PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE IN … · migratie tegen te gaan, inclusief...

PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE IN NEDERLAND

Het Europees Migratienetwerk (EMN) is door de Raad van de Europese Unie opgericht. Het EMN verzamelt actuele, objectieve, betrouwbare en waar mogelijk vergelijkbare informatie over migratie en asiel. Het EMN publiceert rapporten over uiteen-lopende onderwerpen op het gebied van asiel en migratie. De oprichting van het EMN past in het streven van de EU om te komen tot een effectief asiel- en migratiebeleid in de EU.

www.emnnetherlands.nl

Het EMN is opgezet bij Raadsbeschikking 2008/381/EG van 14 mei 2008 en wordt fi nancieel ondersteund door de Europese Commissie.

PRA

KTISC

HE M

AA

TREG

ELEN TEG

EN ILLEG

ALE M

IGR

ATIE IN

NED

ERLA

ND

INDIAC NL EMN NCP APRIL 2012


April 2012

2

INDIAC NL EMN NCP APRIL 2012 PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE IN NEDERLAND

Colofon

Titel Praktische maatregelen tegen illegale migratie in Nederland Auteur Denis Diepenhorst

wetenschappelijk medewerker T 070 779 41 63F 070 779 43 [email protected]

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Immigratie- en Naturalisatiedienst Directie Uitvoeringsstrategie en Advies (DUSA) IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) Nederlands nationaal contactpunt voor het Europees Migratienetwerk Dr. H. Colijnlaan 341 | 2283 XL Rijswijk Postbus 5800 | 2280 HV Rijswijk

3


MANAGEMENTSAMENVATTINGDit rapport biedt een overzicht van bestaande praktijken, mechanismen en maatrege-len zoals Nederland treft om illegale migratie aan te pakken. Op basis van dit rapport en soortgelijke rapporten uitgebracht door de overige EU-lidstaten stelt het Europees Migratienetwerk (EMN) een vergelijkend ‘Europees’ rapport op.

Het tegengaan van illegale migratie staat hoog op de Europese agenda. Een belangrijk onderdeel van die Europese agenda voor de periode 2010-2014 is het Programma van Stockholm. Volgens dit programma is een daadwerkelijk optreden tegen illegale migra-tie van cruciaal belang voor een gemeenschappelijk immigratiebeleid.

Een belangrijk doel van het rapport is niet alleen het in kaart brengen van praktische maatregelen die Nederland treft om illegale migratie tegen te gaan, maar ook een uit-spraak te doen over de effectiviteit van die maatregelen. Daarbij inbegrepen proporti-onaliteitsoverwegingen en het onderstrepen van best practices. Een ander doel is onderzoek te doen naar de beschikbaarheid van data om een schatting te maken van de omvang van de populatie illegale vreemdelingen in Nederland.

De belangrijkste conclusies die kunnen worden getrokken zijn:

Onderzoek naar de effectiviteit van beleidsmaatregelen die beogen illegale migratie tegen te gaan is gecompliceerd. Veel factoren zijn van invloed op de omvang van de populatie illegalen. Overtuigend ‘bewijs’ voor effectiviteit ontbreekt. Veel maatre-gelen werden nimmer of slechts summier geëvalueerd. De maatregelen die werden geëvalueerd zijn niet onverdeeld succesvol gebleken.

Uitbreiding van de EU en regularisatiemaatregelen, zoals de regeling in 2007, heb-ben klaarblijkelijk invloed op de populatie illegale vreemdelingen.

In het politieke en maatschappelijke debat is veel aandacht voor terugkeerproblema-tiek, vaak ingegeven door individuele zaken.

Europees beleid en Europese regelgeving botsen in sommige gevallen met nationaal beleid dat gaat over het tegengaan van illegale migratie.

Hieronder volgt een korte samenvatting van de verschillende hoofdstukken.

Hoofdstuk 2 schetst het nationaal beleids- en wettelijk kader in relatie tot illegale migratie in Nederland. Na een kort historisch perspectief worden meer recente ontwik-kelingen in kaart gebracht. Er wordt onder andere stilgestaan bij de Koppelingswet, een wet die weliswaar dateert uit 1998 maar in dit rapport zeker niet mag ontbreken. Ook de Illegalennota, de Terugkeernota en uiteraard de plannen van het huidige kabi-net, onder andere de strafbaarstelling van illegaal verblijf, komen aan bod. Zoals gebrui-kelijk in EMN rapporten is er ook aandacht voor het politiek en maatschappelijk debat over illegale migratie.

4


Ten slotte wordt in dit hoofdstuk een overzicht geboden van de belangrijkste instituties die actief zijn op het gebied van illegale migratie. Hoofdstuk 3 biedt het feitelijke overzicht van praktische maatregelen en is gestructu-reerd aan de hand van een viertal stadia die bij illegale migratie kunnen worden onder-kend, te weten:

pre-entry toegang (grenscontrole) verblijf op het Nederlands grondgebied, nadat de grens is gepasseerd uitwegen uit de illegaliteit

Voor elk van deze stadia wordt stilgestaan bij de belangrijkste maatregelen.

Hieronder ter illustratie enkele voorbeelden: Bij pre-entry kan worden gedacht aan maatregelen die worden getroffen in landen

van herkomst. Bijvoorbeeld het onderhouden van een netwerk van Immigration Liaison Offi cers;

Het Programma Vernieuwing Grensmanagement is een voorbeeld hoe Nederland tracht illegale migratie te identifi ceren en detecteren aan de grens;

Illegaal verblijf wordt onder andere bestreden door het Mobiel Toezicht Veiligheid; Een belangrijke uitweg uit de illegaliteit is terugkeer. De oprichting van de Dienst

Terugkeer en Vertrek is een voorbeeld van de wijze waarop de Nederlandse overheid streeft naar een effectiever terugkeerbeleid. Bij uitwegen uit de illegaliteit kan ech-ter ook worden gedacht aan het verlenen van een verblijfsvergunning, bijvoorbeeld op grond van bijzondere individuele omstandigheden.

Internationale samenwerking wordt steeds belangrijker als het gaat om het tegengaan van illegale migratie in Europese context. Hoofdstuk 4 belicht de problematiek vanuit internationaal perspectief en laat onder andere zien dat bijvoorbeeld grensbewaking met de komst van Frontex steeds vaker in Europees verband wordt aangepakt.

Die Europese invloed vertaalt zich ook in de weten regelgeving. In hoofdstuk 5 worden onder andere de Terugkeerrichtlijn en de Richtlijn bestrijding illegale arbeid (Sanctie-richtlijn) nader belicht. Ook wordt stilgestaan bij relevante jurisprudentie.

In hoofdstuk 6 wordt getracht aan de hand van beschikbare data een schatting te maken van de omvang van de populatie illegale vreemdelingen in Nederland. Met behulp van nationale data gerelateerd aan illegale migratie en een rapport van het WODC kan in ieder geval worden vastgesteld dat deze (geschatte) populatie sinds 2002 is afgenomen.

5


INHOUD1 Inleiding: context, doel, methodologie en defi nities 71.1 EU-beleidscontext 71.2 Doel 81.3 Defi nities 91.4 Methodologie 11

2 Nationaal beleids- en wettelijk kader 132.1 Nationaal beleid en aanpak van illegale migratie 152.2 Wettelijk kader in relatie tot illegale migratie 192.3 Sancties bij illegaal verblijf 222.4 Belangrijke beleids- en wetswijzigingen van de laatste vijf jaar 232.5 Toekomstig beleid 262.6 Andere relevante regelgeving 292.7 Instituties 30

3 Praktische maatregelen tegen illegale migratie 373.1 Pre-Entry maatregelen 373.2 Toegang: praktische maatregelen aan de nationale grens 393.3 Verblijf 413.4 Uitwegen uit illegaliteit 483.4.1 Een vergunning als uitweg uit de illegaliteit 483.4.2 Terugkeer 53

4 Europese en internationale samenwerking 594.1 Samenwerkingsovereenkomsten 594.2 Andere vormen van samenwerking met landen 604.3 Samenwerking in EU-verband of andere internationale organisaties 62

5 Invloed van EU-beleid en EU-wetgeving 635.1 Europese invloed op nationaal beleid 635.2 Effecten van EU overeenkomsten 665.3 Buitengrenzenfonds en Terugkeerfonds 67

6 Schattingen en statistieken 696.1 Nationale statistieken gerelateerd aan illegale migratie 696.2 Andere nationale statistieken op het gebied van illegale migratie 826.2.1 Schattingen illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen 826.2.2 Resultaten inspecties op de werkvloer 866.2.3 Kosten verbonden aan het terugdringen van illegale migratie 88

7 Conclusies 89

Bibliografi e 93

Bijlage Lijst van tabellen en fi guren 95

6


7


1 INLEIDING: CONTEXT, DOEL, METHODOLOGIE EN DEFINITIES

Dit rapport is geschreven in opdracht van het Europees Migratienetwerk (EMN). In het EMN, dat is opgericht op initiatief van de Europese Commissie, wordt informatie over migratie en asiel verzameld en geanalyseerd (onder andere maatschappelijke en poli-tieke debatten, wetenschappelijk onderzoek, statistieken, beleid en jurisprudentie). Op de bijeenkomst van 15 oktober 2010 heeft de Stuurgroep van het EMN het onderwerp van de twee door het EMN te verrichten themastudies in 2011 vastgesteld. ‘Practical measures for reducing irregular migration’ is een van deze beide onderwerpen. Ieder nationaal contactpunt (NCP) van het EMN stelt in dit kader een nationaal rapport op, gebaseerd op de meest recente gegevens. Als nationaal contactpunt voor het EMN in Nederland is het Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) van de Directie Uitvoerings-strategie en Advies van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) verantwoordelijk voor het Nederlandse rapport. Op basis van dit rapport en de rapporten uitgebracht door de overige lidstaten stelt het EMN een EU-breed vergelijkend rapport op.

1.1 EU-beleidscontextHet bestrijden van illegale migratie vormt een belangrijk element van het gemeen-schappelijk Europese immigratiebeleid. Een van de vijf essentiële engagementen uit het Europees pact inzake immigratie en asiel1 uit 2008 is het bestrijden van illegale immigra-tie. Volgens het Programma van Stockholm2, dat de belangrijkste beleidsdoelstellingen met het oog op de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Euro-pese Unie in de periode 2010-2014 formuleert, is een daadwerkelijk optreden tegen illegale immigratie van cruciaal belang voor een gemeenschappelijk immigratiebeleid.

‘Nu voorts de Unie en vooral de lidstaten aan de buitengrenzen, met inbegrip van de zuidgrens, onder toenemende druk van illegale immigratie komen te staan, moet deze immigratie, conform de conclusies van de Europese Raad van oktober 2009, worden voorkomen, beheerst en bestreden, zodat de Unie kan blijven beschikken over geloof-waardige en houdbare immigratie- en asielstelsels’.3

1 http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/08/st13/st13440.nl08.pdf

2 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:nl:PDF

3 Programma van Stockholm, paragraaf 1.1 Politieke prioriteiten.

8


1.2 DoelHet globale doel van deze studie is om een overzicht te bieden van bestaande praktij-ken, mechanismen en maatregelen door de Lidstaten4 om illegale migratie van derde-landers aan te pakken. In dit rapport zal de Nederlandse situatie worden onderzocht.

De specifi eke doelen van het rapport zijn:

Een overzicht bieden van de algehele historische en politieke/beleidsmatige aanpak van illegale migratie in Nederland;

Een uiteenzetting van Europees en nationaal beleidskader alsmede het wettelijke kader met betrekking tot voorkomen, opsporen, aanpak en terugdringen van ille-gale migratie; Een breed overzicht bieden van de praktische aanpak, mechanismen en maatregelen zoals die in Nederland zijn ontwikkeld om illegale migratie terug te dringen;

Een overzicht bieden van internationale samenwerking op het gebied van illegale migratie;

Onderzoek naar de beschikbaarheid van data en methoden van data verzameling om een schatting te maken van de populatie illegale migranten;

Onderzoek naar de effecten van EU-beleid en wetgeving op nationaal niveau, proce-dures en praktijken;

Conclusies trekken over de effectiviteit van praktische maatregelen om illegale migratie tegen te gaan, inclusief proportionaliteitsoverwegingen en het onderstre-pen van best practices.

Het rapport zal daarbij praktische maatregelen identifi ceren aan de hand van vier sta-dia, te weten:

De aanpak van illegale migratie voordat de vreemdeling in Nederland aankomt, dat wil zeggen op het niveau van ‘pre-entry’;

Het opsporen van illegale vreemdelingen bij toegang tot Nederland; Het er op toezien dat vreemdelingen de voorwaarden verbonden aan visa en ander

vormen van toegestaan verblijf naleven met het oog op het voorkomen van overstay; Maatregelen die zijn getroffen op het gebied van regularisatie, terugkeer of andere

uitwegen uit illegaliteit.

Het rapport richt zich vooral op de volgende categorieën illegaal verblijvende derdelan-ders:

Personen die Nederland illegaal zijn binnengekomen (bijvoorbeeld via mensensmok-kel, met gebruikmaking van valse documenten, of bewust onjuiste verklaringen heb-ben afgelegd met betrekking tot hun verblijfsdoel).

Personen die de geldigheidsduur van hun visum hebben laten verstrijken (zoge-naamde ‘overstayers’);

4 Noorwegen zal ook deelnemen in deze EMN studie en voor het doel van deze studie worden beschouwd als lidstaat.

9


Personen die hebben gehandeld in strijd met de voorwaarden verbonden aan hun visum, werkvergunning of verblijfsvergunning (dat wil zeggen dat zij niet langer aan de voorwaarden voldoen).

Personen die Nederland niet hebben verlaten nadat hun asielverzoek is afgewezen. Personen die zijn verdwenen tijdens de asielprocedure en Nederland niet hebben

verlaten.

Het rapport richt zich niet op slachtoffers van mensenhandel. Om de onderzoeksopzet beknopt te houden is er bewust voor gekozen geen aandacht te besteden aan deze categorie.

Dit rapport zal een bron van informatie zijn voor beleidsmakers en anderen waaronder beroepsbeoefenaren die affi niteit hebben met het onderwerp. Het rapport biedt hen informatie met betrekking tot praktische maatregelen die aantoonbaar effectief en proportioneel zijn gebleken bij de aanpak van illegale migratie, zowel met betrekking tot preventie als in verband met het bieden van uitwegen uit de illegaliteit. Op Europees niveau zal het rapport een bijdrage leveren aan een effectieve bestrijding van illegale migratie door succesvolle maatregelen te identifi ceren waar andere lidsta-ten hun voordeel mee kunnen doen.

1.3 Defi nities

Dit rapport gaat uit van de defi nities van relevante termen in de EMN Asylum and Migra-tion Glossary.5 De termen en defi nities in deze door het EMN ontwikkelde verklarende woordenlijst hebben onder andere als doel om de vergelijkbaarheid van de tussen de EU-lidstaten uitgewisselde informatie te vergroten. De defi nities hieronder zijn op de Nederlandse situatie toegespitst. In de gevallen waarin de EMN Glossary geen op de Nederlandse situatie toegesneden defi nitie biedt, gaat de hieronder geleverde defi nitie uit van de Nederlandse weten regelgeving.

DerdelanderElke persoon die geen burger is van de Europese Unie zoals bedoeld in artikel 20(1) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en die geen rechten kan ontlenen aan het vrije verkeer van personen als bedoeld in artikel 2(5) van de Schengen-grenscode.

Derdelander die als illegaal wordt aangetroffenEen derdelander die (offi cieel) wordt aangetroffen op Nederlands grondgebied en die niet (langer) voldoet aan de voorwaarden om in Nederland te verblijven

Illegale toegangHet binnenreizen van een vreemdeling zonder toestemming van de Nederlandse over-heid.

5 EMN (2012). Digitaal beschikbaar op http://emn.intrasoft-intl.com/Glossary/index.do.

10


In Schengen-context: het binnenreizen van een vreemdeling zonder te voldoen aan de voorwaarden van artikel 5 van de Schengengrenscode (SGC)

Illegaal verblijfDe aanwezigheid op Nederlands grondgebied, van een derdelander die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden zoals bedoeld in artikel 5 van de Schengengrens-code of andere voorwaarden voor toegang of verblijf zoals bepaald in nationale weten of regelgeving.

Illegale migrant In de EU context een derdelander die niet (langer) voldoet aan de voorwaarden voor toegang zoals uiteengezet in artikel 5 van de Schengengrenscode of aan de voorwaar-den voor toegang of verblijf in Nederland.

Smokkel van migranten De handeling met het oog op het direct of indirect verkrijgen van fi nancieel of ander materieel voordeel, door middel van het verschaffen van illegale toegang van een per-soon tot Nederland, welke persoon Nederlander noch anderszins verblijfsgerechtigde is.

Illegale tewerkstellingBetaald werk uitgevoerd in strijd met de offi ciële regels welke door de wetgeving zijn vastgesteld.In EU-verband omvat dit zowel de illegale tewerkstelling van een onderdaan uit een derde land die illegaal verblijft op het grondgebied van een lidstaat, alsmede van een legaal verblijvende onderdaan uit een derde land die niet voldoet aan de voorwaarden van zijn verblijfs- en/of werkvergunning

Illegale immigratieHet reizen van een persoon naar een nieuwe (woon)plaats in een ander land op een onregelmatige of illegale wijze, dit zonder geldige documenten of met behulp van valse documenten.

OverstayerEen persoon die legaal is ingereisd maar vervolgens in Nederland is gebleven na het verstrijken van de vrije termijn (niet - visumplichtigen) dan wel nadat de geldigheids-duur van zijn/haar visum of verblijfsvergunning is verstreken.

11


1.4 Methodologie Deze rapportage is het resultaat van desk research. De rapportage is namens het natio-nale contactpunt voor het EMN in Nederland opgesteld door D. Diepenhorst, weten-schappelijk medewerker bij INDIAC. Daarbij is dankbaar gebruik gemaakt van de exper-tise van de afdelingen Juridische Zaken, Handhaving en de Afdeling Uitvoeringsadvies (AUA) van de IND. Ook de Directie Migratiebeleid (DMB) van het ministerie van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft medewerking verleend aan deze rapportage. Daarnaast hebben ook relevante organisaties als de Dienst Terugkeer en Vertrek en de Koninklijke Marechaussee waardevolle informatie geleverd.

Informatie over beleid en wettelijk kader in Nederland in relatie tot illegale migratie is ontleend aan parlementaire documenten, media berichtgeving en het Nederlandse weten regelgeving.

Voor de statistische informatie in hoofdstuk 6 is gebruik gemaakt van onderstaande bronnen.

INDISUit het IND Informatiesysteem (INDIS) zijn gegevens betrokken over de aan illegale migratie gerelateerde informatie. Onder andere cijfers over illegaal aangetroffen der-delanders, afgewezen asielzoekers en ingetrokken asielvergunningen zijn uit INDIS betrokken. Al deze INDIS-gegevens zijn eveneens beschikbaar in Eurostat, de database van het Europese bureau voor Statistiek in Luxemburg.

PSH-V/VBSHet in hoofdstuk 6 beschreven onderzoek van het WODC baseert zich op de registratie-systemen Politie Suite Handhaving Vreemdelingen (PSH-V) van de politie en het Vreem-delingen Basis Systeem (VBS) van de Koninklijke Marechaussee.

VBSInformatie over toegangsweigeringen aan de grens door de Koninklijke Marechaussee is ontleend aan het registratiesysteem Vreemdelingenbasissysteem (VBS).

ZUISGegevens over toegangsweigeringen aan de grens door de Zeehavenpolitie Rotterdam zijn afkomstig uit het operationele registratiesysteem ZUIS.

12


13


2 NATIONAAL BELEIDS- EN WETTELIJK KADER

In dit hoofdstuk wordt een overzicht geboden van het nationale beleid en de wettelijke en institutionele kaders in relatie tot illegale migratie in Nederland. Allereerst wordt een beknopt historisch perspectief geschetst over de periode na de Tweede Wereld-oorlog.

Historisch perspectiefDe eerste naoorlogse migratiegolf bestond voornamelijk uit laagopgeleide arbeidsmi-granten uit Zuid-Europa, Turkije en de Maghreb. Tekorten aan de onderzijde van de arbeidsmarkt, die ontstonden door de ongekende economische groei in die periode noodzaakten West-Europese landen waaronder Nederland tot het aantrekken van gastarbeiders. Deze periode kan worden gekarakteriseerd als een van ‘grote lankmoe-digheid’ bij de toelating van ‘spontane migranten’ uit het Middellandse Zeegebied.6

De oliecrisis en de daaropvolgende recessie van 1973 leidden in Nederland en de meeste andere westerse landen tot het afkondigen van een restrictief beleid inzake arbeidsmi-gratie. Nederland was overigens relatief laat met het instellen van arbeidsmigratiebe-perkende maatregelen. Er werd gaandeweg een restrictief vreemdelingenbeleid ont-wikkeld. Met name vanaf de jaren negentig neemt de beleidsaandacht voor illegalen sterk toe. Overigens tekende zich een forse kloof af tussen wetgeving en uitvoerings-praktijk. Zo bleef het voor illegale vreemdelingen aanvankelijk mogelijk om een sofi -nummer7 te verwerven. Hieruit ontstond later het vraagstuk van de zogenaamde ‘witte illegalen’.8

Een beleidsomslag tekende zich af in 1991 met het verschijnen van het rapport van de commissie Zeevalking9. De belangrijkste aanbeveling van deze commissie bestond eruit dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen in beginsel van het gebruik van collectieve voorzieningen moesten worden uitgesloten. De koppeling tussen het Vreem-delingen Administratie Systeem (VAS) en de Gemeentelijke Basisadministratie is op 1 februari 1996 tot stand gekomen. Uiteindelijk leidde dit in 1998 tot de invoering van de Koppelingswet. Vooral de introductie van deze wet vormde een belangrijk keerpunt in de houding ten aanzien van illegale migranten. Vanaf de jaren negentig heeft de Neder-landse overheid daarnaast niet-westerse gezinsmigratie en asielmigratie aan striktere voorwaarden gebonden.10

6 Engbersen, G., (e.a.) (2002). p 5.

7 Het sofi -nummer (afkorting van sociaal-fi scaal nummer) is een uniek nummer voor iedereen die iets te maken heeft met de

Nederlandse overheid. Het was de voorloper van het burgerservicenummer. Zie ook www.burgerservicenummer.nl

8 Witte illegalen: vreemdelingen zonder verblijfstitel die toch gebruik maakten van bepaalde collectieve voorzieningen.

9 Commissie Binnenlands Vreemdelingentoezicht, rapport van 18 maart 1991.

10 Jennissen, R.P.W. (red.), (2011)

14


Nadat in 2001 met het inwerkingtreden van de nieuwe Vreemdelingenwet de toon was gezet voor een restrictiever vreemdelingenbeleid werd vanaf 2003 onder de opeen-volgende kabinetten Balkenende (I t/m IV) ook steeds meer werk gemaakt van het ont-wikkelen van beleid om illegale immigratie en illegaal verblijf tegen te gaan. De toen-malige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie merkte in haar brief van 21 november 2003 aan de Tweede Kamer op dat de voorgaande jaren veel aandacht was besteed aan maatregelen om de instroom en daarmee het aantal asielaanvragen in Nederland te beperken maar dat had volgens haar tot gevolg dat ‘minder dan nodig tegelijkertijd aandacht werd gegeven aan terugkeer van uitgeprocedeerden en andere vreemdelingen die geen verblijfstitel hebben’. Ook uitzetting werd een steeds belang-rijker issue. De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie kwam in 2004 met een Illegalennota. Het toenmalige kabinet was van oordeel dat illegaal verblijf van vreem-delingen in Nederland krachtiger moest worden tegengegaan. Enkele uitgangspunten uit de nota betroffen het realiseren van een effectief terugkeerbeleid, het aanpakken van zij die profi teren van illegaal in Nederland verblijvende personen en het oog hou-den voor de basale rechten zoals op onderwijs en gezondheidzorg.11

Het terugkeerbeleid bleek in de praktijk echter lang niet altijd even effectief als gewenst. Veel vreemdelingen bleken na het doorlopen van een of meerdere verblijfsrechtelijke procedures Nederland niet te hebben verlaten. Dit leidde er in 2007 onder andere toe dat het kabinet Balkenende IV een regularisatie afkondigde. Voor veel vreemdelingen, uiteindelijk circa 30.000 personen, betekende dit pardon dat een einde kwam aan een vaak lange periode van verblijfsrechtelijke onzekerheid.

Verder liet het kabinet in 2008 een breed kwalitatief onderzoek uitvoeren naar illegali-teit. In dat onderzoek werden oorzaken, gevolgen en achtergronden van illegaliteit in beeld gebracht. In de brief van 20 juni 2008 – in reactie op het hiervoor genoemde onderzoek – maakte het kabinet melding van maatregelen die men van plan was te tref-fen en die betrekking hadden op bestrijding van illegaal verblijf.12 Zo werd onder andere besloten tot intensivering van de ongewenstverklaring van illegalen en de optimalise-ring van de samenwerking tussen strafrechtketen en de vreemdelingenketen.

Ook kwam het kabinet in juli 2008 met een beleidsnotitie Internationale Migratie en Ontwikkeling, een gezamenlijke notitie van de toenmalige minster voor Ontwikke-lingssamenwerking en de toenmalige staatssecretaris van Justitie.13 Twee van de beleidsprioriteiten uit deze notitie die in het kader van dit rapport van belang zijn betreffen institutionele ontwikkeling op het gebied van migratie management en het bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie.

Hieronder worden onder andere de meest recente beleidsontwikkelingen en de plan-nen van het huidige kabinet met betrekking tot illegale migratie uiteengezet.

11 Kamerstukken II 2003/04, 29 537, nr. 2



15


2.1 Nationaal beleid en aanpak van illegale migratie

Aan de hand van de vier stadia die in de inleiding al werden genoemd, te weten pre-entry, toegang, verblijf en uitwegen uit illegaliteit wordt in deze paragraaf globaal ingegaan op het nationale beleid en de aanpak van illegale migratie. Ook is er aandacht voor de politieke en maatschappelijke debatten op dit terrein in Nederland.

Pre-entry Een van de uitgangspunten van het Nederlands vreemdelingenbeleid is dat zoveel mogelijk voor de komst van de vreemdeling naar Nederland al wordt nagegaan of de persoon voldoet aan de toelatingsvoorwaarden. Dat geldt niet alleen voor kort verblijf maar ook voor vreemdelingen die zich voor een langere tijd in Nederland willen vesti-gen. Een groot deel van de buitenlandse bezoekers aan Nederland is visumplichtig en heeft voor een beoogd verblijf korter dan negentig dagen een visum nodig om Neder-land in te komen.14 Of een vreemdeling in het bezit dient te zijn van een visum kort verblijf, hangt af van de nationaliteit van de aanvrager en de duur van het voorgeno-men verblijf. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) vormde hierbij tot 5 april 2010 het wettelijk kader. Vanaf 5 april 2010 is de Visumcode van toepassing.

