Politiek en interactief bestuur : interacties en...

144
Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan F. Hendriks en P.W. Tops

Transcript of Politiek en interactief bestuur : interacties en...

Page 1: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Politiek en Interactief Bestuur

Interacties en interpretaties rond de ontwikkelingvan het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan

F. Hendriks en P.W. Tops

Page 2: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

_l

Page 3: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Politiek en Interactief Bestuur

Interacties en interpretaties rond de ontwikkelingvan het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan

F. Hendriks en P.W. Tops

Met medewerking van:M. den Boer, M. Boogers, M. Hertogh, S. Schruijer en S. Zouridis

Katholieke Universiteit BrabantCentrum voor Recht, Bestuur en Informatisering

Tilburg, 6 november 2000

Het onderzoek is verricht in opdracht van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer.

Page 4: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling
Page 5: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Politiek en Interactief BestuurInteracties en interpretaties rond de ontwikkelingvan het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan

F. Hendriks en P.W. Tops

1 Inleiding 3

1.1 Ter introductie 31.2 Probleemstelling en leidraad 41.3 Aanpak en verantwoording 6

2 Interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek 8

2.1 De opkomst van interactieve beleidsvorming 82.2 Interactief beleid tussen bestuurspraktijk en staatsrecht 9

2.2.1 Interactief beleid en de logica van de bestuurspraktijk 102.2.2 Interactief beleid en de logica van het staatsrecht 12

2.3 Interactief bestuur en de rol en positie van de politiek 142.4 Plaats en rol van de politiek: opties en stromingen 182.5 Van de algemene discussie naar de concrete praktijk 22

3 De ontwikkeling van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan (NVVP) 25

3.1 Inleiding op het NVVP 253.2 Procesarchitectuur in ontwikkeling 273.3 Naar de Perspectievennota NVVP 33

3.3.1 Najaar 1997 333.3.2 Voorjaar 1998 333.3.3 En het werd zomer 353.3.4 Najaar 1998 38

3.4 Naar het Beleidsvoornemen NVVP 413.4.1 Voorjaar 1999 413.4.2 En het werd nog eens zomer 433.4.3 Najaar 1999 453.4.4 Voorjaar 2000 483.4.5 En het werd nog eens zomer 533.4.6 Najaar 2000 563.4.7 Hoe verder? 59

3.5 Het NVVP in vogelvlucht 60

Page 6: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

4 Nieuwe vormen van politiek? observaties en evaluaties 66

4.1 Het spel: de interactieve beleidsvorming4.1.1 Voorbij de participatieladder4.1.2 Een tussenbalans

4.2 Van het spel naar de spelers4.3 Spelers buiten het politieke domein

4.3.1 Het publieke domein4.3.2 Het professionele domein

4.4 Spelers binnen het politieke domein4.4.1 Het politieke domein in vogelvlucht4.4.2 De minister en het interactieve proces4.4.3 Het parlement en het interactieve proces

4.5 Nieuwe vormen van politiek?

Nieuwe vormen van politiek: opties en scenario's

5.1

5.2

5.3

Ten slotte

Opties en scenario's voor de politiek5.1.1 Politiek en interactief bestuur5.1.2 Parlementaire politiek en interactief bestuur5.1.3 Ministeriële politiek en interactief bestuurOpties en scenario's voor interactieve beleidsvorming5.2.1 Een staalkaart van suggesties5.2.2 Instrumentele en interactionistische benaderingen5.2.3 Voorbij het spoorboekNieuwe vormen van politiek

666678808181828383859095

97

979799106113113115118118

121

LiteratuurNoten

126131

Page 7: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

INLEIDING

1.1 Ter introductie

De idee van interactieve beleidsvorming - ook wel aangeduid als coproductie, openplanvorming, participatieve besluitvorming of 'groen poldermodel' - grijpt sterk om zich heenin het openbaar bestuur. Voor onderzoek naar dit fenomeen kan een keuze worden gemaaktuit een fors aantal cases, vooral in de sfeer van verkeer en vervoer en ruimtelijke ordening.Schiphol, de Tweede Maasvlakte, de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, het NationaalVerkeers- en Vervoersplan: deze cases springen het meest in het oog, maar ze staan zeker nietop zichzelf. Interactieve beleidsvorming is een verschijnsel dat in verschillende sektoren enlagen van het openbaar bestuur voorkomt.

Zij die belang stellen in het functioneren van het openbaar bestuur stellen belang ininteractieve beleidsvorming. Ex-minister Peper van Binnenlandse Zaken ging er in zijnroemruchte non-paper - het ongepubliceerde en daarom massaal van Internet geplukteessay 'Op zoek naar samenhang er richting'- dan ook uitgebreid op in.1 Peper signaleerteen fundamentele spanning tussen de 'horizontalisering' in het openbaar bestuur, die hijonvermijdelijk acht, en het meer 'verticaal' georiënteerde politieke gezag. "De socialedemocratie staat er goed voor, de politieke democratie is aan revisie toe," schrijft Peper.Hij wil die revisie vooral zoeken in een herstel van het politiek primaat en een versterkingvan politiek leiderschap.

Pepers bijdrage aan het debat over de rol van de politiek in tijden van interactievebeleidsvorming is invloedrijk, maar zeker niet onomstreden. Over deze kwestie wordtintensief gedebatteerd; meningen en opinies volgen elkaar in snel tempo op. Volgenssommigen betekent de opkomst van interactieve beleidsvorming een aantasting van hetpolitieke primaat, en het complement daarvan, politieke verantwoordelijkheid. Interactievebeleidsvorming versterkt de verplaatsing van de politiek; politieke macht lekt weg naar detandem van ambtenaren en maatschappelijke actoren en de politiek komt steeds meer met legehanden te staan - zo wordt verondersteld. Anderen stellen dat het zo'n vaart niet loopt. Depolitiek houdt bij interactieve beleidsvorming het primaat en de centrale verantwoordelijk-heid; een nieuwe rol en positie van de politiek is niet noodzakelijk of wenselijk - zo luidt danhet vertoog.

Wat opvalt is dat het debat vooral in algemene termen wordt gevoerd. Concreet empirischonderzoek naar de implicaties van interactieve beleidsvorming voor de politiek is nog weiniggedaan.2 Meningen en opinies hangen in zekere zin in de lucht. Juist op dit punt kan deonderhavige studie een bijdrage leveren. Deze studie richt zich op het bredere debat overpolitiek en interactief bestuur, maar doet dat nadrukkelijk vanuit een concrete casuspositie.De min of meer interactieve ontwikkeling van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan(NVVP) staat in het empirisch onderzoek centraal.

Page 8: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

De casus NWP als vehikelInhoudelijk gaat het bij de NVVP-casus om veelbesproken onderwerpen als de files en hetrekeningrijden, het openbaar vervoer en het milieu, de overheid en de (vervoers)markt.Procesmatig gaat het om een veelheid van partijen die min of meer interactief - inwisselwerking met elkaar - beleid trachten te ontwikkelen. De voorbereiding van het NVVPis interactief opgezet omdat draagvlakontwikkeling op dit terrein cruciaal wordt geacht.Minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat benadrukt regelmatig dat het mobiliteits-probleem een maatschappelijk probleem is, en als zodanig niet door de overheid alleen kanworden opgelost.

De NVVP-casus is voor dit onderzoek van groot belang, maar dan meer als vehikel danals eindbestemming. Via de NVVP-casus wordt getracht het debat over politiek en interactiefbestuur een stap verder te helpen. De casus biedt de mogelijkheid om de feitelijke rol van depolitiek te belichten. De casus biedt een concreet vertrek-en aanknopingspunt voor de verderedoordenking van de implicaties van interactieve beleidsvorming. Deze doordenking krijgtonder andere vorm door interviews met kamerleden, hoge ambtenaren van verschillendebetrokken departementen, bestuurders van gemeenten en provincies en vertegenwoordigersvan maatschappelijke partijen zoals Natuur en Milieu, ANWB, Transport en LogistiekNederland en dergelijke.

Het onderzoek voor deze studie is verricht in opdracht van de Adviesdienst voor Verkeeren Vervoer die in zijn adviespraktijk op dit specifieke beleidsterrein steeds vaker op vragenomtrent interactief bestuur en politiek stuit. Het onderzoek is verricht door bestuurskundigenvan de Katholieke Universiteit Brabant.

1.2 Probleemstelling en leidraad

Over interactieve beleidsvorming in het openbaar bestuur, zeker in op het terrein van verkeeren vervoer, is veel te doen, maar over de implicaties en consequenties van interactievebeleidsvorming voor de verschillende betrokken actoren is relatief weinig duidelijkheid. Datgeldt voor de betrokken maatschappelijke actoren (wat vermag het maatschappelijke veld bijinteractieve beleidsvorming?) maar vooral voor de politiek-bestuurlijke actoren: hoe verhoudtinteractieve beleidsvorming zich tot noties als politieke verantwoordelijkheid en politiekprimaat?, wat vermag het politieke bestuur in processen waarbij de interactie voor een grootdeel tussen ambtelijke en publieke professionals plaatsvindt? Het onderhavige onderzoek isopgezet om hier meer zicht op te krijgen - om de interessante en relevante visies op dezekwestie op een geordende manier bij elkaar te krijgen. Dat is niet alleen zinvol en leerzaammet het oog op de ontwikkeling van het nationaal verkeers-en vervoersbeleid, maar ook methet oog op andere (interactieve) beleidsprocessen en de verdere ontwikkeling van hetzogenaamde 'groene poldermodel'. In dit onderzoek snijdt het mes aan twee kanten.Enerzijds wordt concreet casusonderzoek verricht naar een interactief beleidsproces.Anderzijds wordt bijgedragen aan een algemeen, boven de concrete casuïstiek uitstijgend,debat over interactief bestuur en politiek, en over de categorieën en onderscheidingen die

Page 9: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

daarbij relevant zijn.In onderzoek naar de betekenis van interactieve beleidsvorming zijn processen van

betekenisverlening uiteraard van groot belang. Daarbij moet rekening worden gehouden metverschillende invalshoeken van waaruit betekenissen worden toegekend. Nationale politici,subnationale bestuurders, ambtenaren en vertegenwoordigers van maatschappelijkeorganisaties hebben verschillende vertrekpunten in processen van betekenisverlening. In ditonderzoek komen vertegenwoordigers van verschillende perspectieven dan ook uitgebreidaan het woord. Daarbij is het zaak een gemeenschappelijk richtpunt aan te houden - debetekenis van interactieve beleidsvorming voor het politieke bestuur - en onderscheid temaken tussen verschillende - descriptieve en prescriptieve betekenissen - die daarbij naarvoren kunnen komen. Vervolgens is het zaak daar lijn en ordening in aan te brengen. Datmaakt de vraagstelling van dit onderzoek tot een tweeledige:• Welke descriptieve en prescriptieve betekenissen worden toegekend aan interactieve

beleidsvorming, in het bijzonder bij de totstandkoming van het NVVP, en de rol van depolitiek daarbij?

• Welke lijnen dringen zich daarbij op, en welke implicaties hebben die voor het denkenover interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek?

Vijf stappenDe tweeledige vraagstelling wordt uitgewerkt en aangepakt in vijf stappen diecorresponderen met de komende vijf hoofdstukken:• Hoofdstuk 2 gaat in op het algemene debat over interactieve beleidsvorming en de rol van

de politiek. Wat betekent interactieve beleidsvorming in algemene zin? Hoe verhoudt deinteractieve beleidspraktijk zich tot staatkundige noties als politieke verantwoordelijkheiden politiek primaat? Welke stromingen zijn te onderscheiden in het algemene debat overdeze thematiek?

• In hoofdstuk 3 wordt de algemene discussie down to earth gebracht. Wat houdtinteractieve beleidsvorming in de praktijk in? Welke mogelijkheden en beperkingenontmoeten actoren die zich voornemen om 'interactief' een Nationaal Verkeers- enVervoersplan (NVVP) te gaan ontwikkelen? De casus NVVP is richtpunt en vehikel voorde verdere doordenking van de betekenis van interactieve beleidsvorming.

• Hoofdstuk 4 richt zich op de betekenis in descriptieve zin. Hoe wordt vanuit descriptiefoogpunt aangekeken tegen interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek. Welkeobservaties en evaluaties kunnen worden onderscheiden? Welke lijnen dringen zich daarinop?

• Hoofdstuk 5 richt zich op de betekenis in prescriptieve zin. Hoe wordt vanuit prescriptiefoogpunt aangekeken tegen interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek. Welkeopties en visies kunnen worden onderscheiden? Welke lijnen dringen zich daarin op?

• In hoofdstuk 6 worden de belangrijkste bevindingen samengevat. De belangrijkste lijnenuit het onderzoek worden nogmaals op een rij gezet en teruggekoppeld naar het algemenedebat over interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek.

Page 10: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

1.3 Aanpak en verantwoording

Veel onderzoek naar interactieve beleidsvorming volgt de logica van het klassiekeevaluatieonderzoek, waarbij de onderzoeker van te voren een meetlat ontwikkelt waar hetinteractieve proces vervolgens aan wordt afgemeten. Bij dit onderzoek wordt een anderebenadering gevolgd: een benadering die haar vertrekpunt vindt in het proces van betekenis-verlening van degenen die in interactieve beleidsvorming participeren; het oordeel van deonderzoeker gaat daar niet aan vooraf, maar bouwt daar op voort. Deelnemers aaninteractieve beleidsvorming hanteren hun eigen, onderscheidelijke meetlatten. Zij verlenenbetekenis aan interactieve beleidsvorming op grond van ervaringen en criteria die inwisselwerking met hun sociale omgeving worden ge(re)produceerd. De betekenis vaninteractieve beleidsvorming wordt aldus sociaal geconstrueerd. Naar dit proces van socialecontructie en betekenisverlening gaat de aandacht hier voor een belangrijk deel uit. Deonderzoeksaanpak is daarop afgestemd.

Centraal in de onderzoeksaanpak staat de 'sprekende' beleidspraktijk. Het onderzoek iserop gericht die zo goed mogelijk naar voren te halen, onder andere door ervaringsdeskundi-gen - degenen die interactieve beleidsvorming in de praktijk ondervinden - uitgebreid zélfte laten spreken. Aldus wordt geëxpliciteerd wie op een gegeven moment wat naar vorenbrengt. Aldus worden ook betekenissen gecontextualiseerd: betekenissen worden gekoppeldaan betekenis verleners, en aan de referentiekaders waarin die opereren. Indeling en ordeningkrijgt niet zozeer deductief vorm (werkend vanuit vooraf door de onderzoeker geconstrueerdeschema's en kaders) als wel inductief (gebruik makend van noties en interpretaties die vanuitde empirie worden aangereikt). Langs inductieve weg wordt orde en lijn in het discoursgebracht.

Met enigszins zware woorden zou het type analyse kunnen worden omschreven als eennaturalistische discoursanalyse. Het betreft hier onderzoek naar het discours rondom eenpraktijk (de interactieve beleidspraktijk) die zoveel mogelijk naturalistisch en levensecht(aansluitend bij de ervaringen rondom een concrete casus) wordt benaderd. Interacties eninterpretaties omtrent een concrete casus (de NVVP-casus) worden verbonden met noties uithet algemene debat over interactief bestuur en politiek, dat op die manier meer reliëf krijgt.Aandacht voor de levensechte praktijk gaat gepaard met aandacht voor de situationele logicadie de praktijk altijd tot op zekere hoogte beheerst. Het is, met een verwijzing naar denaturalistisch-interactionistische benadering van Goffman, "not men and their moments, butmoments and their men": niet zozeer mensen die casusposities maken, maar casusposities diemensen maken.3 Vandaar dat in dit onderzoek ruim aandacht wordt besteed aan deontwikkeling van de casuspositie.

Interactie-onderzoek in 'real time'Waar veel casusonderzoek achteraf plaatsvindt (de casus wordt retrospectief, terugkijkendop het reeds lang gebeurde, onderzocht) is het onderhavige onderzoek in 'real time'uitgevoerd. Het empirisch onderzoek naar interacties en interpretaties rond het NVVP-ontwikkelingsproces liep in dezelfde periode als het NVVP-ontwikkelingsproces. Voor het

Page 11: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

ontwikkelen van 'voeling' met het proces is dat een groot voordeel. Het concrete onderzoekis verricht door een team van bestuurskundigen, aangevuld met een sociaal-psychologischeen juridisch-bestuurskundige adviseur. Naast klassiek bureauonderzoek (naar het achterlig-gende algemene debat en de relevante schriftelijke casusmaterialen) zijn uitgebreideinterviews met ervaringsdeskundigen afgenomen en zijn interactiemomenten in hunlevensechte vorm geobserveerd en geanalyseerd. De volgende bijeenkomsten zijngeobserveerd en geanalyseerd:• Conferentie De Achterkant Van Het Gelijk, 19 maart 1999;• Anticiperend Notaoverleg Tweede Kamer, 21 juni 1999;• Breed overleg (gecombineerde vergadering van Interbestuurlijk Platform, Interdeparte-

mentaal Platform en maatschappelijke 'polder-partners'), 28 juni 1999;• Gecombineerd overleg van Interdepartementaal Platform en Interbestuurlijk Platform, 4

oktober 1999;• Nationaal Verkeers-en Vervoersberaad, 2 december 1999;• Elektronische expert-meeting, 17 maart 2000;4

• Spoeddebat Tweede Kamer over rekeningrijden, 26-27 september 2000;5

• Presentatie van het NVVP, 16 oktober 2000.

Van andere bijeenkomsten, voorzover relevant voor het doel van dit onderzoek, zijnschriftelijke en mondelinge verslagen achterhaald; in enkele gevallen is dankbaar gebruikgemaakt van beeldmateriaal. Mondelinge verslagen komen voor een belangrijk deel voort uitde voor dit onderzoek gehouden interviews. Bij het letterlijk citeren uit interviews is hetvolgende beleid gevoerd. Personen die de institutionele vrijheid hebben om voor zichzelf tekunnen spreken, die het gewoon zijn om als individu te worden geciteerd en die nietnadrukkelijk om anonimiteit hebben gevraagd zijn met naam en toenaam geciteerd. Personendie de institutionele vrijheid niet hebben om voor zichzelf te kunnen spreken, die gewoonlijkniet als individu maar namens een organisatie spreken en die om anonimiteit hebben gevraagdzijn via een typerende omschrijving (bijvoorbeeld 'een ambtenaar van één van de partnermi-nisteries') aangeduid. Voor dit onderzoek, dat niet zozeer gericht is op de verrichtingen vanindividuele personen als wel op de logica van situaties en instituties, is dat geen bezwaar.6 Eris uiteindelijk gesproken met 35 personen (met sommigen meer dan eens):• zeven leden van de vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat;• veertien vertegenwoordigers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat;• veertien vertegenwoordigers van externe (partner-)organisaties van het ministerie van

Verkeer en Waterstaat.

Voor de analyse van het achterliggende debat over interactief bestuur en de rol van de politiekis uiteraard ook teruggevallen op klassiek bureauonderzoek. In het volgende hoofdstuk wordtdaar, bij wijze van tour d'horizon, verslag van gedaan. In latere hoofdstukken keert hetalgemene debat terug, maar dan meer in wisselwerking met de levensechte realiteit vaninteractief beleid.

Page 12: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

INTERACTIEVE BELEIDSVORMING EN DE ROL VAN DE POLITIEK

2.1 Inleiding: de opkomst van interactieve beleidsvorming

Interactieve beleidsvorming is in de mode. Geschriften en andere vertogen van overheids-organisaties staan bol van concepten die het belang van interactie tussen overheidsactoren enactoren uit de maatschappelijke omgeving benadrukken. Beleidsprocessen en beleidsgemeen-schappen zouden meer 'open' moeten staan voor de inbreng van burgers, bedrijven enorganisaties uit het maatschappelijk veld. Beleid zou meer in 'co-productie', in wisselwer-king, in samenspraak, in dialoog met de samenleving moeten worden gemaakt. Overheidsor-ganisaties zouden minder 'van binnen naar buiten' (uitgaande van de eigen logica) moetenopereren en meer 'van buiten naar binnen' (uitgaande van de logica van de omgeving). Dekwaliteit van en het 'draagvlak' voor beleid en de legitimiteit van de overheid zouden daarbijzijn gebaat.

