwerking en te komen tot

de ondertekening van een convenant waarin formele, financiële en inhoude-

lijke afspraken worden vastgelegd.

Hoewel geen van de door ons geïnterviewde medewerkers binnen de schuld-

hulpverlening de andere partijen openlijk zwart wil maken, blijkt uit

verschillende subtiele toespelingen dat de schuldhulpverlening in 1998 en

1999 in een krachtenveld is beland waarbij de vergelijking met een belangen-

strijd niet geheel uit de lucht gegrepen lijkt te zijn. Er is op bepaalde

momenten gebrek aan wederzijds vertrouwen en onenigheid over de afbake-

ning van de verantwoordelijkheden van de verschillende organisaties. De

ondertekening van het convenant ondervindt hierdoor belemmeringen en laat

ruim een jaar op zich wachten. Hetzelfde geldt voor de opening van het BAC.

De wachttijden voor de hulpverlening bedragen dan inmiddels een half jaar.

In afwachting van de definitieve opening van het BAC komt er een noodvoor-

ziening vanuit de sociale dienst. Met gemeentegelden worden er externe

deskundigen ingehuurd die vanuit een regiokantoor in Zuidoost gedurende

het jaar 1999 schuldhulpverlening bieden. Hierdoor wordt ook de sociale

dienst een belanghebbende partij bij de opzet van de schuldhulpverlening.

In het najaar van 2000 wordt het BAC officieel geopend. Ten aanzien van de

schuldeisers is er een eerste stedelijk convenant afgesloten met het Nuon,

het energiebedrijf. De betalingsachterstanden zullen voortaan in een vroeg

stadium worden doorgegeven aan de schuldhulpverlening waardoor deze in

staat is een ernstige probleemsituatie te voorkomen, evenals afsluitingen van


77

gas en elektriciteit. Een dergelijk convenant met de belangrijkste woningcor-

poratie in Zuidoost, Patrimonium geheten, is in voorbereiding. Het gebrek

aan middelen speelt ook na de oprichting van het BAC een rol. De bezetting

blijft te gering om de hulpvraag adequaat aan te pakken. Bovendien ver-

schillen ook na de ondertekening van het convenant tussen de verschillende

schuldhulporganisaties, de meningen nog steeds over welke organisatie in

welke fase van het schuldhulpverleningsproces een rol speelt. De intake-

procedures zijn nog niet uniform en de afstemming van de niet-wettelijke op

de wettelijke schuldregeling is nog niet geheel totstandgekomen. De kan-

toorruimten van de voorposten van Stida zijn niet toereikend. De wachtlijsten

zijn lang, met wachttijden van een half jaar. Om het BAC niet meteen op een

achterstand te zetten kunnen cliënten in Zuidoost gebruik maken van de ste-

delijke ‘veegploeg’. De gemeente heeft middelen beschikbaar gesteld om een

groep budgetconsulenten tijdelijk aan te stellen met het doel de wachttijden

in geheel Amsterdam weg te werken.

In de praktijk is in Zuidoost de volgende werkwijze ten aanzien van de

schuldhulpverlening uitgekristalliseerd. Er zijn in principe drie schuldsane-

ringstrajecten. Het eerste traject betreft de aanvraag van een

saneringskrediet bij de kredietbank Crediam. Het tweede traject betreft het

minnelijke akkoord dat wordt getroffen door de schuldhulpverlener met de

schuldeisers en het derde traject is het wettelijke traject via de WSNP. De

schuldhulpverlening in Zuidoost heeft twee voorposten die onder de verant-

woordelijkheid vallen van Stida. De voorposten zijn een eerstelijnsvoorziening

en gevestigd in twee flats. Stida is bovendien verantwoordelijk voor het op-

leidingstraject. Schuldhulpverleners in opleiding worden tewerkgesteld op de

voorposten en het BAC. Bij de intake zal de schuldhulpverlener trachten zicht

te krijgen op de schulden-, inkomens- en vermogenssituatie van de cliënt. Er

wordt bekeken of er van alle inkomensondersteunende voorzieningen gebruik

wordt gemaakt, zoals kwijtscheldingen lokale heffingen, bijzondere bijstand,

huursubsidie, studiefinanciering, ziekenfonds, kinderbijslag, et cetera. Er

wordt voorts gekeken naar achterliggende problemen, zoals verslaving, rela-

tieproblemen, et cetera, waarbij de inschakeling van andere hulpverleners

soms noodzakelijk is. De cliënt wordt gevraagd een formulier te onderteke-

nen waarbij hij toezegt zijn medewerking te verlenen. Sommige

hulpverleners gebruiken daartoe een zeer uitgebreid contract. De cliënt zegt

dan toe alle noodzakelijke informatie te verstrekken, een BKR-uitdraai bij de

bank op te vragen, alle afspraken met de consulent en schuldeisers na te

komen, geen nieuwe schulden meer te maken, alle mogelijkheden tot kre-

dietverlening en ‘rood’ staan bij bank of giro af te sluiten door een nieuwe

Hoofdstuk 3

78

rekening te openen, vaste lasten via automatische overboekingen te regelen

of rechtstreeks door de sociale dienst te laten betalen, de maximale aflos-

singscapaciteit in te zetten, alle wijzingen in de financiële situatie te melden,

toestemming aan de consulente te geven om informatie bij derden in te win-

nen, bereid te zijn eventuele motorvoertuigen te verkopen, niet zelf met

schuldeisers te onderhandelen of betalingen aan hen te doen zonder overleg,

de hoogte van de schulden te accepteren en eindverantwoordelijk te blijven

voor zijn financiële huishouding. Verder kan de hulpverlener de hoogte van

de vorderingen van de verschillende schuldeisers opvragen en hen verzoeken

de schulden voor een bepaalde periode te bevriezen. In de meeste gevallen

zal de hulpverlener vervolgens een aanvraag bij Crediam indienen voor

schuldsaneringskrediet. Bij het stappenplan hebben we dit formulier reeds

beschreven. Crediam beoordeelt of de cliënt voor een dergelijk krediet in

aanmerking komt op grond van de aflossingscapaciteit van de cliënt, de

hoogte van de schuld, de specifieke schuldeisers en de moraliteit van de cli-

ent. Een toewijzing van het krediet betekent overigens nog niet dat het

Crediam daadwerkelijk lukt met de schuldeisers tot een akkoord te komen.

De verschillende schuldeisers krijgen een schuldregeling voorgelegd. Vaak

betreft het – gezien de beperkte middelen van de cliënt - een voorstel waar-

bij niet de gehele schuld wordt afgelost. Van de schuldeisers wordt dan

verwacht dat ze een deel van de schuld kwijtschelden. Dit wordt het percen-

tagevoorstel tegen finale kwijting genoemd. Voor schuldeisers heeft dit

voorstel het voordeel dat ze het bedrag in één keer ontvangen en dat Credi-

am het financiële risico draagt indien de cliënt de betalingsverplichtingen niet

nakomt.

In geval Crediam het verzoek van de cliënt afwijst, komt de cliënt weer bij de

schuldhulpverlener terecht. Deze gaat vervolgens opnieuw trachten tot een

minnelijk akkoord met de schuldeisers te komen. Mocht er een minnelijk ak-

koord worden bereikt, dan ontvangen de schuldeisers maandelijks geld van

de cliënt, meestal gedurende een periode van 36 maanden met kwijtschel-

ding van de restschuld. Lukt ook dit traject niet, dan rest het wettelijke

traject in het kader van de WSNP. Daarvoor dient een zogenoemd verzoek-

schrift ex artikel 284 FW te worden gestuurd naar de

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam met een overzicht van de schulden

waarbij ondertekening van de stedelijk coördinator schuldhulpverlening een

vereiste is.


79

Conclusies

Reeds eind jaren tachtig worden op landelijk niveau de eerste signalen afge-

geven dat de schuldenlast problematische vormen begint aan te nemen.

Vanaf de jaren negentig wordt de hulpverlening in Zuidoost in toenemende

mate geconfronteerd met de schuldenproblematiek van cliënten. Toch duurt

het bijna een decennium voordat de schuldhulpverlening in dit stadsdeel op

een structurele manier vorm begint te krijgen. De vraag is waarom dit zo

lang heeft moeten duren. De belangrijkste reden hangt samen met het inge-

wikkelde karakter van de schuldenproblematiek, die zowel materiële,

juridische als psychosociale componenten heeft. Invoering van nieuwe wet-

geving is een langdurig proces en pas eind 1998 wordt de WSNP van kracht

en bestaat er helderheid over de kwaliteitseisen waaraan vrijwillige schuld-

hulpverlening dient te voldoen. Bovendien is het landelijk beleid erop gericht

de schuldhulpverlening te plaatsen bij het AMW. Gemeente Amsterdam

neemt deze beleidsaanbevelingen begin 1998 over. Maatschappelijk werkers

zijn echter niet automatisch voldoende deskundig om deze vorm van hulp-

verlening te bieden en na de invoering van de WSNP worden de

deskundigheidseisen nog aangescherpt. In Zuidoost weten de maatschappe-

lijk werkers zich onvoldoende gesteund door het management van het AMW

en ontstaan er interne conflicten die de opzet van een adequate schuldhulp-

verlening belemmeren. Bovendien zijn de middelen die beschikbaar worden

gesteld vanuit het stadsdeel en het AMW zelf onvoldoende en werkt ook de

reorganisatie van het AMW vertragend. De schuldhulpverlening vanuit het

AMW schiet daarom te kort. Hierdoor ontstaat er ruimte voor andere organi-

saties om in dit vacuüm in te springen. De verschillende actoren binnen de

schuldhulpverlening hebben echter niet automatisch dezelfde belangen en de

strijd leidt tot een verdere vertraging van de totstandkoming van samenwer-

king.


Het doel van dit hoofdstuk is te analyseren welke fricties zich voordoen tus-

sen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur en

te bezien wat dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid

van de voorzieningen. Hiertoe wordt in de eerste plaats een beschrijving ge-

boden van de sociale infrastructuur in Amsterdam-Noord en -Zuidoost.

Gezien de omvang van de sociale infrastructuur, en de tijdsplanning van het

onderhavige onderzoek, is ons streven niet gericht geweest op een volledig

Hoofdstuk 3

80

beeld. We hebben onszelf verschillende beperkingen opgelegd en ons gecon-

centreerd op die instanties die in het dagelijks leven van de respondenten

een belangrijke rol spelen. De instellingen waarop we ons met name hebben

gericht zijn de sociale dienst, instellingen gericht op arbeidstoeleiding en so-

ciale activering, het algemeen maatschappelijk werk en de

schuldhulpverlening.

In de tweede plaats hebben we vier gevalsbeschrijvingen gepresenteerd. De

eerste twee betreffen individuele personen. De derde zet in de vorm van een

stappenplan alle bureaucratische handelingen op de rij die een nieuwe bij-

standsgerechtigde moet ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en

–ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. De vierde gevalsbe-

schrijving gaat over de opzet van de schuldhulpverlening in Amsterdam-

Zuidoost.

Op basis van dit hoofdstuk kunnen vier conclusies worden getrokken. In de

eerste plaats blijkt dat individuele situaties van cliënten zeer kunnen ver-

schillen, wat consequenties kan hebben voor de doeltreffendheid van sociaal

beleid. Hoe complexer de situatie van een cliënt, des te meer er wordt ge-

vergd van zijn of haar bureaucratische vaardigheden en

uithoudingsvermogen, des te belangrijker het is dat de verschillende instan-

ties met elkaar samenwerken en des te groter de kans dat het sociaal beleid

tekort schiet.

In de tweede plaats blijkt dat in beide stadsdelen het armoedebeleid gericht

op reïntegratie grote belemmeringen ondervindt door het gebrek aan kinder-

opvang. De wachttijden bij de kinderopvang maken dat moeders met jonge

kinderen vrijwel niet op een traject zijn te plaatsen. Op lokaal niveau schiet

het armoedebeleid tekort door een falend welzijnsbeleid.

In de derde plaats blijkt uit het stappenplan dat de procedures ten aanzien

van inkomensvoorzienende en -ondersteunende maatregelen tezamen een

ingewikkeld geheel vormen, dat wordt gekarakteriseerd door een grote mate

van bureaucratie. Op verschillende momenten in de aanvraagprocedures

wordt cliënten dan ook geadviseerd hulpverleners in te schakelen. Van cliën-

ten wordt verwacht dat ze meewerken aan minstens vijf verschillende

inkomens- en vermogensonderzoeken, waarvoor meestal dezelfde gegevens

worden geverifieerd en dezelfde documenten moeten worden gekopieerd.

Voor een continuering van het profijt van de maatregelen worden deze on-

derzoeken voortdurend herhaald. Hoewel er op sommige punten door de

overheden wordt gewerkt aan verbetering, zijn de voortdurende herhalingen

geenszins cliëntvriendelijk te noemen. Door de grote mate van bureaucratie


81

wordt de toegankelijkheid van de voorzieningen ernstig belemmerd en de

kans op niet-gebruik vergroot.

Een vierde conclusie die we willen treffen betreft de case van de schuldhulp-

verlening. Het landelijke beleid ten aanzien van de schuldenproblematiek

streeft naar een integrale aanpak waardoor in feite welzijnsbeleid en armoe-

debeleid met elkaar vervlochten raken. Zoals uit de gevalsbeschrijving blijkt

heeft de schuldenproblematiek juridische, materiële en psychosociale aspec-

ten waardoor de hulpverlening vanuit deze drie invalshoeken gestalte dient te

krijgen. De traagheid waarmee de schuldhulpverlening in Zuidoost gestalte

heeft gekregen hangt samen met de tijdsduur die nodig is om wettelijke en

beleidskaders te creëren, het voortdurende tekort aan middelen, een falend

management bij het AMW en een belangenstrijd bij de verschillende schuld-

hulpverlenende organisaties.

Deze vier conclusies maken duidelijk dat een groot en toenemend aanbod

van voorzieningen niet vanzelfsprekend leidt tot een profijt van burgers van

sociaal beleid. Tevens maken zij duidelijk dat er een grote discrepantie be-

staat tussen het streven naar helderheid en toegankelijkheid en de zeer

complexe alledaagse beleidspraktijk.

