Samenvatting Beleid in Beweging (Bekkers)

download Samenvatting Beleid in Beweging (Bekkers)

of 55

description

---

Transcript of Samenvatting Beleid in Beweging (Bekkers)

Samenvatting Beleid in Beweging Victor Bekkers (2007)

Hoofdstuk 1: Politiek, beleid en sturing: een positiebepaling1.1 InleidingDe essentie van politiek en beleid houdt in dat het gaat om de aanpak van maatschappelijke vraagstukken die niet alleen verschillende belangen van verschillende partijen raakt, maar die ook betrekking heeft op de afweging van bepaalde waarden die we als samenleving belangrijk achten.1.2 Politiek, beleid en sturingPolitiek gaat om het toebedelen van waarden voor de samenleving als geheel. Het gaat ook om de vraag voor wie deze afweging van waarden wordt gemaakt, en het gaat tevens om het oplossen van een verdelingsvraagstuk in de context van schaarste. Een institutie die bepaalde organen, spelregels en praktijken kent, heeft de mogelijkheid belangen en waarden tegen elkaar af te wegen en besluiten te nemen die omdat ze zijn genomen volgens de spelregels als gezaghebbend worden ervaren, bv. de representatieve democratie.De politiek kan niet altijd de zorg dragen van de toebedeling van waarden. Er zijn drie soorten allocatiemechanismen:

StaatIn de wet- en regelgeving is vastgelegd welke organen van de staat welke bevoegdheid hebben gekregen om te bepalen wie wat krijgt, met welk bevoegd resultaat en met welk gezag. Waarom eigenlijk de staat? Tegen marktimperfecties, productie van collectieve goederen en diensten, productie van zogenoemde bemoeigoederen, voorkomen dat mensen uitgesloten worden etc.

MarktVraag en aanbod bepalen welke soorten goederen worden aangeboden.

GemeenschapVroeger had elke zuil een eigen gemeenschap, nu slaat gemeenschap op zelfregulering.Beleid is de planmatige uitwerking van bepaalde doelstellingen met behulp van bepaalde middelen. Sturing is de doelgerichte benvloeding van de samenleving in een bepaalde context. Aan een bepaald beleidsprogramma en de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten liggen ook allerlei opvattingen ten grondslag over de wijze waarop een overheid kan en mag sturen en die iets zeggen over de rol en positie van de overheid in de samenleving. Opvattingen die ook verwijzen naar bepaalde waarden waarvoor het noodzakelijk is dat een overheid deze behartigt. Hiermee zijn politiek, beleid en sturing met elkaar verbonden (zie figuur).

Beleid genereert een aantal processen, genaamd de beleidscyclus:Agendavorming -> beleidsontwikkeling -> beleidsbepaling -> beleidsuitvoering -> beleidsevaluatie

1.3 Beleid in soorten en matenOnderscheid tussen soorten beleid: Institutioneel beleidHet gaat om de inrichting van formele verhoudingen tussen organisaties in een bepaalde beleidssector en de toebedeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Doorgaans gaat het om beleidsprogrammas die gericht zijn op het inrichten of herinrichten van stelsels, de posities van organisaties en partijen in dit stelsel en de relaties tussen hen.

Strategisch beleidGericht op het nemen van maatregelen die gericht zijn op het veiligstellen van het voortbestaan van een organisatie ten opzichte van actoren in haar omgeving die op korte termijn en rechtstreeks het voortbestaan van een organisatie kunnen benvloeden.

Tactisch beleidGericht op het formuleren van criteria op grond waarvan bepaalde organisatorische hulpbronnen over bepaalde organisaties of organisatieonderdelen moeten worden verdeeld. Het gaat dan vooral om de vraag wie deze hulpbronnen krijgt toebedeeld.

Operationeel beleidGericht op het geven van instructies en richtlijnen met betrekking tot de concrete uitvoering van bepaalde beleidsprogrammas of wet- en regelgeving. Het gaat vooral om de vraag hoe bepaalde beleidsdoelstellingen gerealiseerd moeten worden.

Een ander onderscheid van beleid:

Explorerend beleidBeleid dat partijen moet mobiliseren om mee te denken, zonder dat de doelstellingen van het te voeren beleid al bekend zijn. Het gaat veeleer om een denkrichting.

Verdelend beleidGericht op verdeling van hulpbronnen over partijen.

Herverdelend beleidGericht op herschikken of corrigeren van de bestaande verdeling van hulpbronnen over partijen, omdat de bestaande verdeling als onrechtvaardig wordt beschouwd.

Regulerend beleidgericht op het dwingend voorschrijven en controleren van bepaalde activiteiten die moeten worden ondernomen om bepaalde doelstellingen te realiseren.

Faciliterend beleidGericht op het ondersteunen van bepaalde als wenselijk geachte doelstellingen zonder dat deze doelstellingen dwingend worden opgelegd.

Stimulerend beleidGericht op het prikkelen van mensen of organisaties om een bepaald, als gewenst gedrag aan de dag te leggen, waardoor bepaalde waarden die de politiek belangrijk acht te realiseren.

Constituerend beleidGericht op het oprichten van instituties en organisaties die bepaalde taken voor hun rekening gaan nemen.

Institutioneel, strategisch en allocatief beleid zijn politiek gevoeliger dan operationeel beleid, want bij deze drie soorten beleid zullen de bestaande situaties veranderen, wat soms niet op veel applaus kan rekenen. Het type van beleid vertelt ons dus iets over de mate waarin beleid gevoelig is voor strijd. Ze vertellen ons ook iets over de soort maatschappelijke vraagstukken die om een bepaalde aanpak vraagt en kennis die hiervoor nodig is.

Hoofdstuk 2: Beleid en maatschappij: beelden van een veranderende samenleving2.1 Inleiding

De samenleving verandert, en dat heeft gevolgen voor de rol en positie van de overheid. Niet alleen worden overheden geconfronteerd met nieuwe of veranderende problemen, maar ook de vormgeving en het verloop van beleidsprocessen veranderen.2.2 De versplinterde samenleving

De samenleving moderniseert. Kenmerkend hiervoor is een steeds verder om zich geen grijpend proces van differentiatie dat gebaseerd is op maatschappelijke specialisatie en arbeidsverdeling. Ook bij de overheid is sprake van specialisatie en differentiatie (nieuwe ministeries & bv. IB-groep zelfstandig). De versplintering kent twee dimensies:

Structurele versplinteringDe structuur van onze samenleving fragmenteert, waardoor de complexiteit van de samenleving toeneemt, die wordt weerspiegeld door een ongebreidelde groei van het aantal organisaties. Enerzijds betreft het relatief zelfstandige organisaties, anderzijds zijn ze ook afhankelijk van elkaar.

Volgens Luhmann is er sprake van een structureel rationaliteitstekort van de samenleving als geheel. De cognitieve vermogens van mensen en organisaties om deze complexiteit te kunnen bevatten, te kunnen doorgronden en vervolgens gericht acties te kunnen ondernemen om bepaalde doelen te realiseren, schieten per definitie fundamenteel tekort. De hoeveelheid informatie waarmee politici, bestuurders, beleidsmakers en burgers worden geconfronteerd is echter exponentieel gestegen (informatie overload). Het rationaliteitstekort wordt versterkt door het feit dat elke organisatie vanuit de eigen positie naar een probleem kijkt, en eigen oplossingen heeft. Vandaar de roep om integraal beleid.

Politiek-culturele versplinteringHierbij gaat het om botsende referentiekaders die samenhangen met de diversiteit van organisatieculturen en de uiteenlopende waarden van de politie, of een andere dienst. Ook hangt het samen met de betekenis die waarden en normen in onze samenleving vervullen, de wijze waarop deze waarden en normen worden gemobiliseerd en worden omgezet in politieke strijdpunten, en worden gebruikt als besluitvormingscriteria.

Lange tijd speelden politieke partijen op basis van een op een bepaalde ideologie gebaseerd politiek programma een centrale rol in de wijze waarop een samenleving, of groepen in deze samenleving, bepaalde waarden en afwegingen hiertussen wilde benadrukken. Deze praktijk is echter steeds meer achterhaald, vanwege de ontzuiling, ontideologisering (meer om de persoon) en toenemende individualisering. Deze individualisering leidt tot steeds mondiger wordende burgers, die minder passief staan ten opzichte van de overheid. Er komt hierdoor ook meer nadruk op issues. Instituties zijn de belichaming van collectieve waarden en normen, en dragen bij aan de stabiliteit en voorspelbaarheid van een samenleving. Maar er ontstaat een kloof tussen de oorspronkelijke waarden waarvoor zij stonden en hun feitelijke functioneren zoals burgers dat in veel gevallen ervaren. Er is ook minder gezag voor deze instituties; de relatie tussen de desbetreffende institutie en de burger is niet meer over het appelleren aan bepaalde waarden, maar een zakelijke relatie tussen consument en producent. 2.3 De netwerksamenleving

De netwerksamenleving is het product van een transformatieproces dat betrekking heeft op de veranderende inzet van technologie in de productieprocessen in onze moderne, westerse samenleving. Industrile producten spelen daarin een minder centrale rol. (digitale) Informatie en kennis zijn de belangrijkste grondstoffen geworden voor de productie van diensten en in mindere mate van goederen. Daarin zit vooral de toegevoegde waarde. Het resultaat is dat er een ingewikkeld en dynamisch geheel van informatiestromen ontstaat met een wereldwijd karakter. De invloed van ICT in onze samenleving is alomvattend geworden. ICT is zelfs ook doorgedrongen tot in de haarvaten van het openbaar bestuur en beperkt zich niet alleen tot het ondersteunen van allerlei bedrijfsvoeringprocessen. De informatisering van allerlei beleidsprocessen en sturingsprocessen vindt op steeds grotere schaal plaats. Tevens wordt technologie ingezet om de relaties die overheden onderhouden met allerlei groepen in hun omgeving en de informatie-, transactie- en communicatieprocessen die daarmee samenhangen, door middel van technologie te herontwerpen dan wel te ondersteunen (e-government).Er is wereldwijde concurrentie, die de spankracht van de verzorgingsstaat uitdaagt. Onze samenleving bestaat uit allerlei stromen van economische, sociale en culturele activiteiten die zich langer afspelen binnen een specifieke ruimte. Er is een dusdanige organisatie van stromen in de vorm van een netwerk, waardoor het mogelijk wordt om het sociale handelen tussen mensen in de tijd op elkaar af te stemmen dat tijd en plaats geen enkele belemmering meer oproept om effectief te kunnen handelen. Werkprocessen kunnen tegelijkertijd en parallel plaatsvinden, zonder dat dit leidt tot cordinatieproblemen. Er is een intensief wereldwijd ruilverkeer, en ook tot allerlei afhankelijkheden en daarop gebaseerde, netwerkachtige samenwerkingsverbanden. De genoemde stromen komen op bepaalde punten bij elkaar, vooral daar waar bepaalde hoogwaardige kennis voorhanden is (bv. beurs New York en Tokio). De netwerksamenleving versterkt het proces van urbanisatie, wat gevolgen heeft voor de verdere leefbaarheid van bepaalde gebieden.

Er zijn winnaars en verliezers. De verliezers vormen de vierde wereld. Er is hier sprake van een ingrijpend proces van sociale in- en uitsluiting, leidende tot een steeds groter wordende kloof tussen haves and have nots. Dit alles betekent dat de leefbaarheidproblematiek van met name wijken in stedelijke gebieden steeds meer in het brandpunt van beleid en politiek komt te staan, omdat de ongewenste effecten van de netwerksamenleving zich op deze plek met name manifesteren.

