SCHAALVERGROTING EN BESTUURSKRACHT

VAN SCHOLEN Dr. Dirk Van Damme

Head of the Innovation and Measuring Progress

Division, OECD/EDU & Gastprofessor UGent

• Een korte historische inleiding

• Wat leren we uit de internationale data?

• Autonomie van scholen en marktwerking

• Scholen in netwerken

• Risico’s van schaalvergroting en nieuw centralisme

• Bestuurskracht van scholen versterken

• Samenwerking tussen scholen en netten versterken

• Enkele conclusies

Overzicht

2

EEN HISTORISCHE INLEIDING

3

• Liberale Grondwet van 1836: ‘onderwijs is vrij’

– i.t.t. etatistische opvattingen in Frankrijk en andere delen van Europa

• Schoolstrijd heeft geleid tot een compromis waarbij andere aanbieders dan Rijksonderwijs gesubsidieerd konden worden in ruil voor integratie in publiek bestel

• Verzelfstandiging Gemeenschapsonderwijs plaatste alle aanbieders principieel in een ‘level playing field’

Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk

gediversifieerd onderwijslandschap geleid

4

• Scholen in Vlaanderen hebben een vrij grote mate van autonomie

• Lokale besturen hebben inrichten van onderwijs steeds als een kerntaak beschouwd, zij het dat die in de loop der jaren werd toegespitst op het basisonderwijs (en DKO), behalve in de steden

• Gediversifieerd onderwijslandschap is het gevolg, met zekere mate van gezonde competitie en goede voedingsbodem voor innovatie

– Cf methode-scholen

Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk

gediversifieerd onderwijslandschap geleid

5

WAT LEREN WE UIT DE INTERNATIONALE DATA?

6

Percentage of decisions taken at each level of

government in public lower secondary education (2011)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Neth

erla

nds

Eng

land

Esto

nia

Belg

ium

(F

l.)

Cze

ch R

ep

ub

lic

Hung

ary

Icela

nd

Slo

vak R

epu

blic

Ind

one

sia

Slo

ven

ia

Irela

nd

Austr

alia

Scotla

nd

Pola

nd

Sw

ede

n

Chile

Denm

ark

OE

CD

ave

rag

e

Kore

a

Italy

Isra

el

Fra

nce

Austr

ia

Belg

ium

(F

r.)

Sw

itze

rla

nd

Spa

in

Germ

any

Port

ug

al

United

Sta

tes

Ja

pa

n

Cana

da

Turk

ey

Me

xic

o

Norw

ay

Luxe

mb

ou

rg

Gre

ece

School Local Regional or sub-regional Central or state

7

Share of decisions taken at the school level

(2003, 2007, 2011)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Neth

erla

nds

Eng

land

Czech R

ep

ub

lic

Belg

ium

(F

l.)

Esto

nia

Hung

ary

Slo

vak R

epu

blic

Icela

nd

Scotla

nd

Sw

ede

n

Slo

ven

ia

Austr

alia

Kore

a

Denm

ark

OE

CD

ave

rag

e

Italy

Fra

nce

Austr

ia

Spa

in

Port

ug

al

Germ

any

Ja

pa

n

Tu

rkey

Norw

ay

Me

xic

o

Luxe

mb

ou

rg

2003 2007 2011

8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Central orstate

Regional orsub-regional

Local

School

Organisation of instruction

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Neth

erla

nd

s

Belg

ium

(Fl.)

Belg

ium

(Fr.

)

OE

CD

avera

ge

Gre

ece

Personnel management

Percentage of decisions taken at each level of

government in public lower secondary education (2011)

9

Percentage of decisions taken at each level of

government in public lower secondary education (2011)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Planning and structures

Central orState

Regional orSub-regional

Local

School

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ne

the

rla

nds

Belg

ium

(F

l.)

Belg

ium

(F

r.)

OE

CD

ave

rag

e

Gre

ece

Resource management

10

• Scholen hebben in Vlaanderen een vrij grote autonomie om beslissingen te nemen, vergeleken met andere landen

– Vooral over de organisatie van het onderwijsproces

• Autonomie is ongewijzigd gebleven, terwijl die in veel andere landen licht achteruit is gegaan

– Maar ook bij ons tendensen van toenemende centralisatie

• Lokale besturen hebben bij ons nauwelijks een regie-functie, behalve t.a.v. de eigen scholen

Autonomie scholen in Vlaanderen in

internationaal perspectief

11

AUTONOMIE EN MARKTWERKING

12

• ‘Quasi-markt’-werking

– Grote verschillen tussen scholen in PISA-resultaten in Vlaanderen

• “between-school variance”