83

Hoofdstuk 4 Perspectief van de medewerkers

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staan we uitgebreid stil bij het perspectief van de medewer-

kers van de verschillende instellingen. We doen dat aan de hand van hun

meningen over cliënten, over andere instellingen en over de organisatie

waarin ze zijn tewerkgesteld. Deze meningen zijn deels gebaseerd op hun ei-

gen ervaringen, maar ontstaan ook door van gedachte te wisselen met

collega’s. Evenals het geval is bij het perspectief van de respondenten zoals

we dat in hoofdstuk 1 hebben geschetst, werpen deze meningen licht op de

wijze waarop de wereld - in dit geval de hulpverleningswereld - volgens de

medewerkers in elkaar zit. Op basis van deze meningen rechtvaardigen en

legitimeren ze bepaalde handelingen. Met andere woorden: ze ontwikkelen

bepaalde strategieën ten aanzien cliënten, andere instellingen en hun eigen

werk.

De medewerkers blijken een informele typologie van cliënten te hanteren die

voor hen het uitgangspunt biedt bij het afstemmen van hun werkwijze en het

bepalen van hun houding ten aanzien van een specifieke cliënt. Uit hun me-

ningen over andere instellingen komt naar voren dat de medewerkers een

aantal belemmeringen ervaren. Bovendien ervaren ze belemmeringen binnen

hun eigen organisatie. Opvallend is dat de meningen van de medewerkers

ten dele samenvallen met het perspectief van de cliënten. In de laatste para-

graaf van dit hoofdstuk zullen we beide perspectieven dan ook naast elkaar

plaatsen en de botsingen en overeenkomsten duiden.

4.2 Medewerkers over cliënten

Met medewerkers van hulpverlenende instellingen en de sociale dienst heb-

ben we het onder meer gehad over hun relatie met cliënten. Veel

medewerkers benadrukken dat ze hun werk alleen kunnen uitvoeren als er

sprake is van wederzijds vertrouwen en als de cliënten zich verantwoordelijk

opstellen door hun verplichtingen en de gemaakte afspraken na te komen. De

Hoofdstuk 4

84

medewerking van cliënten is van essentieel belang. De nadruk op de eigen

verantwoordelijkheid is echter per instantie verschillend. Bij de sociale dienst

is deze het meest dwingend. Een bijstandsgerechtigde heeft een aantal bij de

wet vastgelegde verplichtingen, zoals de algemene verplichting tot medewer-

king, de informatieverplichting, de verplichting tot het overleggen van

bewijsstukken en de inspanningsverplichting om een zelfstandige bestaans-

voorziening te bereiken (ABW art. 65 en art. 111, lid 1). Ook instellingen die

zich in opdracht van de sociale diensten bezighouden met reïntegratie van

cliënten kennen - weliswaar minder dan bij de sociale dienst - een zekere

mate van dwang. Ze zijn verplicht terug te rapporteren aan de sociale dienst.

Bureau Werkwijzer bijvoorbeeld, stuurt nieuwe cliënten in eerste instantie

een vriendelijk opgestelde uitnodigingsbrief toe. Maar als een cliënt herhaal-

delijk zonder opgaaf van redenen niet verschijnt, wordt de toon van de

brieven steeds dwingender. In de laatste brief wordt de cliënt erop gewezen

dat zijn of haar ‘(...) uitkering ingevolge artikel 69 lid 1 van de Algemene Bij-

standswet (...)’ kan worden opgeschort.

Schuldhulpverlening is in principe vrijwillige hulpverlening, maar op het mo-

ment dat de schuldbemiddelaar aan de slag gaat verdwijnt de

vrijblijvendheid. Bij de schuldhulpverlening dienen cliënten dan ook een over-

eenkomst te tekenen waarin ze toezeggen alle gemaakte afspraken na te

komen waarbij soms – zoals eerder al bleek – een veelomvattend contract

dient te worden ondertekent.

Bij het maatschappelijk werk is de hulpverlening geheel vrijwillig en het nale-

ven van afspraken is dan ook niet formeel vastgelegd. Het wordt echter wel

als een grote belemmering van het werkproces ervaren als cliënten hun af-

spraken niet nakomen. Er lijkt zich bovendien een tendens af te tekenen, dat

cliënten die op een reïntegratietraject zitten bij de sociale dienst soms wor-

den doorverwezen naar het maatschappelijk werk. In de visie van de

medewerker van de sociale dienst die het proces van reïntegratie bewaakt, is

er dan weinig sprake van vrijblijvendheid. Deze persoon zal een terugrap-

portage van het maatschappelijk werk verlangen, terwijl de maatschappelijk

werker het vrijwillige karakter van de hulpverlening en geheimhouding hoog

in het vaandel heeft staan. De laatste vindt niet dat de sociale dienst het

recht heeft om informatie over de cliënt op te vragen. De plicht tot reïntegra-

tie kan dus een spanningsveld oproepen tussen vrijwillige en gedwongen

hulpverlening. Ook bij het jeugdwerk kan een dergelijk spanningsveld optre-

den doordat cliënten doorverwezen kunnen worden door de politie of de

jeugdreclassering. De bereidheid van de cliënt tot medewerking moet soms

Perspectief van de medewerkers

85

worden teruggerapporteerd naar de kinderrechter. Deze kan de rapportage

vervolgens laten meewegen in het bepalen van de strafmaat.

Bij de sociaal raadslieden, tenslotte, is de hulpverlening geheel vrijwillig en

zijn de contacten vaak kortdurend. Maar ook deze categorie hulpverleners is

sterk afhankelijk van de informatie die cliënten verstrekken.

Hoewel de verschillende instellingen dus op verschillende manieren omgaan

met de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten, zijn ze er

voor het behalen van successen allemaal van afhankelijk. Om in te kunnen

schatten in hoeverre ze op de medewerking van een cliënt kunnen rekenen,

trachten medewerkers zich zo snel mogelijk een beeld te vormen van de cli-

ent die voor hen zit. Ze stellen zich vragen als: ‘Wat voor iemand is het? Wat

is de aard van het probleem? Wat kan ik van die persoon verwachten? Wat

verwacht hij of zij van mij? Hoe sociaal competent is de cliënt? Kan ik reke-

nen op volledige medewerking?’. De intake-formulieren van de diverse

instellingen zijn daarbij een ondersteuning. Daarnaast spelen het verloop en

de intonatie van het gesprek, de houding van de cliënt en andere algemene

indrukken een grote rol bij het beeld dat de medewerker zich over de cliënt

vormt. Op basis van hun eigen ervaringen, maar ook door gesprekken met

collega’s, delen zij de cliënten in verschillende categorieën in. Hebben ze een

cliënt eenmaal weten te plaatsen, dan stemmen zij vervolgens hun werkwijze

af en bepalen hun houding.

Uit de interviews met medewerkers komt een informele typologie van cliën-

ten naar voren. In de eerste plaats onderkennen ze een categorie cliënten bij

wie ze als hulp- en dienstverleners optimaal kunnen functioneren.

Ideale cliënten zijn gemotiveerd en hebben vertrouwen in de hulpverleners.

Ze kunnen hun hulpvraag goed onder woorden brengen. Ze werken mee en

komen hun afspraken na. Ze staan open voor een goed gesprek en de me-

ning van de hulpverlener. Ze nemen initiatieven en dragen zelf oplossingen

aan waarop de medewerker kan inspelen. Ze gaan ook zelf naar andere in-

stanties. En bovendien zijn ze blij, soms zelfs dankbaar, met de

mogelijkheden die de hulpverlening biedt. Natuurlijk hebben ze bepaalde

problemen, want anders zouden ze niet bij de hulp- en dienstverleners te-

rechtkomen, maar door de verantwoording die ze nemen hebben ze een

grote kans om daadwerkelijk geholpen te worden.

Verder beschrijven verschillende medewerkers de cliënt met de plastic tas.

Deze cliënten komen met een plastic tas gevuld met paperassen in de hand

binnen. Ze overhandigen de tas aan de hulpverlener. In die tas zitten dan al-

Hoofdstuk 4

86

lerlei bankafschriften, inschrijvingsbewijzen, schuldpapieren en inkomens-

overzichten. Het is een onoverzichtelijke chaos. Het meest opvallend zijn

daarbij de ongeopende poststukken, soms van jaren terug. Ordening ont-

breekt en informatie is incompleet, temeer omdat dergelijke cliënten brieven

soms ongeopend in de prullenbak doen verdwijnen. Ze hebben een houding

van: ‘Hier zijn al mijn spullen, zoek het maar uit.’ Ze stellen zich afhankelijk

op. Ze zijn zich te weinig bewust van hun eigen verantwoordelijkheden.

De medewerker zal zich onmiddellijk afvragen wat de reden is van deze ad-

ministratieve chaos en het gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef. Betreft

het iemand die zeer hulpbehoevend is of juist iemand die laks en onwillig is.

Bij hulpbehoevende, zielige cliënten zit de structuur van het leven verkeerd in

elkaar. Ze missen sociale vaardigheden en zijn niet in staat om goed met de

verschillende instanties om te gaan. Ze hebben moeite hun hulpvraag duide-

lijk te formuleren. De chaos van hun thuisadministratie is begrijpelijk, want

ze hebben veel belemmeringen. Problemen met de kinderen, gas en licht af-

gesloten, analfabetisme, gebrek aan Nederlandse taalvaardigheid, hoge

schulden, sociaal isolement, maar ook een alcohol- of drugsverslaving, een

depressie of aanpassingsproblemen. Ze zijn vaak bang om te bellen, hebben

formulierenangst en zijn amper op de hoogte van de regelgeving. Ze lezen

geen kranten. Ze begrijpen brieven en informatiefolders niet of onvoldoende.

(cf. Knegt 1985: 103)

Lakse en onwillige cliënten houden informatie achter. Dan kan het gebeuren

dat er bijvoorbeeld halverwege de schuldbemiddeling opeens een nieuwe

schuldeiser opduikt waardoor het hele proces gestaakt dient te worden en de

hulpverlener weer terug is bij af. Of dat de huursubsidie wordt afgewezen

omdat de cliënt ‘vergeet’ te vertellen, dat er nog een persoon op het adres

staat ingeschreven. Maar als de hulpverlener blijft doorvragen, zeggen ze: ‘Je

bent een bemoeial. Jullie willen alles weten.’ Deze cliënten maken er een

potje van. Ze werken niet mee. Ze verschijnen zonder opgaaf van redenen

niet op het afgesproken tijdstip. Of ze komen vijf minuten voor sluitingstijd

van het spreekuur binnen en zijn dan boos, omdat de hulpverlener weinig

meer voor ze kan doen. Ze betalen een paar maanden geen rekeningen. Als

ze dan ontruimd dreigen te worden, gaan ze een dag van tevoren naar de

schuldhulpverlening. Ze nemen te weinig verantwoordelijkheid. Ze luisteren

slecht en laten alles over aan de dienstverlening. En soms willen ze ook niet

echt geholpen worden.


87

Uit het beeld van de ideale cliënt blijkt dat een zekere mate van assertiviteit

als gewenst wordt ervaren. Dat mag echter niet doorslaan. Medewerkers

schetsen namelijk ook het beeld van de cliënten die zich heel berekenend op-

stellen.

Calculerende cliënten, ook wel shoppende of dwingende cliënten genoemd,

komen kijken wat bij een instelling te halen valt, of er iets van hun gading bij

zit. Ze gaan van de ene instelling naar de andere. Ze zijn heel berekend be-

zig. Ze willen bijvoorbeeld precies weten hoeveel ze nog kunnen bijverdienen

voordat ze op hun uitkering worden gekort. Ze lopen het maatschappelijk

werk binnen om te kijken of ze via hen nog een huis kunnen krijgen. Deze

cliënten hebben weinig vertrouwen in de medewerkers en de instellingen. Een

medewerker verwoordt het als volgt: ‘Dat zijn van die families waarvan ie-

dereen in de bijstand zit. Die zijn daar trots op, want dan hebben ze de

maatschappij goed te pakken. Ze willen niet meer uit de bijstand. Ze zien

hun uitkering als een verworven recht en als langdurig. Ze hebben een hou-

ding van: “Moet je mij hebben?” ’. Ze benaderen de hulpverlener op een

dwingende manier. Ze kunnen grof zijn en verbaal agressief. En ze stellen

brutale vragen. Ze vragen bijvoorbeeld naar de hoogte van het salaris van de

medewerker. Als deze daar eerlijk antwoord op geeft, zegt de cliënt vervol-

gens: ‘Oh, daar kom ik mijn bed niet vooruit.’ En dergelijke cliënten hebben

vaak te hoge verwachtingen. Ze denken dat de schuldhulpverlening een kluis

met geld voor ze heeft waar ze dan wat uit kunnen halen. En ze denken dat

de buurvrouw alles krijgt en dan gratis. Ze zeggen boos: ‘Als ik kom, dan

krijg ik niks.’

In extreme gevallen gaan calculerende, shoppende of dwingende cliënten zo-

ver dat zij fraude plegen en de zaak beliegen. Met de mogelijkheid

geconfronteerd te worden met leugenachtige en frauderende cliënten houden

alle hulpverleners in hun achterhoofd rekening.

Alle door ons geïnterviewde medewerkers delen de cliënten in verschillende

categorieën in. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat medewerkers van

instellingen waar de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten

formeel zijn vastgelegd door wetgeving of contracten, zoals bij de sociale

dienst en de schuldhulpverlening, de typologie duidelijker naar voren komt.

Deze medewerkers ervaren meer hinder als cliënten niet meewerken dan die

van andere instellingen. Zoals een maatschappelijk werker opmerkte:

Hoofdstuk 4

88

‘Ach, ik vind het niet zo erg als iemand niet op een afspraak ver-

schijnt.’

De verschillende typen cliënten vereisen eigen benaderingswijzen en hande-

lingstrategieën. Ze roepen bij de hulpverleners bovendien verschillende

gevoelens op. Bij de ideale cliënt kan de hulpverlener optimaal functioneren

en het gehele arsenaal van hulp- en dienstverlenende trajecten en regelingen

aanbieden. Deze cliënten bieden voldoening en maken dat het dagelijks werk

als mooi, goed en nuttig wordt ervaren. Zoals een medewerker het uitdrukt:

‘Voor mensen die gemotiveerd, zijn rennen we ons rot. Die vin-

den we het leukst.’

Cliënten met een plastic tas betekenen veel werk en menig hulpverlener zal

een diepe zucht moeten onderdrukken als de chaos in de tas duidelijk wordt.