Beelden worden steeds belangrijker in onze samenleving. Voor de huidige samenleving is er meer ruimte voor een persoonlijke beleving van emoties (bv. demonstraties). Het voordeel van beelden en in bredere zin van symboliek is dat zij enerzijds ruimte bieden voor een eigen interpretatie, maar ook de interpretatie in een bepaalde richting sturen. Zij kunnen ook de manifestatie zijn van ons collectieve geheugen.

De rol van de staat is hierdoor steeds meer onder druk komen te staan. Het is niet langer de centrale actor (supernationaal de VN & EU bv., en ook grote ondernemingen). De productieverhoudingen in de netwerksamenleving trekken zich niets aan van de jurisdictie van een staat, waardoor er in toenemende mate sprake is van een staat zonder land. De staat is niet langer het vanzelfsprekende object van identificatie, maar eerder regionale culturen etc. De politiek richt zich tevens meer op beelden.2.4 De risicosamenleving

De risicos die samenhangen met verregaande (hyper)modernisering van onze samenleving kenmerken zich door het feit dat de gevolgen van crisis in tijd en plaats beperkt zijn, er bestaat geen eenduidige relatie meer tussen oorzaak en gevolg, en er zijn geen afdoende mogelijkheden meer om de geleden schade te compenseren of te kunnen verzekeren. Deze is immers immens. Er is sprake van een grote mate van wederzijdse vervlechting in de netwerksamenleving, wat vitale kwetsbaarheden oproept (verstoring bij de n heeft gevolgen bij de ander).Risicos worden bij het nemen van beslissingen bewust genomen; het zijn kostenposten die worden weggestreept tegen de verwachte baten van een bepaalde beslissing. De risicos kunnen worden berekend met behulp van modellen. Aan de ene ontbreekt echter een echte discussie over de risicos die we als samenleving willen accepteren, en aan de andere kant is er maatschappelijke en politiek gevoelde behoefte om risicos zo veel mogelijk uit te sluiten en wordt zelfs een veiligheidsutopie nagestreefd.

Volgens Beck moet de reflexiteit van dit moderniseringsproces worden versterkt. De kritiek op de risicosamenleving dient verregaand te worden gedemocratiseerd, waardoor de politieke betekenis van risicos wordt onderkend en onderwerp wordt van politiek en publiek debat. Volgens Beck moet de politieke en economisch-technocratische macht in de samenleving worden gescheiden, waardoor een eenzijdige definitie van risicos wordt voorkomen (1), en dient het publiek debat te worden versterkt (2).2.5 De ontstatelijkte samenleving

De afgelopen jaren is er sprake van een terugtocht van de staat als d plek waar het probleemoplossend vermogen van de samenleving als geheel is geconcentreerd: Een verticale opwaartse verschuiving ten gunste van supranationale, internationale en inter-gouvermentele organisaties (EU & VN); Een verticale neerwaartse verschuiving ten gunste van de lokale en regionale overheden; Een horizontale verschuiving ten gunste van de rechtsprekende macht; Een horizontale verschuiving ten gunste van bedrijven; Een horizontale verschuiving ten gunste van functionele overheidsorganisaties (meestal met uitvoerende taken) in het kader van verzelfstandiging, met enige vrijheid; Een horizontale verschuiving ten gunste van het maatschappelijk middenveld; Een horizontale verschuiving ten gunste van de burgerDe staat wordt dus steeds meer uitgehold. Er komen trouwens ook steeds meer hybride organisaties. Er is dus sprake van een ontstatelijke samenleving, met geen een-op-eenrelatie tussen staat en politiek. Dit wil niet zeggen dat er voor de staat geen rol is weggelegd. 2.6 Conclusie1. De georganiseerde complexiteit van de samenleving maakt het steeds moeilijker om oorzakelijke samenhangen te doorgronden. De kenbaarheid van de samenleving is dus per definitie beperkt;

2. De samenhang en maatschappelijke problemen vallen niet langer samen met het grondgebied van de staat en ontrekken zich dus deels aan de jurisdictie van allerlei nationale overheden;3. Het proces van maatschappelijke fragmentatie wordt verder versterkt door een proces van individualisering, dat ook gevolgen heeft voor de waardenafweging die aan veel beleidsmaatregelen ten grondslag ligt;

4. De complexiteit en vervlechting in termen van netwerkvorming leveren per definitie ook een kwetsbare samenleving op;

5. We kunnen constateren dat de plaats waar politieke afwegingen plaatsvinden steeds vaker niet meer samenvalt met de formele plekken van de staatsmacht

De roep om beleid gaat door, maar het vermogen van overheden om hierin sturend op te treden is beperkt. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop beleid kan worden ontwikkeld en uitgevoerd.

Hoofdstuk 3: Benaderingen van beleid3.2 Een vergelijkingsmodel

In het boek worden vier benaderingen van beleid en beleidsprocessen beschreven: Rationele benadering. Accent ligt op het bereiken van de doelstellingen op grond van kennis en informatie. Meer weten levert een beter beleid op.

Politieke benadering. Accent ligt op de machtsstrijd tussen allerlei belanghebbende partijen. Steun en draagvlak zijn dan ook essentieel voor het succes van het te voeren beleid.

Culturele benadering. Beleid wordt vooral gezien als een zingevingsproces. Succesvol beleid is beleid dat voor alle betrokken partijen een gedeelde betekenis heeft.

Institutionele benadering. Beleid wordt vooral gezien als door bepaalde regels, praktijken en instituties gevormd beleid. Succesvol beleid is beleid dat voldoet aan en aansluit bij de gegroeide praktijken of deze juist weet te doorbreken.3.3 De rationele benadering van beleid

Dominant verklaringsmechanismeDoelrationaliteit, oftewel het realiseren van doelstellingen.

Wereld- en mensbeeldHomo economicus, met behulp van rationeel gedrag zijn doelen maximaal te bereiken. Doelmaximalisatie is nobel, maar vaak niet reel, daarom streven naar bevredigende oplossingen (Simon: te weinig info? Dan streven naar bevredigende mate van rationaliteit). De overheid kan door middel van beleid de samenleving sturen op grond van de geformuleerde doelstellingen.

InstrumentatieProgrammering (structurering van handelingen die moeten worden verricht om de doelstellingen van beleid te realiseren) en beleidsinstrumenten (het zijn neutrale instrumenten, met rationeel gedrag wordt voor een bepaald instrument gekozen).

BeoordelingEffectiviteit, efficiency en samenhang (interne samenhang: onderlinge afstemming tussen de doelstellingen van het beleid, externe samenhang: mate waarin beleidsprogrammas op verschillende plaatsen ontwikkeld en uitgevoerd niet tegenstrijdig zijn).

Rol van kennisen informatieErg belangrijk bij opstellen van beleidstheorien op grond waarvan een beleidsprogramma wordt ontworpen (overzicht van het probleem maken) (1), en in het bepalen of de uitvoering van de genomen maatregelen de gewenste effecten heeft opgeleverd (2). Overheid als information processor (steeds efficinter en effectiever) en als managerial rationalism (werken met een dashboard, overzicht houden).

Verloop van het beleidsprocesDe beleidscyclus:maatschappelijk probleem => agendavorming => beleidsvoorbereiding => beleidsbepaling => beleidsuitvoering => beleidshandhaving => beleidsevaluatie => terugkoppelen van beleidseffecten => agendavorming => enz.

Rol van politiekPrimaat van politiek, met accent op formele politieke instituties en spelregels. Duidelijke scheiding politiek en bureaucratie.

3.4 De politieke benadering van beleid

Dominant verklaringsmechanismeAfweging tussen waarden en concrete belangen van betrokken partijen is onderwerp van strijd om macht en belang. Polycentrisch perspectief (meerdere partijen met overheid ertussen) in plaats van unicentrisch perspectief (overheid erboven, dit is bij de rationele benadering)

Wereld- en mensbeeldStrijd in arenas en beleidsnetwerken om veiligstellen van eigen belangen. Ook het idee van (wederzijdse) afhankelijkheid. Afhankelijkheid leidt tot strategisch gedrag met bepaalde interactiepatronen (bv. conflict, dwang en overleg).

InstrumentatieBeleidsinstrumenten zijn machtsbronnen die gebruikt worden om bepaalde specifieke belangen te realiseren. De inzet van beleidsinstrumenten heeft ook gevolgen voor toekomstig beleid (meer autonomie voor gemeenten). Verder zijn instrumenten ook netwerksturing en het heeft verband met netwerkmanagement.

BeoordelingBeleid is succesvol als eigen belang veilig is gesteld en als het op genoeg steun kan rekenen van partijen. Bij beleid zijn doelstellingen veelal de uitkomst van een onderhandelingsproces waarvoor steun en draagvlak bestaat.

Rol van kennisen informatieKennis, informatie en ICT zijn machtsbronnen om probleempercepties en oplossingen te ondersteunen en het ondersteunen van onderhandelingsproces. Daarnaast kan het bijdragen aan een beter begrip van de posities die partijen innemen. Tenslotte zijn het machtsbronnen, gericht op strategische onzekerheidsreductie.

Verloop van het beleidsprocesBeleidsprocessen verlopen grimmig en rommelig, stapje voor stapje vooruitgang (incrementalisme). Beleidsproces loopt door elkaar, elke ronde nieuwe onderhandelingen. Beleidsnetwerken worden gezien als vuilniszaken (strijd om macht is hierdoor strijd tussen advocacy coalitions).

Rol van politiekBeleid is politiek, het gaat namelijk om de strijd om afweging tussen waarden en belangen. Politiek zit in een netwerk van actoren, wel netwerkmanagement. Versplintering en vermaatschappelijking van de politiek.

3.5 De culturele benadering van beleid

Dominant verklaringsmechanismeIn beleid zijn bepaalde betekenissen gestold, zoals symbolen (rookverbod), oftewel expressieve dimensie (meer blauw op straat). Beleid kan ook worden gezien als de uitkomst van bepaalde zingevingsprocessen, waarin actoren op grond van hun definitie van de werkelijkheid trachten de inhoud van beleid te benvloeden, door middel van interactie en communicatie. Belang en beleid te conceptualiseren als taal en in termen van beelden.

Wereld- en mensbeeldSamenleving als reservoir van betekenissen. Mensen zijn gericht op betekenisvolle interactie. Sociale constructie van de werkelijkheid door discourscoalities.

InstrumentatieStrategien voor framing en re-framing. Dit collectieve leerproces kan worden gezien als trajectmanagement. Symbolen als instrument voor betekenisverlening.

BeoordelingBeleid is succesvol als er voldoende steun voor is (draagvlak) en belangrijk is dat er een leer- en veranderingsvermogen is (voorkom monopolisering van de werkelijkheid, dat wil zeggen een eenzijdige definitie van het probleem).

Rol van kennisen informatieDit zijn vooral interpretatieve schemata of denkkaders die partijen hanteren. Drie manieren om schemata te conceptualiseren, namelijk gedeelde overtuigingen (beliefs) (1), bepaalde frames (2) en verhalen of verhaallijnen (3). Werkelijkheden worden daarmee afgebakend en geclassificeerd in termen van zinvol of niet zinvol. ICT is uitkomst van proces dat automation of bias heet. Dat wil zeggen dat bij bepaalde systemen al bepaalde veronderstellingen horen.