Doel van het visumbeleid is het controleren en reguleren van de toegang van vreemde-lingen tot het Schengengrondgebied, meer bijzonder tot dat van Nederland. Verschil-lende belangen worden hiermee gediend, te weten economische, politieke, culturele en humanitaire belangen en het belang van het bewaken van de openbare orde (waar-onder illegaal verblijf), nationale veiligheid en internationale betrekkingen.15

Voor vreemdelingen die voor langere tijd naar Nederland willen reizen geldt de alge-mene regel dat zij in het bezit moeten zijn van een zogenaamde machtiging tot voor-lopig verblijf (mvv).16 Met uitzondering van Gemeenschapsonderdanen en onder andere de onderdanen van de Verenigde Staten, Canada en Japan, geldt deze verplichting voor alle vreemdelingen die langer dan drie maanden naar Nederland willen komen. De gronden voor afgifte en weigering van een mvv zijn dezelfde als die voor afgifte van een verblijfsvergunning regulier.17

De verplichting om voor de komst naar Nederland een mvv aan te vragen, stelt de over-heid in staat te onderzoeken of de vreemdeling aan alle voor toelating gestelde vereis-ten voldoet, zonder daarbij door diens aanwezigheid in Nederland voor een voldongen

14 Overzicht van niet-visumplichtige nationaliteiten:

http://www.minbuza.nl/nl/Producten_en_Diensten/Burgerzaken/Visa/Visumverlening_Nederland_Schengenvisum/

Overzicht_visumplichtige_nationaliteiten/Verblijf_korter_dan_90_dagen/Niet_visumplichtige_nationaliteiten_kort_verblijf.

15 INDIAC (2010)

16 De mvv is in artikel 1, onder h, Vreemdelingenwet als volgt omschreven: het bij een Nederlandse diplomatieke of consulaire

vertegenwoordiging in het land van herkomst, het land van bestendig verblijf of, bij gebreke daarvan, het dichtstbijzijnde

land waar wel een vertegenwoordiging is gevestigd, dan wel bij het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse

Antillen of het Kabinet van de Gouverneur van Aruba aldaar, door de vreemdeling in persoon aangevraagde en aldaar door

die vertegenwoordiging of dat Kabinet na voorafgaande machtiging van de Minister van BuZa afgegeven visum voor een

verblijf van langer dan drie maanden

17 Kuijer, A. (red.) (2005) pp. 70,71

16


feit te worden geplaatst.18 Voor meer informatie over het visumbeleid wordt verwezen naar het EMN rapport Visumbeleid als migratiekanaal.

De wens van de overheid om illegale migratie in een zo vroeg mogelijk stadium aan te pakken heeft geleid tot diverse maatregelen die zich ook tot de landen van herkomst en transit uitstrekken. Zo heeft Nederland een netwerk van Immigration Liaison Offi cers in de belangrijkste landen van herkomst en transit. Hun taken worden in paragraaf 3.1 toegelicht. Ook de zogenaamde‘ Snelle Actie Teams’ kunnen als voorbeeld worden genoemd. Deze teams werden ingezet om minderjarige vreemdelingen die mogelijk slachtoffer dreigen te worden van activiteiten van mensenhandelaren of mensensmok-kelaars, reeds in een vroegtijdig stadium te identifi ceren en te voorkomen dat zij in Nederland in een uitbuitingssituatie belanden.

Grenscontrole/Toegang Naar het oordeel van de Nederlandse overheid dient ieder beleid met betrekking tot illegale migratie te beginnen met het voorkomen van illegale grensoverschrijding en illegaal verblijf door adequaat grenstoezicht aan de buitengrenzen. De Nederlandse overheid hanteert een concentrische benadering van het grenstoezicht. In deze bena-dering wordt het begrip grens gezien als een reeks denkbeeldige opeenvolgende cir-kels, waarin verschillende vormen van controles door de verschillende diensten plaats vindt. Door controle van het voorgenomen doel en duur van het verblijf van personen, bijvoorbeeld in het visumproces, kan worden voorkomen dat vreemdelingen met onei-genlijk bedoelingen illegaal op het grondgebied gaan verblijven.Grenscontrole in de binnenste cirkel vindt plaats aan de Nederlandse buitengrenzen van het Schengengebied, in het bijzonder op de Nederlandse lucht- en zeehavens die als grensdoorlaatpost zijn aangewezen. De belangrijkste daarvan zijn de luchthaven Schip-hol en de havens van Rotterdam.19

In de afgelopen periode zijn er op Europees niveau verschillende maatregelen genomen die het beheer van de buitengrenzen moeten versterken. De voorstellen sluiten aan bij de Nederlandse ambities op dit terrein voor de komende jaren, namelijk het creëren van een effectief en effi ciënt grenstoezichtproces dat ten goede komt aan de mobiliteit van bonafi de reizigers, illegale immigratie tegengaat en maximaal bijdraagt aan de veilig-heid van Nederland en het Schengengebied. Een belangrijke ontwikkeling in dit ver-band is het Project Vernieuwing Grensmanagement zoals dat thans loopt. Het pro-gramma heeft volgens het kabinet de ambitie een effectief en effi ciënt grenstoezicht-proces te creëren waarbij gebruik wordt gemaakt van moderne technische hulpmiddelen, waaronder biometrie.

Voor het verwijderen van vreemdelingen aan wie de toegang tot het grondgebied is geweigerd hanteert de overheid het principe dat de verantwoordelijkheid bij de ver-voerder ligt.

18 Vreemdelingencirculaire 2000, hoofdstuk B1, paragraaf 1


17


VerblijfHet nationale beleid ten aanzien van illegale vreemdelingen die zich op het Nederlands grondgebied bevinden laat zich karakteriseren door het ‘centrale principe van uitslui-ting’.20 De zogenaamde Koppelingswet is daarvan een belangrijke, zo niet de belang-rijkste exponent. In de Koppelingswet staat dat vreemdelingen geen recht hebben op collectieve voorzieningen als ze niet over een verblijfsvergunning beschikken. Zij heb-ben echter wel recht op verlening van medisch noodzakelijke zorg.

Broeders onderkent twee verschillende logica’s van uitsluiting. De eerste logica is die van ‘uitsluiting van documentatie en registratie’. Migranten worden onder deze logica uitgesloten van kerninstituties van de samenleving zoals de formele arbeidsmarkt, het onderwijs, de woningmarkt en regelingen van de verzorgingsstaat. Het doel is ontmoe-diging van illegaal verblijf het middel uitsluiting. Illegalen laten zich echter lang niet altijd ontmoedigen en keren zoals hierboven reeds opgemerkt niet altijd ‘spontaan’ terug naar hun land van herkomst. In recente jaren is volgens Broeders het uitzettingsbeleid een centraler rol gaan spelen in de interne migratie controle. Hieruit volgt de tweede logica van uitsluiting die van ‘uitsluiting met behulp van documentatie en registratie’.21 Deze logica veronderstelt een beleid dat er juist op gericht is de migrant te registeren en documenteren. Deze logica stelt alles in het werk om de anonimiteit, die illegalen relatief effectief beschermt tegen uitzetting af te breken. Bij deze tweede logica gaat het er juist om dat ‘de onbekende illegaal kan worden geïdentifi ceerd’ zo redeneert Broeders. Een illustratie van deze ontwikkeling valt te lezen in de bijlage behorende bij het programma uitzetten-vastzetten. In het Project persoonsgebonden aanpak (PGA)22 wordt de volgende reële casus beschreven (zie kader):

‘het betrof een vreemdeling met meer dan 40 antecedenten op zijn naam. Hij maakte gebruik van meerdere aliassen, waardoor het onderzoek naar de identi-teit en nationaliteit zeer werd bemoeilijkt. De vreemdeling in kwestie werd begin 2007 in vreemdelingenbewaring gesteld, gepresenteerd bij diverse autoriteiten zonder dat dit leidde tot de afgifte van een vervangend reisdocument. Na 13 maanden werd op grond van een belangenafweging door de rechtbank ophef-fi ng van de vreemdelingenbewaring gelast. In november 2008 is betrokkene opnieuw in vreemdelingenbewaring gesteld. De PGA-aanpak werd op deze vreemdeling toegepast. Tijdens de vertrekprocedure heeft de vreemdelingenpoli-tie hem laten bellen met zijn broer. Dit bleek zo emotioneel voor betrokkene dat hij zijn ware identiteit heeft opgegeven. Hierop kon hij onder zijn echte naam worden gepresenteerd bij de betreffende autoriteiten en hebben deze autoritei-ten hem een laissez passer verstrekt. Op 13 december 2008 is hij door de DT&V uitgezet’

20 Broeders D. (2009) pp.190,191

21 Ibid p.p 191, 192.

22 De Persoonsgerichte aanpak (PGA-werkwijze) betreft een nauwe samenwerking sinds juli 2008 tussen de Dienst Terugkeer

& Vertrek (DT&V) en de politie om zo terugkeer van overlastveroorzakende en criminele vreemdelingen te realiseren. Kern

van de aanpak is het volledig uitrechercheren van aanknopingspunten die kunnen leiden tot de vaststelling van de identiteit

en nationaliteit van de vreemdeling.

18


Speerpunten in het Nederlandse beleid bij het tegengaan van illegaal verblijf zijn de aanpak van criminele illegalen (bijvoorbeeld het intensiveren van ongewenstverklarin-gen van illegalen) en de bescherming van slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting, waaronder alleenstaande minderjarige vreemdelingen.23 Het huidige kabinet heeft als belangrijk beleidsvoornemen de strafbaarstelling van illegaliteit tot doel gesteld.24

Uitwegen uit de illegaliteitTerugkeer is de belangrijkste uitweg uit de illegaliteit. In het Nederlandse terugkeer-beleid is in de loop van de jaren een aantal centrale uitgangspunten geformuleerd en verder ontwikkeld. De onderliggende gedachte is dat zonder effectief terugkeerbeleid geen sprake kan zijn van een effectief migratie- en asielbeleid. Voor de handhaving en het draagvlak van het Nederlandse migratiebeleid wordt het van essentieel belang geacht dat migranten die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben Nederland – bij voor-keur zelfstandig – verlaten. De eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling voor vertrek is en blijft uitgangs-punt van het terugkeerbeleid. Op vreemdelingen die geen verblijfsvergunning (meer) hebben, rust in beginsel de plicht zelfstandig te vertrekken. De verschillende herinte-gratie- en terugkeerprogramma’s richten zich als gevolg hiervan met name op uitgepro-cedeerde asielzoekers bij wie de wettelijke vertrektermijn nog niet verstreken is. De achterliggende gedachte hierbij is dat mensen die zich niet gehouden hebben aan de vertrekplicht (zoals illegalen of uitgeprocedeerde asielzoekers die de vertrektermijn hebben laten voorbijgaan) voor hun gedrag niet beloond kunnen worden.25

Om te komen tot een effectievere organisatie van het terugkeer proces is in 2007 van overheidswege een aparte terugkeerorganisatie opgericht, de Dienst Terugkeer en Ver-trek. Het terugkeerbeleid blijkt in de praktijk echter weerbarstig en lang niet altijd even effectief als gewenst. Om die reden is ook in Nederland een aantal malen besloten tot regularisatie. De laatste regeling in dat kader vond plaats in 2007.

Regularisaties zijn in Nederland altijd uiterst omstreden. Zo ook de regeling in 2007. Zoals hiervoor al opgemerkt betekende de regeling voor veel vreemdelingen een einde aan een lange periode van onzekerheid. In de loop der jaren was namelijk en grote groep vreemdelingen onstaan die nog onder de oude Vreemdelingenwet een (eerste) asielaanvraag had ingediend, en inmiddels langdurig in Nederland verbleef. Onder hen bevonden zich veel gezinnen met kinderen die in sterke mate geïntegreerd waren geraakt in de Nederlandse samenleving. Het beeld bestond dat het langdurig verblijf van betrokkenen ook deels aan de overheid te wijten zou zijn, omdat asielprocedures onder de oude Vreemdelingenwet veel tijd in beslag konden nemen. Velen in de Neder-landse samenleving waren van mening dat van deze mensen niet meer gevergd kon worden dat zij alsnog zouden terugkeren naar het land van herkomst. In de praktijk bleek het ook bijzonder moeilijk om alsnog terugkeer te realiseren na langdurig verblijf in Nederland. Ook werd de regularisatiemaatregel als een kans gezien om achterstan-den uit het verleden weg te werken. Er was echter ook veel kritiek op de regeling vanuit


24 Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nr. 1435 (Brief)

25 INDIAC – NL EMN NCP (2009)

19


de rechtse oppositie. Daarbij waren bijvoorbeeld de hoge directe en indirecte kosten van de regeling onderwerp van discussie, evenals de mogelijke aanzuigende werking ervan. Belangrijkste kritiekpunt was echter, dat met deze regeling vreemdelingen wor-den beloond die zich niet aan de wet hebben gehouden door niet te vertrekken uit Nederland ondanks een of meerdere defi nitieve afwijzingen van hun asielverzoek(en). De linkse oppositie was in beginsel positief over de regeling, maar probeerde nog wel deze verder op te rekken.

Als kanttekening bij regularisatie maatregelen, zoals die in 2007, dient overigens te worden opgemerkt dat de meeste vreemdelingen die op grond van deze regeling als-nog een verblijfsvergunning kregen niet illegaal in Nederland verbleven maar veelal nog in procedure waren in afwachting van een defi nitief besluit op hun (herhaalde) aanvraag.

Naast deze vorm van regularisatie die een categoriaal karakter draagt heeft in Neder-land de minister ook de mogelijkheid om in individuele zaken te besluiten tot verblijfs-aanvaarding en een verblijfsvergunning te verlenen. In 2011 was er veel ophef over individuele zaken en dit leidde tot zowel politiek als maatschappelijk debat. Vooral de zaken van het Afghaanse meisje Sahar en de Angolese jongeman Mauro kregen veel (media) aandacht.

2.2 Wettelijk kader in relatie tot illegale migratie

In deze paragraaf worden de belangrijkste wetten besproken die een relatie hebben met illegale migratie.

GrondwetDe Grondwet draagt in artikel 2 de toelating en de uitzetting van vreemdelingen op aan de wetgever. De wetgever heeft dit geregeld in de Vreemdelingenwet 2000.

Vreemdelingenwet- en regelgevingDe materiële nationale bronnen van het Nederlandse vreemdelingen-recht zijn de hier-voor genoemde Vreemdelingenwet 2000. Lagere regelgeving is te vinden in het Vreem-delingenbesluit 2000, het Voorschrift Vreemdelingen 2000 en de Vreemdelingencircu-laire 2000. In deze materiële bronnen is onder andere de toegang, het verblijf, het vreemdelingentoezicht en terugkeer geregeld.

Bijzondere vermelding verdient het Soeverein Besluit 1813. Dit Koninklijk Besluit uit 1813 dat de status heeft van wet in formele zin, geeft de Minister van Buitenlandse Zaken de bevoegdheid tot afgifte van visa. Deze afgifte geschiedt overeenkomstig in EU Schengen- en Beneluxverband overeengekomen criteria. Overigens wordt een wijziging voorbereid van Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en andere onderwerpen. Het daartoe op 5 augustus 2008 ingediende voorstel tot wijziging

20


is op 1 november 2011 aangenomen door de Tweede Kamer.26 Dit wetsvoorstel voegt aan de Vreemdelingenwet 2000 regels toe over de verlening van nationale visa voor verblijf van langer dan 90 dagen. Dit voorstel bevat de criteria op grond waarvan die nationale visa (langer dan 3 maanden) worden verleend.

De Vreemdelingenwet 2000 en het Vreemdelingenbesluit geven de minister voor Immi-gratie, Integratie en Asiel op vele plaatsen de bevoegdheid (nadere) regels of voor-schriften te stellen. Die regels zijn terug te vinden in het Voorschrift Vreemdelingen.

De minister heeft verder op basis van artikel 48 lid 2 en 3 van de Vreemdelingenwet de bevoegdheid algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan de ambtenaren belast met de grensbewaking en met het vreemdelingentoezicht. Deze algemene aanwijzigen zijn neergelegd in de Vreemdelingencirculaire. Daarbij gaat het vooral om kwesties als bevoegdheidsverdelingen en handelingsinstructies.

De Vreemdelingencirculaire bevat naast de hiervoor genoemde instructies echter ook de uitwerking van voorwaarden waaronder wel of geen toegang wordt verleend, als-ook de gronden waarop verblijfstitels worden verlengd, verlengd of ingetrokken.27

Bijzondere vermelding verdient het dat in Nederland verblijf zonder verblijfstitel geens-zins hoeft te betekenen dat men hier te lande onrechtmatig verblijft. Integendeel, uit de artikelen 1 en 8 Vreemdelingenwet blijkt bijvoorbeeld dat ook bepaalde categorieën vreemdelingen die nog in afwachting zijn van een beslissing op hun aanvraag om een verblijfsvergunning, of die wegens medische beletselen niet kunnen worden uitgezet, rechtmatig in Nederland verblijven. Verblijf zonder verblijfstitel kan daarom niet zon-der meer gelijk gesteld worden aan ‘illegaal’ verblijf. 28

Hierboven is ingegaan op de wijze waarop de toegang en het recht op verblijf van vreemdelingen in Nederland is geregeld. Ter handhaving van de bepalingen van de Vreemdelingenwet en in het bijzonder van het restrictieve toelatingsbeleid bevat de vreemdelingenwet en –regelgeving een groot aantal juridische instrumenten. Naast de voorgeschreven identiteits- en verblijfsdocumenten waarover en vreemdeling dient te beschikken, zijn er diverse wettelijke voorschiften die de vreemdeling verplichten tot het verschaffen van inlichtingen over zijn verblijf- of woonsituatie. Daarnaast geeft de wet diverse mogelijkheden om de bewegingsvrijheid van de vreemdeling te beperken of hun de vrijheid te ontnemen. In het kader van het tegengaan van illegaal verblijf zijn in het bijzonder de maatregelen van artikel 56 (vrijheidsbeperkende) en artikel 58 Vreemdelingenwet van belang. Deze maatregelen kunnen worden opgelegd ter verze-kering van de uitzetting. De meest vergaande maatregel van vrijheidsbeneming die de Vreemdelingenwet kent, is inbewaringstelling welke is geregeld in artikel 59 Vreemde-lingenwet. De vreemdelingenbewaring is een bestuurlijke maatregel met het oog op uitzetting.


27 Kuijer, A. (red.) (2005). pp. 32,33

28 Ibid p. 93

21


De Koppelingswet In paragraaf 2.1. werd al kort de Koppelingswet aangestipt. De koppeling tussen het Vreemdelingen Administratie Systeem (VAS) en de Gemeentelijke Basisadministratie is op 1 februari 1996 tot stand gekomen. Uiteindelijk leidde dit in 1998 tot de invoering van de Koppelingswet, offi cieel de wet ‘Wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, en ontheffi ngen en vergunningen te kop-pelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland’. Het doel van de wet was het wederrechtelijk verblijf te ontmoedigen en te voorkomen dat illegale vreemde-lingen een ‘schijn van legaliteit’, verwerven waardoor zij na verloop van tijd moeilijk uitzetbaar worden

In de Koppelingswet staat dat vreemdelingen geen recht hebben op collectieve voorzie-ningen als ze niet over een verblijfsvergunning beschikken. Het gaat om voorzieningen als een bijstandsuitkering, huursubsidie en studiefi nanciering. Naast deze voorzienin-gen gaat het ook om ontheffi ngen, vergunningen en andere verstrekkingen.

Iedere instantie die een collectieve voorziening levert, controleert op het moment van de aanvraag of iemand daar volgens zijn of haar verblijfsrecht recht op heeft. De instan-tie controleert ook meteen of het verblijfsrecht nog geldig is.

De controle van het verblijfsrecht gebeurt vrijwel altijd automatisch. De gegevens van de vreemdeling staan in de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV). Dit systeem is gekoppeld aan de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) van de gemeente. Bijna alle gemeentelijke instanties hebben toegang tot de GBA en kunnen kijken welke vorm van verblijfsrecht iemand heeft. Aan de hand van die gegevens bepaalt de instantie of iemand recht heeft op de voorziening waar hij een aanvraag voor doet.29

Wet Arbeid VreemdelingenHet principe van uitsluiting van illegale vreemdelingen zoals hierboven beschreven geldt ook ten aanzien van de arbeidsmarkt. Toelating van derdelanders voor het ver-richten van arbeid in loondienst vindt slechts plaats indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend. De vaststelling hiervan vindt plaats in de Wet Arbeid Vreemdelingen (Wav). De verantwoordelijkheid voor de toela-ting op de Nederlandse arbeidsmarkt op grond van de Wav ligt bij de Minister van SZW. Deze bepaalt of ten behoeve van een derdelander aan diens (toekomstige) werkgever een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) kan worden verleend. Uitgangspunt hier-bij is het zogenoemde prioriteit genietend aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt. Hiermee wordt bedoeld dat zoveel mogelijk moet worden voorzien in de behoeften van de arbeidsmarkt door inschakeling van het in Nederland aanwezige dan wel redelijker-wijs te verwachten aanbod, of van het arbeidsaanbod in de EU of de EER voor zover daarop het vrije verkeer van werknemers van toepassing is.

29 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid-en-immigratie/vraag-en-antwoord/wat-is-de-koppelingswet.html

22


Van de twv-verplichting zijn onder meer uitgezonderd derdelanders die beschikken over een verblijfsvergunning voor het verrichten van arbeid als zelfstandige. Overigens is hun toelating ook aan diverse voorwaarden gebonden. Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kan bovendien een bepaalde categorie worden aangewezen voor wie geen twv hoeft te worden aangevraagd.30

Na 3 jaar verblijf op grond van een voor het verrichten van arbeid afgegeven verblijfs-vergunning is de vreemdeling geheel vrij op de arbeidsmarkt. Dat wil zeggen dat na die tijd de werkgever van deze vreemdeling niet (meer) hoeft te beschikken over een twv.

2.3 Sancties bij illegaal verblijf

Deze paragraaf geeft een overzicht van mogelijke maatregelen die de Nederlandse wetgeving biedt in het geval van illegaal verblijf.

OngewenstverklaringVoordat de richtlijn Terugkeer was geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving bestond er een indirecte manier om illegaal verblijf strafbaar te stellen. Zo bestond de mogelijkheid om op grond van artikel 67 van de Vreemdelingenwet personen die niet rechtmatig in Nederland verblijven ongewenst te verklaren als zij bij herhaling een bij de Vreemdelingenwet strafbaar gesteld feit hadden begaan. Vreemdelingen die een gevaar vormden voor de openbare orde of nationale veiligheid konden ook ongewenst vreemdeling worden verklaard. In tegenstelling tot het verblijf van een ‘gewone’ ille-gaal, is het verblijf van een ongewenst verklaarde vreemdeling wel strafbaar. Hierboven werd reeds uiteengezet dat de Vreemdelingenwet een aantal mogelijkheden biedt om vrijheidsbeperkende dan wel vrijheidsontnemende maatregelen te treffen. Met de implementatie van de Terugkeerrichtlijn31 wordt een derdelander in de meeste gevallen niet langer ongewenst verklaard maar krijgt hij in plaats daarvan een inreisverbod.

Boetes illegale tewerkstellingVanaf 1 januari 2005 wordt de Wet Arbeid Vreemdelingen(Wav) bestuursrechtelijk gehandhaafd (voor die datum gold het strafrecht). Een werkgever die een vreemdeling tewerkstelt zonder tewerkstellingsvergunning krijgt een boete van € 8000 per illegale vreemdeling (particulieren € 4000). De Wav wordt gehandhaafd door de Inspectie SZW, waarin de Arbeidsinspectie op 1 januari 2012 is opgegaan. Naast repressieve handha-ving geeft de Nederlandse overheid werkgevers voorlichting, zodat ze niet onbedoeld de regelgeving overtreden. Indien illegale tewerkstelling samengaat met arbeidsgere-lateerde uitbuiting, worden zaken overgedragen aan het Openbaar Ministerie.32

30 Zie artikel 3 Wav.

31 http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=nl&ihmlang=nl&lng1=nl,fr&lng2=,&val=485802:cs&page=

32 INDIAC-NL EMN NCP (2010) p. 39

23


2.4 Belangrijke beleids- en wetswijzigingen van de laatste vijf jaar

Oneigenlijk gebruik van procedures.In 2006 besloot de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie tot een organisatorische oplossing van het probleem van het oneigenlijk gebruik van vreemde-lingrechtelijke procedures. Eerder was geconstateerd dat vreemdelingen in toene-mende mate een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier indien-den terwijl de aanvraag op voorhand nagenoeg kansloos was, omdat zij niet de vereiste machtiging tot voorlopig verblijf hadden. Het indienen van die aanvraag verschaft de vreemdeling in ieder geval tijdens de behandeling ervan rechtmatig verblijf in Neder-land. Ook kan door het vlak voor uitzetting indienen van een dergelijke aanvraag de uitzetting worden getraineerd. De minister besloot dat in het vervolg alle aanvragen van vreemdelingen die niet in het bezit zijn van de vereiste mvv, rechtstreeks bij een loket van de IND moesten worden ingediend.33 Indien de vreemdeling op dat moment niet van het mvv-vereiste kon worden vrijgesteld kon hij of zij direct in vreemdelingen-bewaring worden genomen. Voor dat doel waren afspraken gemaakt met de Vreemde-lingenpolitie.

De Regeling afwikkeling nalatenschap oude VreemdelingenwetDe ‘Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet’ is op 15 juni 2007 in werking getreden. Op grond van deze regeling kwamen asielzoekers die nog in Neder-land verbleven en de eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 hadden ingediend, onder voorwaarden in aanmerking voor een vergunning op grond van deze regeling. Hiermee werd het verblijf voor een grote groep, deels illegaal verblijvende vreemdelingen gere-gulariseerd. Criminele antecedenten en het verstrekken van onjuiste gegevens vorm-den een contra-indicatie voor verlening.34 De regeling kwam vooral tot stand als gevolg van het politieke en maatschappelijke debat dat in de periode voorafgaande aan de regeling werd gevoerd. BestuursakkoordHet terugkeerbeleid kreeg ook bijzondere aandacht bij de totstandkoming en uitvoe-ring van de ‘Regeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet’. Een van de voorwaarden die in het coalitieakkoord tussen CDA, PvdA en ChristenUnie werd gesteld voor de rege-ling, was het bereiken van overeenstemming met de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten over het verlenen van medewerking aan volledige uitvoering van de Vreem-delingenwetgeving inclusief terugkeer. Met name de door gemeenten verstrekte nood-opvang en weigering over te gaan tot huisuitzetting vormden daarbij een issue.Op 25 mei 2007 hebben de Staatssecretaris van Justitie en de Vereniging van Neder-landse Gemeenten (VNG) een bestuursakkoord gesloten over de uitvoering van de bovengenoemde regeling. Afgesproken werd dat de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) en de gemeenten elkaar op lokaal niveau bij de uitvoering van het terugkeer-beleid optimaal ondersteunen en informeren, met rechtstreekse aanspreekpunten voor de gemeenten bij de DT&V. Ook werd afgesproken dat de VNG betrokken wordt bij de


34 INDIAC- NL EMN NCP (2008). p. 6

24


manier waarop vreemdelingen gefaciliteerd worden bij het realiseren van het vertrek. Ook werd afgesproken dat de gemeenten niet mee zullen werken aan de opvang van onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen.35

Een effectievere aanpak van de individuele vreemdeling om hem/haar te bewegen tot vertrekIn 2008 werd door het kabinet de mogelijkheid gecreëerd om na beëindiging van de opvangvoorzieningen asielzoekers te plaatsen in een vrijheidsbeperkende locatie om zo te komen tot een effectiever terugkeerbeleid. Belangrijkste reden was de aanhou-dende zorg van het kabinet dat de terugkeermaatregelen tekort schoten. De vrijheids-beperkende locatie is geen opvangmaatregel, zo benadrukte het kabinet, maar een maatregel die de bewegingsvrijheid beperkt om toezicht op de vreemdeling uit te kun-nen oefenen ter fi ne van vertrek. De maatregel wordt individueel opgelegd, primair aan ex-asielzoekers die het land nog niet hebben verlaten na afl oop van de vertrekter-mijn en aan gezinnen met minderjarige kinderen in het algemeen. In dergelijke zaken is vreemdelingenbewaring vaak een te zwaar middel, terwijl het toch wenselijk is om toezicht uit te oefenen op betrokkenen met het oog op het faciliteren van het vertrek.36

Maatregelen naar aanleiding van literatuuronderzoek Naar aanleiding van een literatuuronderzoek Illegaal verblijf in Nederland uitgevoerd door het WODC in 2008 en in refl ectie op de Illegalennota uit 2004 besloot het kabinet in 2008 tot nieuwe maatregelen of tot een aanpassing van reeds bestaande maatrege-len.37 Zo benadrukte de toenmalige staatssecretaris van Justitie in de zomer van 2008 dat aanpak van illegalen die zich tevens schuldig maken aan criminaliteit of vormen van overlast voor haar een ‘absolute prioriteit’ waren. De concrete maatregelen worden in paragraaf 3.3. besproken.