Pröpper definieert interactieve beleidsvorming als "een wijze van beleid voeren waarbijeen overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties,bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in open wisselwerking en/ofsamenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie vanbeleid te komen."7 Het begrip co-productie wordt vaak als synoniem gebruikt voorinteractieve beleidsvorming. Bekkers c.s. omschrijven co-productie als "een proces vangemeenschappelijke beeldvorming, gericht op het ontwikkelen van een gezamenlijkebeleidspraktijk in een netwerk van wederzijds afhankelijke actoren."8

Consultatie, consensus en compromisNieuw is de hang naar interactieve beleidsvorming of co-productie niet. Nederland kent eenlange bestuurlijke traditie van 'schikken en plooien' die in de beroemde drie e's van deNederlandse politiek (consultatie, consensus en compromis) tot uitdrukking komt. In deRepubliek was schikken en plooien een kwestie van 'persuasie', van collegiaal overleg tussenregenten die elkaar nodig hadden omdat de macht in de Republiek sterk versnipperd engespreid was. In de Thorbeckeaanse gedecentraliseerde eenheidsstaat - door Thorbecke zelfopgevat als een geheel van elkaar wederzijds beperkende en beïnvloedende organen - bleefde traditie van decentraal, consensuszoekend bestuur overeind. Binnen dit kader ontwikkeldezich de verzuilde samenleving, gekenmerkt door een politiek van pacificatie en accommo-datie. Met de ontzuiling en de onthiërarchisering van de samenleving in de tweede helft vande twintigste eeuw is de traditie van schikken en plooien gedemocratiseerd. De bereidheiden de noodzaak tot schikken en plooien is overeind gebleven maar de bereidheid en degevoelde noodzaak dit aan anderen over te laten - in het bijzonder aan politieke voorlieden -is sterk verminderd. Burgers en maatschappelijk groepen wensen actief bij te dragen aan hetproces van schikken en plooien. Dat is het grootste verschil tussen de co-productie van nu enhet schikken en plooien van vroeger.9

8

Page 13: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Lagen en sektorenDe hang naar interactieve beleidsvorming beperkt zich niet tot een enkele sector of een enkelbestuursniveau. Op lokaal niveau is de spreiding en diversiteit van interactieve praktijkenwellicht nog het grootst. Op provinciaal niveau staat interactiviteit (gebruik maken van deprovinciale middenpositie en als makelaar opereren tussen de verschillende partijen enbelangen) centraal in de gevolgde herlevings- en overlevingsstrategie. Op nationaal niveaulijkt vooralsnog verschil te bestaan tussen sectoren die relatief veel aandacht schenken aaninteractieve beleidsvorming (vooral sektoren die zich richten op vraagstukken van ruimtelijkeaard en sektoren die vervlochten zijn met de overlegeconomie en het poldermodel) ensektoren die er relatief weinig aandacht aan schenken (denk bijvoorbeeld aan het ministerievan Defensie).

De verkeers-en vervoerssector hoort ontegenzeggelijk bij de sectoren die relatief veelaandacht schenken aan interactieve beleidsvorming. De uit 1996 daterende studie 'OpenDeuren' van het ministerie van Verkeer en Waterstaat laat reeds een divers beeld vaninteractieve initiatieven zien.10 Sinds 1996 hebben interactieve noties in de verkeers-envervoerssector nog verder om zich heen gegrepen, onder meer in het kader van dezogenaamde 'nut-en noodzaakdiscussies' over Schiphol en de Tweede Maasvlakte, alsmedein het kader van het hier beschreven NVVP-proces.11

Gewone inspraak voldoet niet meer, we moeten veel interactiever te werk gaan: dat is deteneur van een bloemlezing die Aarnink voor de Adviesdienst Verkeer en Vervoersamenstelt.12 Van interactieve beleidsvorming worden voordelen verwacht in termen vandraagvlak voor en inhoudelijke verrijking van het verkeers-en vervoersbeleid. Aarninksignaleert echter ook aspecten die interactieve beleidsvorming mogelijkerwijs minderaantrekkelijk maken: geringe snelheid en doelmatigheid, grote onzekerheid, onevenredigeinspanning, torenhoge verwachtingen en, last but not least, aantasting van het primaat vande politiek.13

Met het laatste punt snijdt Aarnink een heikel thema aan. Blijft er voor de politiek nog eenaansprekende rol en positie over als beleid steeds meer wordt voorbereid in wisselwerkingtussen maatschappelijke partijen, ambtenaren en andere niet-gekozen overheidsvertegen-woordigers? Kan de notie van de politieke verantwoordelijkheid, en de notie van het politiekeprimaat als het complement daarvan, overeind worden gehouden als de overheid zich verderbeweegt in de richting die wordt aangegeven door de voorstanders van een 'groen polder-model' en een interactieve bestuurspraktijk? Moet de staatsrechtelijke leer zich aanpassen aande bestuurspraktijk, moet de bestuurpraktijk zich aanpassen aan de staatsrechtelijke leer, ofis er wellicht geen enkele aanpassing nodig?

2.2 Interactief beleid tussen bestuurspraktijk en staatsrecht

In de discussie over interactieve beleidsvorming komen twee werelden bij elkaar: de wereldvan de bestuurspraktijk en de pragmatische bestuurlijke overwegingen, en de wereld van het

Page 14: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

staatsrecht en de parlementair-democratische principes.

De 'bewoners' van deze twee werelden hebben alles met elkaar te maken, hoewel ze datzelf niet altijd (h)erkennen. "Een groot aantal veelbelovende jonge bureaucraten heeft geenenkele belangstelling voor staatsrecht (...) Erger is echter dat de meeste huidige politici nietalleen geen belangstelling hebben voor de nieuwe interactieve methoden van beleidsvor-ming, maar bovendien doen alsof ze niet bestaan," aldus Jeekel, ex-kamerlid voor D66 enthans werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.14

2.2.1 Interactief beleid en de logica van de bestuurspraktijk15

In de realiteit van de bestuurspraktijk zijn organisaties en instituties nauw met elkaarverweven, vaak in netwerkachtige constellaties waarin hiërarchie als ordenend principeslechts van beperkte betekenis is. Netwerkachtige constellaties vormen zich rondproblématiques of messes16, ook wel aangeduid als wicked problems1 die hun lastigheid('wickedness') ontlenen aan het feit dat zowel de te hanteren normen en waarden als de tegebruiken feiten en cijfers ter discussie staan. Nieuwe, niet-hiërarchische coördinatievormen -vormen van multipartijensamenwerking - worden nodig geacht om met dergelijke situatiesom te gaan.18 Volgens Gray is multipartijensamenwerking zinvol en noodzakelijk als:19

• De problemen vaag gedefinieerd zijn of er onenigheid is over hoe de problemengedefinieerd zouden moeten worden.

• Verschillende partijen een belang hebben bij het oplossen van het probleem en interdepen-dent zijn.

• De 'stakeholders' onvoldoende vooraf geïdentificeerd of georganiseerd zijn.• De aan betrokkenen ter beschikking staande macht- en/of hulpbronnen (waaronder de

beschikbaarheid van kennis en expertise) onevenredig verdeeld zijn.• De problemen gekenmerkt worden door technische complexiteit en onzekerheid.• Er verschillende (rivaliserende of conflicterende) perspectieven op het probleem of de

probleemkluwen bestaan.• Incrementele en unilaterale pogingen om met de problemen om te gaan resulteren in

suboptimale oplossingen.• Bestaande manieren om de problemen aan te pakken niet succesvol zijn gebleken.

LegitimatiesIn de publieke sector komt multipartijensamenwerking in de regel neer op samenwerking ineen heterogeen groepsverband. Sociaal-psychologisch onderzoek wijst uit dat heterogenegroepen over het algemeen creatiever zijn en 'rijkere' oplossingen voorstellen dan homogenegroepen. Homogene groepen zijn in principe weer sneller in het nemen van besluiten.20 In depraktijk van de publieke beleidsvorming is snelheid echter een relatief begrip. Een hogestartsnelheid kan leiden tot grote vertraging achteraf, wanneer de belangen, partijen enposities die eerder met grote snelheid zijn gepasseerd alsnog in beeld komen. Een meer

10

Page 15: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

heterogene beleidsvormende gemeenschap ontwikkelt in de fase van de beleidsvoorbereidingwellicht minder snelheid, maar kan zich later revancheren door een meer soepele, gezwindebeleidsuitvoering. Kortom: de kost gaat voor de baat; je moet eerst vertragen om later tekunnen versnellen.

De legitimatie van interactieve beleidsvorming berust vaak op voornoemde redenering. Hetmes snijdt in die redenering aan twee kanten. Interactieve beleidsvorming draagt bij aan deverbreding van het draagvlak dat men voor een succesvolle effectuatie van beleid in een niet-hiërarchische setting uiteindelijk nodig heeft. Tegelijkertijd draagt het bij aan de demontagevan de weerstand die men anders wellicht op het pad zou vinden. Gezien de brede spreidingvan hindermacht en blokkeringsmacht in het Nederlandse systeem is anticipatie op mogelijkeweerstand niet zo vreemd.

Een variant op deze redenering houdt in dat interactieve beleidsvoorbereiding een goedevoorbereiding vormt op latere stappen in een juridisch-getinte procedure. In een procedurevoor de bestuursrechter kan men betogen dat men niet in gebreke is gebleven, dat menvoldoende tijd en energie heeft geïnvesteerd in wisselwerking met belanghebbenden. In dePKB-procedure, waar het NVVP-proces in is ingebed, doet een vergelijkbare redeneringopgeld: extra investeren in de voorbereiding van de concept-PKB, opdat de definitieve PKBmet minder frictie door de wettelijk voorgeschreven procedure kan worden geleid.

Een andere rechtvaardiging luidt dat interactieve beleidsvorming kan bijdragen aan de'verrijking' van het beleid. Het beleid wordt inhoudelijk sterker als het gebouwd is opverschillende pijlers. De multifunctionaliteit en de 'waardenvolheid' nemen toe als het beleidappelleert aan verschillende rationaliteiten en benaderingswijzen. Interactieve beleidsvormingkan niet alleen bijdragen aan het ontwikkelen van deugdelijk (kansrijk) beleid, maar ook aanhet afremmen van ondeugdelijk (risicovol) beleid. Als beleid voortkomt uit een te beperktrepertoire, dat niet door andere repertoires wordt gecorrigeerd, kan 'verstrikking' optreden,met alle negatieve en teleurstellende effecten van dien.21 Als het goed is zorgt interactievebeleidsvorming voor een breed arsenaal aan rivaliserende repertoires en rationaliteiten.

Ten slotte wordt bij de legitimatie van interactieve beleidsvorming vaak gewezen op hetbelang van meer 'openheid'. Het gaat dan niet alleen om openheid als functioneel-rationelecategorie - de ogen van de beleidsmakers worden geopend voor nieuwe bronnen van kennis(waaronder die van ervaringsdeskundigen), ideeën, probleempercepties en oplossingsrichtin-gen - maar ook als substantieel-rationele categorie: een open, doorzichtige, voor betrokkenenen belanghebbenden toegankelijke manier van werken die bijdraagt aan een faire enevenredige verdeling van aandacht en respect.22

NetwerkbenaderingRechtvaardigingen van de interactieve beleidspraktijk vinden aansluiting bij de zogenaamde'netwerkbenadering' van beleidsvorming, gekenmerkt door een sterke relativering vanhiërarchische sturingsvormen en hiërarchische noties, waaronder de notie van het politiekprimaat. Elke actor in een netwerk beschikt over specifieke hulpbronnen die noodzakelijk zijnom in de beleidsvorming tot een mix van inhoudelijke zorgvuldigheid, bestuurlijkeslagvaardigheid en politiek en maatschappelijk draagvlak te komen. In een netwerk heeft

11

Page 16: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

geen van de actoren bij voorbaat een doorslaggevende rol, hoewel van verschillen in invloeden macht sprake kan zijn. Deze verschillen worden zowel door het specifieke karakter vande hulpbronnen als door de strategische en sociale vaardigheden van de betrokken actorenbepaald.

Actoren in een netwerk dragen in de regel uiteenlopende 'brillen', waardoor zij dewerkelijkheid anders zien. Uiteenlopende percepties hebben, los van de vraag of zij 'waar'zijn, grote invloed op het gedrag van actoren: 'Ifmen define situations as real, they are realin their consequences', aldus het welbekende Thomas-theorema. In beleidsvorming is het dusnoodzakelijk aandacht te besteden aan de ontwikkeling van onderlinge afhankelijkheids-verhoudingen en de totstandkoming van gemeenschappelijke beelden. Deze komen doorgaansin een wederkerig proces van interactie en communicatie tot stand. Ze zijn niet op voorhandte bedenken, maar worden gaandeweg (werkendeweg) in het beleidsproces 'ontdekt' of'gevonden'. In dit verband wordt wel gesproken van beleidsvorming als doelzoekend (inplaats van doelgeleid) proces.

In de prescriptieve variant van de netwerkbenadering veronderstelt interactievebeleidsvorming een netwerkachtige context. In een hiërarchische omgeving, waarin één actorin sterke mate kan bepalen wat er gebeurt doordat hij over alle noodzakelijke hulpbronnenbeschikt, wordt interactieve beleidsvorming minder zinvol of werkbaar geacht. Er dientsprake te zijn van wederzijdse afhankelijkheden, waardoor partijen voor succesvolle beleids-vorming op elkaar zijn aangewezen; er bestaan dan (institutionele) prikkels om tot beeld- engedragscoördinatie te komen. Denken in termen van een primaat voor één actor - het primaatvan de politiek - staat met de netwerkbenadering op gespannen voet. In een netwerkperspec-tief past de politiek hooguit een rol als convener, als partij die er in de randvoorwaardelijkesfeer voor zorgt dat netwerken goed kunnen functioneren.23

2.2.2 Interactief beleid en de logica van het staatsrecht24

Tegenover de logica van de (interactieve) bestuurspraktijk staat de logica van het staatsrecht(en het bestuursrecht), waarin voor een hiërarchisch principe als het politiek primaat eenbelangrijker plaats is ingeruimd. Er is sprake van een hiërarchisch principe "omdat er gedachtwordt volgens een schema dat een hogere instantie belangrijker maakt dan een lagereinstantie," schrijft Witteveen.25 Hij onderscheidt zes opvattingen van het politiek primaat die,samen met de vier opvattingen die zijn collega Koopmans onderscheidt, geclusterd kunnenworden tot acht varianten.26

1 In de wisselwerking tussen overheid en samenleving ligt het primaat bij de overheid.2 In de wisselwerking tussen hogere en lagere overheden ligt het primaat bij de hogere en

centrale overheid.3 In de wisselwerking tussen bestuur, rechter en wetgever ligt het primaat bij de wetgever.4 In de wisselwerking tussen politiek en bureaucratie ligt het primaat bij de minister.5 In de interactie tussen regering en Staten-Generaal ligt het primaat bij de Tweede Kamer.

12

Page 17: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

6 In de interactie tussen regering en Staten-Generaal ligt het primaat bij regering en TweedeKamer gezamenlijk.

7 In de representatieve democratie berust het politieke primaat bij de ministerraad8 In de representatieve democratie berust het politieke primaat bij de minister-president.

De eerste twee varianten zijn ontleend aan Koopmans en betreffen, in bestuurskundigetermen, de externe staatsstructuur (1) en de interne staatsstructuur (2). De volgende tweevarianten zijn ontleend aan Koopmans én Witteveen en betreffen de verhoudingen tussen dedrie machten van de trias politica (3), en de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen éénvan die machten, de executieve macht (4). De laatste vier varianten (5 t/m 8) zijn ontleendaan Witteveen en spitsen zich toe op het centrum van de parlementaire democratie, dat opverschillende plaatsen wordt gelokaliseerd.

Het denken over het politiek primaat is niet eenduidig of onbetwist. Staatsrechtgeleerdenhanteren verschillende schema's en leggen verschillende accenten, die vervolgens weer totstaatsrechtelijke of politieke discussies aanleiding geven. Volgens Witteveen (2000) is enblijft het politiek primaat een onduidelijke staatsrechtelijke categorie: "In de Nederlandseonderhandelingshuishouding, met haar vergaande relativering van hiërarchische oplossingenvoor gemeenschappelijke problemen, is het politieke primaat geen rustig bezit, geen vastgegeven, geen onwankelbaar kader."

Rollen van de politiekWat overeind blijft - in weerwil van de Nederlandse onderhandelingshuishouding - is dehiërarchische logica achter elk van de bovengenoemde interpretaties van het politiek primaat:tussen de verschillen is het hiërarchische schema de belangrijkste overeenkomst. Dat werktdoor in de verschillende rollen die het staats-en bestuursrecht toekent aan de (nationale)politiek, meer in het bijzonder: de leidende rol van de politiek; de politiek als hoeder van hetalgemeen belang; en de politiek als controleur en volger van het bestuur.

De leidende rol van de (nationale) politiek - Binnen het recht vervult de politiek in deeerste plaats een leidende rol. De minister is verantwoordelijk (art. 42 lid 2 Gw.). Hij bepaaltde inhoud van het beleid en niet zijn ambtenaren. Juridisch gezien wordt van de politiek eenvoortrekkersrol verwacht: het is aan de politiek om het initiatief te nemen en om deinhoudelijke doelen vast te stellen. De uitvoering kan eventueel aan anderen wordenovergelaten. In de Planwet verkeer en vervoer (Pvv)27, die de totstandkoming van hetNationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) normeert, wordt op een aantal plaatsen deleidende rol van de centrale overheid ten opzichte van decentrale overheden benadrukt.28

Deze wet hanteert een model van planning "dat in het Nationale Verkeers- en Vervoersplanhet vertrekpunt heeft en dan koerst op directe uitvoering door de lagere gremia."29

De (nationale) politiek als hoeder van het algemeen belang - Binnen het recht vervult depolitiek ook een hoedende rol. De veronderstelling is dat het algemeen belang wordtverwoord in democratisch tot stand gekomen wetgeving. Alleen het parlement zelf kanbeoordelen in hoeverre de door haar aangenomen wetgeving wel echt in het algemeen belangis; de rechter kan de wet niet toetsen aan de Grondwet (art. 120 Gw.). Wanneer bepaalde

13

Page 18: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

belangen dreigen te worden ondergesneeuwd, dan wordt van de politiek verwacht dat dezevoor deze belangen opkomt. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en met namehet beginsel van zorgvuldige voorbereiding, vergen dat (art. 3:2 en 3:4 Awb). Als spil van een'algemeen belang-dienende overheid' wordt de politiek geacht geen eigen belang na testreven. Wanneer het rijk besluiten van provincies en gemeenten in strijd acht met het rechtof het algemeen belang kan het rijk deze, vanuit zijn toezichthoudende rol, voor vernietigingvoordragen (art. 132 lid 4 Gw.).

De (nationale) politiek als controleur en volger van het bestuur - De politiek heeft volgenshet recht ook een controlerende en volgende rol. De politiek stelt zelf de inhoudelijke doelenvast, en volgt de uitvoering daarvan op enige afstand. De rol van volger betekent in depraktijk vaak ook de rol van controleur. Op landelijk niveau is de Tweede Kamer debelangrijkste controleur van de regering, gebruikmakend van het recht van amendement (art.84 lid 1 Gw.) het recht van interpellatie (art. 68 Gw.), het recht van enquête (art. 70 Gw.) enhet budgetrecht (art. 105 Gw.). De Kamer benoemt bovendien zelf de Nationale ombudsman(art. 2 tweede lid Wno). De rijksoverheid is in een aantal opzichten ook de volger, of decontroleur, van het bestuur door decentrale overheden. Provincies zijn bijvoorbeeld verplichtom bepaalde verordeningen eerst te melden aan de rijksoverheid (art. 155 Prov.w. en art. 218Prov.w.). Indien nodig kan het Rijk besluiten van decentrale overheden schorsen ofvernietigen (Afd. 10.2.2 en 10.2.3 Awb).