Verloop van het beleidsprocesBeleidsprocessen krijgen vorm in discourscoalities (groep actoren met dezelfde interpretaties over de werkelijkheid) waarbinnen taalspelen plaatsvinden. Beleidsproces gezien als traject van permanente interactie dat doorlopen moet worden, waarin in telkens nieuwe ronden bestaande werkelijkheidsdefinities worden herbevestigd of nieuwe worden gecreerd.

Rol van politiekPolitiek als betekenisverlener (the politics of meaning) en politiek als facilitator van processen van betekenisverlening en inrichting van politieke ruimten, waarin debat plaatsvindt en zich op grond van een zinvolle communicatie een gezamenlijke beleidspraktijk ontwikkelt.

3.6 De institutionele benadering van beleid

Dominant verklaringsmechanismeEr is sprake van regelgeleide, padafhankelijke relaties tussen partijen. Dit betekent dat de ruimte om zelf keuzes te maken voor een groot gedeelde vastligt.

Wereld- en mensbeeldHet gedrag van een samenleving wordt benvloedt door instituties en regels. Ze benvloeden daarmee ook de interacties tussen en de rollen die worden ingenomen.

InstrumentatieBeleidsinstrumenten afhankelijk van de beleidsstijl en de instrumenten die een beleidsvoerder al ter beschikking heeft staan (padafhankelijk).

BeoordelingBeleid is succesvol als is voldaan aan logic of consequence (is het effectief uitgevoerd?) en logic of appropriateness (past het beleid wel?). legitimiteit kan een organisatie verzekeren door isomorfisme (coercive, mimic en normative). Ten derde is beleid succesvol als het bijdraagt aan het leer- en veranderingsvermogen.

Rol van kennisen informatieKennis en informatie zijn door regels geleide, selectieve interpretaties. Het zijn hierdoor gestolde werkelijkheidsdefinities, regels bepalen hoe kennis en informaties worden uitgewisseld, en instituties zijn zelf kennisbronnen en regels bevatten ook kennis.

Verloop van het beleidsprocesRegels structureren inhoud en verloop (en dus ook interactie) van beleidsprocessen, en de rol die actoren hierin innemen. Door bestaande routines en procedures wordt het beleidsproces ook gestructureerd.

Rol van politiekZorgen voor stabiliteit door te zoeken naar integratie en belangenafweging en afstemming. Ook betekenis geven aan de samenleving hoe bepaalde problemen aan te pakken. Tenslotte zorgen voor een voldoende levendige politieke samenleving om met nieuwe uitdagingen om te gaan.

3.7 Conclusie

Beleid krijgt vorm en inhoud in de interactie tussen partijen. Deze interactie wordt bepaald door: Kennis en informatie kleuren ook de definitie van de werkelijkheid;

Verschillende beelden over de werkelijkheid door partijen;

Partijen hebben verschillende referentiekaders om problemen te beoordelen en te selecteren;

Er is geen onbegrensde interactie door allerlei formele en informele regelsHoofdstuk 4: Benaderingen van sturing4.3 Klassieke vormen van sturing

Klassieke vorm van sturing is monocentrisch, het is beheersbaar en oplosbaar vanuit een centraal punt.Veronderstellingent.a.v. sturingKenmerken van klassieke sturing

Politiek-ideologischelegitimiteitMaakbaarheid en vooruitgang. De overheid al maatschappelijke probleemoplosser. Overheid bovengeschikt aan de samenleving.

Sturend vermogen van de sturende organisatieSturend vermogen vooral gezien als een structureringsvraagstuk van de sturende organisatie: de organisatie als machine, piramide en doelboom.

Zelfsturend vermogen van organisaties en

maatschappelijke actorenWeinig tot geen aandacht. Deze is immers maakbaar.

Object en context van sturingObject zijn interne bedrijfsprocessen (throughput). De maatschappelijke context is gericht te benvloeden, vooral door goede informatie.

Kennis en informatieRationaliteit als toverwoord. Groot vertrouwen in kennis en informatie ter vergroting van de rationaliteit van beleidsprocessen.

Sturingsmodaliteiten en -instrumentenSturing gericht op gedetailleerde beheersing (command and control) van processen en ontwikkelingen door middel van wet- en regelgeving en planning.

4.4 De grenzen van sturing

Waardoor is vertrouwen in het sturende vermogen van de overheid op de proef gesteld: Financieel-economische overwegingenGrote staatsschuld, recessie en te grote staatsapparaat. Meer vertrouwen in de macht als allocatiemechanisme.

Juridische overwegingenTe veel regels, roep om deregulering en zelfregulering wordt steeds groter.

Bestuurskundige overwegingenOverheid is niet het centrale punt, maar zit in een complexe samenleving. De overheid bestaat niet, dus meer aandacht voor cordinatievraagstuk. Ook meer aandacht voor beleid: de uitvoering van beleid geschiedt in een complex en gefragmenteerd netwerk van partijen met te onderscheiden belangen en perspectieven. Tenslotte de vraagtekens bij de effectiviteit van beleid en sturing (zie Volendam en Enschede).

Door deze overwegingen was de roep om een nieuwe vorm van sturing nodig, behalve in geval een crisis (centrale uitvoering is beter) en bij relatief getemde problemen waarvoor een pasklaar en effectief antwoord is ontwikkeld.4.5 Nieuwe vormen van sturing

Gaat uit van polycentrische sturing.

Veronderstellingent.a.v. sturingKenmerken van nieuwe sturing

Politiek-ideologischelegitimiteitTerugtreden van de overheid als maatschappelijke probleemoplosser. Neoliberale gedachten over marktwerking.

Sturend vermogen van de sturende organisatieWeinig aandacht. In eerste instantie vooral gericht op interne bedrijfsvoering.

Zelfsturend vermogen van organisaties en

maatschappelijke actorenZelfsturend vermogen van organisaties en sectoren wordt onderkend en tot uitgangspunt voor sturing genomen. Sturing op hoofdlijnen en op afstand. De overheid is slechts een actor in het brede beleidsnetwerk van actoren.

Object en context van sturingRelatieve autonomie en wederzijdse afhankelijkheid van partijen in een beleidsnetwerk zijn kenmerkend voor de context van sturing. Object van sturing is het zelfsturende vermogen.

Kennis en informatieKennis en informatie als machtsbron, gericht op bescherming van positie in netwerk. Kennis en informatie zijn beperkt. Verscheidende perspectieven en rationaliteiten liggen aan sturing ten grondslag.

Sturingsmodaliteiten en -instrumentenSturingsmodaliteiten gericht op: Sturing op sleutelparameters aan de input- en outputzijde van organisaties door middel van budgetfinanciering, contractmanagement en prestatiesturing (bv. NPM);

Sturing door middel van incentives (prikkels);

Sturing gericht op procedurering en structurering van de relaties in een beleidsnetwerk en de creatie van level playing fields;

Sturing gericht op gemeenschappelijke beeldvorming door middel van communicatie, overleg en onderhandeling en interactieve beleidsvorming.

Voor- en nadelen van sturing op in- en outputparameters (zoals onder meer NPM voorstelt):

+Een verbetering van de transparantie van en de verantwoording over de bereikte resultaten door meetbare doelstellingen

+Een versterking van het leer- en oordeelsvermogen (want resultaten zijn duidelijk zichtbaar)

+Een prikkeling van innovatie en ondernemerschap door prestatiesturing

-Outputsturing belemmert vernieuwing en leidt tot verstarring

-Outputsturing werkt verhullend, omdat het leidt tot een kwantificering van de werkelijkheid

-In- en outputsturing werken bureaucratisering in de hand (door sturing op grond van budgettering)

Voor- en nadelen van sturing op grond van incentives:

+Geeft actoren ruimte om eigen afweging te maken, want dwang is er niet. Dit kan leiden tot minder weerstand, waardoor effectiviteit en legitimiteit van de sturingsinterventie kan toenemen.

-Wil zeggen dat actoren daadwerkelijk hun kosten-baten-afweging laten benvloeden door incentivesturing. Er is niet sprake van een eenvoudig stimulus-responsmodel, maar meerdere factoren spelen een rol bij de benvloed bij actoren.

-Sturing op individueel niveau kan leiden tot ongewenste uitkomsten op collectieve niveau.

-Er worden de facto geen resultaten geboekt en/of worden slechts optische gedragswijzigingen bereikt. Bijvoorbeeld het Mattheus-effect: voordelen van een bepaalde maatregel komen meer ten gunste aan hen die er het minst behoefte aan hebben, terwijl zij die het meer nodig hebben te weinig van de voordelen genieten.

Voor- en nadelen van sturing structurering en procedurering van relaties:

+Sturing gericht om elke partij een faire uitgangspositie te creren, zodat deze een grote vrijheid heeft om een stem te geven aan de eigen afwegingen en prioriteiten.

-Er is niet altijd sprake van een gelijke uitgangspositie voor elke partij, waardoor machtsongelijkheid ontstaat.

-Er kunnen ook allerlei ongewenste effecten ontstaan die voorheen niet voorzien waren op grond van het theoretische c.q normatieve model dat door beleidsmaker wordt gehanteerd.

-Als bepaalde partijen instemmen met het veranderen van de spelregels en positie van actoren in een sector, arena of netwerk, zullen ze bewust een verlies aan invloed accepteren. Een dergelijke verandering kan echter een bedreiging inhouden (elke partij wil zo min mogelijk invloed verliezen). Ook een punt van aandacht is de borging van bepaalde zwakke belangen.

Voor- en nadelen van sturing op gemeenschappelijke beeldvorming:

+Maatschappelijke vraagstukken waarop het te ontwikkelen beleid een antwoord moet geven, hebben een pluriform karakter en deze pluriformiteit moet als uitgangspunt worden genomen.

+Kans op weerstand in de uitvoering vermindert flink

-De kans bestaat echter ook dat er geen gemeenschappelijk beeld ontstaat, waardoor het proces verzandt.

-Punt van aandacht is de betrokken actoren op het gebied van representativiteit en gezaghebbend. Is er ook aandacht voor zwakke belangen?

-Dit model veronderstelt dat macht afwezig is en dat er sprake is van een open en eerlijke dialoog, waarin partijen zich laten leiden door rede en argumentatiekracht. Dit is erg naef.

4.7 Conclusie

De klassieke sturing heeft veel weg van de rationele benadering van beleid, de nieuwe sturing heeft veel weg van de politieke, culturele en institutionele benadering van beleid.Hoofdstuk 5: Beleidsproblemen en agendavorming5.1 Inleiding

De eerste fase van de beleidscyclus is de fase waarin maatschappelijke problemen worden vertaald in politieke problemen waarvoor een oplossing moet worden gezocht. Beleidsproblemen zijn geen objectief gegeven, maar geconstrueerde problemen die bovendien in allerlei soorten en maten voorhanden zijn.5.2 Beleidsproblemen in soorten en maten

Een beleidsprobleem is de discrepantie tussen een maatstaf (objectiviteit van maatstaf is betwist!) en een voorstelling van de bestaande of een te verwachten situatie. De partijen hanteren ook verschillende maatstaven om bepaalde eisen te legitimeren. Er ontbreekt consensus over de kennis die nodig is om een bepaald probleem te kunnen begrijpen. Hiermee zijn vier soorten problemen te typeren:Zekerheid van kennis

Consensus over maatstavenHoog Laag

Hoog Getemde problemen(on)tembare wetenschappelijke problemen

Laag (on)tembare ethische problemenOngetemde politieke problemen

1. Getemde problemenWe hebben een beleidstheorie, op grond daarvan ook oorzaak-gevolg- en doel-middelrelaties. Hiervoor is de rationele benadering het meest geschikt.