Gebruik van vrijheidsbeperking en -ontnemingIn het kader van de bestrijding van illegaal verblijf besloot het kabinet in 2009 tot een ruimere toepassing van zowel vrijheidsbeperking als –ontneming.38 Ook deze maat-regel werd vooral ingegeven te komen tot een meer effectieve terugkeer van illegalen.

B9-regelingDe B9-regeling (Hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000) stelt het vreemde-lingen die (mogelijk) slachtoffers of getuigen zijn van mensenhandel, in staat om gedu-rende de opsporing en vervolging tijdelijk legaal in Nederland te verblijven en zo ter beschikking te blijven van politie en OM.

Tijdens het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer inzake mensenhandel in novem-ber 2008, is aangegeven dat de bedenktijd voor (mogelijke) slachtoffers van mensen-handel die via Schiphol, binnenkomen wordt verruimd. Bij besluit van 14 april 2009 is dit

35 Ibid. p.48



38 Besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 23 ?januari 2009, nr.?2009/2, houdende wijziging van de

Vreemdelingencirculaire 2000 Stcrt 2009 nr. 1813

25


mogelijk gemaakt. Met deze wijziging worden de (mogelijke) slachtoffers die op Schip-hol worden gesignaleerd door de Koninklijke Marechaussee en ten aanzien van wie er voldoende indicatie is van mensenhandel een rustperiode krijgen aangeboden van maximaal 3 maanden om na te denken over het al dan niet verlenen van medewerking/doen van aangifte.39

Instelling Task Force VRISBij besluit van 26 januari 2010 heeft de toenmalige minister van Justitie en de staatsse-cretaris van Justitie besloten tot instelling van een Taskforce Vreemdelingen in de Straf-rechtketen (VRIS).De rode draad in het vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid sinds 2007 is de inzet op ontkokering van de strafrecht- en vreemdelingenketen. De samenwerking tus-sen de vreemdelingenketen en de strafrechtsketen is een onderwerp waar volgens het kabinet sindsdien een duidelijke lijn in is getrokken. Het behoort volgens het kabinet tot de prioriteiten om die samenwerking te optimaliseren.40

De Task Force heeft als doelstelling: Het realiseren van een doeltreffende, integrale aanpak van criminele vreemdelingen en criminele illegalen door een optimale verbin-ding tussen strafrechtsketen en vreemdelingenketen om specifi eke voor vreemdelin-gen in de strafrechtsketen geldende maatregelen te kunnen toepassen, dan wel in voor-komende gevallen de uitzetting van vreemdelingen te waarborgen.41

Nieuwe asielprocedureOp 1 juli 2010 is de nieuwe asielprocedure in werking getreden: de zogeheten Verbe-terde Asielprocedure. De verbeteringen in de asielprocedure zouden ook terugkeer moeten bevorderen omdat al in een vroeg stadium wordt gestart met identiteits- en nationaliteits-onderzoek en zo illegaal verblijf tegen te gaan.42

Illegaal in Nederland verblijvende slachtoffers van huiselijk geweld en mensenhandelOp 2 december 2010 is het beleidskader geïntroduceerd voor illegaal in Nederland ver-blijvende slachtoffers van huiselijk geweld en illegaal in Nederland verblijvende slacht-offers van mensenhandel die niet kunnen of willen meewerken aan het strafproces vanwege bedreigingen of hun psychische gesteldheid.43 Het beleidskader voor slachtof-fers van eergerelateerd geweld is aangepast.

Met het creëren van verblijfsmogelijkheden voor illegaal verblijvende slachtoffers van eergerelateerd geweld, huiselijk geweld en mensenhandel buiten de bestaande B9-pro-cedure44, wil het kabinet bescherming bieden bij acute situaties van geweld en dreiging met geweld, ongeacht de verblijfspositie van het slachtoffer. Dit uitgangspunt recht-

39 INDIAC-NL EMN NCP 2009 p. 41,42


41 Besluit van de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Justitie van 26 januari 2010, nr. (5638955), strekkende tot

instelling van de Task Force Vreemdeling in de strafrechtsketen (Instellingsbesluit Task Force VRIS) Stcrt 2010 nr. 1791


43 Besluit van de Minister voor Immigratie en asiel van 14 december 2010, nr. WBV 2010/20, houdende wijziging van de

Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 2010, nr. 20701.

44 Voor toepassing van de B9 regeling is medewerking aan het strafproces een voorwaarde.

26


vaardigt het verlenen van verblijf voor ten minste de periode dat de dreiging met geweld voortduurt.45

Mobiel Toezicht Veiligheid Bij besluit van 30 mei 2011 is het Vreemdelingenbesluit 2000 aangepast in verband met nadere regels over het toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrij-ding.46 De wijziging werd ingegeven door een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht-spraak van de Raad van State (ABRvS) van 28 december 2010. Dit rechtscollege is de hoogste bestuursrechter in Nederland.

2.5 Toekomstig beleid

Strafbaar stellen illegaal verblijf Het kabinet Rutte heeft in het regeerakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ van september 2010 overwogen dat illegaliteit van vreemdelingen in Nederland, ‘een belangrijk probleem vormt’.47 Het kabinet zal zich, zo blijkt uit het regeerakkoord, inzetten op ‘strafbaarstelling van illegaliteit en de handhaving hiervan vooral richten op criminele en overlastgevende personen met het oogmerk deze zo snel mogelijk het land uit te zetten’. Tijdens de begrotingsbehandeling op 30 november en 1 december 2010 met de minister voor Immigratie en Asiel toonde de oppositie zich bezorgd dat kerken, ziekenhuizen en andere organisaties die illegalen opvangen of medische hulp geven ook strafbaar zouden worden. De minister liet weten dat hulp aan illegalen niet wordt verboden.

Ook het maatschappelijk debat werd gevoed door de plannen van het kabinet. Kerk in actie, een onderdeel van de Protestantse Kerk in Nederland, is een van de initiatiefne-mers van de ‘Coalitie tegen Strafbaarstelling die op 9 maart 2011 een verklaring presen-teerde tegen het voornemen van het kabinet om illegaliteit strafbaar te stellen. Behalve vrijwel alle Nederlandse Kerken maken ook de vakcentrale FNV en CNV, diverse Neder-landse gemeenten, juristenverenigingen en vluchtelingenorganisaties deel uit van deze coalitie. In hun gezamenlijke verklaring noemden de organisaties de mogelijke straf-baarstelling van illegaal verblijf ‘buiten alle proporties’ en ‘slecht voor de samen leving’.48

De maatregel leidt ertoe dat illegalen geen hulp meer zullen zoeken, daardoor worden ze nog anoniemer en hebben gemeenten helemaal geen zicht meer op de illegalen bin-nen hun grenzen, zo oordeelden deze organisaties.

De voorzitter van de koepel van vluchtelingenorganisaties, merkte op: ‘Illegalen gaan ondergronds en dit zal desastreuze, nare gevolgen hebben voor deze mensen. Daar komt bij dat hulpverleners terughoudend worden, uit vrees in overtreding te zijn bij hulp aan illegalen’. De minister van Immigratie en Asiel riposteerde dat ‘dit zo’n vaart

45 INDIAC-NL EMN NCP 2011. p. 24

46 Besluit van 30 mei 2011 houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met nadere regels over het

toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding Stb. 2011 nr. 262

47 http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/09/30/regeerakkoord-vvd-cda/

regeerakkoord-vvd-cda.pdf

48 http://www.trouw.nl/tr/nl/5091/Religie/article/detail/1858190/2011/03/10/Leers-heeft-toch-dezelfde-Bijbel.dhtml

27


niet zal lopen. Als iemand uit charitatieve overwegingen mensen wil helpen, kan dat niet strafbaar zijn. De bedoeling van de strafbaarstelling is vooral criminaliteit in het circuit van de illegaliteit aan te pakken. In alle landen om ons heen is illegaliteit al straf-baar, daardoor heeft het probleem bij ons een aanzuigende werking’, aldus de minis-ter.49

Het kabinet heeft ten aanzien van de strafbaarstelling in de brief van 6 juli 2011 aan de Tweede Kamer de volgende concrete plannen gepresenteerd50:

Illegaal verblijf wordt strafbaar als overtreding. De straf wordt een hechtenis van ten hoogste vier maanden of een geldboete van ten

hoogste 3800 euro. Die boete blijft, als hij niet wordt betaald, vier jaar staan. De strafbaarstelling geldt voor meerderjarige vreemdelingen, omdat minderjarigen

voor hun verblijf in Nederland afhankelijk zijn van hun ouders. Medeplichtigheid aan illegaal verblijf, zoals het om humanitaire redenen verschaf-

fen van onderdak of voedsel aan illegalen, wordt niet strafbaar. Degenen die zich schuldig maken aan mensenhandel of werkverschaffi ng aan

illegalen worden wel voor deze strafbare feiten vervolgd.51

In de brief van 6 juli 2011 heeft de minister uiteengezet dat de strafbaarstelling van illegaal verblijf geen doel op zichzelf is, het is een van de instrumenten om illegale komst naar en illegaal verblijf in Nederland te voorkomen en te bestrijden. Het maakt deel uit van een samenhangend geheel van maatregelen dat illegaal verblijf in Neder-land onaantrekkelijker moet maken. Met de strafbaarstelling van illegaal verblijf wordt tevens een grotere afschrikkende werking beoogd. Er wordt een duidelijker signaal afgegeven aan vreemdelingen die niet volgens de toegangs– en/of toelatingsregels naar Nederland zijn gekomen of in strijd met hun vertrekplicht Nederland niet (tijdig) hebben verlaten: zij zijn voortaan strafbaar. De strafbaarstelling heeft derhalve ook een normatieve werking. Benadrukt is dat de inspanningen van de overheid er primair gericht zijn en blijven op het bij voorkeur vrijwillige maar zo nodig gedwongen vertrek van illegale vreemdelingen uit Nederland.

In reactie op dit kabinetsvoornemen heeft VluchtelingenWerk Nederland ernstige bedenkingen geuit o.a. tegen de plannen om illegaal verblijf strafbaar te stellen. In een reactie noemde VluchtelingenWerk het opleggen van een strafrechtelijke sanctie, enkel omdat je Nederland niet op tijd hebt verlaten, of het nu een boete of vrijheidsstraf is een veel te zwaar middel en bovendien in strijd met de Europese Terugkeerrichtlijn.52

In de brief van 8 juli 2011 aan de Tweede Kamer heeft het kabinet zijn plannen voor de aanpak van illegaal verblijf uitgewerkt in de vorm van een aantal concrete maatrege-len.53 Met het programma ‘Stroomlijning Toelatingsprocedures’ wil het kabinet vreem-

49 http://nos.nl/artikel/224328-verzet-tegen-strafbaarheid-illegalen.html


51 http://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet/ministerraad/nieuws/2011/09/16/migratie-en-asielbeleid-aangescherpt.

html.

52 http://www.vluchtelingenwerk.nl/persberichten/grote-bedenkingen-over-aanscherpingen-asiel-en-migratiebeleid.php

28


delingen zo snel mogelijk duidelijkheid bieden over de vraag of zij in Nederland kunnen blijven. Prikkels die aanzetten tot het verlengen van het verblijf in Nederland door het stapelen van procedures (het opnieuw doen van een aanvraag om een verblijfsvergun-ning) zullen worden weggenomen, aldus het kabinet.

Een andere maatregel die door het kabinet wordt voorbereid is de mogelijkheid om een aanvraag om een verblijfsvergunning af te wijzen als de aanvrager eerder illegaal in Nederland heeft verbleven.

Intensiveren toezicht Verder wil het kabinet de aanpak van criminele en overlastgevende vreemdelingen ver-stevigen, onder meer door versterking van het vreemdelingen-toezicht. Het kabinet acht de rol van de vreemdelingenpolitie essentieel voor het realiseren van het beleid. Identiteitsvaststelling is primair een taak van de politie en de Koninklijke Marechaussee. Het op effi ciëntere wijze kunnen vaststellen van de identiteit van een vreemdeling is van groot belang voor de processen binnen de vreemdelingenketen, waaronder het terugkeertraject.

Er is een wetsvoorstel aanhangig in de Tweede Kamer dat de bevoegdheden in het kader van het toezicht op vreemdelingen verder verruimd. Zo wordt door de regering voorgesteld bij binnentreding in een woning vanwege illegaal verblijf het doorzoeken van de woning met als doel het documenten ter vaststelling van de identiteit in beslag te nemen, mogelijk te maken. Ook wordt het uitlezen van gegevensdragers zoals een mobiele telefoon tijdens vreemdelingenbewaring mogelijk gemaakt.54

Herijking beleid alleenstaande minderjarige vreemdelingen In het huidige Regeerakkoord is ook opgenomen dat bij de komst van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, de inzet zich maximaal op zo spoedig mogelijke terug-keer richt, onder de voorwaarde van lokale opvang. In de brief over de herijking van het beleid met betrekking tot (alleenstaande) minderjarige vreemdelingen van het vorige kabinet staat vermeld, dat het beleid ten aanzien van deze categorie vreemdelingen zo sluitend mogelijk moet worden.55 In zijn brief aan de Tweede Kamer van 14 december 2010 heeft de huidige minister voor Immigratie, Integratie en Asiel opgemerkt dat deze herijkingsbrief veel raakvlakken heeft met de maatregelen die in het Regeerakkoord zijn gepresenteerd. De minister is daarom van plan de herijking verder uit te werken en implementeren.56

Illegale tewerkstellingHet huidige kabinet wil ook illegale tewerkstelling tegengaan en aanpakken. De minis-ter en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben in hun brief van 10 maart 2011 aangekondigd het sanctieregime voor frauderende bedrijven aan te


54 Kamerstukken II 2008/09 19 637, 1260

55 Kamerstukken II, 2009/10, 27 062, nr 64

56 Kamerstukken II, 2010/11, 27 062, nr. 67

29


zullen scherpen.57 Dit betekent onder meer dat de boetebedragen voor illegale tewerk-stelling en onderbetaling omhoog gaan en bij recidive worden verdubbeld. In de brief van 8 juli 2011 merkt het kabinet op dat bij het huisvesten van illegalen vaak een of meer vormen van woonfraude aan de orde zijn, zoals illegale onderverhuur. ‘De aanpak van dergelijke woonfraude vergt een actieve rol van de gemeente, als bevoegd gezag, en van de woningverhuurders’. Naar het oordeel van het kabinet kan de bestuur-lijke boete in de Huisvestingswet het voor gemeenten gemakkelijker maken om de Huisvestingswet te handhaven.

2.6 Andere relevante regelgeving Deze paragraaf biedt een overzicht van beleid en wetgeving niet direct gerelateerd aan het tegengaan van illegaal verblijf maar dat wel indirect daarop van invloed kan zijn.

Wet op de Identifi catieplichtIedereen vanaf 14 jaar moet vanaf 1 januari 2005 een geldig identiteitsbewijs kunnen tonen, als de overheid dat vraagt. Vanaf 1 januari 2006 geldt ook in de zorg dat men een men een geldig identiteitsbewijs moet laten zien. De overheid wil met de legitimatie-plicht in de zorg fraude tegengaan. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan onverzekerden die met een zorgpas van een ander hun behandeling in het ziekenhuis vergoed proberen te krijgen.58

ZorgZoals in paragraaf 2.1 al werd toegelicht geldt in Nederland dat vreemdelingen zonder verblijfstitel op grond van het koppelingsbeginsel zijn uitgesloten van verzekering op grond van sociale ziektekostenverzekeringen (AWBZ en Zorgverzekeringswet), en daar-mee geen recht hebben op algemeen medische zorg ten laste van die verzekeringen. Zij hebben echter wel recht op verlening van medisch noodzakelijke zorg. Op grond van verschillende regelingen kunnen door de zorgverleners gemaakte kosten worden ver-goed.59

OnderwijsIeder leerplichtig kind -legaal of illegaal- heeft recht op onderwijs. Scholen mogen geen leerlingen weigeren op grond van de verblijfsrechtelijke positie. Als ouders geen ouder-bijdrage zouden kunnen of willen betalen mag dit bovendien geen consequenties heb-ben voor deelname aan het onderwijs van hun (illegale) kind.60

Stageproblemen voor illegale leerlingen In mei 2011 werd door het Kamerlid Klaver de problematiek aangekaart van illegale leerlingen die geen stageplaats kunnen vinden omdat hun illegale verblijfssituatie de afgifte van een tewerkstellingsvergunning (vereiste voor een dergelijke stageplaats) in de weg staat. Het betrokken Kamerlid vroeg de minister of hij voornemens was de toe-


58 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/paspoort-en-identifi catie/identifi catieplicht

59 Kamerstukken II 2007/08, 19637, nr. 1207 pp. 7,8

60 Ibid

30


zegging van zijn ambtsvoorganger uit te voeren dat geregeld zal worden dat niet lan-ger een tewerkstellingsvergunning vereist is voor het volgen van een stage gedurende regulier vervolgonderwijs. De minister antwoordde daar op dat het kabinet het niet noodzakelijk acht ‘dat deze vreemdelingen stage lopen en de opleiding afronden met een diploma dat kwalifi ceert voor de Nederlandse arbeidsmarkt’.61

2.7 Instituties

Deze paragraaf biedt een overzicht van de overheidsinstanties die zich bezighouden met het maken en implementeren van beleid om illegale migratie tegen te gaan. Daar-naast beschrijft het andere belanghebbende partijen en (uitvoerings)organisaties werk-zaam op het gebied van illegale migratie. Ten slotte biedt de paragraaf een overzicht van samenwerking tussen de offi ciële instituties onderling almede tussen offi ciële insti-tuties en de overige betrokken partijen.

OverheidIn Nederland spelen verschillende ministeries een rol bij de uitvoering van het beleid op het gebied van de bestrijding van illegale migratie. Als gevolg van een nieuw regeerak-koord in 2010 zijn diverse portefeuilles van het ene ministerie overgeheveld naar een ander ministerie. Zo droeg eerder het Ministerie van Justitie zorg voor de toelating van vreemdelingen in Nederland, de taken met betrekking tot de Rijkswet op het Nederlan-derschap (naturalisatie) en voor de terugkeer van hen die niet in Nederland mogen verblijven. Binnen het Ministerie van Justitie was de staatssecretaris van Justitie verant-woordelijk voor het deelterrein vreemdelingen- en asielbeleid. Het onderwerp van asiel en migratie valt nu onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) met een programmaminister voor Immigratie, Integratie en Asiel.62

Deze minister voor Immigratie, Integratie en Asiel is systeemverantwoordelijk voor het vreemdelingenbeleid, de coördinatie en afstemming binnen de vreemdelingenketen en voor de uitvoering van het beleid.De minister is verantwoordelijk voor de uitvoe-ringsdiensten Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de Immigratie- en Naturali-satiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Deze uitvoeringsdiensten vallen rechtstreeks onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister onderhoudt bovendien een gezagsrelatie met de Koninklijke Marechaus-see, de Vreemdelingenpolitie en de Zeehavenpolitie. Voor de vreemdelingenbewaring en uitzetcentra van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is de minister beleidsverant-woordelijk.63

61 Aanhangsel Handelingen II, 2010/11, nr. 2331

62 Bij kabinetsbesluit van 16 december 2011 is de Minister voor Immigratie en Asiel ook belast met integratie, inburgering

en coördinatie integratie minderheden. De benaming van de minister is daarmee gewijzigd in: Minister voor Immigratie,

Integratie en Asiel.

63 Kamerstukken II 2011/12, 33 000, VII nr. 2 (Vaststelling begrotingsstaat)

31


Directie Migratiebeleid (BZK)De Directie Migratiebeleid (DMB) is verantwoordelijk voor het vormgeven van het (inter)nationaal beleid voor toelating, verblijf en terugkeer van vreemdelingen. De directie moet er daarnaast voor zorgen dat het beleid door de desbetreffende uitvoe-rende organisaties effectief kan worden uitgevoerd. Ook ondersteunt de DMB de hori-zontale en verticale aansturing van de organisaties.

Bureau Regie en Besturing (BZK)Dit Bureau biedt ondersteuning bij de horizontale en verticale aansturing van de keten-partners.

Immigratie- en Naturalisatie Dienst (BZK)De IND is verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid in Neder-land. Dat houdt in dat de IND alle aanvragen beoordeelt van vreemdelingen die in Nederland willen verblijven of Nederlander willen worden. Het kan gaan om vluchtelin-gen die niet veilig zijn in eigen land. Maar bijvoorbeeld ook om mensen die in Neder-land willen werken en wonen. Of om mensen die al zo lang in Nederland wonen dat zij zich Nederlander voelen en daarom willen naturaliseren.64

Dienst Terugkeer en Vertrek (BZK)In Nederland is een speciale dienst, te weten de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) verantwoordelijk voor het zelfstandig en gedwongen vertrek van vreemdelingen die geen recht hebben op verblijf in Nederland. De DT&V is een taakorganisatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

De DT&V richt zich op twee doelgroepen:

Illegale vreemdelingen die zijn aangehouden in het kader van het binnenlands (mobiel) vreemdelingentoezicht en vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd in het kader van de grensbewaking.

Uitgeprocedeerde asielzoekers die het land moeten verlaten.

De minister heeft het plan opgevat DT&V ook in te zetten voor de begeleiding van het vertrek van vreemdelingen wier aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier is afge-wezen.

Vanuit zijn operationele taak is de DT&V de gesprekspartner van bevoegde autoriteiten van herkomstlanden, waaronder de diplomatieke vertegenwoordiging.De DT&V werkt op basis van casemanagement en maatwerk. De aanpak is specifi ek op de betrokken vreemdeling gericht. Deze aanpak start op het moment dat de Vreemde-lingenpolitie, de Zeehavenpolitie, de Koninklijke Marechaussee of de Immigratie- en Naturalisatiedienst het vertrekproces van een vreemdeling overdraagt aan de DT&V door middel van een overdrachtsdossier.65

64 www.ind.nl geraadpleegd op 20 januari 2012

65 http://www.dienstterugkeerenvertrek.nl/organisatie/ geraadpleegd op 4 oktober 2011

32


De Dienst Justitiële Inrichtingen De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) zorgt als agentschap onder de verantwoordelijk-heid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie onder andere voor de uitvoer van straf-fen en vrijheidsbenemende maatregelen. De Directie Bijzondere Voorzieningen (DBV) van DJI heeft specifi ek de zorg voor aan de grens geweigerde vreemdelingen en illegale vreemdelingen.

Koninklijke MarechausseeEen onderdeel van het Ministerie van Defensie is de Koninklijke Marechaussee. De Koninklijke Marechaussee is een politieorganisatie met militaire status en heeft uiteen-lopende taken in het kader van de (inter)nationale veiligheid. In de uitvoering van de Vreemdelingenwet heeft de Koninklijke Marechaussee de volgende taken:

de grensbewaking op de luchthavens en in de zeehavens, met uitzondering van de Rotterdamse haven;

ondersteunen van de asielprocedure van asielzoekers die direct aan de grens asiel aanvragen met o.a. documentenonderzoek;

verlenen van visa (net zoals de Zeehavenpolitie) aan de grens als de vreemdeling kan aantonen dat hij door onvoorziene en dringende redenen niet in staat is geweest een visum aan te vragen voor de komst naar Nederland;

participeren in het Kustwachtcentrum om illegale immigratie over zee tegen te gaan; uitvoeren van het Mobiel Toezicht Veiligheid aan de binnengrenzen; escorteren van illegale vreemdelingen bij gedwongen uitzettingen en belast zijn met

de overdracht van vreemdelingen aan buitenlandse autoriteiten; personen begeleiden personen door de lucht in het kader van de Wet Overdracht

Tenuitvoerlegging Strafvonnissen en in opdracht van het Openbaar Ministerie (bege-leiding van Nederlanders die in het buitenland ongewenst zijn).66

ZeehavenpolitieDe Zeehavenpolitie is onderdeel van het regionale politiekorps Rotterdam-Rijnmond en is verantwoordelijk voor de grensbewaking binnen de Rotterdamse haven. Bij grens-bewaking is er sprake van controle van personen die de Nederlandse grens willen over-schrijden. De Rotterdamse haven is een maritieme buitengrens van het Schengen gebied. De Zeehavenpolitie is verantwoordelijk voor het controleren van mensen die deze grens oversteken. Alle schepen die Rotterdam binnen komen of verlaten, worden automa-tisch administratief gecontroleerd. Afhankelijk van bepaalde indicatoren zoals het land van herkomst of bestemming wordt een controle aan boord uitgevoerd.De Zeehavenpolitie heeft haar werk opgedeeld in vier processen. De Wijkpolitie, Opspo-ring, Grenstoezicht en Intake, Service & Ondersteuning. De controles aan boord vallen onder het proces Grenstoezicht. Bemanningsleden, paspoorten en overige papieren worden gecontroleerd. Wanneer het vermoeden bestaat dat een verstekeling aan boord is, wordt het Havengerelateerd Vreemdelingentoezicht team (HVT) ingescha-keld. Zij zijn gespecialiseerd in het opsporen van illegale migratie en grensoverschrij-

66 Ministerie van Defensie. Grensbewaking. Op 26 september 2011 ontleend aan www.defensie.nl

33


dende criminaliteit. De Zeehavenpolitie is bevoegd visa te verlenen aan de grens, indien de vreemdeling kan aantonen dat hij door onvoorziene en dringende redenen niet in staat is geweest een visum aan te vragen voor de komst naar Nederland.67

VreemdelingenpolitieDe Vreemdelingenpolitie maakt deel uit van de regionale politiekorpsen. Zij houdt zich bezig met het toezicht op het rechtmatig verblijf van vreemdelingen. De Vreemdelin-genpolitie richt zich vooral op het voorkomen van wantoestanden (misbruik, uitbui-ting) en voorkoming en bestrijding van verstoring van de openbare- c.q. rechtsorde. Hiermee wil de politie een effectieve bijdrage leveren aan de bestrijding van illegaliteit en daarmee aan de veiligheid in Nederland.

