RUG Conradi Gerdien Scriptie Definitieve versie.pdf
Transcript of RUG Conradi Gerdien Scriptie Definitieve versie.pdf
Experimenteren met managementconcepten:
belasting of toegevoegde waarde?
Onderzoek naar dertig jaar implementatie van managementconcepten
bij de Belastingdienst (1975-2005)
Auteur: Gerdien Conradi
Gerdien Conradi (1605909)
Begeleider: Dr. R.G.P. Peters
Beoordelaars: Dr. R.G.P. Peters en Prof. Dr. D.J. Wolffram
Rijksuniversiteit Groningen
Maatschappelijke Master Geschiedenis
Masterscriptie (20 ECTS)
Maart 2011
Aantal woorden: 18.527
II
Specialisten in het kwaad
Slotcouplet van een gedicht geschreven door Jenny Thunnissen
ter gelegenheid van het afscheid van Directeur-Generaal Cor Boersma (1993)1
Piet of Jantje, een bv'tje
't doet er niet toe, hoe je heet
Truus of Alie, of tante Keetje
't gaat alleen om wat je deed
Vreemde zaken, duis'tre gelden
ja wij zien ze, vroeg of laat
Ons ontgaat iets maar heel zelden
specialisten in het kwaad
1 Egbert Kalse, „Een directeur-generaal in slobbertrui en legging‟ in NRC Handelsblad, 2 april 2001.
III
VOORWOORD
De masterscriptie die voor u ligt, is een onderdeel van het vervolgonderzoek op het
onderzoekscollege „Ordening van Complexiteit‟, dat in het tweede semester van het studiejaar
2009-2010 werd aangeboden aan masterstudenten van de studie geschiedenis aan de
Rijksuniversiteit Groningen (RuG). In opdracht van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij
het Ministerie van Financiën (VHMF) werd er binnen dit college onderzoek gedaan naar de
veranderende rol van de belastinginspecteur voor een bepaalde regio van de Belastingdienst
door middel van leergeschiedenissen. Omdat de Belastingdienst een enorm grote en complexe
organisatie is, bleven veel aspecten in deze leergeschiedenissen onderbelicht. De
Belastingdienst gaf te kennen geïnteresseerd te zijn in vervolgonderzoek van historische aard.
Paul Gunnewijk en Wilma Kamminga, allebei vertegenwoordigers van de VHMF, en
Bob Fuchs hebben het onderzoeksvoorstel van deze masterscriptie op 22 september 2010
goedgekeurd. Via deze weg wil ik alle drie bedanken voor hun hulp en adviezen. Mijn dank
gaat in het bijzonder uit naar Bob Fuchs die een grote hulp was bij het in kaart brengen van de
historie van de Belastingdienst middels twee uitgebreide interviews. Ditzelfde geldt voor
Ruud Voigt, die jarenlang de Belastingdienst als extern adviseur van dienst is geweest.
Tevens wil ik mijn begeleidend docent Rik Peters van harte bedanken. Met zijn rake
kritieken en aanstekelijke enthousiasme heeft hij deze scriptie op een hoger niveau weten te
brengen. Ook Jaap den Hollander wil ik bedanken voor zijn hulp en motivatie.
Tijdens een presentatie van de resultaten van de leergeschiedenissen in Utrecht werd
ik zelf af en toe ook ondervraagd. Iemand vroeg mij: Waarom heb je voor de Belastingdienst
gekozen? Er zijn toch wel leukere organisaties te bedenken? Of dat laatste waar is, weet ik
niet. De specialisten in het kwaad hebben bij mij in ieder geval een speciaal plekje veroverd.
Groningen, maart 2011
IV
INHOUDSOPGAVE
Inleiding 1
I.I Het debat over managementconcepten 1
I.II Focuspunt: leiderschap 4
I.III Verantwoording 6
I.IV Theorie en methode 8
I.V Opzet 11
Hoofdstuk 1. De Grote Herstructurering (1975-1992) 12
1.1 De Belastingdienst. Een korte voorgeschiedenis 12
1.2 De komst van Boersma 13
1.3 Mavis 14
1.4 a. Managementconcept 1: Het differentiatie- en integratiemodel 17
b. Analyse: Belastingdienst en het differentiatie- en integratiemodel 19
c. Evaluatie 22
1.5 a. Mintzberg en de rollentheorie 23
b. Een andere weg 24
1.6 a. Het „excellente‟ Japan 25
b. Managementconcept 2: Total Quality Management en Analyse 26
c. Evaluatie 31
1.7 Reorganisatie „De Grote Herstructurering‟ (1989-1992): een conceptenmix 32
1.8 Resultaten van de herstructurering 35
Hoofdstuk 2. Strax (1993-2005) 37
2.1 De transformatie naar Strax 37
2.2 De transformatie van Strax 38
2.3 a. Managementconcept 3: De Lerende Organisatie 39
b. Analyse: Belastingdienst als lerende organisatie 40
De vijf disciplines
Leiderschap en Senge
V
2.4 a. Managementconcept 4: The Balancing Act 46
b. Analyse: Belastingdienst en The Balancing Act 48
c. Gezamenlijke evaluatie 51
2.5 Ervaring de sleutel van goed leiderschap? 53
2.6 De waarde van een managementconcept 54
Conclusie 56
Bijlagen ________
1 a. Robert Simons: Levers of Control (Balancing Act) 58
1 b. Interpretatie Belastingdienst: Levers of Control (Balancing Act) 59
2. Model van ordening: menselijk lichaam (regiomodel) 60
Bronnen- en literatuurlijst 61
1
INLEIDING
I.I Het debat over managementconcepten
‘Het is met een nieuw idee als met nieuwe schoenen,
in het begin heeft men er meer last dan gemak van’
(Cees Buddingh, 1918-1985)
In de laatste decennia zijn organisaties steeds meer onder druk komen te staan.2 De snel
veranderende wereld maakt dat bedrijven en overheden zich steeds vaker genoodzaakt zien tot
het doorvoeren van grootschalige veranderingen om bij de tijd te blijven.3
Managementconcepten vormen belangrijke handvaten om deze veranderingen in organisaties
te bewerkstelligen.4 De auteurs van managementconcepten pretenderen keer op keer het
antwoord in handen te hebben om bepaalde problematieke kwesties die binnen organisaties
spelen te verbeteren, of nog beter: te voorkomen. In de praktijk blijken managementconcepten
echter zeer vergankelijk en trendgevoelig te zijn.5
Naast het argument van de vergankelijkheid zijn meer punten van kritiek geleverd op
managementconcepten. Zo is een kanttekening over de toegenomen commercialisering
rondom dit onderwerp op zijn plaats. Het doel van een managementconcept is om organisaties
een instrument in handen te bieden zodat verbetering doorgevoerd kan worden, maar een
misschien wel groter doel is om dit adviesproduct te verkopen aan leiders en aan
organisaties.6 Een ander kritiekpunt is hiermee verbonden. Managementconcepten bevatten
altijd een probleemanalyse en de bijbehorende oplossing. 7
Meestal zijn deze zeer globaal en
vaag opgesteld. Dit is in het belang van de auteurs van managementconcepten, omdat dit
ervoor zorgt dat er een grote doelgroep (meestal managers/leiders) ontstaat die hun eigen
organisatieproblematiek in het managementconcept kan herkennen. En hoe groter de
doelgroep, hoe groter de kans op commercieel succes. Maar aangezien de meeste organisaties
2 L. Karsten, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen 1998) 1-2 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem, 5 en 106 en zie ook Adriaan Bekman, Adviseren. Het geheim van de smid (Assen 1999) 1 en 153.
Bekman heeft jaren bij de Belastingdienst als extern adviseur gewerkt. 7 L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 4-5.
2
sterk van elkaar verschillen is het nog maar de vraag of zo‟n globaal managementconcept
voor al die organisaties een oplossing kan bieden.
Om de doelgroep van een bepaald managementconcept te overtuigen, wordt er veelvuldig
gebruik gemaakt van voorbeelden van succesvolle toepassingen van het concept. Ook de
naamgeving van managementconcepten is van groot belang om het concept kracht bij te
zetten. Managementconcepten hebben een herkenbaar label dat veelal verband houdt met het
onder woorden brengen van de praktijk. Voorbeelden hiervan zijn: Business Process
Reengineering, Core-Competences en De lerende Organisatie. Echter ontbreekt vaak een
theoretische en wetenschappelijke grondslag.8
Door het toepassen van een managementconcept kunnen de geschetste problemen
worden aangepakt. Echter ontstaan in de praktijk veel problemen bij het toepassen, ook wel
de implementatie genoemd.9 Dit komt omdat een managementconcept altijd aangepast dient
te worden aan de desbetreffende organisatie die er gebruik van wenst te maken. Maar op
welke wijze en door wie moet dit worden gedaan? Daarmee hangt het vraagstuk over de
communicatiewijze samen. Een onderzoek naar de rol van communicatie bij overheden ten
tijde van crisis wijst uit dat de communicatiebehoefte van betrokkenen tijdens een crisis het
grootst is.10
Maar op welke manier kan het beste gecommuniceerd worden? Wat moet precies
worden gecommuniceerd en naar wie? Op deze vragen geeft een managementconcept vaak
een beperkt of geen antwoord.
Ook zijn er twijfels over het zogenaamde „vernieuwende karakter‟ dat
managementconcepten pretenderen te bezitten. Organisatiedeskundige Andrzej Huczynski zei
hier het volgende over: “Older labels are being replaced by newer labels for similar beliefs.
This phenomenon is common because ideas must seem new, yet non threatening to gain
popularity.”11
Veel concepten zijn dus niet echt innovatief, maar blijken „oude wijn in nieuwe
zakken‟ te zijn.12
Niet alleen bedrijven maken gebruik van managementconcepten, ook bij overheden
zijn managementconcepten een bekend verschijnsel. Overheden hebben zich vanaf de jaren
8 L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 4-5. In deze scriptie wordt de definitie van Karsten en Van
Veen van „managementconcept‟ aangehouden. De vier kenmerken van een managementconcept zijn volgens
deze definitie: een herkenbaar label, het bevatten van een (globale) probleemanalyse, het bevatten van een
(globale) oplossing en het gebruik van voorbeelden/leesbare schrijfstijl om de lezer te overtuigen van het
concept. 9 Ibidem, hoofdstuk 9. 10 Anette Klarenbeek, „Crisiscommunicatie bij de overheid. Een verkenning naar de rol van de
communicatiefunctionaris in tijden van crisis‟ in Cahier 29, 28. 11 A. Huczynski, Management Gurus (London 1993) introduction. 12 Chester S. Spell, „Management Fashions. Where do they come from, and are they old wine in new bottles?‟ In:
Journal of Management Inquiry 2001, 10, 358.
3
‟80 steeds meer ingericht en opgesteld als zijnde „bedrijfsmatige overheden‟ en worden in de
literatuur bestempeld als „veranderdriftig‟.13
Hoogleraar Luchien Karsten en universitair
hoofddocent Kees van Veen (allebei verbonden de faculteit Economie en Bedrijfskunde van
de RuG) hebben gegronde twijfels bij het gebruik van managementconcepten bij overheden.
Zij vinden het zorgwekkend dat overheden steeds afhankelijker dreigen te worden van
managementconcepten en de externe adviseurs die de concepten „helpen‟ implementeren.
“Het is de vraag of de private onderneming een adequaat model vormt om het functioneren
van de overheidsbureaucratie aan te spiegelen”, aldus Karsten en Van Veen.14
Marcel Hoogwout promoveerde recentelijk op het onderwerp „de klantgerichte
overheid‟. Klantgerichtheid is een van de vele termen die van afkomstig is uit het
bedrijfsleven. Volgens Hoogwout botst de essentie van overheden met de belangen van de
individuele klant. Dit is volgens hem de reden dat het voor overheden lastig is om klanten
tevreden te stellen.15
Desondanks zijn overheden al jaren gefocust op klantgerichtheid en
klanttevredenheid, zo ook de Belastingdienst.16
Begin 2011 werd de Belastingdienst door „de
klant‟ beoordeeld met een rapportcijfer van een zes en een half. Een stijging van tweetiende
ten opzichte van vorig jaar.17
Voor veel bedrijven zijn deze cijfers reden tot paniek, maar voor
de Belastingdienst is het geen slechte score als men bedenkt dat de dienst een product levert
waar geen klant op zit te wachten.
Hoewel de kritiek op het gebruik van managementconcepten (en dan met name bij
overheden/non-profit organisaties) alleen maar is toegenomen, is de populariteit van het
gebruik van managementconcepten in deze sector nauwelijks veranderd.18
Het doel van deze
scriptie is om een bijdrage te leveren aan het debat over managementconcepten. In deze
scriptie wordt onderzocht hoe discrepanties ontstaan tussen de gebruikte
managementconcepten (het idee) en de implementatie (de uitvoering/het beleid) en wat de
effecten (zowel bedoeld als onbedoeld) daarvan zijn op een organisatie. Dit wordt gedaan
door middel van een casestudy over het gebruik van managementconcepten bij een van de
grootste overheidsinstanties van Nederland: de Belastingdienst.
13 Margo Trappenburg, „Veranderdrift‟ in Frank Ankersmit en Leo Klinkers (red), De tien plagen van de staat.
De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008) 86. 14 L. Karsten, „Managementconcepten in de overheidsdienst: een historische terugblik‟ in Frank Ankersmit en
Leo Klinkers (red), De tien plagen van de staat, 82. 15 Marcel Hoogwout, De rationaliteit van de klantgerichte overheid (Nieuwegein 2010). 16 Zie hoofdstuk 1 van deze scriptie. 17 Radio BNR, uitzending van 26 januari 2011, 19.15 uur. 18 L. Karsten en M. Muntinga, „Hoe managementconcepten worden vertaald. Taal als expressie van synergie‟ in
Management en Organisatie, september 2003, 42-45.
4
De volgende onderzoeksvraag staat centraal:
Op welke manier is bij de Belastingdienst gebruik gemaakt van managementconcepten
om het beleid in de periode 1975-2005 vorm te geven?
Door middel van drie deelvragen zal deze onderzoeksvraag worden beantwoord:
1. Waar komen de gebruikte managementconcepten vandaan en wat houden ze in?
2. Hoe zijn de gebruikte managementconcepten geïnterpreteerd door de Belastingdienst?
3. Op welke manier zijn de managementconcepten geïmplementeerd in het beleid van de
Belastingdienst en wat zijn de gevolgen daarvan?
I.II Focuspunt: leiderschap
‘Een goed leider is een handelaar in hoop’
(Napoleon Bonaparte, 1769-1821)
Een specifiek focuspunt in deze scriptie is het aspect „leiderschap‟ bij de Belastingdienst.
Managementconcepten (en de daarbij horende veranderingen) en leiderschap zijn
onlosmakelijk met elkaar verbonden: leiders zorgen namelijk voor veranderingen.19
Volgens Janka Stoker, Hoogleraar Leiderschap en Organisatieverandering aan de
RuG, verandert leiderschap op zichzelf ook.20
Er is er een permanente behoefte aan nieuw en
beter leiderschap. Dit leidt in de praktijk vooral tot veel dadendrang: organisaties selecteren
en definiëren leiders aan de lopende band.21
De constante honger naar het beste uit zich in het
voortdurend achterna lopen van leiderschaphypes.22
Het probleem van deze bevliegingen is
dat het bij het inrichten van leiderschap blijft en dat organisaties in een koortsige waan blijven
hangen. Op het verrichtingsniveau verandert weinig.23
Concluderend stelt Stoker dat er een
discrepantie bestaat tussen het feitelijke en het gewenste leiderschap.24
Precies hier zien we
grote overeenkomsten tussen leiderschap en managementconcepten. Voor beiden geldt dat er
in de praktijk een groot verschil zit tussen het idee en de uitvoering van het idee. Ook de
19 Janka Stoker, Leiderschap verandert. Rede uitgesproken bij aanvaarding van het ambt bijzonder hoogleraar
leiderschap en organisatieverandering (Groningen 2005) 3-4. 20 Stoker, Leiderschap verandert, 3. 21 Ibidem, 16. 22 Ibidem, 15. 23 Ibidem, 16. 24 Ibidem, 24.
5
hypevorming rondom leiderschap en managementconcepten is een overeenkomst waar we
niet om heen kunnen.
Hoe leiderschap veranderde
Van oorsprong was het idee over leiderschap simpel: een leidersfiguur was een heroïsche
leider; een stuurman die de juiste koers diende te varen. Hij opereerde in een traditionele
hiërarchische omgeving waarbij bevelen uitdelen en controle houden de belangrijkste taken
waren. Dit traditionele denken over leiderschap werd onder andere door de komst van het
boek „Managing for Excellence‟ in 1984 van Bradford en Cohen losgelaten.25
Zij
introduceerden de term „postheroïsch leiderschap‟. Een leider was niet langer een stuurman
meer, de leider werd een interactief persoon die mensen aanstuurde zodat er minder directe
controle meer nodig was. Verantwoordelijkheden moesten door (zelfsturende) teams worden
gedragen en problemen moesten niet enkel en alleen meer door leidinggevenden worden
opgelost.
Stoker wijst ons op de huidige eisen waaraan een gemiddelde sollicitant op een
leidinggevende functie moet voldoen: “Tegenwoordig moet een leider visie hebben,
resultaatgericht en klantgericht zijn, bovendien nog motiverend en inspirerend zijn, hij of zij
dient een echte people-manager te zijn met charisma, die zijn spelers kan coachen en die niet
terugdeinst voor de eisen die deze complexe en snelveranderende omgeving aan de
organisatie en mensen stelt.”26
Deze waslijst met toenemende eisen zorgt voor discussie. Er is
veel geschreven over de belangrijkste eigenschappen van een goed leider. Een veelgenoemde
eigenschap die hiermee in verband wordt gebracht is charisma.27
Een goede leider moet een
(irrationele) persoonlijke aantrekkingkracht bezitten.28
Toch zijn er ook tegengeluiden te
horen. Jim Collins, een van de bekendste Amerikaanse business consultants, is een zoektocht
gestart naar wat „geweldige‟ van „goede‟ organisaties onderscheidt.29
In tegenstelling tot zijn
vermoedens bleek leiderschap een zeer belangrijk onderdeel te zijn. Opvallend was echter dat
charisma een minimale rol speelde bij goed leiderschap volgens Collins onderzoek. Goede
leiders werden voornamelijk gekarakteriseerd als nederig en bescheiden, maar wél
daadkrachtig.30
25 David Bradford en Allan Cohen, Managing for Excellence. The Guide to Developing High Performance in
Contemporary Organisations (New York, 1984). 26 Stoker, Leiderschap verandert, 8. 27 In de literatuur staat dit denken beter bekend onder de naam „charismatisch leiderschap‟. 28 Dit is de definitie van „charisma‟ volgens de Van Dale, 2001. 29 J. Collins, Good to Great (Londen 2001). 30 Ibidem, 22.
6
Leiderschap bij de Belastingdienst
De Belastingdienst heeft in de periode 1975-2005 drie verschillende Directeur-Generaals
(DG‟s) gekend. (Deze functie is de hoogste functie binnen de Belastingdienst.) Dit waren
achtereenvolgens: Cor Boersma, Joop van Lunteren en Jenny Thunnissen. Alle drie speelden
zij een hoofdrol bij het doorvoeren van de twee reorganisaties waar de verschillende
managementconcepten onlosmakelijk mee verbonden zijn. Ook de veranderende rol van
andere leiders binnen de organisatie (hoofdzakelijk managers) is toegelicht in deze scriptie
omdat deze transitie een essentieel onderdeel uitmaakt van dertig jaar veranderend beleid.
I.III Verantwoording
Casestudy
Om een bijdrage te leveren aan het debat omtrent managementconcepten is gekozen voor het
gebruik van een casestudy van de Belastingdienst. In deze scriptie wordt onderzocht hoe bij
de Belastingdienst discrepanties ontstaan tussen de gebruikte managementconcepten en de
implementatie en wat de effecten daarvan zijn op de organisatie. De reden voor de keuze om
gebruik te maken van een casestudy is omdat door een casestudy (een praktijktoetsing) de
verschillen tussen een oorspronkelijk managementconcept en een toegepast
managementconcept duidelijk in kaart kunnen worden gebracht. Het is belangrijk om te
beseffen dat een managementconcept een abstractie is en pas waarde krijgt voor een
organisatie wanneer dat concept in de praktijk het gewenste effect heeft.