2. (on)tembare wetenschappelijke problemenNog te weinig kennis over het probleem. Ook kunnen voor- en tegenstanders van bepaalde theorien met elkaar overhoop liggen. Hiervoor is de politieke benadering het meest geschikt.

3. (on)tembare ethische problemenOnenigheid over de waarden (maatstaven), bv. euthanasie. Hiervoor is de politieke benadering het meest geschikt.

4. Ongetemde politieke problemenOok wel wicked problems genoemd. Geen overeenstemming over de maatstaven en te weinig kennis. Dit leidt tot een strijd, en dus is de politieke benadering wederom het meest geschikt.

De status van problemen kunnen overigens veranderen, bv. door meer kennis of consensus over een bepaald probleem te bereiken, bv. de aidsproblematiek.5.3 De sociale en politieke constructie van beleidsproblemen

Beleidsproblemen hebben sociale en politieke constructies (actoren strijden namelijk om voorrang, met eigen kijken op het probleem). We geven een bepaald beleidsprobleem een subjectieve inkleuring en daarmee ook aan de aanpak. Dit wordt allemaal bepaald door de volgende factoren:a. Macht en belangActoren proberen eigen belangen en positie voorop te stellen

b. ReferentiekaderOp welke manier kijkt men naar het probleem

c. Mens- en wereldbeeldHoe reageert de samenleving? => individualistisch mens- en wereldbeeld (eigen belang, geven en nemen);

=> egalitaristisch mens- en wereldbeeld (gelijkheid voorop);

=> hirarchisch mens- en wereldbeeld (van boven centraal naar burgers,

duidelijke regels);

=> fatalistisch mens- en wereldbeeld (overheidsinterventies zijn altijd gedoemd

te falen);d. RegelsRegels en instituties waarboven actoren moeten functioneren, leveren ook probleempercepties op

e. TaalWoorden en verhalen, cijfers, oorzaken en verantwoordelijkheden om het probleem te definiren

f. CoalitiesZoals advocacy coalitions

g. CommunicatieZo leren partijen van elkaar en worden werkelijkheidsdefinities op elkaar aangepast

Politieke karakter van definiren van beleidsproblemen vooral bij classificeren, dan is er sprake van in- en uitsluiting, zoals de herkeuring van arbeidsongeschikten (wie is wel arbeidsongeschikt, en wie niet?). De wijze waarop we de aard van een maatschappelijk probleem onder woorden brengen, heeft ook gevolgen voor de wijze waarop overheden dit vertalen in beleid.5.4 Benaderingen van agendavorming

Op welke wijze worden maatschappelijke problemen vertaald in vraagstukken waarmee politici en beleidsmakers iets moeten doen?1. Non-decision-makingEr is een grote mate van variatie van soorten goederen die om aandacht vragen, terwijl voor elk probleem ook verschillende definities en aanpakken bestaan. Er valt dus veel te kiezen. Aan de wijze waarop elites bepaalde onderwerpen op de politieke agenda willen plaatsen, ligt de mobilization of bias ten grondslag over de wenselijkheid van bepaalde politieke conflicten en de bereidheid van een elite om hiervoor strijd aan te binden.

Non-decision-making wil zeggen dat bepaalde onderwerpen of interpretaties buiten beschouwing worden gelaten. Er vindt dus filtering plaats, bv. hypotheekrenteaftrek (H-woord) en integratie in Rotterdam ten tijde van de PvdA-colleges.

2. BarriremodelEr bestaan verschillende agendas, die elk barrires oproepen die moeten worden overwonnen. De soorten agendas zijn universum, maatschappelijke/publieke agenda, politieke agenda, besluitvormingsagenda en beleidsagenda (zie sheet 17 van college 3!). Er zijn twee bewgngen te onderscheiden, eentje van buiten naar binnen, en van binnen naar buiten.

Het barriremodel legt uit dat per te onderscheiden fasen barrires moeten worden overwonnen om van de ene fase naar de andere fase te kunnen gaan. Er zijn twee modellen; n van Cobb en Elder (CE), en n van Van der Eijk en Kok (EK). EC heeft meer aandacht voor het proces van wensen, het eerste gedeelte van het agendavormingproces. Wanneer gaat een onderwerp naar een hoger niveau? Als het betekenis heeft voor de lange termijn (1), als het gaat om een non-technisch onderwerp (2), als het een uniek onderwerp is (3), als het een algemeen en ambigue onderwerp is (4) en als het betekenis heeft voor de maatschappij (5). Taal en statistiek zijn machtige instrumenten om een aansprekend verhaal over oorzaken en gevolgen te vertellen en daarmee het beeld van de werkelijkheid te sturen. De focus ligt naast deze issue articulatie en issue expansie ook op de massamedia, want deze zorgen voor publieke aandacht (publieke agenda), en dus ook voor politieke aandacht (politieke agenda). EK hebben aandacht voor proces vanaf politieke agenda, CE niet, want volgens CE kan het beleid nog vele keren gewijzigd worden.

Kanttekeningen van het barriremodel: - Model gaat uit van lineariteit (historisch volgtijdelijke ontwikkeling), maar dat is niet altijd zo, zo kunnen fasen worden overgeslagen, bv. in geval van een crisis of door media hypes. Er is naast een outside initiation ook een inside initiation (van binnen naar buiten dus). Volgens de punctuated equilibrium-benadering komt paradigmaverschuiving pas na grote interne (ministerie) en externe (volk) druk;- De massamedia is geen doorgeefluik. Zo gebruiken politici en bestuurders ook andere informatiebronnen (1), hebben media belang bij aandacht en eigen belang (2), en dagen de nieuwe media zoals internet de traditionele media uit, door middel van micro-mobilisatie (3);- Sommige agendas drukken andere agendas weg. Hiervoor heeft dit model geen verklaring;- Op de maatschappelijke of politieke agendas kunnen ook oplossingen staan die zoeken naar een probleem. Hierdoor meer aandacht voor de oplossing.

3. StromenmodelDe professionele organisaties en overheidsbureaucratien worden gezien als een georganiseerde anarchie. Het stromenmodel gaat uit van een koppeling van drie stromen:- Probleemstroom Bestaat uit percepties van problemen die door beleidsmakers als politiek en beleidsmatig relevant worden geacht. Drie mechanismen zorgen voor deze relevantie: indicatoren (1), gebeurtenissen (2) en feedback (3).

- Beleidsstroom De mate waarin een idee overleeft als een acceptabel idee, wordt binnen een beleidsgemeenschap onder meer bepaald door deze factoren: idee moet technisch inpasbaar zijn (1), idee moet verenigbaar zijn met dominante waarden binnen de beleidsgemeenschap (2), en idee moet toekomstbestendig zijn (3). Met deze drie criteria is een shortlist op te stellen van relevante oplossingen en beleidsvoornemens. Policy enterpreneurs zijn mensen die risicos willen nemen en bereid zijn hun reputatie daaraan te verbinden. Dit in de hoop dat de desbetreffende oplossing aanslaat.

- Stroom van politieke gebeurtenissen Deze stroom bestaat uit: nationale gemoedstoestand (1), georganiseerde politieke krachten (2) en de positie van overheidsorganen (3).

Als deze drie stromen bij elkaar komen, is er een policy window, de tijd is dan rijp voor een dergelijke oplossing, bv. generaal pardon in 2006 (eerst geen meerderheid hiervoor, na verkiezingen wel).

Kanttekeningen van het stromenmodel:Stromenmodel laat zien onder welke omstandigheden een onderwerp wel tot beleid kan komen, het barriremodel toont aan welke omstandigheden ertoe bijdragen dat een onderwerp juist niet tot beleid heeft geleid. Het stromenmodel geeft aandacht aan het complexe en grilliger verloop bij de beleidsvorming rondom omtembare problemen. Het laat zien dat actoren zelf de realisatie van bepaalde probleemdefinities en oplossingen ter hand kunnen nemen. Ook stelt het ons beschikbaar om taal en concepten van processen te begrijpen.

Maar kritiek is er ook op het stromenmodel:- Toeval speelt een grote rol, maar is dit wel zo? Is hierdoor alles wel contingent? Zo wordt agendavorming ook door regels en praktijken geleidt.- Nadruk ligt op outside initiation (van de burgers), maar door middel van inside initiation (binnen ministerie) is het ook mogelijk om agenda te vormen.- Koppeling kan ook worden gezien als wederzijdse aanpassing om tot bevredigende en incrementele oplossingen te komen.

Hoofdstuk 6: De vorming van beleid: ontwerp, instrumentkeuze en besluitvorming6.2 Ontwerpstrategien

Verschillende wegen voor een beleidsmaker om beleid te ontwerpen: Beleidsanalytische perspectiefEen beleidstheorie formuleren op grond waarvan interventies worden vastgesteld. Inzicht in de oorzaken en gevolgen van het probleem geeft een handreiking om vervolgens op zoek te gaan naar aangrijpingspunten voor interventie. Er wordt vooral getracht het rationele keuzeproces van beleidsmakers, politici en bestuurders te ondersteunen. Dit perspectief werkt goed bij tembare of ongetemde wetenschappelijke problemen.

Coproducerende perspectiefOntwikkeling van een beleidsprogramma wordt gedefinieerd als het ontwikkelen van een gezamenlijke beleidspraktijk waarin belanghebbende partijen door middel van communicatie, overleg, onderhandeling en (uit)ruil op grond van wederzijdse afhankelijkheid trachten een gemeenschappelijk beeld te ontwikkelen over de aard en omvang van een bepaald beleidsprobleem en mogelijke daarbij passende oplossingen. Dit perspectief kent een inhoudelijke en procesmatige kant.

Participerende perspectief Beleidsmakers kiezen ervoor om burgers en groepen burgers een actieve rol te geven in het opstellen van allerlei plannen. Het voordeel van een dergelijke methode is dat er meer kans bestaat op het verrijken van de kwaliteit van het probleem en van mogelijke oplossingen en dat er meer draagvlak bestaat voor een bepaalde oplossing.

Imitatieperspectief Beleidsmaker zoekt naar oplossingen in de praktijk die elders zijn ontwikkeld, en die hij wel onder bepaalde condities kan en wil overnemen. Overheidsorganisaties zijn bereid en in staat tot het overnemen van ideen, oplossingen die elders zijn ontwikkeld, als het een functionele en instrumentele betekenis heeft (1), als het een politieke betekenis heeft (2), als het een institutionele betekenis heeft (3), als het een diffusiestrategie heeft, dat wil zeggen het concept verspreiden (4), en als het een leerproces is (5).

In de keuze voor een ontwerpstrategie kunnen drie overwegingen een rol spelen:

1. Aard van het probleem (zie H3);

2. Beleidsproduct (beleidsanalytische betoog, politiek pleidooi, expertadvies, essay);

3. Terug te denken, dat wil zeggen uitvoeringsgericht denken

6.3 Het ontwerpen van beleid: vier ontwerplogicas

Vier logicas om beleid te ontwerpen:1. De rationele benadering: het uittekenen van beleidEr bestaat niet altijd consensus over de aard van de oorzaak-gevolgrelaties die aan het probleem ten grondslag liggen en de aangrijpingspunten die deze kunnen bieden voor mogelijke interventies. Een hulpmiddel hiervoor is de beleidstheorie (veronderstellingen omtrent oorzaak-gevolgrelaties, doel-middelrelaties en normatieve relaties). Een ander hulpmiddel is het beleidsveldprocesmodel (probeert inzichtelijk te maken welke processen ten grondslag liggen aan bepaalde oorzaken en welke processen weer gemobiliseerd moeten worden om bepaalde doelstellingen te realiseren). Interventies zijn dan gericht op het in een gewenste richting benvloeden van deze processen.