De belangrijkste taken van de Vreemdelingenpolitie zijn: Aanpak van de criminele vreemdeling De aanpak van illegale vreemdelingen die overlast veroorzaken Het bestrijden van migratiecriminaliteit (bijvoorbeeld mensenhandel en document-

vervalsing) Het voorkomen van allerlei vormen van fraude door illegale vreemdelingen en het

betrekken hierbij van andere (overheids)instanties

Daarnaast voert de Vreemdelingenpolitie administratief toezicht uit. Doel hiervan is om ongewenste instroom en ongewenst verblijf moeilijker te maken. Dit gebeurt deels door het uitvoeren van de meldplicht voor mensen die voor kort verblijf in Nederland zijn. De controle van daadwerkelijk vertrek is daaraan verbonden.68

Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (BZK)Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) is in Nederland de organisatie die zorgt voor de opvang van vreemdelingen. In opdracht van de minister voor Immigratie, Inte-gratie en Asiel biedt het COA mensen huisvesting en ondersteunt hen in de voorberei-ding op hun toekomst, in Nederland of elders. Vanaf het moment dat een asielzoeker een eerste negatieve beschikking van de IND krijgt, informeert het COA de asielzoeker over de mogelijkheid van vrijwillige terugkeer. Het gaat vooral om asielzoekers en vluchtelingen, en om specifi eke groepen zoals alleenstaande minderjarige vreemdelin-gen. Het COA is een uitvoeringsorganisatie met opvanglocaties in heel Nederland.69

Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Op 1 januari 2012 is de Inspectie SZW van start gegaan. De Inspectie SZW voegt de orga-nisaties en de activiteiten van de Arbeidsinspectie, de Inspectie Werk en Inkomen en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werk-gelegenheid samen. Op het gebied van illegale migratie ligt de prioriteit ligt bij het signaleren opsporen en aanpakken van illegale tewerkstelling, verdringing van legale door illegale werknemers en andere vormen van fraude en misstanden die oneerlijke concurrentie op de arbeidsmarkt veroorzaken.70

67 http://www.politie-rotterdam-rijnmond.nl/over-ons/zeehavenpolitie.aspx

68 http://www.politie.nl/ geraadpleegd op 4 oktober 2011

69 www.coa.nl geraadpleegd op 4 oktober 2011

70 http://www.inspectieszw.nl/ geraadpleegd op 22 februari 2012

34


Maatschappelijke organisaties Naast bovengenoemde overheidsorganisaties zijn ook tal van maatschappelijke organi-saties betrokken bij de problematiek die samenhangt met illegale migratie. De activitei-ten van deze organisaties liggen uiteraard meer op het vlak van het begeleiden en ondersteunen van vreemdelingen zonder legale verblijfstatus. Zo biedt het Internatio-naal Netwerk van Lokale initiatieven (INLIA) noodhulp aan asielzoekers en ondersteunt kerken bij hun inzet voor asielzoekers. Het gaat daarbij zowel om uitgeprocedeerde asielzoekers als om asielzoekers die nog in procedure zijn maar die van overheidswege geen opvang meer krijgen.71

Organisaties als Defence for Children zetten zich in voor specifi eke kwetsbare groepen. Defence for children beheert een website iLegaakind.nl waar een overzicht wordt geboden van rechten van kinderen zonder geldige verblijfstitel en de belangrijkste ont-wikkelingen op dit gebied.72

Picum (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants) zet zich in het bijzonder in en komt op voor de rechten van ongedocumenteerde migranten in Europa.73 Op nationaal niveau is actief de Stichting LOS (Landelijk Ongedocumenteer-den Steunpunt).74

De vakbond FNV Bondgenoten is de grootste vakbond van Nederland en zet zich ook in voor ongedocumenteerden, vreemdelingen zonder verblijfsvergunning kunnen zich ook bij deze bond aansluiten.75

SamenwerkingBij het tegengaan van illegale migratie wordt op diverse gebieden samengewerkt tus-sen verschillende organisaties. Daarbij kan het gaan om samenwerking tussen over-heidsorganisaties onderling, maar ook om samenwerking tussen overheid en maat-schappelijke organisaties. Hieronder worden enkele voorbeelden toegelicht van derge-lijke samenwerkingsverbanden.

Expertise Centrum Mensenhandel en MensensmokkelEen goed voorbeeld op het gebied van samenwerking tussen offi ciële instituties is het Expertise Centrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Dit is een samenwer-kingsverband van de Nationale recherche, de Koninklijke Marechaussee, de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst. Het functioneert als kennis- en informatiecentrum op het gebied van mensenhandel en mensensmokkel. Deze organisaties proberen mensenhandel die in Nederland plaatsvindt aan te pakken. Ook richten zij zich op de smokkel van mensen via Nederland.

71 http://www.inlia.nl/ geraadpleegd op 16 november 2011

72 www.iLegaalkind.nl geraadpleegd op 16 november 2011.

73 http://picum.org/en/about-us/mission/ geraadpleegd op 22 februari 2012

74 http://www.stichtinglos.nl/ geraadpleegd op 22 februari 2012

75 http://www.fnvbondgenoten.nl/site/branches/zakelijke_diensten/schoonmaak/downloadblokken/42806 geraadpleegd op 25

november 2011

35


Geïntegreerd Toezicht BuitengrensEen ander voorbeeld betreft de samenwerking tussen Koninklijke Marechaussee, de Zeehavenpolitie en de Douane bij het grenstoezicht via het zogenaamde ‘Geïntegreerd Toezicht Buitengrens’. Daarbij stemmen de drie diensten structureel de inzet af en wis-selen zij informatie uit bij controles aan de buitengrenzen en op luchthaventerreinen.

Samenwerking DT&V en IOMDe DT&V en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) werken met elkaar samen op het gebied van zelfstandige terugkeer. IOM kan vreemdelingen die zelfstan-dig willen vertrekken uit Nederland fi nancieel ondersteunen. De organisatie biedt deze ondersteuning op basis van de REAN-regeling (Return and Emigration of Aliens from the Netherlands). IOM levert een bijdrage aan het faciliteren van vrijwillig terugkeer naar het land van herkomst door onder meer het geven van voorlichting en advies over vrijwillige terugkeer en extra ondersteuning voor kwetsbare groepen. Ook het proces-matig voorbereiden en begeleiden van de terugkeer (zoals het verkrijgen van reisdocu-menten) hoort tot de activiteiten van IOM.76

Meldpunt illegale arbeid in de bouw Drie vakbonden in de bouw- en houtsector, FNV Bouw, Hout- en Bouwbond CNV en Vakvereniging Het Zwarte Corps werken samen bij het bestrijden van illegale arbeid in de bouw. Samen met de Arbeidsinspectie en de SIOD proberen de bonden de illegaliteit in de bouwsector aan banden te leggen. Er is een telefonisch meldpunt ingericht waar alle meldingen van illegale arbeid worden verzameld waarna de Arbeidsinspectie en/of SIOD deze gevallen controleert.77

76 Kamerstukken II 2011/12, 33 000, VII nr. 2 (Vaststelling begrotingsstaat)

77 http://www.fnvbouw.net/documenten/pdf/actie_infobulletins/pamfl et-meldpunt-illegale-arbeid.pdf geraadpleegd op

16 november 2011

36


37


3 PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van vier opeenvolgende stadia die kunnen worden onderkend bij illegale migratie een overzicht geboden van praktische maatregelen die in Nederland zijn getroffen om illegale migratie te beheersen.

3.1 Pre-Entry maatregelen

Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 2.1.1 geldt als een van de uitgangspunten van het Nederlands vreemdelingenbeleid dat zoveel mogelijk voor de komst van de vreemde-ling naar Nederland al wordt nagegaan of de persoon voldoet aan de toelatingsvoor-waarden. Dat geldt niet alleen voor kort verblijf maar ook voor vreemdelingen die zich voor een langere tijd in Nederland willen vestigen. Dit uitgangspunt vloeit voort uit het nationale beleidskader. Hieronder wordt een overzicht geboden van praktische maatre-gelen die worden getroffen om illegale migratie tegen te gaan voordat de migrant in Nederland aankomt. Het betreft maatregelen die veelal worden getroffen in landen van herkomst of transitlanden.

Immigration Liaison Offi cersTer bestrijding van illegale immigratie onderhoudt Nederland reeds sedert 1997 een actief netwerk van Immigration Liaison Offi cers (ILO’s) in de belangrijkste landen van herkomst en transit landen. Aanvankelijk was de aandacht primair gericht op het voor-kómen van de inreis in Nederland van niet- of onjuist gedocumenteerden en betroffen de werkzaamheden vooral het adviseren van luchtvaartmaatschappijen op locatie. Het takenpakket heeft zich echter in de loop der tijd verder ontwikkeld. Zo wordt over steeds meer uiteenlopende onderwerpen die verband houden met migratie informatie verzameld, worden diverse partijen getraind op het gebied van documenten en Schen-genregelgeving, en behoort het faciliteren en onderzoeken van mogelijkheden rond terugkeer inmiddels tot de kerntaken van de ILO. Bovendien wordt geparticipeerd in EU-projecten.

Pilot Snelle Actie TeamsEen maatregel om minderjarige vreemdelingen die mogelijk slachtoffer dreigen te wor-den van activiteiten van mensenhandelaren of mensensmokelaars, reeds in een vroeg-tijdig stadium te identifi ceren en te beletten dat zij naar Nederland worden gebracht werd in januari 2008 gestart. Het betrof de pilot Snelle Actie Teams Nigeria (SAT). De inzet van deze teams in Nigeria had primair tot doel om te voorkomen dat mogelijke slachtoffers van mensenhandel/mensensmokkel, alsmede (overige) niet of onjuist gedo-cumenteerden, vanuit Nigeria per vliegtuig naar Nederland reizen. Een dergelijk team bestaat uit medewerkers van de Koninklijke Marechaussee en een medewerker van de IND. De teams hebben kennis over kwetsbare groepen en documentfraude. Op basis

38


van risicoprofi elen en documenten hebben de teams tijdens de pilot passagiers met bestemming Nederland gecontroleerd.78

Capaciteitsopbouw LiberiaDe IND en de DT&V werkten samen met Ghana en de Verenigde Naties aan een capaci-teitsopbouwproject ten behoeve van de Liberiaanse immigratiedienst. Dit betrof het project ‘Strenghten Institutional Capacity and Competence of the Bureau of Immigra-tion and Naturalisation, Liberia’. Het project is gestart in juni 2009 en liep af in juni 2011. Het richt zich op het opleiden in Ghana - de Ghanese opleidingsschool van de immigra-tiedienst - van meer dan honderd Liberiaanse rekruten tot immigratiemedewerkers en twintig Liberiaanse immigratiemedwerkers tot trainer.79

De Regional Immigration training Academy (RITA) Uit de middelen voor migratie en ontwikkeling ondersteunt Nederland diverse activitei-ten in herkomst- en transitlanden met het oog op institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiebeheer. Zo levert Nederland onder andere een bijdrage aan het project RITA. Dit project heeft ten doel capaciteitsversterking te bieden aan 600 immigratie- en dou-anebeambten uit de Oost-Afrikaanse gemeenschap.80

i-mapNederland steunt het Mediterranean Transit Migration (MTM) i-map-project van de ICMPD. Het MTM I-mapproject betreft een interactieve site waarop illegale immigratie rond de Middellandse Zee in kaart wordt gebracht. MTM i-map werd in januari 2007 gelanceerd door de ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) en is een goed voorbeeld van de samenwerking tussen betrokken partnerstaten bij de MTM-dialoog.

De MTM-I map faciliteert de praktische samenwerking tussen de Arabische en Europese partnerstaten op het terrein van migratie, een van de redenen waarom Nederland dit project steunt. De MTM i-map richt zich op het ondersteunen van duurzame informatie-uitwisseling tussen de partnerstaten op het gebied van migratie. De MTM i-map is begonnen als interactieve kaart over illegale migratieroutes in Afrika, het Midden-Oosten en het Middellandse Zeegebied en een startpunt voor de verdere ontwikkeling van een gedegen informatie-uitwisseling en analyse instrument. De MTM i-Map is inmiddels de vierde fase in gegaan, ‘een dialoog in actie’. Tot 2013 ontvang de i-Map gelden in het kader van het Thematisch programma.81

78 Kamerstukken II 2007/08, 27 062, nr. 62 (Brief).

79 INDIAC – NL EMN NCP (2011) p. 69


81 Voor de fi nanciering van bepaalde activiteiten kunnen door lidstaten en/of niet gouvernementele organisaties

projectvoorstellen worden ingediend uit het «Thematisch programma voor samenwerking met derde landen op het

gebied van asiel en migratie» (hierna: Thematisch programma) van de Europese Commissie. Het Thematisch programma

kent vijf doelstellingen: verbeteren van de relatie tussen migratie en ontwikkeling, stimuleren van arbeidsmigratie,

bestrijden van illegale migratie en faciliteren van readmissie van illegale migranten, bescherming van migranten tegen

uitbuiting en uitsluiting en bevorderen van asiel en internationale bescherming. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar

2009–2010, 30 573, nr. 54

39


In 2010 heeft Nederland bovendien een actieve bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van een soortgelijke i-map. Het gaat hierbij om de BMP i-map (Building Migration Part-nerships), die zich richt op de oostelijke Europese buitengrenzen.82

External ProcessingBij brief van 29 september 2009 heeft de toenmalige staatssecretaris van Justitie aan de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) gevraagd te onderzoeken of het mogelijk is om buiten het grondgebied van de Europese Unie asielaanvragen af te han-delen, het zogenoemde ‘external processing’. Dit is een met enige regelmaat terug-kerend thema in het debat over asielbeleid in Nederland. External processing is volgens de ACVZ primair het bieden van de mogelijkheid aan vreemdelingen om een verzoek om internationale bescherming in een veilig gebied buiten de EU in te dienen en bij inwilliging toegang tot de EU te verkrijgen. Het verzoek zou dan behandeld worden door en/of onder verantwoordelijkheid van (een lidstaat van) de EU. Asielzoekers die rechtstreeks naar een locatie buiten Europa gaan hoeven in dat geval niet langer de vaak gevaarlijke tocht naar Europa te maken voordat ze asiel kunnen aanvragen. In de EU-praktijk bestaat nog geen external processing.

Op 15 december 2010 concludeerde de ACVZ in haar advies ‘External Processing’ dat het nog niet haalbaar is om asielaanvragen buiten Europa te beoordelen. Volgens de advies-commissie staan juridische en praktische obstakels ‘external processing’ in de weg. Deze juridische obstakels zouden volgens de ACVZ onoplosbaar zijn. Ook is het nog maar de vraag of aan de praktische voorwaarden voor ‘external processing’ kan worden vol-daan. Medewerking van andere niet EU-landen is bijvoorbeeld noodzakelijk. Maar ook moet het mogelijk zijn om zorgvuldige procedures en behoorlijke opvangomstandig-heden te garanderen.

De ACVZ beveelt aan dat als er gekozen wordt om ‘external processing’ te ontwikkelen, dit dan in EU-verband te doen. Daarvoor moet echter eerst het asielbeleid en de asiel-wetgeving van de EU-landen meer op elkaar worden afgestemd.83

3.2 Toegang: praktische maatregelen aan de nationale grens

Hieronder volgt een overzicht van maatregelen die de overheid heeft getroffen aan de grens om te voorkomen dat het aantal mensen in Nederland zonder verblijfstitel toe-neemt.

Grenscontroles In februari 2006 kwam het toenmalige kabinet met een plan van aanpak om de bewa-king van de buitengrenzen te verbeteren, gedeeltelijk in reactie op het rapport ‘Gebruik van grenscontrole bij terrorismebestrijding’ dat de Algemene Rekenkamer op 28 sep-tember 2005 publiceerde. De meeste voorgenomen maatregelen zijn uitgevoerd. Daar-bij gaat het bijvoorbeeld om de koppeling van informatiesystemen en om de ontvangst

82 INDIAC – NL EMN NCP 2011. p. 68

83 INDIAC-NL EMN NCP (2010)

40


van passagiers- en bemanningslijsten vóór aankomst bij de grens. Ook de eerder-genoemde samenwerking van de Koninklijke Marechaussee, de Zeehavenpolitie en de Douane in het ‘Geïntegreerd Toezicht Buitengrens’ is een uitvloeisel van dit plan van aanpak. Daarbij stemmen de drie diensten structureel de inzet af en wisselen zij infor-matie uit bij controles aan de buitengrenzen en op luchthaventerreinen. Daarnaast zijn de sterke en zwakke punten van het grenscontrolesysteem verder in kaart gebracht en naar aanleiding daarvan is de afgelopen jaren gewerkt aan verdere verbetering van het grenstoezicht.84

Havengerelateerd VreemdelingentoezichtIn 2009 is het in 2008 opgerichte Havengerelateerd Vreemdelingentoezicht (HVT) ver-der uitgewerkt door personeel voor deze specifi eke taak op te leiden. Doel van dit HVT is om, in aanvulling aan het grenstoezicht op de ambulante doorlaatpost, illegale migra-tie (en grensoverschrijdende criminaliteit) in een zo vroeg mogelijk stadium, in en rond de havens en de kustlijn binnen het competentiegebied van de ZHP, tegen te gaan. HVT geschiedt op basis van projectmatige aanpak en op basis van risicosturing.85

Programma Vernieuwing Grensmanagement. Op 13 juli 2009 is het kaderdocument Grenstoezicht86 aan de Tweede Kamer aangebo-den. In dit document werd onder andere het Programma Vernieuwing Grensmanage-ment (VGM) aangekondigd. Dit programma heeft de ambitie een effectief en effi ciënt grenstoezichtsproces te creëren, waarbij zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de inzet van geautomatiseerd toezicht en risicogestuurd optreden op basis van vooraf ontvangen informatie over passagiers en hun bagage. Het programma beoogt een goede balans te vinden tussen maximale veiligheid en optimale mobiliteit.

Het programma is een samenwerkingsverband tussen de Koninklijke Marechaussee, de Douane, de Zeehavenpolitie, het ministerie van Veiligheid en Justitie, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (Nctb), de IND, de Schiphol Groep87 en luchtvaart-maatschappij KLM, onder de paraplu van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.88

In het kader van bestrijden van illegale migratie is vooral het programma Advanced Pas-senger Information (API) van belang. API bestaat uit paspoortgegevens aangevuld met vluchtgegevens. Op grond van de Vreemdelingenwet kunnen luchtvaartmaatschap-pijen door de grenstoezichtautoriteiten worden verplicht om passagiersgegevens te verzamelen en te verstrekken. Dit is een implementatie van Richtlijn 2004/82/EU van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om een beperkt aantal passa-giersgegevens door te geven (de zogenaamde API-richtlijn).

84 INDIAC-NL EMN NCP (2009) pp. 20, 21

85 INDIAC-NL EMN NCP (2010) p.17


87 De Schiphol Groep is eigenaar en exploitant van onder andere Amsterdam Airport Schiphol http://www.schiphol.nl/

SchipholGroup/Company1.htm

88 Ibid. p.75

41


Volgens deze richtlijn is het voor een doeltreffende bestrijding van illegale immigratie en betere grenscontroles van essentieel belang dat alle lidstaten een regeling invoeren waarbij de verplichtingen worden vastgesteld die gelden voor luchtvervoerders die pas-sagiers naar het grondgebied van de lidstaten vervoeren. Sinds de implementatie van deze API –richtlijn in de vreemdelingenwetgeving zijn tot op heden in Nederland nog slechts op beperkte schaal API-gegevens verstrekt en verwerkt. In 2009 is er een pilot project van start gegaan. Op basis van de ervaringen ten aanzien van de pilot is gecon-cludeerd dat door het tevoren ontvangen van passagiergegevens effi ciënter kan wor-den opgetreden door de grensautoriteiten. Daarom is besloten om de verplichting om API-gegevens te verstrekken vanaf 1 januari 2012 op te leggen aan luchtvaartmaat-schappijen die vluchten uitvoeren op 27 specifi eke bestemmingen die uit het oogpunt van illegale immigratie als risicovol worden aangemerkt.89

Systeem voor kwaliteitsmanagementIn 2010 heeft de Koninklijke Marechaussee een systeem voor kwaliteitsmanagement ingevoerd, vooralsnog specifi ek voor het grenstoezicht op Schiphol, maar er zijn plan-nen om dit voor de hele organisatie van de Koninklijke Marechaussee in te zetten. Dit systeem bevat 7 stappen die een grenswachter kan doorlopen, waarbij de verantwoor-delijkheid bij de grenswachter zelf ligt. De bedoeling van het systeem het kennis- en kwaliteitsniveau van de grenswachter te verbeteren.90

Migratiecontrole met honden Sinds december 2010 werkt de Koninklijke Marechaussee met een speurhond ‘mense-lijke lucht’, ook wel: ‘migratiespeurhond’. De Koninklijke Marechaussee heeft twee van deze viervoeters in dienst. Ze bewijzen hun meerwaarde bij zowel toezichtstaken in Nederland, maar ook in Frontex verband bij grensbewaking aan de EU buitengrenzen. Al twee keer is een hond bij operaties in Griekenland ingezet. Het grote voordeel van deze speurhond is dat er veel tijd wordt bespaard bij het contro-leren van (grote) voertuigen. Vooral bij vrachtauto’s kan snel worden vastgesteld of er zich ergens personen in of onder het voertuig bevinden.

3.3 Verblijf

In deze paragraaf komen maatregelen aan bod die zijn getroffen om controle uit te oefenen op het Nederlands grondgebied. Het kan daarbij gaan om personen die illegaal zijn ingereisd maar ook om vreemdelingen die legaal zijn binnengekomen (bijvoor-beeld overstayers).

Koppelingswet Hoewel de Koppelingswet wet reeds geruime tijd van kracht is kan bij een overzicht van maatregelen zoals die in Nederland werden getroffen om illegaal verblijf tegen te gaan deze wet niet onvermeld blijven. In paragraaf 2.1 werd de strekking van deze wet reeds behandeld.

89 Aanhangsel Handelingen II, 2010/11, nr. 3536 (Kamervraag)

90 INDIAC – NL EMN NCP (2011). p. 75

42


Het doel van de wet is het wederrechtelijk verblijf te ontmoedigen en te voorkomen dat illegale vreemdelingen een ‘schijn van legaliteit’ , verwerven waardoor zij na verloop van tijd moeilijk uitzetbaar worden

Evaluatie KoppelingswetDe koppelingswet is in 2001 geëvalueerd.91 In het betreffende rapport concluderen de auteurs dat de wet als effectief kan worden beschouwd voor wat betreft de uitsluiting van vreemdelingen zonder de juiste verblijfsstatus. (de auteurs plaatsten overigens wel de kanttekening dat deze vreemdelingen in de praktijk vaak wel - door de overheid gesubsidieerde - humanitaire hulp ontvingen). Om de vraag of de Koppelingswet nood-zakelijk het beste middel is geweest om dit doel te bereiken hebben de onderzoekers gekeken naar consistentie, proportionaliteit en de aanwezigheid van beleidsalternatie-ven.

Zij concluderen dat de Koppelingswet heeft bijgedragen aan consistentie in het gevoerde toelatingsbeleid. Tegelijkertijd stellen zij vast dat de uitvoering van de Kop-pelingswet stuitte op een falend terugkeerbeleid. Vreemdelingen kunnen (of willen) niet terug waardoor zij deel blijven uitmaken van de lokale gemeenschap. Gemeenten zagen zich genoodzaakt te zoeken naar creatieve oplossingen, om die reden trad op lokaal niveau een inconsistentie op in het beleid.

Ten aanzien van de proportionaliteit wordt in het rapport de vraag gesteld of de ver-houding tussen beleidsinspanningen en de (geringe) aantallen uitsluitingen in verhou-ding waren. Naar aanleiding van de ruim 300.000 controles die werden uitgevoerd, bleken uiteindelijk 8 uitkeringen te moeten worden beëindigd als gevolg van de Kop-pelingswet. Van de 12.400 onderzochte gevallen bij de Sociale Verzekerings Bank wer-den er uiteindelijk 1917 uitgesloten, deze uitsluitingen hadden vooral betrekking op kinderbijslag. De auteurs vroegen zich in het bijzonder af of uitsluiting van specifi ek groepen die hier wel rechtmatig verblijf hebben (o.a asielzoekers die opnieuw een aan-vraag indienen en Dublin- claimanten) wel proportioneel is.

De auteurs stelden zich ook de vraag of er voor de gestelde doelen, te weten het ont-moedigen van de instroom en het bevorderen van de uitstroom van vreemdelingen zonder verblijfsrecht, geen beleidsalternatieven voorhanden waren. Volgens de auteurs zou van een aanscherping van het terugkeerbeleid en een stringente aanpak van mala-fi de werkgevers meer effect zijn te verwachten

In een reactie op het rapport merkte de minister op dat de wet effectief is gebleken. Zij concludeerde dat vreemdelingen die zonder verblijfsvergunning in Nederland verblij-ven op grond van het koppelingsbeginsel niet langer in aanmerking komen voor voor-zieningen.92

91 Fahrenfort M. (e.a) 2001 Evaluatie van de Koppelingswet. Een onderzoek naar de effectiviteit, effi ciëntie en legitimiteit van

de Koppelingswet. Den Haag: B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies bv


43


Intensivering vreemdelingentoezicht (naar aanleiding van Terugkeernota)In het kader van intensivering van het vreemdelingentoezicht besloot het kabinet met de politie over de periode 2004 tot 2006 afspraken te maken over de prioriteiten bij het (actievere) toezicht op vreemdelingen. Voor de genoemde periode werden resultaataf-spraken gemaakt, onder andere over het aantal te realiseren identiteits- en nationali-teitsvaststellingen met het uiteindelijke doel het aantal feitelijke verwijderingen te doen stijgen.93 Deze maatregel was overigens niet onomstreden:

Een maatregel die wel werd ingevoerd, was het illegalenquotum van Minister Ver-donk. Onder haar invloed bevatte het prestatiecontract van de politie de bepaling dat de korpsen gezamenlijk 40.000 illegalen om een identiteitsbewijs moesten gaan vragen, en 11.883 illegalen moesten gaan vastzetten. Een politiekorps dat zijn quota zou halen, kon rekenen op een bonus van zo’n 240.000 euro. Onkies, vonden veel mensen. Ook onder de korpsen klonken afkeurende geluiden. ‘Als de minister opeens bepaalt dat we vreemdelingen moeten gaan aanhouden,’ zei de OR-voorzitter van de politieregio Limburg Zuid in VN, ‘en hij hangt daar een bonus aan van een miljoen euro, kan ik begrijpen dat mijn korpschef daarvan graag een graantje wil meepikken. Maar of het ethisch is om dit soort activiteiten met een fi nanciële vergoeding te bevorderen, ik denk het niet.’Rita Verdonk en de Amsterdamse burgemeester Job Cohen, die het prestatiecon-tract namens alle korpsleiders had ondertekend, haastten zich te zeggen dat er geen sprake was van een ‘jacht’ op illegalen, en dat sowieso de prioriteit zou komen te liggen bij ‘criminele illegalen.’ Maar ze hadden al snel de schijn tegen.94

Optimalisering samenwerking strafrecht- en vreemdelingenrechtketen.Veel beleidsmaatregelen op het gebied van illegale migratie worden gekoppeld aan de bestrijding van criminaliteit. Met het oog op een optimalisering van de samenwerking in de strafrecht- en vreemdelingenketen is al in 2002 een speciaal protocol genaamd Vreemdelingen in de strafrechtketen (VRIS) ontwikkeld. Illegale vreemdelingen die worden aangehouden en veroordeeld worden vanwege een delict vallen eerst onder het strafrecht. Het protocol regelt onder andere dat al tijdens de detentie in het kader van strafrecht wordt gestart met het vertrektraject, zodat de vreemdeling direct na ommekomst van de strafrechtelijke detentie kan worden uitgezet. In 2005 werd het VRIS protocol herzien en ook werd de Vreemdelingencirculaire aangepast.95

Programma Uitzetten of VastzettenMet dit programma werd onder meer beoogd een daadwerkelijke follow-up te geven aan het openbare-orde beleid.96 Het beleid op dit punt werd volgens het kabinet het beste vorm gegeven vanuit het beginsel ‘uitzetten ofvastzetten’. Dit betekende concreet dat alle inspanningen gericht moesten zijn op het uitzetten van criminele vreemdelingen.97 Om illegalen langer in het

93 Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr 1.