Maar als het om zeer hulpbehoevende cliënten gaat, dan zullen hulpverleners

daar niet negatief tegenover staan. Ze hebben begrip voor de situatie. Der-

gelijke cliënten kosten veel tijd. Ze zullen langdurig en intensief begeleid

dienen te worden. Ook vereisen dergelijke cliënten een enorme alertheid,

omdat ze in geval van een ernstige depressie – vaak in verdekte termen –

kunnen spreken over zelfmoord. Hulpverleners zullen door middel van door-

verwijzingen andere instellingen proberen in te schakelen, zoals het RIAGG of

de huisarts. De medewerker zal – mits daar tijd voor is - de cliënt bij de hand

nemen door zelf veel voor hem of haar te doen. In een enkel geval gaan

hulpverleners zelfs zo ver, dat ze de cliënt begeleiden naar afspraken met an-

dere instellingen. Deze cliënten zijn vaak heel dankbaar en geven aan dat er

hen een last van de schouders is gevallen. Hieraan ontlenen de hulpverleners

veel bevrediging. Tegelijkertijd stellen dergelijke cliënten zich zeer afhankelijk

op en rust er veel verantwoordelijkheid bij de hulpverleners. Het kan voor-

komen dat medewerkers geen zicht hebben op een verbetering in de situatie

van de cliënt en dat kan aanleiding zijn voor gevoelens van moedeloosheid en

frustratie.

In het geval van lakse en onwillige cliënten lukt het de hulpverleners door

uitgebreide gesprekken en inspanningen soms toch om de cliënten te moti-

veren en hun onwilligheid om te buigen in medewerking. De cliënten

bijvoorbeeld die door de sociale dienst worden doorverwezen naar Bureau

Werkwijzer voor een reïntegratietraject, kunnen zich in eerste instantie wan-

trouwend opstellen. Als ze niet gaan, kunnen ze immers op hun uitkering

worden gekort. De benaderingswijze van deze instelling is er echter op ge-


89

richt het vertrouwen van cliënten te winnen. Hun wensen en meningen wor-

den zeer serieus genomen. Het reïntegratietraject verloopt langzaam en

stapsgewijs. Bij onwillige cliënten benadrukken ze dat het erom gaat ‘iets

leuks’ en ‘iets voor jezelf’ te doen. Het gedwongen karakter van de dienst-

verlening wordt zoveel mogelijk versluierd. Onwillige cliënten kunnen

hierdoor uiteindelijk in ideale cliënten transformeren.

Maar cliënten die volharden in hun laksheid en onwilligheid zijn in staat de

hulpverleners tot wanhoop te drijven. Afspraken die door inspanning en be-

middeling van de medewerker met andere instellingen tot stand zijn

gekomen, zoals een betalingsregeling met een schuldeiser, worden door on-

willige cliënten genegeerd. Vervolgens belt de schuldeiser boos de

medewerker op en houdt hem of haar verantwoordelijk. Deze krijgt dan het

gevoel gefaald te hebben en af te gaan. Bovendien kan de reputatie van de

medewerker hierdoor worden beschadigd, waardoor het wellicht bij toekom-

stige cliënten moeilijker wordt opnieuw een betalingsregeling te treffen.

Begrip voor de cliënt vermindert steeds meer en het vertrouwen in de cliënt

wordt beschaamd. De medewerkers voelen zich bedrogen, gefrustreerd en

zijn boos. Afhankelijk van het type instelling zal de medewerker de hulpver-

lening uiteindelijk staken of de cliënt een reprimande geven. De toon naar de

cliënt toe heeft dan veel van de aanvankelijke vriendelijkheid verloren. Een

medewerker van de sociale dienst - de ABW is immers het vangnet van het

sociale zekerheidsstelsel - zal door moeten gaan met de dienstverlening,

maar kan als laatste middel de seniorambtenaar (beslisambtenaar) adviseren

een sanctie op te leggen.

Voor calculerende en shoppende cliënten bestaat bij medewerkers soms wel

enig begrip, omdat eigen initiatief op prijs wordt gesteld. Bovendien weten

medewerkers dat cliënten soms gedwongen zijn verschillende instantie te be-

naderen voor ze hun weg hebben gevonden in het labyrint van instellingen.

Toch kan het werk van de medewerkers door shoppende cliënten worden be-

moeilijkt, omdat er bijvoorbeeld vanuit verschillende instellingen

begeleidingstrajecten worden uitgestippeld en deze elkaar kunnen doorkrui-

zen. Komt de medewerker hier eenmaal achter dan zal hij of zij contact met

de betreffende instellingen willen opnemen om de werkwijzen op elkaar af te

stemmen en dubbel werk te voorkomen. Gebeurt het calculerende gedrag

vanuit de motivatie het profijt van de hulp- en dienstverlening te maximali-

seren zonder dat er pogingen worden ondernomen om de

bijstandsafhankelijkheid in de toekomst op te heffen, dan verliezen mede-

werkers begrip. Dit wordt nog versterkt door de brutale, bedreigende houding

van sommige cliënten en hun agressieve gedrag. Medewerkers zullen zich

Hoofdstuk 4

90

hier emotioneel tegen moeten wapenen, maar kunnen desondanks niet altijd

voorkomen dat ze angstig worden.

Knegt wijst op de morele waardering die medewerkers voor cliënten hebben

en het sociale krediet dat zij hun toekennen. Cliënten met veel sociaal krediet

zijn bijvoorbeeld mensen die hun hele leven hard hebben gewerkt en door

een faillissement gedwongen zijn uiteindelijk aan te kloppen bij de sociale

dienst (1985: 105-106). Deze morele waardering kan een grote rol kan spe-

len bij de inspanningen die ze bereid zijn voor de cliënt te leveren en is

tegelijkertijd aan verandering onderhevig. Een voorbeeld hiervan is de veran-

derende houding ten aanzien van alleenstaande moeders. Uit discussies in de

Kamer en nieuwe plannen van minister Vermeend blijkt dat het politieke

draagvlak voor de bijstandmoeder die zich uitsluitend toelegt op zorgtaken,

de laatste jaren aan het verminderen is. Deze tendens valt ook te beluisteren

uit de gesprekken met medewerkers. Medewerkers formuleren het als volgt:

‘Die moeders vinden maar dat ze kinderen kunnen nemen en dan

recht hebben op een uitkering. Ik heb ook kinderen, maar daar

val ik de samenleving niet mee lastig. Dat is mijn privé-

beslissing. Je ziet het steeds meer. Die vrouwen nemen een kind

en vinden dan dat de samenleving daarvoor moet zorgen. Of ze

willen bijvoorbeeld maar 28 uur werken, zodat ze nog in de bij-

stand kunnen blijven en van alle voorzieningen gebruik kunnen

maken. Ze pakken alles wat er te pakken valt. Ze kunnen heel

goed rekenen. Maar waarom moet je een beroep doen op de sa-

menleving? Dat is dus profiteren.’

Bijstandsmoeders die zich volledig willen toeleggen op de zorg van hun kin-

deren kunnen door de afnemende tolerantie steeds meer worden gezien als

een calculerende cliënt en een profiteur voor wie het begrip afneemt. In de

visie van veel medewerkers zullen deze vrouwen, net als ieder ander, uitein-

delijk gewoon aan het werk moeten.

Leugenachtige en frauderende cliënten behoeven helemaal niet te rekenen op

morele waardering, sociaal krediet en begrip bij medewerkers. Die worden

meestal als een grote last ervaren en roepen allerlei negatieve gevoelens op.

Medewerkers van de sociale dienst zijn bij frauderende cliënten gedwongen

hun onderzoekstaken te benadrukken. Ze worden het verlengstuk van de so-

ciale recherche van de dienst, wat zeer tijdrovend is. Hoewel het opleggen

van sancties zoals een strafkorting of boetes tot hun taakstelling behoort,


91

wordt dit door sommige medewerkers als vervelend ervaren. Tegelijkertijd

vinden verschillende medewerkers, niet alleen die van de sociale dienst, het

terecht dat sommige cliënten sancties krijgen opgelegd:

‘Als je loopt te klieren dan moet je dat maar voelen in je uitke-

ring.’

Frauderende cliënten vormen een categorie cliënten die vrijwel niet te berei-

ken zijn door de hulp- en dienstverleners. Ze zijn bijvoorbeeld niet te

motiveren voor een reïntegratietraject. Zoals een medewerker van de sociale

dienst het uitdrukt:

‘Als iemand een uitkering heeft om de benzine van zijn BMW te

betalen, die leidt je niet naar de arbeidsmarkt. Die heeft daar

helemaal geen zin in. Je kan sleuren aan zo’n cliënt, maar schudt

het maar, hoor.’

Iemand van sociale activering:

‘Ik vraag me af in hoeverre de hulpverlening toereikend is. Ie-

mand die de ruiten bij de sociale dienst in elkaar slaat, die wil

geen hulp.’

Maar ook medewerkers van andere instellingen ondervinden ernstige belem-

meringen in hun hulpverleningsmogelijkheden als cliënten frauderen. Een

schuld bij de sociale dienst wegens fraude is moeilijk te heronderhandelen.

De sociale dienst verwacht dat de schuldenaar gedurende vijf jaar stipt heeft

betaald voordat kwijtschelding van het resterende bedrag bespreekbaar is.

Bovendien kan een schuldhulpverlener alleen voor een cliënt bemiddelen als

deze te goeder trouw is. Bij het aanvragen van een schuldsaneringskrediet bij

het Crediam wordt de al genoemde NVVK-Gedragscode gehanteerd. Ook bij

een minnelijk akkoord wordt deze gedragscode in toenemende mate ge-

bruikt. In de toelichting bij de gedragscode wordt expliciet vermeld dat ‘(...)

de kredietbank de mogelijkheid [behoudt] een schuldregelingsverzoek af te

wijzen, bijvoorbeeld bij twijfel aan de moraliteit, of aan de bereidheid tot na-

leving van de schuldregeling’ (Gedragscode schuldregeling toelichting bij

artikel 4). Zoals we al eerder opmerkten, de meeste frauderende cliënten

worden op grond hiervan uitgesloten van schuldhulpverlening.

Hoofdstuk 4

92

Het omgaan met de verschillende categorieën cliënten roept bij medewerkers

verschillende gevoelens op. We noemden al voldoening, bevrediging en be-

grip, maar ook moedeloosheid, frustratie, verlies van vertrouwen in de cliënt,

boosheid en angst. Bovendien komt het voor, dat medewerkers jaloers zijn op

de cliënten. Zij krijgen in het kader van een speciaal project bijvoorbeeld een

mooie, glanzende, multimedia computer en volgen onderwijs, terwijl de me-

dewerker zelf thuis een oude rammelende PC heeft staan en de instelling

waarvoor hij werkt geen PC-privé programma voor het personeel heeft. Ook

gebeurt het soms, dat een medewerker die veel frauderende cliënten heeft

ontmoet, ervan overtuigd raakt dat alle cliënten frauderen. Dergelijke nega-

tieve gevoelens en beeldvormingen hebben gevolgen voor de wijze waarop

cliënten worden benaderd. In de dagelijkse praktijk is een onheuse bejege-

ning van cliënten dan ook een verschijnsel dat zo nu en dan optreedt.

Bovendien erkennen medewerkers dat de ze ene dag beter functioneren en

om kunnen gaan met bepaalde spanningen dan de andere dag. En als het

een dag niet goed gaat, dan kan de cliënt daar met negatief gedrag op rea-

geren. Een medewerker van de sociale dienst:

‘Soms maken we wel agressiviteit mee. Maar dat heeft ook met

jezelf te maken. Met sommige cliënten kun je niet door een deur.

Als het dan niet zo goed met jezelf gaat, ga je er niet goed mee

om. Soms ga je al met angst een spreekkamer in. De chef zegt

dan: “Het is je eigen schuld dat de cliënt agressief werd. Had je

maar niet moeten lachen.” Maar uit angst lach je.’

4.3 Medewerkers over andere instellingen

Ook de relatie met andere instellingen was een belangrijk gespreksthema in

de interviews met de medewerkers. Het algemene beeld dat uit de gehele so-

ciale infrastructuur in beide stadsdelen naar voren komt is er een van een

samenhangend web. Veel instanties hebben andere instantie nodig om hun

werk te kunnen doen en voor de belangen van hun cliënten op te kunnen

komen. Doorverwijzing van de ene instelling naar de andere is een veelvoor-

komend verschijnsel, evenals het naar elkaar bellen voor informatie.

Verschillende medewerkers noemen zichzelf een schakel tussen instanties of

een bemiddelaar tussen cliënt en instanties. Een sociaal raadsman noemt

zichzelf een sociaal verkeersagent.


93

Om enkele voorbeelden van het belang van doorverwijsrelaties te noemen:

Nieuwe Perspectieven, gevestigd zowel in Noord als Zuidoost, legt zich toe op

hulpverlening aan jongeren met justitiële contacten. Ze verwijzen veelvuldig

door naar andere instellingen binnen en buiten de jeugdhulpverlening. Dit

betreft onder andere Streetcornerwork, het RIAGG, Leger des Heils, Stichting

Zwerfjongeren Amsterdam, Arbeidsbureau, ontmoetingscentra voor jongeren

zoals de Veilige Vindplaatsen, schuldhulpverlening, sociale dienst, algemeen

maatschappelijk werk, scholing, arbeidstoeleidingstrajecten, et cetera. Ze

krijgen jongeren weer doorverwezen van politie, de jeugdreclassering en

Bureau Jeugd en Gezin. Een ander voorbeeld waarbij doorverwijsrelaties van

cruciaal belang zijn betreffen de reïntegratietrajecten. De sociale dienst ver-

wijst door naar de instellingen waaraan ze de arbeidstoeleiding en sociale

activering uitbesteden. Deze instellingen zullen eerst een aantal persoonlijke

belemmeringen uit de weg trachten te ruimen. Hierbij valt te denken aan het

aanpakken van schulden, het aanspraak maken op inkomensondersteunende

voorzieningen, maar ook de aanpak van psychische of medische problemen.

Voordat de daadwerkelijke trajectbegeleiding begint, kunnen cliënten daarom

eerst worden doorverwezen naar de huisarts, het RIAGG, het maatschappe-

lijk werk, schuldhulpverlening, Fonds Bijzondere Noden, Sociaal Raadslieden,

formulierenbrigade of weer terug naar de sociale dienst voor bijzondere bij-

stand. Het ouderenwerk in Noord verwijst cliënten door naar de sociale

dienst, Tot en Met (indiceringsinstelling voor de WVG), RIAGG, de huisarts,

de Loopschool, Woningbouwcorporaties, Meldpuntoverlast, schuldhulpverle-

ning, et cetera.