Met een doelboom is het mogelijk de onderlinge relaties, processen en afhankelijkheden die in de redeneringen die aan het beleidsprogramma ten grondslag liggen, te volgen. Zie vb. op blz. 162. Daarnaast bestaat ook een beleidsveldmodel, zie vb. op blz. 163.

Hoogerwerf geeft hiermee de volgende ontwerpregels:- Formulering en analyse van de opdracht tot het maken van beleid zoals deze is gegeven en daarbij passende randvoorwaarden zoals deze door de verantwoordelijke opdrachtgever zijn vastgesteld;- Het ontwerpen van een model van causale relaties op basis van theoretische gegevens en beschikbare gegevens;- Conceptformulering van einddoelen en bijbehorende evaluatiecriteria binnen het kader van de opdracht;- Formulering ex ante van de te verwachten effecten op grond van de inzet van bepaalde middelen of de realisatie van allerlei tussengelegen doelen; dit alles binnen het kader van de opdracht;- Vergelijking van de te verwachten baten en kosten van de toepassing van alternatieve middelen;- Het ontwerpen van n of meer beleidsmodellen of voorspellen;- Analyse en eventueel ontwerpen van het daarbij passende uitvoeringsproces;- De uiteindelijke vormgeving van het beleidsontwerp.

Een goede beleidstheorie moet gebaseerd zijn op empirische kennis (1), op een deugdelijke argumentatie (2), het moet voldoende flexibel en voldoende lerend zijn (3), en het moet politiek en maatschappelijk aanvaardbaar zijn (4).

Soms is voldoende wetenschappelijke kennis niet voorhanden en is de aard van het probleem vaak te complex om te doorgronden. Daarom heeft Van Heffen vier soorten ontwerpstrategien:

Mate van eenvoud

Mate van zekerheideenvoudigComplex

ZekerRoutinematig ontwerpenDiagnostisch ontwerpen

OnzekerIntutief ontwerpenLerend ontwerpen

Bij een routinematige ontwerpstrategie gaat het om bekende en eenvoudige beleidsproblemen. Bij een diagnostische ontwerpstrategie gaat het om een complex probleem, maar beleidsmakers zijn wel in staat een complexe diagnose van het probleem te maken en dus de oorzaak-gevolgrelaties op te sporen. Bij de intutieve ontwerpstrategie gaat het om relatief eenvoudige problemen die bestaan uit een beperkt aantal oorzaak-gevolgrelaties, alleen we weten niet hoe deze relaties precies in elkaar zitten. Daarom schetsen beleidsmakers dan verschillende scenarios van mogelijke oplossingen. Bij de lerende ontwerpstrategie gaat het om beleid ontwikkelen voor een complex probleem en waarvoor geen solide en betrouwbare kennis voorhanden is.

Kanttekeningen:- Een beleidstheorie is niet de ontwikkeling van wetenschappelijke theorien voor beleid, maar het zijn handelingstheorien. Kenmerkend hiervoor is dat gebruik wordt gemaakt van theoretische/wetenschappelijke en op praktijkervaring gebaseerde inzichten die kunnen helpen bepaalde beleidsconcepten te onderbouwen.- Elke actor heeft zijn eigen beleidstheorie: een eigen kijk op het probleem.- Beleidstheorie- en beleidsveldprocesmodel zijn niet leidend, want de doelstellingen zijn vaak vaag. Het ligt ook aan het soort probleem.

Volgens Van der Knaap zorgt een beleidstheorie ervoor dat het beleid focus behoudt, maar het kan ook leiden tot onnodige simplificering. Daarnaast is een beleidstheorie een richtlijn bij de uitvoering van beleid, maar het kan ook leiden dat alles hierdoor dichtgeregeld wordt. Tenslotte is een beleidstheorie een ijkpunt voor de beoordeling van beleid en de inrichting van daarop toegesneden evaluatieonderzoek, maar het kan aanleiding geven tot leerprocessen op het verkeerde niveau.

2. De politieke benadering: beleidsontwikkeling als strategoBeleidsontwikkeling vindt plaats in een arena vol verschillende actoren. Met een netwerkanalyse kun je bepalen wat hun perceptie is van het probleem, wat hun belangen zijn, wat hun machtspositie is, de afhankelijkheidsrelaties tussen hen, en de gevolgde en verwachte strategische opties die hen ter beschikking staan. Het is hierbij belangrijk extra aandacht te schenken aan de machtsbronnen die actoren hebben. Hoe meer macht een actor immers heeft, hoe meer invloed hij heeft op de beleidsontwikkeling. Een actor heeft verschillende machtsbronnen, te weten materile hulpbronnen, financile hulpbronnen, kennis en vaardigheden, informatie en ICT, positie- en functiemacht op basis van formeel toebedeelde taken, positie in besluitvormingsproces, relaties, imago en collectieve macht (bv. coalities). De hulpbronnen zijn verspreid over de actoren, wat leidt tot wederzijdse afhankelijkheid en onzekerheid. De mate waarin een actor macht kan uitoefenen op grond van deze hulpbronnen, wordt mede bepaald door het bepaalde toepassingsbereik van een machtsbron (1), de onmisbaarheid van een machtsbron (2), de onuitputtendheid van een machtsbron (3), de overdraagbaarheid van hulpbronnen (4), de houdbaarheid van een machtsbron (5) en de ruilbaarheid van een machtsbron (6).

Met machtsbronnen ontstaan verschillende afhankelijkheidsrelaties:1. Pooled interdependency: Actoren maken gebruik van een

gemeenschappelijk reservoir2. Sequential interdependency:het gaat om ketenafhankelijkheid3.Reciprocal interdependency:Wederzijdse afhankelijkheid (zoals een netwerk)

De afhankelijkheid wordt bepaald door:1. De mate waarin een hulpbron van belang is voor het dagelijkse voortbestaan van een actor2. De mate waarin een actor die deze externe hulpbronnen controleert ook daadwerkelijk in staat is de beschikbaarheid, de verdeling en het gebruik ervan feitelijk te benvloeden3. De mate waarin er daadwerkelijk alternatieve hulpbronnen beschikbaar zijn

Door de afhankelijkheidsrelaties ontstaan interactiepatronen. Er kan bij deze patronen onderscheid worden gemaakt tussen:

Relevantie interactiepatronen

type 1Non-interactie-> vermijding-> fusie

type 2Conflictueuze interactie-> conflict of strijd-> competitie

type 3Gecordineerde interactie-> competitiebeperking-> coalitievorming-> samenwerking

Strategien om conflicten te vermijden en overeenstemming te vergroten

type 1Conflictvermijding-> complexiteitsreductie (deelstukken maken)-> beperking van de reikwijdte van het beleid

type 2Consensusverbetering-> probleemoplossing (in kaart brengen)-> overreding (overtuigen)-> onderhandeling (uitruil van belangen)-> dwang

Het gaat overigens niet alleen om een strijd tussen specifieke belangen, maar ook om een strijd tussen bepaalde rationaliteiten die bepaalde waarden vertegenwoordigen die actoren gebruiken om hun posities en belangen te rechtvaardigen. Er zijn vier soorten rationaliteiten en je kunt een rationaliteitenanalyse opstellen:

Actor AActor B Actor CActor D

Politieke rationaliteit(hoe moeten problemen waarmee een samenleving worstelt worden, moeten en kunnen aangepakt?)

Juridische rationaliteit(Eisen de democratische rechtsstaat stelt aan het maken van beleid staan centraal)

Economische rationaliteit(hoe kan en mag een beperkte hoeveelheid financile middelen worden aangewend?)

Technologische en/of professionele rationaliteit(elke professional heeft een eigen theorie over een probleem)

Beide analyses (netwerkanalyse en rationaliteitenanalyse) laten zien dat coalities eventueel noodzakelijk zijn om beleid succesvol te ontwikkelen, vanwege verschillende belangen in een versplinterde samenleving. Het maken van zulke analyse dwingt ook om terug te kijken; het versterkt de uitvoeringsgerichtheid van het te ontwerpen beleid door te kijken welke actor welke taak heeft.

3. De culturele benadering: beleidsontwikkeling als beeldenstormNiet alleen actoren willen door middel van beleid zin geven aan hun eigen belangen, referentiekaders en posities, maar ook beleid zelf heeft tot doel zin te geven aan de wijze waarop een samenleving de problemen waarmee ze geconfronteerd wordt, wil aanpakken. Beleid heeft dus ook een expressieve of symbolische betekenis. Beelden, symbolen en iconen spelen immers een belangrijke rol in de culturele ontwikkeling van de samenleving, en hebben ook een politieke betekenis (dominantie van de beeldcultuur). Symboliek kan verschillend werken, maar ook bijdragen tot inspiratie, kan weerstanden overwinnen en nieuwe betrokkenheid genereren.

In de beleidsontwikkeling gaat het dan ook om de vraag in hoeverre een bepaald beleid in staat is krachtige beelden op te roepen, waardoor partijen zich gemakkelijker met een bepaalde aanpak kunnen identificeren (hierdoor is communcatiestrategie belangrijk). Het probleem is echter dat symbolen voor meer dan n uitleg vatbaar zijn. Daarom is het zoeken naar representatie belangrijk. De symbolische representatie van beleid kan op verschillende manieren vorm en inhoud krijgen, waardoor het beleid wordt vertaald:

1. Vertellen van een verhaal of het ontwikkelen van een verhaallijn. Dit appelleert aan de dagelijkse werkelijkheid van een probleem2. Personaliseren van een probleem of aanpakProbleem vertalen naar een reel persoon, zoals Meisje van Nulde3. Uitvergroten van een kleurrijk detailHet detail is representatief voor het grote verhaal (bv. ijsbergen en broeikaseffect)4. Vertellen van een oorzakelijk verhaalVerschillende verklaringen van een probleem5. Metaforisch taalgebruikBeeldspraken om een complexe werkelijkheid tot uitdrukking te brengen6. Symbolenbv. nationale vlag, burgemeester als burgervader7. MythenTrachten veelal een bepaalde noodzakelijkheid of bepaalde waarheid te verkondigen8. Visualiseren

9. CijfersZijn zowel een metafoor als een symbool

Bij deze benadering gaat het vooral om een verhaal te ontwikkelen. Is het een verhaal dat alle betrokken actoren omarmen, of niet, en is het het resultaat van een politiek compromis tussen belangen? Deze vorm van beleid wil beleid ontdoen van macht en belang, maar dat is onmogelijk, en taal en beelden zijn niet neutraal.