SpanningenDe rollen die het recht toebedeelt aan de (nationale) politiek sluiten niet naadloos aan bij derolverdeling en de logica van interactieve beleidsvorming zoals eerder beschreven. In denetwerkbenadering en aanverwante benaderingen van interactieve beleidsvorming wordt dehiërarchische positie van de politiek veel minder geaccentueerd. Het is bijvoorbeeld vaak nietde politicus maar de ambtenaar die het grootste deel van de interactieve beleidsvoorbereidingtrekt, en daarbij naar buiten treedt als "ambassadeur" van het beleid. Dit staat op gespannenvoet met het principe dat de minister "gezicht" geeft aan het beleid. De notie van eenonverdeeld algemeen belang - dat door de politiek gekend en beschermd kan worden - wordtbij interactieve beleidsvorming gerelativeerd. Bij interactieve beleidsvorming komenrivaliserende visies op gemeenschappelijke en specifieke belangen bij elkaar. De politiek kaneen hoedende en controlerende functie vervullen, maar is daarin niet uniek. De hoedende encontrolerende functie is als het ware verdeeld over het netwerk van actoren die betrokken zijnbij interactieve beleidsvorming.

2.3 Interactief bestuur en de rol en positie van de politiek

Zet interactief bestuur de rol en positie van de politiek onder druk? Wordt het politiek primaatdoor interactieve beleidsvorming aangetast? In de volgende hoofdstukken zullen we dezevragen langs empirische weg trachten te beantwoorden aansluitend bij de interacties eninterpretaties rondom een concrete casus. In dit hoofdstuk wordt de discussie die op de

14

Page 19: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

achtergrond speelt eerst nog in algemene termen verkend.

VeranderingsdrukVolgens sommigen is er weinig spanning tussen interactief bestuur en staatsrechtelijke notiesomtrent politiek primaat en politieke verantwoordelijkheid. Na een rondgang langsinvloedrijke en spraakmakende personen concludeert instituut De Beuk dat interactievebeleidsvorming het politiek primaat in principe niet aantast. "Het feit dat uiteindelijk depolitiek aan zet is en iets te kiezen moet hebben wordt alom gerespecteerd (...) en er wordtook breed onderkend dat een minister een eigen verantwoordelijkheid heeft in het brengenvan zijn of haar beleid naar de Kamer." In de praktijk van het openbaar bestuur gaat vaninteractieve beleidsvorming wel "druk uit om het politiek primaat te transformeren en teverrijken." Het politiek primaat kan met andere woorden beter ('rijker') uit de strijd komen.30

Anderen zijn minder zorgeloos. In een lezing bij de provincie Zuid-Holland signaleertBovens wel degelijk risico's voor het primaat van de politiek.31 De politiek wordt bijinteractieve beleidsvorming voor voldongen feiten geplaatst. Ze kan nauwelijks nog afdingenop de interactief tot stand gekomen resultaten. Hij ziet ook andere bedreigingen voor depolitieke democratie: gebrekkige openbaarheid; procedurele vormloosheid en beperkterechtszekerheid; ambtenaren kunnen gaan domineren, samen met vertegenwoordigers vanbelangengroepen die vaak een gebrekkige representativiteit vertonen; relevante (maar niet-betrokken) derden kunnen voor voldongen feiten worden geplaatst. Mede door interactievebeleidsvorming verplaatst de politiek zich uit het traditionele machtscentrum. De politiekeverantwoording en de politieke controle verplaatsen zich echter niet mee. Dit vraagt volgensBovens om alternatieve (in de praktijk nog onderontwikkelde) vormen van politiekeverantwoording en controle buiten en in aanvulling op het traditionele machtscentrum.32

Politiek en poldermodelBovens signaleert dus wel degelijk spanningen met de staatsrechtelijke leer. Tegelijkertijdziet en erkent hij de bestuurlijke pragmatiek van interactieve beleidsvorming, zeker inNederland met zijn consensuele bestuurlijke traditie die in het bewierookte poldermodel eenactuele uitdrukkingsvorm heeft. Een niet op het traditionele machtscentrum gerichte politieklijkt in zijn betoog een onvermijdelijkheid. Dat vele anderen nog niet zover zijn blijkt uit dediscussie over de ontwikkeling van een 'groen poldermodel', op het breukvlak van economieen ecologie, in navolging van het reeds bekende poldermodel op het breukvlak van kapitaalen arbeid. In een artikel met de veelzeggende titel 'Groen poldermodel is fata morgana'schrijft Vis waarom hij weinig fiducie heeft in interactieve beleidsvorming op milieuterrein,zeker in de vorm van geïnstitutionaliseerd overleg tussen milieubeweging, bedrijfsleven enoverheid.33 Dat is mede omdat het op gespannen voet zou staan met de politieke democratiedie politieke verantwoordelijkheid voorop stelt. In hetzelfde tijdschrift laat ook oud-politicusVan Dam zich negatief uit over interactieve beleidsvorming in het kader van een groenpoldermodel, dat in zijn ogen desastreuze gevolgen heeft voor het parlement.34

Van Dam: "Ik geloof niet alleen heilig in het primaat van de politiek, maar ook in de

15

Page 20: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

grenzen van de politiek." De milieubeweging moet accepteren dat de politiek de(eind)verantwoordelijkheid heeft ook al heeft de politiek haar grenzen en beperkingen. "Ikheb Milieudefensie toch niet gekozen om te onderhandelen over de toekomst van deluchtvaart? Waar halen ze het lef vandaan om namens mij te praten? Daar hoort hetprimaat van de politiek," aldus Van Dam, die de maatschappelijke consultatie vooralbedreigend acht voor de positie van het parlement: "dat groene poldermodel heeft hetkarakter van een vervanging van het parlement (...) Er is een enorme druk om het resultaatte slikken, dat weet men al bij het verzoek om advies. Dat betekent in feite dat devolksvertegenwoordiging is uitgeschakeld. Dat vind ik onaanvaardbaar." Over de positievan het parlement is Van Dam later nog somberder: "als er nu een instelling is die hetpolitieke proces heeft laten verloederen en verantwoordelijkheden zoekmaakt dan is hetwel de volksvertegenwoordiging."35

Einde van de politiek?De Groningse geleerde Ankersmit is eveneens somber gestemd over de positie van hetparlement in deze tijden van interactieve beleidsvorming. Het probleem ligt volgens hem nietbij interactieve beleidsvorming - dit verschijnsel hoort onvermijdelijk bij la conditionpostmoderne - maar bij de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid die hetparlement onnodig ver verwijderd houdt van de feitelijke besluitvorming. In het geval vaninteractieve beleidsvoorbereiding wordt de afstand nog eens extra groot. De esthetischerepresentatie die Ankersmit voorstaat wordt daar alleen ogenschijnlijk door bevorderd.Esthetische representatie vereist een gedistantieerde benadering, maar dan wel vanuit eenpositie van betrokkenheid.36 Zonder zo'n positie moet de (parlementaire) politiek vrezen vooreen typisch Nederlandse variant op 'Politicide': de moord op de politiek, waarvan de Fransevariant zo treffend is beschreven door Ankersmits leerling Van Middelaar.37

Ankersmit en Van Middelaar verzetten zich tegen het scenario van 'het einde der politiek'.Politiek als esthetische representatie, als confrontatie van uiteenlopende beelden van en visiesop de samenleving, blijft volgens hen relevant, ook in tijden van interactieve beleidsvorming.Voor die opvatting van politiek is volgens de socioloog Van Doorn echter steeds minderruimte. Politiek, in de zin van strijd tussen visies op de samenleving, is volgens hem niet meerovertuigend in het huidige tijdsgewricht, waarin 'Paars' de algemene depolitisering enontideologisering van het bestuur symboliseert. De 'politiek zwakke' en 'bestuurssterke'traditie van het CDA is volgens hem in de jaren negentig onder PvdA-vlag voortgezet. Hetbestuurlijke floreert, waar de politiek terugtreedt. Een scheiding tussen democratie enerzijdsen parlementarisme en partijpolitiek anderzijds tekent zich af.

Van Doorn: "De klassieke democratische componenten - parlement en partijen - zijn sterkverzwakt, deels overbodig geworden (...) De democratische controle is verplaatst, naarbuiten de politieke arena. De media, de publieke opinie, de rechter, de nationaleombudsman, de Rekenkamer, de Mededingingsautoriteit en nog een handvol instanties.Ze zijn samen effectiever dan de volksvertegenwoordiging, en als ze doelmatig opereren,zullen weinig burgers het parlement missen."38

16

Page 21: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

De sorry-democratie en haar criticiBeziet men het debat over de actuele rol en positie van de politiek, dan lijkt vooral devolksvertegenwoordiging zich te bevinden in de hoek waar de klappen vallen. De executievepolitiek - het politieke bestuur - is evenwel ook voorwerp van discussie.

De ministeriële verantwoordelijkheid stond al langer onder druk door de 'vele handen'39

die binnen een departement onvermijdelijk betrokken zijn bij de beleidsontwikkeling: kan eenminister nog verantwoordelijk worden gehouden wanneer zo vele handen het feitelijke werkverrichten? Door de opkomst van interactieve beleidspraktijken lijken de 'vele handen' zichalleen maar te vermenigvuldigen, met alle gevolgen van dien voor de politieke verantwoorde -lijkheidsvraag. Bijdragen van ex-ministers (Peper, Van Thijn, Sorgdrager) en hogeambtenaren (secretarissen-generaal van verschillende ministeries, in het bijzonder Geelhoedvan Algemene Zaken) aan het debat over politieke verantwoordelijkheid, vers in hetgeheugen liggende affaires rond de Bijlmerramp, het Ceteco-schandaal, de affaire Docters-Van Leeuwen en de affaire Van Wijnbergen, alsmede de vele reacties die daar op zijngevolgd maken één ding duidelijk: 'all is not welV. Het leerstuk van de ministeriëleverantwoordelijkheid blijft problemen en discussies oproepen. Met de verplaatsing van depolitiek, mede door interactieve beleidsvorming, wordt het vraagstuk er niet eenvoudiger op.De tendens in de richting van de door Van Thijn c.s. beschreven 'sorry-democratie' ('sorry,ik wist er niets van', 'sorry, ik kon er niets aan doen') lijkt er door te worden versterkt.40

De kritische, of in ieder geval zorgelijke, analyse van de 'sorry-democratie' door VanThijn en anderen wordt door velen gedeeld. Ex-minister van Binnenlandse Zaken Peper heeftopmerkelijke gedachten ontvouwd in een essay waarin hij het verantwoordelijkheidsvraag-stuk nadrukkelijk in verband brengt met de opkomst van interactieve beleidsvorming. Dehorizontalisering van het bestuur maakt politiek leiderschap volgens hem zowel lastig alsnoodzakelijk. In de nieuwe situatie is behoefte aan nieuwe vormen van politiek leiderschap -vormen die overtuigend én realistisch zijn. Daarbij hoort een (strategische) inperking van deministeriële verantwoordelijkheid: een stap terugdoen (een ministeriële foutenmargeaccepteren) om vervolgens een stap vooruit te kunnen doen (in termen van reëel engezaghebbend leidinggeven). De secretarissen-generaal van enkele ministeries denken indezelfde richting. De eerdergenoemde Ankersmit wil zelfs nog veel verder gaan: het volledigopheffen van de ministeriële verantwoordelijkheid (die in zijn optiek een muur optrekt tussende representatieve democratie en de feitelijke besluitvorming).41 In de politieke arena krijgthet denken in de richting van een inperking van de ministeriële verantwoordelijkheiduiteindelijk geen steun. In debat met de minister van Binnenlandse Zaken spreken defractievoorzitters van de Paarse regeringspartijen zich uit voor een onbegrensde uitleg vande ministeriële verantwoordelijkheid. Veel politici sluiten zich bij hen aan. De staatsrechte-lijke doctrine die zegt dat de minister het primaat en de verantwoordelijkheid heeft wordtwederom bevestigd, althans in het Haagse politieke domein. Daarbuiten blijft het wringen.42

In een special van het tijdschrift Binnenlands Bestuur schrijven verschillende auteurs inproblematische termen over de 'sorry-democratie'.43 "Politici beroepen zich met hartstochtop het politiek primaat, maar deinzen er tegelijkertijd niet voor terug om zich achter

17

Page 22: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

ambtelijk falen te verschuilen, als het zo uitkomt," schrijven Van Dam en Neelen. DeVries' analyse van de bijdrage van ex-minister Sorgdragers aan het debat44 heeft dezelfdeteneur: de minister is volledig verantwoordelijkheid, maar dan alleen voor de successen;bij de mislukkingen zijn vaak 'vele handen' betrokken. Volgens Van Gunsteren zijnsommige (ex-)ministers duidelijk 'out of touch' met hun idee van centraliteit en politiekprimaat.45 Elders noemt hij het één baas denken "niet alleen contraproductief maar ookgevaarlijk voor de democratie."46

De (tussen)balans van deze tour d'horizon opmakend kan mét minister Netelenbos47 wordengeconstateerd dat het laatste woord nog niet is gesproken over interactieve beleidsvorming,en de implicaties daarvan voor de rol en positie van de politiek. Over de vraag of interactievebeleidsvorming slechts bedreigingen oplevert voor de rol en positie van de politiek, of ookkansen, wordt nog volop gediscussieerd, alsmede over de vraag wat de politiek in de gegevensituatie zou kunnen doen, dan wel zou moeten doen. In het algemene debat over de plaats ende rol van de politiek bij interactief bestuur zijn enkele opties en stromingen te onderschei-den, die in empirisch onderzoek nader bezien en getoetst kunnen worden.

">.4 Plaats en rol van de politiek: opties en stromingen

Men zal maar politicus zijn, en zich willen oriënteren op mogelijke veranderingen in hetpolitieke ambt. Het aantal gevraagde en ongevraagde adviezen is groot, de variëteit isduizelingwekkend, en de moeilijkheidsgraad is veelal hoog. Hieronder een illustratieve greepuit het publieke en academische debat over het onderwerp.

Een illustratieve greep uit het debat• Peper meent dat politici minder moeten administreren en meer moeten normeren en

moraliseren. Ze moeten de waarden en normen achter de politiek expliciteren engezaghebbend richting geven, politiek leiderschap tonen.48

• Van de Heuvel vindt dat de politiek moed, overtuiging, duidelijkheid, herkenbaarheid enbetrokkenheid moet tonen. Politici moeten statements durven innemen. Politici moetenweer trots zijn op hun vak.49

• Te Veldhuis wil dat de politiek uitblinkt in "duidelijkheid, durf en daadkracht" - men zouze de drie D's kunnen noemen, als tegenhanger van de drie C's van de Nederlandseconsensuspolitiek.50

• Ankersmit vindt dat de politiek de in de praktijk voorkomende beleidsnetwerken inhiërarchisch verband met elkaar moet brengen, dat de politiek daarin zinvolle enbetekenisvolle ordening moet aanbrengen. Op die manier kunnen ze concreet invullinggeven aan de opdracht tot 'esthetische representatie'.51

• Van Middelaar vult aan dat de politiek virtü (intelligentie én daadkracht) moet tonen enals gezaghebbende 'derde' de behoefte aan esthetische representatie moet stillen. Politiekmoet de instantie zijn die de imaginaire gemeenschap belichaamt, de identiteit zonder

18

Page 23: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

welke het sociale lichaam uiteenvalt.52

• Munnichs meent dat politici een open, communicatieve en responsieve politiek stijlmoeten ontwikkelen, en moeten bijdragen aan de ontwikkeling van publieke druk op debesluitvorming.53

• Dragt zegt dat politieke bestuurders de hoofdlijnen van beleid moeten schetsen, een grootsen meeslepend streven naar een betere wereld moeten formuleren. Kernwoorden zijn"inspiratie, motivatie en stimulatie." 54

• Breed meent dat politici moeten bijdragen aan het formuleren van 'eengemeenschappelijke wil'. Ze moeten het hiërarchisch sturingsmodel verlaten, en co-productie van waarden nastreven.55

• Koenis verlangt van politiek "het tonen en mogelijk maken van pluraliteit in publiek debaten handelen." Politiek is voor hem geen uitdrukking van, maar correctie van een gebrekaan, gemeenschappelijkheid.56

• Van Gunsteren en Andeweg vinden dat politici zich moeten beperken tot hun kernfunctie:het 'vormgeven van de republiek' en het 'voorkomen van dictatuur'.57

• Horrevoets ziet het liefst politici die modern en bedrijfsmatig leiding geven, die gebruikmaken van contractmanagement in plaats van een "verouderd besef van wat het politiekprimaat is."58

• Koppenjan en Klijn zien de politiek liever als schepper van randvoorwaarden, als convenervan processen die niet primair door de politiek worden gevoed.59

» Korthals vindt dat politici moeten bijdragen aan het functioneren van een deliberatievedemocratie door vooral de communicatie rondom collectieve keuzeprocessen tefaciliteren.60

• Van Stokkom heeft visioenen van een nieuw type politicus: "onafhankelijk en onbevangen,cultureel geïnteresseerd en toch deskundig".61

• Frissen vindt dat de politiek zich moet beperken tot de "grammatica van de besluitvor-ming", de "infrastructuur van de staat", het leggen van verbindingen waar het dat nodigis en vooral het nalaten van het leggen van verbindingen waar dat niet nodig is.62

De serie adviezen, suggesties, verlangens, pleidooien en oproepen kan moeiteloos wordenuitgebreid, wat we hier niet zullen doen. Zinvoller is het om enige ordening aan te brengenin het debat. Bij een poging de variëteit te reduceren blijft de ambiguïteit overigens overeind.Enerzijds is er een stroming die het politiek primaat hoog houdt en een krachtige politiekvoorstaat (I). Anderzijds is er een stroming die een minder prominente, bescheiden politiekmeer op zijn plaats vindt (II). In beide stromingen zijn meer hartstochtelijke vertogen (A enB) en meer pragmatische vertogen (C en D) te onderscheiden

19

Page 24: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Figuur 2.1: rol en plaats van de politiek

Krachtige politiek (I)primaire rol in collectievebesluitvorming; politiek primeert

Doorslaggevende politiek (A)o.a. Peper, Pronk, Te Veldhuis, Bolkest-ein, Sorgdrager, Van de Heuvel, Anker-smit

Geclausuleerd politiek primaat (C)o.a. Teisman, Pröpper en Steenbeek,Kalk, Bovens, Witteveen

Bescheiden politiek (II)secundaire rol in collectieve besluitvor-ming; politiek faciliteen

Marginale politiek (B)o.a. Frissen, Korthals, Van Gunsteren,Guéhenno, Burnheim, Dryzek

Politiek netwerkmanagement (D)o.a. Klijn en Koppenjan, Bekkers,Benou, De Jong en Mulder

Doorslaggevende politiekOnder de aanhangers van een doorslaggevende politiek (A) bevinden zich veel (ex)politici.Peper, Pronk, Melkert, Te Veldhuis, Van Thijn, Ritzen, Sorgdrager, Bolkestein, Van Dam:allen hebben zich in bijdragen aan het publieke debat voorstander getoond van doorslagge-vend politiek leiderschap en een onverkort politiek primaat - hoewel sommigen, Peper en VanDam voorop, ook erkennen dat het primaat in de praktijk van het bestuur er nogal eens bijinschiet. Herstel en versterking van het politiek primaat is het devies. De drie e's van deconsensusdemocratie (consultatie, compromis en consensus) worden in dit vertoogoverschaduwd door de drie d's van de daadkrachtdemocratie (duidelijkheid, durf endaadkracht). Bovenstaande citaten van Ankersmit, Van Middelaar, Dragt en Van de Heuvelgetuigen ook van een voorkeur voor een doorslaggevende politiek. Moed, overtuiging,duidelijkheid, herkenbaarheid, aansprekendheid, virtü: het zijn klassieke republikeinsedeugden; Ankersmit en van Middelaar roepen niet voor niets op tot een herwaardering vanhet werk van Machiavelli en andere renaissance-denkers/doeners.