De Belastingdienst
De keuze voor de Belastingdienst is om verschillende redenen tot stand gekomen. De
Belastingdienst is een van de oudste overheidsorganen van Nederland. De officiële oprichting
van de Belastingdienst kwam meer dan 200 jaar geleden (in 1806) tot stand.31
De oorsprong
van het innen en heffen van belastingen op lokaal niveau ligt nog eeuwen daarvoor.32
De
lange traditie die de Belastingdienst kent, maakt deze organisatie niet alleen tot een
interessant historisch onderwerp, het geeft tevens de maatschappelijke relevantie van de
dienst weer. Dat de maatschappelijke functie van de Belastingdienst groot is, wordt niet alleen
bevestigd door de miljoenen Nederlanders die elk jaar met de dienst te maken hebben, maar
31 T. Pfeil, Op gelijke voet: De geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009) 5. 32 Ibidem, hoofdstuk 5.
7
ook door de functie die de dienst heeft als werkgever. De Belastingdienst heeft maar liefst
30.000 werknemers in dienst.33
Naast de maatschappelijke functie die de Belastingdienst had en heeft, zijn er meer redenen
die de Belastingdienst geschikt maakt als onderzoeksobject. Er is weinig onderzoek gedaan
naar het gebruik van managementconcepten binnen overheidsorganisaties. De Belastingdienst
is een van de grootste overheidsorganisaties van Nederland waar expliciet gebruik is gemaakt
van verschillende managementconcepten vanaf het midden van de jaren ‟70 om het beleid
(dat vanaf die periode sterk veranderde) vorm te geven. Tevens is er weinig wetenschappelijk
werk over de Belastingdienst gepubliceerd.34
Het is belangrijk om te beseffen dat de
Belastingdienst, om begrijpelijke redenen, vrijwel altijd een zeer gesloten
overheidsorganisatie is geweest.
Periodisering
De gekozen periodisering (1975-2005) is om twee redenen voor de hand liggend. Ten eerste
is er het praktische argument van beschikbaar bronmateriaal over deze periode. Ten tweede is
er bij de Belastingdienst vanaf medio jaren „70 organisatorisch veel veranderd. In deze
periode werd de basis gelegd voor de eerste grote reorganisatie die de Belastingdienst heeft
gekend: „de Grote Herstructurering‟.35
Het einde van de jaren ‟80 en het begin van de jaren
‟90 werden gekenmerkt door dit nieuwe beleid. Aan het einde van de jaren ‟90 startte men een
nieuwe reorganisatie genaamd „Strax‟.36
Dit beleid kende hoogtijdagen tot ongeveer 2005,
maar werkt gedeeltelijk nog steeds door in de organisatie. De toekomstige reorganisatie die nu
voor de deur staat wordt buiten beschouwing gelaten omdat deze (nog) niet (volledig) tot het
verleden behoort.37
33 Dit getal wil nog wel eens schommelen door politieke besluiten, maar 30.000 is gebaseerd op een interview
met Jenny Thunissen in: Alex Straathof en Rita van Dijk, Cultuurverandering bij de overheid. Sturen of sleuren?
(Utrecht 2003) 82. Het getal 30.000 werd in de interviews ook genoemd. 34 In dit kader dient het recente werk van Tom Pfeil, Op Gelijke Voet. De geschiedenis van de Belastingdienst
(Deventer 2009) genoemd te worden. Ook het werk van V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst. 15
jaarverslagen van een organisatie in verandering. Periode 1980-1995 (Den Haag 1998) is van wetenschappelijke aard. 35 Vanaf 1986 noemt men de reorganisatie officieel „de Herstructurering‟ (Zie Memorandum inzake de
herstructurering van de Belastingdienst, 1986). In interviews werd steeds gesproken over „de Grote
Herstructurering‟. 36 In oktober 1997 werd tijdens een landelijke bijeenkomst het traject „Straks‟ geboren. (Zie het document:
Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4.)
Vanwege praktische bezwaren rondom de naamgeving stond het traject (dat later een reorganisatie werd) al snel
bekend onder de naam „Strax‟. 37 Voor uitleg over de toekomstige reorganisatie zie: A. Grotenhuis, „Grote reorganisatie bij Belastingdienst‟ in
NRC Handelsblad, 21 juli 2010 en auteur onbekend, „Belastingdienst moet veel eenvoudiger‟ in Trouw, 1
november 2010.
8
Overig
Het is niet de eerste keer dat er onderzoeken hebben plaatsgevonden bij de Belastingdienst,
maar op een aantal punten is dit onderzoek vernieuwend. Ten eerste is er voor dit onderzoek
gebruik gemaakt van een divers palet aan bronmateriaal, waarvan sommige bronnen
(afkomstig uit het archief van de Belastingdienst) nooit eerder zijn gebruikt voor
wetenschappelijke onderzoeksdoeleinden. Ten tweede is de combinatie van de meewerkende
geïnterviewden uniek. De interviews met (ex)medewerkers van de Belastingdienst vormen
samen een unieke bron en daarmee een unieke zienswijze op het verleden. Deze interviews
zijn voor dit onderzoek onmisbaar gebleken. Ten derde is het belangrijk te melden dat de
verleende toestemming van de Belastingdienst aan geschiedenisstudenten voor deze
onderzoeksreeks de eerste in de geschiedenis van de Belastingdienst is. Het is noodzakelijk te
vermelden dat, in verband met de gevoeligheid van de inhoud van dit onderzoek, er een
geheimhoudingsplicht geldt voor de auteur en de lezers. In overleg met de geïnterviewden
zijn gebruikte citaten geanonimiseerd.
I.IV Theorie en methode
Het theoretische uitgangspunt van deze scriptie is de moderne systeemtheorie van Niklas
Luhmann. De Belastingdienst kan als een sociaal systeem worden beschouwd dat
autopoïetisch op zijn omgeving reageert en informatie aanwendt ten behoeve van het eigen
leerproces (Senge 1992, Swieringa en Wierdsma 1990, Nonaka en Takeuchi 1997, Argyris
1996, Schein 1997, Weggeman 1997, Simon 2007). In lijn met deze theorie richt dit
onderzoek zich op de wijze waarop de Belastingdienst zichzelf in relatie tot zijn omgeving
heeft waargenomen en hoe deze waarnemingen vertaald zijn in nieuwe veranderprocessen
(Luhmann 2006, Seidl en Becker 2006).
Luhmann (1927-1998) was een Duits socioloog, jurist en bestuurskundige en wordt
beschouwd als een van de belangrijkste systeemdenkers van de vorige eeuw.38
De systeemtheorie is een lastig te labelen theorie omdat deze theorie een multidisciplinaire
grondslag kent, waarvan de systematische beschouwing van systemen in de natuur,
wetenschap en maatschappij centraal staat.39
De reden dat Luhmann deze theorie bedacht, was
omdat hij de wetenschappelijke bestudering van het openbaar bestuur onder de maat vond. Hij
ging daarom op zoek naar een disciplineoverkoepelende theorie waarin bestuurskunde
38 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen – Theorie der Verwaltungswissenschaft‟ en
ander werk van Niklas Luhmann‟ in Bestuurskunde (1997, afl. 6) 277. 39 David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems. Niklas
Luhmann‟s Contribution to Organization Studies‟, Organization (2006) 11.
9
centraal stond.40
Het doel van de theorie was om grip te krijgen op de uiterst complexe,
onbeheersbare en snel veranderende werkelijkheid. In 1966 presenteerde hij zijn theorie aan
de buitenwereld. Een definitie van de systeemtheorie werkt wellicht verhelderend: de moderne
systeemtheorie is de opvatting dat de werkelijkheid kan worden gezien als een samenstelling
van systemen van allerlei aard en op alle mogelijke niveaus.41
Het vernieuwende aan deze theorie was de invulling van het begrip „systeem‟. Een
sociaal systeem werd eerder aangeduid als een menselijk samenwerkingsverband waarin
doelstellingen en structuren bepalend waren voor het functioneren van het systeem. Luhmann
zag een systeem anders. Volgens Luhmann zijn systemen constant bezig met het interpreteren
en met betekenisgeving van informatie om de complexe werkelijkheid te ordenen. Het
systeem is niet volledig mens of structuur afhankelijk, het systeem is adaptief door middel
van voortdurende zelfordening.42
Een belangrijke basis voor de systeemtheorie is de distinctietheorie van de
wiskundige en filosoof George Spencer Brown.43
Luhmann stelt dat elk systeem distincties
maakt op het moment dat het systeem iets waarneemt. De distinctie is de grens tussen wat het
systeem wel waarneemt en wat het systeem niet waarneemt. Omdat het systeem niet kan
weten wat het niet waarneemt is het systeem zich niet bewust van deze distincties. Distincties
zijn altijd aanwezig en aan verandering onderhevig op het moment dat een systeem meer
waarneemt dan daarvoor. Het systeem is gebaat bij een zo ruim mogelijke waarneming,
simpelweg omdat een ruimere waarneming zorgt voor een beter begrip van de complexe
werkelijkheid.
Naarmate de tijd verstreek, bereidde Luhmann zijn theorie verder uit. In 1982
introduceerde hij het begrip „autopoiese‟ in zijn theorie. Dit begrip is afkomstig uit de
biologie en betekent „zelfproductie‟ of „zelfinstandhouding‟. Luhmann had met dit begrip een
onderbouwing voor zijn stelling dat systemen zichzelf reproduceren. Hoewel organisaties niet
ontkomen aan invloeden van buitenaf, houden zij zichzelf van binnenuit in stand. Er is door
Luhmann nu nog duidelijker een onderscheid gemaakt tussen een systeem (bijvoorbeeld een
organisatie) en de omgeving (bijvoorbeeld andere organisaties). Vanaf de jaren ‟80 zien we
een toename van het gebruik van de moderne systeemtheorie in Nederland, mede door de
introductie van het begrip autopoiese.44
40 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen‟, 277. 41 Zie: http://www.encyclo.nl/begrip/systeemtheorie 42 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen,‟ 278. 43 David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems‟, 11. 44 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen‟, 297.
10
Om duidelijk te maken hoe deze theorie in dit onderzoek gebruikt wordt, verdient de term
„vertaalslag‟ enige uitleg. Volgens Luhmann onderscheiden organisaties zich als een sociaal
fenomeen van andere systemen door middel van een speciale distinctie: beslissingen.45
Beslissingen moeten worden genomen om de organisatie in stand te houden en worden
gebaseerd op bepaalde informatie. Een managementconcept is een belangrijk onderdeel van
deze informatie. Om een managementconcept in de praktijk uit te voeren maakt een
organisatie zoals de Belastingdienst, haar eerste vertaalslag. Deze eerste vertaalslag is die van
het abstracte concept naar de praktische, op maat gemaakte invulling van dat concept voor de
Belastingdienst (betekenisgeving van extern naar intern). De tweede vertaalslag is de
historische (semantische) ontwikkeling van de gebruikte managementconcepten. Door de tijd
heen wordt anders tegen concepten en woordbetekenissen aangekeken wanneer deze
praktische invulling hebben gekregen (betekenisgeving van intern naar intern.)
In deze scriptie gaat speciale aandacht uit naar het verschil tussen de (theoretische)
inhoud van een managementconcept en de twee vertaalslagen die het autopoëtische systeem
„de Belastingdienst‟ heeft gemaakt die de concepten praktische betekenis hebben geven. In
deze scriptie zal met name de specifieke woordkeuze en terminologie worden onderzocht.
“De taal van het management kent een stabiel deel in de vorm van standaard terminologie en
een dynamisch deel in de vorm van managementconcepten,” aldus Karsten en Van Veen.46
Deze scriptie begeeft zich op het dynamische gedeelte binnen de gebruikte terminologie.
Woorden (zowel mondeling uitgesproken in interviews als schriftelijk uit bronmateriaal)
bevatten belangrijke en vaak impliciete onderscheiden en distincties die inzicht kunnen
verschaffen in het managementverleden van de Belastingdienst.
De moderne systeemtheorie van Luhmann maakt het mogelijk om nieuw licht te laten
schijnen op de oorspronkelijk gemaakte onderscheiden en de bedoelde en onbedoelde effecten
van belangrijke beslissingen die zijn gemaakt tijdens de twee grote reorganisaties van de
Belastingdienst. De ontstane effecten, zowel bedoeld als onbedoeld, geven de
discrepantieverhouding weer tussen het idee (het managementconcept) en de uitvoering. De
oorzaak van een onbedoeld gevolg ligt vaak bij een zogenaamde „blinde vlek‟.47
Blinde
vlekken zijn, zoals het woord al zegt, voor een organisatie onzichtbare punten. Door
bijvoorbeeld de komst van een nieuw managementconcept kan de aandacht van een
organisatie verschuiven naar bepaalde deelaspecten van de werkelijkheid en laat de
45 David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems, abstract. 46 L. Karsten en K. van Veen, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen 1998) 79. 47 Jaap den Hollander, „Theoretische geschiedenis en historiografie - Historisch bewustzijn‟ in Tijdschrift voor
Geschiedenis, vol. 115 (2002) 202.
11
organisatie bewust of onbewust andere aspecten links liggen. Het is belangrijk om te melden
dat blinde vlekken altijd aanwezig zullen blijven en niet te voorkomen zijn.
I.V Opzet
Deze scriptie is verdeeld in twee hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de resultaten
van het onderzoek naar de eerste grote reorganisatie (de Grote Herstructurering) beschreven
aan de hand van verschillende gebruikte managementconcepten. Speciale aandacht gaat uit de
inhoud van het concept, de analyse van het concept bij de Belastingdienst en de evaluatie
hiervan. Tevens is er aandacht voor de vernieuwende leiderschapsstijl van Directeur-Generaal
Cor Boersma. In het tweede hoofdstuk komt de tweede grote reorganisatie (Strax) aan de
orde. Op eenzelfde manier als in het eerste hoofdstuk zullen de toegepaste
managementconcepten de revue passeren. Ook hier zal aandacht zijn voor de Directeur-
Generaals Joop van Lunteren en Jenny Thunnissen. De nadruk ligt in beide hoofdstukken op
de verschillen en overeenkomsten tussen het abstracte idee van het concept en de manier van
implementatie en uitvoering van het concept bij de Belastingdienst. In de evaluaties zullen de
bevindingen op metaniveau worden besproken. De evaluatie volgt óf direct na de analyse van
het managementconcept óf de analyses van twee concepten zijn vanwege het leesgemak
samengevoegd.
12
HOOFDSTUK 1 - De Grote Herstructurering (1975-1992)
‘De mensen willen niet langer dat wordt voorgeschreven hoe het moet.’ 48
(De Belastingdienst)
1.1 De Belastingdienst: een korte voorgeschiedenis
Sinds 1806 is de Nederlandse Belastingdienst de uitvoerende rijksdienst die verantwoordelijk
is voor de heffing en inning van algemene belastingen.49
Nu meer dan 200 jaar later is dit,
wellicht als een van de weinige zaken binnen de Belastingdienst, nog steeds onveranderd.
Vanaf circa 1950 zien we de eerste veranderingen in het beleid van de Belastingdienst
ontstaan. De Belastingdienst transformeerde van een centraal aangestuurde, kleinschalige en
semiprofessionele organisatie in een (meer) decentraal aangestuurde, grootschalige en
professionele organisatie. Deze verandering hangt samen met de enorme toename van het
aantal belastingplichtigen, de toename van de complexiteit van belastingwetgeving en de
uitbreiding van het takenpakket gestuurd vanuit de politiek.50
Een belangrijke ontwikkeling die in de jaren „70 startte, was de intreding van de
automatisering. De Belastingdienst was in deze tijd een koploper op het gebied van ICT
processen. Verschillende keren zijn er delegaties van de Belastingdienst afgereisd naar de
Verenigde Staten om informatie en producten te halen bij IBM (International Business
Machines Corp.). Via IBM kwam de Nederlandse Belastingdienst in aanraking met de
computersystemen van de Amerikaanse Belastingdienst (nu IRS) die een stuk geavanceerder
waren dan van die van hun Europese collega‟s.51
Hoewel de ICT afdeling van de Belastingdienst in deze tijd vooruitstrevend was,
bleken er ook veel zaken niet goed te gaan. Een groot shockeffect had het Rapport van
Bijsterveld dat op 24 april 1979 verscheen, na een periode van drie jaar onderzoek.52
Bij de
Belastingdienst, en ook in de rest van Nederland, deed dit rapport veel stof opwaaien omdat
bleek dat er op grote schaal gefraudeerd werd. Kranten stonden er vol mee en minister-
president Dries van Agt noemde het rapport „spectaculair‟.53
De conclusies van het rapport
48 Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 21. 49 Pfeil, Op gelijke voet, 53. 50 Ibidem, 330. 51 Interview A. 52 A.L.J. Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland. Het rapport van Bijsterveld. Feiten en meningen (Arnhem
1980) 1-2. 53 Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland, 1.
13
logen er niet om. Bij de Belastingdienst wist men dat er gefraudeerd werd, maar nu bleek
fraude eerder regel dan uitzondering te zijn.54
De Belastingdienst kreeg zware kritieken te
verduren met betrekking tot de hoge fraudecijfers, maar ook op het onduidelijke
belastingsysteem. Directeur-Generaal Cor Sleddering erkende dit: “De ingewikkeldheid van
de belastingen is een probleem op zichzelf.”55
Later zei hij over zijn eigen positie: “Ik kan niet
bepaald zeggen dat ik mij happy voel met al die kritieken….de positie van de Directeur-
Generaal is er niet eenvoudiger op geworden.”56
Bij de Belastingdienst liepen de gemoederen
intern ook steeds hoger op. De werkdruk bleef groeien en het was lastig om bekwaam
personeel te vinden.57
De tijd voor verandering was aangebroken.
1.2 De komst van Boersma
‘Een goede dirigent staat tijdens moeilijke passages niet met zijn rug naar zijn orkest,
maar helpt zijn muzikanten door blikken en gebaren en door respons van de spelers.’58
(Cor Boersma)
De eerste grote verandering kwam met de komst van Cor Boersma als plaatsvervangend
Directeur-Generaal in september 1977. De functie van plaatsvervangend Directeur-Generaal
werd in dit jaar voor het eerst ingesteld. De reden hiervoor was dat de taken van Directeur-
Generaal te breed waren geworden door de opkomst van de ICT. Boersma hield zich vanaf
1977 vooral bezig met de bedrijfsvoering. Sleddering bleef de eindverantwoordelijkheid
houden als Directeur-Generaal tot 1 januari 1985. 59
Onder de vernieuwende (postheroïsche) manier van leidinggeven van Boersma
voerden „beleidsgroepen‟ van 1978 tot 1981 op experimentele basis onderzoeken uit en
schreven zij rapporten met aanbevelingen over de bedrijfsvoering van de dienst. Er waren vier
beleidsgroepen actief op vier verschillende terreinen: de aanslagregeling, de controle, de
informatieverschaffing en de strafzaken.60
54 Pfeil, Op gelijke voet, 553 (citaat van DG Sleddering.) 55 A.L.J. Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland, 115. (Citaat afkomstig uit een interview van W. Gordijn, lid
van de afdeling voorlichting van het Ministerie van Financiën met Sleddering en Boersma, jaar: 1980.) 56 Ibidem, 116. 57 Ibidem. 58 Belasting en Douane Museum, Impost. Nummer 40, 2007, 15e jaargang, 6. (Dit is een tijdschrift voor vrienden
en donateurs van het Belasting en Douane Museum Rotterdam.) 59 Interview A. 60 V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst. 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering. Periode
1980-1995 (Den Haag 1998) 118. Dit bleek tevens uit interviews A en B.
14
“Experimenteren was vòòr deze periode ongebruikelijk bij de Belastingdienst. Voorheen werd
sterk de nadruk gelegd op eenheid van werkwijze, wetstoepassing en behandeling van
problemen in het algemeen,” aldus de Belastingdienst in 1982.61
Boersma besloot dat dit
anders moest: “Experimenteren is een middel tot verandering van werkwijzen en organisaties.
Het behoort staand beleid te zijn dit middel te hanteren.”62
Boersma begreep dat zijn nieuwe
aanpak om een „klimaatverandering‟ vroeg en dat de directies zich actief en stimulerend op
dienden te stellen ten opzichte van deze nieuwe experimentele aanpak.63
De experimenterende
aanpak resulteerde er in dat de beleidsgroepen literatuur over organisatiedenken lazen en dat
er regelmatig bedrijven bezocht om nieuwe inzichten te verschaffen.64
De resultaten van de experimenten van de beleidsgroepen werden onder andere
vastgelegd in het document „contourenmanagement 1982-1987‟. In dit document werd het
hiërarchische vraagstuk onder de loep genomen. De toenmalige terminologie vonden
Boersma en de beleidsgroepen niet meer passend: “Het begrip management wordt in de
Belastingdienst nog niet veel gebruikt. Veel voorkomend is het onderscheid: beleid
(ministerie), beheer (directies) en uitvoering (eenheden). Dit onderscheid heeft meer
betrekking op de bestaande taakverdeling tussen de verschillende niveaus dan op het begrip
management. Dit bestaande onderscheid (als taakverdeling) is niet juist en leidt tot
verwarring. Beleid, bestuur en uitvoering vormen immers een chronologische volgorde en
komen op elk hiërarchisch niveau voor.”65
1.3 Mavis
Invloedrijker dan „contourenmanagement‟ was echter het document „Mavis‟ (afkorting van
Managementvisie) dat ook door de beleidsgroepen was geschreven. Ter voorbereiding op de
directeurenconferentie van 3, 4 en 5 november 1982 werd „Mavis‟ verspreid op 14 oktober
1982 onder alle 30.000 werknemers van de Belastingdienst.66
Mavis was een vijftig pagina
tellende visie over de toekomst van de dienst en vormde het eindresultaat van het werk van de
beleidsgroepen. In Mavis zien we voor het eerst de invloed van de gelezen
managementliteratuur en de bijbehorende managementconcepten doorschemeren.