4. De institutionele benadering: beleidsontwikkeling als waarderingspraktijkBeleidsontwikkeling wordt vooral begrepen vanuit de sturende of beperkende invloed die regels en spelregels hebben voor de wijze waarop beleid tot stand komt. Er wordt vooral gelet op de structurerende invloed die allerlei instituties hebben op de vrijheid van actoren om beslissingen te nemen en de relaties tussen deze actoren dientengevolge bestaan. Zij structureren daarmee de interacties tussen actoren en benvloeden daarmee ook de waardering voor een bepaald beleidsontwerp. Bij deze waardering spelen twee logicas of spelregels een rol. De eerste is de logic of consequence (vooral de traditionele beleidsanalyse is hierop gebaseerd), die aandacht wil vragen voor de te verwachten gevolgen van een bepaald beleidsprogramma in relatie tot de beoogde doelstellingen van het programma. De tweede is de logic of appropriateness, die zich afvraagt of een programma wel past bij het heersende politieke en maatschappelijke klimaat. Op grond van deze twee logicas wordt duidelijk dat in het vooral beoordelen van een beleidsontwerp geen eenduidig waarderingsoordeel kan worden uitgesproken. Daarom komen bij de beleidsontwikkeling vier vragen aan de orde:

1. Werkt het? (is het beleid doelgericht?)

2. Past het? (is er maatschappelijke of politieke steun?)

3. Mag het? (Verwijst naar juridische rationaliteit met allerlei regels etc.)

4. Hoort het? (is het voor burgers aanvaardbaar?)

Deze benadering laat ook zien dat padafhankelijkheid altijd een rol speelt in het ontwerpen van beleid, waardoor alternatieve benadering niet of nauwelijks in ogenschouw worden genomen. Dit vermindert het leervermogen van actoren. Beleidsmakers dienen zich hiervan bewust te zijn en het beleidsproces zo in te richten dat er sprake is van creatieve concurrentie, waarin meervoudige probleemopvattingen alsmede meervoudige oplossingen tot uitgangspunt worden genomen en tot onderwerp van debat en dialoog worden gemaakt.

Samengevat zijn er 6 ontwerprichtlijnen:

1. Beleidsmakers streven ernaar een beredeneerd inzicht (kennis en kwaliteit van argumentatie) op grond van voorhanden zijnde kennis en hen ter beschikking staande empirische gegevens, zodat ze (partieel) inzicht hebben in:

De oorzaken van het probleem De effecten die dientengevolgde optreden De processen die hieraan ten grondslag liggen

Op grond hiervan kan worden bepaald:

Wat mogelijke aangrijpingspunten voor interventie zijn

Welke middelen/beleidsinstrumenten ter beschikking staan op grond waarvan deze interventie kan worden uitgevoerd

Wat de voor- en nadelen van deze instrumenten zijn

Wat de te verwachten effecten van de inzet van deze instrumenten zijn, zowel in termen van beoogde en niet-beoogde effecten, als van hoofd- en neveneffecten en op welke termijn (korte of lange termijn) de effecten zichtbaar worden

Welke kosten en baten met de inzet van deze instrumenten samenhangen

2. Het maken van een netwerkanalyse waarin een beschrijving plaatsvindt van de betrokken actoren, hun perceptie van het probleem, hun belangen, hun machtspositie, de afhankelijkheidrelaties tussen hen, en de gevolgde en verwachte strategische opties die hen ter beschikking staan;

3. Gericht op het maken van een analyse van de rationaliteiten waardoor bepaalde actoren zich met name laten leiden;

4. Aandacht vragen aandacht om in het ontwerpen van beleid rekening te houden met de expressieve dimensie van beleid, die gericht is op het kunnen mobiliseren van krachtige beelden waarmee partijen zich kunnen identificeren;

5. Getracht moet worden om een antwoord te geven op de volgende vier vragen: werkt het, mag het, past het en hoort het?

6. Beleidsontwerpers moeten zich bewust zijn van hun eigen padafhankelijkheid en voorwaarden moeten creren voor een proces van creatieve concurrentie

6.4 Beleidsinstrumenten

Als in het beleidsontwerp is bepaald welke aangrijpingspunten voor interventie mogelijk zijn, is de volgende vraag welk beleidsinstrumenten of welke combinatie beleidsinstrumenten hiervoor kan worden ingezet.In de rationele benadering van beleid worden beleidinstrumenten gezien als het gereedschap van de beleidsmaker, als een middel dat gericht is op de benvloeding van het keuzegedrag van actoren, zodat deze hun gedrag meer aanpassen aan de doelstellingen van het beleid die met de inzet van het instrument worden beoogd. De eigenschappen van het instrument worden dan vooral gedefinieerd in termen van de beoogde effectiviteit en efficiency.

In de politieke benadering van beleid wordt een bepaald beleidsinstrument vooral in verband gebracht met de mate waarin het al dan niet tot weerstand kan leiden. Het instrument is effectiever als er meer draagvlak voor is.

Beleidsinstrumenten moeten kunnen omgaan met de pluriformiteit van het netwerk, de relatieve geslotenheid van actoren in het netwerk en de interdependentie tussen deze actoren. Beleidsmakers moeten weten dat actoren hun gedrag door verschillende rationaliteiten laat benvloeden. Beleidsinstrumenten zijn geen neutrale instrumenten, maar machtsbronnen die naast andere machtsbronnen kunnen worden aangewend ter versterking, bescherming of verzwakking van de positie van actoren in een beleidsnetwerk. Hiermee worden beleidsinstrumenten ook gezien als sturingsinstrumenten. Een voorbeeld is een tweedegeneratie-instrument, gericht op zelfregulering, zoals een convenant. De keuze voor een bepaald instrument is een politiek-ideologisch keuze en dus normatief bepaald. De keuze wordt bepaald door de maatschappelijke en politieke wind die waait, door de opvattingen over de positie van de overheid, en door traditie (aldus de institutionele benadering).Soorten beleidsinstrumenten geordend naar verschillende aspecten en sturingsmodellen:

Sturingsmodel/ AspectJuridischEconomischCommunicatief

DirigerendConstituerendGebod, verbodGrondwet, staatsrechtPrijsreguleringInfrastructuele werkenVoorlichtingOnderwijs, onderzoek

IndividueelAlgemeenVergunningWetHeffing PrijsreguleringAdviesMassamedia

BeperkendVerruimendGebod, verbodOvereenkomstHeffingSubsidiePropagandaVoorlichting

Dit model geeft een heldere weergave van beleidsinstrumenten (+1), en het laat zien hoe combinaties mogelijk zijn (+2). Maar er is wel enige overlap (met onduidelijke verhouding) (-1), er wordt geen aandacht geschonden aan het klassieke instrument voorzieningen (-2), het zegt weinig over de intensiteit van de werking die optreedt (80% is meer dan 20%) (-3), er is weinig aandacht voor het instrument planning (-4), en er is weinig aandacht voor de invloed van ICT als beleidsinstrument (-5).

Er is sprake van een steeds inniger wordende relatie tussen ICT en de inzt van beleidsinstrumenten in het openbaar bestuur. Hood heeft hiervoor een eigen indeling gemaakt:

Type hulpbron/ soort instrumentNodaliteit(overheid als centraal knooppunt in een netwerk)Geld(beschikbaarheid over financile middelen)Autoriteit(wettelijke macht van overheid)Organisatie

EffectorsSpecifiekGeneriekMondelinge boodschappenBoodschappen via massamediaSpecifieke subsidiesOpen subsidieregelingenIndividuele voorschriftenAlgemene voorschriftenIndividuele voorzieningenAlgemene voorzieningen

DetectorsSpecifiekGeneriekOngevraagde informatieInwinnen van informatieOngevraagd geven van een beloning voor informatieSluiten van een overeenkomst om informatie te krijgenMeldingsplichtUitvoeren van periodieke controlesDetectiesystemenPlaatsen van afluisterapparatuur, cameras

De inzet van instrumenten is in toenemende mate onderhevig aan een proces van digitalisering dat nieuwe kansen biedt. Ook wordt daardoor voeding gegeven aan het idee van de overheid als een geavanceerde information processor, waarbij weten nieuwe macht impliceert. ICT ondersteunt beleidsinstrumenten, maar is zelf een detecterend en effecterend instrument, want: Beleidsinstrumenten kennen een informatieaspect dat gemakkelijk kan worden gedigitaliseerd;

Toegankelijkheid van informatie valt steeds gemakkelijker te organiseren;

ICT versnelt informatieverwerkingsprocessen;

Reflexiviteit van informatieverwerkingsprocessen neemt toe;

Het selectieproces van informatieverwerkingsprocessen kan meer worden ontsloten, waardoor gerichter informatie en kennis kunnen worden ontsloten en het distributieproces kan worden verfijnd;

Transparantie van doelgroepen en kenmerken binnen beleidsvelden verbetert, hierdoor kunnen beleidsmakers een beter inzicht hebben in de context waarbinnen een beleidsinstrument wordt ingezet.6.5 Besluitvorming over beleid

Na het ontwerpen van beleid komt de vaststelling van het programma. Hierdoor wordt het programma een politiek bekrachtigd programma.Terug naar de klassieken

Rationele benadering (root method)Incrementele benadering (branch method)

Formulering van heldere waarden/criteria en doelstellingen die duidelijk te onderscheiden zijn van alle mogelijke ter beschikking staande middelen op grond waarvan een beoordeling kan plaatsvinden.Formulering van waarden/criteria, doelen en middelen die niet van elkaar zijn te onderscheiden, maar nauw met elkaar zijn vervlochten.

Beleidsvorming als het formuleren van doel-middel-relaties. Eerst worden de doeleinden bepaald en vervolgens wordt gezocht naar middelen om deze doeleinden te realiseren.Vervlechting van doelen en middelen zorgt ervoor dat het moeilijk of onmogelijk is om doel-middelrelaties te bepalen.

Succesvol beleid is beleid dat gebaseerd is op de inzet van middelen waarvan kan worden verwacht dat de inzet van deze middelen zal bijdragen aan de realisatie van een bepaald doel.Succesvol beleid is gebaseerd op politieke overeenstemming tussen beleidsmakers, zonder dat een gedegen beleidsanalyse van doel-middelrelaties heeft plaatsgevonden.

De analyse is alomvattend, waarbij elke relevante factor in ogenschouw wordt genomen.De analyse is erg beperkt, omdat mogelijke effecten, mogelijke alternatieve aanpakken en mogelijke relevante waarden/criteria worden genegeerd.

Theorievorming speelt een belangrijke ondersteunende rol.Omdat sprake is van een strategie van beperkte vergelijking van mogelijke alternatieven, ook in het licht van eerdere keuzes, speelt theorie nauwelijks een rol.

De rationele benadering zorgt ervoor dat een beperkte set van doelen en middelen aan elkaar worden aangepast. Beslissers streven in deze benadering naar de inzet van middelen die op een bevredigende manier bijdragen aan de realisatie van het gestelde doel. Maar het verloop van de stappen is in de praktijk vaak veel grilliger. Ook zijn de doelstellingen in de praktijk niet helder maar vaag, met voortdurende aanpassing en debat. Tenslotte is er geen aandacht voor pluriformiteit binnen de organisatie die een besluit neemt.

Het incrementalisme gaat uit van kleine stapjes, voortdurende voortmodderen. Dit omdat beleidsvorming een proces een graduele aanpassing van het bestaande beleid aan veranderende omstandigheden is (1), en omdat de besluiten de samenleving met voorzien van integriteit en stabiliteit, en draagvlak (2). De kracht van deze benadering is de aandacht voor het politieke karakter van beleidsbepaling. Maar niet alle politieke veranderingen hoeven het gevolg te zijn van een proces van wederzijdse aanpassing (1), het incrementalisme kan ook worden gezien als het resultaat van de pluralistische democratie, waar sommige beslissingen niet worden genomen, of worden uitgesteld (2). Daarnaast spelen wetenschappelijke inzichten en theorievorming wel degelijk een rol van betekenis in beleidsvormingsprocessen, en kunnen beleidsmakers door het incrementalisme niet voldoende worden uitgedaagd (3), waardoor er gebrek is aan creativiteit en vernieuwing (4).Rationele en incrementele benaderingen zijn elkaars tegenpolen, mixed scanning zit daartussen. Volgens mixed scanning vindt besluitvormingsproces plaats op twee niveau. Op het eerste niveau worden alle denkbare alternatieven meegenomen; op het tweede niveau worden alleen alternatieve toegelaten die niet op problemen stuiten en dus niet verworpen worden. Deze worden dan vervolgens tot in detail uitgediept, volgens de handvatten die de rationele besluitvormingstheorie daarvoor geeft. Het onderscheid tussen een rationeel en incrementeel niveau is in de praktijk vaak moeilijker te maken.