Marginale politiekTegenover degenen die een krachtige, doorslaggevende politiek voorstaan bevinden degenendie een veel meer bescheiden, marginale politiek (B) gepast vinden. In De OngekendeSamenleving (DOS) die Van Gunsteren waarneemt past de politiek een bescheiden rol enpositie. Het politieke 'één baas denken' noemt hij contraproductief en zelfs gevaarlijk voorde democratie. Bovenstaand citaat van Frissen kan worden gelezen als een pleidooi voor eenmarginale politiek - een politiek die hooguit marginaal bijstuurt, waar nodig, en vooral nietwaar niet nodig. In de buitenlandse literatuur is een vergelijkbaar pleidooi voor een marginalepolitiek terug te vinden bij Dryzek, die een fundamenteel niet-hiërarchische 'discursieve

20

Page 25: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

democratie' voorstaat. Korthals pleit in zijn spoor voor een politiek die zich beperkt tot hetfaciliteren van communicatieve processen in een door hem gewenste deliberatievedemocratie. Een forse stap verder gaan Burnheim - die een 'demarchy' geheel zonder debekende instituties van de representatieve democratie voorstaat - en Guéhenno die zelfs heteinde van de representatieve democratie voorziet in het zogenaamde 'tijdperk van denetwerken'.63

Politiek netwerkmanagementVan dit vertoog is ook een wat meer pragmatische, bestuurstechnische variant voorhanden.De bescheiden rol van de politiek uit zich daarbij in politiek netwerkmanagement (D). Dezevariant gaat uit van het gegeven dat beleid tegenwoordig veelal in netwerken, en min of meerinteractief, wordt ontwikkeld. Waar het op aan komt is deze netwerken goed te latenfunctioneren, en de processen die bij de beleidsvorming worden doorlopen adequaat temanagen. De politiek speelt daarbij ook een rol, zij het niet als enige. Klijn en Koppenjanzien de politiek bij voorkeur als schepper van randvoorwaarden, en als convener vanprocessen die niet eenzijdig door de politiek worden gevoed. De politiek moet - insamenspraak met anderen - adequate spelregels en randvoorwaarden formuleren, en aldus hetnetwerk 'constitueren', vinden Bekkers c.s. De politiek moet zich meer concentreren op derol van regisseur dan van speler, vult Benou aan. De Jong en Mulder werken de filmproduc-tiemetafoor verder uit. Ze schetsen een beeld waarbij de politiek zich niet alleen terugtrektuit de spelersrol, maar ook uit de regisseursrol. Wat resteert is een rol die te vergelijken is metdie van de filmproducent: een actor die mogelijkheden schept, in laatste instantie rode ofgroene lichten geeft, maar verder accepteert dat anderen betere spelers of regisseurs zijn.64

Gerevisioneerd politiek primaatVoorstanders van een gerevisioneerd politiek primaat (C) willen vasthouden aan het politiekprimaat, maar realiseren zich ook dat het politiek primaat dan zal moeten worden gerevisio-neerd, zal moeten worden aangepast aan de gewijzigde omstandigheden. Auteurs alsWitteveen, Bovens, Kalk, Teisman en Pröpper en Steenbeek zoeken in zekere zin eenmiddenweg tussen degenen die willen vasthouden aan het politiek primaat, en degenen diede politiek een bescheiden rol geven.65 Pröpper en Steenbeek pleiten voor een gerevisioneerdpolitiek primaat, dat meer contextgevoelig ('Elke situatie is anders') en selectief is: meer instaat tot schakelen tussen bescheiden en actief en tussen terugtreden en vooroplopen. Teismanpleit voor een 'maatgevende politiek', die misschien niet altijd de doorslag geeft of het laatstewoord heeft, maar die wel de maat aangeeft waaraan acceptabele beleidsuitkomsten moetenworden afgemeten. Kalk betoont zich een groot voorstander van interactieve beleidsvorming,maar vindt tevens dat politici een centrale rol moeten houden als spelers in het democratischspel - zij het veel meer als volksvertegenwoordiger dan als bestuurder. Bovens schrijft dat hetprimaat van de politiek niet zal verdwijnen maar van karakter zal veranderen. "In politiekezin zal het primaat niet altijd per definitie het primaat van de parlementaire politiek zijn (...)In bestuurlijke zin zal het primaat niet altijd per definitie het primaat van de probleemstellingzijn." Dat betekent "dat de overheid nog wel het laatste, maar niet meer het eerste woord bij

21

Page 26: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

de beleidsvorming heeft." Witteveen schrijft dat het politiek primaat zich moet toespitsen op'wetgevingsregie': "Het politiek primaat berust bij de wetgever voor zover deze erin slaagtde regie te verzorgen van normstellende processen in de samenleving." Een regisserendewetgever a la Witteveen begeleidt normadressaten bij hun pogingen om van een gezagheb-bende tekst een zinvolle handelingspraktijk te maken.66

Tot zover de eerste verkenning van stromingen in het algemene debat over de rol en de positievan de politiek in tijden van interactieve beleidsvorming. In hoofdstuk 5 wordt de discussieover handelingsopties en scenario's verder ontwikkeld en geanalyseerd, maar dannadrukkelijk in relatie tot de praktijk van de interactieve beleidsvorming. Interacties eninterpretaties rondom de ontwikkeling van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan dienendaarbij als concreet aanknopingspunt.

2.5 Van de algemene discussie naar de concrete praktijk

Als laatste stap op het pad van de algemene discussie naar de concrete praktijk wordthieronder een conceptuele driehoek gepresenteerd die als sensitizing framework, ofwelattenderend raamwerk, dienst doet in het empirisch onderzoek. In dit onderzoek ligt denadruk op de rollen die politici (kunnen) spelen bij interactieve beleidsvorming, maar dierollen kunnen niet goed worden begrepen zonder ook naar andere rollen te kijken. Omdat hetaantal betrokken actoren groot is wordt uitgegaan van een clustering in drie domeinen:

» Allereerst het politieke domein, waar zich vanouds de substantiële (waarden) rationaliteit,de richtinggevende ideologie en volgens velen ook het politieke primaat bevinden. Detraditionele claim van actoren in het politieke domein luidt: "wij zijn gekozen op eenprogramma, dus wij kunnen spreken en beslissen namens anderen."

• Ten tweede het professionele domein, waar kennis, deskundigheid, vaardigheid of, socio-logisch gesproken, functionele (doel)rationaliteit resideren. De claim van actoren in hetprofessionele domein luidt: "wij hebben praktische kennis van zaken, dus wij kunneninschatten wat nuttig en haalbaar is."

• Ten derde het publieke domein, waar burgers, maatschappelijke organisatie en belangen-groepen voor zichzelf opkomen. De claim van actoren in dit domein luidt: "wij hebbenervaringsdeskundigheid, het gaat om onze belangen, wij weten zelf wat goed voor ons is."

22

Page 27: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Figuur 2.2: de domeinendriehoek

In de domeinendriehoek zijn de veronderstelde spanningen bij interactieve beleidsvorming,in het bijzonder voor het politieke domein, samengebald. De driehoek omvat drie potentieelspanningsvolle relaties, waarvan één het politieke domein indirect raakt, en twee het politiekedomein direct raken. Laten we ze ter voorbereiding op de casus nog even kort langslopen.

Spanningen op de lijn tussen politiek domein en publiek domeinHet politieke domein lijkt bloot te staan aan processen van onthiërarchisering en ontzuiling(burgers individualiseren en 'vernetwerken'; de samenleving voegt zich veel minder danvroeger naar levensbeschouwelijke zuilen en de politieke toppen daarvan) alsmede aanprocessen van onttovering en verplaatsing (de politiek verliest aan verblindend enverbindend vermogen; de politiek verbreidt zich naar plaatsen buiten de traditionelemachtscentra). De relatie tussen het politieke domein en het publieke domein lijkt steedsminder het karakter van een vertrouwensrelatie te dragen (waarbij de politiek eenvanzelfsprekend en stilzwijgend mandaat heeft) en steeds meer het karakter van een taakver-delingsrelatie (die minder spanningsloos en meer spanningsvol is). Het politieke bedrijf wordtdan meer als een dienstverlenend bedrijf benaderd, dat gezag en vertrouwen iedere keer weeropnieuw moet verdienen; het handelen van politici wordt sceptisch, zakelijk, en volgenssommigen ook calculerend door burgers en maatschappelijke partijen gevolgd. Burgers enmaatschappelijke partijen lijken alleszins geneigd om politici te houden aan beloften omtrentconsultatie en interactie. Pleidooien voor versterking van het politieke leiderschap lijkendaarmee op gespannen voet te staan.

23

Page 28: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Spanningen op de lijn tussen politiek domein en professioneel domeinHet professionele domein lijkt bij interactieve beleidsvorming een steeds belangrijker plekte krijgen. Voor burgers en maatschappelijke partijen fungeren ambtenaren en andereprofessionals bij interactieve beleidsvorming vaak als contact-en ankerpunt. Actoren uit hetprofessionele domein nemen in de discussie ook vaak het voortouw. Het staatsrecht en notiesomtrent politiek primaat en politieke verantwoordelijkheid leggen het voortouw en hetcontact- en ankerpunt eerder in het politieke domein: daar bevinden zich in staatsrechtelijkezin de volksvertegenwoordigers en de vertalers en vertolkers van maatschappelijke wensenen eisen. Anders gezegd: interactieve beleidsprocessen lijken professionals vaak in een rolte plaatsen die politici doorgaans voor zichzelf zien weggelegd. De voortdurende discussieover politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid (in hoeverre is het reëel en wenselijk ompolitici en ambtenaren verantwoordelijk te houden voor wat er in de beleidspraktijk gebeurt)lijkt de spanningen op de lijn tussen politiek en professioneel domein te illustreren en tebevestigen.67

Spanningen op de lijn tussen professioneel domein en publiek domeinVan indirect, meer afgeleid belang voor het politieke domein is de spanning die interactievebeleidsvorming op de lijn tussen professioneel domein en publiek domein kan zetten. Actorenuit het publieke domein hebben vaak intensief contact met (ambtelijke) professionals die zijnaangesteld om het interactieve proces te begeleiden, en daarbij meestal een boodschapuitdragen van openheid en interactie. In de loop van het proces kan de 'beloofde' mate vanopenheid en wisselwerking niet altijd worden waargemaakt. Spanningen zijn het gevolg alseerder gecreëerde verwachtingen doorkruist worden door eenzijdige interventies enbeslissingen die met interactiviteit weinig te maken lijken te hebben. Degenen dieinteractiviteit beloven en degenen die interveniëren kunnen uit andere lagen van hetoverheidsgebouw komen, maar dat wordt niet altijd gezien of relevant gevonden. Van deoverheid wordt verwacht dat ze met één mond spreekt, en dat woorden en daden vanoverheidswege met elkaar in overeenstemming zijn. Als dat niet het geval is dan raakt dat hetvertrouwen in de overheidsinstitutie in het algemeen. En daarmee is de politiek natuurlijk ookgeraakt.te>

De domeinendriehoek kan worden vergeleken met een Bermudadriehoek, waarin goedmanoeuvreren lastig maar tegelijk ook cruciaal is. Interactieve beleidsvorming bevindt zichmidden in deze driehoek. Hoe pakt dat in de praktijk uit - in het bijzonder bij de ontwikkelingvan een Nationaal Verkeers-en Vervoersplan?

24

Page 29: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

DE ONTWIKKELING VAN HET NATIONAAL VERKEERS- ENVERVOERSPLAN (NVVP)

Maandag 16 oktober 2000 wordt het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan (NVVP) alskabinetsvoornemen door minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat naar buitengebracht. Met de ontwikkeling van dit plan is ruim driejaar gemoeid. In dit hoofdstuk wordthet NVVP-ontwikkelingsproces bestuurskundig geanalyseerd. In proces komen dan driecruciale deelprocessen naar voren:

• de ontwikkeling van de Perspectievennota NVVP vanaf najaar 1997; aan de buitenwereldgepresenteerd op 18 februari 1999;

• de verdere ontwikkeling van het Beleidsvoornemen NVVP vanaf februari 1999; aan debuitenwereld gepresenteerd op 16 oktober 2000;

• de parallelle ontwikkeling van het Bereikbaarheidsoffensief Randstad vanaf begin 2000;aan de buitenwereld gepresenteerd op 19 mei 2000.

Aan de analyse van het NVVP-ontwikkelingsproces gaat een algemene inleiding op hetNVVP en een beschrijving van de 'procesarchitectuur' vooraf. Het hoofdstuk wordtafgesloten met enkele algemene observaties.

3.1 Inleiding op het NVVP

Nederland heeft een traditie hoog te houden als het gaat om het maken van grote nota 's,waarin de hoofdlijnen van beleid voor een bepaalde sector of een bepaald facet van deNederlandse samenleving worden vastgelegd. Voor de ruimtelijke ordening zijn er de Nota'sRuimtelijke Ordening (we zijn inmiddels aanbeland bij de Vijfde Nota RuimtelijkeOrdening). Voor het milieubeleid zijn er de Nationale Milieubeleidsplannen (we zijn al weertoegekomen aan het NMP4). En voor het verkeers- en vervoerbeleid zijn er de Structuursche-ma's Verkeer en Vervoer. In 1997 is de looptijd van het Tweede Structuurschema Verkeeren Vervoer, het SVV2, verlengd tot 2002. Voor die tijd moet er evenwel een nieuwStructuurschema, met als tijdshorizon het jaar 2020, gereed zijn. In lijn met de traditie wordteerst gesproken over het SVV3, maar na enig beraad wordt besloten dat het derdestructuurschema voor verkeer en vervoer het Nationaal Verkeer en Vervoersplan moetworden genoemd.

Tijdens het VERDI-congres, najaar 1998, maakt minister Netelenbos bekend dat het SVVvoortaan NVVP zal heten: "Het is een plan dat ik gezamenlijk met de partners opstel,vandaar dat het ook Nationaal Verkeers- en Vervoersplan gaat heten." Ter voorbereidingvan het NVVP wordt in 1998 gewerkt aan de Perspectievennota Verkeer en Vervoer."Gemeenten, provincies, belangenorganisaties en bedrijfsleven hebben een zware steen

25

Page 30: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

bijgedragen. Alleen zo krijg je beleid dat breed gedragen wordt,"aldus de minister vanVerkeer en Waterstaat bij dezelfde gelegenheid.68

De nieuwe naamgeving heeft een symbolische lading. Met de nieuwe naam wordtonderstreept dat men niet klakkeloos wil voortgaan langs de lijn van het SVV2. Het NVVPmoet, zo is het voornemen, veel 'opener' en 'interactiever' tot stand komen dan het SVV2,dat op een meer gesloten en technocratische wijze tot stand was gekomen binnen de murenvan het ministerie van Verkeer en Waterstaat, en mede daarom op weinig draagvlak konrekenen in de regio.

In een evaluatierapport uit 1998 omschrijft Mu Consult het SVV2 als "een Haags plan datniet goed bruikbaar was voor regionaal gebruik" (...) "een rijksplan dat was opgesteld ineen ivoren toren. Vrijwel iedereen acht de sterk centralistische aanpak niet voor herhalingvatbaar (...). Er is geen overleg geweest over doelen, middelen en organisatie van hetbeleid. Dat leidde tot een gebrek aan regionaal draagvlak voor de doelen en, zeker vlak nahet verschijnen van SVV2, tot uitgebreide discussies over verantwoordelijkheden."69

Meer consultatie was wel gepland, maar door tijdsdruk was het er niet, of in ieder gevalonvoldoende van gekomen, mede omdat het draagvlak in de relevante Tweede-Kamercommissie reeds aanwezig leek. Dat wil men bij het NVVP anders aanpakken: ermoet meer aandacht worden besteed aan de ontwikkeling van draagvlak onder allerelevante partners - maatschappelijk, departementaal en bestuurlijk (zie meer hierover inparagraaf 3.2).

Minister Netelenbos doet haar uitspraak niet voor niets op het VERDI-congres. Dit congresverwijst naar het zogenaamde VERDI-convenant waarin afspraken zijn gemaakt overdecentralisatie en regionalisering van het integrale verkeers-en vervoerbeleid - 29 maart 1996werd het convenant getekend door IPO, VNG en de Minister van Verkeer en Waterstaat (toennog Jorritsma) namens het rijk. Het NVVP vloeit als het ware logisch voort uit het VERDI-convenant, zoals het ook voortvloeit uit de Planwet Verkeer en Vervoer, die met zoveelwoorden zegt dat er een interbestuurlijk ontwikkeld en gedragen Nationaal Verkeers- enVervoersplan moet komen. De subnationale partners van V&W verwachten hier nogal watvan.

"De gemeenten moeten veel invloed krijgen op de inhoud"stelt VNG-vertegenwoordigerPluckel meteen bij aanvang van het NVVP-proces.70 Vertegenwoordigers van IPO en deKaderwetgebieden (de stedelijke regio's waar de Kaderwet Bestuur in Verandering ooiteen stadsprovincie voorzag) laten zich in soortgelijke bewoordingen uit.

Voorafgaand aan het NVVP wordt de Perspectievennota NWP opgesteld. Anders danbijvoorbeeld de Startnota Ruimtelijk Ordening - 'een puur Haags geval' aldus eengeïnterviewde - wordt de Perspectievennota uitdrukkelijk beschouwd als een 'initiatief vande bestuurlijke partners'. En inderdaad, op de openingspagina's van de Perspectievennota die

26

Page 31: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

op 18 februari 1999 naar buiten wordt gebracht prijken de handtekeningen van Netelenbos(V&W), Tchernoff (Kaderwetgebieden), Van der Ham (VNG) en Vestjens (namens VanKemenade, IPO). In paragraaf 3.3 zal blijken dat dat nog wel wat voeten in de aarde heeftgehad.

In het verlengde van de Perspectievennota wordt gewerkt aan het BeleidsvoornemenNWP. Hiermee wordt een beslissende stap in de richting van de Planologische Kernbeslis-sing conform artikel 2a van de Wet Ruimtelijke Ordening gezet. De uiteindelijke PKB zalniet eerder dan zomer 2002 worden vastgesteld. Zo ver kan de case study in dit hoofdstuk nietgaan. De casusbeschrijving eindigt op 16 oktober 2000, wanneer het BeleidsvoornemenNVVP aan de buitenwereld wordt gepresenteerd, nadat het op 13 oktober door deministerraad is vastgesteld.

Behalve door de Wet Ruimtelijke Ordening wordt het wettelijk kader van het NVVPbepaald door de Planwet Verkeer en Vervoer. Conform deze wet bestaat het NVVP uit driedelen: het rijksplan, het algemene deel, en de PKB-tekst (essentiële onderdelen van beleid enindicatieve kaartbeelden). Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat hoopt men dat de (minof meer) interactieve opzet van het NVVP-proces draagvlak genereert waarvan men bij devaststelling van de uiteindelijke PKB kan profiteren. Men hoopt natuurlijk ook breeddraagvlak te ontwikkelen voor het algemene deel en het rijksdeel, hoewel dat voor hetrijksdeel niet strikt noodzakelijk is.

3.2 Procesarchitectuur in ontwikkeling

Het NVVP-proces is niet 'open' in de zin van ongepland of ongestructureerd. Van meet afaan is getracht lijn en structuur te brengen in het beleidsontwikkelingsproces. Lijn enstructuur komen tot uitdrukking in de procesarchitectuur. De onderstaande figuur geeft eeneerste indruk van de complexiteit van de procesarchitectuur rondom het NVVP-project. Hetgaat hier om de structuur waarbinnen het Beleidsvoornemen NVVP is voorbereid; destructuur waarbinnen de Perspectievennota NVVP is voorbereid kent veel overeenkomstenmaar ook enkele opvallende verschillen, zoals hieronder zal blijken.