Uit Mavis bleek dat elke betrokken partij bij de Belastingdienst ontevreden was en
bepaalde eisen stelde:
61 Begeleidingsgroep Experimenten, Eindverslag, mei 1982, 3. 62 Ibidem, voorwoord. 63 Ibidem. 64 Interview A. 65 Adviesgroep en Projectgroep Organisatie Ontwikkeling, Contourenmanagement 1982-1987, 1982, 3. 66 Managementvisie voor de Belastingdienst, september 1982.
15
“Belastingplichtigen eisen een soepelere opstelling van de Belastingdienst. Meer voorlichting,
eenvoudigere procedures, minder versnippering van de dienst en lagere belastingen;
Belastingambtenaren eisen intern een minder bureaucratische organisatie, meer
bevoegdheden/ruimte, een betere interne samenwerking en een betere wetgeving;
Het lokale management eist meer mensen, een betere motivatie hun medewerkers, een snellere
aanpassing van interne voorschriften, betere aanpassing van operationele processen en minder
betutteling;
De regionale directies eisen meer vrijheid en zelfstandigheid met betrekking tot
beleidsvoering. Tevens willen zij een beter sociaal beleid, grotere samenwerking op lokaal
niveau en betere managementopleidingen;
Het departement eist vernieuwing van de operationele processen, een hogere
belastingopbrengst, beter management op alle niveaus, een andere wijze van
beleidsontwikkeling en het vergroten van het aanpassingsvermogen van de dienst;
De politiek eist hogere belastingopbrengsten, fraude bestrijding en beter management.” 67
Het is goed voor te stellen dat door Mavis werknemers van alle niveaus zich beter begrepen
voelden. Iedereen was immers vertegenwoordigd zoals de zes punten hierboven aantonen.
Mavis groeide daarom al snel uit tot een fenomeen dat tot op de dag van vandaag in het
geheugen van werknemers staat gegrift.68
Voor het eerst in de geschiedenis van de
Belastingdienst kregen alle werknemers onder ogen wat precies de problemen waren binnen
hun eigen organisatie. Daarnaast is uit bovenstaande punten ook af te leiden hoe de
Belastingdienst zichzelf en zijn omgeving waarnam. De Belastingdienst deelde zichzelf in in
„belastingambtenaren‟, „lokaal management‟ en „regionale directies‟. Deze hiërarchieke
indeling van de dienst paste bij het traditionele karakter dat de dienst van oorsprong bezat.69
De omgeving werd ingedeeld in „belastingplichtigen‟, „het departement‟ (Ministerie van
Financiën) en „de politiek‟ in het algemeen. Het is van belang te beseffen dat de
Belastingdienst een brugfunctie had (en heeft) tussen de belastingplichtigen en de politiek.70
De (soms) tegenstrijdige belangen van deze partijen worden door bovenstaande punten
duidelijk. Door Mavis werd deze spagaat, waarin de Belastingdienst zich constant in
evenwicht probeerde te houden, voor het eerst op papier gezet.
67 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 6. Zie ook Managementvisie voor de
Belastingdienst 1983-1987 Verkorte Versie, 2-3. 68 Interview A. (Dit bleek ook uit eerdere interviews voor het onderzoekscollege.) 69 Interview A. 70 Interview B.
16
Naar aanleiding van Mavis werd ook voor het eerst aan medewerkers gevraagd mee te denken
over de heersende problematiek.71
Deze bottum-up benadering was nieuw bij de
Belastingdienst. Van oorsprong was de dienst juist zeer top-down georganiseerd.72
In Mavis
werden de volgende knelpunten aangekaart:
“De producten/diensten die de Belastingdienst levert zijn gedifferentieerd: van eenvoudig tot
zeer complex;
De processen worden gekenmerkt door een steeds grotere schaal en massaliteit;
Er heerst een toenemende fraude en slechte belastingmoraal;
De voortschrijdende automatisering vraagt om aanpassingen;
Belastingplichtigen/-schuldigen zijn verschillend: de een heeft een harde aanpak nodig, de
andere een zachte: de drie R‟s komen onder druk te staan;
Algemene regels sluiten niet meer goed aan op doeltreffende transacties met
belastingplichtigen/-schuldigen;
De omgeving vertoont sterke dynamiek waarbij belangengroepen vasthoudender worden. De
politieke invloed wordt groter. Steeds meer externe invloeden spelen een rol bij de
besluitvorming: BiZa, bezuinigingen, automatisering, Europese gemeenschap.” 73
De kern van Mavis kenmerkte zich door de begrippen „differentiatie‟ en „integratie‟.74
Het
begrip „differentiatie‟ stond bij de Belastingdienst voor het toestaan van verschillen van beleid
in uitvoering. Integratie werd gezien aan een aanvulling hierop. Door middel van
verschillende vormen van integratie zouden regionale verschillen de dienst tot een geheel
houden.75
De erkenning van de verschillen in regio‟s, verschillen in vraagstukken en
verschillen in „publiek‟ was nieuw. Voorzichtig kwamen er barsten in de uniform ingestelde
dienst.
Mavis en ook „contourenmanagement‟ zijn samen te vatten als een roep om
verandering. Boersma benadrukte in 1982 echter dat de beschreven transitie in Mavis niet
moest worden verward met een reorganisatie: “De wijze van verandering is gedifferentieerd
van aanpak en moet experimenterend en participatief tot stand worden gebracht. Deze vorm
van invoeren van veranderingen gaat dan ook niet uit van de beginselen van een reorganisatie
in de zin van het gelijktijdig en eenmalig invoeren van ideeën gebaseerd op een vooraf
71 Interviews A en B. 72 Interview A. 73 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 8. 74 Ibidem, 12.(Paragraaf 2.4: de kern van de managementvisie.) 75 Managementvisie voor de Belastingdienst 1983-1987 Verkorte Versie, 8.
17
gestelde blauwdruk.”76
De nieuwe en experimenterende aanpak van Boersma resulteerde in
een voorzichtig veranderend beleid waar een mix van verschillende managementconcepten de
fundering van vormt. Alle concepten die in dit hoofdstuk worden behandeld, vinden hun
oorsprong in het document Mavis.
1.4 a. Managementconcept 1: Het differentiatie- en integratiemodel
De begrippen „differentiatie‟ en „integratie‟ waren nieuw in de vocabulaire van de
Belastingdienst. De oorsprong van deze begrippen ligt bij Paul Lawrence en Jay Lorsch. Zij
brachten in 1967 hun boek Organisation and Environment, Managing Differentiation and
Integration uit.77
Ideeën omtrent organisatiedenken ontleenden zijn onder meer aan Niklas
Luhmann, die een jaar daarvoor zijn moderne systeemtheorie lanceerde. De auteurs noemen
dit de „systeemanalyse‟: “Het model is volledig verenigbaar met de systeemopvatting van
organisaties”, aldus de auteurs.78
“Een organisatie heeft met biologische systemen de
eigenschap gemeen van een intense onderlinge afhankelijkheid van de delen, zodat een
verandering in één onderdeel consequenties heeft voor de andere onderdelen.”79
Volgens
Lawrence en Lorsch verschillen organisaties van biologische systemen om de reden dat
organisaties „de morfogenetische eigenschap‟ bezitten: het vermogen zichzelf ingrijpend te
veranderen.80
Lawrence en Lorsch ontwikkelden een eigen model om organisaties in kaart te
brengen en om ingrijpende veranderingen te realiseren. Het model staat bekend onder de
naam: „het differentiatie- en integratiemodel‟.
Het differentiatie- en integratiemodel kan als volgt worden samengevat81
: een
organisatie wordt beschouwd als een systeem dat uit verschillende onderdelen bestaat. Dit
systeem opereert in een bepaalde omgeving waar veel verschillende omgevingsfactoren een
rol spelen. De organisatie wil vat hebben op de eisen die de omgeving stelt en moet daardoor
zichzelf en haar verschillende interne onderdelen zo goed mogelijk afstellen op die omgeving.
Er is dus een wisselwerking gaande tussen de organisatieonderdelen en de omgeving (maar
ook tussen individuen en groepen in alle mogelijke combinaties met organisatieonderdelen en
76 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 40. 77 Het boek dat hier gebruikt is heet: Paul R. Lawrence en Jay W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties.
Grondslagen van de organisatieontwikkeling (Alphen aan de Rijn 1974) en is een vertaling van Developing
organizations – diagnosis and action uit 1969. Dit boek is een onderdeel van een reeks over organisatie
ontwikkeling waar Lawrence en Lorsch een verkorte versie van hun boek Organisation and Environment,
Managing Differentiation and Integration (1967) hebben weergegeven. 78 Paul R. Lawrence en Jay W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties, 12. 79 Ibidem, 9. 80 Ibidem, 10. 81 Ibidem, 11-15. (Deze samenvatting is direct ontleend aan paragraaf 2.2: Het differentiatie en integratiemodel.)
18
de omgeving). Door deze wisselwerkingen ontstaat een voortdurende afstelling. Met dit
afstellen hangt de (noodzakelijke) differentiatie samen. Constant wordt de vraag gesteld:
hoeveel differentiatie is wenselijk? De mate van differentiatie kan per wisselwerking zeer
verschillend zijn. Betreft het de wisselwerking tussen subonderdelen van de organisatie en
een op dat moment stabiele omgevingsfactor (bijvoorbeeld de wetenschappelijke kennis op
een bepaald gebied) dan zal de differentiatie tussen subonderdelen van een organisatie weinig
verschillen vertonen. Vertoont de omgeving onderling grote verschillen (bijvoorbeeld een
grote variatie aan verschillende klanten) dan vereist dat een andere, meer gedifferentieerde
aanpak van de subonderdelen van een organisatie. Lawrence en Lorsch stellen dat er een
verband is tussen de zekerheidsgraad van de informatie van een omgevingsfactor en de mate
van interne differentiatie: hoe meer zekerheid, hoe kleiner de differentiatie. 82
Zoals de naam van het model al doet vermoeden is integratie ook een belangrijk
begrip. Het model richt zich naast het beheersen en sturen van differentiatie op de integratie
die bij organisatorische eenheden vereist is om een organisatiegeheel te vormen. Integratie
kent twee belangrijke aspecten: de mate van samenwerking tussen verschillende eenheden
binnen een organisatie en de mate van onderlinge afhankelijkheid. Het lastige is dat wanneer
eenheden sterk gedifferentieerd zijn ten opzichte van elkaar, integratie in de vorm van
samenwerking moeilijk te realiseren is. Dit vraagt om het ontwikkelen van gecompliceerde
integratiemechanismen door de organisatie. Het meest fundamentele organisatorische
mechanisme is volgens Lawrence en Lorsch de managementhiërarchie.83
Bij een organisatie
met geringe differentiatie blijkt in de praktijk dat de managementhiërarchie voldoende
integratie biedt, maar bij een organisatie met veel differentiatie vraagt dit om een andere
aanpak. Bij een sterk gedifferentieerde organisatie zijn zogenaamde additionele
integratiemiddelen nodig zoals individuele coördinatoren, overkoepelende teams uit
verschillende eenheden en/of volledige afdelingen die integratie tussen verschillende groepen
bevorderen. Integratie is nodig voor een organisatie om doeltreffend te opereren in een
bepaald milieu. De auteurs zijn van mening dat een gezonde differentiatie- en
integratieverhouding voor de beperking van conflicten tussen individuen zorgt.84
Kort gezegd vestigt het differentiatie- en integratiemodel de aandacht op de eisen die
de omgeving aan de organisatie stelt qua mate van differentiatie, het patroon en de mate van
integratie, de integratiemechanismen en het conflictoplossend gedrag. Het differentiatie- en
82 Ibidem, 12. 83 Ibidem, 13. 84 Ibidem, 13-14.
19
integratiemodel biedt een denkwijze waarmee een groot deel van de zaken kan worden
doorzien die zich afspelen op zowel het wisselwerkingniveau tussen organisatie en omgeving
als tussen groepen en individuen.
1.4 b. Analyse: Belastingdienst en het differentiatie- en integratiemodel
Boersma en zijn beleidsgroepen moeten op de hoogte moeten zijn geweest van het model van
Lawrence en Lorsch. Hoewel de auteurs van het model niet worden genoemd in de bronnen,
worden in Mavis meerdere pagina‟s gewijd aan de toepassing van dit model voor de
Belastingdienst. In kapitalen staat het doel van Mavis omschreven:
“De kern van de nieuwe managementvisie is het voortdurend zoeken naar een (nieuw) evenwicht
tussen differentiatie en integratie. Het geven van een grotere beleidsruimte aan het lokale management
betekent dat lokaal een flexibeler en meer op de situatie aangepast beleid kan ontstaan. Dit leidt tot
verschillen tussen de wijze waarop lokale eenheden hun eindproduct tot stand brengen, aangeduid met
differentiatie. Aan de andere kant dienen regionale directies en het departement zorg te dragen voor
een samenhang tussen verschillende (soorten) eenheden door middel van coördinerende en
integrerende maatregelen. Daarmee worden de grenzen van differentiatie aangeven.
In de nieuwe managementvisie is het evenwicht tussen de mate van differentiatie en integratie per
definitie een tijdelijk evenwicht. Van jaar tot jaar zal het gevonden evenwicht opnieuw worden
beoordeeld waarbij de integratie dan wel de differentiatie kan worden versterkt. Deze tijdelijke
evenwichtstoestand kan per beleidsterrein variëren.” 85
Uit dit citaat blijkt dat het differentiatie- en integratiemodel zonder twijfel een zeer belangrijk
uitgangspunt van Mavis is geweest. In Mavis werd blijk gegeven van een overkoepelende
visie waarbij de Belastingdienst zichzelf beschouwde als een systeem dat zich constant
aanpaste en waarbij verschillen en veranderingen geaccepteerd werden. Het differentiatie- en
integratiemodel stelde de dienst in staat om hun problemen beter in kaart te brengen. Er werd
binnen de Belastingdienst gevraagd om meer differentiatie, maar ook om meer integratie.
De Belastingdienst erkende in Mavis dat de aard van de werkzaamheden van de dienst
aan het veranderen was. Met af en toe zichtbare hulp van het differentiatie- en
integratiemodel, werden zaken die zouden gaan veranderen als volgt geformuleerd:
“1. van hiërarchisch naar meer eigen initiatief;
2. van uniformiteit naar andere vormen van integratie als horizontaal overleg;
85 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 15,16.
20
3. van 100% filosofie naar meer kosten-baten afweging en prioriteitstelling;
4. van de 3 R‟s (rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid) naar een meer
bedrijfsmatige aanpak;
5. van intern gericht naar meer omgevingsgericht;
6. van meer werk leidt tot meer mensen naar van meer werk noodzaakt tot andere werkwijzen;
7. van verticale communicatie naar meer horizontale communicatie.” 86
Het eerste punt geeft aan dat de Belastingdienst zichzelf beschouwde als een hiërarchische
organisatie. Men wilde dat er meer ruimte kwam voor eigen initiatief. Deze „hiërarchische‟
zelfbeschrijving komt volledig overeen met de informatie die geïnterviewden hebben
gegeven.87
In het tweede punt zien we duidelijk de invloed van Lawrence en Lorsch
doorschemeren. Het inzicht dat de Belastingdienst op een uniforme manier was ingericht en
dat er andere vormen van integratie nodig waren, vertelt ons dat de dienst het differentiatie-
en integratiemodel wilde toepassen. De dienst zag door dit model in dat er weinig
differentiatie aanwezig was omdat, tot op dat moment, uniformiteit altijd voorop had gestaan.
Verderop in Mavis wordt duidelijk dat het accepteren van interne verschillen nieuw is: „Door
het toestaan van differentiatie wordt een groter beroep gedaan op de creativiteit en de
organisatorische talenten van het management.‟88
Hieruit blijkt dat in de tijd voor Mavis
interne verschillen binnen de beleidsvoering van de Belastingdienst niet gebruikelijk en zelfs
niet toegestaan waren. Punt drie houdt hiermee verband: het loslaten van de 100% filosofie
geeft aan dat de dienst belastingplichtigen niet meer universeel behandelde, maar een meer
gedifferentieerde aanpak voor ogen had. Geheel in lijn met Lawrence en Lorsch pleitte men
voor een horizontale overlegstructuur om de integratie te bevorderen. De term „horizontaal‟ is
hier nieuw en is tot op de dag van vandaag een veel gehoord begrip binnen de
Belastingdienst.
Een meer bedrijfsmatige aanpak (punt vier) is volgens Karsten kenmerkend voor meer
Nederlandse overheidsorganisaties in die periode: “Voor het eerst leek het wel alsof
overheidmanagers belangstelling begonnen te krijgen voor de managementkennis uit het
bedrijfsleven. Daarnaast kwamen de drie traditionele overheidsprincipes van rechtsgelijkheid,
rechtszekerheid en rechtvaardigheid steeds sterker onder druk te staan. De drie R‟s werden
86 Ibidem, 16. 87 Interview A en interviews leergeschiedenissen. 88 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 24.
21
aangevuld met de drie E‟s: efficiëntie, effectiviteit en eenvoud.”89
Dat dit ook voor de
Belastingdienst van toepassing was, blijkt verderop uit de bronnen: “Vroeger was er sprake
van een redelijk uniform product dat redelijk voorspelbaar werd geacht, waarbij de drie R‟s
centraal stonden” en “Bezien wij de situatie, zoals deze zich nu in de Belastingdienst
manifesteert en waarin in de nabije toekomst een organisatorisch antwoord op gegeven moet
worden, dan kunnen globaal de volgende kenmerken worden genoemd: de ene
belastingplichtige/schuldige vergt een zachte benadering, de andere een harde; de drie R‟s
komen daarbij onder druk te staan.” 90
Het inzicht dat belastingplichtigen van elkaar
verschillen werd gevoed door het differentiatie- en integratiemodel.
Het rekening houden met de omgeving (punt 5) was wederom een besef dat bij de
Belastingdienst was doorgedrongen door de richtlijnen van het model. Men ervoer aan het
einde van de jaren ‟70 dat de eisen van de omgeving van de dienst toenemend waren. (Zie de
knelpunten van Mavis in paragraaf 1.3).
Punt zes en zeven zijn alle twee vormen van herhalingen van eerder genoemde punten.
Om de speerpunten van het beleid nog eens extra kracht bij te zetten, werd in andere
bewoordingen nogmaals benadrukt dat er meer differentiatie (door andere werkwijzen) en
integratie (door horizontale communicatie) moest plaatsvinden.
Geheel volgens het boekje van Lawrence en Lorsch ligt er in Mavis nadruk op de
veranderende managementhiërarchie om de integratie te bevorderen. Er kwamen bijvoorbeeld
nieuwe overlegstructuren op verschillende niveaus. Nieuw is dat in dit kader „gecombineerde
opleidingen‟ worden genoemd.91
De komst van deze gecombineerde opleidingen kan worden
beschouwd als een passende invulling van het model met betrekking tot het bevorderen van
de integratie. Lawrence en Lorsch noemen educatie namelijk niet specifiek in hun boek, maar
dit ligt zeker in lijn met het model. Hoewel de overeenkomsten met het model zeer groot zijn,
ontbreekt in de bronnen van de Belastingdienst het idee van Lawrence en Lorsch met
betrekking tot conflictoplossing als integratiemiddel. Blijkbaar zag de Belastingdienst zichzelf
niet als een organisatie waarbij onderlinge conflicten een grote rol speelden.
1.4 c. Evaluatie
We kunnen concluderen dat met de komst van Boersma de eerste grote stappen werden gezet
naar een veranderende, meer bedrijfsmatige organisatie. Vernieuwend was dat onder leiding
89 L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 38. 90 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 7-8. (Met „vroeger‟ doelt men hier op de periode
1965-1975.) 91 Ibidem, 36.