– Schoolkeuze en studiekeuze sterk gerelateerd

– Schoolkeuze sterk sociaal bepaald > sociale segregatie tussen scholen

– Vrij grote competitie tussen scholen, die kwaliteit bevorderend kan zijn, maar ook segregatie vergroot

Schoolkeuze is in Vlaanderen een erg

belangrijk gegeven…

13

14

‘Between-school’ & ‘within-school’ variance

(PISA 2012)

100

80

60

40

20

0

20

40

60

80

100

Alb

an

iaF

inla

nd

Icela

nd

Sw

ede

nN

orw

ay

De

nm

ark

Esto

nia

Irela

nd

Spa

inC

ana

da

Pola

nd

Latv

iaK

aza

kh

sta

nU

nited

Sta

tes

Me

xic

oC

olo

mb

iaC

osta

Ric

aR

ussia

n F

ed.

Ma

laysia

Jo

rdan

New

Ze

ala

nd

Lithu

ania

Gre

ece

Mo

nte

neg

roU

nited

Kin

gd

om

Arg

en

tin

aA

ustr

alia

Bra

zil

Port

ug

al

Ind

one

sia

Chile

Thaila

nd

Rom

ania

Tunis

iaS

witze

rla

nd

Peru

Uru

gua

yC

roa

tia

U.A

.E.

Ma

ca

o-C

hin

aS

erb

iaV

iet N

am

Kore

aH

ong

Kon

g-C

hin

aS

inga

po

reA

ustr

iaIt

aly

Luxe

mb

ou

rgC

ze

ch R

ep

ub

licJa

pa

nB

ulg

aria

Isra

el

Qata

rS

ha

ngh

ai-

Ch

ina

Germ

any

Slo

ven

iaS

lovak R

epu

blic

Turk

ey

Belg

ium

Hung

ary

Lie

ch

tenste

inN

eth

erla

nds

Ch

inese

Taip

ei

Performance differences

between schools

Performance variation of

students within schools

Va

ria

tio

n in

stu

den

t p

erf

orm

an

ce

as

% o

f O

EC

D a

ve

rag

e v

ari

ati

on

• PISA 2012 ondervroeg ouders naar belangrijkste overwegingen bij schoolkeuze

– Levensbeschouwelijk en pedagogisch project niet erg belangrijk

– Kosten bij lage SES gezinnen een zeker gewicht

– Academische kwaliteit in zekere mate belangrijk

– Reputatie en aanbod studierichtingen wel erg belangrijk

…maar criteria waarop ouders kiezen, zijn

anders dan beleidsmakers denken

15

16

17

• Diversiteit in aanbod is belangrijk, en zekere mate van competitie is goed, maar te veel marktwerking kan nefaste gevolgen hebben

• Landen die meer marktwerking hebben geïntroduceerd, hebben vaak sociale ongelijkheid in leerresultaten zien toenemen en effectiviteit zien afnemen

• Maar ook landen die weinig autonomie aan scholen geven, scoren slecht

Grenzen van marktwerking en bureaucratisch

centralisme

18

• Evenwicht tussen

– Goed gedefinieerde publieke verantwoordelijkheid, los van wie onderwijs aanbiedt

– Goed functionerende kwaliteitszorg- en accountability-systemen

– Grote autonomie voor onderwijsverstrekkers en scholen, met een gediversifieerd landschap

Troeven van het Vlaamse model

19

SCHOLEN IN EEN NETWERKMODEL

20

Traditioneel top-down governance model

21

Simple – Complicated – Complex:

onder welke categorie valt onderwijs?

22

• Kenmerken van complexity in onderwijs

– Multi-level governance: veel beleidslagen grijpen op elkaar in

– Multi-stakeholders: veel stakeholders en actoren

– Groot gewicht van lokale actoren

– Grote autonomie van processen ‘on the frontline of institutional delivery’, nl. scholen

– Noodzaak om ruimte laten voor de kernprocessen: teaching & learning

Governance in complex education systems

23

• Governance-uitdaging

– Centralisme en bureaucratie, a fortiori opnieuw trachten te centraliseren, is nefast

– Maar ook autonomie van scholen in de zin van geïsoleerde eilandjes in een erg competitieve omgeving, is nefast

– Governance-uitdaging bestaat er in om autonome scholen goed te laten fungeren in netwerken: autonomie x samenwerking

Governance in complex education systems

24

25

SCHAALVERGROTING EN NIEUW CENTRALISME

26

• Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in het onderwijs aangepakt worden

– Op welk van de bestuursniveaus zijn de ‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om bestuurskracht te verbeteren het grootst?