Dror maakte een normatief optimummodel, vanwege zijn kritiek op het conservatieve incrementalisme. Hij volmaakte het rationele model door extrarationele elementen zoals intutie en ervaring te introduceren, en door de beperkte kennis volledig te benutten. Dit model begint met het expliciteren van relevante waarden en probeert via een ordening van deze waarden tot een definitie van het probleem te komen. Dror heeft echter teveel vertrouwen in de ondersteunende rol van wetenschappelijke kennis en theorievorming, en legt hij de uitvoering van zijn model vooral in de handen van technocraten en andere experts en heeft hij daarmee onvoldoende oog voor de democratische inbedding van besluitvormingsprocessen over beleid.

Van fasen naar stromen, ronden en arenas

Er is echter geen soeverein besluitvormingscentrum, maar talrijke centra. Ook spelen verschillende actoren een rol. Binnen de overheid is tevens sprake van een interne strijd tussen partijen; dit kan leiden tot creativiteit, maar ook tot verlamming. Besluitvormingsprocessen verlopen hierdoor veel chaotischer en complexer dan in de rationele benadering, waarin de fasen van de beleidsontwikkeling en bepaling strikt gescheiden zijn.

Model/veronderstellingRationele modelstromenmodelRondenmodel

Criteria voor het uitleggen van volgtijdelijke activiteitenStadia van logisch opeenvolgende activiteiten, geordend vanuit het perspectief van de beleidsvoerende organisatieDrie gelijktijdig bestaande stromen van actoren, oplossingen en stromen die hun eigen ontwikkeling doormakenSimultane reeksen van beslissingn door actoren die in interactie tot voortgang in beleidsronden leiden

Typering van beleidsprocessenSequentie van ontwikkeling, bepaling, uitvoering en evaluatie van beleidReeks van toevallige of georganiseerde koppelingen tussen deze stromenInteractie tussen beslissingen van verschillende actoren

Assumpties over voortgangOp een zeker moment wordt het beleid vastgesteld, zodat vervolgactiviteiten kunnen plaatsvindenDe stromen ontwikkelen zichzelf; koppelingen bepalen en wijzigen het beleidBeslissingen die een ronde afsluiten en/of een ronde entameren creren vooruitgang

Assumpties over de inhoud van een procesDe beleidsvoerende organisatie adopteert een maategevend probleem als een opdracht tot beleidsontwikkeling en ontwikkelt vervolgens een oplossing, waardoor inhoud ontstaatDynamiek in en koppeling tussen stromen bepalen of beleidswijzigingen tot stand komenWederzijdse afhankelijke actoren nemen beslissingen die in interactie inhoud tot stand brengen

Het institutionele model van beleid wijst op de standaard procedures die moeten worden doorlopen. Het gedrag van partijen dat hierdoor gestalte krijgt in allerlei spelronden, wordt ook bepaald door allerlei repertoires, die kunnen intern gelden voor een actor, maar ook voor alle actoren.

Rondom een bepaald beleidsprobleem kunnen verschillende arenas worden onderscheiden waarin aspecten van het probleem worden behandeld, terwijl de deelnemende actoren van arena tot arena kunnen verschillen. Actoren gaan tegenwoordig ook weleens over tot advocacy coalitions die over de grenzen van organisaties heen gaan en daardoor een belangrijke verbindende rol vervullen in het koppelen van actoren en daarmee ook van arenas.Hoofdstuk 7: Beleidsvorming als coproductie7.1 Inleiding

De overheid is slechts een van de vele partijen in een bonte stoet van partijen met taken, posities, belangen en machtsbronnen, terwijl diezelfde overheid op haar beurt weer bestaat uit een conglomeraat van verschillende soorten organisaties die zich op verschillende schaalniveaus bewegen. De metafoor van het beleidsnetwerk maakt dit duidelijk. Er is dus sprake van coproductie.7.2 De intellectuele wortels van coproductie

De Nederlandse bestuurspraktijk wordt gekenmerkt door overleg, onderhandeling en uitruil om bevredigende aanpakken te ontwikkelen voor politiek ontembare problemen. Een dergelijke aanpak is coproductie. Kenmerkend hiervoor is dat (wederzijds) afhankelijke partijen in een netwerk op grond van een proces van wederzijdse beeldvorming komen tot een gemeenschappelijk definitie van het probleem en daarop voortbouwende aanpakken, waardoor een gezamenlijke beleidspraktijk ontstaat. Er moet sprake zijn van een gedeelde perceptie en definitie van onder andere de aard en de omvang van wederzijdse afhankelijkheden die tussen de in het geding zijnde aspecten, belangen en posities bestaan.In de politieke benadering van beleid zijn strijd, onderhandeling en compromisvorming kenmerkend voor de totstandkoming van beleid. In de culturele benadering van beleid wordt in en door communicatie getracht een gemeenschappelijke taal te ontwikkelen of een gemeenschappelijk beeld te creren van de aard en omvang van het aan te pakken vraagstuk en daarbij passende oplossingen. In de institutionele benadering van beleid wordt gewezen op een historisch gegroeide en bewezen bestuurspraktijk of bestuursstijl.

Voor effectieve aanpak van maatschappelijke problemen is samenhang en samenspel nodig, dus alle neuzen moeten in dezelfde richting wijzen. Binnen de samenleving en binnen de overheid zijn meer sturingscentra. Om overeenstemming te bereiken is het belangrijk een overzicht te maken van factoren die de gemeenschappelijke beeldvorming positief en negatief benvloeden, en de inrichting van besluitvormingsarrangementen is belangrijk. Coproductie heeft ook veel te maken met de bestuurlijke verschuiving richting governance, waarin sprake is van zelfregulering (1) en waar samenwerking noodzakelijk is vanwege afhankelijkheden tussen de betrokken partijen, voor een effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken (2). Tevens wordt erop gewezen dat de hybride samenwerkingsverbanden politieke systemen zijn, omdat binnen deze verbanden politieke beslissingen worden genomen (toebedeling van waarden voor de samenleving).Er is een discussie over coproductie tussen een instrumentalistische (manier om coalities te creren voor maatschappelijke beeldvorming), interventionistische (vorm van ketenmanagement waardoor partijen worden geprikkeld samen te werken), en een benadering die de nadruk legt op draagvlak (met coproductie is dit mogelijk).7.3 Kenmerken van coproductie

Er is sprake van een open beleidsstijlDefinitie van beleidsprobleem is het resultaat van overleg, onderhandeling en ruil. Doelstellingen zijn niet gegeven, maar worden gevormd na consensus onder partijen. Beleid is effectief als er steun en draagvlak voor is. Pluriformiteit wordt onderkend. Getracht wordt een gemeenschappelijke probleemdefinitie en aanpak te bereiken. Open proces van doelstellingenformuleringDe doelstellingen zijn niet van tevoren gegeven, maar zijn de uitkomst en vertaling van de bereikte consensus tussen betrokken partijen. Hoe meer ruimte voor partijen, hoe eerder ze bereid zijn om inspanningen te verrichten. Wordt gestreefd naar win-winsituatieSituaties waarin betrokken partij wederzijdse voordeel hebben in de wijze waarop wordt gedefinieerd en aanpakken worden geselecteerd. Met een open beleidsstijl hebben actoren meer de ruimte om met alternatieve perspectieven te komen.7.4 Kritische factoren

Kritische factoren die van invloed zijn op de succesvolle totstandkoming van de beleidspraktijk: De mate waarin partijen erin slagen de historisch gegroeide en verkilde verhoudingen te ontdooien (unfreezing);

Onderkenning van wederzijdse afhankelijkheidBegin ook niet gelijk met moeilijke vraagstukken, maar eerst consensus over algemene vraagstukken;

Voor deze wederzijdse afhankelijk spelen bepaalde gegroeide vanzelfsprekendheden bij de betrokken partijen, vastgelegd in tradities, routines en denkkaders, een rol;

De mate van politieke drukVeel politieke druk kan leiden tot herziening van ingenomen positie, geen politieke druk kan stimulerend werken. Politieke druk moet overigens niet worden verward met politieke betrokkenheid;

Wederzijdse voordeelOm uitruil te vergroten kun je doen aan doelvervlechting, reframing, ruil van organisatorische hulpbronnen, compensatie en toeval (zoals policy windows); NIMBYStaat voor Not In My BackYard, passend bij de verliezers van een oplossing. Om dit te verhelpen zijn openheid en dialoog nodig voor productieve discussies en confrontaties;

Bijzondere positie van de overheidDe macht die een overheid kan uitoefenen over de spelregels die worden gevolgd en de wijze waarop de spelregels worden toegepast, kunnen ertoe leiden dat overheden een vrij centrale en machtige rol spelen in processen van coproductie, ondanks het feit dat dit op het eerste gezicht niet altijd zichtbaar is;

Inbreng van belangenBelangrijk is de gelijkwaardigheid (iedereen mag inspraak hebben) en de representativiteit van de belangen die in het geding zijn en het gezag dat daaraan wordt ontleend;

SpelregelsPartijen moeten het eens worden over de wijze waarop ze met elkaar en met elkaars belangen en posities zullen omgaan, in de vorm van spelregels;

VoortgangCoproductieprocessen verlopen meestal stroperig (partijen hebben vertrouwen nodig in elkaar, wat moet groeien, en onderhandelen kost gewoon veel tijd). Hoe stroperiger het verloopt, hoe minder snel resultaten worden geboekt, maar een langdurige coproductie kan leiden tot een kortere uitvoering, als er namelijk geen weerstand meer voor is;

Aandacht schenken aan de afbakening van het probleem en daarmee ook van de arena;

Bepaalde personen vervullen een belangrijke rol als verbinder en dus verbindend leiderschap. Ze nemen een relatief onafhankelijke positie in en worden beschouwd als vertrouwenwekkend. Een onafhankelijke en gezaghebbende procesbegeleider moet zorgen voor de kwaliteit van het proces van overleg en onderhandeling.

Rol van de politiekPolitiek heeft een inhoudelijk rol in het proces van coproductie, en moet zorgen voor het inrichten en bewaken van het proces van coproductie. Tenslotte is er voor de politieke een rol weggelegd in termen van het codificeren en sanctioneren van de overeenstemming die binnen het arrangement is ontstaan.7.5 Interactieve beleidsvorming

Motieven voor interactieve beleidsvorming: Kloof tussen burger en bestuur dichten door burgerlijke benvloeding;

Vergroten van draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken;

Kwaliteit van beleid vergroten door ruimte te bieden voor andere perspectieven op het probleem.

Critici zien het als oude wijn in nieuwe zakken, als een nieuwe vorm van inspraak. Bij inspraak staat veel meestal al vast, bij interactieve beleidsvorming juist niet.