22
van Boersma er op een experimentele wijze onderzoek werd gedaan naar de toenmalige
problematiek. De grootschalige verspreiding van Mavis was het startschot van een voorzichtig
opener wordende dienst. Uit interviews bleek dat de beleidsgroepen managementliteratuur
lazen, maar vooralsnog is uit geen van de interviews gebleken welke managementconcepten
en welke literatuur gebruikt zijn.92
Uit Mavis bleek dat het differentiatie- en integratiemodel
van Lawrence en Lorsch de eerste belangrijke inspiratiebron vormde voor het nieuwe beleid.
Met inzicht van dit model pleitte Boersma voor een meer horizontaal georiënteerde
organisatie waarbij verschillen geaccepteerd werden en samenwerking in de breedte als
integratiemiddel bevorderd diende te worden.
Het is goed verklaarbaar waarom de Belastingdienst voor dit managementconcept
heeft gekozen. Het model gaf de Belastingdienst op verschillende manieren houvast en
richtlijnen ter verbetering. De term differentiatie van Lawrence en Lorsch paste op meerdere
manieren goed bij de problemen. Zowel intern als extern werd de roep om differentiatie bij de
Belastingdienst groter. Intern werd door verschillende groepen gevraagd om meer vrijheid.
De dienst was sterk hiërarchisch ingericht en dit werd steeds meer als beklemmend ervaren.
Bovendien veranderden de externe omstandigheden ook steeds sneller. Zowel
belastingplichtigen als de politiek begonnen steeds meer eisen aan de dienst te stellen. De
Belastingdienst maakte door het model van Lawrence en Lorsch voor het eerst een expliciet
onderscheid tussen extern en intern en zag door het model in dat er bij alle twee meer
differentiatie en integratie vereist was.
Het „differentiatieaspect‟ van het model kan als het ware worden gezien als een soort
denkkader dat de Belastingdienst omarmde. Dit denkkader maakte dat de dienst in staat was
zichzelf en haar omgeving waar te nemen vanuit een helikopterview. Het „integratieaspect‟
vereiste meer creatief denkwerk met betrekking tot de invulling ervan (de implementatie). De
dienst vertaalde „integratie‟ op verschillende manieren. Voorbeelden hiervan zijn het streven
naar horizontaal overleg en horizontale communicatie, andere werkwijzen waaronder een
meer kosten-baten afweging door het loslaten van de 100% filosofie.
1.5 a. Mintzberg en de rollentheorie
Om de integratie op een andere manier te bevorderen, besloot de dienst dat er een
accentverlegging van de capaciteiten van managers nodig was. Inspiratie werd opgedaan door
Henry Mintzberg (1939), die tot op de dag van vandaag een van de bekendste
92 Interview A en B.
23
managementgoeroes is. Door zijn eerste boek „The Nature of Managerial Work’ uit 1973,
werd Mintzberg een begrip in de managementwereld. Mintzberg was de eerste die in de
praktijk onderzocht hoe managers te werk gingen. Hij kwam tot de baanbrekende conclusie
dat managers niet alleen logisch en rationeel werkten, zoals voorheen werd aangenomen.
Door managers in de praktijk te observeren en te bestuderen ontdekte Mintzberg dat een
manager binnen zijn leidinggevende functie verschillende taken en functies te vervullen heeft.
De verschillende taken en functies zorgen ervoor dat een manager op verschillende manieren
moet kunnen functioneren. Een capabele manager weet die verschillende rollen te combineren
en te gebruiken.93
De Belastingdienst heeft gebruik gemaakt van de door Mintzberg bedachte
„rollentheorie‟. Hoewel deze theorie niet voldoet aan de definitie van een managementconcept
zoals in de inleiding uit een is gezet, biedt de rollentheorie wel inzicht in de manier waarop
het denken over leiderschap veranderde bij de Belastingdienst. Met naam en toenaam worden
Mintzberg en de rollentheorie genoemd in het document „Het proces van managen in beeld
gebracht. Contouren management 1982-1987‟:
“Iedere manager vervult vier taken, te weten:
1. de rol van Vakman (kennis van zaken)
2. de rol van Bestuurder (leidinggeven, coördineren, zorgen dat de zaak draait)
3. de rol van Ondernemer/Innovator (toekomst, lange termijn, vernieuwen)
4. de rol van Integrator (het beleid van de enkeling omtoveren tot het beleid van het
hele team).
De ideale manager beantwoordt aan de formule V.B.O.I. Ook Mintzberg beschrijft de rol van
de manager in rollen en wel in de volgende:
1. Interpersonele rollen
De protocollaire rol, de leiderschapsrol en de rol van verbindingsman
2. Informatieve rollen
De rol van waarnemer, de rol van informatiebron en de rol van woordvoerder
3. Besluitvormingsrollen
De rol van ondernemer, de rol van brandweerman, de rol van verdeler van hulpmiddelen
en de rol van onderhandelaar
93 Henry Mintzberg, The Nature of Managerial Work (New York 1973).
24
De effectiviteit van de manager wordt sterk beïnvloed door de wijze waarop de tien rollen
tezamen worden vermeld,” aldus de Belastingdienst.” 94
Het bovenstaande schema is een exacte kopie van de inhoud van „The Nature of Managerial
Work’. Aan de hand van de rollentheorie van Mintzberg trokken de beleidsmakers van de
Belastingdienst de conclusie dat er bij de selectie van managers te veel waarde werd gehecht
aan „de Vakmanrol‟ en de informatieve rollen van leidinggevenden. De Belastingdienst nam
zichzelf daarom voor om bij de toekomstige selectie van leidinggevenden ook te letten op
kwaliteiten als onderhandelaar, verbinder en ondernemer.95
Een goede manager moest de tien
verschillende rollen in zich hebben en daar een balans in zien te creëren, precies zoals
Mintzberg dat bedoelde. Door het bovenstaande citaat weten we dat „The Nature of
Managerial Work’ van Mintzberg gelezen is door de beleidsmakers van de Belastingdienst en
dat dit boek gebruikt is om het beleid te verbeteren.
1.5 b. Een andere weg
Het onderwerp leiderschap neemt een belangrijke positie in binnen het oeuvre van Mintzberg.
In zijn latere (nog bekendere) werk ‘Organisatiestructuren’ 96
beschrijft hij hoe een manager
kan managen in een bepaald type organisatie. Dit boek had een grote invloed op het
Nederlandse managementdenken in de latere jaren ‟80. In het voorwoord van de Nederlandse
vertaling van dit boek ‘Organisatiestructuren’ beaamt Mintzberg dit: “In de loop der jaren
heb ik allerlei vriendelijk commentaar op het boek gehad van mensen uit Nederland, meer dan
van mensen uit welk ander land dan ook (inclusief de Verenigde Staten en Canada) en dat
terwijl het boek alleen in het Engels verkrijgbaar was.” 97
Het is geen geheim dat Mintzbergs configuratietheorie onder andere geïnspireerd was
op het werk van Lawrence en Lorsch.98
De theorie van Lawrence en Lorsch stelt dat te veel
differentiatie (te veel verschil tussen onderlinge afdelingen) vraagt om integratie (om het
verschil te verkleinen) met als doel het evenwicht in een organisatie te herstellen. In principe
zou het managementconcept van de configuraties van Mintzberg beschouwd kunnen worden
94 Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 28-29. 95 Ibidem. 96 Henry Mintzberg, Organisatiestructuren (Schoonhoven 1992) hoofdstuk 9, 172-198. De originele titel van dit
boek is: Structure in fives: designing effective organisations, (New Jersey 1983). 97 Henry Mintzberg, Organisatiestructuren, voorwoord bij de Nederlandse Editie, geen pagina nummer. 98 In het boek „Organisatiestructuren’ verwijst Mintzberg meerdere keren naar: Lawrence en Lorsch,
Organisation and Environment, Managing Differentiation and Integration (1967). (Zie index pagina 323 en
Bibliografie pagina 316.)
25
als een betoog over de verstoring van het evenwicht door de dominantie van een bepaalde
configuratie in een organisatie.
Het is opvallend dat het beleid van de Belastingdienst in het begin van de jaren ‟80
werd ingezet met de theorie van Lawrence en Lorsch, maar niet werd doorgetrokken met het
configuratieconcept van Mintzberg. Het lag voor de hand om dit wel te doen, aangezien het
configuratieconcept nauw aansloot op het denken van Lawrence en Lorsch. Vooral de
configuratie „machinebureaucratie‟ vertoont vele overeenkomsten met de Belastingdienst uit
de jaren ‟80 en ‟90. De machinebureaucratie is gebaseerd op standaardisatie van
werkprocessen en wordt vooral aangetroffen bij massaproductiebedrijven en
overheidsorganisaties.99
Het configuratieconcept genoot een grote bekendheid waardoor het
aannemelijk is dat de Belastingdienst op de hoogte was van het bestaan van het boek.
Bovendien was men bij de dienst al bekend met Mintzberg vanwege het gebruik van zijn
rollentheorie. Hoewel de keuze voor het configuratieconcept van Mintzberg voor de hand
liggend zou zijn geweest, heeft de Belastingdienst een andere weg ingeslagen. Achteraf
gezien bleek de keuze voor een ander concept een slimme zet te zijn.
1.6 a. Het ‘excellente’ Japan
Boersma zag in dat de aard en grootte van de problematiek, die door de beleidsgroepen in
Mavis in kaart was gebracht, niet eenvoudig op te lossen was. In 1985 riep Boersma daarom
twee projectgroepen in het leven om verder onderzoek te doen naar oplossingen voor de
heersende problematiek. Er was een projectgroep „Structuur‟ en een projectgroep
„Strategie‟.Tevens was het doel van deze projectgroepen om lange termijn visies te
ontwikkelen voor de Belastingdienst (10 jaren plannen).100
Opvallend was dat naast ervaren
werknemers van de Belastingdienst er ook studenten bij deze projectgroepen betrokken
werden.101
Net als bij de beleidsgroepen werd er flink geëxperimenteerd.
Een zeer belangrijk inzicht, dat mede door het differentiatie- en integratiemodel werd
verkregen, was het inzicht dat de Belastingdienst op een andere manier zou moeten omgaan
99 Henry Mintzberg, Organisatiestructuren, hoofdstuk 9: de Machinebureaucratie. En: D.S. Tan, De
informatiemanagement matrix (Onbekend) Online raadpleegbaar. Blad: i&i 1994, nummer 4. 100 Zie pagina 7 en 8 van Memorandum inzake herstructurering van de Belastingdienst 1986 over verdere uitleg
van de Projectgroepen. Zie ook: Ruud Voigt en Willem van Spijker, Spelen met betekenis. Verhalen over
succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003) 25-26. Ook in interview A werd gesproken over de
Projectgroepen. 101 Interview A.
26
met de belastingplichtige, ook wel betiteld als „de klant‟.102
Omdat de dienst op dit specifieke
punt niet genoeg handvaten kon ontlenen aan het gedachtegoed van Lawrence en Lorsch,
zocht men de oplossing bij een ander managementconcept.
Een belangrijke mondiale stroming binnen het managementdenken kenmerkte zich in
de jaren „80 door Japans-Amerikaanse invloeden en denkwijzen. Gezien het grote (en voor
velen onverwachtse) economische succes van Japan in deze periode, waren Amerikaanse en
Europese onderzoekers er op gebrand de sleutel van het Japanse succes te vinden.
Kenmerkend voor Japanse ondernemingen was volgens Peters en Waterman het idee back-to-
basics te gaan.103
Met hun baanbrekende boek In Search of Excellence (1982) was men ervan
overtuigd de oplossing gevonden te hebben. Het falen van Amerikaanse ondernemingen werd
gekoppeld aan de loden last van de bureaucratie en het gebrek aan aandacht voor de klant.104
In hun boek zijn Peters en Waterman op zoek naar wat een onderneming „excellent‟ maakt.
Naast acht verschillende kenmerken waar een organisatie aan moet voldoen om „excellent‟ te
zijn, is de conclusie dat werksfeer en bedrijfscultuur zeer bepalend zijn voor succes.105
De
Japanse werkwijze, gecombineerd met Amerikaanse invloeden, vormde een van de
belangrijkste managementconcepten van de jaren „80: Total Quality Management (TQM).
1.6 b. Managementconcept 2: Total Quality Management en Analyse
In het boek „De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total Quality
Management’, geschreven door Kip, Boelens en Bentlage, wordt uitgelegd hoe Total Quality
Management kan worden toegepast bij overheden.106
Onderstaande definitie en onderstaande
basisprincipes van TQM zijn aan dit boek ontleent. De definitie van TQM luidt als volgt:
TQM of integrale kwaliteitszorg is het stelsel van activiteiten dat erop gericht is kwaliteit te
leveren. TQM is daarmee een wijze van sturing van een organisatie die leidt tot voortdurende
verbetering van alle processen zodat aan de verwachtingen van de klanten en opdrachtgevers
wordt voldaan of, nog beter, dat deze verwachtingen worden overtroffen.107
TQM is
gebaseerd op drie basisprincipes die zouden moeten leiden tot interne en externe
102 Beide termen worden in het bronmateriaal vanaf de jaren ‟80 door elkaar gebruikt. „Klant‟ werd vaak tussen
aanhalingstekens geschreven. Dit geeft weer dat het begrip „klant‟ voor de dienst een lastig begrip is. Zie ook
paragraaf 1.6b. I. 103 L. Karsten en K. van Veen, Managementconcepten in beweging, 34. 104 Ibidem, 35. 105 Aernoud Witteveen en Kees Visser, De top 100 aller tijden. Een bespreking van de 100 belangrijkste
managementboeken (Schiedam 1997) 44. 106 F.A. Bentlage, J.B. Boelens, J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total Quality
Management in de publieke sector (Deventer 1998) 21-25. Let op de overeenkomst van de titel van dit boek met
de titel van het boek van Peters en Waterman. 107 F.A. Bentlage, De excellente overheidsorganisatie, 21.
27
verbeteringen. Deze drie basisprincipes zijn: voldoen aan verwachtingen van klanten,
beheersen van processen en continu verbeteren.108
I. TQM: voldoen aan verwachtingen van klanten (extern)
Bij TQM staat de klant centraal. De klant bepaalt wanneer de geleverde kwaliteit aan de
verwachting voldoet. Het is dus een voorwaarde voor overheden om hun klanten als zodanig
te definiëren. Dit blijkt in de praktijk zeer lastig te zijn. Immers: de samenleving als geheel
zou je een klant kunnen noemen, maar ook individuele personen of bedrijven die om een
dienst of beslissing van de betreffende overheid vragen zijn te betitelen als klanten. Ook zou
de politiek of een politiek bestuurder die een opdracht aan het ambtelijk apparaat geeft een
klant kunnen zijn. Concluderend kan gesteld worden dat klanten van overheden minder
duidelijk definieerbaar zijn dan klanten van een bedrijf. Dit maakt dat het toepassen van TQM
bij overheden om een andere aanpak vraagt. Om TQM te infiltreren in een
overheidsorganisatie moet eerst worden besloten welke klanten primaire klanten zijn.
Wanneer dit bekend is, dient gericht onderzoek te worden gedaan naar de verwachtingen van
deze primaire klanten zodat duidelijk in kaart gebracht wordt op welke punten de organisatie
zichzelf kan verbeteren.109
N.B. Er wordt in de literatuur op gewezen dat ook impopulaire beslissingen van
overheden onder de „te verwachten kwaliteit‟ kunnen vallen. Een simpel voorbeeld over het
verzoek een bouwvergunning te krijgen door een particulier werkt verhelderend. Wanneer een
overheid beslist deze bouwvergunning niet te geven kan de kwaliteit gewaarborgd blijven
doordat de overheid zich aan de gemaakte afspraken houdt. (Bijvoorbeeld reageren binnen de
afgesproken termijn, de afwijzing onderbouwen met een heldere argumentatie, bereid zijn
eventuele vragen van de aanvrager te beantwoorden et cetera.) Concluderend kan gesteld
worden dat de kwaliteit van de service in dit geval uitstekend is geweest en dat de kans groot
is dat er toch conform de verwachting van de aanvrager is gehandeld, ondanks de afwijzing
van het bouwverzoek.110
Belastingdienst: voldoen aan verwachtingen van klanten (toetsing)
Bij het eerste basisprincipe van TQM bepaalt de klant of de geleverde kwaliteit voldoende is.
Eerder is aangegeven dat het voor de Belastingdienst lastig is om (primaire) klanten aan te
wijzen. In gesprekken met verschillende medewerkers van de Belastingdienst werd dit
108 Ibidem, 22. 109 Ibidem, 22-23. 110 Ibidem, 23-24.
28
probleem bevestigd en als een steeds terugkerende kwestie bestempeld. Aan de andere kant
moet het misschien ook niet moeilijker gemaakt worden dan het is, de Belastingdienst kent
namelijk een „klantenservice‟111
, waar belastingplichtigen telefonisch en aan een loket
geholpen kunnen worden. Om de toetsbaarheid enigszins praktisch uitvoerbaar te maken
beschouw ik daarom particuliere burgers en bedrijven (belastingplichtigen) als primaire
klanten van de Belastingdienst en laat ik de politiek en andere overheden buiten beschouwing.
De Belastingdienst schreef in 1982: “In de praktijk worden thans daadwerkelijke
aanzetten gegeven tot verandering in de richting van een meer doelmatig en doelgericht intern
en extern functioneren van de dienst. Er is een tendens gaande waarbij meer productgericht
dan proceduregericht wordt gewerkt. Bijvoorbeeld: de branchegerichte controle acties, het
enquêteren van het publiek met betrekking tot de dienstverlening.”112
Met name „het
enquêteren‟ zou kunnen worden opgevat als een kenmerk van TQM. Hiermee wilde de
Belastingdienst expliciet belastingplichtigen vragen om feedback te geven met als doel de
dienstverlening te verbeteren. Echter wordt dit punt afgezwakt door de woordkeuze van „de
tendens‟. Het is duidelijk niet een hoofdpeiler van het nieuwe beleid.
Dat klantgerichtheid in het begin van de jaren ‟80 een bijzaak is, blijkt tevens uit het
volgende voorbeeld: er zijn in Mavis zeven regels beschreven over een „klantgerichte
aanpak‟, wat deze aanpak inhoud en wie de klanten zijn wordt niet echt duidelijk: “De
communicatie en organisatiestructuur kan zodanig worden ingericht dat een geïntegreerde
aanpak van belastingplichtigen en belastingschuldigen kan plaatsvinden.”113
Klantgerichtheid werd vanaf het midden van de jaren ‟80 belangrijker. Dit wordt
bevestigd door Ruud Voigt, voormalig extern adviseur bij de Belastingdienst. Hij schrijft: “De
Projectgroep kwam (in 1986) behalve met het begrip „klantvriendelijkheid‟, met de opvatting
dat op een of andere manier in de toekomst met teams gewerkt zou moeten worden, waarin
overlap van deskundigheden aanwezig zou moeten zijn. „Klanten‟ hoeven zich dan slechts aan
één loket te vervoegen. Tevens zouden er gradaties moeten worden aangebracht bij de
klanten, zoals een indeling naar branches inzake fraudegevoeligheid, en een indeling naar de
fases waarin een bedrijf zich bevindt.”114
De komst van het begrip „klantvriendelijkheid‟ geeft een omslag in het denken van de
dienst weer. Voor het eerst gaf de Belastingdienst gehoor aan „de klant‟ en de groeiende
111 Zie www.belastingdienst.nl en zoek op klantenservice. 112 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 36. 113 Ibidem, 37. 114 Voigt, Spelen met betekenis, 25-26.
29
behoefte aan voorlichting en hulpverlening.115
Ook werden er in deze periode wijzigingen
doorgevoerd om de externe presentatie van de dienst te verbeteren door onder andere
belastingformulieren overzichtelijker te maken. Er werd vooral aandacht besteed aan
taalgebruik om de begrijpelijkheid van de documenten voor belastingplichtigen te
vergroten.116
Ondanks dat de woorden „klant‟ en „belastingplichtige‟ door elkaar werden
gebruikt, kunnen we concluderen dat klantgerichtheid en klanttevredenheid vanaf het midden
van de jaren „80 een steeds grotere rol begonnen te spelen bij de beleidsvoering van de
Belastingdienst.