Instellingen zijn voor de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk

van elkaar. Het is niet overdreven te stellen dat de praktijk van de doorver-

wijzing de smeerolie vormt die de radertjes van het web van instellingen

soepel ineen laat grijpen. Vanuit het besef van wederzijdse afhankelijkheid

zijn er verschillende samenwerkingsverbanden of overlegstructuren gecre-

eerd en worden er gezamenlijke projecten opgezet. In het vorige hoofdstuk

zijn al verschillende voorbeelden, zoals de schuldhulpverlening, genoemd.

Een ander voorbeeld is het ouderenwerk in Zuidoost dat een overeenkomst

heeft gesloten met een woningcorporatie ten aanzien van het verrichten van

kleine woningaanpassingen voor ouderen, zoals een verhoogd toilet. Het ou-

derenwerk wijst cliënten op deze mogelijkheid en de technische dienst van de

woningcorporatie voert een opdracht binnen drie weken uit. BZO in hetzelfde

stadsdeel kan aan de veelheid van haar activiteiten alleen vormgeven door

middel van interne samenwerking tussen de verschillende productgroepen en

externe samenwerking met andere organisatie. Hieronder vallen Bureau

Hoofdstuk 4

94

Jeugdzorg en andere jeugdhulpverleningsinstanties, maatschappelijke dienst-

verlening, scholen, muziekschool, openbare bibliotheken, politie,

woningbouw, Werkmaatschappij Zuidoost (intermediair voor gesubsidieerde

banen), arbeidsbureau, sociale dienst, verschillende doelgroepen zelforgani-

saties en verschillende afdelingen van het stadsdeel. Nieuwe Perspectieven

zit in minstens zeven overlegstructuren. Partners zijn onder andere RIAGG,

politie, jeugdreclassering, Afro Boddaert, Leger des Heils, Raad voor de Kin-

derbescherming, Bureau Jeugd en Gezin, het algemeen maatschappelijk werk

en de jeugdcoördinator van het Stadsdeel. Bureau Werkwijzer functioneert in

een netwerk met het arbeidsbureau, uitzendbureau Start, de sociale dienst

en de vrijwilligerscentrale.

Geen van de door ons geïnterviewde medewerkers noemt de contacten, sa-

menwerking en doorverwijsrelaties met andere instellingen ronduit slecht.

Tegelijkertijd noemen ze wel een aantal belemmeringen. In de eerste plaats

ervaren ze dat de interne organisatiestructuur bij een bepaalde organisatie

gevolgen heeft voor hun eigen werk. Instellingen die ‘hun eigen huis niet op

orde hebben’ vormen een belemmering voor de continuering van de samen-

werking. De reorganisaties bij andere instellingen wordt vaak expliciet

genoemd en dan met name Stichting MaDi in Zuidoost, Stichting Doras in

Noord en de sociale dienst. Die ene persoon die in dat overleg zat, krijgt een

andere functie of heeft door ‘de reorganisatie niet meer zoveel in de melk te

brokkelen’. Bepaalde functies, zoals die van de spilfunctionarissen van de so-

ciale dienst die de doorverwijzingen deden naar de sociale

activeringsinstellingen, worden weggereorganiseerd. Overlegstructuren ko-

men op een laag pitje te staan en medewerkers verliezen soms het zicht op

welke persoon ze dienen te benaderen. Ook de wachttijden van sommige in-

stellingen worden gezien als een grote belemmering. Vooral de wachttijden

bij de kinderopvang worden veelvuldig genoemd. Een vrouw met kinderen is

nu eenmaal niet naar arbeid toe te leiden of sociaal te activeren als de kin-

deropvang ontbreekt. Ook worden de wachttijden bij de maatschappelijke

dienstverlening genoemd, maar gezien de recente reorganisatie in beide

stadsdelen wordt alom gehoopt op een verbetering. Tot slot bestaat er kritiek

op de interne boekhouding van verschillende inkomensverstrekkende instan-

ties. Gegevens raken zoek en dossiers worden niet opgeruimd waardoor

vragen niet beantwoord kunnen worden.

De tweede belemmering ligt in de doorverwijsrelaties zelf. Medewerkers kla-

gen erover dat er cliënten naar hen worden toegestuurd, die de andere

instellingen ‘binnen hadden moeten houden’. Ze hebben dan het gevoel dat


95

ze met het werk van die andere instelling worden opgezadeld. Sommige me-

dewerkers geven zelf ook toe dat ze soms foutief doorverwijzen. Ze sturen

hun cliënt dan met een bepaalde hulpvraag naar de verkeerde instelling, die

daar vervolgens nul op het rekest krijgt. Een juiste doorverwijzing vereist in-

zicht in de gehele sociale infrastructuur. Bij twijfel zal een medewerker vooraf

dienen te bellen.

Sommige medewerkers noemen het opvragen van informatie over cliënten bij

andere instanties een belemmering. Medewerkers hebben een formele ge-

heimhoudingsplicht of ervaren dat ze die op morele gronden hebben.

Informatie mag niet zonder toestemming van de cliënt aan andere instellin-

gen worden gegeven. Niet alle medewerkers gaan daar even zorgvuldig mee

om en spelen informatie ongevraagd door, vaak tot ongenoegen van de cli-

ent. Maar indien er wel zorgvuldig mee wordt omgesprongen, dan zal de

cliënt moeten tekenen voor toestemming voor de uitwisseling van informatie.

En dat vertraagt het werkproces. Cliënten vinden dat eng of raar en vervol-

gens kan het twee weken duren voordat de betreffende instantie het dossier

heeft opgestuurd.

Ook de bereikbaarheid van andere instanties wordt als een belemmering er-

varen. Als medewerkers bellen voor uitleg of informatie, dan blijkt de andere

instantie moeilijk bereikbaar. Ze worden, ondanks het feit dat ze speciale

toegangsnummers hebben, telefonisch langdurig in de wacht gezet. Of de

betreffende persoon is ziek, met vakantie, of op cursus. En als ze dan iemand

te pakken hebben, dan is die summier in zijn informatie, stug en soms zelfs

ronduit grof.

De vijfde belemmering betreft de duur van de bureaucratische procedures.

De indiceringprocedure binnen de jeugdhulp bijvoorbeeld is ongeveer drie

maanden. Jongeren die in een crisissituatie zitten, worden daarom weer

doorverwezen naar andere instellingen, zoals Nieuwe Perspectieven. Nieuwe

Perspectieven heeft hierdoor inmiddels zelf een wachttijd voor nieuwe cliën-

ten opgelopen. Ook de procedures bij inkomensvoorzienende en –

ondersteunende instellingen worden als te langdurig ervaren. Een

medewerker:

‘Die bijzondere bijstand duurt zo allejezus lang. Die formulieren

invullen duurt al lang. Veel dubbele vragen. Voor cliënten zijn ze

veel te ingewikkeld. Ze willen echt alles weten.’

Maar ook de procedures bij de Uvi’s kunnen weken tot maanden duren. Wat

betreft de bureaucratische procedures klagen maatschappelijk werkers over

de sociale dienst, en de sociale dienst op zijn beurt weer over het GAK. Bo-

Hoofdstuk 4

96

vendien verandert de regelgeving bij andere instellingen regelmatig en ont-

breekt duidelijkheid. Een medewerker:

‘Soms zijn instanties vaag. Je wordt er niet goed wijs uit. Je

vraagt uitleg en dan snap ik het nog niet. Ik zeg dan: “Ik ben

hoog opgeleid, maar ik snap het al niet.” ’

Als laatste belemmering wordt de bejegening van cliënten door de medewer-

kers van andere instellingen genoemd. Ze spreken erover op de volgende

manier:

‘Cliënten die hun hulpvraag niet duidelijk genoeg formuleren

worden weer weggestuurd en komen weer terug bij mij. Die me-

dewerkers zijn niet voldoende in staat zich in te leven in de

positie van de cliënt. Ze zijn onbeleefd en doen denigrerend. Ze

leggen niet goed uit, geven geen goede informatie of op zo’n

manier dat de cliënt het niet begrijpt. Soms zijn ze nalatig. En

vooral bij de sociale dienst zien medewerkers klanten als tegen-

standers. Ze wantrouwen hen. Hebben een hekel aan hen.’

Tegelijkertijd is iedereen zich bewust van de werkdruk bij de andere instellin-

gen, het ingewikkelde karakter van de regelgeving en de vervelende

gevoelens die onwillige cliënten kunnen oproepen. Er wordt veelvuldig over

elkaar geklaagd, maar er is ook veel wederzijds begrip.

Om met deze belemmeringen om te kunnen gaan en goed voor de belangen

van de cliënten op te kunnen komen, ontwikkelen medewerkers bepaalde

strategieën. Zo geven ze aan cliënten die ze doorverwijzen naar andere in-

stanties, bepaalde instructies mee. ‘Vraag het maar aan die en die persoon,

want die indiceert gemakkelijker’, of: ‘Probeer iedere week te bellen, want als

ze je naam veel horen dan zetten ze je hoger op de wachtlijst.’ Als de pro-

blemen van de cliënt onmiddellijk ingrijpen van een andere instelling behoeft,

gaan ze zelf bellen. Door middel van het overdrijven, het aandikken van de

problemen en andere verbale vaardigheden proberen ze de andere medewer-

ker zover te krijgen dat de cliënt voorrang krijgt. En als dat niet lukt, dan

proberen ze de cliënt zelf extra aandacht te geven. Of zoals ze het zelf uit-

drukken: ‘We houden dan het probleem bij ons.’ Ook nemen ze soms het

werk van andere instellingen over. Een maatschappelijk werker:


97

‘Die mensen van de arbeidstoeleiding hebben niet zoveel tijd, die

zeggen snel cliënt is onbemiddelbaar. Maar ik probeer dan toch

nog wat. Ik probeer zo iemand dan toch op een cursus te krijgen

of zo.’

Een belangrijke strategie betreft het onderhouden van persoonlijke relaties

en contacten met medewerkers van andere instellingen. De geïnterviewde

medewerkers geven aan dat ze met een bepaalde medewerker van een be-

paalde instelling een goed, persoonlijk en vriendelijk contact hebben en dat

ze hierdoor beter voor de belangen van hun cliënt kunnen opkomen. Ze wer-

ken bewust aan de opbouw van een informeel netwerk. Een medewerker:

‘We drijven op persoonlijke contacten. Organisaties zijn log. Bin-

nen zo’n organisatie moet je daarom zoeken naar mensen die

gaan voor jouw cliënt. De uitvoerend medewerker is daarom

vaak belangrijker dan de baas.’

Een andere medewerker:

‘Samenwerking tussen instellingen hangt af van de juiste per-

soon te treffen. De ene medewerker doet meer dan de andere.

De een ziet geen mogelijkheden meer, terwijl de ander dat wel

ziet. Persoonlijke contacten zijn erg belangrijk. Als een mede-

werker je in het verleden goed geholpen heeft, dan bel je die de

volgende keer weer op. Want sommigen zijn bereid zich meer in

te spannen dan anderen.’

4.4 Medewerkers over de eigen instelling

Het woord reorganisatie is in het voorgaande al diverse malen gevallen. De

reorganisaties van de maatschappelijke dienstverlening van Doras (Noord) en

MaDi (Zuidoost) zijn al aan de orde geweest. Ook de Amsterdamse sociale

dienst wordt gereorganiseerd, of is onlangs gereorganiseerd, daarover ver-

schillen de meningen. Bovendien bereidt de sociale dienst zich voor op een

nieuwe omslag in de werkwijze door de invoering van case-management.

Hoewel de discussie over de precieze inhoud van dat begrip nog gaande is,

duidt het op intensieve begeleiding waardoor de cliënt niet alleen gebruik

maakt van inkomensvoorziening, maar ook van inkomensondersteuning,

Hoofdstuk 4

98

schuldhulpverlening en reïntegratie door arbeidstoeleiding of andere vormen

van sociale activering. Voor de medewerkers van deze drie instellingen heb-

ben de reorganisaties vergaande gevolgen. In deze paragraaf willen we dit

toelichten aan de hand van hun meningen over hun eigen organisatie.

Medewerkers van de drie organisaties ervaren hun werk als steeds moeilijker

uitvoerbaar. Ze hebben onder meer de werkdruk de laatste jaren zien toene-

men en geven aan dat ze steeds minder tijd hebben om hun taken uit te

voeren. Ze spreken over hun eigen werk als ‘afbrandberoepen’. Voor de toe-

genomen werkdruk, gebrek aan tijd en andere gevoelens van onbehagen

geven ze drie redenen aan. In de eerste plaats verandert het cliëntenprofiel.

Door de gunstige arbeidsmarkt en door de toename van de gesubsidieerde

arbeidsplaatsen zijn ook voor mensen die zich in een in kwetsbare maat-

schappelijke positie bevinden de mogelijkheden tot het vinden van werk

toegenomen. Dit betekent voor de dagelijkse praktijk van de hulp- en dienst-

verlening dat de cliënten steeds vaker in een zeer problematische situatie

verkeren. Een restcategorie van de lastigste en moeilijkst bemiddelbare cli-

enten blijft over. De medewerkers dienen zich hierdoor extra inspanningen te

getroosten en moeten extra tijd investeren om nog wat voor deze cliënten te

kunnen betekenen. Taalproblemen spelen daar ook een grote rol bij. Boven-

dien is in de laatste decennia het aantal mensen met problematische

schulden toegenomen. Schuldhulpverlening, zo betoogden we al eerder, stelt

hoge eisen aan de medewerkers. Tegelijkertijd verloopt de opzet van de

hulpverlening traag.

De tweede reden voor de verhoogde werkdruk, tijdgebrek en andere gevoe-

lens van onbehagen hangt samen met politieke beslissingen, zoals

veranderingen in de regelgeving, die van bovenaf worden opgelegd. Het

meest recente voorbeeld is de invoering van het nieuwe belastingstelsel op 1

januari 2001 waardoor bepaalde categorieën uitkeringsgerechtigden heffings-

kortingen bij de belastingdienst kunnen aanvragen. Omdat dit een

voorliggende voorziening betreft, worden de heffingskortingen in verreweg de

meeste gevallen ingehouden op de bijstandsuitkering. Dit betekent voor de

sociale dienst, dat ze een groot deel van de uitkeringen opnieuw dient te be-

rekenen. Tijdens de periode, dat wij medewerkers interviewden zijn de eerste

berichten al in de dagbladen gesignaleerd, dat de sociale dienst bij het in-

voeren van deze veranderingen problemen voorziet. Hoewel de overheid de

invoering van het nieuwe belastingstelsel weliswaar ondersteunt met een pu-

bliciteitscampagne, bijvoorbeeld door middel van televisiespots, wordt er

vrijwel geen aandacht besteed aan de gevolgen van de veranderingen voor

bijstandsgerechtigden. Pas sinds medium oktober zijn er informatiebrochures


99

van het Ministerie van SZW beschikbaar die via de hulp- en dienstverlenende

instellingen kunnen worden verspreid. De medewerkers verwachten grote

problemen die zich vanaf eind januari in hun volle omvang zullen manifeste-

ren. De niet bereikte bijstandscliënten ervaren dan voor de eerste maal dat

ze minder geld van de sociale dienst op hun rekening krijgen overgemaakt.