Vormen van interactieve beleidsvorming (is een politieke keuze):

Interactieve informatieverschaffing Burgers als een additionele bron van informatie Interactief genereren van ideen Ruimte open laten voor alternatieve perspectieven en definities, waardoor andere oplossingen worden gezien Coproductie van beleid Burgers als coproducenten van beleid, gericht op het tot stand brengen van gemeenschappelijke beleidspraktijk tussen alle relevante belanghebbende partijen Beleidsbepaling Burger heeft het laatste woord Digitale participatie Zoals digitale discussieplatforms en simulatie- en virtual reality-techniekenErvaring met interactieve beleidsvorming

Met name het terrein van de ruimtelijke ordening laat zien dat interactieve beleidsvorming niet altijd op succes kan rekenen. Er zijn diverse kritische factoren:

Paricipatie en representativiteitInteractieve beleidsvorming heeft nog niet geleid tot ingrijpende verandering voor de politieke en maatschappelijke participatie van burgers. Ook leidt het niet tot een bredere en meer representatieve deelname. Dit omdat het veel tijd kost en het cynisme onder burgers.Burgers participeren ook alleen als het gaat om vitale belangen, maar ze laten de politiek niet helemaal links liggen. Door de media blijven ze op de hoogte. De representativiteit wordt belemmerd door het feit dat vooral professionals oververtegenwoordigd zijn, evenals de gevestigde belangengroeperingen en de politieke dieren onder burgers. Met interactieve beleidsvorming krijgen ze nog meer inspraak.

De gegroeide praktijken van de lokale democratiePolitici, bestuurders en ambtenaren werpen allerlei belemmeringen op om zich te weren tegen interactieve beleidsvorming. Daarnaast heeft de interactiviteit tussen de partijen in een interactief proces vooral betrekking op de interactie tussen de deelnemers en veel minder op de interactie tussen de deelnemers en de politiek respectievelijk het bestuur. Het primaat van de politiek blijft: de gemeenteraad beslist op het eind. ProcesInteractieve beleidsvormingsprocessen worden vaak gekenmerkt door uiteenlopende doelstellingen en daarmee samenhangende verwachtingen, die soms kunnen botsen. Ook moeten door interactieve beleidsvorming (dat veel tijd en aandacht kost) prioriteiten worden gesteld die niet altijd ten faveure zijn van het proces van interactieve beleidsvorming. Ook de rolverdeling tussen de partijen is niet altijd helder, wat vooral tot uitdrukking komt in de wijze waarop politici en ambtenaren zich opstellen. Kwaliteit digitale discussiesEr is sprake van een lage mate van interactiviteit. Het is vooral hetzelfde, en er kan gemakkelijk misbruik van worden gebruikt, bv. grof taalgebruik.

Hoofdstuk 8: De uitvoering van beleid8.2 Beleid in uitvoering: de rationele en politieke benadering

Rationele benaderingDe uitvoering van beleid is volgens deze benadering een mechanistisch proces dat losstaat van de beleidsvorming. Vanuit een centraal punt wordt de uitvoering gestuurd door middel van regels en instructies. Lokale uitvoeringseenheden (operating units) voeren het beleid uit, en zijn loyaal aan het centrale punt. Dit is perfect administration: de uitvoerders weten wat er van hen verwacht wordt, en ze kunnen en willen het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren. Hiervoor zijn 10 voorwaarden:

Er is sprake van een gexpliciteede taakopdracht (helder en duidelijk)

Organisatie heeft een eenduidige hirarchische structuur en een passende verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Organisatie is zodanig gedifferentieerd dat taken hanteerbaard zijn en kunnen worden toebedeeld aan specifieke organisatieonderdelen. Taakverdeling is helder en consistent

Relaties met omgeving zijn gespecificeerd

Een communicatiesysteem zorgt voor uitwisseling van informatie

Hulpbronnen die het functioneren van de organisatie mogelijk maken, zijn voldoende beschikbaar

Er is een monitoring- en controlesysteem die procesgang bewaakt en prestaties meet

Organisatie is zelfreflecterend, kan kritisch naar zichzelf kijken en zichzelf corrigeren

Een systeem van positieve en negatieve sancties ondersteunt dit

Er is een ontkoppeling van beleidsvorming met uitvoering.

Politieke benadering

De rationele benadering stond in de jaren 70 en 80 haaks op de werkelijkheid:

Beleidsontwikkeling in het kader van beleidsuitvoeringde scheiding tussen beleidsuitvoering en vorming bestaat niet. De uitvoering heeft hierdoor ook een veel politieker karakter, een nieuwe ronde met nieuwe kansen voor partijen; BeleidsvrijheidDe street level bureaucrats hebben een zekere vorm van beleidsvrijheid, door bv. vage normen. Door schaarste aan middelen moet hij ook prioriteiten stellen. De beleidsvrijheid biedt ook ruimte voor nader overleg en onderhandeling. Er zijn dus zowel voor- als nadelen verbonden aan beleidsvrijheid;

Tegenstrijdige deel- en normstellingenDoor tegenstrijdige doel- en normstellingen moet in de uitvoering keuzes worden gemaakt, dat ook compromissen moeten worden gesloten. Dit versterkt het politieke karakter van de uitvoering;

MeerlagenproblematiekDe uitvoering speelt zich niet alleen af binnen n bestuurslaag, maar verschillende bestuurslagen met uiteenlopende jurisdictie spelen een rol in de uitvoering, waarbij ze vaak andere beleidsinstrumenten kunnen inzetten. De uitvoering krijgt hierdoor een netwerkkarakter. Bij succesvolle uitvoering is dan nodig dat de verschillende uitvoerders op verschillende niveaus hetzelfde beeld hebben over nut en noodzaak van een bepaalde maatregel, en dat ze bewust zijn van elkaars afhankelijkheid;

DoelgroeporintatieDe reacties van de doelgroepen verschillen per beleid. Daarom is het belangrijk om in de uitvoering veel rekening te houden met de kenmerken van de doelgroepen.Door deze kritiek is er een nieuw model ontstaan, het bottom-upmodel. Hier zijn doelstellingen vaag en soms tegenstrijdig en de uitvoerende organisaties kunnen andere belangen nastreven dan de beleidsuitvoering. Belangrijk is om conflicten op te lossen, zodat er een werkbare situatie ontstaat. Er wordt in dit model tevens rekening gehouden met de kenmerken van de doelgroep.

Maar de manier van beleidsuitvoering hangt samen met de aard van het beleidsprobleem. In de uitvoering gaat het om zowel het opvolgen van instructies als om onderhandeling en dialoog. De keuze voor een meer top-down of bottom-upbenadering komt in een daglicht te staan, als we twee perspectieven in ons achterhoofd houden:

Beleidsuitvoering kan ook worden begrepen als het vermogen om in de uitvoering te leren van de verrichte handelingen. Zo kunnen er advocacy coalitions ontstaan, zie voor meer info H11;

De kwaliteit van het management en de organisatie van het beleidsuitvoeringsproces bepalen ook het succes van de beleidsuitvoering;

8.3 Beleidsuitvoering vanuit een management- en organisatieperspectief

Bij beleidsuitvoering vanuit een managementperspectief gaat het vooral om invoering van beleid of het inregelen van beleid. Kenmerken van organisaties zijn van invloed op de wijze van beleidsuitvoering. Een van die kenmerken is het bureaucratische karakter van veel uitvoeringsorganisaties. Bureaucratie is volgens Weber de belichaming van rationeel-legale verhoudingen (staat gebonden aan wet- en regelgeving, dat moet zorgen dat alle gelijke gevallen gelijk en alle ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld). Twee andere vormen van bureaucratie is volgens Weber traditionele en charismatische gezagsverhoudingen.Overheidsbureaucratien kenmerken zich door:

Hoge mate van standaardisatie en formalisering

Sterke mate van centralisatie

De vraag is echter wanneer dit functioneel is en wanneer perverse effecten optreden.

Bij beoordeling van beleidsuitvoering is het leervermogen een belangrijke factor. Er zijn twee vormen:

Mechanistisch regimeOrganistisch regime

Eigen taak wordt los van de totale taakstelling van de organisatie gezienEigen taak wordt gezien in het kader van de totale taakstelling van de organisatie

Cordinatie van die afzonderlijke taken door naaste en hogere chefWederzijdse aanpassing en herziening van individuele taken door onderlinge interactie en communicatie

Scheiding tussen taakuitoefening enerzijds en bevoegdheden en verantwoordelijkheden anderzijdsGrotere eigen verantwoordelijkheid voor de uitoefening van taken en daarbij behorende bevoegdheden

Nadruk op precieze afbakening van ieders rechten en plichten die samenhangen met de uitoefening van takenOnder elkaar verspreiden in plaats van op elkaar afschuiven van verantwoordelijkheden

Men ziet zichzelf als contractpartner van de organisatie (vertegenwoordigd door zijn chef)Men ziet zichzelf als deelgenoot in de organisatie (organisatie als werk- en leefgemeenschap)

Interacties zijn voornamelijk verticaal van aard (dus op- en neerwaarts), waardoor een hirarchische autoriteitsstructuur ontstaatZowel veel verticale als horizontale interacties, waardoor een netwerkachtige autoriteitsstructuur ontstaat

Werkzaamheden worden bepaald door instructies en beslissingen van de chefWerkzaamheden worden mede bepaald door informatie en advies van de chef in plaats van door instructies

Nadruk op loyaliteit en gehoorzaamheid als voorwaarden voor het lidmaatschap van de organisatieNadruk op toewijding aan de algemene taakstelling en aan een technologische ethos, gericht op vooruitgang en expansie als voorwaarden voor lidmaatschap van de organisatie en minder op loyaliteit

Dit is een ideaal, in de praktijk zijn organisaties een mengvorm. Ook is een confrontatie met een dynamische omgeving ook mogelijk met een mechanistisch regime. De veranderingen waarmee uitvoeringsorganisaties worden geconfronteerd, wordt ook bepaald door hoeveelheid wet- en regelgeving die moet worden uitgevoerd en de complexiteit ervan. Speciale aandacht dus voor absorptievermogen van een organisatie, waarbij drie vragen centraal staan:1. Weten de uitvoerders wat van hen wordt verwacht?

2. Kunnen ze het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren?

3. Willen ze het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren?

Een succesvolle uitvoering hangt samen met de mate waarin de desbetreffende uitvoeringorganisatie(s) de mensen en middelen om het beleid daadwerkelijk uit te voeren. Problemen ontstaan door verschillende programmas en te weinig middelen en tijd. Beleidsuitvoering is ook afhankelijk van kwaliteit van de organisatie, een manier om kwaliteit te verbeteren is meer transparantie.8.4 Kenmerken en veranderingen binnen uitvoeringsbureaucratien

Er zijn vijf soorten uitvoeringsbureaucratien:1. SelectiebureaucratieSelecteren van mensen die in aanmerking komen voor bepaalde rechten en plichten. Kernwaarden zijn rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Weinig speelruimte voor individuele uitvoeringsambtenaren. Veel uitvoerende organisaties zijn dit, bv. toekennen van huursubsidie of uitkering

2. MassadienstverleningsorganisatieVerlening van massadienstverleningsproducten die ondanks een persoonlijk aspect zijn gebaseerd op standaardprogrammas. kernwaarden zijn doelmatigheid en maximalisatie van rendement, bv. ziekenhuis3. Professionele dienstverleningsorganisatieGaat om hoogopgeleide professionals die veelal zelfsturend zijn. Kernwaarden zijn professionele ethos en kwaliteit. Hoge mate van vrijheid, bv. dokters

4. ZorgarrangementenVerbonden met overheid en leveren semicollectieve goederen, zoals bejaardentehuis. Kernwaarde is h