II. TQM: beheersen van processen (intern)
Procesbeheersing is een zeer belangrijk element bij TQM. Producten en diensten worden
gezien als het eindproduct van een proces. Het proces is het totaal van activiteiten dat het
product of dienst creëert. Bij grote organisaties loert het gevaar dat individuele werknemers
en/of leidinggevenden vaak het gehele proces uit het oog verliezen, omdat zij slechts een
miniem onderdeel vormen van het totaal. TQM is erop gebrand het proces zo efficiënt en
effectief mogelijk te laten verlopen. Er wordt nadruk gelegd op de samenwerking tussen
verschillende afdelingen, regio‟s en bestuurslagen. Procesbeheersing beperkt zich niet alleen
tot het productieproces. Het moet zeer breed worden opgevat: van bedrijfsvoering tot eisen
aan medewerkers, van de website tot het financiële beleid en van voldoende parkeerplaatsen
tot het interieur van kantoren. 117
Belastingdienst: beheersen van processen (toetsing)
Het tweede basisprincipe van TQM „beheersen van processen‟ was tevens doorgedrongen in
de managementvisies van de dienst in het begin van de jaren ‟80. Een compleet hoofdstuk is
hieraan gewijd in Mavis. De titel van dat hoofdstuk „beheersing van het werkproces‟ laat
weinig aan de verbeelding over. Een citaat bevestigt dit: “Het werkbeheersingsmanagement
omvat het sturen en regelen van de primaire werkstromen – de eigenlijke productie – door het
instellen en bijstellen van middelen, methode en mankracht.”118
Het wordt door dit citaat (en
de context) niet duidelijk wat men bedoelde met „de eigenlijke productie‟ of „de primaire
werkstromen‟. Hierdoor stuiten we op een probleem. Als niet duidelijk is op welk(e)
proces(sen) men zich heeft gericht, is het onmogelijk om het proces te beheersen.
115 Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 2. 116 Ibidem, 7. 117 Ibidem, 24. 118 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 24.
30
Net als bij het toenemen van de klantgerichtheid, zien we vanaf het midden van de jaren ‟80
ook een toenemende noodzaak ontstaan tot het vinden van effectievere werkwijzen. Dit moest
ook wel, want de economische situatie van het land was niet optimaal: “De Belastingdienst
staat voor een uitdaging om aan verschillende eisen tegemoet te komen: het vinden van
doelmatigere werkwijzen, aangezien het Kabinet vastbesloten is het overheidsapparaat niet
verder te laten groeien, hetgeen betekent dat een toenemende werklast opgevangen zal moeten
worden met een ongeveer gelijkblijvende bezetting.”119
III. TQM: continu verbeteren (intern en extern)
Dit laatste principe kan simpel en kort worden uitgelegd. De organisatie dient, met het oog op
de toekomst, constant te werken aan verbeteringen. Dit is een wezenlijk onderdeel van de
werkzaamheden van alle werknemers van de organisatie, het is een onderdeel van de
werkcultuur. Deze lange termijn visie is gericht op alle mogelijke verbeteringen zoals in
principe twee genoemd.120
Belastingdienst: continu verbeteren (toetsing)
Bij dit laatste basisprincipe van TQM is genoemd dat alle werknemers primair
verantwoordelijk zijn voor de continue verbetering van de organisatie. In de bronnen van de
jaren ‟80 van de Belastingdienst komt dit punt van TQM niet duidelijk naar voren. Er is
bijvoorbeeld opgeschreven dat het instellen van een werkproces de primaire taak van de
manager is.121
Niet-managers hadden blijkbaar andere primaire taken. De Belastingdienst
geeft in diezelfde bronnen aan een sterk hiërarchische opbouw te kennen: “Leidinggeven in de
Belastingdienst vindt plaats in een kader van hiërarchische gezagsverhoudingen, waarbij het
rangenstelsel, allerlei uiterlijkheden en voorgeschreven beleefdheidsvormen voor een extra
disciplinair accent te zorgen.”122
Sterk hiërarchische verhoudingen wijzen dit laatste
basisprincipe van TQM niet per se af, maar uit de bronnen is op te maken dat
procesbeheersing vooral de taak van managers was en dat deze verantwoordelijkheid niet bij
andere werknemers werd gelegd.
Naast gedeelde verantwoordelijkheid hoort ook het ontwikkelen van een lange termijn
visie bij het continu verbeteren. De Belastingdienst voldeed hier wel aan, aangezien er vanaf
1982 voor het eerst meerjarenplannen werden gepresenteerd met lange termijn doelstellingen.
119 Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 5. 120 Ibidem, 24-25. 121 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 25. 122 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 27.
31
Nieuw was ook dat vanaf 1981 elk jaar een jaarverslag verscheen. Deze jaarverslagen boden
buitenstaanders inzicht in de ontwikkelingen omtrent de uitvoering van de aan de
Belastingdienst opgedragen wettelijke taken.123
Tot op de dag vandaag komen de
jaarverslagen elk jaar uit. Met deze jaarverslagen sloeg Boersma een nieuwe weg in. De
voorheen zo gesloten dienst brak steeds meer open.124
1.6 c. Evaluatie
Total Quality Management is een managementconcept uit de jaren ‟80 dat grote invloed had
op werkprocessen en klantgerichtheid van bedrijven en organisaties wereldwijd. We kunnen
stellen dat TQM vooral vanaf het midden van de jaren ‟80 doorgedrongen was bij de
Belastingdienst. De term TQM is nooit expliciet genoemd, maar uit de vergelijking van de
inhoud van de bronnen van de Belastingdienst met de basisprincipes van TQM zijn met name
„klantgerichtheid‟ en „procesbeheersing‟ vanaf het midden van de ‟80 een steeds belangrijkere
rol gaan spelen in het beleid. In hoeverre men in staat was processen te beheersen is moeilijk
te zeggen, aangezien uit de bronnen niet volledig duidelijk wordt om welke processen het nu
precies ging en wat de doelstellingen van die processen waren.
Het principe „voldoen aan verwachtingen van klanten‟ begon vanaf circa 1985 een
steeds prominentere plek in te nemen bij de Belastingdienst. De Belastingdienst probeerde
door middel van enquêtes, betere informatievoorziening en het verduidelijken van
aangifteformulieren de klant beter van dienst te zijn.125
Ook de toegenomen samenwerking
van verschillende afdelingen maakten dat klanten minder tijd en energie hoefden te besteden
aan hun belastingaangiftes.
Het laatste TQM-principe: „continu verbeteren‟ is voor een gedeelte wel en voor een
gedeelte niet van toepassing geweest op de Belastingdienst. Hoewel de Belastingdienst in de
jaren ‟80 opener werd, bleven verantwoordelijkheden met betrekking het werkproces
voornamelijk bij managers liggen.126
Dit is goed verklaarbaar aangezien de Belastingdienst
van oorsprong sterke traditionele hiërarchische verhoudingen kende. Bij dit principe van
TQM staat duidelijk omschreven dat het streven naar verbeteringen een verantwoordelijkheid
is van alle werknemers. Dit werd zo niet in de bronnen geformuleerd en is daarom niet
volledig van toepassing op de dienst. De Belastingdienst voldeed wel aan de andere
123 V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst, 1. 124 Interview A. 125 Dit blijkt uit meerdere bronnen: Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986.
Voigt, Spelen met betekenis, 25-26 en interviews A en B. 126
Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 25.
32
voorwaarde van dit principe: namelijk het vaststellen van lange termijn doelstellingen. Vanaf
1982 werden er meerjarenplannen geschreven om deze lange termijn visie te ondersteunen. 127
We kunnen concluderen aan de hand van de overkomsten met de basisprincipes, dat
Total Quality Management vanaf medio jaren ‟80 bij de beleidsmakers van de Belastingdienst
geen onbekend fenomeen was. Het is onwaarschijnlijk dat het expliciet de bedoeling was om
TQM in haar meest ideale vorm toe te passen in de organisatie aangezien in de analyse bleek
dat lang niet alle principes van TQM (volledig) zijn overgenomen in het beleid van de
Belastingdienst. Wanneer we de toepassing van TQM vergelijken met de toepassing van het
differentiatie- en integratiemodel, valt op dat de laatste duidelijk vollediger werd beschreven
in beleidsstukken. Echter, dit zegt vrij weinig over de levensduur die bepaalde termen kennen.
„Klantgerichtheid‟, kent namelijk een langer bestaansrecht binnen de organisatie dan de
termen „differentiatie‟ en „integratie‟.
1.7 Reorganisatie ‘De Grote Herstructurering’ (1989-1992): een conceptenmix
‘De mensen willen niet langer dat wordt voorgeschreven het hoe moet.’ 128
(De Belastingdienst)
Hoewel in 1982 nog werd benadrukt dat er geen reorganisatie bij de Belastingdienst zou
plaatsvinden, was men twee jaar later van mening veranderd. Men wist in de hogere regionen
van de Belastingdienst vanaf 1984 dat er een reorganisatie aan zat te komen.129
Toch liet de
uitvoering van deze reorganisatie nog enkele jaren op zich wachten. Boersma wou namelijk
zo goed mogelijk voorbereid zijn om geen onnodige risico‟s te lopen. Een dermate grote
reorganisatie was binnen de Belastingdienst nog nooit vertoond.
De top van de Belastingdienst kwam steeds sterker tot de overtuiging dat de
hoofdordening van de dienst een doelgroepordening moest zijn, waarbij de belastingplichtige
centraal kwam te staan.130
Met het instellen van acht „loodseenheden‟ werd succesvol proef
gedraaid. Een beperkt aantal belastingplichtigen werden binnen de loodseenheden voor het
eerst doelgroepgericht behandeld. Het belastingmiddel stond hierdoor niet meer centraal.
Klanten werden geïntegreerd geholpen.131
127 Interview A. 128 Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 21. 129 Interview A. 130 Voigt, Spelen met betekenis, 27. 131 Ibidem, 32 en interview A.
33
In 1985, toen Boersma van plaatsvervangend Directeur-Generaal werd benoemd tot
Directeur-Generaal, kreeg hij hulp van Joop van Lunteren als plaatsvervangend Directeur-
Generaal. Van Lunteren en Boersma traden vanaf het begin op als een team. De eerdere
samenwerking van Sleddering en Boersma kan worden beschouwd als een meer traditionele
samenwerking. „Sleddering was meer een Directeur-Generaal van de oude Haagse stempel‟,
aldus een van de geïnterviewden.132
Boersma had de touwtjes strak in handen en was niet bang tradities te verbreken en
zaken anders aan te pakken. Een van de geïnterviewden omschreef hem als een „nuchtere
Fries‟ met een bijzondere nieuwsgierigheid.133
Ook aan daadkracht en lef ontbrak het hem
niet. Tijdens de directeurenconferentie in maart 1987 maakte Boersma op indrukwekkende
wijze aan het hogere management bekend dat de Belastingdienst zou gaan reorganiseren.
Onderstaande woorden van Boersma zijn bij de geïnterviewden in het geheugen gegrift.134
“Hij stond als een ware bestuurder in de zaal, als een ondernemer. “Ik durf het aan, ik ga op weg, doen
jullie mee?” Hij ging een voor hem onbekend avontuur aan. Zo‟n grote reorganisatie was nog nooit
vertoond. “Wie het niet aandurft, wie twijfelt moet het nu zeggen…” Iedereen zag het zitten, betuigde
instemming.” 135
Bij de nieuwe weg die de Belastingdienst insloeg aan het einde van de jaren ‟80 werden het
differentiatie- en integratiemodel en TQM verenigd: “Het is duidelijk dat de Belastingdienst
zijn functioneren en zijn organisatiestructuur meer moet afstemmen op de omgeving en
minder moet bezien vanuit interne criteria en overwegingen. Uitgangspunt bij de
organisatorische vormgeving van de organisatie is dan ook de relatie met de „klant‟ c.q. de
doelgroep,” aldus de Belastingdienst.136
En dit vroeg om een cultuurverandering binnen de
dienst: “Het is noodzakelijk dat ook de oriëntatie van leidinggevenden en de medewerkers
verandert. Daarvoor moeten de prioriteiten, opvattingen, waarden en normen van de
belastingambtenaren – de cultuur van de dienst – veranderen in de richting van de
doelstellingen: een flexibele, doelgroepgerichte en resultaatgerichte organisatie.”137
Toen in 1989, vlak voor dat de Grote Herstructurering van start ging, bleek dat het
essentiële automatiseringsproject nog niet klaar was, stonden Boersma en Van Lunteren voor
een groot dilemma. Wachten op het nieuwe automatiseringssysteem zou een vertraging van
132 Correspondentie na interview met geïnterviewde A. 133 Interview A. 134 Interview A en B. 135 Voigt, Spelen met betekenis, 28. 136 Memorandum inzake herstructurering, 9-10. 137 Ibidem, 11-12.
34
twee jaar betekenen. Uiteindelijk namen zij de moeilijke beslissing: de reorganisatie zou
gewoon volgens plan doorgaan.138
Toen eind 1989 ook nog het bericht „van boven‟ kwam dat
de belastingopbrengsten aanzienlijk achterbleven bij de begroting, stortte de pers zich op de
Belastingdienst. De net gestarte reorganisatie werd als (onterechte) oorzaak aangewezen om
de laag uitgevallen opbrengsten te verklaren. Voigt beschrijft dat het achterblijven van de
belastingopbrengsten niet een gevolg was van de reorganisatie, maar een bekend probleem
vormde waarvan men verwachte dat het door de reorganisatie voor een groot deel zou worden
opgelost. De kritieken op de organisatie werden intern als een schok ervaren. Problematischer
was echter dat de Kamer liet weten het hele veranderingsproces te willen stoppen.139
De ophef liep af met een sisser doordat de Kamer genoegen nam met het instellen van
een onafhankelijk onderzoek. De Belastingdienst ging akkoord en bleek achteraf geholpen
met het onderzoek. Uit de bevindingen bleek dat de onafhankelijke onderzoekers achter de
reorganisatie stonden, maar dat zij de uitvoering „onzorgvuldig‟ vonden en daardoor
problemen verwachtten.140
Er moest vooral voor meer schriftelijke en persoonlijke
communicatie worden gezorgd. Boersma besloot daarom om een brief met de bevindingen
naar alle medewerkers van de Belastingdienst te sturen waar de probleempunten een voor een
werden aangegeven.141
Naast de communicatieproblematiek werd er door de onderzoekers op
gewezen dat er geen vangnet was tijdens de reorganisatie, dat personeel meer inbreng en
opleiding wilde hebben in automatiseringsprocessen en dat er voor tijdelijke extra capaciteit
(in de vorm van uitzendkrachten) moest worden gezorgd.142
De Grote Herstructurering ging, na enige opstartproblemen, in 1989 officieel van start
en werd in 1992 formeel afgerond. De herstructurering was een cruciale gebeurtenis in de
geschiedenis van de Belastingdienst. Vanaf dit moment waren de eenheden van de
Belastingdienst niet meer georganiseerd rond een belastingmiddel of proces, maar rond een
doelgroep: particulieren, ondernemingen, grote ondernemingen en douane.143
De nieuwe
doelen van het beleid steunden op vier peilers: (1) doelgroepgericht en geïntegreerd werken,
(2) zorgvuldig handelen, (3) dienstverlening en (4) klantgerichtheid. Dit betekende dat vrijwel
alle 30.000 werknemers hun werkzaamheden drastisch zagen veranderen.144
138 Voigt, Spelen met betekenis, 35. 139 Ibidem, 36. 140 Ibidem, 37. 141 Brief van Cor Boersma aan alle medewerk(st)ers van de Belastingdienst, 14 juni 1990. 142 Brief van Cor Boersma en Voigt, Spelen met betekenis, 36, 37. 143 Pfeil, Op gelijke voet, 401. 144 Ibidem, 406-407 en Managementvisie voor de Belastingdienst 1983, januari 1983.
35
Het centraal stellen van doelgroepen kan worden beschouwd als het doortrekken van de lijn
van klantgerichtheid (afkomstig van TQM) die al in Mavis werd geschetst. De
doelgroepenstructuur was het ultieme resultaat van klantgerichtheid: “Voor de ondernemer
betekent een en ander straks vanuit een aanspreekpunt een geïntegreerde behandeling van
verschillende belastingen en een integratie van de tot nu toe onderscheiden processen van
controle, heffing en invordering.” En: “Particulieren kunnen zo snel en adequaat geholpen
worden. Voorlichting en snelle behandeling van aangiften, verzoeken, bezwaarschriften,
teruggaven enz. staan voorop.145
Echter betekende de afronding van de reorganisatie aan het
einde van 1992 niet dat alles achter de rug was. Integendeel, er moest nog veel werk worden
verricht.
1.8 Resultaten van de herstructurering
De externe resultaten van de reorganisatie waren op korte termijn meteen zichtbaar. Hoewel
de Kamer en de pers zich voor de reorganisatie negatief hadden uitgelaten over de
reorganisatie, was de buitenwereld vlak na de reorganisatie juist lovend over de veranderende
Belastingdienst. „De klant‟ gaf aan beter geholpen te worden en ook de Consumentengids gaf
positief commentaar. Er kwam in 1990 een goedgekeurde accountantsverklaring en ook de
Algemene Rekenkamer gaf een gunstig oordeel over de rekening van de Belastingdienst.146
De transitie naar doelgroepen was geslaagd. De kers op de taart kwam in het begin van de
jaren ‟90. Er werden twee prestigieuze prijzen aan de Belastingdienst toegekend. In 1993
ontving Boersma de prijs van de Orde van Organisatieadviseurs en een jaar later ontving de
Belastingdienst de Accentprijs van de Stichting Adverteerderjury Nederland voor een van de
voorlichtingscampagnes (sector: non-profit/overheid).147
Enkele jaren na de reorganisatie was
de Belastingdienst een voorbeeld voor andere overheidsorganisaties en was het imago van de
Belastingdienst flink verbeterd.148
In 2001 gaf de Belastingdienst aan dat er achteraf te lang was gewacht met de Grote
Herstructurering om de dienst aan te passen aan de veranderende maatschappelijke
omgeving.149
Deze informatie geeft weer dat de Belastingdienst in 2001 terugkeek op een
overwegend positieve transitie. Maar gezien de moeilijkheden waar de dienst tijdens deze
reorganisatie mee te kampen had, is dit naar mijn mening een geval van „achteraf is makkelijk
145 Herstructurering Belastingdienst, oktober 1989, 2-3. 146 Voigt, Spelen met betekenis, 37. 147 R. Westra, Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing (Amsterdam 2006) 74. 148 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 7. 149 Ibidem.
36
praten‟. Al in 1989 gaf men aan sneller te willen reorganiseren, maar gezien verschillende
beperkingen was dit niet haalbaar. Deze beperkingen waren de politieke problemen zoals
eerder genoemd, de huisvesting, de automatisering en het feit dat het normale productieproces
met betrekking tot de belastingopbrengsten zo ongestoord mogelijk zijn gang moest kunnen
gaan.150
Hoewel de buitenwereld vrij snel positief oordeelde over de veranderende dienst,
waren intern de gemoederen niet zo snel bedaard. Vooral op de communicatiewijze rondom
de gehele reorganisatie waren kritieken.151
Ondanks dat het een specifieke doelstelling was
om duidelijkheid te scheppen voor alle medewerkers,152
en ondanks de waarschuwingen van
de onafhankelijke onderzoekers, werd achteraf gesteld dat er in de uitvoering op
communicatiegebied onvoldoende resultaat behaald was. Gebrek aan duidelijkheid, de
praktische problemen en de opstartproblemen maakte dat deze herstructurering het uiterste
van het personeel heeft gevergd.153
Dit werd achteraf ook bevestigd door Jenny Thunnissen in
2003 (toen Directeur-Generaal van de Belastingdienst) die meer dan tien jaar later met
gemengde gevoelens op deze veranderingen terugblikte: “We hebben in 1990 een hele grote
verandering gedaan waarbij 30.000 mensen ander werk kregen, een andere werkinhoud,
andere collega‟s en een ander gebouw. Dat was heavy. Op dat moment is gezegd: dat doen we
nooit meer op deze manier, want dat is toch wel erg woest. Omdat de effecten vrij snel
zichtbaar waren, zijn we vergeten hoe erg het was.”154
150 Herstructurering 18 oktober 1989, 9. (Algemene conclusie). 151 Voigt, Spelen met betekenis, 38. 152 Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 26. 153 Pfeil, Op gelijke voet, 408. 154 Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 82. (Interview met Jenny Thunnissen.)