94 Griend, van de R. ‘Veel angst, weinig effect; Twintig jaar illegalenbeleid.’ Vrij Nederland. 18 februari 2008.

95 Besluit van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 7 oktober 2005, nummer 2005/48 houdende wijziging van

de Vreemdelingencirculaire 2000 Stcrt. 2005 nr. 201


97 Kamerstukken II 2007/08, 19 637, nr. 1207 p. 6

44


kader van strafrecht vast te kunnen zetten werd besloten de maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD-maatregel) op 1 juni 2009 ook open te stellen voor illegale vreemdelingen.98 Deze maatregel maakt het mogelijk zeer actieve meerderjarige veelplegers voor maximaal twee jaar te plaatsen in een ISD. Eerder werd deze maatregel niet toegepast op illegalen, omdat de ISD-maatregel gericht is op re-integratie in de Nederlandse samenleving. Dat is voor illegalen niet aan de orde en de maatregel wordt voor hen in zijn geheel binnen de inrichting ten uitvoer gelegd. Ook behield het kabinet de mogelijkheid om tbs (terbeschikkingstelling) op te leggen aan ongewenst verklaarde vreemdelingen. Tbs is een behandelmaatregel die de rechter oplegt aan mensen die zware delicten hebben gepleegd en lijden aan een psychiatri-sche ziekte of stoornis. Waar de behandeling normaal gesproken gericht is op resociali-satie, is dit voor vreemdelingen gericht op terugkeer naar het eigen land.99

Ook de instelling van de Taskforce Vreemdelingen in de Strafrechtketen, waar eerder in dit rapport melding van werd gemaakt, komt voort uit de wens te komen tot een opti-male verbinding tussen de strafrechtketen en de vreemdelingenketen om specifi eke voor vreemdelingen in de strafrechtketen geldende maatregelen te kunnen toepassen. De belangrijkste taken van deze Task Force behelzen:

het signaleren en het oplossen van knelpunten in het VRIS- protocol; het realiseren van de noodzakelijke verbinding tussen de strafrechtsketen en vreem-

delingenketen om een optimaal ketenproces te waarborgen;–het voortzetten van de programmatische aanpak om het uitzetten dan wel vastzetten van criminele vreem-delingen te waarborgen;

het opstellen van een plan van aanpak waarin, knelpunten, te bereiken doelstellin-gen, te behalen resultaten, te ondernemen activiteiten en de rol van deelnemende partijen beschreven wordt;

het informeren van de minister en de staatssecretaris van Justitie over de voortgang van de werkzaamheden van de Task Force.100

Intensivering van ongewenstverklaringen van illegalen In maart 2008 werd een pilot gestart om ervaring op te doen met het consequent onge-wenst verklaren van mensen die meerdere keren als illegale vreemdeling door de politie zijn staande gehouden. Deze pilot richtte zich dus op vreemdelingen die zich bij herha-ling schuldig maken aan overtredingen van de Vreemdelingenwet. De pilot liep tot 1 november 2009. De minister van Justitie heeft op 7 oktober 2010 de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de pilot.101 Volgens de minister heeft de pilot het belang van de hantering van het vreemdelingenrecht ter bestrijding van ernstige vor-men van overlast en criminaliteit onderstreept. Overigens leidde de pilot slechts in 3 gevallen tot een ongewenstverklaring vanwege het herhaald illegaal aantreffen van een vreemdeling door de politie.

98 Kamerstukken II 2008/09, 19 637, nr. 1263 p. .8

99 INDIAC-NL EMN NCP 2009. p. 46

100 Besluit van de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Justitie van 26 januari 2010, nr. (5638955), strekkende tot

instelling van de Task Force Vreemdeling in de strafrechtsketen (Instellingsbesluit Task Force VRIS) Stcrt. 2010 nr. 1791


45


Convenant met politieOm het toezicht op vreemdelingen te intensiveren werd een landelijk convenant afgeslo-ten met de politie. Op 10 oktober 2008 hebben de toenmalige minister van Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Justitie, en de voorzitter van de Raad van hoofdcommissarissen het Convenant Uit-voering Politiële Vreemdelingentaak 2009–2011 getekend. Binnen de vreemdelingen-taak werden de inspanningen van de politie vooral gericht op al dan niet rechtmatig verblijvende criminele vreemdelingen,de uitgeprocedeerde en/of illegale vreemdeling en vreemdelingen die de openbare orde verstoren of anderszins overlast veroorzaken.102

Pilot beschermde opvang alleenstaande minderjarige vreemdelingenOok was het kabinet van oordeel dat er oog moest zijn voor slachtoffers van illegale migratie, meer in het bijzonder alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Als gevolg van de vele verdwijningen uit de opvang van deze groep werden maatregelen getroffen ter bescherming van risico-AMV’s tegen mensenhandel en mensensmokkel. Op 1 januari 2008 ging in dat kader een pilot van start. De looptijd van de pilot bedroeg twee jaar. De pilot had tot doel de verdwijning en mogelijke uitbuiting van AMV’s in de leeftijd van 13 tot 18 jaar te voorkomen. AMV’s worden bij aankomst op Schiphol gescreend op basis van risicoprofi elen. Wanneer daar aanleiding toe is, worden AMV’s vervolgens onder verantwoordelijkheid van de voogdij-instelling Nidos in de beschermde opvang geplaatst. Ook later in de procedure is een dergelijke beslissing nog mogelijk. De beschermde opvang bestaat uit opvang in kleinschalige wooneenheden met 24 uur per dag toezicht (in ieder geval de eerste drie maanden) om verdwijning te voorkomen. De begeleiding van de AMV’s is daarbij gericht op het vergroten van hun kennis, vaardighe-den en weerbaarheid en het aanreiken van een alternatief toekomstperspectief. Daarbij worden zij nadrukkelijk voorgelicht over mensenhandel, uitbuiting en prostitutie. Om verdwijning te voorkomen, handelt een gespecialiseerde unit versneld de aanvragen af van AMV’s die in de beschermde opvang zitten. Daarbij wordt gestreefd naar een beslis-sing binnen drie maanden. Ook begeleidt DT&V deze AMV’s al na eerste afwijzing inten-sief om terugkeer voor te bereiden. Als AMV’s ondanks het toezicht toch verdwijnen, volgt aangifte bij de politie die direct een uitgebreid onderzoek uitvoert. 103

De pilot werd geëvalueerd door het WODC. Het toenmalige kabinet heeft op 18 juni 2010 het evaluatierapport aangeboden aan de Tweede Kamer.104

Belangrijkste bevindingen uit het rapport waren de volgende: Tijdens de uitvoering van de pilot is het percentage verdwijningen vanuit de amv-

opvang over de gehele linie afgenomen. Het percentage verdwijningen vanuit de beschermde opvang komt overeen met dat vanuit de reguliere opvangtypen gedu-rende looptijd van de pilot. In de kabinetsreactie wordt overwogen dat het percen-tage verdwijningen vanuit de beschermde opvang niet lager ligt waarschijnlijk is gele-gen in de omstandigheid dat juist de amv’s die meer risico lopen op verdwijning beschermd worden opgevangen.


103 Ibid, p. 31


46


De pilot was er aanvankelijk op gericht verdwijningen van vooral Indiase jongens en Nigeriaanse meisjes met behulp van beschermende maatregelen te beperken, later gevolgd door Chinese en Guinese amv’s. De instroom van amv’s met deze nationali-teiten is afgenomen of gelijk gebleven, terwijl in dezelfde periode de instroom van amv’s in de leeftijdscategorie 13 tot en met 17 jaar is toegenomen.

Het aantal amv’s dat in het kader van de pilot beschermde opvang is teruggekeerd, is beperkt en bedraagt tot dusver een zestal jongeren. De pilot was er primair op gericht om risico-amv’s te beschermen tegen verdwijning en uitbuiting.

In de brief en bijlage van 7 juli 2011 van minister Leers aan de Tweede Kamer is te lezen dat beschermde opvang van amv’s is gecontinueerd.105

Maatregelen tegen oneigenlijk gebruik reguliere toelatingsprocedures Het indienen van een reguliere aanvraag geeft in Nederland rechtmatig verblijf zo lang de behandeling duurt, ook bij kansloze aanvragen. Procedures die met dergelijke aan-vragen samenhingen namen al gauw anderhalf jaar in beslag. Dit leidde tot de indie-ning van dergelijke ‘kansloze’ aanvragen met het enkele doel om tijdelijk rechtmatig verblijf te krijgen. Daarbij waren ook al dan niet malafi de juridische adviesbureau’s en stichtingen betrokkene. Het kabinet besloot in april 2009 om tegen dergelijke praktij-ken op te treden door middel van verkorting van de periode nodig voor behandeling van reguliere aanvragen en door middel van wijziging van de regelgeving. In dat kader werden een aantal jaren daarvoor ook al bij de IND de zogenaamde M50-loketten inge-richt om het misbruik en oneigenlijk gebruik van toelatingsprocedures te voorkomen.106

Inspecties om illegale tewerkstelling tegen te gaanDe Inspectie SZW (voorheen Arbeidsinspectie) voert jaarlijks circa 10.000 controles uit bij bedrijven in het kader van de bestrijding van illegale arbeid. Een vreemdeling die zich zonder verblijfsvergunning in Nederland bevindt en van wie wordt geconstateerd dat hij of zij tegen betaling werkzaamheden uitvoert, is per defi -nitie illegaal tewerkgesteld.

Om illegale tewerkstelling tegen te gaan besloot het kabinet in 2004 tot een verplichte aanmelding door werkgevers van dienstverbanden op de eerste werkdag. Deze maat-regel wordt gehandhaafd met boetes. De eerstedagmelding (EDM) stelt de inspectie- en opsporingsdiensten in staat tot gerichte aanpak van illegale arbeid.

Ook werd besloten tot de instelling van een landelijk dekkend netwerk van interventie-teams. Samenwerking door overheidsorganisaties op het terrein van repressieve con-trole werd door het kabinet van groot belang geacht om illegale tewerkstelling aan te pakken. In deze teams werken de Inspectie SZW (voorheen Arbeidsinspectie), de Belas-tingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, de Sociale Verzeke-rings Bank, gemeenten en het Openbaar Ministerie samen.107




47


De effectiviteit van overheidsmaatregelen gericht tegen illegale tewerkstelling staat overigens wel ter discussie. In hun boek Onzichtbaar achter glas komen de auteurs tot de conclusie ‘dat het aantal arbeidsjaren dat door illegalen wordt vervuld, is afgeno-men. De auteurs vragen zich echter af of dit effect ook bereikt zou zijn zonder de komst van Poolse arbeidskrachten die gebruik maken van het vrij verkeer van personen. Het is denkbaar dat een deel van de arbeid die eerder door illegale werknemers werd verricht nu wordt gedaan door arbeidskrachten uit de Oost-Europese EU landen. Volgens de auteurs hebben daar waar illegale tewerkstelling nog voorkomt, ‘de maatregelen de verloedering van de arbeidsrelaties, fraude en oneigenlijke concurrentie bevorderd’. De maatregelen hebben namelijk volgens de auteurs ‘averechtse effecten die de kwets-baarste kwetsbaarder maken.’108

Mobiel Toezicht Veiligheid (voorheen Mobiel Toezicht Vreemdelingen)Door het Akkoord van Schengen vervielen de grenscontroles aan de landsgrenzen van Nederland met België en Duitsland. Hoewel de controles tussen de Schengenlanden zijn vervallen, moeten personen binnen het Schengengebied hun rechtmatig verblijf wel kunnen aantonen. Een aantal landen heeft maatregelen genomen om ongewenste ille-gale immigratie en criminaliteit tegen te gaan. In Nederland is de Koninklijke Mare-chaussee vanaf mei 1994 belast met het Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV) aan de bin-nengrens met België en Duitsland. Het doel van deze controles is het tegengaan van illegale immigratie en alle vormen van criminaliteit.

De controles vinden plaats in het gebied direct achter de grens en worden uitgevoerd in heel Nederland steekproefsgewijs op de wegen, in de treinen, op het water en bij lucht-verkeer.

In opdracht van het WODC is in 2001 onderzoek verricht naar de effectiviteit van het MTV. 109 Sinds 2001 zijn geen nieuwe evaluaties naar het functioneren van het MTV uit-gevoerd. Volgens de Koninklijke Marechaussee worden MTV controles nu effi ciënter en effectiever uitgevoerd. Daarbij maken zij zo veel mogelijk gebruik van Informatie Gestuurd Optreden (IGO). Dit betekent dat informatie van de politie wordt gebruikt bij de keuze van het tijdstip en de locatie, en dat bij de selectie van voertuigen gewerkt wordt met profi elen. De Koninklijke Marechaussee heeft daarnaast het systeem@MIGO-BORAS ontwikkeld. Dit systeem heeft als doel de Koninklijke Marechaussee technisch te ondersteunen bij de uitvoering van haar taken op het gebied van de handhaving van de Vreemdelingenwet.

Het systeem @MIGO-BORAS bestaat uit cameraopstellingen (vijftien vast, zes mobiel) aan de hoofdgrenswegen met België en Duitsland. Dit systeem kan verkeerspatronen waarnemen en op basis van algemene gegevens doelgroepprofi elen melden welk pas-serend voertuig voor controle interessant kan zijn.110

108 Benseddik A., Bijl M., (2004)

109 Witte R., (e.a.) (2010). Op basis van deze resultaten van deze evaluatie werd geconcludeerd ‘dat aan de effectieve bijdrage aan

de bestrijding van illegale immigratie door het mobiel toezicht vreemdelingen sterk moet worden getwijfeld. Deze twijfel

betreft zowel de repressieve functie als de preventieve functie van het mobile toezicht vreemdelingen’.


48


De Mensenhandel en -smokkel Informatie Groep (MIG)De MIG maakt deel uit van het IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC). De MIG analyseert gegevens op het gebied van mensenhandel, mensensmokkel en overige migratiecriminaliteit (zoals toelatingsfraude en illegale tewerkstelling). De MIG beoogt een bijdrage te leveren aan de bestuurlijke, de preventieve en de strafrechtelijke aan-pak van mensenhandel, mensensmokkel en daaraan te relateren strafbare feiten, zowel nationaal als internationaal. De MIG ontvangt informatie uit diverse bronnen. De signa-len worden door de MIG doorgeleid naar het Expertisecentrum Mensensmokkel/Men-senhandel van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) (zie ook paragraaf 2.2).111

3.4 Uitwegen uit illegaliteit

Deze paragraaf beschrijft onder andere welke ‘uitwegen’ er in Nederland bestaan om aan illegaliteit te ontsnappen dan wel illegaliteit te voorkomen. De mogelijkheden van rechtsbijstand voor illegale vreemdelingen worden ook in deze paragraaf belicht. Daarna wordt aandacht geschonken aan de situatie als dergelijke ‘uitwegen’ niet voor-handen zijn. Ten slotte gaat deze paragraaf in op de terugkeerproblematiek.

3.4.1 Een vergunning als uitweg uit de illegaliteit De omstandigheid dat een vreemdeling illegaal in Nederland verblijft laat onverlet dat hij of zij bepaalde banden met Nederland kan opbouwen. Zoals eerder in het rapport al opgemerkt kon het tot de inwerkingtreding van de Koppelingswet zelfs zo zijn dat ille-gale vreemdelingen gebruik maakten van bepaalde collectieve voorzieningen. Langdurig verblijf zonder verblijfstitel kan op zichzelf genomen volgens vaste recht-spraak geen aanspraken op verblijf creëren. Toch werden in het verleden van tijd tot in het kader van toetsing aan klemmende redenen van humanitaire aard voor bepaalde categorieën specifi eke beleidscriteria bekendgemaakt. De achtergrond van deze rege-lingen was veelal dat het verblijf van vele van deze langdurig zonder verblijfstitel ver-blijvende vreemdelingen al jaren bekend was bij de Nederlandse autoriteiten zonder dat tegen hen was opgereden.112

Witte-illegalen beleid In de jaren negentig van de vorige eeuw was er een regeling voor langdurig illegalen. Het daartoe ontwikkelde beleid droeg de naam ‘witte-illegalen’-beleid.

Eenmalige regeling In 2003 ten tijde van het kabinet Balkenende III werd de zogenaamde eenmalige rege-ling afgekondigd. Het ging daarbij om een afgeperkte groep asielzoekers die al geruime tijd in Nederland verbleven (voor 27 mei 1998) en die op 27 mei 2003 nog steeds in afwachting waren vaneen defi nitieve beslissing op hun eerste asielaanvraag.

111 INDIAC (2008) p.37

112 Kuijer, A. (red.) (2005). p. 220

49


Regeling tot afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet Van meer recente datum en tegelijk tot op heden de laatste regularisatie, is de regeling tot afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet (RANOV), ook wel pardonregeling genoemd.

Nadat er, na heftig politiek debat eind 2006, een tijdelijke uitzettingsstop was gekomen voor die categorieën vreemdelingen die mogelijk onder het pardon zouden vallen, werd tijdens de coalitieonderhandelingen voor het kabinet Balkenende IV een compro-mis bereikt over een pardonregeling.113 Uitgeprocedeerde asielzoekers die nog onder de oude Vreemdelingenwet (de Vreemdelingenwet van vóór 1 april 2001) asiel hadden aangevraagd konden onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning.

In het regeerakkoord werd aan de uitvoering van de regeling een aantal voorwaarden gekoppeld. Ten eerste diende er een akkoord te komen tussen het Rijk en de gemeen-ten, verenigd in de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), over de uitvoering van de regeling en de consequenties daarvan. Daarbij golden de volgende uitgangspun-ten: De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de huisvesting en integratie van vergun-

ninghouders. Van de gemeenten wordt medewerking verwacht bij de terugkeer van vreemdelin-

gen. Er moet een einde komen aan gemeentelijke (fi nanciering van) de noodopvang voor

uitgeprocedeerde asielzoekers die niet meer rechtmatig in Nederland verblijven.

Ten tweede werd aan het pardon het voornemen gekoppeld om de toelatingsproce-dure voor asiel te verbeteren en om te voorkomen dat er nieuwe achterstanden ont-staan.

Uiteindelijk is het akkoord met de VNG gesloten op 25 mei 2007. Na een uitgebreid debat in de Tweede Kamer is de zogenaamde Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet op 15 juni 2007 in werking getreden.114 Bij brief van 9 december 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer bericht dat de Regeling per 1 januari 2009 werd gesloten.115 Uiteindelijk is aan circa 30.000 vreemdelingen een verblijfsvergunning verleend in het kader van deze regeling.

In paragraaf 2.1 werd al de kanttekening bij deze regularisatie maatregelen gemaakt dat de meeste vreemdelingen die op grond van een dergelijke regularisatie alsnog een verblijfsvergunning kregen niet illegaal in Nederland verbleven maar veelal nog in pro-cedure waren in afwachting van een defi nitief besluit op hun (herhaalde) aanvraag.



115 Besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 19 december 2008,nr. 2008/31, houdende wijziging van de

Vreemdelingencirculaire 2000. Stcrt. 2008, nr. 2562

50


Discretionaire bevoegdheid door de ministerNaast de hierboven beschreven regelingen die uitsluitend een categoriaal karakter dra-gen heeft in Nederland de minister ook de mogelijkheid om in individuele zaken te besluiten tot verblijfsaanvaarding en een reguliere verblijfsvergunning te verlenen. Alle beperkingen waaronder een reguliere verblijfsvergunning kan worden verleend zijn opgesomd in het Vreemdelingenbesluit. De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel heeft echter de discretionaire bevoegdheid (vrije beslissingsruimte) om een ver-blijfsvergunning regulier te verlenen onder een andere beperking dan daar genoemd. Deze discretionaire bevoegdheid is neergelegd in art. 3.4, derde lid Vb. Van deze bevoegdheid kan op twee manieren gebruik worden gemaakt. Wanneer onvoorziene gevallen een categoriaal karakter hebben, zal veelal op grond van deze bevoegdheid een beleidsregel worden opgesteld voor de gehele groep. Daarnaast kan ook in bijzon-dere individuele situaties aanleiding zijn om onder gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid tot een inwilliging over te gaan.

Deze bevoegdheid is beperkt tot het verstrekken van een reguliere verblijfsvergunning. Een asielvergunning kan alleen worden verstrekt op de a tot en met f van artikel 29 Vreemdelingenwet. Een door de vreemdeling gevoerde asielprocedure kan dus niet leiden tot verstrekking van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid op grond van art. 3.4, derde lid Vb. Als na een asielproce-dure een reguliere aanvraag wordt ingediend kan dit uiteraard wel leiden tot afgifte van een dergelijke reguliere verblijfsvergunning.

Van de discretionaire bevoegdheid zal doorgaans pas gebruik worden gemaakt wan-neer zeer speciale individuele omstandigheden van de vreemdeling aanleiding geven tot het oordeel dat van een schrijnende situatie sprake is, terwijl op grond van het beleid de vreemdeling noch voor een asielvergunning, noch voor een reguliere vergunning in aanmerking komt.116

Overigens komt het ook voor dat individuele zaken leiden tot aanpassing van het asiel-beleid. Ter illustratie volgt hieronder (zie kader) een recent voorbeeld van de totstand-koming van een dergelijke beleidaanpassing.

116 INDIAC – NL EMN NCP (2010a) pp 30,31

51


In Nederland speelt met enige regelmaat de discussie rond de terugkeerproblema-tiek van al dan niet alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Het betreft in de meeste gevallen kinderen die al geruime tijd in Nederland verblijven en die na jaren, vak slepende juridische procedures worden geacht terug te keren naar hun land van herkomst. De Kamerleden Spekman en Anker hebben in 2010 aandacht gevraagd voor deze problematiek. Op 21 april 2010 hebben zij een motie inge-diend waarin zij het kabinet verzochten een beperking in de Vreemdelingenwet en Vreemdelingenbesluit op te nemen op grond waarvan een minderjarig kind van een vreemdeling een verblijfsvergunning kan krijgen waarbij het geworteld zijn in de Nederlandse samenleving als een van de voorwaarde wordt genoemd.117

In een brief van 7 december 2010 liet de minister voor Immigratie en Asiel weten deze motie niet verantwoord te vinden.118

Inmiddels was er de nodige ophef ontstaan over het veertienjarige Afghaanse meisje Sahar. In 2004 werd de eerste asielaanvraag van Sahars familie afgewezen. Na een kort verblijf van de familie in Zweden diende de familie in Nederland een nieuwe asielaanvraag in. Ook deze aanvraag werd afgewezen. In januari 2011 verklaarde de rechtbank het beroep van de familie gegrond. De rechter neemt aan dat de dochter van jongs af aan is opgevoed met Nederlandse opvattingen en zich die opvattingen en overeenkomstige levensstijl heeft eigen gemaakt. Nadat hij het ministerie van Buitenlandse Zaken had gevraagd specifi ek te rappor-teren over de situatie van schoolgaande meisjes in Afghanistan heeft de minister op 8 april 2011 de Tweede kamer bericht van dat aan Sahar en haar familie en verblijfsvergunning wordt verleend.119 De minister kondigde vervolgens nieuw landgebonden asielbeleid aan dat op 2 mei 2011 is opgenomen in de Vreemdelin-gencirculaire.

Vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekkenEen andere categorie vreemdelingen aan wie ambtshalve een verblijfsvergunning regu-lier voor bepaalde tijd kan worden verleend, betreft die vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken.

Uitgangspunt van het Nederlandse beleid is dat alle uitgeprocedeerde vreemdelingen terug kunnen naar hun land van herkomst. Toch kunnen zich bijzondere situaties voor-doen waarin een vreemdeling buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken omdat hij de benodigde reisdocumenten niet kan bemachtigen, terwijl er geen twijfel bestaat over de door hem verstrekte gegevens over zijn identiteit en nationaliteit. Hier-van kan bijvoorbeeld sprake zijn als de vreemdeling staatloos is en hij geen wedertoela-ting kan verkrijgen tot het land waar hij eerder bestendig verblijf had.

De vreemdeling kan in deze gevallen in aanmerking komen voor een verblijfsvergun-ning onder de beperking ‘verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Neder-land kan vertrekken’.

117 Kamerstukken II 2009/10, 19 637 nr. 1340

118 Kamerstukken II 2010/11, 19637, nr. 1379

119 Kamerstukken II, 2010/11, 19637 nr. 1410

52


De vreemdeling moet zelf aan de hand van objectief toetsbare bewijsstukken kunnen aantonen dat de autoriteiten van het land van herkomst of van het land waar hij verblijf heeft gehad, geen medewerking zullen verlenen aan zijn terugkeer. De vreemdeling heeft bij de pogingen om de vereiste medewerking van de betreffende autoriteiten te krijgen, en om in het bezit te komen van de benodigde reisdocumenten, een eigen ver-antwoordelijkheid. Er zijn drie categorieën vreemdelingen die in aanmerking kunnen komen voor een verblijfsvergunning op grond van het beleid ten aanzien van vreemdelin-gen die buiten hun schuld niet uit Nederlandkunnen vertrekken. Deze categorieën zijn:

vreemdelingen die zonder succes geprobeerd hebben te vertrekken uitgeprocedeerde AMV’s vreemdelingen die om medische redenen niet kunnen vertrekken.120

Uitgeprocedeerde AMV’s komen in aanmerking voor een dergelijke vergunning omdat in het geval de overheid drie jaar of langer de zorgplicht voor een minderjarige op zich heeft genomen zonder tot terugkeer over kon worden gegaan, zij daarmee te kennen geeft niet in staat te zijn in dat geval de terugkeer te realiseren. Indien in dat geval geen schuld ligt bij de vreemdeling zelf en hij de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt kan de vreemdeling in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier.121

B9 regeling Slachtoffers van mensenhandel die aangifte doen tegen hun handelaren komen in aan-merking voor een tijdelijke verblijfsvergunning. Het beleid hiervoor is uitgewerkt in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire, vandaar de naam B9-regeling. Deze regeling geldt sinds het najaar van 2007 ook voor slachtoffers die geen aangifte willen doen, maar wel op andere wijze willen meewerken aan opsporing en vervolging. Dit beleid is binnen de EU geharmoniseerd door de implementatie van Richtlijn 2004/81/EG inzake de verlening van een verblijfstitel voor mensenrechtenslachtoffers.122

RechtsbijstandIedereen die rechtsbijstand nodig heeft maar dit niet zelf kan betalen, heeft recht op gesubsidieerde rechtsbijstand. Ook ‘illegalen’ kunnen aanspraak maken op gesubsidi-eerde rechtsbijstand.