27

Page 32: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Figuur 3.1: De organisatie van het proces in vogelvlucht

RROM

MINISTER VROM

AY

RIJKS

PLANOLOGISCHECOMMISSIE

INTERDEPARTEMENTAALPLATFORM

ts >

f >

INTERDEPARTEMENTALECONTACTPERSONENGROEP

MINISTERRAAD

i

sturina

- < •

*<r --

r

MINISTER V&W

1

A

consuiane enadvies

politiek overleg |

> *

w -.NATIONAAL VERKEEREN VERVOERBERAAD

A üi

i

BESTUURSRAAD V&W

INTERBESTUURLIJKPLATFORM

POLDERMODELOVERLEG

AA

A

*

STUURGROEP V&W

; . . . • • - • • " . . - • • • • • '

PROJECTDIRECTIE NVVP

A

•CONTACTPERSONEN

V&W EN POVV

- * •

• < • •

Bron: Ministerie van Verkeer en Waterstaat

In het midden van figuur 3.1 bevindt zich de 'departementale lijn' die de projectdirectieNVVP verbindt met de minister van Verkeer en Waterstaat. De projectdirectie is verantwoor-delijk voor het projectmanagement. Om het interbestuurlijke karakter van het project teonderstrepen zijn in de projectdirectie NVVP, evenals in het eerdere projectteam Perspectie-vennota, ook projectteamleden afkomstig van de subnationale overheden opgenomen.

Boven de projectdirectie bevindt zich de zogenaamde 'drietrapsraket' van StuurgroepV&W (voor het NVVP speciaal samengesteld uit verschillende geledingen van het ministerie),de Bestuursraad (de ambtelijke top van het ministerie, onder voorzitterschap van desecretaris-generaal) en de minister van Verkeer en Waterstaat (minister Jorritsma heeft dediscussie over de Perspectievennota nog meegemaakt; het vervolg ontwikkelt zich onderverantwoordelijkheid van minister Netelenbos).

28

Page 33: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Rond de centrale ministeriële kolom bevinden zich de drie soorten 'partners' die bij hetNVVP-proces worden onderscheiden:

• De maatschappelijke partners. Het 'poldermodel-overleg' is een verzamelnaam voorcontacten met maatschappelijke partijen (men spreekt ook van 'groene polderoverleg').Onderscheid kan worden gemaakt tussen de voorlieden (waar de minister doorgaans meeoverlegt) en het middenkader (waar de projectdirectie op een regelmatiger basis mee ingesprek is). Onder de noemer 'breed overleg' schuiven de maatschappelijk partijen zo nuen dan aan bij overleg met de bestuurlijke en departementale partners (zie onder).

• De bestuurlijke partners. Het subnationale bestuur (provincies, gemeenten, Kaderwetge-bieden) spreekt mee over het NVVP in het kader van het Nationaal Verkeers- enVervoersberaad (het NVVB is een al langer bestaand kader voor interbestuurlijk topberaad)en het Interbestuurlijk Platform (het IBP is speciaal voor het NVVP opgericht; brengtvertegenwoordigers van V&W in gesprek met vertegenwoordigers van provincies,gemeenten en Kaderwetgebieden).

• De departementale partners. Binnen het vanouds sterk ontwikkelde interdepartementaleoverleg is het Interdepartementale Platform (IDP) het belangrijkst in de voorbereiding vanhet NVVP. Daarin bevinden zich vertegenwoordigers van de ministeries van V&W, EZ,VROM, LNV, BZK en Financiën. Hierachter bevindt zich nog een interdepartementalecontactpersonengroep. Gremia als de RROM en de Rijksplanologische Commissie spelenbij de voorbereiding van het Beleidsvoornemen NVVP pas op het allerlaatste moment eenrol.

In de aanloop naar de Perspectievennota zijn de departementale partners en de bestuurlijkepartners nog samengevoegd in de zogenaamde Bestuurlijke Begeleidingsgroep (BBG). Bijde BBG - met vertegenwoordigers van IPO, VNG, Kaderwetgebieden en de ministeries vanVROM, LNV en EZ naast het ministerie van V&W - berust formeel het initiatief alsmede 'deverantwoordelijkheid voor het welslagen van het werkproces, uitmondend in de Perspectieven-nota'

29

Page 34: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Box 3.1: De Bestuurlijke Begeleidingsgroep (BBG)

E. MeijersH. LeeflangA. MeskerR. AnnaertS. Swierstra

J. De Geus

H. PluckelW. van der Ham

R. Sangen

A.Tchernoff

J. van der CammenJ. EnterR. PetersJ. de Groene

V&WV&WV&WV&W

IPOIPO

VNGVNG

SKVVSKVV

VROMVROMLNV

EZ

Projectleider Perspectievennota

Voorzitter Bestuurlijke Begeleidingsgroep, directeur S&CPlaatsvervangend directeur S&C (Strategie en Coördinatie)Projectsecretaris PerspectievennotaGedeputeerde van Provincie Drenthe en lid van LOVVAdviseur IPO en waarnemend burgemeester gemeenteSittard

Hoofd afdeling RVM, Vereniging Nederlandse GemeentenWethouder gemeente Alkmaar en woordvoerder VNG enlokale overhedenHoofd Verkeer en Vervoer, Stadsgewest HaaglandenBurgemeester De Bilt en woordvoerder van de Samen-werkende Kaderwetgebieden voor Verkeer en VervoerDirecteur Ruimtelijk Onderzoek en PlanontwikkelingDirecteur Geluid en VerkeerPlv. Directeur Groene Ruimte en VerkeerDirecteur Ruimtelijk Economisch Beleid

Na de vaststelling van de Perspectievennota (februari 1999) vindt men het raadzaam dedepartementale partners en de bestuurlijke partners uit elkaar te halen in een interbestuurlijkplatform en een interdepartementaal platform. In de praktijk vergaderen IDP en IBP geregeldgezamenlijk over het NVVP. Soms zitten daar maatschappelijke partners bij, en dan is ersprake van zogenaamd 'breed overleg'. In box 3.2 worden de belangrijkste gremia, metafkortingen en korte omschrijvingen, op een rij gezet.

30

Page 35: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Box 3.2: Afkortingen en omschrijvingen

Projectdirectie NWP: Speciaal voor de voorbereiding van het NVVP opgerichte directie (o.l.v.

projectdirecteur A. Mesker). Bouwt voort op het projectteam Perspectievennota.

Stuurgroep NWP : V&W-topambtenaren onder voorzitterschap van de directeur Strategie enCoördinatie van V&W (H. Leeflang).

BSR: Bestuursraad V&W. De ambtelijke top van het departement onder voorzitterschap van de

secretaris-generaal (R. Pans).

GPO: Groene Polder Overleg, ook wel Poldermodel-overleg genoemd. Overleg met maatschap-pelijke partijen. Onderscheid 'toppers' (waar de minister mee praat) en 'middenkader' (waar deprojectdirectie mee praat).

IDP: Interdepartementaal Platform. Ambtelijk overleg op directeurenniveau, V&W, EZ, VROM,LNV, BZK, Financiën. Hierachter een interdepartementale contactpersonengroep.

IBP: Interbestuurlijk Platform. Maandelijks/tweemaandelijks overleg V&W, IPO, VNG enKaderwetgebieden

NWB: Nationaal Verkeers- en Vervoersberaad. Kwartaaloverleg op ministerieel-bestuurlijkniveau met bestuurlijke partners (IPO, VNG, Kaderwetgebieden, Unie van Waterschappen:gedeputeerden, wethouders, etc).

RROM: Onderraad van de Ministerraad met daarin o.a. V&W, VROM. Wordt gevoed door deRPC (de Rijksplanologische Commissie) en ICES (Interdepartementale commissie EconomischeStructuurversterking).

De eerder afgebeelde netwerkkaart (fig. 3.1) is weliswaar tamelijk complex, maar nog niet zocomplex als de werkelijkheid waarvan hij een afbeelding is. Achter de verschillende blokkenen lijnen gaan complexe sociale verbanden en communicatieve relaties schuil. Neembijvoorbeeld het IBP. Daarin hebben vertegenwoordigers zitting van gemeenten, provinciesen Kaderwetgebieden, die niet alleen met elkaar, maar vooral ook met hun achterbanneningewikkelde afstemmingsrelaties onderhouden. De netwerkkaart toont ook niet alle groepen,verbanden en overleggen die bij het denken over het nationaal verkeers-en vervoersbeleid zijnbetrokken. Niet weergegeven zijn bijvoorbeeld:

31

Page 36: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

• de communicatiegroep NVVP;• de werkgroep Kennis;• de klankbordgroep HID's (hoofdingenieurs Rijkswaterstaat in de regio);• het Periodiek Overleg Verkeer en Vervoer (POVV);• de themagroepen die bij de voorbereiding van de Perspectievennota een rol spelen;• de vakgroepen die bij de voorbereiding van het Beleidsvoornemen NVVP een rol spelen.• het ad hoc overlegorgaan PN/NVVP;• het ad hoc Bereikbaarheidsoverleg Randstad.

Het proces is vaak sterker dan de procesarchitectuur. Het ad hoc BereikbaarheidsoverlegRandstad speelt bijvoorbeeld in het voorjaar van 2000, wanneer het Beleidsvoornemen NVVPvaste vorm krijgt, een cruciale rol, ook al heeft het in de officiële netwerkkaart van het projectgeen plaats. Bij de analyse in paragraaf 3.3. en 3.4 verschuift de aandacht dan ook van dearchitectuur naar het proces; hieronder alvast een overzicht van mijlpalen in het proces.

Box 3.3: Mijlpalen in het proces

najaar 1997 drie voorbereidende conferenties; officiële start proces bij LOVV-conferentie;voorjaar 1998 procesvoornemens; nog eens twee werkconferenties;zomer 1998 politieke trendshop; themagroepen Perspectievennota;najaar 1998 vertaling naar Contourenschets en naar concept-Perspectievennota;voorjaar 1999 ondertekening Perspectievennota; Achterkant van het Gelijk-conferentie;

hoorzitting Tweede Kamer; landsdelige conferentieszomer 1999 regionale bestuurlijke overleggen; Tweede-Kamerdebat over Perspectievenno-

ta; vakgroepen NVVP aan het werk;

najaar 1999 verwerking resultaten vakgroepen; ontwikkeling eerste concept NVVP;onderhandelingen met steden

voorjaar 2000 bijstelling eerste concept o.b.v. wensen minister; BereikbaarheidsoffensiefRandstad (BoR)

zomer 2000 regionale bestuurlijke gesprekken; overleg minister en 'polderpartners';vertaling naar concept Beleidsvoornemen NVVP; Kamerdebat over BoR

najaar 2000 Kamerdebat BoR, afrondende overleggen; concept-Beleidsvoornemen NVVP

32

Page 37: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

3.3 Naar de Perspectievennota NVVP

3.3.1 Najaar 1997

In het najaar van 1997 gaat de voorbereiding van het NVVP van start. De concrete aanleidingis de toezegging van de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer om eind1999 een nieuw Structuurschema Verkeer en Vervoer te presenteren (Deel 1 binnen de PKB-logica). Het vigerende Structuurschema (het SVV2) loopt af in 2002. Bovendien is er eenPlanwet vastgesteld en een convenant met de bestuurlijke partners afgesloten die beideaandringen op de vaststelling van een breed gedragen Nationaal Verkeers- en Vervoersplan.Het woord 'Nationaal' moet de wenselijkheid van een breed draagvlak onderstrepen.

In juni, juli en september 1997 worden bij wijze van voorbereiding drie conferentiesgeorganiseerd (conferentie projectleiders en koersbepalers; conferentie Bestuursraad V&W;directeurenconferentie V&W). Tijdens deze conferenties wordt onder andere ingegaan op despeciale rol die het ministerie van Verkeer en Waterstaat in het proces bekleedt. Men vindtelkaar in het uitgangspunt dat het ministerie moet streven naar 'win-winsituaties' - win-winsituaties voor verschillende partijen (markt, overheden burgers), verschillende sectoren(vervoer, economie, ruimte, milieu) en verschillende modaliteiten (weg, water, lucht,ondergronds, telematisch).71

Tijdens een conferentie van het Landelijk Overleg Verkeer en Vervoer (LOVV) op 10oktober - de officiële start van het vooroverleg voor het Beleidsvoornemen NVVP - wordtgediscussieerd over de thema's die in de Perspectievennota NVVP (de nota voorafgaand aanhet NVVP) behandeld zouden moeten worden. Belangrijkste thema's die aan de orde komenzijn a) de verhoudingen tussen de overheden bij de verkeers- en vervoersproblematiek, b)marktwerking en publiek-private samenwerking c) integraliteit met betrekking tot ruimtelijkeordening d) technologische ontwikkelingen e) verkeersveiligheid en f) ketenmobiliteit.

Interactiviteit - het in breed overleg ontwikkelen van breed draagvlak voor het verkeers-en vervoersbeleid - is het buzzword in deze fase. Een enquête in Binnenlands Bestuur wijstook in deze richting.72 Portefeuillehouders ruimtelijke ordening in alle Nederlandsegemeenten alsmede twee gedeputeerden en vijf statenleden van alle provincies die zichmet ruimtelijk relevant beleid bezighouden krijgen stellingen voorgelegd, waaronder destelling: "Bij de totstandkoming van het ruimtelijk beleid is interactief bestuur te verkiezenboven een referendum." Grote meerderheden zijn het daarmee eens: 98% van de CDA-ers, 97% van de PvdA-ers, 98% van de VVD-ers, en zelfs 82% van de D66-ers.

3.3.2 Voorjaar 1998

In januari 1998 wordt een voorstel voor het werkproces voor de Perspectievennota NVVPuitgebracht. Uitgangspunt is de idee van 'co-makership': in samenwerking met de bestuurlijkepartners op rijks- en regionaal niveau zal een gemeenschappelijk gedragen product wordenontwikkeld; de partijen zullen zoveel mogelijk inhoudelijk samenwerken; het werkproces zal

33

Page 38: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

voornamelijk een verkennend karakter hebben.73

De Perspectievennota (PN) wordt omschreven als een 'agendavormend document voor hetNVVP'. In de allereerste nieuwsbrief74 over het onderwerp zegt H. Leeflang (ambtelijkvoorzitter van de Stuurgroep NVVP) dat de Perspectievennota geen keuzes zal bevatten,niet normatief zal zijn. De Perspectievennota zal keuzevraagstukken opsporen enanalyseren. Hij hoopt op een "fontein aan ideeën" (...) "dat er niet-gedachte invalshoekennaar voren worden gebracht op maatschappelijk ontwikkelingen." Leeflang, eerderwerkzaam voor de Rijksplanologische Dienst, is voorstander van een meer interactieve enminder technocratische benadering van het verkeer en vervoersbeleid. Bij zijn komst zeihij al dat Verkeer en Waterstaat meer moet voelen in plaats van bouwen.75

De ambtelijke projectleider Perspectievennota, E. Meijers, omschrijft de weg naar dePerspectievennota in dezelfde nieuwsbrief als "een ontdekkingsreis" (...) "Op deze reiszullen bestuurders, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven,wetenschappers, toekomstdenkers, adviseurs en ambtenaren kansrijke perspectieven metelkaar verkennen en uitwerken."

Op 2 februari vindt de eerste bijeenkomst van de Bestuurlijke Begeleidingsgroep (BBG) voorde Perspectievennota plaats. In aanwezigheid van Minister Jorritsma worden de verwachting-en en de eerste ideeën ten aanzien van de Perspectievennota uitgewisseld. De projectleiderPerspectievennota presenteert de hoofdlijnen van het voorgenomen werkproces (zie boven).De bestuurlijke partners zijn enthousiast over het geplande proces, dat als 'interbestuurlijk','open' en 'bottom-up' wordt voorgesteld. Minister Jorritsma stelt zich op het standpunt:'decentraal wat decentraal kan en centraal wat centraal moet'. Verder legt ze nadruk op deinternationale kant van het NVVP en op het sociologische en sociale aspect van de verkeers-en vervoersproblematiek.

De volgende bijeenkomst van de BBG - op 11 maart 1998, niet ver van de Tweede-Kamerverkiezingen - gaat in op de vraag of een eventuele opvolger van minister Jorritsma hettotstandkomingsproces en de inhoud van de Perspectievennota zal (moeten) overnemen.Gelden de afspraken met de ene minister ook voor de volgende minister? Opgemerkt wordtdat de opvolger "vanzelfsprekend zal worden bijgepraat en altijd de mogelijkheid moethebben accenten te verleggen." Daarnaast wordt men gesterkt door de volgende gedachte:"deze BBG heeft van de huidige minister een duidelijke opdracht gekregen om eenPerspectievennota te maken." Bepaald wordt dat de Perspectievennota zal moeten wordenondertekend door de zes bestuurlijke partijen die in de BBG zijn vertegenwoordigd. Als departijen hun handtekening onder de nota willen zetten, heeft dat als consequentie dat zij ookbereid zijn om het stuk met een positief advies aan hun achterban voor te leggen. Tenslotteworden zeven thema's geselecteerd als voorzet voor de op stapel staande werkconferentiesin april.

In april 1998 worden twee belangrijke conferenties georganiseerd. De eerste conferentie(2 april 1998 in het oude stadhuis te Den Haag) is gepland 'om kansrijke perspectieven tedestilleren', 'om ideeën, rijp en groen, uit te wisselen', 'om het verrijken van de strategischeagenda'. Het is de bedoeling om de strategische agenda in breder verband te bespreken en

34

Page 39: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

vast te stellen De resultaten van de eerste conferentie worden meegenomen naar de tweedeconferentie (23 april in de Pieterskerk te Leiden) die meer gericht is op 'het consolideren envaststellen van de strategische agenda'. Bij de eerste conferentie worden deelnemers oppersoonlijke titel uitgenodigd om mee te doen. Bij de tweede conferentie staan de bekendebelangenvertegenwoordigers (de vaste gesprekspartners van het overlegcircuit) meer centraal.

De conferentie van 2 april biedt rond de honderd deelnemers uit maatschappelijkeorganisaties, bedrijfsleven, universitaire wereld en advieswereld de gelegenheid om op een'open plein' mee te denken en mee te praten over de strategische agenda voor het verkeers-en vervoersbeleid.

De conferentie wordt door Kroone Consultants geëvalueerd. Naast lof - voor de ambiance,de sfeer en de praktische organisatie - is er ook kritiek, vooral op de diepgang en derepresentativiteit van de gedachtewisseling. Er is soms te weinig tijd om de diepte in tegaan. Vaak blijft het alleen maar bij scannen. Er is grote aandacht voor elkaar en voor deonderwerpen, maar er is een gebrek aan mensen met een afwijkende mening (exoten). Zorgvoor een minder traditioneel gezelschap, meer deelnemers buiten de ons-kent-ons-sfeer,is het advies van Kroone Consultants.76

Bij de conferentie van 23 april ligt, meer dan bij de conferentie van 2 april, de nadruk op devertegenwoordiging van belangen. Voor deze conferentie worden bestuurlijke partners enmaatschappelijke organisaties uitgenodigd, inclusief het bedrijfsleven. De conferentie levertuiteindelijk elf invalshoeken op die door de BBG vanwege inhoudelijke overlappingengeclusterd worden tot negen thema's. Voor deze thema's worden themagroepen ingesteld, diein de zomermaanden aan het werk worden gezet.