37
HOOFDSTUK 2 – Strax (1993-2005)
‘De voornaamste oorzaak van de problemen zijn de oplossingen’
(Johan Wilhelm van der Zant, 1926-1977)
2.1 De transformatie naar Strax
Sommige veranderingen van de Grote Herstructurering zijn fundamenten geworden van de
werkwijze van de dienst tot op de dag vandaag. Voorbeelden hiervan zijn: het selecteren van
risico en belang, het ontwikkelen van een managementvisie met expliciete doelstellingen, het
extensiveren van publieksvoorlichting, het integraal behandelen van belastingplichtigen en het
onderscheiden van primaire en facilitaire processen, klantgericht werken en natuurlijk het
werken in doelgroepen.155
Hoewel de Grote Herstructurering een succesvolle reorganisatie is geweest, bleek dat
de nieuwe strategie werkinhoudelijk ook nadelen met zich mee bracht:
doelgroepoverschrijdende of zeer brede activiteiten bleken lastig uitvoerbaar door de ontstane
verkokering van de verschillende divisies (douane, particulieren, grote ondernemingen en
ondernemingen noord/zuid.) Hierdoor werd werk soms niet óf juist dubbel gedaan. Bovendien
werd het steeds lastiger voor werknemers om specifieke vakkennis op te doen omdat hun
werkzaamheden versnipperd waren over verschillende dienstonderdelen.156
Werknemers
vonden dat er te veel vaardigheden van ze werd verwacht en gaven tegelijkertijd aan meer
eigen ruimte te willen krijgen in hun werkzaamheden.157
Vanaf 1993 werd Joop van Lunteren benoemd tot Directeur-Generaal en nam Cor
Boersma afscheid van de Belastingdienst. Als reactie op deze ongewenste nadelen bedacht
Van Lunteren in 1996 de „Garderencyclus‟.158
In vier conferenties werd door de Directieraad
van de Belastingdienst nagedacht over de toekomst van de dienst. Men was het erover eens
dat een van de grootste problemen de verkokering van de doelgroepstructuur was. Met name
bij de divisies „grote ondernemingen‟ en „ondernemingen‟ zorgde de doelgroepstructuur voor
veel verschillen in het handhavingsniveau. Om de verkokering in de divisies tegen te gaan,
kwam Van Lunteren in 1997 met de boodschap dat de doelgroepgerichte aanpak een
155 De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 1. 156 Pfeil, Op gelijke voet, 410. 157 De reorganisatie belastingdienst, 2003, 2. (Dit werd bekend door de Personeelsmonitor.) 158 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4.
38
uitgangspunt bleef maar dat de doelgroeporiëntatie als bestuurlijk ordeningskader werd
verlaten.159
Door aan de divisiedirecteuren portefeuilles (dienstverlening, toezicht, massale
processen) toe te kennen werd getracht dit probleem op te lossen. Ook lanceerde hij de
inmiddels beroemde slogan: „leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker‟.160
In oktober 1997 werd tijdens een landelijke bijeenkomst het traject „Straks‟
geboren.161
Vanwege praktische bezwaren rondom de naamgeving stond het traject al snel
bekend onder de naam „Strax‟. De Belastingdienst omschreef Strax als het gekozen trefwoord
dat stond voor de erkenning dat zoveel factoren tegelijk op de Belastingdienst inwerken dat
eenvoudige oplossingen niet meer bestonden. Alleen medewerkers kunnen organisaties
veranderen en deze kunnen niet worden afgedwongen. De kernpunten van Strax waren: (1)
flexibelere organisatievormen (2) uitgaan van competenties van medewerkers in plaats van
functies en (3) denken in processen in plaats van structuren.162
Van de Grote Herstructurering
had men geleerd dat een „plotsklapse‟ verandering gepaard ging met onrust en
proceshaperingen. Men wilde het deze keer anders aanpakken. Het doel was om „organisch‟ te
veranderen.163
Net als bij de Grote Herstructurering is er bij Strax gebruik gemaakt van verschillende
managementconcepten. Een belangrijk managementconcept uit de jaren ‟90 was „de Lerende
Organisatie‟, bedacht door de Amerikaan Peter M. Senge. Van 1997 tot 2003 heeft de
Belastingdienst zichzelf ten doel gesteld een lerende organisatie te zijn.164
In deze lange
periode van zes jaar transformeerde het karakter van Strax en transformeerde het concept de
Lerende Organisatie mee.
2.2 De transformatie van Strax
Strax kreeg vanaf 2000 een ander karakter toen de functie van Directeur-Generaal, voor het
eerst in de geschiedenis van de Belastingdienst, bekleed werd door een vrouw: Jenny
Thunnissen. De wisseling van Directeur-Generaal in 2000 zorgde voor een
accentverschuiving in het beleid. Deze verschuiving is onder andere te zien aan de opvallende
verandering van de naamgeving van Strax. Onder Van Lunteren heette Strax een reflectief
traject (1997). Strax was slechts bedoeld als een reflectie: het diende als een spiegel die de
159 Ibidem. 160 De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 3. 161 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4. 162 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 10. 163 De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 1 en 14. 164 Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 2 en Ondernemersbesluit Reorganisatie Belastingdienst
Strax, 28 maart 2003, 8.
39
Belastingdienst zichzelf voorhield om zichzelf eens grondig te bekijken. Dit denken sluit aan
bij de inhoud van het managementconcept „de Lerende Organisatie‟, maar suggereerde enkel
een nieuwe manier van reflectie en nog geen daadwerkelijke veranderingen.
Toen Thunnissen Directeur-Generaal werd noemde men Strax ineens een
ontwikkeltraject (2001).165
Als we naar de letterlijke betekenis van deze woorden kijken, valt
op dat Strax een steeds serieuzer wending kreeg. De term ontwikkeltraject suggereerde dat
Strax niet alleen een spiegel was, maar dat er vanaf 2001 ontwikkelingen in het verschiet
lagen. Deze ontwikkelingen vertaalden zich binnen twee jaar in een nieuwe
naamsverandering. Vanaf 2003 werd Strax ineens een reorganisatie genoemd.166
Deze laatste
wending is helemaal opvallend aangezien men tot 2001 expliciet aangaf dat het niet de
bedoeling was dat Strax in een reorganisatie zou uitmonden. Het doel was dat de
Belastingdienst zich soepel moest aanpassen aan veranderende omstandigheden.167
De
naamsveranderingen geven inzicht in het karakter en in het verloop van Strax. Blijkbaar was
er een toenemende noodzaak tot veranderen ontstaan om van een nadrukkelijke „organische‟
verandering te eindigen in een voltallige reorganisatie, ondanks dat men dit eerst wilde
voorkomen. Deze paradoxale ontwikkeling toont aan dat het sturen van de Belastingdienst
moeilijk, onvoorspelbaar en tijdgebonden is. Het concept van de lerende organisatie speelt
een belangrijke rol bij de transformatie van Strax.
2.3 a. Managementconcept 3: De Lerende Organisatie
In 1990 kwam het boek ‘The Fifth Discipline; The Art and Practice of The Learning
Organisation’ op de markt. Met dit baanbrekende boek introduceerde Peter Senge het idee
van de Lerende Organisatie. Systeemdenken is volgens Senge de oplossing om de grote
patronen in organisaties te herkennen en noemt dit de vijfde discipline. Door gebruik te
maken van systeemdenken ziet men onderlinge verbanden in plaats van lineaire
opeenvolgingen van oorzaak en gevolg. Men kan door het systeemdenken de processen van
veranderingen waarnemen in plaats van momentopnames.168
Naast systeemdenken zijn vier andere disciplines van belang om een lerende
organisatie op te bouwen. De eerste discipline noemt Senge het „persoonlijk meesterschap‟.
Organisaties kunnen volgens Senge alleen leren als individuele leden leren. Hoe meer
165 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 11. 166 Zie de titel van de documenten: De reorganisatie Belastingdienst, 2003 en Ondernemerbesluit reorganisatie
Belastingdienst Strax, 28 maart 2003. 167 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 8-9. 168 Peter M. Senge, De vijfde discipline. De kunst en praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992) 59-
136.
40
individuen er naar streven om te (blijven) leren, hoe beter het is. Persoonlijk meesterschap
gaat verder dan het verbeteren van bekwaamheid en vaardigheden. In dit verband betekent
individueel leren een leven lang leren. De tweede discipline is het bewust worden van
„mentale modellen‟. Mentale modellen zijn generalisaties, veronderstellingen en verhalen.
Deze modellen geven gestalte aan daden van mensen en kunnen worden beschouwd als
simplificaties van de werkelijkheid. Volgens Senge kunnen mentale modellen het leren
belemmeren, maar ook versnellen. Het doel is dus nieuwe gewoontes aan te leren, maar
misschien nog wel belangrijker: oude gewoontes af te leren. De derde discipline is het hebben
van een „gemeenschappelijke visie‟. Volgens Senge is dit van essentieel belang omdat een
gemeenschappelijke visie voor een gedeelde identiteit zorgt en mensen verbindt. De vierde
discipline noemt Senge „teamleren‟. Senge is van mening dat een team meer kan leren dan de
afzonderlijke leden samen. Door binnen een team constant de dialoog aan te gaan kunnen
veranderingen plaats vinden.169
Het doel van deze vijf disciplines is het realiseren van een lerende organisatie. Het
belangrijkste eigenschap van een lerende organisatie is het vermogen van constante
aanpassing. In principe kan worden betoogd dat een lerende organisatie zich in een constante
staat van reorganisatie bevindt.
2.3 b. Analyse: De Belastingdienst als lerende organisatie
Strax werd door de bedenkers omschreven als „vanzelf bewegen‟, geen opgelegde beweging,
maar een organisatie die zich aanpast. Verschillende metaforen, beelden en trefwoorden
ondersteunen dit denken. Geen theoretische interpretaties, geen planning- en
controleprocedures: de medewerkers zijn het kapitaal.170
Strax kenmerkte zich daarom niet
door rapporten en onderzoeken, maar zoals Thunnissen dat zei: door praten: “Praat met jullie
medewerkers. Praten met elkaar, gewoon het meest primitieve, primaire communicatiemiddel
dat we hebben. We weten dat het belangrijk is en we doen het niet. Want we hebben het druk,
zeggen we…”171
De hoofdpeiler van de nieuwe weg, die de Belastingdienst aan het einde van de jaren
‟90 in sloeg, was dat er geen radicale herstructurering werd beoogd. Met de ingrijpende Grote
Herstructurering nog vers in het achterhoofd besloot men vanaf 1997 dat de Belastingdienst
zich voortaan flexibel en zonder schokken zou aanpassen aan veranderende
169 Senge, De vijfde discipline, 137-264. 170 Voigt, Spelen met betekenis, 54-57. 171 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 46. Citaat
van Jenny Thunnissen.
41
omstandigheden.172
Want ondanks het succes van de eerste grote reorganisatie is er na de
Grote Herstructurering gezegd: „Dit was eens maar nooit weer.‟173
Veranderende
werkomstandigheden voor 30.000 mensen is niet in de koude kleren gaan zitten bij de mensen
die de Grote Herstructurering hebben meegemaakt. De Belastingdienst stond totaal op z‟n
kop. Het is dan ook niet vreemd dat de Belastingdienst heil zag in managementconcept van
Senge:
“Het streefbeeld dat we voor de Belastingdienst straks voor ogen hebben, moeten we dan ook niet
zoeken in een gefixeerde organisatiestructuur en alles wat daarmee annex is. Niet het tijdelijke en
formele omhulsel van onze organisatie moet in het middelpunt staan. De ontwikkeling van onze dienst
moet voortkomen uit de inhoudelijke uitdagingen die besloten liggen in onze rechtshandhavingstaak
en de capaciteiten en ambities van onze medewerkers. De kracht van de dienst moet liggen in zijn
anticiperend vermogen, zijn interne dynamiek en zijn consequente denken in processen in plaats van
in statische structuren. De lerende organisatie die ons voor ogen staat, kan het stellen zonder
gedetailleerd omschreven tijdpaden en eindplaatjes.”174
De Belastingdienst gaf in 1997 aan goed te functioneren.175
Om dit zo te houden paste het
idee van constante aanpassing goed in het toekomstbeeld dat de dienst voor ogen had. Men
besefte dat het niet zinvol was om uit te gaan van vastomlijnde tijdspaden en eindplaatjes.
“Beter is het te denken in een aantal naast elkaar staande scenario‟s en van tijd tot tijd te
bekijken hoe de feitelijk ontwikkelingen zich verhouden tot die scenario‟s.” De scenario‟s die
men in 1997 in kaart gebracht had waren: de digitalisering, de internationalisering,
veranderingen in de fiscale wet- en regelgeving, veranderingen in de
bevolkingssamenstelling, arbeidsverhoudingen en de taak en positie van de overheid.176
In
2001 zagen de scenario‟s er heel anders uit. De nieuwe kenmerken van de reorganisatie Strax
waren een stuk concreter:
1. “Explicieter sturen op processen (primaire processen zijn: dienstverlening, toezicht, opsporing,
massale verwerkingsprocessen)
2. Integrale managementteams (landelijk niveau)
3. Zelfsturende teams (kantoor niveau totaal zijn er 13 belastingkantoren)
4. Collegiaal Management
172 Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 2. 173 Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 82. (Interview met Jenny Thunnissen.) 174 Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 14-15. 175 Ibidem, 14 176 Ibidem, 2-5.
42
5. Met behulp van onze tafeltjesbenadering bevorderen van flexibiliteit, resultaatgerichtheid en
inzet/ontwikkeling van persoonlijke competenties.
6. Focus op klant- en resultaatgerichtheid” 177
Niet alle bovenstaande punten zijn nieuw. Zowel punt één als punt zes zijn peilers die ook al
tijdens de Grote Herstructurering van belang waren. Punt twee tot en met vijf zijn wel nieuw
en behoeven enige uitleg. Aan de hand van de vijf disciplines van het concept van de Lerende
Organisatie zal het ontstaan en de inhoud van bovenstaande punten besproken worden.
De vijf disciplines
Senge beschreef in zijn boek vijf verschillende disciplines. De eerste discipline „persoonlijk
meesterschap‟ is bij de Belastingdienst een interessante discipline, omdat medewerkers (als
gevolg van de Grote Herstructurering) expliciet aangaven dat het voor hen steeds lastiger
werd om specifieke vakkennis op te doen door de verkokering van de divisies.178
Werknemers
vonden dat er te veel vaardigheden werden verwacht en gaven tegelijkertijd aan meer eigen
ruimte te willen krijgen in hun werkzaamheden.179
Een belangrijke peiler van Strax was dat de medewerkers het kapitaal van de
organisatie moesten zijn. „De ontwikkeling van de dienst moet voortkomen uit de capaciteiten
en ambities van medewerkers.‟180
Om meer inzicht te krijgen in de mate van
(on)tevredenheden van medewerkers werd vanaf 1998 de personeelsmonitor ingesteld.181
Tot
op de dag van vandaag is de personeelsmonitor een belangrijk meetinstrument voor de
Belastingdienst. Uit de eerste personeelsmonitor kwam naar voren dat medewerkers vonden
dat er een communicatieprobleem was. Jenny Thunnissen bekende in een interview dat ze in
eerste instantie niet wist wat ze met de resultaten van de eerste personeelsmonitor aan moest.
Ze had geen idee hoe ze het proces moest kantelen.182
Uit de eerste monitor kwam tevens naar
voren dat medewerkers meer verantwoordelijkheden wilden. Thunnissen vond dit goed
verklaarbaar: “Mensen zijn nog nooit zo hoog opgeleid als nu, het is niet zo gek dat ze willen
meepraten.”183
Mede door de eerste personeelsmonitor werd het idee van de gedeelde
verantwoordelijkheid geboren dat onder leiding van Thunnissen vorm kreeg door de
177 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 17 en Voigt,
Spelen met betekenis, 62. 178 Pfeil, Op gelijke voet, 410. 179 De reorganisatie Belastingdienst 2003, 2. (Dit werd bekend door de Personeelsmonitor.) 180 Voigt, Spelen met betekenis, 54-57 en Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 14-15. 181 Personeelsmonitor 2006, 2 182 Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 83. (Interview met Jenny Thunnissen.) 183 Ibidem.
43
zogenoemde „zelfsturende teams‟. Ze zei hierover in 2003: “Het management, dat gaan we
vanaf nu samen delen. En je doet daarin wat je goed kunt. En waar je talenten niet liggen dat
doet een ander maar, die daar toevallig wel goed in is. Dit is een complete cultuurverandering,
maar medewerkers hebben daar in feite zelf om gevraagd.”184
Kort gezegd werden emotionele
thema‟s, zoals arbeidsmotivatie, zelfsturing, vertrouwen en praten, bij het beleid van
Thunnissen zwaarder aangezet dan in de periodes daarvoor.185
Bijlage 2 geeft deze nieuwe
menselijke kant van de Belastingdienst goed weer. Dit eigen gemaakte ordeningsmiddel (de
dienst als menselijk lichaam) toont aan dat de dienst op verschillende manieren nadacht over
de organisatie.
De vierde discipline van Senge, het teamleren, is nauw verbonden met het idee van de
zelfsturende teams (punt drie) en integrale managementteams (punt twee). Beide punten
geven door de naam „team‟ weer dat vanaf 2000 het teamleren bij de Belastingdienst een
prominentere rol kreeg. “Een team moet een vertrouwde thuisbasis zijn en is tegelijkertijd
onderdeel van een grotere constructie. Teams kunnen allerlei grondslagen hebben. Dat klinkt
vanzelfsprekend maar dat was het bij de Belastingdienst helemaal niet”, aldus Voigt.186
Punt
vijf „onze tafeltjesbenadering‟ is hiermee verbonden. Deze benadering, bedacht door
Thunnissen, was een eigen gemaakt onderscheid dat „ineens‟ ontstond.187
In deze benadering
werd de Belastingdienst voorgesteld als een verzameling van tafeltjes. “Er zijn tafeltjes waar
mensen aan werken, waar men elkaar treft, waar men bij aanschuift als men iets te halen of te
brengen heeft (kennis, ervaring, vragen, antwoorden etc.) Aan het tafeltje kunnen mensen
kennis en ervaring inbrengen en een persoonlijke bijdrage leveren aan het realiseren van het
gewenste resultaat. Tafeltjes kunnen gemakkelijk en snel worden gevormd en weer
opgedoekt,” aldus Voigt.188
Overal binnen de Belastingdienst hoorde men het woord tafeltje.
De kracht van de tafeltjesbenadering werd verklaard door de laagdrempeligheid ervan.
Moeilijke bewoordingen waren niet meer nodig: tafeltjes dekten de lading prima. De mensen
die „een tafeltje‟ vormden, kunnen worden gezien als een tijdelijk team waar binnen de
teamleden van elkaars kwaliteiten kunnen leren.
Punt vier „collegiaal management‟ is ook met het teamleren verbonden. Collegiaal
management werd door de Belastingdienst gezien als een vorm van horizontaal bestuur
184 Ibidem. 185 Voigt, Spelen met betekenis, 59. 186 Ibidem, 56. 187 Ibidem, 57 en Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf
ging, 2002, 20 en ook interview A. 188 Ibidem, 57 en Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf
ging, 2002, 2002.
44
waarbij een open communicatie tussen medewerkers van belang was. In plaats van één
leidinggevende, was bij het collegiaal management iedereen (het hele team)
medeverantwoordelijk voor het werk dat moet worden verzet. De gedeelde
verantwoordelijkheden zorgden voor een andere invulling van de eerder omarmde
rollentheorie van Mintzberg. Men erkende dat „de manager als duizendpoot‟ niet bestond.189
De Belastingdienst noemde zichzelf in 2001 een organisatie waarin leidinggevenden en
medewerkers soepel kunnen omgaan met verschillende rollen en werkverbanden.190
Uit het
bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de Belastingdienst zowel de discipline
„persoonlijk meesterschap‟ als de discipline „teamleren door middel van dialoog‟ met elkaar
verbond door een geheel eigen manier van invulling. Dit uit zich in begrippen zoals
zelfsturende teams, collegiaal management en de tafeltjesbenadering. De Belastingdienst
implementeerde deze delen van het managementconcept van de lerende organisatie op geheel
eigen wijze, zonder de betekenis die Senge aan de twee betreffende disciplines gaf uit het oog
te verliezen.
Van 1997 tot 2003 gaf de Belastingdienst aan zichzelf te typeren als een lerende en
flexibele organisatie die open stond voor vernieuwing en verandering.191
Maar hoewel de
Belastingdienst zichzelf jarenlang een lerende organisatie noemde, zijn niet alle vijf
disciplines van Senge terug te vinden in het beleid. Nergens is gesproken over de
belangrijkste (vijfde) discipline van Senge: het systeemdenken. Ook is het besef van mentale
modellen (de tweede discipline) in geen velden of wegen te bekennen. Het gebrek aan een
gemeenschappelijke visie (de derde discipline) werd zelfs openlijk toegegeven. In een
begeleidende brief (die gekoppeld was aan de uitslagen van de personeelsmonitor van 2006)
geschreven door De Jager aan de voorzitter van de Tweede Kamer stond het volgende:
„Verbeterpunten liggen zowel regionaal als landelijk in een duidelijkere uitleg van doelen,
visie en beleid.‟192
Het lijkt er sterk op dat de Belastingdienst een lerende organisatie wilde
zijn, maar duidelijk is dat de Belastingdienst de theorie van Senge niet volledig heeft gebruikt.
Doordat de dienst niet het hele managementconcept heeft geïmplementeerd, komt de vraag
boven of het überhaupt mogelijk was voor de Belastingdienst om een lerende organisatie te
zijn.