Maar al ten tijde van de interviews worden de medewerkers steeds vaker ge-

confronteerd met vragen hieromtrent. Een medewerker:

‘De overheid verzint wat, zoals nu met die heffingskortingen, en

dan zie je de rijen al komen.’

Maar ook verschuivingen in politieke accenten, zowel op lokaal als nationaal

niveau, bemoeilijkt het werk van de hulp- en dienstverleners. Een medewer-

ker van de sociale dienst:

‘We zijn een speelbal van de politiek. Nu is herintreding weer

belangrijk. Een tijdje terug was dat fraudebestrijding. Maar het

een kan niet zonder het ander. Tegelijkertijd kun je die taken

niet zo maar bij de werkvloer neerleggen. Als je iemand wilt be-

geleiden, heb je vertrouwen nodig. Je moet hindernissen en

belemmeringen wegnemen. Je trekt dan soms een beerput open,

incest van alles. Maar aan de andere kant moet je ze een boete

opleggen. Ik vind het verschillende specialisaties die bij ver-

schillende medewerkers horen. Maar van bovenaf denken ze dat

je het wel kunt integreren. Het hoort bij je taakstelling en het

wordt van je verwacht. Over politici denk ik dan ook soms: “Ga

een beetje lullen met de werkvloer, dan weet je wat er omgaat.”’

Een medewerker van maatschappelijke dienstverlening over de afhankelijk-

heid van de lokale politiek:

‘Uiteindelijk is welzijn politiek, want de politiek stelt (door mid-

delen beschikbaar te stellen) in feite vast hoeveel tijd je aan een

cliënt mag besteden en hoe belangrijk het is dat er bepaalde

voorzieningen in een buurt zijn.’

De derde reden voor de toenemende werkdruk, gebrek aan tijd en andere

gevoelens van onbehagen bij medewerkers hangt samen met het feit dat ze

zich onvoldoende gesteund voelen door de leiding van de instellingen waar ze

Hoofdstuk 4

100

in dienst zijn. Met de gevolgen van de reorganisaties voor de medewerkers

wordt te weinig rekening gehouden Het ziekteverzuim is hoog zonder dat er

voor vervanging wordt gezorgd. Hetzelfde geldt voor medewerkers die op va-

kantie zijn of een cursus volgen. Ze voelen zich niet beschermd en niet

gehoord. Naar hun meningen wordt niet gevraagd. Hun belangen worden te

weinig verdedigd bij de stadsdelen die de middelen beschikbaar stellen. Ze

beschikken over onvoldoende deskundigheid om nieuwe taken, zoals schuld-

hulpverlening bij de maatschappelijke dienstverlening en arbeidstoeleiding bij

de sociale dienst, te kunnen uitvoeren. Er wordt te weinig aandacht besteed

aan bijscholing. Medewerkers van de sociale dienst klagen erover dat in geval

van onenigheid tussen een medewerker en een cliënt, de cliënt door de lei-

ding meestal in het gelijk wordt gesteld. Een medewerker:

‘Als medewerker kun je je binnen de dienst heel onveilig voelen.

Van hogerhand krijgen de cliënten altijd gelijk. Maar cliënten

vertellen ons ook gelogen verhalen, soms aantoonbaar gelogen.

Het is een keer gebeurd, dat een medewerker bij de directie

moest komen en het bevel kreeg uit te betalen. Die medewerker

is uiteindelijk wel in het gelijk gesteld, maar dat was veel te

laat.’

Een ander:

‘Waar ik me kwaad over maak, is dat als mensen agressief zijn

ze meteen bijzondere bijstand krijgen. We zijn een soft bedrijf.

Het agressieve gedrag wordt bekrachtigd. Want zoiets gaat

steeds hoger. De klant is agressief, komt er een hogere mede-

werker bij, en nog een hogere en dan iemand die zegt: “Ken

maar toe.” Probleem opgelost. Maar je beloont agressief gedrag.’

Om met de toegenomen werkdruk en andere gevoelens van ombehagen om

te gaan ontwikkelen de medewerkers verschillende strategieën. Een mede-

werker van de sociale dienst:

‘We zijn bijna kapot gereorganiseerd. De middelen zijn ons afge-

pakt. Vele mensen zijn gedesillusioneerd weggegaan. Daardoor

is de werkdruk toegenomen. Maar we hebben bepaalde overle-

vingsstrategieën. Bijvoorbeeld je er zo makkelijk mogelijk van

afmaken. Bijvoorbeeld bij een beëindigingsonderzoek. Dan moet


101

je uitzoeken wat de reden van beëindiging is. Werk, verhuizing

(...) Dan heb je bewijzen nodig om te voorkomen dat er ten on-

rechte is uitgekeerd. We moeten van allerlei instanties gegevens

hebben. Dat is heel veel werk. Maar dan denken we: “Dag, weg

is weg, paraaf eronder en weer een dossier gesloten.” Dat zijn

strategieën om het werk beheersbaar te maken.’

Taken die als vervelend en tijdrovend worden ervaren worden dus met mini-

male inspanning uitgevoerd. De vereiste productie wordt op deze manier

behaald, maar ten koste van de kwaliteit. Een andere strategie van mede-

werkers van de sociale dienst is toegeven aan hun voorkeur voor bepaalde

taken en zich te specialiseren in een bepaalde richting. Een medewerker die

het doen van onderzoek prefereert, legt zich vooral daarop toe. Ze roept

mensen op of besluit tot het overgaan van huisbezoeken als ze vermoedt dat

ze misbruik maken van de regelgeving. Een andere medewerker die de voor-

keur geeft aan hulpverlening, roept mensen juist op om te kijken of de

sociale dienst nog iets voor de cliënt kan betekenen en probeert hem of haar

te laten profiteren van alle mogelijkheden van arbeidstoeleiding, sociale acti-

vering en inkomensondersteuning. Door deze strategie ontstaan er

verschillen tussen de verschillende medewerkers en wordt hun beeldvorming

over cliënten gevoed. Het eerste type medewerker is ervan overtuigd, dat de

meeste cliënten niet voor 100 procent de waarheid spreken, terwijl het an-

dere type medewerker oog heeft voor cliënten die hulpbehoevend zijn (cf.

Knegt 1985: 95-99).

Ook medewerkers van de maatschappelijke dienstverlening ontwikkelen be-

paalde strategieën om met de werkdruk om te gaan. Verschillende

medewerkers zeggen hierover:

‘Door de bezuinigingen trokken alle medewerkers zich terug op

hun eilandje. Als overlevingsstrategie is iedereen in zijn hokje

gekropen. Ze dachten: “Niemand waardeert ons, maar we zijn

koning van onze werkkamer. We zien de buitenwereld niet.”

Door de onderbezetting trekken de maatschappelijk werkers zich

terug. Ze zetten de deur op een kier, zodat er net één cliënt door

kan. Maar ze gaan zich ook professionaliseren. Ze gaan zich in-

houdelijk verdiepen en proberen op die manier nog prettig te

werken. Maar ze voelen zich niet meer verantwoordelijk voor wat

er in de organisatie gebeurt of met betrekking tot de samenwer-

Hoofdstuk 4

102

king met andere organisaties. Je moet klanten wegwerken, dus

dan ga je niet iets nieuws proberen. Er is een afwachtende hou-

ding.’

Andere strategieën zijn cliënten zoveel mogelijk af te houden door ze telefo-

nisch af te handelen, of een afspraak met ze te maken op de langere termijn

in de hoop dat zij op zoek gaan naar een andere oplossing. Een medewerker:

‘Die wachttijden zijn niet altijd zo erg. Sommige problemen los-

sen zichzelf op.’

Een laatste manier om cliënten af te houden is: ‘doorverwijzen, doorverwij-

zen, doorverwijzen.’

4.5 Samenvallende en botsende perspectieven

Het perspectief van de medewerkers kan als volgt worden samengevat. Het

blijkt dat ze voor een goede uitvoering van hun werk in grote mate afhanke-

lijk zijn van de medewerking en de eigen verantwoordelijkheid van cliënten.

Om de medewerking die ze van een cliënt kunnen verwachten in te kunnen

schatten, hanteren ze een informele cliëntentypologie. Medewerkers onder-

scheiden daarbij de ideale cliënt, de hulpbehoevende cliënt, de lakse cliënt,

de calculerende cliënt en de frauderende cliënt. Ze onderscheiden de volgen-

de belemmeringen in de relaties met andere instellingen: problemen bij de

organisatiestructuur van andere instellingen, foutieve doorverwijzingen, op-

vragen van informatie, bereikbaarheid van instellingen, duur van

bureaucratische procedures en onheuse bejegening van cliënten. Ten aanzien

van hun eigen organisatie constateren ze een toenemende werkdruk, tijdge-

brek en ervaren ze andere gevoelens van onbehagen. Hiervoor noemen ze

drie redenen: de cliëntengroep kenmerkt zich in toenemende mate door

grote problemen, zijn lastig en moeilijk bemiddelbaar; ze zijn overgeleverd

aan beslissingen van hogerhand; ze weten zich niet voldoende gesteund door

eigen management. Uit het perspectief van de medewerkers komt naar voren

dat ze bij de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk zijn van an-

deren. Dit betreft dan de cliënten, de medewerkers bij andere instellingen,

beleidsmakers, politici en leidinggevenden. Die afhankelijkheid draagt er toe

bij dat ze niet altijd bij machte zijn om hun werk uit te voeren op de manier


103

die ze zelf voorstaan. In feite verwoorden ze daarmee een zekere mate van

machteloosheid.

In hoofdstuk 2 hebben we stil gestaan bij de meningen van de respondenten.

We hebben deze aan de hand van verschillende dimensies in hun verhalen

over instellingen samengevat. Die verhaaldimensies zijn privacyschending,

begriploze medewerkers, een ingewikkeld bureaucratisch web, afhankelijk-

heid en vernedering, en, tot slot, wantrouwen in de overheid. Deze

verhaaldimensies tezamen zijn een manifestatie van de ondergeschikte posi-

tie die zijzelf innemen ten opzichte van instanties en de gevoelens van

machteloosheid die ze als gevolg daarvan kunnen ervaren.

In het onderstaande vergelijken we het perspectief van de respondenten met

dat van de medewerkers en andere gegevens, zoals die uit de beschrijving

van de sociale infrastructuur naar voren is gekomen

Privacyschending

De respondenten ervaren de contacten met de verschillende instellingen als

een inbreuk op de privacy. De medewerkers zelf kunnen wellicht enig begrip

voor dit standpunt opbrengen, maar staan toch niet geheel open voor deze

kritiek. Cliënten kunnen immers toestemming geven, dat de ene instelling

gegevens opvraagt bij de andere instelling waardoor kan worden voorkomen

dat de cliënt zijn of haar ‘gehele verhaal weer opnieuw moet vertellen’. Bo-

vendien benadrukken verschillende medewerkers van de sociale dienst dat ze

bij wet verplicht zijn controle uit te oefenen. Ze geven enerzijds aan dat ze

sociaal bewogen zijn en zich het welzijn van bijstandsgerechtigden aantrek-

ken en anderzijds dat ze uitvoerders zijn van de Algemene Bijstandswet.

Bepaalde artikelen van deze wet staan op gespannen voet met de privacy van

de bijstandsgerechtigden, zoals artikel 65, waarin de informatieverplichting,

de verplichting tot overleggen van bewijsstukken en de algemene verplichting

medewerking te verlenen is vastgelegd. Dit artikel vormt de basis voor het

uitvoeren van huisbezoeken en het ‘giro-gluren’. De inbreuk op de privacy

lijkt hiermee wettelijk geregeld te zijn (Noordam 1998: 317-317). Eén me-

dewerker benadrukt niet alleen de wettelijke kaders waarin het werk is

ingebed, maar ook dat die inbedding voortvloeit uit de noodzaak het maat-

schappelijke draagvlak voor de wet te handhaven:

‘Dat giro-gluren is alleen maar een controle-medium. Heel zelden

belandt een kopie daadwerkelijk in het dossier van een cliënt. Ei-

genlijk alleen als het een mutatie betreft. We zijn het wettelijk

verplicht te vragen. We willen dingen weten voor zover ze voor

Hoofdstuk 4

104

de uitvoering van de wet belangrijk zijn. Maar het interesseert

ons niet of jij je geld uitgeeft aan een goed doel. We kijken naar

onverklaarbare transacties. Mensen vinden het verschrikkelijk als

we die bankafschriften bekijken, maar het interesseert ons niet

echt. En ze weten niet half wat we allemaal over ze te weten

kunnen komen achter hun rug om. We weten alles over ze. Maar

dat weten zij dan weer niet. Die controle is er omdat de solida-

riteit van de werkende mens met de niet-werkende mens

gehandhaafd moet blijven. Mensen beseffen niet altijd dat de

uitkeringen uit belastinggeld worden betaald, ook de stagiaires

die hier komen werken niet. Ik zeg dan altijd: “Voor iedere 100

werklozen zijn er 180 werkenden nodig. We hebben allemaal ie-

mand op onze bagagedrager zitten die met ons meerijdt.” ’

Het gangbare standpunt van medewerkers is - en dan niet alleen van die van

de sociale dienst - dat er tegenover het recht op een uitkering verplichtingen

staan. Zij ervaren deze verplichtingen als moreel juist, evenals het opleggen

van maatregelen ingeval een cliënt deze verplichtingen niet na komt.

Bij de schuldhulpverlening liggen de meningen van de medewerkers genuan-

ceerder. Verschillende medewerkers wijzen op de inbreuk van privacy die

ontstaat indien een cliënt in het kader van de WSNP onder toezicht van een

bewindvoerder komt te staan. Deze bewindvoerder kan gedurende drie jaar

de poststukken bekijken om zodoende ‘na te gaan of daaruit indicaties voort-

komen omtrent het bestaan van baten en de kwade trouw’ van de cliënt

(Martens et al. 2000: 140). Voor het hebben van schulden bestaat enig be-

grip, evenals voor het feit dat het ontstaan van schulden de cliënt niet altijd

geheel kan worden aangerekend. De typologie van schulden waarbij een on-

derscheid wordt gemaakt tussen overlevings-, overbestedings-,

compensatie-, en aanpassingsschulden rekent ten dele af met de publieke

vooroordelen over het consumptiegedrag van mensen met een minimumin-

komen (ibid.: 20-21). Schulden ontstaan niet uitsluitend door onverantwoord

gedrag. Mede daarom vinden verschillende medewerkers dat de WSNP voor

het privé-leven van de cliënten te vergaande consequenties heeft.