De conferentie van 23 april wordt door Minister Jorritsma geopend met warme woordenvoor de interactieve benadering: "Dat doen we samen, in een open aanpak, met de inzet vaniedereen. (...) Het mag ook niet zo zijn dat we nu samen optrekken en in de loop van hetproces elkaar weer uit het oog verliezen". Afsluitend zegt ze: "decentraal doen wat kan,centraal wat moet." Bij aankomst werd ze ontvangen en welkom geheten door eendelegatie van de bestuurlijke partners. Eén van de delegatieleden: "dat was een spontaaninitiatief dat goed bij de sfeer van het moment paste."

3.3.3 En het werd zomer

In de zomermaanden van 1998 zijn vooral de negen themagroepen aan zet. De anderegebeurtenis van direct belang voor deze procesanalyse is de 'politieke trendshop' van 3 juniin het Scheveningse Kurhaus. Bij deze workshop zijn aanwezig vertegenwoordigers vanwetenschappelijke bureaus van politieke partijen, ambtenaren van de ministeries van V&W,VROM, EZ, het Centraal Planbureau, de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid,bestuurders, publicisten en overige deskundigen. Twee thema's - politiek-bestuurlijkeverhoudingen en marktwerking - dringen zich op de voorgrond. De meerderheid van de

35

Page 40: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

aanwezigen stelt dat er meer ruimte moet komen voor marktwerking. De overheid moetconcurrentie bevorderen en zich verder beperken tot het aangeven van randvoorwaarden.

Met betrekking tot de politiek-bestuurlijke verhoudingen blijkt een meerderheidgecharmeerd van de idee van een groen poldermodel. Men bepleit een betere taakverdelingtussen de verschillende actoren opdat voorkomen wordt dat de Tweede Kamer zich teveelmet details moet bemoeien. Het primaat van de politiek wordt, ondanks de aandacht vooropen planprocessen en het groene poldermodel, niet gebagatelliseerd. Bij de voorbereiding-en van het NVVP zou de Kamer de kans moeten krijgen om veel intensiever bij het procesbetrokken te zijn. "Wanneer politici zich over de hoofdlijnen van het beleid kunnenbekommeren, dan neemt de behoefte aan 'rondjes Nederland' af en de kans op een selectiefnationaal beleid, zoals door de WRR bepleit, toe", aldus een deelnemer aan de workshop.Bij veel van de huidige politici wordt een taboe op de aanleg van wegen vastgesteld,alsmede een overspannen geloof in de mogelijkheden van het openbaar vervoer. Depolitieke trendshop bevestigt verder het grote belang van de onderlinge samenwerkingtussen departementen. Het nieuwe NVVP kan onmogelijk los van de nieuwe Vijfde NotaRuimtelijke Ordening tot stand komen. De departementen worden uitgedaagd om zichvooral te richten op het faciliteren van het maatschappelijk debat met visies en feiten.

Van juni tot en met augustus 1998 werken negen themagroepen aan de thema's die de BBGuit de conferenties van april 1998 heeft gedestilleerd. Bij het zoeken naar voorzitters van, endeelnemers aan, de themagroepen wordt gestreefd naar een zekere pluriformiteit, zoalsonderstaand overzicht van de organisationele kernen van de themagroepen aangeeft. Veel vande deelnemers bevinden zich al langer in het adresbestand van het ministerie. De voorzittersmogen, binnen grenzen, ook zelf mensen uitnodigen.

Op 2 juni overleggen de voorzitters en de secretarissen van de themagroepen over deaanpak van het werk; op 4 juni verschijnt het rapport 'Op Stap, aanpak en beschrijvingthema's Perspectievennota'. De aanpak wordt omschreven als 'kernvragen formuleren','speelveld verkennen', 'fundamentele vraagstukken op tafel krijgen en grenzen verkennen','beleidsopties uitwerken', maar dan 'zonder nog te kiezen'. De animo om deel te nemen aande themagroepen is groot. De themagroepen blijken gemiddeld zeer actief in het ontwikkelenvan concepten en het op gang brengen van discussies - ook buiten de grenzen van dethemagroep. In augustus, als de deadline voor de themagroeprapportages nadert, is er bijnaelke dag wel een bijeenkomst of workshop.

Op 22 augustus 1998 doen acht themagroepen verslag van hun bevindingen. Themagroep9 - over het karakter van het NVVP - is van het toneel verdwenen. Het onderwerp van dezethemagroep ligt in toenemende mate gevoelig op het departement. De ambtelijke top vanhet departement vindt dat de organisatie van het NVVP een aangelegenheid van hetministerie is, en niet van een themagroep. De soep wordt echter minder heet gegeten danhij wordt opgediend. De themagroep wordt uiteindelijk toch in de gelegenheid gesteld omeen eindrapportage uit te brengen. De gevoeligheid voor het onderwerp blijft aanwezig.

36

Page 41: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Box 3.4: De kernen van de themagroepen:

Themagroep 1 Spanning tussen individuele behoefte en collectieve belangendhr. Nijkamp (VU-A'dam) Extern voorzitterdhr. Schartman (V&W) Intern voorzitterdhr. Roels (gemeente Rotterdam) Secretaris

Themagroep 2 Bereikbaarheid: bestemmingen en verbindingendhr. Reijnen (Twijnstra Gudde)dhr. De Boer (Gedeputeerde Noord-Holland)mw. Dijksterhuis (provincie Noord-Holland)

Themagroep 3 Meer doen met hetzelfdedhr. Noordzij (VNO-NCW)dhr. Olierook (RWS/Bouwdienst)dhr. Jacobs (V&W)

Themagroep 4 Milieu als vanzelfsprekend onderdeel van denken en doendhr. Bleijenberg (Centrum energiebesparing en schone technologie)mw. Steenhuisen (wethouder Nieuwegein)dhr. Lacroix (V&W)

Themagroep 5 Technologie: mobiliteit zonder nadelen?dhr. Jansen (voorzitter DTO, TU Delft)dhr. Huijts (EZ)dhr. Fransen (V&W)

Themagroep 6 Overheid en marktdhr. Wolfson (Erasmus universiteit)dhr. Boot (V&W)dhr. Nollen (V&W)

Themagroep 7 bestuurlijke verhoudingen: 'decentraal wat kan, centraal wat moet'mw. Mulderij (ex-wethouder Apeldoorn)dhr. Fennema (Gedeputeerde Groningen)mw. Frank (V&W)

Themagroep 8 Internationale dimensiedhr. Rood (Clingendael)dhr. Peters (VROM)dhr. Gerbrands (V&W)

37

Page 42: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

3.3.4 Najaar 1998

Met het uitbrengen van de eindrapportages van de verschillende themagroepen, op 3 en 4september, breekt een cruciale fase aan. De rapportages van de themagroepen moeten nuworden vertaald in een concept Perspectievennota. Divergentie moet nu omslaan inconvergentie, kwantiteit in kwaliteit, en dat is bepaald niet eenvoudig.

Elke themagroep had, in de woorden van een themagroepvoorzitter, in een 'eigen zuil'gewerkt. Dat betekende dat onderwerpen die niet helemaal in het thema van de werkgroeppasten, en waar verschil van mening over bestond, doelbewust terzijde werden gelegd.Belangrijke thema's als openbaar vervoer en veiligheid vielen buiten de boot. "Wat nietbinnen de vakgroep paste, gooiden we over de muur", aldus de bewuste themagroepvoor-zitter. Het resultaat was dat men binnen de themagroepen wel tot overeenstemming kwam,maar dat bij het formuleren van een integrale visie alle tegenstellingen weer terugkwamen,met alle gevolgen van dien.

Tussen de eindrapportages van de themagroepen en de Perspectievennota wordt de tussenstapvan de zogenaamde 'Contourenschets' gezet. De Contourenschets van 9 september 1998wordt omschreven als 'een aanzet voor het eerste concept van de Perspectievennota', 'eenwerknotitie waaraan, in overleg met bestuurlijke partijen en belangenorganisaties, verdergebouwd kan worden aan het eerste concept PN.'77 De BBG is ter voorbereiding van deContourenschets anderhalve dag in conclaaf gegaan over 'de vijf meest interessanteperspectieven' en die zijn vervolgens in ongeveer vier dagen opgeschreven.

De Contourenschets bevat nogal wat prikkelende uitspraken, bijvoorbeeld over bestuurlijkmaatwerk, decentralisatie en politieke sturing: "Gebiedsgericht beleid is de norm (..) Doorde introductie van marktwerking is de rol van de overheid veranderd: van uitvoering naarbewaken van randvoorwaarden (...) De 'ondernemende' overheid zal meer risico nemen.Er zullen dingen fout gaan. Zal de politiek dit accepteren? Er zullen gelden wordengedecentraliseerd. Subsidies (...) verdwijnen. De nationale overheid heeft daardoor minderdirecte sturing. De minister verliest daardoor een deel van haar verantwoordelijkheden, enkan daar derhalve ook niet meer op worden aangesproken."78

De Contourenschets wordt door minister Netelenbos, de opvolgster van Jorritsma als ministervan Verkeer en Waterstaat, niet overgenomen. Veel betrokkenen reageren verrast, en somszelfs ontzet, op de ferme wijze waarop dat gebeurt. Menigeen ervaart de interventie als eenbreuk in de lijn der verwachtingen, een lijn die meer interactiviteit beloofde. Een insider merkthierbij op "dat de leden van de bestuurlijke begeleidingsgroep wel gewaarschuwd waren." Bijde kennismaking met de Bestuurlijke Begeleidingsgroep had de minister nadrukkelijk tekennen gegeven dat zij wel achter de plannen moest kunnen staan - dat zij de plannen wel inde Kamer moest kunnen verdedigen. De minister voegt in zekere zin slechts de daad bij hetwoord.

38

Page 43: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

De interventie werkt door in de beeldvorming over het NVVP-proces. De nieuwe ministerzou, vergeleken met haar voorgangster, meer afhoudend staan tegenover het tot dan toegevolgde model van interactieve beleidsvorming. Interactiviteit is voor de minister geendoel op zich, het moet gewoon een goed stuk worden, heet het. De nieuwe secretaris-generaal, Pans, zou haar in die benadering steunen. In een interview lijkt dit beeld teworden bevestigd. Verkeer en Waterstaat doet tegenwoordig alles zo interactief, zegt Pans,"dat we onze eigen visie best wat scherper mogen neerzetten." Hij heeft het over "veelregie houden, maar niet van het begin tot het eind probleemeigenaar zijn" en "onzestrategische kennis (...) assertiever en offensiever uitdragen naar de samenleving."79 HetNVVP-proces is volgens Pans geen proces van co-productie, want dat begrip suggereertgelijkwaardigheid die hier niet bestaat. De minister is en blijft politiek verantwoordelijk.Het ministerie behoudt een centrale en actieve rol, ook al is de tijd van 'ivoren-torenbeleid'voorbij. Interactieve beleidsontwikkeling houdt niet in dat je als beleidsorganisatieachterover kunt leunen, benadrukt Pans. Het ministerie moet, net als de andere actoren inhet proces, kleur bekennen en volop meespelen.80

De Bestuursraad, waarvan Pans voorzitter is, brengt deze benadering in de praktijk. Terwijlextern een interactief proces voor de Perspectievennota gaande is, wordt intern door deBestuursraad een eigen V&W-visie ontwikkeld op het gewenste verkeers-en vervoerbeleid.Deze zogenaamde kwartetvisie (het draait om de thema's 'bouwen', 'benutten', 'beprijzen'en 'bestuur op maat') wordt in een 'positionpaper' vastgelegd en aan de minister voorgelegd.In de definitieve versie van de Perspectievennota zijn de lijnen uit de kwartetvisie duidelijkterug te vinden. In de kwartetvisie zijn overigens ook genoeg lijnen uit de rapportages van dethemagroepen terug te vinden, maar die link wordt in tekst en gebaar niet duidelijk gelegd.Veel themagroepleden blijven daarom achter met de indruk dat het ministerie weer zijn eigenweg gaat en zich weinig gelegen laat liggen aan het interactieve consultatieproces. Ingemeenteland ging het gerucht dat er in de top van het ministerie een voor de subnationaleoverheden verborgen notitie circuleerde. "Dat schond het vertrouwen," zegt een subnationalebestuurder.

Op de achtergrond spelen twee discussies binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat.De ene discussie gaat over de groeibenadering: moeten we meer interactie en medezeg-genschap toestaan of zelf een krachtige regie houden? De andere gaat over de inhoudelijkeaanpak: moeten we meer overlaten aan het het prijs-en marktmechanisme of vasthoudenaan een centraal meet-en regelbeleid? Bij de vaststelling van het SVV2 tendeert hetministerie naar de positie linksboven in de onderstaande matrix: het SVV2 zat meer op delijn van een centraal meet-en regelbeleid; het kwam voort uit een relatief sterk geregisseerdproces. Bij de uitvoering van het SVV2 is de tendens in de richting van de tweede positiein de matrix: 'de inhoudelijke aanpak is goed; we moeten wel de onderlinge samenwerkinger beter op afstemmen.' Bij de voorbereiding van de Contourenschets is de tendens in derichting van de derde positie: 'we moeten een nieuwe inhoudelijke benadering ontwikkelen;we moeten dat in uitgebreide wisselwerking met de omgeving doen.' Met de ingreep in deContourenschets lijkt de tendens in de richting van de vierde positie te gaan: 'we moeten

39

Page 44: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

hard nadenken over een nieuwe inhoudelijke aanpak; we moeten daarbij zelf veel regiehouden.' De contouren van een U-bocht tekenen zich op die manier af, hoewel de tweediscussies zeker niet definitief zijn beslecht.

Figuur 3.2: De U-bocht van Verkeer en Waterstaat

Proces/Inhoud

Procesbenadering a)geregisseerd proces

Procesbenadering b)interactief proces

Inhoudelijke aanpak a)meet-en regelbeleid

1

2

Inhoudelijke benadering b)markt- en prijsbeleid

4

3

De interventie van de minister en de parallelle ontwikkeling van de kwartetvisie brengt deV&W-ers die de interactieve ontwikkeling van de Perspectievennota moeten begeleiden in eenlastig parket.81 Vooral de bestuurlijke partners waarmee ze al die tijd om de tafel hebbengezeten zijn ontstemd omdat ze het uitzicht op verdergaande decentralisatie, bestuurlijkmaatwerk en verruiming van hun financiële middelen zien verkleinen. Maar dat is niet hetenige probleem. Het ministerie van Financiën blijkt aanstoot te nemen aan sommige passagesin de plannen, en daar had men niet op gerekend. Financiën was als 'stakeholdef onderschat.In het nieuwe Interdepartementale Platform wordt voor Financiën wel een vaste plekingeruimd.

Een aangepast concept van de Perspectievennota wordt uiteindelijk op 11 december in deBBG gebracht. De leden van de BBG moeten vervolgens met de verschillende achterbannenoverleggen, hetgeen met spanning wordt afgewacht. Op 18 februari ziet de definitievePerspectievennota tenslotte het licht, inclusief een door de bestuurlijke partners getekendeintentieverklaring. Later blijkt dat de ondertekening een dubbeltje op zijn kant was. "Hetscheelde niet veel of we hadden niet getekend," hebben bestuurlijke partners later meerderekeren verklaard.

Het najaar van 1998 is al met al een heet najaar. In dezelfde tijd dat de perikelen rond deContourenschets en de Perspectievennota spelen, steekt de Betuwelijnproblematiek ooknog regelmatig de kop op. In oktober roept het nieuwe MIT (het MeerjarenprogrammaInfrastructuur en Transport) grote protesten op van regionale bestuurders die eerder met hetministerie van V&W gemaakte afspraken niet gehonoreerd zien. Na de nodige schermutse-lingen worden de regio's uiteindelijk in het gelijk gesteld. Eens te meer wordt geconsta-teerd dat het interbestuurlijke verkeer op het terrein van verkeers-en vervoersbeleid nietadequaat is geregeld.

40

Page 45: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

3.4 Naar het Beleidsvoornemen NVVP

3.4.1 Voorjaar 1999

Op 18 februari 1999 wordt hij dan dus ondertekend, de Perspectievennota Verkeer enVervoer, en wel door minister Netelenbos (mede namens de ministers van EZ, LNV enVROM), Vestjens (namens Van Kemenade en het dagelijks bestuur van het IPO), Van derHam (namens het bestuur van de VNG) en Tchernoff (namens de SamenwerkendeKaderwetgebieden Verkeer en Vervoer). Ongeveer een maand eerder is de StartnotaRuimtelijke Ordening (ook wel omschreven als de 'houtskoolschets voor de Vijfde Nota')aangeboden aan het kabinet (21 januari 1999).

Het voorjaar van 1999 staat verder in het teken van het naar buiten brengen van deboodschap van de Perspectievennota. Op 19 maart wordt in het Oude Stadhuis te Den Haageen publieke discussiebijeenkomst belegd volgens de bekende formule van 'De achterkant vanhet gelijk' met Marcel van Dam als gespreksleider.

Na inleidingen op de Perspectievennota nemen aan de gesprekstafel van Van Damuiteenlopende belangenvertegenwoordigers plaats als L.C. Brinkman (Algemeen VerbondBouwbedrijf), W.J. van Grondelle (Stichting Natuur en Milieu), P. Langeweg (ANWB),K. Noordzij (Transport en Logistiek Nederland), S.B. Swierstra (Provincie Drenthe), H.J.Meijer (gemeente Den Haag), G.A. Kaper (HTM) en W. de Boer (V&W). 's Middagsworden alle deelnemers verdeeld over workshops die zich bezig houden met 'hot issues'als marktwerking, decentralisatie, openbaar vervoer, bouwen en benutten en veiligheid enleefbaarheid. Dagvoorzitter Leeflang van het ministerie van V&W sluit de dag opgetogenaf. Het meest opvallend vindt hij dat niemand zich meer fel (en openlijk) verzet tegenzoiets als beprij zing: "dat zou eenjaar geleden heel anders zijn geweest", aldus Leetlang.In de tram terug naar Den Haag CS zijn ook andere geluiden te beluisteren, meer in de trantvan "het was allemaal leuk, maar wat levert het nu op?" De deelnemers hebben een dag aaniets leuks kunnen deelnemen, maar of hun deelname ook ergens in doorklinkt blijft devraag. Natuurlijk worden alle bevindingen uit alle workshops in het laatste uur opgesomd,maar wat toch vooral blijft hangen is de pakkende conclusie van de dagvoorzitter en dedominante aanwezigheid van de gespreksleider. De gespreksleider eist opvallend veelzendtijd op voor eigen stokpaarden (vóór een tweeploegeneconomie, tegen decentralisatie,tegen openbaar vervoer). Hij opereert met verve, krijgt de lachers veelvuldig op zijn hand,is snedig, niet zelden ten koste van anderen; meepraten gaat aldus wel gepaard met eenzeker afbreukrisico.

De vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat organiseert op 14 april 1999 een ronde-tafelbijeenkomst met de maatschappelijke stakeholders en de bestuurlijke partners over hetNVVP. De teneur van de beraadslagingen is dat de Perspectievennota een goed discussiestukis, maar een wenkend perspectief mist. De overtuigingskracht en het oplossend vermogenschieten te kort. De Perspectievennota wordt ook een typische 'file-auto-nota' genoemd. HetNVVP moet meer zijn dan dat. In een ambtelijk verslag van de ronde-tafelbijeenkomst wordt

41

Page 46: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

geconcludeerd "dat iedereen - zowel aan de kant van de Kamer als aan de kant van degehoorde stakeholders - het principe "de gebruiker betaalt" aanhangt; de meningsverschillendoen zich vooral voor op het operationele niveau." Dezelfde teneur dus als die welke Leeflangbij de Achterkant van het gelijk-conferentie waarnam.