189 De reorganisatie 2003, 4. 190 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 10. 191 Ibidem en Ondernemersbesluit Reorganisatie Belastingdienst Straks 28 maart 2003, 8. 192 Staatsecretaris van Financiën mr. Drs. J.C. de Jager, Begeleidende brief personeelsmonitor 2006, aan
voorzitter van de Tweede Kamer, 12 april 2007, 4.
45
Leiderschap en Senge
De discipline „persoonlijk meesterschap‟ van de Lerende Organisatie is door de
Belastingdienst ook gebruikt om onderzoek te doen naar leiderschap naar aanleiding van de
inmiddels beruchte Vinkenslag-affaire uit 2004. Door het jaarverslag van 2004 van de
Belastingdienst bleek welke grote gevolgen de Vinkenslag-affaire met zich mee bracht:
“De Vinkenslag-affaire bracht de Belastingdienst in het voorjaar van 2004 uitgebreid in het nieuws.
Met bewoners van woonwagencentrum De Vinkenslag in Maastricht bleek de afspraak te zijn gemaakt
om ondernemersactiviteiten te belasten tegen een tarief dat niet in de wet voorkomt. Naar aanleiding
van deze affaire zegde de Staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer toe om alle andere contra
legemhandelingen (afspraken tegen de wet) in kaart te brengen en te melden. Er werden vijfhonderd
meldingen vanuit de Belastingdienst gedaan, zowel in de heffing als in de invordering. De
Staatssecretaris heeft vervolgens een aantal maatregelen genomen om de rechtshandhaving te
herstellen, met als belangrijkste kenmerk een integrale, overheidsbrede aanpak.”193
Om te voorkomen dat soortgelijke illegale praktijken in de toekomst uitgebannen zouden
worden, stemde de Belastingdienst in met een onderzoek naar leiderschap in de organisatie.
De zogenaamde „leiderschapscyclus‟ werd vanuit de Belastingdienst opgezet in 2005.194
Klaas IJkema voerde een jaar later een (interview)onderzoek uit naar de resultaten van de
leiderschapscyclus. Zijn vraagstelling was de volgende: Hoe kan in de Belastingdienst
meesterschap ontwikkeld worden met betrekking tot leiderschap?195
Tijdens de leiderschapscyclus werden eindverantwoordelijken en hun naaste
medewerkers uitgenodigd mee te doen aan een ontwikkelingsproces. De rode draad van deze
cyclus vormde „horizontaal leiderschap‟, het ontwikkelen van de vaardigheid van
leidinggevenden zich goed te bewegen in de horizontale ruimte van de organisatie en het
voortdurend scheppen en ontwikkelen van dialogische patronen. De deelnemers onderzochten
op verschillende wijzen hun eigen leiderschap in relatie tot hun organisatieomgeving. Door
middel van groepsbijeenkomsten met leidinggevenden van andere organisaties, verwerking
van literatuur, intervisie en het documenteren van eigen reflecties kreeg deze zes maanden
durende cyclus vorm.196
De bevindingen van IJkema komen sterk overeen met de resultaten van de
leergeschiedenissen, de voorlopers van deze scriptie. Unaniem ervoeren en ervaren
193 Jaarverslag Belastingdienst, 2004. 194 Klaas IJkema „Horizontaal Leiderschap bij de belastingdienst‟ in Horizontaal Leiderschap (Assen 2009) 57.
De redacteur van dit boek is Adriaan Bekman. Hij heeft een adviserende rol bij de dienst gehad, interview A. 195 Klaas IJkema „Horizontaal Leiderschap bij de belastingdienst‟ in Horizontaal Leiderschap (Assen 2009) 57. 196 Ibidem.
46
medewerkers de Belastingdienst als een hiërarchische en verticale organisatie. Tegelijkertijd
kende en kent de dienst een sterk wij- en familiegevoel.197
Met betrekking tot leiderschap zijn
er ook grote overeenkomsten te zien. De mate waarin medewerkers tevreden zijn over hun
leidinggevende hing en hangt sterk af van de mate waarin zij vertrouwen en aandacht krijgen
van hun meerdere. Volgens IJkema heeft de impuls die de leiderschapscyclus aan de
Belastingdienst heeft gegeven, beslist een positieve uitwerking.198
Uit verschillende
personeelsmonitoren bleek dat verbetering op dit punt inderdaad aanwezig was. Vanaf 1998 is
er een consequent dalende trend in de waardering voor het management te ontdekken. In 2004
(een jaar voordat de cyclus werd opgezet) was het dieptepunt: werknemers waardeerden het
management (M0 en M1) slechts met het rapportcijfer van een 5min. In 2006 werd de directe
leidinggevende (M1) beoordeeld met een 6.4. M0 werd niet gemeten, dus de uitslag is niet
volledig representatief. Wel kan worden gesteld dat er door de leiderschapscyclus specifieke
aandacht is geweest voor de eerste discipline van Senge „persoonlijke meesterschap‟ en dat de
leiderschapscyclus zijn vruchten heeft afgeworpen.
2.4 a. Managementconcept 4: The Balancing Act
‘The best strategy in the world is worthless,
unless it can be implemented in changing competitive circumstances’ 199
(Robert Simons, 1995)
Een mogelijke verklaring voor het beperkte gebruik van het managementconcept van de
lerende organisatie ligt gelegen in het gebruik van een ander managementconcept dat samen
met het concept van Senge aan de basis lag van Strax. Het boek „Levers of control. How
Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal’ van Robert Simons uit
1995 heeft grote indruk gemaakt bij de dienst en wordt meerdere keren met naam en toenaam
genoemd in het bronmateriaal:
“Er wordt teveel gestuurd op cijfers en niet op de inhoud, zeggen medewerkers. Het management
hoort die geluiden wel en weet ook wel dat ze meer op de kwaliteit van de rechtshandhaving zou
moeten sturen. Maar hoe bereik je een nieuw balanspunt, want sturen op logistieke doelen blijft
197 Ibidem, 58 en 61. 198 Ibidem, 71. 199 Robert Simons, Levers of control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic
Renewal (Boston 1995) kaft.
47
belangrijk. Daar moet je naar op zoek. In die ontdekkingstocht hebben we veel gehad aan een
denkmodel dat we aantroffen in een boek van Robert Simons: Lever of Control.”200
Het boek leek op het lijf te zijn geschreven van de inmiddels klantgerichte Belastingdienst:
“Effective controls are the essential tools of implementation. Yet so many businesses in the
1980s adapted to a complex and customer-driven marketplace by creating a more flexible and
responsive work force, managers in the 1990s and beyond need to develop new control
systems that really work in these empowered organizations.”201
In de theorie van Simons staat
„The Balancing Act‟ centraal. Om „in control‟ te zijn moet er een evenwicht zijn tussen de
verschillende levers (hefbomen) van control. Volgens Simons zijn er vier verschillende
hefbomen:
1. “Belief system
„Het belief system‟ is de expliciete set van organisatorische definities die formeel worden
gecommuniceerd van boven af. Deze houden verband met de waarden, doelen en missies
van de organisatie. Deze „core values‟ zijn sterk verbonden met de business strategie. Ook
de motivatie van personeel is afkomstig uit het belief system. Het hoofddoel van het belief
system is om (symbolische) inspiratie te bieden bij de constante zoektocht naar
verbetering van de organisatie;
2. Boundary system
In tegenstelling tot het belief system draagt het boundary system geen positieve idealen
uit. Het boundary system stelt limieten zodat er geen onnodige risico‟s worden gelopen en
zodat niet-wenselijk gedrag kan worden vastgesteld. Boundary systems beïnvloeden het
maken van beslissingen. Er moet voor worden opgepast dat de gestelde grenzen niet het
denken in mogelijkheden, de creativiteit, en de flexibiliteit beperken;
3. Diagnostic control system
Het diagnostic control system richt zich op het behalen van doelen. Specifieke aandacht
gaat uit naar het verklaren van het verschil tussen het gestelde doel en de daadwerkelijk
behaalde resultaten. Het diagnostic control system assisteert in het monitoren van
resultaten en kan worden gebruikt om zaken te standaardiseren, zowel financieel als non-
financieel;
200 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 9-10
(Zie ook Voigt, Spelen met betekenis, 48 voor hetzelfde citaat) Ook interview B. 201 Simons, Levers of control, kaft.
48
4. Interactive control system
Het interactieve control system richt zich op het stimuleren van het lerend vermogen van
de organisatie en de zoektocht van (alle) medewerkers naar kansen en bedreigingen voor
de organisatie. Discussie tussen medewerkers over de best mogelijke oplossingen en
mogelijkheden is hiermee onlosmakelijk verbonden. Communicatie is de sleutel van dit
systeem.”202
De invloed van het werk van Senge is duidelijk terug te vinden in het werk van Simons. Met
name bij de hefboom „interactive control system‟ is een directe link aanwezig met het concept
van de Lerende Organisatie door de gekozen termen als „lerend vermogen‟ en „discussie‟ dat
als dialoog kan worden gelezen. Hierdoor kan geconcludeerd worden dat het belang van
communicatie bij zowel Senge als bij Simons nadrukkelijk aanwezig is in hun boeken. Ook
zijn er overeenkomsten te vinden tussen Senge‟s derde discipline „gemeenschappelijke visie‟
en het „belief system‟ van Simons. De auteurs delen de mening dat het hebben van een
gemeenschappelijke visie en doelen noodzakelijk is voor een organisatie. Deze
overeenkomsten maken dat de concepten van de Lerende Organisatie en The Balancing Act
een perfecte aanvulling op elkaar waren.
2.4 b. Analyse: Belastingdienst en The Balancing Act
De introductie van het concept van Simons kwam in 2002 voor het eerst officieel op papier,
maar aangezien documenteren niet de hoogste prioriteit had tijdens Strax203
, is de kans groot
dat het concept van The Balancing Act al eerder bij de dienst bekend was. In 2002 schreef de
Belastingdienst zich te willen blijven richten op cijfers, termijnen en budgetten, maar
tegelijkertijd meer aandacht te willen schenken aan andere manieren van sturing, zoals
inspiratie, vernieuwing, gedrag, houding, talent en vaardigheden:
“In die ontdekkingstocht hebben we veel gehad aan een denkmodel dat we aantroffen in een boek van
Robert Simons: Lever of Control. Een model met een misschien volstrekt vanzelfsprekende boodschap
maar wel een boodschap die het gezamenlijke doordenken waard is: de managementopgave en zeker
op het topniveau van een organisatie, heeft wel wat meer dimensies dan de cijfermatige, op beheersing
gerichte, dimensie. Het gaat ook om de normen en waarden, om de bestaansredenen en toekomstvisie
van de organisatie, om de relaties met de externe en interne stakeholders, om de samenhang tussen
ambities en middelen, om tempo- en maatvoering. En om daarover (volgens Simons het meest
202 Simons, Levers of control, part II: 31-123. 203 Voigt schrijft hierover in Spelen met betekenis, 45: “Keer op keer is tegen de leidinggevenden bij de
Belastingdienst gezegd: zoek het niet in uitgebreide beschrijvingen en in de schijnzekerheid van rapporten en
verslagen. Schrijf alleen het hoogstnoodzakelijk op als sluitstuk.”
49
noodzakelijk) voortdurend in en met de organisatie te communiceren, opvattingen uit te dragen maar
ook ter discussie te stellen. De interactive control, zoals Simons het betitelt, is net zo goed sturen.” 204
Na het lezen van het boek van Simons gaf de Belastingdienst te kennen dat de balans tussen
de hefbomen bij de dienst ontbrak en dat dit evenwicht hersteld moest worden.205
Het
gedachtegoed van Simons vond men een goede aanvulling op de kwantitatief ingestelde
Belastingdienst. Vooral hefboom 4: het interactive control system was bij de Belastingdienst
voor verbetering vatbaar, aldus de Belastingdienst zelf.206
In deze hefboom staat
communicatie, de zoektocht naar mogelijkheden en oplossingen en het stimuleren van het
lerend vermogen centraal. Samen met het managementconcept „de Lerende Organisatie‟ wilde
de dienst deze hefboom meer kracht bij zetten.
Het evenwicht tussen de vier hefbomen heeft Simons schematisch weergegeven in zijn
boek. Dit schema van Simons komt verschillende keren terug in het bronmateriaal van de
Belastingdienst. In bijlage 1a treft de lezer het originele schema van Simons en in bijlage 1b
de invulling die Belastingdienst aan het schema heeft gegeven. De invulling die de
Belastingdienst aan het schema van Simons heeft gegeven, vertelt ons veel over de
implementatie van het managementconcept „The Balancing Act‟.
Het valt op dat de overeenkomsten tussen beide schema‟s groot zijn. De
Belastingdienst heeft er voor gekozen om de benaming van de vier hefbomen in twee
Nederlandse woorden samen te vatten. Het gekozen kernwoord van het „belief system‟ is
„missie‟, dat bereikt kan worden door middel van „geloof‟. Als we kijken naar de uitleg van
Simons van „het belief system‟ zijn dit inderdaad voor de handliggende begrippen. Dit zelfde
geldt voor het „boundary system‟ dat is vertaald door „grenzen‟ en „behoedzaamheid‟. Bij het
„diagnostic control system‟ koos men voor de term „diagnostiek‟, een zeer letterlijke
vertaling, en voor realiteitszin. Ook deze termen dekken de lading. Opvallend is dat juist bij
het „interactive control system‟ de Belastingdienst, met de keuze voor de woorden „koers‟ en
„fantasie‟, het meest afwijkt van de oorspronkelijke betekenis die Simons aan deze hefboom
gaf. Woorden als „kansen‟ of „mogelijkheden‟ door „communicatie‟ of „discussie‟ of „dialoog‟
liggen dichter bij de inhoud van deze hefboom.
Het afwijkende karakter van de invulling van deze hefboom kan verklaard worden
omdat juist het „interactive control system‟ de dienst het meest aan het denken heeft gezet. De
Belastingdienst had immers te kennen gegeven dat vooral het „interactive control system‟
204 Ibidem. 205 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 9-10. 206 Ibidem.
50
voor verbetering vatbaar was. De keuze voor het woord „koers‟ suggereert actiegerichtheid.
De Belastingdienst wilde de koers van deze hefboom gaan varen. Men kwam door Simons op
het idee dat het bij de dienst vooral ontbrak aan fantasie en innovatie (zie de cirkel links onder
in het schema van bijlage 1b). De termen „innovatie‟ en „fantasie‟ liggen wel degelijk in het
verlengde van deze hefboom, maar zijn meer uitgesproken, extremere termen dan Simons
originele bewoordingen.
Hoewel het opvalt dat in het schema van bijlage 1b vooral extra denkwerk is verricht
door de dienst op het gebied van het „interactive control system‟, werd het belang van het
evenwicht tussen de vier hefbomen niet uit het oog verloren. Want ondanks dat het
kwantitatieve karakter van de Belastingdienst ruim voldoende vertegenwoordigd was, werd
het „diagnostic control system‟, dat vooral gericht was op het monitoren van resultaten, niet
vergeten. De dienst vulde dit systeem in met het woord „scorecard‟. Scorecard (of „Balanced
Scorecard‟) is een veel gebruikt meetinstrument bij organisaties. Het doel van een scorecard is
om de strategische doelen van een organisatie (zie de rechthoek in het midden van de
schema‟s) in concrete en meetbare doelstellingen voor medewerkers te vertalen zodat er
evaluaties en beoordelingen mogelijk zijn.207
Hoewel zowel Senge als Simons wijzen op het nut van het hebben van een
gemeenschappelijke visie, zijn in de bron van bijlage 1b en andere bronnen, geen
aanwijzingen te vinden voor een gemeenschappelijke visie die de Belastingdienst had ten tijde
van Strax. Er was wel een visie, namelijk dat de Belastingdienst organisch moest veranderen
en dat medewerkers het kapitaal van de organisatie moesten zijn, maar deze visie was niet
bepaald gemeenschappelijk. In tegenstelling tot de voornamelijk lovende woorden die na de
eerste reorganisatie de dienst ten dele vielen, brak er een storm van kritiek los in 2003 na
reorganisatie Strax. Veranderprocessen werden door werknemers in 2004 beoordeeld met een
zware onvoldoende: het rapportcijfer was een 4.6.208
In 2006 werden veranderprocessen
beoordeeld met een 5.209
In 2009 met een magere 5.4.210
Medewerkers hebben zich jarenlang
negatief geuit over het tempo, de inhoud en het verloop van veranderingen. Dit onbedoelde
gevolg van Strax heeft een paradox in zich: een van de belangrijkste doelen van Strax was om
medewerkers centraal te zetten door hen zelfsturend en zelfverantwoordelijk te maken, na
deze reorganisatie bleek echter dat medewerkers zich totaal niet konden vinden in de manier
207 Zie http://www.balancedscorecard.org/BSCResources/AbouttheBalancedScorecard/tabid/55/Default.aspx en
http://nl.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard voor een completere uitleg. Laatst geraadpleegd op 22 maart
2011. 208 Personeelsmonitor 2004. 209 Personeelsmonitor 2006. 210 Personeelsmonitor 2009.
51
waarop Strax was vormgegeven. Het doel van Strax was „bewegen bijna vanzelf‟, maar de
constante aanpassing leverde in de praktijk vooral constante onduidelijkheden op voor
werknemers.
Strax kan worden beschouwd als een langdurige reorganisatie (1997-2005) waarbij de
noodzaak tot verandering ook veranderde. Het eindresultaat was daarom niet zoals verwacht.
De periode 2005/2006 wordt binnen de dienst beschouwd als problematisch.211
De politiek
zadelde de Belastingdienst met steeds meer taken op (die eerst bij het UWV hoorden) en
bezuinigde gelijkertijd, intern werden met betrekking tot belastingplichtigen relatief veel
fouten gemaakt, het computersysteem haperde regelmatig (omdat de Belastingdienst veel
computerzaken uitbesteedde aan de markt die geen vergelijkbare producten kende), de
directies verkavelden waardoor deskundigheid verspreid raakte. Kortom: Strax bleek niet
goed te werken in de praktijk
Een verklaring voor het falen van Strax hangt samen met het ontbreken van een
duidelijk aanwijsbare drijfveer voor Strax.212
Er werden constant veranderingen doorgevoerd
zonder directe noodzaak. Het ontbreken van een gemeenschappelijke visie heeft Strax ook
geen goed gedaan. Samen vormen het ontbreken van een directe noodzaak en het ontbreken
van een gemeenschappelijke visie een blinde vlek. Staatssecretaris De Jager nam de
aanbevelingen van een onderzoek van McKinsey naar deze problematiek in 2009 over. Het
bestuursmodel van de Belastingdienst met het collegiaal management en zelfsturende teams
moest weer vervangen worden door een hiërarchisch model met duidelijker afgebakende
verantwoordelijkheden.213
Strax werd teruggedraaid.
2.4 c. Gezamenlijke evaluatie
‘Een lerende en flexibele organisatie krijg je niet cadeau’ 214
(De Belastingdienst, 2002)
Omdat de Belastingdienst van oudsher een verticale hiërarchie met een kwantitatieve
grondslag kende, was Strax, ondanks het behoud van een de sterke cijfermatige dimensie, een
ware revolutie te noemen. De volgende punten ondersteunen deze gedachte: er was meer
ruimte voor persoonlijke aandacht (zowel individueel als in teamverband), er werd meer
211 Interview A. 212 Ibidem. 213 Auteur onbekend, „Belastingdienst moet structuur terugdraaien‟ in NRC Handelsblad, 15 mei 2009. 214 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 17.
52
vertrouwen aan medewerkers gegeven, men ging meer horizontaal besturen in plaats van
verticaal, zelfsturing werd bevorderd en misschien wel het belangrijkste: men probeerde de
teugels van het beleid minder strak en krampachtig vast te houden.
Inspiratie voor deze grootschalige veranderingen was voornamelijk afkomstig van twee
managementconcepten: „de Lerende Organisatie‟ en „The Balancing Act‟. Vrijwel
tegelijkertijd zijn deze concepten bij de Belastingdienst doorgedrongen in het beleid. De
combinatie van beide concepten en de eigen toevoegingen van de dienst zelf, maakte dat de
Belastingdienst binnen overheidsland een unieke weg insloeg met reorganisatie Strax.215
Een belangrijk nieuw onderscheid, waar zowel de Lerende Organisatie als The
Balancing Act voor hebben gezorgd, is het inzicht binnen de dienst dat er te weinig gebruik
werd gemaakt van de kwaliteiten en kennis van de medewerkers. Beide concepten toonden de
dienst dat medewerkers prima in staat waren met elkaar te bepalen hoe zij hun werk het beste
konden aanpakken en dat er vooralsnog veel te weinig vertrouwen in de capaciteiten van deze
mensen was geweest. Tot aan Strax stond de dienst bekend om de bulkverwerking. Het
juridische handwerk en het specialistische maatwerk was achterop geraakt.216
De combinatie
van beide concepten sloot precies aan op het punt waar de dienst zich wilde verbeteren: The
Balancing Act liet de dienst inzien dat er een verstoord evenwicht was, waarbij vooral het
interactive control system ondervertegenwoordigd was. Dit systeem had als doel om een
Lerende Organisatie te stimuleren door meer en betere communicatie en samenwerking tussen
mensen te bewerkstelligen. Beide concepten konden op deze manier verenigd worden en zijn
daarom jarenlang naast elkaar gebruikt. Het concept van de Lerende Organisatie liet de dienst
beseffen dat verandering nooit af zou zijn, en dat er constant zou moeten worden bijgestuurd.