Uit het stappenplan, zoals we dat in het vorige hoofdstuk hebben beschreven,

wordt duidelijk dat cliënten die van alle inkomensvoorzienende en –onder-

steunende maatregelen gebruik willen maken, steeds opnieuw een

vermogens- en inkomensonderzoek moeten laten verrichten. Naar onze me-

ning wordt hierdoor het gevoel van de privacyschending bevestigd. Van

cliënten wordt verwacht dat ze steeds opnieuw hetzelfde type gegevens le-


105

veren en kopieën bijvoegen terwijl hun inkomenssituatie niet gewijzigd be-

hoeft te zijn.

Begriploze medewerkers

De respondenten ervaren dat de medewerkers van instellingen niet altijd be-

gripvol zijn. Uit de meningen van de medewerkers blijkt dat deze kritiek niet

altijd onterecht is. In de eerste plaats zullen medewerkers, en dan vooral die

van de sociale dienst en de schuldhulpverlening, tegen een cliënt moeten op-

treden als deze de gemaakte afspraken en verplichtingen niet nakomt.

Bovendien ervaren ze, dat medewerkers van andere instellingen of hun eigen

collega’s cliënten met te weinig respect behandelen. Het opvragen van de ge-

gevens van cliënten bij andere instellingen gebeurt niet altijd even

zorgvuldig. Ze horen verhalen van cliënten die worden weggestuurd of amper

uitleg krijgen. En ze ervaren dat hun collega’s niet altijd even beleefd zijn.

Het voorbeeld van - niet nader benoemde - medewerkers van de sociale

dienst die alle cliënten als fraudeurs beschouwen, komt verschillende malen

uit de interviews naar voren. Ook andere vormen van onbeleefdheid komen

voor. Een medewerker van de sociale dienst:

‘Er zijn wel collega’s die zo’n houding hebben.... die bazig zijn,

een beetje autoritair. Die zeggen tegen een cliënt: “Je moet dit”,

of: “Je moet dat”. Ik spreek cliënten altijd met u aan, maar we

hebben veel bejegeningsklachten.’

Hoewel dergelijk gedrag wordt afgekeurd bestaat er wel begrip voor. De

meeste medewerkers hebben ervaring met brutale, lastige of zelfs agressieve

cliënten. Dergelijk negatief gedrag roept tegenreacties op bij medewerkers.

Hun algemene houding ten opzichte van cliënten kan negatief worden beïn-

vloed als ze veel met brutale cliënten worden geconfronteerd. Verder wordt

onbeleefd gedrag van medewerkers verklaard vanuit de werkdruk en het ge-

brek aan tijd. In de vorige paragraaf hebben we een aantal strategieën

genoemd die medewerkers ontwikkelen om met de werkdruk te kunnen om-

gaan. De kern van deze strategieën omvat het op afstand houden van

cliënten, wat een heuse bejegening niet altijd ten goede komt.

Ondanks het feit dat de bejegening van cliënten in de dagelijkse praktijk niet

altijd optimaal te noemen is, zullen veel medewerkers zeer beledigd zijn als

hen onheus gedrag wordt verweten. Ze staan op het standpunt dat ze het

beste met cliënten voor hebben, dat ze sociaal bewogen en invoelend zijn. In

Hoofdstuk 4

106

de context van lastige cliënten en werkdruk roeien ze echter met de riemen

die ze hebben.

Ingewikkeld bureaucratisch web

Met betrekking tot de verhaaldimensie van het bureaucratische web valt het

perspectief van respondenten en medewerkers vrijwel geheel samen. Mede-

werkers ervaren bij de uitvoering van hun werk de bureaucratie en de

daarmee samenhangende duur van procedures bij andere instellingen als een

belemmering. Ze klagen verder over de bereikbaarheid en de lange wachttij-

den van andere instellingen. De doorverwijsrelaties hebben we de smeerolie

voor de radertjes van het web van instellingen genoemd. Het is de kracht,

maar tegelijkertijd de zwakte van het geheel van de hulp- en dienstverlenen-

de voorzieningen. Doorverwijzingen worden namelijk niet altijd goed

uitgevoerd en ‘doorverwijzen, doorverwijzen, doorverwijzen’ blijkt een be-

langrijke strategie van medewerkers te zijn om met de werkdruk om te gaan.

Het gevoel van respondenten dat ze van het kastje naar de muur worden ge-

stuurd, is ons inziens dan ook niet onterecht. Bovendien toont het

stappenplan de hoeveelheid van bureaucratische handelingen aan die een cli-

ent dient te ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en –

ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. Tot slot willen we in dit

verband, naar aanleiding van de invoering van het nieuwe belastingstelsel,

noemen dat de bijstandgerechtigden aan sommige regelgevingen, zoals de

heffingskortingen, vrijwel geen enkel profijt ontlenen, maar wel meer

formulieren in dienen te vullen. Of zoals de informatiefolder van het

Ministerie SZW het noemt: ‘bijstandsgerechtigden krijgen meer

administratieve verplichtingen.’ Nederland is daadwerkelijk ‘echt een

papierland’ waarbij de logica van de regelgeving lang niet altijd aan de

betrokkenen valt uit te leggen.

Afhankelijkheid en vernedering

De vernedering die respondenten ervaren kan niet los worden gezien van de

privacyschending, de onheuse bejegening van medewerkers en het ingewik-

kelde bureaucratische web. Alle drie de verhaaldimensies dragen bij aan

gevoelens van afhankelijkheid en vernedering. De ervaringen van de respon-

denten hebben echter een diepere laag. De verhaaldimensies zijn gebaseerd

op onderliggende gevoelens van machteloosheid ten opzichte van publieke

instellingen.

Bij de analyse van het perspectief van de medewerkers springt in het oog dat

ook zij gevoelens van machteloosheid uiten. Uit de interviews komt een beeld

naar voren waarbij medewerkers als het ware gevangen zitten in een sys-


107

teem waarin cliënten niet zonder meer meewerken en collega’s bij andere in-

stellingen, beleidsmakers, politici en leidinggevenden een belemmering

kunnen vormen om goed voor de belangen van hun cliënten op te kunnen

komen. Cliënten voelen zich machteloos ten opzichte van instellingen waar-

van de medewerkers zichzelf op hun beurt ook machteloos voelen. Er is

weliswaar een belangrijk nuanceverschil tussen beide vormen van machte-

loosheidsgevoelens. Bij respondenten hangt de machteloosheid samen met –

het ontbreken van - bestaanszekerheid, terwijl bij medewerkers de machte-

loosheid ‘zich beperkt’ tot de werksfeer. Niettemin hangen de gevoelens van

machteloosheid met elkaar samen en kunnen elkaar versterken. De machte-

loosheid van respondenten is niet beperkt tot een bepaalde instelling of tot

een toevallige ontmoeting tussen medewerker en cliënt. De machteloosheid

wordt ervaren in relatie met het gehele web van hulp- en dienstverlenende

instellingen en de beleidskaders en het wettelijke kader waarin het web is

verankerd.

Wantrouwen in de overheid

Eerder beargumenteerden we dat er tussen 1965 en 1996 (invoering nABW)

een omslag in het beleid heeft plaatsgevonden die zijn weerslag heeft gehad

in de nABW. In 1965 werd er nog in algemene termen gesproken over het

wederzijds vertrouwen tussen overheid en burger. Na 1985 worden er steeds

meer wijzigingen in de regelgeving van de bijstand doorgevoerd die een ui-

ting zijn van een groeiend wantrouwen van de overheid ten opzichte van de

clientèle van de bijstand. Er komt een steeds grotere nadruk op rechten in

relatie tot plichten. De burger wordt minder op zijn woord geloofd en er ont-

staat beleid ten aanzien van fraude en sancties (Engbersen 1995). Bij de

invoering van de nABW krijgt fraudebestrijding een zwaarder accent (Noor-

dam 1998: 297). Maar niet alleen de wetgeving getuigt van een toenemend

wantrouwen in de bijstandsgerechtigden, ook de meningen van de door ons

geïnterviewde medewerkers geven hier blijk van. Het duidelijkst komt dit

naar voren bij instellingen waar de medewerking van cliënten het meest

dwingend is geregeld (sociale dienst en schuldhulpverlening). Medewerkers

van instellingen waarbij de medewerking van cliënten niet formeel is geregeld

zijn nog het meest geneigd om cliënten het voordeel van de twijfel te geven.

Desondanks geldt voor alle medewerkers dat ze er in hun achterhoofd reke-

ning mee houden dat cliënten onwillig zijn, informatie achterhouden of niet

de waarheid spreken. Cliënten zullen door hun goede gedrag het tegendeel

moeten bewijzen. Medewerkers treden cliënten vanuit een zekere mate van

wantrouwen tegemoet. Dit wantrouwen neemt nog toe als het cliënten betreft

Hoofdstuk 4

108

waarbij de rechtmatigheid van een uitkering maatschappelijk ter discussie

staat, zoals het genoemde geval van de alleenstaande moeders.

En dat wantrouwen is wederzijds. Zoals uit de verschillende dimensies van de

verhalen van de respondenten en de strategieën die hiermee worden gelegi-

timeerd blijkt, kan worden geconcludeerd dat zij als groep wellicht meer

vertrouwen hebben in hun eigen strategieën van rondkomen, zoals het ver-

werven van informele bijverdiensten, dan in de bureaucratische rompslomp

die het inkomensvoorzienende en –ondersteunende beleid met zich mee-

brengt. Ook het arbeidstoeleidingsbeleid slaat niet altijd aan wegens de

onzekerheid die de nieuwe inkomenssituatie van een betaalde baan met zich

meebrengt. De door ons geïnterviewde respondenten ontwikkelen een be-

staansethiek die in de eerste plaats gericht is op de reductie van onzekerheid.

De informele activiteiten die ze ontwikkelen spelen hier een belangrijke rol

bij. Die zijn dan ook meer bedoeld om onzekerheden te vermijden dan om

sociale mobiliteit te bereiken. De respondenten zijn vooral gericht op het

handhaven van de zekerheden die zij hebben. Dit wordt wel safety first ge-

noemd (Scott 1976). Het aanvaarden van werk, het aanvragen van nieuwe

subsidies en ander profijt van de hulp- en dienstverlening brengen onzeker-

heden met zich mee over het verloop van de procedures, de contacten met

de bureaucratie en de nieuwe inkomenssituatie (Engbersen et al. 1998, Ypeij

et al. 1999, Engbersen & Staring 2000).

109

Hoofdstuk 5 Sociaal investeren in de socialeinfrastructuur

5.1 Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken zijn diverse aspecten aan de orde gekomen

die relevant zijn voor het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’ dat we in

deze slotparagraaf centraal willen stellen. Een eerste bevinding was dat, in

tegenstelling tot veel gangbare opvattingen, een substantieel deel van de

respondenten die wij hebben onderzocht maatschappelijk actief is. Zij ver-

richten reguliere arbeid, vrijwilligerswerk of zijn actief in scholen, religieuze

organisaties of sportverenigingen. Dat is een opvallend gegeven gelet op het

feit dat het merendeel van de 150 respondenten tot de duurzame armen be-

hoort! Tegelijkertijd zagen we dat eenderde van de respondenten

maatschappelijk inactief is en in een sociaal isolement verkeert. Het bestaan

van deze twee subgroepen is beleidsmatig relevant. Ten eerste omdat veel

gangbare beleidsbeelden over sociaal isolement en maatschappelijke inacti-

viteit dienen te worden bijgesteld. Publieke instellingen kunnen daarmee hun

voordeel doen, omdat potentiële cliënten minder problematisch zijn dan vaak

wordt verondersteld. In geval van de tweede subgroep zou het huidige (lo-

kale) sociale beleid dienen te worden geactiveerd. Hier hebben we te maken

met een groep die de maatschappelijke aansluiting definitief lijkt te hebben

verloren. Daarvoor zijn extra inspanningen noodzakelijk.

Ondanks het feit dat een omvangrijke groep maatschappelijk actief is, profi-

teert men in beperkte mate van het lokale inkomensondersteunende beleid.

In geval van de huursubsidie is het profijt goed te noemen, maar dat geldt in

mindere mate voor de kwijtschelding van lokale heffingen of schuldsanering.

Er is sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. Dat niet-gebruik kan niet ver-

klaard worden uit de gunstige inkomenspositie van de respondenten. De

meerderheid is immers duurzaam arm, en heeft met andere zaken te maken.

In onze studie hebben we vooral stilgestaan bij het perspectief van potentiële

cliënten van publieke instellingen. Uit de interviews kwamen vijf dominante,

negatieve ‘verhaallijnen’ naar voren die betrekking hebben op (1) schending

van de privacy door een soms te bemoeizuchtige overheid; (2) het bestaan

Hoofdstuk 5

110

van hardhorende en begriploze functionarissen binnen publieke instellingen;

(3) te bureaucratische en complexe procedures; (4) gevoelens van vernede-

ring en (5) het bestaan van een sterk wantrouwen ten opzichte van sommige

publieke instellingen. Bij nadere analyse bleek dat dergelijke verhalen vooral

betrekking hadden op de sociale dienst en veel minder op welzijnsinstellingen

waar respondenten over de gehele linie veel minder negatieve ervaringen

mee hebben. Niettemin werpen de negatieve ervaringen met inkomensvoor-

zienend en – ondersteunend beleid een schaduw over veel andere publieke

instellingen en dragen zij deels bij aan een vergroting van de kloof tussen

burgers en overheden. Daardoor is het lokale sociale beleid onvoldoende ef-

fectief en is het gezag van veel instellingen bij burgers slecht.