Buiten de vergaderzaal is het meningsverschil over beprijzing, vooral het door ministerNetelenbos voorgestane rekeningrijden - veel explicieter. ANWB en Telegraaf gaan vooropin publieksacties tegen rekeningrijden. Via radiospotjes, posters en bumperstickers wordtde leuze "rekeningrijden nee!" uitgedragen.Op 17 april 1999 publiceert NRC-Handelsblad een interessant tweegesprek tussen ANWB-voorman Nouwen en minister Netelenbos. Uit opiniepeilingen is gebleken dat 78% van deNederlanders tegen het wetsvoorstel voor de invoering van rekeningrijden is. "In dediscussie sta ik absoluut op achterstand," erkent Netelenbos. Ze voelt niet veel voor de doorNouwen voorgestane betaalstroken als alternatief voor het rekeningrijden. Ze verklaartechter ook dat ze niet tot elke prijs 'dogmatisch' wil vasthouden aan het rekeningrijden; hetmoet wel werken, maar daar gaat ze nog steeds vanuit. "Ik ben de minst dogmatische vanons tweeën. Valt het je niet op?" zegt de minister aan het eind van het gesprek, waaropNouwen (een tikkeltje grimmig) terugkaatst: "Het is grappig dat u dat zegt, dat zou ik vanu moeten zeggen."82

Met het groeiend protest tegen rekeningrijden wordt de steun van coalitiepartner VVD voorhet idee allengs 'voorwaardelijker' en daarmee twijfelachtiger. Op steun van de CDA-fractie in de Tweede Kamer kan niet worden gerekend. De druk en het aforeukrisicoworden op enig moment zo groot dat minister Netelenbos het rekeningrijden in deaanvankelijk gewenste generieke vorm (aanvankelijk werd rekening gehouden met 70tolpoorten rond de vier grote steden) moet laten schieten. "Je kunt niet tegen de zin van zoongeveer iedereen een systeem in het verkeer invoeren," zegt Netelenbos in het Radio 1-journaal van 6 mei 1999. Er wordt nu ingezet op een groeimodel, waarbij eerst op kleinereschaal in enkele stedelijke gebieden wordt geëxperimenteerd. De vraag is echter: wie wil?Geen van de stadsregio's staat te trappelen om proefkonijn te worden. Het meest kritischis nog wel de Rotterdamse regio, waar scherpe kritiek weerklinkt op 'de eenzijdige nadrukop rekeningrijden'.83 In de Amsterdamse, Haagse en Utrechtse regio's is het enthousiasmeevenmin groot.

Van eind april tot half juni 1999 gaat het NVVP-project de regio in, eerst met een rondelandsdelige conferenties, daarna met een serie regionale bestuurlijke overleggen. Delandsdelige conferenties zijn bedoeld als opmaat en voedingsbron voor de regionalebestuurlijke overleggen; de minister wilde niet alleen de bestuurders uit de regio aan hetwoord laten, maar ook de regionale stem in een meer bredere zin. De provincies wordenverzocht de bijeenkomsten te organiseren. Een betrokken ambtenaar kan de ironie daarvan welinzien. Het was een beetje "gij zult een landsdelige conferentie organiseren, en de resultatendaarvan gebruiken in het overleg met de minister."

Ondanks het relatief brede uitnodigingsbeleid geven de vier landsdelen duidelijke accenten

42

Page 47: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

te zien. In landsdeel Oost zijn bijvoorbeeld opvallend veel gemeentelijke vertegenwoordi-gers aanwezig, in landsdeel Noord opvallend weinig gemeentelijke vertegenwoordigers,terwijl in landsdeel West vooral weer veel ambtenaren (ter vervanging van bestuurders)aanwezig zijn. Verschillen in stijl zijn ook waarneembaar: "De drie noordelijke provincieszijn goed op elkaar ingespeeld (...) Het westen toonde tijdens de bijeenkomsten een wattraditioneler gedrag. Zo lag daar de nadruk in de discussie vaak op de aanleg van meerwegen en meer geld uit de knip van de minister," aldus een betrokkene.84

De minister is niet aanwezig bij de landsdelige conferenties, maar wel bij het daaropvolgendbestuurlijk overleg met de regiobestuurders. De besprekingen met bestuurders uit hetlandsdeel West blijken het meest complex: naast 'Feyenoord-Ajax-rivaliteiten' spelen ookvragen over wie en wat nu eigenlijk bij de Randstad hoort (en wie en wat niet). De regionalebestuurlijke overleggen zijn 'informerend en meningsvormend' bedoeld. "Maar als deminister langskomt is het natuurlijk ook altijd onderhandelen geblazen", aldus een betrokkenambtenaar: "Het leverde allemaal geen nieuwe inhoudelijke beleidspunten op, maar hetgewicht van de verschillende onderwerpen en het draagvlak kwamen wel beter in beeld." Inde periode november 1999-januari 2000 wordt een nieuwe ronde van bestuurlijk overleggepland - die dan meer convergerend, besluitvormend van aard moet zijn. (Uiteindelijk vindthet overleg plaats in juni 2000.)

De vergelijking met de voorbereiding van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening dringt zichop. Ook daarvoor worden, in dezelfde periode, landsdelige conferenties georganiseerd,waar de minister van VROM bij aanwezig is. Voor regionale politici en bestuurders is bijhet Vijfde Nota-proces echter weer minder plaats ingeruimd. De gedachte is wel geopperdom de bijeenkomsten voor het NVVP-proces en die voor het Vijfde Nota-proces meer opelkaar te laten aansluiten, maar de twee ministers voelen daar niet veel voor. "Je moet nietalles met alles willen verbinden," luidt de verklarende tekst.

3.4.2 En het werd nog eens zomer

De zomer begint 21 juni 1999 met de behandeling van de Perspectievennota door de vastekamercommissie voor Verkeer en Waterstaat. Twee dingen vallen op, ook bij de aanwezigemedia. Ten eerste de relatief brede steun voor 'beprijzing' van het rijgedrag. VVD-kamerlidHofstra staat wel op het standpunt dat de nieuw voorgestelde kilometerheffing niet bovenophet reeds eerder gelanceerde rekeningrijden moet worden gestapeld: de kilometerheffing zouin de plaats moeten komen van het rekeningrijden waartegen organisaties als de ANWB enDe Telegraaf de afgelopen maanden zo te hoop zijn gelopen. Ten tweede valt op dat de Kameren de minister nogal verschillend denken over de wervingskracht van de Perspectievennota.De kamerleden vinden het een nogal braaf en bloedeloos stuk, waarin ze een 'wenkendperspectief' missen.

"Is het ook niet een beetje een nota over de mensen heen in plaats van met de mensen?"

43

Page 48: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

vraagt Van Gijzel (PvdA) zich hardop af: "Ik kan niet anders dan constateren dat hetambitieniveau iets verlaagd is. Dat komt misschien omdat het zo'n interactief procesbetreft." Netelenbos is het daar pertinent mee oneens: "Het is revolutionair wat er in mijnnota staat", aldus de minister, "De wereld gaat op zijn kop als je het realiseert. Het is eenrevolutie die de rest van Europa met argusogen volgt." De kritiek dat er te weinig visie opde toekomst in zit pareert ze op twee manieren. Ze relativeert de mogelijkheid vanvooruitkijken over een periode van dertig jaar of meer, en ze speelt de bal terug naar deKamer door op te merken dat ze in het debat "eigenlijk geen enkele nieuwe suggestie" heeftgehoord. En dat schiet de kamerleden - waaronder partijgenoot Van Gijzel - "waaromkrijgen wij de pin op de neus" - dan weer in het verkeerde keelgat.Op een ander moment tijdens het debat steekt de minister de hand in eigen boezem."Waarom treden politici zo weinig moedig op - en dan heb ik het ook over mezelf? Omdatwe de kiezersgunst vrezen. Ingrijpen in de mobiliteit grijpt in op het moderne levensge-voel", aldus de minister, die daar echter ook verandering in wil brengen: "We moetenscherp aan de wind gaan zeilen." Ze kondigt aan samenwerking op subnationaal niveau tezullen gaan afdwingen, onder andere door subnationale overheden via decentralisatie meerzelf verantwoordelijk te maken voor moeilijke afwegingen. Ze is geen voorstander van eenvorm van medebewind: decentraliseren doe je volledig. Ze vindt de handtekening van deandere overheden onder haar plannen belangrijk "omdat je het als het Rijk niet alleenkunt." Van Gijzel wijst erop dat sommige bestuurlijke partners hun handtekening bijna niethadden gezet: "Dat betekent dat het commitment flinterdun is (...) Zij communicerenblijkbaar anders met u dan met ons."85

De interdepartementale partners en de interbestuurlijke partners zijn sinds de Perspectieven-nota in twee platforms uiteen gegaan, maar in de praktijk vergaderen ze nog steeds samen. Op28 juni hebben ze 'breed overleg' omdat dan ook de maatschappelijke partners aanschuiven.Het kamerdebat wordt besproken. De verschillende partijen geven hun mening hierover, enworden uitgedaagd om hun wensen ten aanzien van het NVVP nader te specificeren.

In de periode van mei tot en met augustus 1999 werken zogenaamde 'vakgroepen' aanrapporten over verschillende 'hot issues' (veiligheid, vraagbeïnvloeding, infrastrategie,benutten, prijsbeleid, milieu, openbaar vervoer, nieuwe technologie, bestuur op maat). Derapporten, die op 3 september worden verwacht, moeten bouwstenen opleveren voor hetNVVP. De werkgroep 'bestuur op maat' volgt een apart pad, en zou op 30 augustus al moetenrapporteren. De bijeenkomst wordt echter afgeblazen omdat de bestuurlijke partners eronderling nog niet uit zijn.

De vergelijking met de 'themagroepen' die vorige zomer werkzaam waren dringt zich op.Het grote verschil is dat in de vakgroepen geen maatschappelijke partners zijn vertegen-woordigd. "Na de Contourenschets is alles een stuk geslotener geworden," aldus eenbetrokkene: "Er zijn alleen nog maar bestuurlijke partners bij betrokken; van de oudeprojectieden is ook niet veel over." De bestuurlijke partners worden wel relatief ruimingeschakeld. Éénderde van de vakgroepen wordt door subnationale vertegenwoordigersgetrokken. De vakgroep Openbaar Vervoer heeft (voor de lieve vrede) zelfs twee

44

Page 49: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

voorzitters: één namens het IPO, en één namens het VNG. Het projectteam blijftpenvoerder en vervult een toetsende rol. Sommigen kunnen zich niet onttrekken aan eendéja-vu-gevoe\ ("gaan we alles nu weer over doen?").

3.4.3 Najaar 1999

Op 3 september 1999 presenteren de vakgroepen hun bevindingen in het Leidse natuurhistori-sche museum Naturalis. Ruim 120 genodigden - hoofdzakelijk vertegenwoordigers vandepartementen en subnationale besturen - krijgen 's ochtends de bevindingen te horen, enkrijgen 's middags de opdracht om de bevindingen te vertalen in pakkende krantenkoppen.

Onder regie van dagvoorzitter Mesker, projectdirecteur NVVP van het ministerie vanV&W, worden vijf krantenkoppen geformuleerd, die volgens Mesker de kernboodschapvan het NVVP in wording goed weergeven: 'Beter vervoer voor minder geld'; 'Iedere reiskent zijn prijs'; 'Deze file lost u zelf op'; 'Wegen naar kwaliteit'; 'Nederland schoon, stilen mobiel'. Mesker heeft misschien wel de hoop, maar niet de illusie dat deze koppenklakkeloos door de media zullen worden overgenomen: "Vanzelfsprekend prepareren weons ook op de meer 'kritisch' ingestelde journalist." Cruciaal is volgens Mesker deboodschap dat de overheid de burger niet langer betuttelt bij zijn mobiliteitskeuzes; daarhangt, letterlijk en figuurlijk wel een prijskaartje aan. Prijsbeleid en marktanalogevraagbeïnvloeding staan voorop in de beleidsstrategie; daarna komt het beter benutten vande bestaande infrastructuur en vervolgens (selectief) bouwen.86

Het thema 'bestuur op maat' blijft in Naturalis buiten beschouwing, ook al wordt er al langover dit thema beraadslaagd, en is er voor dit thema ook een werkgroep opgericht. De officiëleverklaring luidt dat voor dit thema 'een apart traject loopt'. In werkelijkheid gaat het hier omeen reeds geruime tijd moeizaam lopend proces. Om het proces vlot te trekken wordenconsultants van de firma Kolpron ingehuurd, die uiteindelijk op 9 november 1999 eeneindrapport 'Bestuur op Maat' publiceren, in opdracht van het ministerie van Verkeer enWaterstaat, en met de ogenschijnlijke instemming van de bestuurlijke partners.

Op grond van een viertal conferenties gehouden in de periode juni-november 1999, en opgrond van de eerdergemaakte probleemanalyse van de themagroep Bestuurlijke Verhouding-en, komt Kolpron tot de conclusie dat een grootschalige herverdeling van verantwoorde-lijkheden niet gewenst is; samenwerking is een cultuurkwestie die niet simpelweg via destructuur kan worden geregeld.

Het Kolpron-advies stuit op bezwaren. Bij cruciale spelers in het spel is het draagvlak tochte dun. De minister is er niet van gecharmeerd. De provincies nemen al snel enige afstandvan het rapport; de provincies schermen liever met een ander rapport (van hoogleraarPriemus van de TU Delft) dat volgens hen aangeeft dat de provincies het geëigendeschaalniveau hebben voor decentralisatie. De VNG neemt gas terug met de verklaring dathet Kolpron-rapport 'geen compromis is maar slechts een voorstel.' De VNG is in voor een

45

Page 50: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

model waarbij, in aanvulling op decentralisatie naar de provincies, een dertigtal(middel)grote gemeenten taken, bevoegdheden en middelen krijgen'doorgedecentraliseerd'. Dat gaat de minister veel te ver. De decentralisatie spitst zich inhaar visie eerder toe tot de 7 a 8 grootstedelijke agglomeraties, in aanvulling op de 12provincies. In het Amsterdamse wordt, in het kader van de discussie over rekeningrijden,gedacht aan de instelling van een regionaal mobiliteitsfonds onder auspiciën van een'regionale vervoersautoriteit.' De top van Verkeer en Waterstaat voelt wel wat voor ditmodel, maar er zijn weerstanden bij de ministeries van Binnenlandse Zaken (voor watbetreft de regionale vervoersautoriteit) en Financiën (voor wat betreft het mobiliteitsfonds).De meeste subnationale betrokkenen kunnen wat de inhoud betreft leven met dezeontwikkeling, maar procesmatig zijn weinigen er gelukkig mee. Gemeenschappelijkoptrekken van de bestuurlijke partners heeft opnieuw niet geleid tot iets wat de ministeriëlegoedkeuring kan wegdragen. Provincies en Kaderwetgebieden hebben uiteindelijk nietzoveel te klagen, maar de gemeenten (buiten de 7 a 8 grootstedelijke agglomeraties) voelenzich bekocht.

De behandeling van de begroting van Verkeer en Waterstaat, in november 1999, passeert vrijgeruisloos. Minister Netelenbos verwijst naar de verkeers-special van de Donald Duck (sic!)om uit te leggen dat de bouw van nieuwe infrastructuur alleen niet volstaat voor het oplossenvan het fileprobleem, en dat rekeningrijden derhalve een onmisbaar beleidsinstrument is. Watverder blijft hangen is een kritische noot van de minister in de richting van de grote steden diede proef met rekeningrijden, en daarmee haar bereikbaarheidsbeleid, zouden frustreren.

Daar zit een geschiedenis achter. Mede door het massale verzet tegen rekeningrijden eerderin 1999 heeft de minister voor zichzelf een omslag gemaakt. De eerder gevolgdebenadering - 'we hebben het beste verhaal, we moeten dat overtuigend en vasthoudendblijven uitdragen'; een benadering die door de ambtelijke verdedigers van het rekeningrij-den nog steeds wordt voorgestaan - wordt door de minister vervangen door de leuze 'wegaan onderhandelen!' Het gaat nu om zaken doen met de sleutelpartijen in het veld. Datgaat aanvankelijk moeizaam. In het Amsterdamse zijn de onderhandelingen het verstgevorderd. Half december is men bereid twee tolpoorten te accepteren, mits daar forseinvesteringen in de plaatselijke infrastructuur tegenover staan én de andere Randstad-stedenook meedoen. [De minister krijgt van de Kamer tot maart 2000 om er met alle Randstad-steden uit te komen, maar] dat is niet eenvoudig. In het Rotterdamse is de mentale afstandtot de proef wellicht het grootst, maar ook in het Haagse is weinig enthousiasme tebespeuren. In het Utrechtse verklaren de randgemeenten en de gemeenteraad van decentrumstad zich tegen de tolpoorten. De onderhandeligen gaan evenwel verder. Er zijngeruchten dat de minister bereid is om met forse sommen geld over de brug te komen.VVD-kamerlid Hofstra doet navraag bij minister Zalm van Financiën en die zegt hem dater meevallers zijn.87

Door de onderhandelingen met de steden voelt het bedrijfsleven zich onder druk gezet. Begindecember treedt het zogenaamde 'Noordzeeberaad' in de openbaarheid. Onder voorzitterschap

46

Page 51: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

van E. Brinkman,88 voorman van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf, doen organisaties alsVNO/NCW, MKB Nederland, ANWB, BOVAG, RAI, KNV, TNL en EVO van zich spreken.Genoemde organisaties zijn tot de conclusie gekomen dat ze meer moeten hebben dan eenstandpunt tegen rekeningrijden; dat ze ook een breder en wenkend perspectief moetenaanreiken. Ze verklaren zich bereid een kilometerheffing te accepteren, meer geld te stekenin nieuwe infrastructuur en flexibele werktijden te organiseren als de minister afziet vanrekeningrijden, het principe van tweemaal drie rijstroken overal waarmaakt en als ze toezegtdat hogere groei tot meer investeringen zal leiden. De minister praat graag met deze partijen,maar wil eerst de onderhandelingen met het Amsterdamse afronden. Ze verklaart ook dat zeniet gaat afzien van de proef met rekeningrijden.

De voorzitter van het Noordzeeberaad, Brinkman, uit zich al spoedig kritisch over hetoverleg met de overheid. Op 16 december zegt hij in een radio-uitzending dat hij weinigzin meer heeft om met de overheid te overleggen; het is een onbetrouwbare partner, in zijnogen.Voor het bedrijfsleven is het door de overheid voorgestane prijsbeleid ook een lastig tetackelen beleid: het botst met de economische belangen, maar het flirt tegelijkertijd met demarktcultuur die de organisaties vertegenwoordigd in het Noorzeeberaad óók voorstaan.De beprijzings-en vermarktingsstrategie ('mobiliteit past bij een moderne samenleving','mobiliteit is geen kwaad maar een goed waarop gewone economische wetten en prijzenvan toepassing zijn') is een retorisch slimme strategie die de potentiële tegenstanders in eenlastig parket brengt.Geconfronteerd met de eigen marktideologie wordt het bedrijfsleven geprikkeld, gepaaidén in verwarring gebracht. In de reacties op het prijsbeleid klinkt dat ook door: "Degebruiker betaalt is een goed uitgangspunt, maar de vraag is hoe geef je het vorm"(VNO/NCW). "Variabilisatie, daar zijn we in principe voor, mits het natuurlijk heelzorgvuldig wordt toegepast" (MKB). "Een goed werkende markt is prachtig, maar danmoeten de marktverstorende elementen natuurlijk wel worden weggenomen; dan moet erook wel een echte mobiliteitsmarkt ontstaan" (ANWB). "Gebruiker betaalt, okee, maar danmoeten we het wel eerlijk aanpakken; dan moeten dezelfde condities in heel Europabestaan" (TLN).De woordvoerders van het bedrijfsleven hebben het er lastig mee, maar de achterban iséénduidig: men wil de rekening niet betaald krijgen! Het verzet uit deze hoek groeit. HetNoordzeeberaad verbreedt zich tot het 'Breed Beraad Tegen Rekeningrijden', waaraan ookde regionale voorposten van VNO/NCW en plaatselijke actoren als de Kamers vanKoophandel deelnemen.