Raad voor RechtsbijstandEen illegale vreemdeling zal doorgaans geen advocaatkosten kunnen betalen. De advo-caat kan voor de kosten die hij voor de illegale vreemdeling maakt een toevoeging123

aanvragen bij de Raad voor Rechtsbijstand. Voor deze toevoeging is het normaal gespro-ken nodig dat de advocaat (of mediator) een Burgerservicenummer (Sofi -nummer) of

120 INDIAC – NL EMN NCP (2010a) pp. 26, 27

121 Besluit van de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Justitie van 23 maart 2007, nr. 2007/02, houdende wijziging van

de Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 2007 nr. 68

122 Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de

bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of

hulp hebben gekregen bij illegale immigratie. PbEU 2004, L 261/19-23.

123 Toevoeging is een vorm van gesubsidieerde rechtsbijstand waarbij de Raad voor de Rechtsbijstand een groot gedeelte van

de kosten van de advocaat betaald. http://www.rvr.org/nl/subhome_rz/rechtsbijstandverlener

53


een vreemdelingennummer van de cliënt kan overleggen, in het geval van illegale vreemdelingen is dit in veel gevallen niet mogelijk. Toch kan er rechtsbijstand aange-vraagd worden en wel op de volgende manier:

Verklaring van onderhoudVoor het aanvragen van rechtsbijstand is het van belang dat de illegale vreemdeling een verklaring kan overleggen van iemand die hem of haar onderhoudt. Hierbij kan gedacht worden aan familie, vrienden of iemand van de kerk die voorziet in het levensonder-houd van de illegale vreemdeling. Een geschreven briefje waarop bijvoorbeeld het familielid schrijft dat hij voorziet in het levensonderhoud van de illegale vreemdeling, is voldoende. Het gaat erom dat de Raad voor de Rechtsbijstand kan zien dat iemand zelf niet voldoende vermogen heeft om de rechtsbijstand te betalen. De advocaat moet dit briefje overhandigen bij het aanvragen van de toevoeging. Geen verklaringKan iemand geen verklaring overleggen, dan kan de Raad voor de Rechtsbijstand niet zien over welk vermogen de ‘illegaal’ bezit. In zo’n geval moet de ‘illegaal’ altijd zelf een eigen bijdrage betalen. Dit is vastgesteld op € 94,- GeheimhoudingsplichtDe Raad voor Rechtsbijstand heeft een geheimhoudingsplicht. Zij zullen de gegevens die zij ontvangen van de verklaring over de ‘illegaal’ niet mogen gebruiken om deze bijvoorbeeld door te geven aan de politie of Immigratie en Naturalisatiedienst (IND).124

Juridisch LoketVoor eenvoudige juridische vragen kan er in Nederland ook door iedereen contact wor-den gezocht met het Juridisch Loket. Dit is een onafhankelijke organisatie waar ieder-een binnen kan lopen voor gratis juridisch advies.

3.4.2 Terugkeer Vreemdelingen waarvan is vastgesteld dat zij niet in aanmerking komen voor regulari-satie worden niet anders behandeld dan vreemdelingen van wie de aanvraag om een verblijfsvergunning is afgewezen. Zij zijn dus niet of niet langer legaal in Nederland. Illegaal verblijf is niet verboden, de Vreemdelingenwet kent geen verbod om zonder verblijfstitel in Nederland te verblijven, echter als je geen legaal verblijfsrecht hebt, ben je wel verplicht Nederland te verlaten. Artikel 61 van de Vreemdelingenwet kent de rechtsplicht om Nederland te verlaten. Artikel 62 Vreemdelingenwet regelt de vertrek-plicht. Vreemdelingen zijn verplicht Nederland te verlaten binnen een vastgestelde vertrektermijn. In het geval de vreemdeling geen gehoor geeft aan deze verplichting dan kunnen de bevoegde autoriteiten de persoon in kwestie verwijderen. De bevoegd-heid tot uitzetting is geregeld in artikel 63 Vreemdelingenwet.125

124 http://www.illegaalkind.nl/?pageAlias=hoofd&mainId=55&id=312&setNivo=3

125 Kuijer, A. (red.) (2005). pp. 554, 555

54


Uitgangspunt in het Nederlandse terugkeerbeleid is echter zelfstandige terugkeer. Zelf-standig vertrek wordt gestimuleerd met terugkeerondersteuning. Vreemdelingen zon-der verblijfstitel die zelfstandig willen terugkeren naar hun land van herkomst, kunnen worden ondersteund bij het opbouwen van een bestaan. Voor ex-asielzoekers gelden vaak aparte regelingen waarbij zij worden geholpen met fi nanciële ondersteuning of met ondersteuning in natura (bijvoorbeeld bij scholing, het opzetten van een onderne-ming) of met een combinatie van beide. In dit kader is, onder regie van de DT&V, een grote rol weggelegd voor niet-gouvernementele organisaties en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Een overzicht van bestaande programma’s is te vinden in het EMN rapport Gefaciliteerde terugkeer- en herintegratieprogramma’s in Nederland.

Nieuwe asielprocedureOp 1 juli 2010 is de nieuwe asielprocedure in werking getreden: de zogeheten Verbe-terde Asielprocedure. In de brief van 24 juni 2008 waarin de verbeterde Asielprocedure wordt voorgesteld heeft het kabinet uitgelegd dat verbeteringen van de asielprocedure ook terugkeer bevorderen omdat zo vroeg mogelijk wordt gestart met identiteits- en nationaliteitsonderzoek.126 Deze verbeterde procedure beoogt een snellere en zorgvul-digere afhandeling van asielaanvragen, aldus het kabinet Daarnaast werd voorzien dat het aantal herhaalde aanvragen door de wijzigingen in de procedure zal afnemen. De verwachting bij het kabinet was dat meer aanvragen dan voorheen in het aanmeldcen-trum zouden kunnen worden afgehandeld, waardoor meer asielzoekers als in het aan-meldcentrum duidelijkheid krijgen over hun asielverzoek.127 In bovengenoemde brief worden ook maatregelen vastgesteld om de effectiviteit van het terugkeerbeleid in den brede te vergroten. Eerdere verbeteringen die de Vreemdelingenwet 2000 heeft gebracht worden hierdoor volgens het kabinet versterkt. Zo trof het kabinet de vol-gende maatregelen om de effectiviteit van het terugkeerbeleid te vergroten:

ex-asielzoekers na afl oop van de vertrektermijn gedurende maximaal twaalf weken vanuit een vrijheidsbeperkende locatie aanvullend begeleiden bij terugkeer;

intensivering van de strategische benadering van herkomstlanden, inclusief maat-werk ter ondersteuning van deze landen bij effectief migratiebeheer;

uitbreiding van de mogelijkheden van individuele herintegratie-ondersteuning voor vreemdelingen.

Het kabinet benadrukte dat de hierboven bedoelde vrijheidsbeperkende maatregel geen opvangmaatregel betrof, maar een maatregel die de bewegingsvrijheid beperkt om toezicht op de vreemdeling uit te kunnen oefenen voor het vertrek van die vreem-deling.128

Vreemdelingenbewaring In paragraaf 2.2 werd reeds gesproken over de juridische context van het middel vreem-delingenbewaring. Vreemdelingenbewaring is een vrijheidsontnemende maatregel ten behoeve van uitzetting. De maatregel is geregeld in artikel 59 Vreemdelingenwet 2000.


127 INDIAC - NL EMN NCP (2010) p. 41


55


Formeel is de vreemdelingenbewaring een administratieve maatregel, die slechts dan zou mogen worden toegepast als met minder ingrijpende middelen niet hetzelfde doel kan worden bereikt (ultima ratio of ultimum remedium beginsel) en die, als ze wordt toe-gepast, de vreemdeling niet verder in zijn rechten en vrijheden zou mogen beperken dan door het doel van de maatregel– de beoogde uitzetting – gerechtvaardigd is (beginsel van minimale beperkingen). Sommige juridische experts menen echter dat dit uitgangs-punt van de vreemdelingenbewaring als ultimum remedium sterk is uitgehold.129

Amnesty International volgt al jarenlang met een kritisch blik het Nederlandse beleid met betrekking tot vreemdelingendetentie.In een rapport uit 2010 Vreemdelingendetentie: in strijd met de mensenrechten conclu-deert Amnesty dat, ‘enkele verbeteringen ten spijt, de Nederlandse praktijk van vreem-delingendetentie niet wezenlijk is verbeterd sinds het verschijnen van haar rapport in 2008. De Nederlandse situatie is daarom nog steeds strijdig met internationale mensen-rechten. De belangrijkste aanbevelingen uit 2008, zoals het gebruik van alternatieven voor vreemdelingendetentie, waaronder een periodieke meldplicht of een borgsom, zijn niet opgevolgd’, aldus Eduard Nazarski, directeur van Amnesty International Neder-land.130

Dat de kritiek van Amnesty lang niet door alle partijen in het parlement wordt gedeeld blijkt wel uit de reactie vanuit de fractie van de VVD. Een van de Kamerleden van deze partij is niet overtuigd door de alternatieven die Amnesty aandraagt zoals een meld-plicht of een borgsom. Vreemdelingen zullen zich daaraan proberen te onttrekken, vreest zij. ‘Het klinkt sympathiek, maar niet alle mensen zijn te goeder trouw. Er zitten veel mensen in detentie die hun papieren bewust zijn kwijtgeraakt of een verkeerd land van herkomst opgeven en dus obstructie plegen.’131

Ook de effectiviteit van vreemdelingenbewaring wordt in twijfel getrokken. De over-heid ziet het als onontbeerlijk instrument om terugkeerbeleid te effectueren echter in een onderzoek door IOM wordt geconcludeerd dat voor far most migrants a stay in immigration detention does not affect their lack of willingness to return.132

GrensdetentieGrensdetentie is geregeld in artikel 6 Vreemdelingenwet. De maatregelen in dit artikel zijn gericht op het voorkomen van het wederrechtelijk verkrijgen van toegang aan de buitengrens tot het Nederlands grondgebied c.q. het gehele Schengen-grondgebied. Om dit doel te bereiken, kan de vreemdeling verplicht worden zich op te houden in een door de grensbewakingambtenaar aangewezen ruimte of plaats. In het belang van grensbewaking en de internationale betrekkingen moet worden voorkomen dat een vreemdeling aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd – maar die Nederland niet onmiddellijk kan verlaten – zich in de tijd tot aan zijn vertrek toch feitelijke toegang tot Nederland kan verschaffen, aldus hoofdstuk A6/2.2 Vreemdelingencirculaire.133

129 Kalmthout van, A.M. (2007)

130 http://www.amnesty.nl/nieuwsportaal/rapport/vreemdelingendetentie-in-strijd-met-de-mensenrechten

131 ‘Niet iedereen is te goeder trouw’. De Volkskrant. 13 november 2010

132 IOM (2011).

133 Baudoin P. Burgt van de A., Kalmthout van A. (2008).

56


Terugkeer vaak lastig te realiseren Terugkeer van vreemdelingen naar hun land van herkomst is vaak een ingewikkeld pro-ces. Autoriteiten die voorwaarden stellen aan de gedwongen terugkeer van hun onderdanen,vreemdelingen die zelf niet meewerken, de specifi eke situatie in landen van herkomst maar ook humanitaire aspecten kunnen terugkeer bemoeilijken. Daarbij kan worden gedacht aan de problematiek rond alleenstaande minderjarige vreemde-lingen, ziekte of lichamelijke handicaps van vreemdelingen die terugkeer in de weg staan, de gevorderde leeftijd die terugkeer bemoeilijken. Hiervoor werden reeds enkele van deze categorieën van vreemdelingen beschreven die onder bijzondere omstandig-heden alsnog voor een verblijfsvergunning in aanmerking kunnen komen.

Oprichting Dienst Terugkeer & VertrekOm de effectiviteit van het terugkeerbeleid te vergroten is in Nederland een aantal jaren geleden besloten terugkeeractiviteiten bij een afzonderlijke organisatie onder te brengen. Deze Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), is op 1 januari 2007 van start is gegaan (zie ook paragraaf 2.2).

Terugkeer is moeilijk indien het land van herkomst niet meewerkt aan het verstrekken van de benodigde reisdocumenten. In uitzonderlijke gevallen kan de DT&V een EU-document (of EU-laissez-passer) gebruiken als alternatief voor de gebruikelijke reis-documenten. Dit is afhankelijk van het betreffende land van herkomst aan de ene kant en de beschikbaarheid van eventuele andere ondersteunende documenten (met betrek-king tot identiteit en/of nationaliteit) aan de andere kant.

Indien de bovengenoemde methoden niet leiden tot het gewenste resultaat dan zal de DT&V trachten de relatie met centrale autoriteiten in landen van herkomst te verbete-ren, bijvoorbeeld door werkbezoeken of missies te organiseren. Ook kan worden gedacht aan ontmoetingen met vertegenwoordigers van sleutelorganisaties met het oog op het tot stand brengen van overeenkomsten op het gebied van (gedwongen) terugkeer. Als laatste instrument kan de DT&V, in nauwe samenwerking met de Directie Migratiebeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Buitenlandse Zaken, besluiten om samenwerking op het gebied van terug- en of overnameovereenkomsten te verbinden aan andere onderwerpen op het gebied van de bilaterale relatie tussen land van herkomst en Nederland.

Zoals hiervoor al opgemerkt vormen alleenstaande minderjarige vreemdelingen qua terugkeer een groep die vaak extra aandacht behoeft. Voor deze categorie vreemdelin-gen moet de DT&V vaststellen dat er adequate opvangmogelijkheden bestaan in het land van herkomst. In eerste instantie wordt getracht om de AMV te herenigen met de ouders en/of familieleden. Mocht dit niet lukken dan probeert de DT&V de minderjarige daadwerkelijk onder te brengen bij een instelling voor wezen in het land van herkomst.

57


Voor personen met een handicap en/of medische problemen kan een medisch advies worden gevraagd in verband met de reis en de aankomst in het land van herkomst. Daarnaast kan vlak voor vertrek een fi t-to-fl y worden angevraagd.

Alleenstaande minderjarige vreemdelingen In haar brief van 26 mei 2008 maakte de toenmalige staatssecretaris van Justitie een pakket van maatregelen bekend dat onder andere betrekking had op de terugkeer van ex-AMV’ s. Het ging daarbij om de volgende maatregelen: de DT&V faciliteert de terugkeer op intensieve wijze; verwijderbare ex-AMV’ s kunnen worden geplaatst in een vrijheidsbeperkende loca-

tie, dit om de terugkeerfacilitering voort te kunnen zetten; de mogelijkheden om (gedwongen) terugkeer naar landen van herkomst te realise-

ren worden verbeterd door inzet op cruciale factoren voor een succesvolle terugkeer, namelijk de medewerking van de minderjarige en van het land van herkomst.

Experiment perspectief Naar aanleiding van de motie Spekman134 van 3 juli 2008 is in samenspraak met 20 gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op 1 oktober 2009 het ‘experiment Perspectief’ van start gegaan. Het experiment beoogde het voorkomen van illegaliteit onder voormalig alleenstaande minderjarige vreemdelingen (ex-AMV’s van 18 jaar en ouder) en omvatte 20 steunpunten verspreid over het land. Het bieden van een realistisch perspectief gericht op de toekomst stond centraal in het experiment. De belangrijkste ‘trajecten’ bestonden uit ofwel een verblijfsvergunning in Nederland, ofwel (begeleide) terugkeer naar het land van herkomst. Het experiment liep van 1 oktober 2009 tot 1 april 2011. In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum van het ministerie van veiligheid en Justitie is een evaluatieon-derzoek uitgevoerd. Op grond van dit evaluatieonderzoek heeft de minister voor Immi-gratie en Asiel en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken besloten, vanwege de tegenvallende resultaten, het experiment niet langer fi nancieel te ondersteunen.135

VertrekmoratoriumEr zijn situaties denkbaar waarin, nadat de asielaanvraag onherroepelijk is afgewezen en de vreemdeling Nederland dient te verlaten, de situatie in het land van herkomst zodanig wijzigt dat onzeker is of daar naartoe kan worden uitgezet. In die situatie kan de Minister besluiten dat deze categorie vreemdelingen niet gedwongen worden uitge-zet. Er is dan sprake van een zogenaamd ‘vertrekmoratorium’. Een vreemdeling die onder dit vertrekmoratorium valt, heeft rechtmatig verblijf in Nederland. Voor de duur van het vertrekmoratorium wordt hij in het bezit gesteld van een bewijs van rechtmatig verblijf. De geldigheidsduur van het rechtmatig verblijf is gelijk aan de duur van het vertrekmoratorium.136

134 Kamerstukken II 2007/08, 19 637 nr. 1211


136 INDIAC – NL EMN NCP (2010a). p.35

58


59


4 EUROPESE EN INTERNATIONALE SAMENWERKING

In dit hoofdstuk wordt een overzicht geboden van bestaande Europese en internatio-nale samenwerking om illegale migratie terug te dringen, waaronder overeenkomsten met derdelanden en met andere lidstaten.

4.1 Samenwerkingsovereenkomsten

Allereerst wordt ingegaan op terug- en overnameovereenkomsten.

Een terug- en overnameovereenkomst (T&O) is een overeenkomst die tot doel heeft de terugname van wederzijdse onderdanen en de overname van uit die landen afkomstige vreemdelingen te vergemakkelijken en daarvoor o.a. procedures en termijnen vast te stellen. Het gaat daarbij uiteraard om de terug- en overname van vreemdelingen aan wie op grond van nationale wetgeving niet (of niet langer) rechtmatig verblijf op het grondgebied van een van de overeenkomstsluitende partijen is toegestaan. Nederland is partij bij met diverse landen gesloten T&O’s respectievelijk in Benelux- en EU-verband.

Afspraken ten behoeve van de praktische uitvoering van een T&O worden in de regel vastgelegd in een uitvoeringsprotocol. Waar het overeenkomsten in Benelux-verband betreft worden genoemde uitvoeringsprotocollen gelijktijdig met de T&O zelf gesloten en vormen daarmee een onlosmakelijk geheel. Weliswaar geldt dit ook voor EU-T&O’s, echter de bijbehorende uitvoeringsprotocollen worden eerst na sluiting van de T&O bilateraal onderhandeld en afgesloten. Voor Nederland geldt dat dit in Benelux-ver-band gebeurt. Hieronder is een overzicht opgenomen van alle thans bestaande Bene-lux-T&O’s. Het gaat daarbij zowel om overeenkomsten met derde landen als met andere lidstaten.

AlbaniëBosnië-HerzegovinaBulgarijeDuitsland Estland FrankrijkHongarijeKroatiëLetlandLitouwen MacedoniëOostenrijkPolen

60


Roemenië Servië SloveniëSlowakijeZwitserland

4.2 Andere vormen van samenwerking met landen

Hieronder wordt een overzicht geboden van vormen van samenwerking van meer ope-rationele aard tussen Nederland en derdelanden of tussen Nederland en andere lidsta-ten.

Samenwerkingsovereenkomsten op het gebied van terugkeerOp het gebied van terugkeer heeft Nederland samenwerkingsovereenkomsten geslo-ten met verschillende landen van herkomst. De nadruk bij deze overeenkomsten ligt op operationele samenwerking. Daarbij kan worden gedacht aan duidelijke procedures in het kader van het verifi catie proces om de identiteit en nationaliteit vast te stellen en het verkrijgen van reisdocumenten om gedwongen terugkeer van derdelanders te effectueren.

Netwerk van Immigration Liaison Offi cersNederland onderhoudt een netwerk van Immigration Liaison Offi cers (zie ook para-graaf 3.1) Deze 28 ILO’s die de IND en de Koninklijke Marechaussee momenteel hebben gestationeerd in het buitenland werken allen samen met collega’s van andere landen die ook als ILO zijn aangesteld. Het is essentieel dat kennis en ervaring op het gebied van trends, reisroutes en modi operandi met betrekking tot illegale migratie op dagelijkse basis wordt gedeeld. De IND heeft momenteel ILO’ s gestationeerd in Beijing, Sjanghai, Bangkok, Moskou, Istanboel, Amman, Dubai, Accra, Abuja, Nairobi, Pretoria en Kiev.

Mediterranean Transit Migration (MTM)Zoals in paragraaf 3.1. ook reeds werd opgemerkt steunt Nederland het Mediterranean Transit Migration (MTM) I-mapproject van de ICMPD.De Mensenhandel en -smokkel Informatie Groep MIG is namens Nederland leverancier van deze gegevens en verantwoordelijk voor het actueel houden ervan. De ILO’s facili-teren de ICMPD voor wat betreft regionale bijeenkomsten waarop bekendheid wordt gegeven aan de I-Map zodat het netwerk ten behoeve van de I-Map kan worden uitge-breid.

Alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV)Nederland meent dat de positie van amv’s kan worden verbeterd door hun snel en vol-ledig uitsluitsel te bieden over hun verblijfsperspectief. amv’s die niet in aanmerking komen voor internationale bescherming dienen zo snel mogelijk terug te keren naar hun land van herkomst. Dit om te voorkomen dat jongeren onderweg naar, of in Europa

61


in een uitbuitingssituatie terecht komen. Hiertoe is in 2010 samenwerking geïnitieerd tussen Noorwegen, Zweden, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, welke zich onder meer richt op de opsporing van de ouders van niet begeleide minderjarigen en preven-tie via het geven van voorlichting in landen van herkomst over de gevaren van illegale immigratie.137

EURINT ProjectHet project ‘European Initiative on Integrated Return Management’, (EURINT) betreft een samenwerking tussen Nederland (Dienst Terugkeer en Vertrek), Duitsland (Zentrale Ausländerbehörde Stadt Bielefeld), België (Dienst Vreemdelingenzaken) en Roemenië (Roemeense Immigratiedienst) met als doel operationele samenwerking op drie terrei-nen.

Allereerst gemeenschappelijk optreden richting autoriteiten in derde landen met als doel de samenwerking te verbeteren op het gebied van terugkeer (terug –en overname, afgifte Laissez-Passers etc.). Dit doel wordt gerealiseerd door middel van het organise-ren van gemeenschappelijke missies richting de volgende landen: Pakistan, DR Congo, Nepal, Bangladesh, Tunesië en Guinee. Tijdens deze missies wordt gesproken met de verantwoordelijke autoriteiten, zoals consulaire diensten en immigratiediensten. In voorkomende gevallen worden deze diensten gevraagd naar de genoemde lidstaten te komen voor een tegenbezoek.

Daarnaast worden er gezamenlijke taskforces georganiseerd waarbij het verbeteren van het identifi catieproces van de vreemdeling centraal staat. Tot op heden zijn er task-forces gekomen uit Armenië, Azerbeidzjan en Nepal. In de resterende projectperiode zullen nog enkele taskforces plaatsvinden onder fi nanciering van het EURINT project.

Tot slot hebben Nederland en Duitsland de afspraak binnen EURINT II om ook gezamen-lijk verwijderingen te effectueren binnen het project. Tot op heden hebben gemeen-schappelijke verwijderingen plaatsgevonden naar Nepal. Het betreft hier overigens geen overheidsvluchten maar verwijderingen via normale lijnvluchten waarop escorte-rende medewerkers aanwezig zijn. Het EURINT I project is op 1 februari 2011 gestart en zal tot 1 augustus 2012 lopen.138 EURINT II zal tot 31 december 2012 lopen.

Gedurende de looptijd van het project hebben de EURINT partners de voordelen van de samenwerking ondervonden. Daarnaast hebben ook andere lidstaten hun interesse getoond om deel te nemen aan het project. Dit heeft geleid tot het opstellen van een voorstel om aan EURINT I een vervolg te geven.


138 INDIAC - NL EMN NCP (2011b)

62


139 INDIAC – NL EMN NCP (2011a) p.73

4.3 Samenwerking in EU-verband of andere internationale organisaties

Binnen de EU werkt Nederland samen met andere lidstaten aan gezamenlijke terug-keeroperaties. De algemene coördinatie ligt bij de Afdeling Terugkeeroperaties (Return Operations Sector ROS) van Frontex. Frontex biedt aan alle lidstaten de mogelijkheid om deel te nemen aan de georganiseerde gezamenlijk terugkeeroperaties. In 2010 heeft Nederland in 7 gecoördineerde Frontex vluchten deelgenomen. Twee vluchten werden door Nederland georganiseerd.

Naast de binnen Frontex georganiseerde gezamenlijke terugkeeroperaties, neemt Nederland deel aan charters die door andere EU landen worden georganiseerd. Deze deelname hangt af van de beschikbaarheid van eventuele vluchten, en of Nederland voldoende aanbod van illegale vreemdelingen heeft voor deze vluchten. Alle kosten moeten met de organiserende lidstaat worden verrekend. Deze vluchten konden aldus gefi nancierd worden vanuit de (nationale) ETF. Nederland heeft in 2010 aan 3 vluchten deelgenomen, dit in overeenstemming met bilaterale afspraken.139

In het Border Security Training Center van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol worden ten behoeve van Frontex trainingen verzorgd voor grenswachters uit de EU. Sinds 2010 heeft Nederland ook verscheidene malen bijgedragen aan grensbewakings-operaties door middel van de inzet van groot materieel. In zowel 2010 als 2011 hebben twee mijnenjagers deelgenomen aan de operatie INDALO bij de Zuid-Spaanse kust. In september 2010 heeft een vliegtuig van de Kustwacht deelgenomen aan operatie Poseidon in de Egeïsche zee bij Griekenland. Hetzelfde vliegtuig heeft in maart 2011 deelgenomen aan de operatie Hermes in de Middellandse Zee bij Italië. Ten slotte heeft Nederland van oktober 2010 tot maart 2011 een forse bijdrage geleverd aan de inzet van speciale grensinterventieteams (RABIT) aan de landgrens tussen Griekenland en Turkije. Vanuit Nederland zijn 48 grenswachters en een aantal tolken beschikbaar gesteld. Ook in operatie ‘Poseidon Land’ die de snelle interventieteams vanaf maart 2011 heeft vervangen, draagt Nederland bij door grenswachters en tolken in te zetten. Van maart tot november 2011 bestond de Nederlandse inzet uit ruim 76 grenswachters.

63


5 INVLOED VAN EU-BELEID EN EU-WETGEVING

Ook op het gebied van het bestrijden van illegale migratie drukt Europa een steeds belangrijker stempel op het nationale beleid. In dit hoofdstuk wordt een overzicht geboden van de stand van zaken met betrekking tot de invloed van de EU-beleid en EU-wetgeving op dit beleidsterrein. Ook wordt stilgestaan bij activiteiten gefi nancierd uit het Europese Buitengrenzenfonds en het Terugkeerfonds voor zover die activiteiten bijdragen aan het tegengaan van illegale migratie.

5.1 Europese invloed op nationaal beleid

TerugkeerrichtlijnHet wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn is op 1 november 2011 aangenomen door de Tweede Kamer. Ver-volgens heeft de Eerste Kamer het voorstel op 13 december 2011 aangenomen. Per 31 december 2011 is de richtlijn geïmplementeerd in de Nederlandse weten regelgeving.