De soms problematische relaties tussen burger en overheid komen tot uit-

drukking in diverse strategieën van respondenten om hun situatie

hanteerbaar te maken. Dat kan gebeuren door terugtrekgedrag, waardoor

respondenten instanties doelbewust mijden, door veeleisend gedrag, waar-

door men zoveel mogelijk probeert te profiteren van bepaalde voorzieningen

en door regelovertredend gedrag, vooral waar het gaat om het verwerven

van extra informele inkomsten. Deze drie gedragsreacties werken respectie-

velijk onderbenutting, overvraging en manipulatie van sociaal beleid in de

hand, en dragen daarmee bij aan het versterken van fricties tussen burgers

en publieke instellingen. De drie archetypische cliënten die wij in dit verband

onderscheiden - de zich afwendende cliënt, de veeleisende cliënt en de regel-

overtredende cliënt - zijn daar een uiting van.

Naast het perspectief van cliënten is ook aandacht besteed aan de opvattin-

gen van medewerkers van instellingen over hun doelgroepen en hun eigen

ervaringen met het veld van hulpverlenende instanties. We hebben waarge-

nomen dat medewerkers eigen, informele indelingen maken van cliënten. Er

zijn ‘ideale cliënten’, ‘cliënten met de volle plastic tas’, ‘hulpbehoevende cli-

enten’, ‘onwillige cliënten’, ‘calculerende cliënten’ en ‘frauderende cliënten’.

Uit deze indeling spreekt al dat medewerkers op serieuze belemmeringen

stuiten als het gaat om het bieden van adequate hulpverlening. Tevens kan

uit deze indeling worden afgeleid dat er verschil bestaat in de mate waarin

cliënten goed geholpen (kunnen) worden en dat veel uitvoerend werk een

grote variëteit aan gevoelens losmaakt, van voldoening en bevrediging tot

gevoelens van frustratie, moedeloosheid, boosheid en angst. Ook uit de in-

formele cliëntbeelden die een rol spelen in de alledaagse hulpverlening blijkt

dat de onderlinge relatie tussen groepen cliënten en medewerkers van pu-

blieke instellingen verbetering verdient.

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

111

Voor een dergelijke verbetering bestaat in ieder geval een gemeenschappelij-

ke basis. Sommige klachten van cliënten worden door medewerkers

nadrukkelijk onderschreven. Ook zij hebben oog voor gebrekkige organisatie-

structuren, moeizame doorverwijsrelaties, onbereikbaarheid van instellingen,

bureaucratische procedures, onheuse bejegening van cliënten. Ook wijzen zij

op de eindeloze reeks van reorganisaties die de eigen instelling voortdurend

onder druk zet en een negatieve invloed heeft op de hulpverlening. De ge-

sprekken met medewerkers maken daarnaast duidelijk dat men behoefte

heeft aan voldoende middelen, een transparante organisatiestructuur en een

adequate werkrelatie met cliënten. De vraag dringt zich dan ook op hoe de

situatie in Amsterdam-Noord en –Zuidoost zou kunnen worden verbeterd en

hoe een meer vruchtbare relatie - gebaseerd op wederzijds vertrouwen –

tussen cliënten en functionarissen zou kunnen worden gerealiseerd. Het ant-

woord op deze vraag ligt wellicht in het nieuwe beleidsconcept ‘sociaal

investeren’.

5.2 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

Het begrip sociaal investeren is tot nog toe vooral in verband gebracht met

het grote stedenbeleid en minder met armoedebeleid of lokaal welzijnsbeleid.

Het grote stedenbeleid dat in 1995 van start ging, had als centrale doelstel-

ling de neerwaartse spiraal waarin de grote steden waren terechtgekomen

weer om te buigen. Een veelheid van veiligheids-, onderwijs- en arbeidspro-

jecten werd opgestart om wijken en steden leefbaarder te maken en de

maatschappelijke positie van groepen bewoners te verbeteren. Niettemin

bleek uit de eerste evaluaties na vijf jaar grote stedenbeleid dat dit beleid,

net als het armoedebeleid (Engbersen et al. 2000), maar beperkt in zijn op-

zet was geslaagd. Er waren wel verbeteringen opgetreden, maar die waren

vooral het gevolg van de bloeiende Nederlandse economie.18 Tegelijkertijd

bleek dat ondanks de fors toegenomen welvaart en werkgelegenheid er ver-

schillende sociale problemen bleven voortbestaan. De economische bloei en

het gevoerde stedelijke beleid waren onvoldoende in staat om het hoofd te

bieden aan hardnekkige problemen als langdurige (jeugd-)werkloosheid,

duurzame armoede, onderwijsachterstanden en onveiligheid. Deze problemen

tekenden zich vooral af in stedelijke gebieden als Amsterdam-Noord en –

18 Zie SER-advies, 1998, Samen voor de stad, Den Haag, en Rapport van de Com-

missie Onderzoek Lokale Sociale Infrastructuur (‘Commissie Etty’), 1998, DeurenOpenen. Investeren in sociale integratie en participatie, 11 mei 1998.

Hoofdstuk 5

112

Zuidoost waarin hardnekkige problemen bestonden van sociale achterstand

en afnemende sociale cohesie.

De paradoxale situatie deed zich dus voor dat de steden als geheel de

vruchten plukt van de gunstige economische situatie, maar dat juist de meest

kwetsbare groepen onder de stadsbewoners daarvan weinig profiteerden.

Waarom? Omdat het grote stedenbeleid van recente datum is of omdat er

meer fundamentele zaken aan de hand zijn? Wij denken het laatste en wor-

den daarin ondersteund door een groeiend aantal studies waarin een nieuwe

koers voor het grote stedenbeleid wordt bepleit. In die studies duiken steeds

twee begrippen op, namelijk 'sociale infrastructuur' en 'sociaal investeren'

(Duyvendak, Engbersen en Spierings, 2001). Deze twee begrippen zijn ook

voor dit rapport relevant.


Het eerste begrip ‘sociale infrastructuur’ werd al door oud-minister Marga

Klompé in de mond genomen, maar is steeds meer verbonden geraakt met

het grote stedenbeleid van minister Van Boxtel. Door de sterke nadruk van

het eerste paarse kabinet op de fysieke infrastructuur van Nederland en het

versterken van werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie, zou er nu meer

aandacht moeten komen voor diverse sociale maatregelen. Door te spreken

van een ‘infrastructuur’ (denk aan meer gebruikelijke termen als economi-

sche infrastructuur of kennisinfrastructuur) wordt tevens de economische

betekenis van sociale maatregelen geaccentueerd. Want het bevorderen van

de leefbaarheid van buurten en de maatschappelijke participatie van bewo-

ners zijn niet alleen kostenposten, maar leveren ook economische en

maatschappelijke baten op.

In discussies over de sociale infrastructuur worden de volgende aspecten be-

licht. Ten eerste wordt het belang van adequate, duurzame

basisvoorzieningen met goede professionele arbeidskrachten onderkend. En

dan hebben we het over voorzieningen in de sferen van het onderwijs, de ge-

zondheidszorg, de huisvesting, de bijstand, het participatiebeleid, de

kinderopvang en het welzijnsbeleid. Men wil af van de carrousel van tijdelijke

projectjes en ad hoc voorzieningen die geen wortel schieten en weinig effect

sorteren, omdat burgers er geen vertrouwen in hebben. Op sommige van die

basisvoorzieningen is in de voorbije jaren te veel bezuinigd en in anderen is

te weinig geïnvesteerd. Maar herwaardering voor deze basisvoorzieningen

impliceert niet dat zij op een zelfde manier dienen te opereren als vroeger.

Integendeel. Veel van deze organisaties moeten ‘binnenstebuiten’ worden

gekeerd en opnieuw geprofessionaliseerd. Zij moeten in staat zijn om in per-


113

soonlijk contact te treden met burgers en hun professionele deskundigheid

(op terreinen als onderwijs, werk, veiligheid, welzijn) ook echt waar te ma-

ken. Doen zij dat niet dan zal het vertrouwen van burgers in dit soort

instellingen razendsnel afnemen. De Amsterdamse casus die we in dit rapport

hebben beschreven laat zien hoe noodzakelijk een dergelijke verandering is,

zowel voor de medewerkers als voor de cliënten.

Ten tweede wordt gewezen op de betekenis van allerlei informele verbanden

in de steden (Engbersen en Burgers, 2001). Dat blijkt ook uit dit rapport (zie

hoofdstuk 2). Amsterdam-Noord en –Zuidoost herbergen niet alleen duurza-

me armen, maar onderscheiden zich ook door een grote verscheidenheid aan

kleurrijke verenigingen, hechte en uitgestrekte familieverbanden en eigen-

zinnige buurtprojecten. Denk bijvoorbeeld aan de informele netwerken

waarvan alleenstaande moeders veel profijt hebben voor praktische, emotio-

nele en materiele steun, of aan de culturele en religieuze activiteiten van

bewoners (Ypeij en Snel, 2001). Sommige zaken blijken veel beter te kunnen

worden geregeld door bewoners zelf dan door allerlei professionele deskundi-

gen en overheidsfunctionarissen.

Op basis van onze Amsterdamse analyses kan worden vastgesteld dat een

goede sociale infrastructuur een subtiele balans veronderstelt tussen ener-

zijds het realiseren van een adequaat, eigentijds en toegankelijk

voorzieningenniveau - vooral voor de meest kwetsbare groepen en gebieden

- en anderzijds het streven om zoveel mogelijk de bestaande kwaliteiten en

competenties van bewoners te benutten en te versterken. Daarbij moet ge-

waakt worden allerlei informele vormen van zelfhulp en zelforganisatie te

romantiseren of te overdrijven. Het zou dus onjuist zijn om de informele acti-

viteiten van mensen in achterstandssituaties als alternatief voor formele

voorzieningen en professionele hulp te presenteren. Een vitale sociale infra-

structuur veronderstelt vooral een juiste balans tussen statelijke én

particuliere initiatieven, tussen een toetredende en een terugtredende (loka-

le) overheid (Komter, Burgers en Engbersen, 2000). Cruciaal is echter dat de

inspanningen van instellingen meer gericht zijn op het versterken van de be-

staande competenties van individuen en groepen en van de specifieke

kwaliteiten van de gebieden waar zij wonen. Dat brengt ons op het tweede

begrip, namelijk ‘sociaal investeren’.

Sociaal investeren

Bij ‘sociaal investeren’ gaat het om een vorm van beleid dat zich onderscheidt

van meer traditionele vormen van achterstandsbestrijding (Duyvendak, Eng-

bersen, Snel en Spierings, 2001). Sociaal investeren betekent het creëren

Hoofdstuk 5

114

van kansen voor kwetsbare groepen en buurten. Het traditionele sociaal be-

leid was primair gericht op zorg en op inkomenscompensatie. Sociaal

investeren daarentegen is gericht op het stimuleren en activeren van burgers

om zelf invulling te geven aan hun bestaan en hun directe leefomgeving. On-

derwijs en betaald werk zijn veelgenoemde beleidsvelden voor dit

investeringsbeleid. Zij vormen de twee koninklijke wegen naar een volwaar-

dige maatschappelijke positie. Maar sociaal investeren is meer dan alleen het

bevorderen van onderwijs en reguliere arbeid. Sociaal investeren impliceert

tevens dat sociaal beleid aansluiting vindt bij activiteiten van burgers in hun

eigen directe leefomgeving. En dus zijn ook welzijnsbeleid en lokaal armoe-

debeleid van groot belang. De Amsterdamse case maakt duidelijk dat veel

burgers - ook de duurzame armen - op allerlei manieren actief zijn. Het is

van belang om dergelijke activiteiten serieus te nemen en daarbij aan te

sluiten. Dat impliceert echter drie zaken. Ten eerste dat instellingen de soci-

ale leefwereld van cliënten ook daadwerkelijk kennen. Dat is vaak

onvoldoende het geval, waardoor beleidsmaatregelen onvoldoende realistisch

zijn. Ten tweede dat instellingen voldoende middelen hebben om effectief en

professioneel hulp te verlenen. En ten derde dat de permanente reorganisa-

ties binnen de velden van lokaal sociaal beleid worden ingeperkt. Er zijn

stabiele organisaties nodig – waarin kennis en deskundigheid kunnen worden

opgeslagen - om flexibel en overtuigend te kunnen reageren op hedendaagse

sociale problemen. Een vereiste is natuurlijk wel dat dergelijke organisaties

serieus met elkaar weten samen te werken.

5.3 Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal

‘Sociaal investeren’ bouwt nadrukkelijk voort op de maatwerkgedachte. Ook

daarin stond centraal dat adequate hulpverlening de uniciteit van personen

en hun hulpvragen diende te onderkennen. Een zelfde idee ligt ten grondslag

aan het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’. Dat impliceert dat niet zozeer

het wegwerken van verschillen, maar vooral het benutten van verschillen en

kwaliteiten van mensen, groepen en buurten meer centraal komt te staan.

Sociaal investeren impliceert ook dat gebruik moet worden gemaakt van de

inbreng van andere partijen. Daarmee doelen we niet alleen op cliënten en

burgers, maar ook op de inbreng van particuliere partijen, bijvoorbeeld

sportverenigingen, scholen, woningcorporaties en het bedrijfsleven. Het is

echter van belang dat sociaal investeren geen individuele hulpverlenings-

strategie is.


115

Een belangrijke doelstelling van sociaal investeren is het optimaal benutten

en stimuleren van het sociaal kapitaal van personen en groepen. Sociaal ka-

pitaal heeft betrekking op het vermogen van mensen of instellingen om

hulpbronnen te mobiliseren uit de sociale verbanden waar men deel van uit-

maakt. Die verbanden kunnen betrekking hebben op concrete personen,

maar ook op corporate actors (scholen, sociale diensten, bedrijven). We we-

ten bijvoorbeeld uit de literatuur over effectieve scholen, dat scholen die een

goed onderwijssysteem hebben, in combinatie met vruchtbare ouderpartici-

patie, de beste leerprestaties bewerkstelligen. Een dergelijke bevinding is

relevant voor allerlei vormen van lokaal sociaal beleid. Het gaat erom de on-

derlinge verstandhouding tussen instellingen en burgers te verbeteren,

waardoor een sfeer van vertrouwen ontstaat en kennisuitwisseling als vanzelf

plaatsvindt. Zo ontstaan effectieve hulpverleningsnetwerken waarin zowel in-

stellingen als groepen cliënten zijn ingebed.

De betekenis van sociaal kapitaal is ook op een meer praktische manier van

belang. In veel gevallen lijkt het verstandiger om aan te sluiten bij specifieke

netwerken van cliënten (bijvoorbeeld netwerken van eenoudergezinnen) en

die te benutten als het gaat om voorlichting en het wegnemen van wantrou-

wen. De Amsterdam case maakt duidelijk dat op dit gebied nog veel werk

gedaan kan worden. Er bestaat in Amsterdam-Noord en –Zuidoost een om-

vangrijke infrastructuur aan hulpverlenende instellingen, er wonen

omvangrijke groepen die behoefte hebben aan vormen van ondersteuning,

maar beide uiterst gedifferentieerde partijen komen onvoldoende tot elkaar.