• Overheid

• Koepels/netten

• Samenwerkingsverbanden tussen scholen (Scholengemeenschappen)

• Scholen

27

Schaalvergroting

• Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in het onderwijs aangepakt worden

– Op welk van de bestuursniveaus zijn de ‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om bestuurskracht te verbeteren het grootst?

• Overheid

• Koepels/netten

• Samenwerkingsverbanden tussen scholen (Scholengemeenschappen)

• Scholen

28

Schaalvergroting

• Pleidooien voor één publiek net houden belangrijke risico’s in:

– Creatie van kostelijke bureaucratische en centralistische superstructuren zonder meerwaarde voor de primaire processen

– Verminderde responsabilisering bij actoren en overheden die taken verliezen

– Verlies aan diversiteit en innovatie-capaciteit in het systeem

– Artificiële accentuering van breuklijn openbaar versus katholiek onderwijs

Schaalvergroting

29

• Schaalvergrotingspleidooien zijn symptoom van een regulerende overheid die in een complex systeem aan impact en macht verliest

30

Nieuw centralisme

BESTUURSKRACHT VAN SCHOLEN VERSTERKEN

31

• Belang van goed en krachtig bestuur

– Dat zich baseert op principes van ‘good governance’

– Dat zich op afstand houdt van (micro-) management en schoolleiding voldoende ruimte geeft

– Dat zich focust op strategisch beleid en inbedding van school in lokale gemeenschap

32

Bestuurskracht van scholen versterken

• Groot belang van schoolleiding

– Directeur is de sleutel tot een succesvolle school met hoog beleidsvoerend vermogen

– Van louter administratief naar onderwijskundig leiderschap

– Voor grotere scholen gedeeld leiderschap met rol voor middenkader

• Belang van schoolteam

– Goed functionerend en coherent lerarenteam

– Cruciaal belang van professionalisering, nascholing

33

Bestuurskracht van scholen versterken

SAMENWERKING TUSSEN SCHOLEN EN NETTEN

VERSTERKEN

34

• Grotere autonomie van scholen staat geenszins haaks op betere samenwerking tussen scholen

– Netwerking binnen lokale gemeenschap, samenwerking bedrijfsleven

– Leraren

– Infrastructuur

– Planning aanbod

– Enz.

35

Samenwerking

• Goede balans vinden tussen:

– Belang van leraren om snel een coherente loopbaan te kunnen uitbouwen > muren tussen scholen en netten zijn dysfunctioneel

– Belang van elke individuele school om leraren aan te trekken die passen in eigen profiel en project

– Maatschappelijk belang om de beste leraren daar te krijgen waar ze het meeste nodig zijn > sturing door planning of incentives

Leraren

36

• Aanbod reguleren op een niveau boven individuele scholen is een noodzaak voor efficiënte planning en rationele aanwending van middelen

• Infrastructuur planmatig beheren is eveneens iets dat best op een hoger niveau wordt geregeld

Aanbod en Infrastructuur

37

• Regiefunctie van lokale overheden in faciliteren en stimuleren van samenwerking tussen scholen moet versterkt worden

– Eventueel ook in regelgeving verankerd

– Verzelfstandiging bevoegdheid als inrichtende macht

38

Regie van lokale samenwerking

ENKELE CONCLUSIES

39

• Autonomie van scholen is een belangrijke troef van het Vlaamse onderwijs

– Maar met risico’s op te grote marktwerking en sociale segregatie

• Netwerkbenadering van scholen in governance

– Accent op lokale inbedding en relaties naar stakeholders en maatschappelijke actoren

• Wijzigingen in beheer en bestuur van scholen moet afgemeten worden aan de mate waarin ze autonomie en verbondenheid van scholen verder ontwikkelen en ondersteunen

40

Enkele conclusies

• Bestuurlijke schaalvergroting houdt risico in op bureaucratisering en meer top-down management

• Een publiek eenheidsnet vermindert de diversiteit van aanbieders en pedagogische projecten

– Gaat uit van een achterhaald concept van publieke dienstverlening

41

Enkele conclusies

• Dit neemt niet weg dat samenwerking tussen scholen moet versterkt en aangemoedigd worden

– Leraren

– Infrastructuur

– Regulering aanbod studierichtingen

• En prioriteit is versterken van bestuurskracht en beleidsvoerend vermogen van scholen

– Besturen

– Schoolleiding

– Lerarenteams

42

Enkele conclusies

Dank u voor uw aandacht!

dirk.vandamme@oecd.org www.oecd.org/edu/ceri

twitter @VanDammeEDU

43