Voordat het voorstel werd aangenomen wierp de Terugkeerrichtlijn zijn schaduw overi-gens al vooruit. De Terugkeerrichtlijn heeft grote gevolgen gehad voor het nationale beleid met betrekking tot het bestrijden van illegale migratie De bestaande nationale regelgeving op dat gebied werd namelijk door rechtbanken en de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State richtlijnconform uitgelegd. Dit richtlijnconform uit-leggen bleek overigens niet altijd mogelijk. Dit had onder andere tot gevolg dat in een aantal gevallen de vreemdelingenbewaring van illegale vreemdelingen moest worden opgeheven. Nu de Terugkeerrichtlijn is geïmplementeerd zijn naar verwachting een aantal ‘twistpunten’ verleden tijd. De volgende zaken zijn relevant om te vermelden:

Voor implementatie kon ‘het risico op onderduiken’ niet aan vreemdelingenbewa-ring te grondslag worden gelegd. Om die reden moest in een aantal gevallen de vreemdelingenbewaring worden opgeheven. Het risico op onderduiken is nu als bewaringsgrond in het Vreemdelingenbesluit neergelegd;

In de oude situatie gold niet de verplichting om na 6 maanden vreemdelingenbewa-ring of grensdetentie een formeel verlengingsbesluit te nemen, waarbij de duur van de detentie met maximaal 12 maanden verlengd kon worden. Tegen de verrlengings-besluiten staat beroep open;

De Nederlandse vreemdelingenwetgeving kende tot voor kort geen inreisverbod. Het inreisverbod zoals nu geïntroduceerd strekt zich uit tot de gehele Unie. Dit inreis-verbod kent een ‘lichte’ variant ten aanzien van illegale vreemdelingen zonder ante-cedenten en een ‘zware’ variant ten aanzien van criminele vreemdelingen. Deze zware variant komt feitelijk overeen met de ongewenstverklaring ex 67 Vreemdelin-genwet (zie paragraaf 2.3). Dit artikel blijft bestaan als nationale maatregel, maar

64


geldt enkel ten aanzien van vreemdelingen die niet onder de reikwijdte van de Terugkeerrichtlijn vallen (met name EU burgers);

Artikel 197 Wetboek van Strafrecht is aangepast, zodat niet enkel de ongewenst verklaarde vreemdeling maar ook de vreemdeling aan wie de zware variant van het inreisverbod is opgelegd strafbaar zijn indien zij hier te lande verblijven.

Asielaanvragen aan de SchengenbuitengrensMet betrekking tot het voorkomen van illegale migratie kan gewezen worden op een ‘continuous debate’ met name over verschillende interpretaties van de opvang-, de pro-cedure- en terugkeerrichtlijn. Dit openbaarde zich in het bijzonder bij asielaanvragen aan de Schengenbuitengrens. De Nederlandse positie dat het enkele vragen om inter-nationale bescherming aan de Schengenbuitengrens geen toegang geeft tot het grond-gebied en dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel binnen een gesloten proce-dure (grensdetentie) plaatsvindt, waarna bij afwijzing van de aanvraag spoedige terug-keer ter hand kan worden genomen, is toenemend aan kritiek blootgesteld.140

Voor Nederland is evenwel het grensbewakingsbelang, dat ingevolge de Schengen Grens Code (SGC), met name artikel 13, vierde lid SGC, de verplichting op Nederland legt illegale binnenkomst te voorkomen, doorslaggevend bij de vraag hoe grensprocedures worden ingericht.

In de Terugkeerrichtlijn, is aan de lidstaten de mogelijkheid gegeven de deze niet van toepassing te laten zijn op vreemdelingen die aan de grens geweigerd zijn. Toepasselijk-heid van die Terugkeerrichtlijn kan immers leiden tot complicaties in verband met de grondslagen voor detentie, zoals die worden geformuleerd in artikel 15 van de Terug-keerrichtlijn, en de regelingen met betrekking tot termijnen voor vrijwillig vertrek, zoals die voortvloeien uit artikel 7 van de Terugkeerrichtlijn. Bij uitspraak141 van 29 december 2011 heeft de Afdeling de vraag aan de orde gesteld of ten aanzien van een grensgeweigerde, van wie de asielaanvraag is afgewezen, artikel 15 van de Terugkeer-richtlijn onverkort van toepassing is en derhalve moet worden beoordeeld of sprake is van ontwijken of belemmeren van het terugkeerproces. Deze vraag is bevestigend beantwoord. In het concrete geval was overigens sprake van een vreemdeling die zijn verwijdering belemmerde, doordat hij zijn paspoort had verscheurd. In verband met het grensbewakingsbelang bestond geen aanleiding voor een lichter middel. In asielbe-schikkingen zal bij onthouding van de vertrektermijn en doorverwijzing naar de maat-regel van artikel 6 Vreemdelingenwet aansluiting gezocht worden bij de gronden die het Vreemdelingenbesluit biedt om risico op onderduiken aan te nemen.

Echter ook na reparatie van de wet waarbij aan de buitengrens geweigerde derdelan-ders alsnog worden uitgezonderd van de werking van de Terugkeerrichtlijn, is onmis-kenbaar dat de procedurele druk, mede ingeven door de positie van NGO’s omvangrijk is. Naar het oordeel van de Nederlandse overheid dient ieder beleid met betrekking tot illegale migratie echter te beginnen met het voorkomen van illegaal verblijf door

140 Zie onder andere http://www.amnesty.nl/nieuwsportaal/rapport/vreemdelingendetentie-in-strijd-met-de-mensenrechten

141 ABRvS 29 december 2011 nr. 201108418/1

65


adequate bewaking van de buitengrenzen. Een snelle beoordeling van asielverzoeken aan de grens binnen een zorgvuldige procedure is volgens de Nederlandse overheid onderdeel van praktische maatregelen ter voorkoming van illegale migratie.

Mobiel Toezicht VeiligheidIn het kader van het in de paragrafen 2.1 en 3.2 beschreven mobiel toezicht veiligheid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 20 oktober 2011 een voor de overheid positieve uitspraak gedaan. In 2010 bleek uit uitspraken van het Euro-pees Hof van Justitie en de Afdeling dat het mobiel toezicht dat destijds werd uitge-oefend in strijd was met Europees recht, omdat sprake was van een verkapte grens-controle. Het Vreemdelingenbesluit is daarop aangepast. De Rechtbank Roermond bepaalde dat ook deze nieuwe regelgeving in strijd was met Europees recht. Door de IND is daarop hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft het hoger beroep bij uitspraak van 20 oktober 2011 gegrond verklaard omdat het mobiele toezicht nu wel afdoende is gereguleerd en daarmee voldoet aan de criteria van het Europees Hof van Justitie. Of hiermee deze juridische discussie defi nitief in het voordeel van de Nederlandse Staat is beslecht zal de toekomst moeten leren.

In het Regeerakkoord is vastgelegd dat de inzet van het MTV wordt geïntensiveerd en illegaal verblijf wordt tegengegaan. Om het MTV effectiever en effi ciënter uit te kun-nen voeren heeft de Koninklijke Marechaussee het systeem @MIGO-BORAS ontwikkeld. Dit systeem heeft, zoals in paragraaf 3.3 al werd opgemerkt, als doel de Koninklijke Marechaussee technisch te ondersteunen bij de uitvoering van haar taken op het gebied van de handhaving van de Vreemdelingenwet. De Europese Commissie heeft op 17 november 2011 schriftelijke vragen gesteld over de wettelijke basis en de doelstelling van het systeem, alsmede over het inwerkingstellingstraject. Het kabinet heeft aange-geven begin 2012 de vragen te beantwoorden.142

Richtlijn bestrijding illegale arbeidDe uiterste implementatiedatum voor Richtlijn 2009/52/EG (Sanctierichtlijn) was 20 juli 2011. Voor de implementatie van deze richtlijn is een wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen en het Vreemdelingenbesluit 2000 vereist. De wijziging van het Vreem-delingenbesluit 2000 is in werking getreden op 19 juni 2011 door middel van een gedeel-telijk inwerkingtreding van het Besluit modern migratiebeleid.143 De richtlijn is nog niet geheel geïmplementeerd. Een voorstel tot wijziging van de wet arbeid vreemdelingen in verband met de implementatie van de richtlijn is op 6 juli 2011 ingediend bij de Tweede kamer onder verantwoordelijkheid van het ministerie van SZW en op 20 decem-ber 2011 aangenomen door de Tweede Kamer. Overigens werkt Nederland grotendeels al conform deze richtlijn. Als een inspecteur van de inspectie Sociale Zaken en Werk-gelegenheid tijdens een inspectie of onderzoek overtredingen aantreft, zet hij een handhavingsinstrument in, dat gevolgd kan worden door een sanctie. Zoals in de Richt-lijn wordt gesteld kunnen er boetes worden opgelegd bij illegale tewerkstelling.


143 Besluit van 15 juni 2011 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onderdelen van het Besluit modern

migratiebeleid en tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Besluit inburgering in verband met die

inwerkingtreding. Stcrt. 2011 nr.291

66


De Nederlandse wetgeving voldoet al nagenoeg geheel aan de normen van de Richtlijn, met name door de Wet arbeid vreemdelingen. Een aantal bepalingen uit de Richtlijn moet echter geïmplementeerd worden. Dit betreft een notifi catieplicht voor de werk-gever en ketenaansprakelijkheid voor loonvorderingen. Daarom wordt met het genoemde wetsvoorstel in de Wet arbeid vreemdelingen een notifi catieplicht opgeno-men. Een werkgever die een vreemdeling arbeid in Nederland laat verrichten waarvoor geen tewerkstellingsvergunning nodig is wordt verplicht dit te melden. Het niet vol-doen aan deze verplichting wordt beboetbaar gesteld. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald in welke gevallen de melding niet hoeft plaats te vinden indien de werkgever reeds uit hoofde van andere bepalingen een meldingsplicht heeft.

Daarnaast wordt in de Wet arbeid vreemdelingen een ketenaansprakelijkheid voor loonvorderingen ingevoerd. Deze ketenaansprakelijkheid houdt in dat er een ketenbe-paling wordt opgenomen die de vreemdeling in staat stelt zijn vordering in te stellen bij de naast-hogere werkgever, indien een beroep op de eerder aangesproken werkgever niet slaagt.144

VervoerdersTer uitvoering van de artikelen 6 en 27 van de Uitvoeringsovereenkomst bij het akkoord van Schengen is in artikel 108 van de Vreemdelingenwet een bepaling opgenomen die de aansprakelijkheid van de vervoerder met betrekking de aanvoer van niet of onjuist gedocumenteerde vreemdelingen aanscherpt. Deze bepaling is op 1 juli 2010 inwerking getreden.145

Op nationaal niveau is bovendien per 15 april 2010 een aantal vervoerders aangewezen die de documenten van hun passagiers dienen te fotograferen, te fotokopiëren of te scannen.146 Hiervoor zijn alle vervoerders aangewezen die vanaf bepaalde luchthavens naar Nederland vliegen. Om de luchtvaartmaatschappijen niet onnodig te belasten, is de opsomming beperkt tot en aantal luchthavens waarvandaan niet- gedocumenteerde vreemdelingen worden aangevoerd. Om de maatregel zo effectief mogelijk te laten zijn, wordt de lijst met luchthavens steeds geactualiseerd aan de hand van ervaringsge-gevens.147

5.2 Effecten van EU overeenkomsten

Uit ervaring van de DT&V is gebleken dat terug- en overname-overeenkomsten over het algemeen een positief effect hebben op zowel de samenwerking met herkomstlanden als op feitelijke terugkeer en het terugkeerproces als zodanig. Dit betekent in de prak-tijk dat de medewerking aan gedwongen terugkeer verbetert, er vaker een positief antwoord wordt ontvangen en de tijd die verloopt tussen het verzoek en de afgifte van vervangende reisdocumenten (laissez-passer) beduidend wordt verkort.148

144 Kamerstukken II 2010/11 32843 nr. 3

145 Stcrt. 2010 nr. 9603

146 Regeling van de Minister van Justitie van 26 maart 2010 nr. 5647371/10, houdende wijziging van het Voorschrift

Vreemdelingen 2000 Stcrt. 2010 nr. 4949 31 maart 2010

147 idem

148 INDIAC - NL EMN NCP (2011b)

67


5.3 Buitengrenzenfonds en Terugkeerfonds

Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste activiteiten op het gebied van bestrij-ding van illegale migratie die werden gefi nancierd vanuit het Buitengrenzenfonds en het Terugkeerfonds.

Allereerst wordt opgemerkt dat in 2012 een tussentijdse evaluatie zal plaatsvinden ten aanzien van beide genoemde fondsen. Dan zullen gedetailleerde gegevens beschikbaar komen van alle aan de fondsen deelnemende lidstaten ten aanzien van (onder andere) bovenvermelde vraag.

Het effect van de fondsen op de aanpak van illegale migratie is in Nederland relatief gering. De omvang van de beschikbare middelen vanuit deze fondsen is een fractie van wat Nederland op dit gebied uitgeeft. Alle reguliere activiteiten worden bekostigd van-uit de Rijksbegroting.

In Nederland worden de beschikbare middelen uit deze fondsen ingezet voor medefi -nanciering van enkele innovatieve projecten. Daarbij betreft het niet altijd projecten die een (directe) relatie hebben met illegale migratie. Immers, het Terugkeerfonds is ook bedoeld voor de bevordering en begeleiding van (vrijwillige) terugkeer van perso-nen die (nog) legaal in de lidstaat verblijven. En bij het Buitengrenzenfonds gaat het bijvoorbeeld ook om een effi ciënte controle van legale grenspassanten, zodat een vlotte doorstroom wordt bevorderd. Daarbij speelt het tegengaan van illegale migratie slechts indirect een rol.

Tot nu zijn vanuit het Buitengrenzenfonds de volgende projecten gefi nancierd: EU-VIS (Europees Visum Informatiesysteem) de inrichting van een regiekamer voor de Zeehavenpolitie het project Vernieuwend Grensmanagement SIS (Schengen Informatiesysteem)

Voor het Terugkeerfonds zijn enkele projecten gefi nancierd die zijn gericht op de bevor-dering van (vrijwillige) terugkeer van illegaal in Nederland verblijvende personen.149

149 Bron DMB zie e-mail d.d. 16-11-2011

68


69


6 SCHATTINGEN EN STATISTIEKEN Offi ciële statistieken bieden weinig inzicht in de populatie van illegale vreemdelingen. Bevolkingsstatistieken zijn gebaseerd op de Gemeentelijke basisadministratie (GBA) waarin zich, sinds begin jaren negentig, in principe alleen legaal in Nederland verblij-vende personen kunnen inschrijven. In deze paragraaf zal aan de hand van statistieken gerelateerd aan illegale migratie en een onderzoek door het Wetenschappelijk Onder-zoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie getracht worden een inzicht te krijgen in de omvang van de illegaliteit in Nederland.

6.1 Nationale statistieken gerelateerd aan illegale migratie Deze paragraaf biedt een overzicht van data die gerelateerd kunnen worden aan ille-gale migratie over de periode 2005-2010. De data konden niet altijd over de gehele periode worden geleverd. Sommige data worden pas sinds 2008 verzameld. Vrijwel alle gegevens zijn afkomstig uit de database van Eurostat, het Europese bureau voor Statis-tiek gevestigd te Luxemburg. Deze data werden verzameld overeenkomstig de Veror-dening Migratiestatistiek.150 Het betreft informatie over de volgende onderwerpen:

illegaal aangetroffen derdelanders geweigerde derdelanders aan de grens derdelanders aangezegd Nederland te verlaten derdelanders die daadwerkelijk zijn vertrokken afgewezen asielverzoeken ingetrokken statussen

Waar mogelijk zijn de data uitgesplitst naar leeftijd, geslacht en staatsburgerschap van de betrokken personen. Alvorens in te gaan op de verschillende categorieën verdient het aanbeveling om ten aanzien van de hieronder gepresenteerde data enkele kantte-keningen te plaatsen. De gepresenteerde data zijn hooguit indicatief voor datgene wat wordt gemeten, namelijk het totale aantal illegale vreemdelingen in Nederland.

Zo hebben de gebruikte data slechts betrekking op geobserveerde personen. Boven-dien wordt een categorie als ‘illegaal aangetroffen derdelanders’ vrij sterk gekleurd door de manier waarop deze in Nederland voor de bovengenoemde Verordening Migratiestatistiek wordt gedefi nieerd. In de Nederlandse context worden hieronder namelijk verstaan de illegale vreemdelingen die in bewaring zijn genomen ten behoeve van uitzetting. De vraag of een vreemdeling in bewaring wordt gesteld hangt ook af van de mogelijkheid om deze persoon naar zijn land van herkomst uit te zetten. Als een rechter oordeelt dat uitzetting naar een bepaald land niet mogelijk is heeft dit gevol-gen voor het in bewaring nemen van vreemdelingen met die betreffende nationaliteit. Zo kan het aandeel vreemdelingen in bewaring met een bepaalde nationaliteit van het ene op het andere jaar drastisch wijzigen zonder dat die wijziging iets zegt over het

150 Het gaat om Verordening (EG) nr. 862/2007 inzake communautaire statistieken over migratie en internationale bescherming

70


aandeel van die categorie vreemdelingen in de totale populatie illegalen. Ten slotte kan worden opgemerkt dat er geen cijfers bekend zijn over overstayers. De nadruk ligt daar-mee op de categorie asielzoekers.

Illegaal aangetroffen derdelandersDe statistieken die voor illegaal aangetroffen derdelanders worden gebruikt betreffen feitelijk het aantal in vreemdelingenbewaring gestelde personen. In de Nederlandse wet is bepaald dat een vreemdeling die niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijft, in vreemdelingenbewaring kan worden geplaatst.151

Figuur 1 Totaal aantal illegaal aangetroffen derdelanders

Bron: EUROSTAT

Figuur 1 laat zien dat het totaal aantal in vreemdelingenbewaring genomen derdelan-ders vanaf 2006 een dalende trend vertoont. Vanaf 2008 is sprake van een min of meer stabiele situatie.

151 Artikel 59 Vreemdelingenwet

71


Tabel 1 Derdelanders, illegaal aangetroffen, top 10 nationaliteiten

Bron: Eurostat

Opvallend in tabel 1 is de sterke daling van het aantal in bewaring gestelde Chinezen. In 2008 zijn 605 Chinezen in vreemdelingen-bewaring geplaatst. In 2009 bedroeg dat aan-tal 255. Een voor de hand liggende oorzaak voor deze daling van 58% zou de uitspraak van de hoogste bestuursrechter in Nederland kunnen zijn. Die oordeelde in september 2008 dat Chinezen zonder documenten niet in vreemdelingenbewaring kunnen wor-den gehouden omdat gedwongen uitzetting voor die groep Chinezen niet mogelijk is gebleken.152 De mogelijkheid om een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf naar zijn land van herkomst uit te zetten, is een voorwaarde voor het in detentie houden van vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf. Met andere woorden: er moet sprake zijn van zicht op uitzetting. Deze uitspraak zou de lagere instroom van Chinezen in vreem-delingenbewaring in 2008 en 2009 kunnen verklaren.153 Inmiddels is er wel weer zicht op uitzetting hetgeen de stijging voor 2010 kan verklaren.

Een tweede ontwikkeling is het hoge aantal Somaliërs, 850 personen dat in 2009 in vreemdelingenbewaring werd geplaatst. Een jaar eerder ging het nog slechts om 295 personen. Aannemelijk is dat de oorzaak voor deze toename is gelegen in het beëindi-gen van het categoriaal beschermingsbeleid per 19 mei 2009.154 Het hoge aantal hangt mogelijk ook samen met het gegeven dat Somalië, afgezien van het afschaffen van het categoriaal beschermingsbeleid, in 2009 en 2010 het land was waar de meeste asielzoe-kers vandaan kwamen.

Bulgarije en Roemenië komen uiteraard na 2006 niet meer voor in deze categorie.

152 AbRvS, 5 september 2008, nummer 200805982/1, www.raadvanstate.nl. Thans is er wel weer zicht op uitzetting naar China,

ook voor Chinezen die niet in het bezit zijn van reisdocumenten.

153 INDIAC – NL EMN NCP (2011)

154 Besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 2 juli 2009, nr. 2009/16, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire

2000, Stc. 11449.

72


Figuur 2 Derdelanders, illegaal aangetroffen, naar geslacht

Bron: Eurostat

Figuur 3 Derdelanders, illegaal aangetroffen, naar leeftijd

Bron: Eurostat

Mannen vormen verreweg de grootste categorie aangetroffen illegale vreemdelingen. In 2010 was 86% man.De meeste aangetroffen illegale vreemdelingen vallen in de leeftijdscategorie van 18 tot en met 34 jaar.

Geweigerde derdelanders aan de grensDe grenscontrole wordt door de Koninklijke Marechaussee of in het havengebied Rot-terdam, door de dienst Zeehavenpolitie van het Regiokorps Rotterdam-Rijnmond uitge-voerd.

73


Figuur 4 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door de Koninklijke Marechaussee: totaal aantal weigeringen

Bron:VBS

Het aantal derdelanders door de Koninklijke Marechaussee geweigerd aan de grens is gedaald van 3.707 in 2006 tot 2.633 in 2010.

Tabel 2 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door de Koninklijke Marechaussee: top 10 nationaliteiten per jaar

Bron: VBS

74


Suriname, China en Nigeria zijn landen die steevast opduiken in de top 3 van gewei-gerde derdelanders aan de grens. Opvallend is verder het groot aantal Zuid-Ameri-kaanse landen in de top 10.

Tabel 3 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door de Zeehaven-politie Rotterdam: top 10 nationaliteiten per jaar

Bron: Zuis

Naast weigeringen door de Koninklijke Marechaussee worden ook vreemdelingen geweigerd door de Zeehavenpolitie Rotterdam. Het aantal geweigerde vreemdelingen in deze laatste categorie is echter beduidend lager dan vreemdelingen geweigerd door de Koninklijke Marechaussee.De landen van herkomst van de geweigerde vreemdelingen in de Zeehaven van Rotter-dam wijken sterk af van de landen genoemd in tabel 4. Geweigerden uit Zuid-Ameri-kaanse landen komen in tegenstelling tot tabel 4 nauwelijks voor.

75


Tabel 4 Gronden van weigering 2008-2010, totaal landen zeegrenzen

Bron: Eurostat

Tabel 4 maakt duidelijk dat de belangrijkste reden voor weigeringen aan de grens het ontbreken van een geldig reisdocument betreft.

Derdelanders aangezegd Nederland te verlaten De verplichting van een persoon om Nederland te verlaten vloeit rechtstreeks voort uit de wet. In Nederland is sprake van een meeromvattende beslissing door de IND op een verblijfsaanvraag. Deze beslissing, waarbij een verblijfsvergunning wordt geweigerd, houdt tevens de verplichting in voor de vreemdeling om Nederland te verlaten. Daar waar in dit rapport sprake is van derdelanders die een aanzegging hebben gekregen om Nederland te verlaten, worden die vreemdelingen bedoeld die een afwijzende beslis-sing hebben ontvangen op hun aanvraag om een verblijfsvergunning.

Figuur 5 Derdelanders, totaal aantal aanzeggingen om Nederland te verlaten

Bron: Eurostat

76


Tabel 5 Derdelanders, aangezegd te vertrekken, top 10 nationaliteiten per jaar

Bron: Eurostat/INDIS

Het aantal vreemdelingen dat wordt aangezegd Nederland te verlatenschommelt rond de 30.000 per jaar. De jaren 2007 en 2009 kende pieken met respectie-velijk 36.085 en 35.574. Het is geen verassing dat traditionele immigratielanden als Tur-kije en Marokko hoog scoren in de top 10. Ook landen waar relatief veel asielzoekers vandaan komen kennen een vaste plek in de top 10.

77


Derdelanders die uit Nederland zijn vertrokkenHet aantal derdelanders dat jaarlijks daadwerkelijk uit Nederland vertrekt naar een derdeland ligt beduidend lager dan het aantal aanzeggingen om Nederland te verla-ten.

Figuur 6 Derdelanders die daadwerkelijk zijn vertrokken

Bron: Eurostat

Figuur 6 laat bijvoorbeeld zien dat in 2010 9.347 derdelanders aantoonbaar hebben verlaten. In dat jaar kregen 29.868 derdelanders de aanzegging Nederland te verlaten.

Tabel 6 Derdelanders, die uit Nederland zijn vertrokken, top tien nationaliteiten

Bron: Eurostat

78


Ook bij de derdelanders die uit Nederland vertrekken zijn traditionele immigratielan-den als Turkije en Marokko goed vertegenwoordigd. Derdelanders afkomstig uit asiel-landen als Irak en Somalië komen in 2010 echter ook voor in de top 5.

Afgewezen asielverzoekenHiervoor is al gewezen op de discrepantie tussen het aantal derdelanders die de aanzeg-ging krijgen Nederland te verlaten en het aantal dat daadwerkelijk Nederland verlaat. De terugkeerbereidheid onder afgewezen asielzoekers is vaak gering. De zorgen over de veiligheid in het land van herkomst lijken groter dan de vrees voor een leven in ille-galiteit.155 Hieronder volgt een overzicht van de aantallen afgewezen asielzoekers over de periode 2005-2010.

Figuur 7 Totaal aantal afgewezen asielverzoeken in eerste aanleg en defi nitieve afwijzingen

Bron: Eurostat

Het aantal afgewezen asielzoekers kende in 2007 een sterke daling. Deze daling zou kunnen worden verklaard vanwege het feit dat in 2007 voor een drietal landen een categoriaal beschermingsbeleid gold. Voor Irak gold dat categoriaal beschermingsbe-leid vanaf april 2007. Omdat veel asielzoekers afkomstig waren uit Irak werden ook veel aanvragen ingewilligd. Ook de regularisatie in 2007 (zie paragraaf 3.4.1) zal van invloed zijn geweest op het aantal afwijzende beslissingen. In de daarop volgende jaren werd het categoriaal beschermingsbeleid voor belangrijke herkomstlanden opgeheven dit vormt een mogelijke verklaring voor de sterke stijging van het aantal afgewezen asiel-zoekers na 2008.

155 Leerkes A. e.a. (2010)

79


Tabel 7 Totaal aantal afgewezen asielzoekers in eerste aanleg

Bron: Eurostat

Tabel 7 laat de sterke daling zien van het aantal afgewezen asielzoekers afkomstig uit Irak. Waren dat er in 2006 nog 1.677 in 2007 waren dat er slechts nog 474. Een aantal landen verdween uit de top tien (Servië en Azerbaijan). Hun positie werd overgeno-men door landen die beduidend minder afgewezen asielzoekers kenden.

Tabel 8 Totaal aantal afgewezen asielzoekers (defi nitief), top 10 nationaliteiten

Bron: Eurostat

80


Figuur 8 Afgewezen asielverzoeken (eerste aanleg) naar geslacht

Bron: Eurostat

De meeste asielzoekers zijn mannen dit vertaalt zich uiteraard ook in het grote aandeel mannen onder de afgewezen asielzoekers

Figuur 9 Afgewezen asielzoekers (defi nitief) naar geslacht

Bron: Eurostat

Figuur 10 Afgewezen asielverzoeken (eerste aanleg) naar leeftijd

Bron: Eurostat

81


Figuur 11 Afgewezen asielverzoeken (defi nitief) naar leeftijd

Bron: Eurostat

Net als bij de illegaal aangetroffen derdelanders vormt ook bij de afgewezen asielzoe-kers de leeftijdscategorie 18 – 34 jaar de grootste groep.

Ingetrokken asielstatussenDe belangrijkste reden van intrekking van een asielvergunning is gelegen in het speci-fi eke landenbeleid. De fl uctuaties kunnen het best worden verklaard uit het feit dat bepaald categoriaal beschermingsbeleid niet langer van toepassing is. In Nederland kan geen onderscheid worden gemaakt naar de aard van de ingetrokken statussen. Er kan dus alleen een overzicht van het totaal aantal ingetrokken asielstatussen worden gebo-den.