De gescheiden werelden die daarvan het gevolg zijn, versterken stereotiepe

beelden en een onverschillige bejegening van elkander. Dat laat onverlet dat

er ook successen worden geboekt. Maar het kan veel beter. Door het ontwer-

pen van stabiele organisaties, toegerust met voldoende middelen en met

professionele medewerkers die kennis hebben van de sociale leefwereld en

competenties van cliënten en die in staat zijn cliënten aan te spreken op hun

eigen verantwoordelijkheid, kan de kloof tussen burgers en publieke instellin-

gen nader worden overbrugd.

117

Literatuur

Beckhoven, A.P.M. van, en E.T. Visser (1998) Praktijkervaringen in de schuld-

hulpverlening. Evaluatie van acht door SZW gesubsidieerde experimenten,

eindrapport, ’s-Gravenhage: Vuga.

Burgers, Jack en Godfried Engbersen (1994) ‘De wrok van Spangen. Opkomst

en neergang van een arbeidersbuurt in: Psychologie & Maatschappij, jrg. 69,

p. 292-302.

Engbersen, Godfried (1995) ‘De institutionele factor: over sociale diensten en

de praktijk van het sanctie- en fraudebeleid’ in: Leo Aarst, Philip de Jong,

Romke van der Veen en Hendrik Wagenaar (red.) Het bedrijf van de verzor-

gingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger,

Amsterdam/Meppel: Boom, p. 37-55.

Engbersen, Godfried en Richard Staring (2000) ‘De morele economie van la-

ge-inkomensgroepen: armoede en informaliteit’ in: G. Engbersen, J.C.

Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid.

Vijfde jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam Uni-

versity Press, p. 76-100.

Engbersen, Godfried, Erik Snel en Annelou Ypeij (1998) ‘De andere kant van

het armoedebeleid. Beleid en realiteit in Amsterdam-Noord’ in: G. Engbersen,

J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Effecten van armoede. Derde

jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University

Press, p. 143-173.

Engbersen, Radboud en Ard Sprinkhuizen (1999) ‘Welzijnbeleid tussen flexi-

biliteit en versnippering’ in: Willem Trommel en Romke van der Veen (red.)

De herverdeelde samenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederland-

se verzorgingsstaat, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 217-242.

Engbersen, Godfried en Jack Burgers (red.), De verborgen stad: de zeven ge-

zichten van Rotterdam, Amsterdam: Amsterdam University Press.

Literatuur

118

Derksen, W. (2000) ‘De armoedeval’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E.

Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport

armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p.

241-258.

Duyvendak, J.W., G. Engbersen, E. Snel en Frans Spierings (2001) De sociale

pijler gefundeerd, Erasmus Universiteit Rotterdam/Verwey-Jonker Instituut

Utrecht.

Gemeenteblad (1998), Vaststelling armoedebeleid Amsterdam, afdeling 1, nr.

51, 27 januari.

Hooghiemstra, E. en T. Knijn (1997) ‘Onder moeders paraplu: alleentaande

ouders op de armoedegrens’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel

(red.) Arm Nederland. De kwetsbaren. Tweede jaarraport armoede en sociale

uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 103-123.

Knegt, Robert (1986) Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening. Partici-

perende observatie bij een sociale dienst, Proefschrift ter verkrijging van de

graad van doctor in de Rechtsgeleerheid aan de Universiteit van Amsterdam,

Groningen: Wolters-Noordhof.

Köbben, A.J.F. en J.J. Godschalk (1985) Een tweedeling in de samenleving?,

Den Haag: OSA.

Komter, Aafke, Jack Burgers, en Godfried Engbersen (2000) Het cement van

de samenleving. Een verkennende studie naar solidariteit en cohesie, Am-

sterdam: Amsterdam University Press.

Kraak, F.S., J.C.R. de Lyon, M. Manesse en G. Westfa (2000) Tips voor de

smalle beurs, Amsterdam: Stedelijk Bureau Deskundigheidsbevordering &

Informatievoorziening.

Martens, F.L, H.D.L.M. Schruer, J.L.J.L. Tijdink (2000) Schuld of geen schuld.

Over schuldhulpverlening inclusief de WSNP, ’s-Gravenhage: Elsevier be-

drijfsinformatie (tweede herziene druk).

Noordam, F.M. (1998) Inleiding Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer (4e

druk).

Literatuur

119

Oorschot, W.J.W. van (1995) Realizing Rights, Aldershot: Avebury.

Pommer, Evert (2000) ‘Intensiteit van armoede en overheidsbeleid’ in: G.

Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het

armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport armoede en sociale uitsluiting, Amster-

dam: Amsterdam University Press, p. 145-178.

Ruijter, Arie de (1998) ‘Invoegen en uitsluiten; de samenleving als arena’ in:

C.H.M. Geuijen (red.) Multiculturalisme, Werken aan ontwikkelingsvraagstuk-

ken, Utrecht: Lemma B.V.

Scott , James C. (1976) The Moral Economy of the Peasants. Subsistence and

Rebellion in South East Asia, New Haven: Yale University Press.

Stadsdeel Amsterdam-Noord (1999) Amsterdam-Noord van A tot Z, Amster-

dam.

Stadsdeel Zuidoost (2000a) Wegwijzer 2000, Amsterdam: Media Press.

Tillo, G. van (1998). Levenskunst in de Bijlmer: Mozaïek van een multicultu-

rele samenleving, Amsterdam: Uitgeverij Kok Kampen.

Ypeij, Annelou en Erik Snel (2000) ‘ “Met z’n vieren één”: Alleenstaande

moeders, armoede en informele steun’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E.

Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarraport

armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p.

101-125.

Ypeij, Annelou, Erik Snel en Godfried Engbersen (1999) Armoede in Amster-

dam-Noord. Eerste deelstudie van project “Landschappen van Armoede”,

Rotterdam: Risbo Contractresearch B.V.

Zwaard, Joke van der (1999) Met behulp van vriendinnen. Moeders uit lage

inkomensgroepen over rondkomen en vooruitkomen, Utrecht: SWP.

Ongepubliceerde documenten

120

Ongepubliceerde documenten

BZO Welzijn (2000) ‘Jaarverslag 1998’, werkplan 2000.

Duyvendak, J.W., G. Engbersen en E. Snel (1999) ‘Stedelijk beleid als sociale

investering: over het stimuleren en benutten van potenties van bewoners en

buurten’. Rotterdam: Risbo/Erasmus Universiteit.

Doras Maatschappelijke dienstverlening Amsterdam-Noord (2000) ‘Jaarver-

slag 1999. Tijdens de verbouwing gaat de verkoop gewoon door.’

MaDi Zuidoost en Diemen (1998) ‘Jaarrapport ’97. Een beeld in cijfers hal-

verwege de subsidieperiode 1997-1998, Maatschappelijk Werk Amsterdam

Zuidoost Diemen, Bureau Sociaal Raadslieden, Stichting Dienstverlening Ou-

deren’, Amsterdam.

(2000) ‘En nu vooruit. Jaarverslag 1999 en beleidsplan 2001’, Amsterdam.

Stadsdeel Zuidoost (2000b) ‘Nota Herijking Welzijnsbeleid Amsterdam Zuid-

oost’ Bijlagen ‘Gesubsidieerd welzijnsaanbod Zuidoost 1999’ en ‘Religieuze,

vrijwilligers- en zelforganisaties in Zuidoost’, Amsterdam: Sector Maatschap-

pelijke Ontwikkeling, Afdeling Welzijn.

SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1999) ‘De andere

kant van Nederland: Voortgangsrapportage 1999’.

121

Bijlage I

Overzicht van geïnterviewde medewerkers

Noord

Bureau Werkwijzer 3 personen

Doras 3 personen

Sociale dienst 4 personen

Stadsdeel 2 personen

Stichting Opbouwwerk Noord 2 personen

Stichting Baan 1 persoon

Zuidoost

Nieuwe Perspectieven 1 persoon

MaDi 7 personen

Sociale dienst 5 personen

Stida 3 personen

Faya Lobi 1 persoon

Observaties cliëntgesprekken

Sociale dienst 2 maal

MaDi 2 maal

Stida 2 maal

123

Bijlage II

Sociale infrastrucuur Amsterdam-Noord en -Zuidoost19

Schematische weergave van inkomensvoorzieningen,

-ondersteuning en welzijns- en belangenorganisaties

NOORD

Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen

• Regiokantoor sociale dienst

• Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)

• GGD (indiceringsinstelling arbeidsgeschiktheid)

Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering

• Arbeidsbureau

• Bureau Werkwijzer

• Fietsenrij

• Experimentele Werkplaats

• Sociale Werkvoorziening Montapack

• Vrijwilligerscentrale


• Bibliotheken, openbaar (4)

• Buurtbeheren (14 samenwerkingsverbanden op verschillende locaties in-

clusief 5 buurtconciërges)

• Doras- AMW (centraal kantoor en 4 wijkposten)

• Doras- schuldhulpverlening (centraal kantoor)

• Doras –Sociaal Raadslieden Werk (centraal kantoor en 4 wijkposten)

• Doras-Welzijn Ouderen (onder andere centraal kantoor, 5 wijkposten, 7

ouderenrestaurants, 1 ontmoetingscentrum, Maaltijdvoorzieningen voor

Ouderen in Amsterdam-Noord en Buurtbus)

• Muziekschool

• Opbouwwerk Noord (1 centraal kantoor, 3 wijkopbouworganen)

19 Informatie is onder andere ontleend aan verschillende jaarverslagen en Stadsdeel

Amsterdam-Noord 1999, Stadsdeel Amsterdam-Zuidoost 2000a + b.

Bijlage II

124

• SBK Kunstuitleen Noord

• Stichting Buurtwerk Noord (centraal kantoor)

• Stichting Buurtwerk Noord -Naschoolse opvang (11 instellingen)

• Stichting Buurtwerk Noord -Peuterspeelzalen(23 instellingen)

• Stichting Buurtwerk Noord-Buurtcentra (8 instellingen)

• Stichting Buurtwerk Noord- Jongerencentra (8 instellingen, 1 speel-o-

theek)

• Stichting Kinderdagverblijven Noord (centraal kantoor en 9 kinderdagver-

blijven)

• Stichting Speeltuinen in Noord en Stichting Speeltuinoverleg Noord (be-

heren 8 speeltuinen)

Zelfhulp- en doelgroeporganisaties en andere particuliere initiatieven

• Bewonersorganisaties die participeren in buurtbeheren (14)

• Culturele vormingsorganisaties (diversen)

• Gère Paulussenhuis (Leefkringhuis)

• Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 20)

• Leger des Heils

• Migrantenorganisaties (ongeveer 10)

• Overige Belangenorganisaties (ongeveer 15, waaronder Bond Baanloze

Scheepsbouwers, Stichting Baan, Meldpunt nieuwe ABW, twee afdelingen

van de ANBO, KBO, Samenwerkingsverband Comité tegen Verarming en

Verrijking)

• Scouting (2)

• Speeltuinverenigingen (8)

• Sportvereninging (ongeveer 80)

ZUIDOOST

Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen

• Regiokantoor sociale dienst (2)

• Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)

• GG & GD (indicering arbeidsgeschiktheid)

Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering

• Arbeidsbureau

• Bureau Nieuwkomers Amsterdam

• Buurtservice Projecten

Bijlage II

125

• Change to Change

• De Doorzetters

• Fayalobi

• Indutec (sociale werkvoorziening)

• NIBO

• Otrabanda

• Sikaman/Recogin (ook schuldhulverlening)

• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Werk en Leefbaarheid (Nieuw Werk,

Ander Werk, 4 werkplaatsen)

• Stichting Werk en Leefbaarheid

• Stida (ook schuldhulpverlening)

• Werkmaatschappij Zuidoost


• Bibliotheken, openbaar (2)

• Kinderboerderijen (3)

• Stichting Amsterdam Thuiszorg, maaltijdvoorziening voor ouderen

• Stichting Buurtwerk Zuidoost

• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Activiteitencentra (7 buurcentra, 4

jongerencentra, Amsterdams Paardencentrum, Krater Kunstzinnige Vor-

ming, Soboveer Ouderensociëteit, Hindostaans Cultureel Centrum

Vikaash, Welzijnsplatform Hindostaanse Moslims, veilige vindplaatsen 4,

w.o. Fayalobi en Otrabanda)

• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Kinderopvang (11 kinderdagverblij-

ven, 10 naschoolseopvang verblijven, 19 peuterspeelzalen)

• Stichting BZO Welzijn –Productgroep Opvoeding en Onderwijs (3 opstap-

projecten, 1 speeltuin)

• Stichting Jam (culturele vorming)

• Stichting Kunstweb (culturele vorming)

• Stichting MaDi – Algemeen Maatschappelijk Werk (2 kantoren, waarvan 1

met loket, 5 andere spreekuurlocaties)

• Stichting MaDi – Budget Advies Centrum (1 schuldhulpverleningsbureau

en 2 voorposten bij Stida)

• Stichting MaDi – Sociaal Raadslieden (2 kantoren, waarvan 1 met loket)

• Stichting MaDi – Dienstverlening Ouderen (2 kantoren, waarvan 1 met

loket, 5 ouderenconcierges, en 1 kantoor van waaruit de projecten Met

Mee, Minibus en Klussenbus worden georganiseerd)

• Stichting Muziekschool Zuidoost

• Stichting Stap (culturele vorming)

Bijlage II

126

• Stichting Streetcornerwork (jeugdwerk)

• Regiegroep integraal jeugdbeleid

Zelfhulp- en doelgroeporganisaties, en andere particuliere initiatieven

• Belangenorganisaties (ongeveer 100, waaronder culturele vorming, ac-

tiegroepen, ouderen- en migrantenorganisaties)

• Bewonersorganisaties (ongeveer 40)

• Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 70)

• Leger des Heils

• Pastoraal Diakonaal Inloopcentrum Bijlmerduif

• Scouting (4)

• Speeltuinvereniging (1)

• Sportverenigingen (ongeveer 70)

• Zang- en muziekverenigingen (ongeveer 7)

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur€¦ · Dit onderzoek onderwerpt de sociale...

Documents

Transcript of Sociaal investeren in de sociale infrastructuur€¦ · Dit onderzoek onderwerpt de sociale...