Ook dit was een belangrijk nieuw onderscheid in het organisatiedenken van de dienst. Er was
geen eindbestemming meer, er was enkel de reis zelf.
Concluderend kan worden gesteld dat de experimenterende lijn die al voor de Grote
Herstructurering ingezet was, met Strax een hoogtepunt bereikte. Strax kan worden
omschreven als een experiment op zich waarin verschillende concepten zijn samengevoegd.
Hoewel de bedoelingen goed waren, bleek Strax in de praktijk minder succesvol. Het grote
verschil tussen de resultaten van de Grote Herstructurering en Strax kan worden verklaard
doordat er bij de Grote Herstructurering een dringendere noodzaak tot verandering aanwezig
was, die ervoor zorgde er een breder draagvlak en een duidelijkere gemeenschappelijke visie
aanwezig waren. Bij Strax was het tegenovergestelde het geval. De noodzaak tot veranderen
215 Interview A. 216 Voigt, Spelen met betekenis, 55.
53
was minder duidelijk aanwezig en daardoor was er een kleiner draagvlak en weinig
gemeenschappelijke visie. Het ontbreken van een gemeenschappelijke visie en het ontbreken
van een daadwerkelijke noodzaak is Strax fataal geworden.
2.5 Ervaring de sleutel van goed leiderschap?
‘Soms ben ik verdraaid autoritair’ 217
‘Een leider is een dromenverkoper’ 218
(Joop van Lunteren, 2000) (Jenny Thunnissen, 2001)
In het artikel „In het verleden behaalde resultaten bieden garantie voor de toekomst‟ wordt aan
de hand van Jan Timmers „operatie Centurion‟ bij Philips, betoogd dat naast zijn
charismatische leiderschapstijl óók zijn jarenlange ervaring bij Philips en zijn historische
kennis van de organisatie bepalend zijn geweest voor zijn succes. Door het kennen van het
verleden van Philips wist Timmer hoever hij kon gaan in het oproepen van een crisis.219
Zowel Boersma, Van Lunteren en Thunnissen kenden de historie van de
Belastingdienst als geen ander. Alle drie hadden ze jarenlange werkervaring bij de dienst.
Boersma heeft van 1977 tot 1993 bij de Belastingdienst gewerkt, Van Lunteren van 1970 tot
2000 en Thunnissen van 1976 tot 2008. Van Lunteren en Thunnissen waren vanaf het einde
van de jaren ‟70 al betrokken bij de grootscheepse veranderingen onder leiding van
Boersma.220
Joop van Lunteren was een man die de publiciteit niet graag opzocht. Hij was een
leider die zich liever achter de schermen bewoog.221
Om deze reden is er weinig over hem
gepubliceerd. Jenny Thunnissen daarentegen trad wel meer naar buiten toe. Hoewel ze in
2002 nog werd gekozen tot de beste overheidsmanager van het jaar,222
waren de kritieken na
Strax een stuk minder lovend en werd haar positie bij de Belastingdienst onhoudbaar.223
We kunnen concluderen dat leiderschap, in de vorm van de Directeur-Generaal, bij de
Belastingdienst een bepalende factor is geweest bij het realiseren van reorganisaties en het
vormen van beleid in het algemeen. Boersma en de Grote Herstructurering kunnen in één
217 Hester van Yperen, „Joop van Lunteren‟ in FEM Business en Finance, jaargang 3, 11, 11-3-2000. 218 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 46. 219 Luchien Karsten, Sjoerd Keulen, Ronald Kroeze en Rik Peters, „In het verleden behaalde resultaten bieden
garantie voor de toekomst. Een casestudy van de operatie Centurion bij Philips‟ in M&O, nr. 3, mei juni 2010,
34-35. 220 Egbert Kalse, „Een Directeur-Generaal in slobbertrui en legging‟ in NRC Handelsblad, 2 april 2001. 221 Hester van Yperen, „Joop van Lunteren‟ in FEM Business en Finance, jaargang 3, 11, 11-3-2000. 222 Egbert Kalse, „Een onorthodoxe overheidsmanager. Wie is Jenny Thunnissen?‟in NCR Handelsblad, 4
december 2002. 223 Grotenhuis, A., „Portret omstreden Belastingbaas‟ in NRC Handelsblad, 29 augustus 2008.
54
adem worden genoemd. De transformatie van Strax (van reflectief traject naar ontwikkel
traject naar reorganisatie) houdt direct verband met de wisseling van Directeur-Generaal.
De Belastingdienst heeft in de onderzochte periode (1975-2005) telkens gekozen voor
een leider die de organisatie goed kende. Toch bleek dit niet elke keer een garantie voor
succes. Thunnissen heeft bewezen dat jarenlange werkervaring en een grote kennis van een
organisatie niet per se een succesvolle reorganisatie voorbrengt, integendeel. Hoe kan het dat
Thunnissen de ruimte heeft gekregen waardoor zij met Strax de verkeerde weg in sloeg? Is het
mogelijk dat het gebruik van te veel managementconcepten tegelijk averechts werkt? De
Grote Herstructurering ontkracht deze laatste gedachte, want bij deze reorganisatie zijn ook
meerdere concepten gecombineerd. Een mogelijke verklaring voor het verloop van Strax ligt
in de ontstane traditie waarbij experimenteren met beleid de maat was. Met het succes van de
Grote Herstructurering (en het experimentele karakter dat daarbij hoorde) nog vers in het
achterhoofd, heeft de Belastingdienst zichzelf met Strax overtroffen.
2.6 De waarde van een concept
Concluderend kan worden gesteld dat in dertig jaar beleid van de Belastingdienst grote
verschuivingen te zien zijn. Managementconcepten, gecombineerd met leiderschap, vormden
een belangrijke motor achter deze beleidsverschuivingen. De Belastingdienst is in de periode
1975-2005 constant bezig geweest na te denken over het verbeteren van de organisatie in op
veel verschillende terreinen. De Belastingdienst was niet bang was om te experimenteren met
verschillende manieren van beleid maken. De managementgeschiedenis van de dienst kan
worden getypeerd als een geschiedenis waarin voortschrijdend inzicht centraal stond.
Managementconcepten vormden een belangrijke motor achter het verkrijgen van dit
voortschrijdende inzicht, hier moet echter aan toegevoegd worden dat de Belastingdienst de
gekozen managementconcepten vaak combineerde met eigen concepten om het beleid verder
vorm te geven.
De toepassing van de verschillende managementconcepten bij de Belastingdienst heeft
laten zien dat managementconcepten een nuttig (tijdsgebonden) ordenings- en
inspiratiemiddel zijn bij beleidsveranderingen. De concepten zijn echter op zichzelf geen
garantie voor succes. Strax heeft de Belastingdienst geleerd dat verandering alleen slaagt als
er een noodzaak tot verandering aanwezig is: ook al lijken de concepten nog zo goed te
passen. Reorganisaties hebben draagvlak nodig onder de medewerkers en moeten bovenal
steeds op een heldere en open wijze worden gecommuniceerd. Zowel bij de Grote
Herstructurering als bij Strax bleek dat de communicatie voor verbetering vatbaar was.
55
Managementconcepten wijzen veelal op dit punt van communicatie, maar in de praktijk is dit
makkelijker gezegd dan gedaan. Dit laatste geeft nog eens goed weer wat een
managementconcept nu is: het is een concept en geen werkelijkheid.
56
CONCLUSIE
‘Niets duurt voort behalve verandering’
(Jan Greshof, 1888-1971)
Met de huidige plannen voor verandering die voor de deur staan, zet de Belastingdienst een
traditie van verandering en ontwikkeling voort. In de onderzochte periode 1975-2005 is veel
aandacht geweest voor het realiseren van verbetering op tal van terreinen. In deze scriptie zijn
de twee grootste reorganisaties uit het verleden van de Belastingdienst onderzocht („De Grote
Herstructurering‟ en „Strax‟) met als doel een bijdrage te leveren aan het debat omtrent
managementconcepten.
In deze casestudy is vastgesteld dat in de onderzochte periode gebruik is gemaakt van
verschillende managementconcepten. De belangrijkste zijn: het differentiatie- en
integratiemodel, Total Quality Management, de Lerende Organisatie en The Balancing Act.
Maar naast deze „big four‟ zijn er ook andere concepten de revue gepasseerd die een minder
grote invloed hadden, maar wel degelijk bekend waren bij de Belastingdienst, zoals de
rollentheorie, de configuratietheorie en horizontaal bestuur. De Belastingdienst heeft ook
eigen ordeningen en concepten gemaakt, zoals de Belastingdienst als menselijk lichaam, de
tafeltjesbenadering en de invulling van collegiaal management.
Het is gebleken dat er telkens discrepanties zijn ontstaan tussen het (theoretische)
managementconcept en het gebruik daarvan. Dit is verklaarbaar door de eerste vertaalslag die
de organisatie maakte om het concept te implementeren in de organisatie. Deze eerste
vertaalslag verschaft inzicht in de organisatiegeschiedenis van de Belastingdienst. Een
belangrijk verkregen inzicht is dat de Belastingdienst vrijwel altijd heeft gezocht naar de
meest passende gedeeltes van de gekozen managementconcepten. Om nieuw beleid te
realiseren combineerde de Belastingdienst deze gedeeltes van de managementconcepten met
eigen concepten. Deze werkwijze is typerend voor de totale onderzochte periode en kwam
steeds experimenterend tot stand. Zowel reorganisatie „De Grote Herstructurering‟ als
reorganisatie „Strax‟ zijn ontstaan uit een uitgebreid experimenteel voortraject waarin
managementconcepten voornamelijk dienden als ordenings- en inspiratiemiddel. Opvallend is
dat bij beide reorganisaties tijdens het experimentele voortraject werd gezegd dat een
reorganisatie niet de bedoeling was. Toch hebben de experimentele voortrajecten uitgemond
in twee grote reorganisaties. Een verklaring hiervoor houdt verband met dat de grote lijn van
dertig jaar beleid kan worden samengevat als een beleid van veranderen door middel van
57
voortschrijdend inzicht, waarbij (delen van) managementconcepten steeds voor nieuwe
onderscheiden zorgden. Dit voortschrijdend inzicht werd hoofdzakelijk gevoed door
managementconcepten en adviseurs (extern). Maar ook door de samenloop van historische
omstandigheden binnen de dienst zelf (intern).
Een belangrijke interne factor tijdens de gehele onderzoeksperiode, was de
leiderschapsrol van de Directeur-Generaal. Boersma, Van Lunteren en Thunnissen hebben
alle drie hun stempel weten te drukken op de experimentele voortrajecten en op de
reorganisaties zelf. Hoewel de Belastingdienst snel kon schakelen tussen verschillende
managementconcepten, koos de dienst steeds voor een lang zittende leider die de organisatie
goed kende. Concluderend kan worden gesteld dat de rol van de Directeur-Generaal een van
de belangrijkste drijfveren was achter de veranderingstrajecten en dat de rol van DG zeer
bepalend was voor de succesfactor van de betreffende reorganisatie. Ook de veranderende rol
van andere leiders binnen de organisatie (hoofdzakelijk managers) bleek een essentieel
onderdeel te zijn voor dertig jaar veranderend beleid.
De gebruikte managementconcepten vormden steeds tijdelijke houvasten voor de
Belastingdienst, maar bleken zeker geen volledige oplossingen te zijn. Daarvoor was de
werkelijkheid te gecompliceerd. De veranderende maatschappij met het moeilijke begrip
„klant‟, een veeleisende politiek en de omvang van de Belastingdienst zijn aspecten die deze
complexiteit hebben gevoed. Door onderzoek naar de twee verschillende reorganisaties is
gebleken dat een goede communicatie cruciaal is om een reorganisatie meer kans van slagen
te geven. Zonder goede communicatie is het onmogelijk om draagvlak te creëren bij
medewerkers en het zijn tenslotte de medewerkers die een reorganisatie in de praktijk moeten
uitvoeren. Tevens is gebleken dat er een noodzaak tot verandering aanwezig moet zijn.
Hoewel de Belastingdienst tijdens Strax de boeken van Senge en Simons goed gelezen had,
zijn „noodzaak‟ en „draagvlak‟ bij deze reorganisatie op de achtergrond geraakt, waardoor een
blinde vlek is ontstaan die kan worden beschouwd als een oorzaak van het falen van Strax.
De twee reorganisaties zijn achteraf verschillend beoordeeld. De Grote
Herstructurering staat bekend als een succesvolle reorganisatie waarvan sommige peilers tot
op de dag van vandaag gelden. Reorganisatie Strax was minder succesvol en is voor een groot
gedeelte teruggedraaid. De twee paradoxen van Strax geven weer hoe onvoorspelbaar en
lastig het is om een organisatie als de Belastingdienst te sturen en hoe onbedoelde gevolgen,
soms zelfs totaal tegenovergestelde gevolgen, ontstaan bij goed bedoelde intenties. De door
de Belastingdienst gekozen managementconcepten boden steeds nuttige en tijdelijke
inspiratie, ordening en houvast, maar bleken niet per definitie een garantie voor succes te zijn.
60
Bijlage 2: Model van ordening: menselijk lichaam (regiomodel)
(Ten tijde van Strax)
Hoofd: Fiscale expertise en R&D
Oren: Fiscale veldwerk
Mond: Klantendienst
Arm: Toezicht
Been: Opsporing en fraude bestrijding
Hart: Management en personeel
Darmen: Administratieve verwerking
61
Bronnen- en literatuurlijst
Bronnen Belastingdienst
Begeleidingsgroep experimenten, eindverslag, mei 1982
Managementvisie voor de Belastingdienst, september 1982.
Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, september 1982
Managementvisie voor de Belastingdienst, 1983-1987.
Jaarplan 1985.
Memorandum inzake herstructurering van de Belastingdienst, 1986.
Herstructurering Belastingdienst, 18 oktober 1989.
Brief van Cor Boersma aan alle medewerk(st)ers van de Belastingdienst, 14 juni 1990.
Brief van Cor Boersma aan de hoofden van de directies en eenheden, april 1991.
Nu en Straks. Een Belastingdienst, oktober 1997.
Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001.
Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, april
2002.
De reorganisatie Belastingdienst, 2003.
Ondernemersbesluit reorganisatie belastingsdienst Straks, 28 maart 2003.
Personeelsmonitor 2004, 22 december 2004.
Jaarverslag Belastingdienst, 2004.
Personeelsmonitor 2006, 26 januari 2007.
Staatsecretaris van Financiën mr. Drs. J.C. de Jager, Begeleidende brief personeelsmonitor 2006, aan
voorzitter van de Tweede Kamer, 12 april 2007.
Personeelsmonitor 2009, 21 juni 2009.
Secundaire literatuur
Ankersmit, F. en L. Klinkers (red), De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen
(Amsterdam 2008).
Bekman, A., Adviseren. Het geheim van de smid (Assen 1999).
Bekman, A., Horizontaal leiderschap (Assen 2009).
Bentlage, F.A., J.B. Boelens, J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total
Quality Management in de publieke sector (Deventer 1998).
Bradford, D. en A. Cohen, Managing for excellence. The guide to developing high performance in
contemporary organisations (New York, 1984).
Collins, J., Good to great (Londen 2001).
62
Drucker, P., The practice of management (New York 1954).
Grotenhuis, A.L.J., Belastingfraude in Nederland. Het rapport Bijsterveld: feiten en meningen
(Arnhem 1980).
Hoogwout, M., De rationaliteit van de klantgerichte overheid (Nieuwegein 2010).
Huczynski, A., Management gurus (London 1993).
Karsten, L. en L. van Veen, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen
1998).
Klarenbeek, A., Crisiscommunicatie bij de overheid. Een verkenning naar de rol van de
communicatiefunctionaris in tijden van crisis (Utrecht 2003).
Kommer, van, V., Het bedrijf Belastingdienst. 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering.
Periode 1980-1995 (Den Haag 1998)
Lawrence, P.R. en J.W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties. Grondslagen van de
organisatieontwikkeling (Alphen aan de Rijn 1974).
Mintzberg, H., The nature of managerial work (New York 1973).
Mintzberg, H., Organisatiestructuren (Schoonhoven, 1992).
Pfeil, T., Op gelijke voet: de geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009).
Senge, P., De vijfde discipline, De kunst en praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992).
Simons, R., Levers of control. How managers use innovative control systems to drive strategic
renewal (Boston 1995).
Stoker, J., Leiderschap verandert (Assen 2005).
Straathof, A. en R. van Dijk, Cultuurverandering bij de overheid. Sturen of sleuren? (Utrecht 2003).
Voigt, R. en W. van Spijker, Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de
overheid (Assen 2003).
Westra, R., Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing (Amsterdam 2006).
224 Digitaal raadpleegbaar: https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/1887/4459/1/Thesis.pdf
Witteveen, A. en K. Visser, De top 100 aller tijden. Een bespreking van de 100 belangrijkste
managementboeken (Schiedam 1997).
Artikelen
Belasting en Douane Museum, „Gevonden in het depot, een „vergeten‟ register‟, Impost, 15e jaargang
(2007) 1-22.
Digitaal raadpleegbaar: http://www.belasting-douanemus.nl/download/impost_40.pdf
Hollander den, J., „Theoretische geschiedenis en historiografie - Historisch bewustzijn‟, Tijdschrift
voor Geschiedenis, vol. 115 (2002) 195-214.
224 Al het digitale materiaal en de websites zijn het laatst geraadpleegd op 25 maart 2011.
63
Karsten, L. en M. Muntinga, „Hoe managementconcepten worden vertaald. Taal als expressie van
synergie‟, Management en Organisatie (2003) 42-45.
Karsten, L. e.a., „In het verleden behaalde resultaten bieden garantie voor de toekomst. Een casestudy
van de operatie Centurion bij Philips‟, M&O (2010) nr. 3, 21-37.
Schaap, L.,„Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen - Theorie der
Verwaltungswissenschaft‟ en ander werk van Niklas Luhmann‟, Bestuurskunde (1997) 277-290.
Digitaal raadpleegbaar: http://www.scribd.com/doc/1037688/Niklas-Luhman
Seidl, D. en K. Becker, „Organizations as distinction generating and processing systems. Niklas
Luhmann‟s contribution to organization studies‟, Organization (2006) 9-35.
Spell, C., „Management fashions. Where do they come from, and are they old wine in new bottles?‟,
Journal of Management Inquiry 10 (2001) 358-373.
Tan, D.S., „De informatiemanagement matrix‟, I&I 4 (1994) geen pagina nummers.
Digitaal raadpleegbaar: http://www.cram.nl/ieni/930107.htm
Yperen, van, H., „Joop van Lunteren‟, FEM Business en Finance, jaargang 3, (2000) geen pagina
nummers.
Digitaal raadpleegbaar: http://archief.fembusiness.nl/2000/03/11/nummer-11/Joop-van-
Lunteren.htm
Krantenberichten
Kalse, E., „Een directeur-generaal in slobbertrui en legging‟, NRC Handelsblad, 2 april 2001.
Kalse, E., „Een onorthodoxe overheidsmanager. Wie is Jenny Thunnissen?‟, NCR Handelsblad, 4
december 2002.
Grotenhuis, A., „Portret omstreden Belastingbaas‟, NRC Handelsblad, 29 augustus 2008.
Auteur onbekend, „Belastingdienst moet structuur terugdraaien‟, NRC Handelsblad,15 mei 2009.
Grotenhuis, A., „Grote reorganisatie bij Belastingdienst‟, NRC Handelsblad, 21 juli 2010.
Auteur onbekend, „Belastingdienst moet veel eenvoudiger‟, Trouw, 1 november 2010.
Overig
Radio:
BNR, uitzending van 26 januari 2011, 19.15 uur.
Privé archief Ruud Voigt:
Schema Belastingdienst n.a.v. Robert Simon‟s Balancing Act (Bijlage 1b).
Ordening menselijk lichaam „regiomodel‟ (Bijlage 2).
Websites:
www.belastingdienst.nl, www.citaten.net, www.balancedscorecard.org
Interviews: A en B