Figuur 12 Totaal aantal ingetrokken asielstatussen

Bron: Eurostat

82


Tabel 9 Ingetrokken asielstatussen, top 10 nationaliteiten per jaar

Bron: INDIS

Afschaffi ng van het categoriaal beschermingsbeleid voor Centraal Irak per 12 septem-ber 2008 leidde tot een forse toename van het aantal ingetrokken asielstatussen in 2009 en 2010. Dezelfde reden, namelijk afschaffi ng van het categoriaal beschermingsbeleid, maar dan voor Centraal- en Zuid-Somalië per 19 mei 2009, leidde ook voor Somaliërs in 2009 tot een toename van het aantal intrekkingen.

6.2 Andere nationale statistieken op het gebied van illegale migratie

Het doel van deze paragraaf is om eventuele andere relevante onderzoeken over de omvang van illegale migratie die in Nederland bestaan toe te lichten. De daarbij gebruikte onderzoeksmethoden zouden ook voor andere lidstaten interessant kunnen zijn.

6.2.1 Schattingen illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen

Van overheidswege bestaat in Nederland al langere tijd behoefte aan schattingen van het aantal illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. In opdracht van het kabi-net heeft het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) onder-zoek gedaan naar het geschatte aantal illegalen in Nederland in 2009. Eerdere kwanti-tatieve schattingen vonden plaats in 2006, met gegevens voor het jaar 2005.

83


De meest recente schatting heeft plaats gevonden over de periode januari 2009 – decem-ber 2009156. Voor deze schatting is gebruik gemaakt van databestanden over illegale vreemdelingen uit de registratiesystemen Politie Suite Handhaving Vreemdelingen (PSH-V) van de politie en het Vreemdelingen Basis Systeem (VBS) van de Koninklijke Marechaussee. Voor het WODC rapport wordt dus van andere databestanden gebruik gemaakt dan die welke worden gebruikt voor de in de vorige paragraaf genoemde categorie illegaal aangetroffen vreemdelingen. Daar ging het zoals gezegd om derde-landers die in vreemdelingenbewaring zijn genomen. In het WODC onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen drie groepen

Niet effectief uitgezette illegalen (illegals not effectively expelled, afgekort tot INEE). Effectief uitgezette illegalen (illegals effectively expelled, afgekort tot IEE). Illegalen afkomstig uit Europa.

Tabel 10 Aantallen geobserveerde en geschatte illegale vreemdelingen in Nederland, 1997-2003, 2005,2009

GEOBSERVEERD GESCHAT

IEE+INEE EUROPA IEE+INEE+EUROPA 95% BETROUWBAAR-

HEIDSINTERVAL

1997 8.618 5.523 194.304 (142.113, 246.495)

1998 7.708 5.189 181.198 (136.943, 225.453)

1999 7.335 5.381 144.081 (125.657, 162.505)

2000 7.827 5.686 162.788 (134.911, 190.665)

2001 8.287 6.018 192.373 (144.788, 239.958)

2002 9.345 8.513 211.990 (172.965, 251.015)

2003 7.747 6.520 159.077 (136.499, 181.655)

2005 5.795 2.694 128.907 (74.320, 183.912)

2009 3.909 421 97.145 (60.667, 133.624)

Bron: WODC Schattingen illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen

Blijkens tabel 10 komt het WODC voor 2009 tot een geschatte populatie illegale vreem-delingen van 97.145. De genoemde betrouwbaarheids-intervallen van 95% zijn een maat voor de betrouwbaarheid van de schattingen. Voor de totale populatie ligt de werkelijke omvang met 95% waarschijnlijkheid tussen de 60.667 en 133.624.

De tabel toont een duidelijke ontwikkeling in het geobserveerde aantal illegale vreem-delingen. Zowel voor de Europese als de niet-Europese illegale vreemdelingen (IEE+INEE) neemt het geobserveerde aantal na 2002 duidelijk af.

156 Van der Heijden, P.G.M. (e.a) (2011).

84


Figuur 13 Geobserveerd aantal INEE+IEE en Europeanen

Bron: WODC Schattingen illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen

Het WODC rapport maakt duidelijk dat de trend voor de Europese en niet-Europese illegale vreemdelingen vergelijkbaar is. Figuur 13 uit het rapport laat zien dat het aantal geobserveerde illegalen licht daalt vanaf 1997 tot het vanaf 1999 weer licht toeneemt. In 2002 is het hoogtepunt bereikt. Vanaf dat jaartal neemt het aantal geobserveerde illegale vreemdelingen sterkt af. Met name het aantal geobserveerde illegale Europea-nen neemt af. De onderzoekers van het WODC schrijven dit in belangrijke mate toe aan de uitbreidingen van de Europese Unie in 2004 en 2007.

Figuur 14 Geschatte omvang (x1000) totale populatie illegale vreemdelingen (inclusief betrouwbaarheidsinterval)

Bron: WODC

85


Figuur 15 Geschatte omvang (x1000) populatie Europeanen en populatie niet-Europeanen (inclusief betrouwbaarheidsintervallen)

Bron: WODC

De fi guren 14 en 15 uit het WODC rapport geven een overzicht van het geschatte aantal illegale vreemdelingen over de periode 1997-2009. In fi guur 14 het verloop van de totale populatie illegale vreemdelingen (Europeanen en niet-Europeanen).

Figuur 15 toont het verloop van de populatieomvang voor Europeanen en niet-Europe-anen afzonderlijk. Deze fi guur maakt duidelijk, dat de daling voornamelijk is toe te schrijven aan de afname van het aantal Europese illegale vreemdelingen.

86


Tabel 11 Aantallen observaties, omvang en geschat per categorie van de covariaten

COVARIAAT KENMERK GEOBSERVEERD OMVANGSCHATTING %

Leeftijd tot 40 jaar 3.664 87.150 90

(waarvan AMV 26 750)

ouder dan 40 jaar 666 9.996 10

100

Geslacht man 3.774 63.651 66

vrouw 556 33.495 34

100

Nationaliteit Turks 157 2.475 3

Noord-Afrikaans 379 11.206 12

Afrikaans (overig) 1.028 22.810 23

Surinaams 73 3.982 4

Aziatisch 1.017 25.141 26

Amerikaans 108 2.082 2

onbekend 1.568 29.452 30

100

Politieregio Amsterdam 383 3.552 4

Haaglanden 286 3.042 3

Rotterdam 284 7.552 8

Utrecht 192 12.621 13

overig 3.185 70.379 72

100

Asielprocedure In periode 2005-2009 2.903 66.347 65

In jaar (365 dagen)

voorafgaand

staandehouding 1.236 29.696 29

Bron: WODC

In het WODC rapport wordt een overzicht geboden van enkele (geobserveerde en geschatte) kenmerken van illegale vreemdelingen zoals geslacht en leeftijd (tabel 11).In een aantal opzichten komen de in deze tabel 11 genoemde kenmerken (zoals geslacht en leeftijd) overeen met bevindingen uit paragraaf 6.1. Ook het WODC onderzoek maakt melding van een hoog percentage (66%) mannen. Een andere overeenkomst is het hoge aandeel (90%) vreemdelingen in de leeftijdscategorie tot 40 jaar. Ten slotte blijkt een substantieel deel (65%) van de illegale vreemdelingen in de periode 2005-2009 een asielprocedure te hebben doorlopen.

87


6.2.2 Resultaten inspecties op de werkvloer

Ook de resultaten van inspecties op de werkvloer in het kader van de uitvoering van de Wet Arbeid Vreemdelingen zouden mogelijk indicatief kunnen zijn voor de populatie illegale vreemdelingen in Nederland. Hieronder wordt een overzicht gegeven van resultaten naar aanleiding van inspecties op de werkvloer door de Arbeidsinspectie.

Zoals toegelicht in paragraaf 2.7 is in Nederland de Arbeidsinspectie (thans Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) belast met het toezicht op de uitvoering van de Wet Arbeid Vreemdelingen. Daartoe verricht de AI jaarlijks met circa 200 inspecteurs onge-veer 10.000 inspecties. Deze inspecties gebeuren op basis van een risico-analyse en met name in risico-sectoren.Er is vanaf 2008 een opwaartse lijn zichtbaar in het percentage overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen dat de Arbeidinspectie de laatste drie jaar heeft geconsta-teerd; van 16% in 2008 tot 18% in 2010. De toename is volgens de Arbeidsinspectie te verklaren doordat de inspecties met behulp van risicoanalyse steeds gerichter plaatsvin-den. Daarnaast heeft de Arbeidsinspectie in 2010 haar inzet in de strijd tegen uitbuiting van werknemers en illegale arbeid geïntensiveerd.Het gemiddelde aantal illegaal tewerkgestelde personen waarop de overtredingen betrekking hebben, laat een fl uctu-erende lijn zien; van 1,2 in 2008, 1,5 in 2009 naar 1,3 in 2010.157

Tabel 12 Resultaten inspecties Wav en Wet minimumloon en minimum vakantietoeslag (WML)

Bron: jaarverslag Arbeidsinspectie 2010

157 http://www.arbeidsinspectie.nl/Images/AI%20Jaarverslag%202010_compleet%20(webversie)_DEF_tcm290-303461.

pdf?bcsi_scan_B0A38A178AE5B708=0&bcsi_scan_fi lename=AI%20Jaarverslag%202010_compleet%20(webversie)_DEF_

tcm290-303461.pdf

88


6.2.3 Kosten verbonden aan het terugdringen van illegale migratie

Het is niet mogelijk gebleken om voor afzonderlijke maatregelen die zijn bedoeld om illegale migratie tegen te gaan te becijferen welke kosten daaraan zijn verbonden. Wel is in de Rijksbegroting voor 2012 een aantal posten te vinden die een indicatie geven over de kosten gemoeid met het terugdringen van illegale migratie.

In de Rijksbegroting worden de kosten voor terugkeer van vreemdelingen voor 2012 begroot op €20.699.000. Vreemdelingenbewaring is een afzonderlijke kostenpost die voor 2012 wordt begroot op €4.200.000.

Ter vergelijking de totale kosten voor toegang, toelating en opvang van vreemdelingen zijn voor 2012 begroot op €761.366.000.158

Voor Het Programma Vernieuwing Grensmanagement wordt voor 2012 €8.390.000 becijferd. Overigens dient bij dit Programma de kanttekening te worden geplaatst dat het hierbij niet alleen gaat om het terugdringen van illegale migratie maar bijvoorbeeld ook om het faciliteren van bonafi de reizigers.

158 Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VII

89


7 CONCLUSIESDe afgelopen tien jaar was sprake van een stormachtige beleidsontwikkeling op het gebied van het tegengaan van illegale migratie. Talloze maatregelen, acties, pilots en projecten werden gelanceerd. Ook werden nieuwe wetten ontworpen, bestaande wet-geving aangepast en institutionele veranderingen doorgevoerd. De totstandkoming van de Vreemdelingenwet 2000 werd nog vooral ingegeven door de wens te komen tot een restrictiever toelatingsbeleid. In de jaren daarna, in de opeenvolgende kabinetten Balkenende en nu onder het kabinet Rutte, kregen en krijgen beleidsmaatregelen bedoeld om illegale migratie tegen te gaan een steeds prominenter plaats.

De in dit rapport beschreven maatregelen hebben betrekking op alle vier stadia die bij illegaliteit worden onderkend, te weten pre-entry, toegang, verblijf en uitwegen uit illegaliteit, De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de overheid de nadruk legt op beleids-ontwikkelingen die verband houden met die situatie van illegale vreemdelingen die zich reeds op het grondgebied van Nederland bevinden. Vooral het laatste traject, terugkeer en de daarmee samenhangende terugkeerproblematiek, is een thema dat in veel beleidsstukken doorklinkt. De overheid richt zich daarbij vooral op criminele en overlastgevende illegale vreemdelingen. Ook het politieke en maatschappelijke debat lijkt zich vooral te richten op die situaties waarbij de terugkeerproblematiek een rol speelt: Het stadium waarbij de vreemdeling een ‘gezicht’ krijgt. Niet voor niets werd voorafgaande aan de regularisatieregeling in 2007 in de media een campagne gevoerd genaamd ‘26.000 gezichten’. Het afgelopen jaar waren vooral de zaken van het Afghaanse meisje Sahar en de Angolese jongeman Mauro illustratief voor situaties waarbij dossiers een gezicht kregen.

De eerder in dit rapport (paragraaf 2.1) door Broeders gesignaleerde verschuiving naar een beleid dat er juist op gericht is de vreemdeling te registeren en documenteren vindt in dit EMN rapport steun.159 Zo is het kabinet, in het kader van de totstandkoming van de nieuwe asielprocedure, van mening dat verbeteringen in de asielprocedure ook terugkeer bevorderen omdat in een zo vroeg mogelijk stadium wordt gestart met iden-titeits- en nationaliteitsonderzoek (paragraaf 3.4.2). Ook het in paragraaf 2.1 beschre-ven Project persoonsgebonden aanpak (PGA) is illustratief voor deze verschuiving. Op het gebied van internationale samenwerking is deze verschuiving ook gaande zo wordt in paragraaf 4.2. melding gemaakt van het organiseren van gezamenlijke taskforces waarbij het verbeteren van het identifi catieproces van de vreemdeling centraal staat.

Bijzondere vermelding verdient het dat in Nederland verblijf zonder verblijfstitel geens-zins hoeft te betekenen dat men hier onrechtmatig verblijft. Integendeel, ook bepaalde categorieën vreemdelingen die nog in afwachting zijn van een beslissing op hun aan-vraag om een verblijfsvergunning, of die wegens medische beletselen niet kunnen worden uitgezet, verblijven rechtmatig in Nederland. Verblijf zonder verblijfstitel kan daarom niet zonder meer gelijk gesteld worden aan ‘illegaal’ verblijf. Voor vreem-

159 Broeders (2009)

90


delingen bood dit in het verleden de mogelijkheid om door middel van zogenaamde ‘kansloze aanvragen’ het verblijf te rekken of verwijdering uit Nederland te traineren.

Met betrekking tot de invloed van de EU op het nationale beleid inzake het bestrijden van illegale migratie kan het volgende worden opgemerkt. In een aantal gevallen gaat de Nederlandse overheid op zoek naar de grenzen van EU-beleid en EU-wetgeving. Als voorbeeld kan het Mobiel Toezicht Veiligheid worden genoemd waar nationale en Europese regelgeving botsten, wat tot aanpassing van nationaal beleid heeft geleid. Ook bij asielaanvragen aan de Schengenbuitengrens leidt Europese regelgeving, meer in het bijzonder de Terugkeerrichtlijn tot een ‘continuous debate’ en bestaat er span-ning tussen nationaal en Europees beleid. Op andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld de richtlijn bestrijding illegale arbeid, werkt Nederland al grotendeels conform de richtlijn voordat de daadwerkelijke implementa-tie heeft plaatsgevonden. Een opdracht die in de onderzoeksopzet behorende bij dit rapport uitdrukkelijk is opge-nomen betrof het in kaart brengen van die maatregelen die aantoonbaar effectief en proportioneel zijn gebleken bij de aanpak van illegale migratie. Veel maatregelen zijn nimmer of slechts summier geëvalueerd. Als reden daartoe zou kunnen worden geop-perd dat beleidseffecten zich in algemene zin vaak moeilijk laten meten. Onderzoek naar effectiviteit van beleidsmaatregelen die beogen illegale migratie tegen te gaan is daarbij nog eens extra gecompliceerd. Veel factoren zijn van invloed op de omvang van de populatie illegalen.160 Bij tal van onderzoeken, zo ook het in dit rapport beschreven onderzoek van het WODC, kan in het beste geval een schatting worden gemaakt van de populatie illegale vreemdelingen. Voor maatregelen getroffen in landen van herkomst zou vooral een preventieve werking moeten uitgaan. In hoeverre dergelijke maatrege-len daadwerkelijk bijdragen aan het tegengaan van illegale migratie is niet aan te geven.

Maatregelen of wetten die wel werden geëvalueerd zoals bijvoorbeeld het Mobiel Toe-zicht Vreemdelingen en bijvoorbeeld het experiment Perspectief, komen niet direct als succesvol in de strijd tegen illegale migratie uit de bus. De Koppelingswet is weliswaar effectief in de zin van gerealiseerde mate van institutionele uitsluiting maar het is zeer de vraag of er daardoor meer territoriale uitsluiting ontstaat. Ook een maatregel als Vreemdelingenbewaring, door de overheid als onontbeerlijk beschouwd voor een effectief terugkeerbeleid, wordt in een IOM onderzoek gekwalifi ceerd als zijnde ‘niet van invloed op de bereidheid van vreemdelingen om terug te keren’. Een uitspraak over best practices kan gelet op het feit dat slechts weinig maatregelen werden geëvalueerd niet worden gedaan.

Toch wordt in de literatuur het totaal aan maatregelen tegen illegale migratie en ille-gaal verblijf in samenhang met factoren als de beperkte vraag naar arbeid en partners en grenzen aan de lokale opvang als ‘belangrijke tegenkracht’ gezien tegen een moge-

160 Jennissen, R.P.W (2011) pp. 324-326

91


lijke groei van de populatie van illegalen. Ook is ‘de omvang van het aantal illegale vreemdelingen in Nederland beperkt’.161

Vanaf 2002 vond een sterke (geschatte) daling plaats van het aantal illegalen zo blijkt uit het rapport van het WODC. Een belangrijke conclusie uit dat rapport is dat met name het aantal geobserveerde illegale Europeanen afneemt. De onderzoekers van het WODC schrijven dit in belangrijke mate toe aan de uitbreidingen van de Europese Unie.

Ook regularisaties zoals die in Nederland plaatsvonden, de laatste keer in 2007, vormen een uitweg uit de illegaliteit en hebben ongetwijfeld invloed op de omvang van de populatie illegale vreemdelingen.162 Een dergelijke aanpassing van ‘de spelregels’ is zeker niet onomstreden. Sommige politici voorspelden dat van een dergelijke regeling een aanzuigende wer-king zou uitgaan.163 Voor zover bekend is die aanname nimmer door onderzoek beves-tigd.

De in hoofdstuk 6.1 gepresenteerde data waarbij een relatie wordt verondersteld met illegale migratie bevestigen tot op zekere hoogte de conclusie uit het hiervoor genoemde WODC rapport. Waar in 2005 en 2006 Bulgarije en Roemenië nog voorko-men in de top 10 van illegaal aangetroffen derdelanders, komen deze nationaliteiten vanaf 2007 niet meer terug in deze statistieken. Niet heel verassend nu Bulgaren en Roemenen na toetreding tot de EU niet langer als derdelanders worden beschouwd. De schattingen over het aantal illegale derdelanders kende een veel minder opvallende daling.

Omdat een beleid dat alle illegaliteit uitsluit een utopie lijkt zal er ook in de toekomst rekening moeten worden gehouden met illegale vreemdelingen. De ontwikkeling van de omvang van deze groep laat zich moeilijk schatten, tal van factoren zijn daarbij van belang. In de literatuur worden structurele determinanten van illegaal verblijf (met name vraag naar arbeid en aanwezigheid van gevestigde migranten) bepalend geacht voor toekomstige ontwikkelingen.

161 Ibid, 326

162 Als kanttekening dient overigens te worden opgemerkt dat de meeste vreemdelingen die op grond van deze regularisatie

alsnog een verblijfsvergunning kregen niet illegaal in Nederland verbleven maar veelal nog in procedure waren in

afwachting van een defi nitief besluit op hun (herhaalde) aanvraag

163 http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/958613/2007/06/07/VVD-nooit-meer-een-pardonregeling.

dhtml

92


93


BIBLIOGRAFIE Amnesty International (2010). Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten. Amsterdam: Amnesty International

Baudoin P., Burgt van de A., Kalmthout van A., (2008). Vrijheidsontneming van vreem-delingen. Den Haag: Sdu Uitgevers

Benseddik A., Bijl M. (2004). Onzichtbaar achter glas. Onderzoek naar de bijdrage van illegalen in de glastuinbouw van het Westland. Den Haag

Broeders D. (2009) Breaking down anonymity. Digital surveillance on irregular migrants in Germany and te Netherlands. Amsterdam: Amsterdam University Press p.190,191

European Migration Network (EMN) (2012), Asylum and Migration Glossary 2.0. [Brus-sel]: EMN.

Engbersen, G., Staring, R., Leun, J.P. van der, Boom, J. de, Heijden, P. van der, Cruijff, M (2002). Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang, overkomst, verblijf en uitzetting. Rotterdam: RISBO Contractresearch BV/Erasmus Universiteit

Fahrenfort M. e.a. 2001 Evaluatie van de Koppelingswet. Een onderzoek naar de effec-tiviteit, effi ciëntie en legitimiteit van de Koppelingswet. Den Haag: B&A Groep beleids-onderzoek & Advies b.v.

Griend, van de R. (2008) ‘Veel angst, weinig effect; Twintig jaar illegalenbeleid.’ Vrij Nederland.

Heijden van der, P.G.M., van Gils, G., Cruyff, M.J.L.F. (2011). Schattingen illegaal in Neder-land verblijvende vreemdelingen. WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie.

INDIAC (2008). Evaluatie Gendergerelateerd Vreemdelingenbeleid in Nederland. INDIAC: Rijswijk

INDIAC (2010). Trendrapportage Visa Kort Verblijf VI. Ontwikkelingen 2005-2009 Rijswijk:INDIAC

INDIAC – NL EMN NCP (2007). Annual Policy Analyses Report 2006. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP

INDIAC – NL EMN NCP (2008). Annual Policy Report 2007. Ontwikkelingen in het Neder-landse Migratie- en Asielbeleid. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP

94


INDIAC – NL EMN NCP (2009). Gefaciliteerde terugkeer- en herintegratieprogramma’s in Nederland. Rijswijk: INDIAC

INDIAC – NL EMN NCP (2010). Annual Policy Report 2009. Ontwikkelingen in het Neder-landse migratie- en asielbeleid. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP

INDIAC – NL EMN NCP (2010a). Niet binnen de EU geharmoniseerde bescherming in Nederland. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP

INDIAC – NL EMN NCP (2011). Beleidsoverzicht 2010. Migratie en asiel in Nederland. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP.

INDIAC – NL EMN NCP (2011a). Statistisch Jaaroverzicht 2009. Migratie en Internatio-nale Bescherming. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP.

INDIAC – NL EMN NCP (2011b). Bijlage bij het Beleidsoverzicht 2011 inzake de engage-menten in het Europese Pact en het Programma van Stockholm. Rijswijk: INDIAC – NL EMN NCP

IOM (2011). Leaving detention. A study on the infl uence of immigration detention on migrants decision-making processes regarding return. Den Haag: International Organi-sation for Migration

Jennissen, R.P.W. (red.), (2011). De Nederlandse migratiekaart: Achtergronden en ont-wikkelingen van verschillende internationale migratietypen. Den Haag: Boom Juridi-sche Uitgeverij

Kalmthout van, A.M. (2007). ‘Het regiem van de Vreemdelingenbewaring. De balans na 25 jaar’. Justitiële verkenningen, jrg. 33, nr. 4

Kuijer, A. e.a. (2005). Nederlands vreemdelingenrecht, druk 6. Den Haag: Boom.

Leerkes, A. e.a. (2010). Kiezen tussen twee kwaden, determinanten van blijf- en terug-keerintenties onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten. Den Haag: WODC

Witte R., Wijkhuijs V., Kaouass A., Scholtes M., Akkas S., (2001) Effectief Mobiel Toezicht Vreemdelingen; eindrapportage ES&E: Den Haag

95


BIJLAGELIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN

TabellenTabel 1 Derdelanders, illegaal aangetroffen, top 10 nationaliteiten 71Tabel 2 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door

de Koninklijke Marechaussee: top 10 nationaliteiten per jaar 73Tabel 3 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door

de Zeehavenpolitie Rotterdam: top 10 nationaliteiten per jaar 74Tabel 4 Gronden van weigering 2008-2010, totaal landen zeegrenzen 75Tabel 5 Derdelanders, aangezegd te vertrekken, top 10 76Tabel 6 Derdelanders, die uit Nederland zijn vertrokken,

top tien nationaliteiten 77Tabel 7 Totaal aantal afgewezen asielzoekers in eerste aanleg 79Tabel 8 Totaal aantal afgewezen asielzoekers (defi nitief),

top 10 nationaliteiten 79Tabel 9 Ingetrokken asielstatussen, top 10 nationaliteiten per jaar 82Tabel 10 Aantallen geobserveerde en geschatte illegale vreemdelingen in

Nederland, 1997-2003, 2005,2009 83Tabel 11 Aantallen observaties en geschat per categorie van de covariaten 86Tabel 12 Resultaten inspecties Wav en Wet minimumloon en

minimum vakantietoeslag (WML) 87

FigurenFiguur 1 Totaal aantal illegaal aangetroffen derdelanders 70Figuur 2 Derdelanders, illegaal aangetroffen, naar geslacht 72Figuur 3 Derdelanders, illegaal aangetroffen, naar leeftijd 72Figuur 4 Derdelanders, aan de grens de toegang geweigerd door de Koninklijke Marechaussee: totaal aantal weigeringen 73Figuur 5 Derdelanders, totaal aantal aanzeggingen om Nederland te verlaten 75Figuur 6 Derdelanders die daadwerkelijk zijn vertrokken 77Figuur 7 Totaal aantal afgewezen asielverzoeken in eerste aanleg 78Figuur 8 Afgewezen asielverzoeken (eerste aanleg) naar geslacht 80Figuur 9 Afgewezen asielzoekers (defi nitief) naar geslacht 80Figuur 10 Afgewezen asielverzoeken (eerste aanleg) naar leeftijd 80Figuur 11 Afgewezen asielverzoeken (defi nitief) naar leeftijd 81Figuur 12 Totaal aantal ingetrokken asielstatussen 81Figuur 13 Geobserveerd aantal INEE+IEE 84Figuur 14 Geschatte omvang (x1000) totale populatie illegale vreemdelingen (inclusief betrouwbaarheidsinterval) 84Figuur 15 Geschatte omvang (x1000) populatie Europeanen en populatie niet-Europeanen (inclusief betrouwbaarheidsintervallen) 85

96



Het Europees Migratienetwerk (EMN) is door de Raad van de Europese Unie opgericht. Het EMN verzamelt actuele, objectieve, betrouwbare en waar mogelijk vergelijkbare informatie over migratie en asiel. Het EMN publiceert rapporten over uiteen-lopende onderwerpen op het gebied van asiel en migratie. De oprichting van het EMN past in het streven van de EU om te komen tot een effectief asiel- en migratiebeleid in de EU.

www.emnnetherlands.nl

Het EMN is opgezet bij Raadsbeschikking 2008/381/EG van 14 mei 2008 en wordt fi nancieel ondersteund door de Europese Commissie.

PRA

KTISC

HE M

AA

TREG

ELEN TEG

EN ILLEG

ALE M

IGR

ATIE IN

NED

ERLA

ND

INDIAC NL EMN NCP APRIL 2012

PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE IN … · migratie tegen te gaan, inclusief...

Documents

Transcript of PRAKTISCHE MAATREGELEN TEGEN ILLEGALE MIGRATIE IN … · migratie tegen te gaan, inclusief...