Tegen het einde van 1999 raakt de minister steeds sterker, en op een steeds gedetailleerderniveau, bij de ontwikkeling van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan betrokken. Ze wileen NVVP zien dat "communiceerbaar is", stevig genoeg is om in de turbulentie van hetpolitieke en publieke debat overeind te blijven. Nu de publicatie steeds meer in zicht komtvraagt ze zich af of wel met genoeg verschillende doelgroepen - buiten de 'usual suspects' vanhet overlegcircuit - is gesproken. Ze let sterk op de tekstkwaliteit; ze wijst daar zelfs iemandvoor aan. Bij een departmentale presentatie van de contouren van het NVVP in wording

47

Page 52: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

benadrukt ze zeer nadrukkelijk dat ze geen behoefte heeft aan lange teksten. De projectdirectieNVVP zit in zekere zin tussen twee vuren, want intern-ambtelijk hebben lange teksten weereen belangrijke functie; iedere beleidsafdeling komt zo aan bod.

3.4.4 Voorjaar 2000

Volgens de planning zou het Beleidsvoornemen NVVP in het voorjaar van 2000 wordenafgerond. De projectdirectie NVVP heeft alles op alles gezet om de minister nog voor hetbegin van de nieuwe eeuw een acceptabel eerste concept NVVP te presenteren. Bij deuitwerking van teksten komen drie doelen, die ook al in het SVV2 voorop stonden, steedsmeer centraal te staan: bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid; maar dan nu gecombineerdmet een 'nieuwe sturingsvisie' waarin het accepteren van mobiliteit en het werken met prijzenen bestuurlijke arrangementen 'op maat' voorop staan. Al schrijvende wordt het conceptsteeds completer, en ook steeds langer. En dan moeten sommige teksten - over bestuur opmaat en selectief bouwen - nog worden toegevoegd.

De projectdirectie NVVP hoopt in januari het groene licht te krijgen van de minister, maardat valt tegen. De minister vindt het concept veel te lang en te lijvig; het stuk moet drastischworden ingekort en herschreven. Gezien haar eerder uitgesproken voorkeur voor 'communi-ceerbare teksten' was dat eigenlijk wel te verwachten, geven ambtenaren zelf ook toe. Gevolgis wel dat landsdelige gesprekken en andere overleggen over het concept - die al eerder warenuitgesteld - nogmaals moeten worden uitgesteld, en dat de vaststelling van het Beleidsvoorne-men door het kabinet niet meer voor het zomerreces zal kunnen plaatsvinden. [Overlegpart-ners in het NVVP-proces vrezen door deze ontwikkeling buitenspel te worden gezet, een vreesdie later bevestigt lijkt te worden; zie de beschrijving van het BoR hieronder.]

De hoofdlijnen van het concept-NVVP worden, op enkele ontbrekende schakels na, al welnaar buiten gebracht. In de nieuwsbrief NVVP van 10 februari 2000 worden de driebovengenoemde doelen, en de 'nieuwe sturingsfilosofie' prominent naar voren gebracht:verkeerskeuzes worden gerespecteerd zonder betutteling van de overheid; de overheid geeftprijsprikkels volgens de notie 'de gebruiker betaalt' (en 'de vervuiler betaalt'). Rekeningrij-den wordt in dit verband een goede en relatief snel toepasbare maatregel geacht; voor delangere termijn worden aanvullende vormen van prijsbeleid - betaalstroken, kilometerhef-fing, congestieheffing - voorzien. De weggebruikers zouden niet duurder uit hoeven tekomen; het sleutelwoord is variabilisering: variabele lasten in plaats van vaste lasten.89

Over decentralisatie - 'bestuur op maat' - is de nieuwsbrief opvallend summier. Op dit puntis het denken ook nog steeds in beweging. De tendens gaat in de richting van de eerder in deAmsterdamse regio geopperde variant. Bij een bezoek aan het Knooppunt Arnhem-Nijmegen(KAN) verklaart minister Netelenbos dat een deel van de zogenaamde MIT-gelden voorinfrastructuur naar regionale vervoersautoriteiten zullen worden overgeheveld. Dat zullen inde meeste gevallen provincies zijn. Of Kaderwetgebieden (zoals het KAN) ook een rol krijgenlaat ze nog in het midden; ze zegt wel dat in gebieden als het KAN meer moet wordensamengewerkt. Voor grote infrastructurele projecten moet het rijk eerstverantwoordelijke

48

Page 53: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

blijven.De notie van regionale mobiliteitsfondsen onder auspiciën van regionale vervoersautoritei-

ten is voorwerp van interdepartementaal overleg. De ministers van Binnenlandse Zaken enGrotestedenbeleid verzetten zich tegen instituties die doen denken aan het echec met devervoersregio's; in hun visie is functionele regionalisering inferieur aan integraal gebiedsge-richt werken. Het ministerie van Financiën verzet zich vooralsnog niet tegen de algemenenotie van regionale mobiliteitsfondsen, maar over de voeding daarvan en de eventuele rol vankilometerheffingen daarbij, in de plaats van de bestaande motorrijtuigenbelastingen, is hetlaatste woord zeker nog niet gesproken.

Ondanks het bestaan van enkele 'hangpunten' is ten aanzien veel andere punten inmiddelsconsensus ontstaan tussen partijen die elkaar eerder zeer kritisch bejegenden. "Als je kijktnaar de visie van de ANWB, valt het me op dat we bijna overal hetzelfde over denken (...)Alleen niet over het rekeningrijden," signaleert minister Netelenbos in het aprilnummer vanhet ANWB-blad Kampioen.90 Kijkt men naar de verderop in het blad afgedruktemobiliteitsvisie van de ANWB, dan ziet men inderdaad opvallende overeenkomsten (ookin woordkeuze) naast enkele blijvende verschillen. Afgezien van rekeningrijden wordenongeveer dezelfde principes en maatregelen genoemd, alleen in een andere prioriteitsvolg-orde. De ANWB wil eerder nieuwbouw plegen. De minister wil eerst beter benuttenvoordat aan nieuwbouw wordt gedacht: 'we bouwen al enorm veel' (de ANWB vindt ditte weinig). Betaalstroken zijn volgens haar voor over tien jaar; rekeningrijden is goed voorde korte termijn (de ANWB vindt het laatste onverteerbaar).Ondanks de voortdurende onmin over het rekeningrijden ziet ANWB-voorman VanWoerkom ook een lichtpunt: "Waar we eerst één minister hadden met een onzalig plan,daar hebben we nu diverse steden waar we in brede samenwerkingsverbanden mogenspreken over brede pakketten bereikbaarheidsmaatregelen, waarin ook andere vormen vanbetaald rijden denkbaar zijn."91 Hij doelt daarmee op het BereikbaarheidsoffensiefRandstad.

Een cruciale 'bypass': het Bereikbaarheidsoffensief Randstad (BoR)

Het dossier rekeningrijden ligt in deze fase op tafel bij het Bereikbaarheidsoverleg Randstadmet de verschillende Randstad-steden. De uitkomst van dit overleg is het Bereikbaarheidsof-fensief Randstad dat van groot belang is voor de verdere uitwerking van het NVVP. Het BoRis te beschouwen als een cruciale bypass voor het NVVP-proces; via dit zijpad wordt hetbeprijzen - pièce de resistance van het NVVP - binnenboord gehouden; en passant wordt ookde decentralisatieparagraaf voor het NVVP ontworpen.

Sinds half december, toen de minister met Amsterdam een principe-akkoord sloot, zijn deonderhandelingen over het rekeningrijden met de Randstad-steden voortgegaan. De ministerheeft de instemming van het decentraal bestuur niet per se nodig; voor het verhogen van deslagingskansen van de proef met rekeningrijden is het natuurlijk wel van belang. Halverwegemaart 2000 wordt duidelijk dat er werkafspraken met Amsterdam, Den Haag en Utrecht zijn

49

Page 54: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

gemaakt. Het college van B&W van de stad Utrecht keert zich met de werkafspraken tegeneen motie van de Gemeenteraad, die daarop ontstemd reageert. In het geval van Rotterdamligt er een intentieverklaring om tot werkafspraken te komen. De Rotterdamse wethouder Vanden Muijsenberg gelooft zelf niet in rekeningrijden maar wil "zo'n proefje met rekeningrij-den" best op de koop toe nemen als Rotterdam met Verkeer en Waterstaat een goed overall-mobiliteitspakket kan vastellen.92 Hij vertolkt een algemeen gevoelen onder bestuurders:rekeningrijden heeft misschien grote nadelen, maar als we er veel voor terugkrijgen(decentralisatie, regionaal mobiliteitsfonds, extra investeringsgelden) kunnen we bestmeedoen aan een proef.

Wanneer de onderhandelingen met de grote steden vorderen, en akkoorden in zicht komen,kan de minister haar aandacht gaan verbreden naar de partijen die zich nog niet gewonnenhebben gegeven. Omliggende gemeenten en provincies liggen in veel gevallen nog dwars enhet regionale en nationale bedrijfsleven is nog steeds mordicus tegen rekeningrijden. "Binnenhet bedrijfsleven is het draagvlak daarvoor nog altijd nul komma nul," verklaart topmanSchraven van VNO/NCW.93 De minister blijft een fervent voorstander van rekeningrijden. "Zegelooft heilig in dat rekeningrijden. Dat geloof kan ik haar niet afnemen," zegt de Rotterdam-se wethouder Van den Muijsenberg.94 Ze stelt zich echter wel steeds meer open voor ruil enonderhandeling. Deze benadering wordt ook door premier Kok uitgedragen. Het verhaal wildat premier Kok op de nieuwjaarsreceptie van Koningin Beatrix - waar ook Netelenbos,ANWB-voorman Van Woerkum en de VNO/NCW-voorman Schraven aanwezig zijn - tegenSchraven zegt: "Laten we in alle wijsheid tegenover elkaar staan en iets bedenken."95 Hij laatblijken dat er op infrastructureel terrein veel mogelijk is. De akkoorden met de grote stedenmaken later ook duidelijk dat veelomvattende package-deals gesloten kunnen worden.

Onder druk van het package-dealen van de nog steeds op rekeningrij den-aansturendeminister lanceert het bedrijfsleven (VNO/NCW, gesteund door ANWB en enkele provincialeen regionale overheden) op 28 maart de "doorstroomroute A4" (een snelle verbinding tussenAmsterdam, Den Haag, Rotterdam en Antwerpen; de keuze voor andere wegen blijft open;road pricing wordt bepaald door de drukte op de gewone weg) als alternatief voorrekeningrijden. De minister wil het onderzoeken, maar signaleert wel dat de doorstroomrouteop zijn vroegst 2009 gereed kan zijn, terwijl het rekeningrijden al binnen eenjaar van start kangaan. In tegenstelling tot het bedrijfsleven ziet de minister de doorstroomroute A4 eerder alseen aanvulling op, dan een alternatief voor, het rekeningrijden.

Tegen deze achtergrond vindt op 29 maart overleg plaats in Hotel des Indes. MinisterNetelenbos presenteert een concept-Bereikbaarheidspakket. Dit omvat de werkafsprakenmet de steden aangevuld met enkele items van de verlanglijst van het bedrijfsleven.Minister Netelenbos heeft voor de gelegenheid haar collega Zalm van Financiënmeegenomen. Volgens alle betrokkenen is de aanwezigheid van Zalm van bijzonderbelang. De minister van Financiën geeft uitzicht op vele extra miljarden voor wegen enopenbaar vervoer. Het aantal tolpoortjes blijft beperkt tot elf. De minister van Financiënbrengt het als een fair deal. Je zou wel gek zijn als je het afsloeg, is zijn boodschap in derichting van het vooralsnog sceptische bedrijfsleven. Deze boodschap maakt indruk, vooralook omdat hij van Zalm - minister van Financiën van VVD-huize - afkomstig is. Zalm -

50

Page 55: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

naar eigen zeggen een 'verdwaalde technocraat' die 'zelden of nooit aan partijpolitiek doet'- durft op het punt van rekeningrijden afstand te nemen van sommige partijgenoten. Alseconoom gelooft hij ook oprecht in het prijsmechanisme. Zijn steun komt precies op hetjuiste moment. "Zalm heeft Netelenbos gered", zeggen aanwezigen: "Niet alleen met zijngeld, ook met zijn gezag."96 Zalms koele benadering wordt als een goede aanvulling op devolhardendheid van Netelenbos ervaren. Samen vormen ze een 'paarse coalitie'.

Het beraad in Des Indes levert niet direct een akkoord op met het bedrijfsleven, het begin vaneen wapenstilstand is echter wel zichtbaar. Bij de afsluitende persconferentie meldenOpsteken (als woordvoerder van de bestuurlijke partijen, en overigens VVD-burgemeestervan Rotterdam) en Schraven (namens het bedrijfsleven en zijn eigen VNO/NCW) dattenminste de hoofdlijn van Netelenbos' plannen acceptabel is. Het bedrijfsleven kiestvoorlopig niet voor actie maar voor overleg, onder andere over de Doorstroomroute A4, watweer een doorn in het oog van de milieubeweging is. De milieubeweging is ontstemd omdatze buiten de beslissende onderhandelingen wordt gehouden én omdat er naar haar zin over teveel nieuw asfalt wordt gesproken.

De aandacht van de minister verschuift ondertussen naar het politieke domein: kabinet enTweede Kamer moeten nog voor de zich ontwikkelende plannen worden gewonnen. Met deplannen zijn vele miljarden gemoeid, waarop ook andere vakministers azen. Pas op 19 meikan minister Netelenbos het Bereikbaarheidspakket namens het kabinet presenteren. Op wegdaarheen moet in de Tweede Kamer veel weerstand worden overwonnen. Uit de Kamerkomen veel kritische reacties, zowel vanuit de oppositie als de coalitie. Rosenmöller,fractievoorzitter van het oppositionele Groenlinks, vindt dat te veel nieuwbouw als ruilmiddelin de onderhandelingen wordt ingezet. D66-kamerlid Bakker vreest dat het openbaar vervoerin de plannen ondergewaardeerd wordt, en dat de Tweede Kamer straks geconfronteerd wordtmet een totaalpakket waartegen ze alleen maar ja of nee mag zeggen: "Als de Kamer alleenmaar mag slikken, blijft ons dat in de keel steken." Verkeersspecialist Hofstra van de VVDspreekt van 'omkoping' van tegenstrevers (iedere stad heeft uitzicht op een bonus van 250miljoen, naast forse extra infrastructurele investering). Zijn partijgenoot Blaauw, voorzittervan de Vaste-Kamercommissie voor Verkeer, doet er nog een schepje bovenop. Zijn uitspraak- dat de minister "prostitutie bedrijft met overheidsgeld" - leidt tot een getergde reactie vanminister Netelenbos.97

De minister heeft het vooral moeilijk met het tegenspel van de VVD-fractie in de TweedeKamer. Onder druk van VVD-kamerlid Hofstra is het rekeningrijden eerder al aan veelinperkingen en eisen onderworpen. Als hij daarna eist dat Netelenbos haar plannen al vroegin 2000 bekend maakt, en ook nog eens tegenstanders in de Tweede Kamer benadert voorgeheim overleg tegen het rekeningrijden, is bij minister Netelenbos de maat vol. Eisen stellenén saboteren gaan niet samen, vindt Netelenbos samen met fractievoorzitter Melkert. Het isvan tweeën één, krijgen Hofstra en Dijkstal in het torentje van Kok te horen. De VVD-fractieconcentreert zich vervolgens op eisen stellen en onderhandelen, en laat het verzet plegenvoorlopig varen. In coalitieverband wordt de paragraaf in het regeerakkoord over rekeningrij-den herschreven.98 Op deze basis kan verder worden gewerkt aan de nieuwe wet Mobiliteiten Bereikbaarheid die onder andere het beprijzen moet gaan regelen; deze moet kansrijker zijn

51

Page 56: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

dan het eerdere wetsontwerp dat reeds voor dit doel werd opgesteld - een ontwerp dat al bijde Raad van State lag.

Begin mei laat de VVD een opvallend vriendelijk geluid horen. "Minister Netelenbosbroedt een heel mooi en groot plan uit," zegt VVD-kamerlid Van Beek - daarom zal de VVD-fractie de minister niet met ideeën voor de voeten lopen.99 Het is de VVD inmiddels duidelijkdat er veel nieuwe wegen en betaalstroken tegenover de proef met het rekeningrijden staan.In de PvdA-fractie en de D66-fractie is men juist bang voor te veel asfalt in de plannen; dezefracties krijgen toegezegd dat minstens evenveel investeringsgeld naar openbaar vervoer zalgaan als naar wegverkeer. Langs deze lijnen komt de Paarse pacificatie tot stand, waarvan eenopgeluchte minister Netelenbos op 19 mei in perscentrum Nieuwspoort kond doet.

Het op 19 mei 2000 gepresenteerde Bereikbaarheidsoffensief Randstad (BoR) is eenpackage deal, een pakket aan maatregelen dat de bereikbaarheid van de Randstad voor dekomende tien jaar moet garanderen. In 2003, en mogelijk eenjaar eerder, komt er een proefmet elf tolpoorten rond de grote steden (veel minder dan de 74 die eerder bij rekeningrijdenwerden voorzien) en met vier betaalstroken. Daarnaast worden miljarden geïnvesteerd innieuwe (tol)wegen en openbaar vervoer.De totale extra investering bedraagt circa 10 miljard, bovenop de 70 miljard die al voor dekomende tien jaar in de boeken stond. Eén miljard gaat naar de regionale mobiliteitsfond-sen (voor elk van de vier stadsregio's 250 miljoen), als de decentrale overheden ereenzelfde bedrag insteken, én als ze meedoen met de tolpoortenproef. Ook zal een bijdragein omvang van de opbrengsten van de tolpoorten naar de regionale mobiliteitsfondsenworden teruggesluisd. De overige extra gelden worden min of meer evenredig verdeeldover wegverkeer en openbaar vervoer: 4,8 miljard voor nieuwe wegen; en 3,2 miljard(wordt 5,2 miljard door bijdragen van decentrale overheden) voor openbaar vervoer, meestlight rail. Van het bedrijfsleven wordt verwacht dat ze zelf ongeveer 3 miljard bijdraagt aanbereikbaarheidsprojecten voor de Randstad. Belangrijke delen van de Doorstroomroute A4worden in het BoR overgenomen. Binnen twee jaar moet het kabinet beslissen over het'rondje Randstad', een geavanceerde Randstad-spoorweg (kosten zes miljard).Als de verkeersdrukte op de snelwegen in de Randstad na twee jaar op het niveau van derest van Nederland is gebracht vindt de minister de proef met het rekeningrijden (deminister spreekt inmiddels over een proef met een 'spitstarief') geslaagd. De VVD wilexpliciet vastgelegd hebben met welk percentage de files moeten zijn afgenomen. VVD-kamerlid Hofstra denkt aan een percentage van 30 a 40 procent. De discussie over de'eindtermen' van de proef belooft nog een heel lastige te gaan worden.Na 2010 gaat een kilometerheffing de wegenbelasting vervangen - maar niet het spitstarief,benadrukt Netelenbos. Wegverkeer gaat straks dus betaald rijden op bepaalde plaatsen entijden (gedurende 2 jaar op 11 plaatsen een spitstarief van 5 gulden per passage en op 4betaalstroken een prijs van 10 gulden per rit) én betaald rijden afhankelijk van het aantalgereden kilometers (vanaf 2010).

Hoewel het pakket met een zekere stelligheid wordt gepresenteerd, is het BoR zeker nog nietafgekaart. De Tweede Kamer moet zich er nog over uitspreken. Vooral de proef met het

52

Page 57: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

spitstarief - het draagvlak daarvoor en de evaluatie daarvan - roept veel vragen op. Deverkeerswethouders van de grote steden beloven zich te zullen inspannen om hun lokaleachterbannen voor het totaalpakket te winnen, maar dat is nog geen gelopen race. Debestuurders hebben tot 1 oktober om er onderling uit te komen. Tegen die tijd moeten destadsregio's hun lijstjes met meest urgente bereikbaarheidsprojecten hebben ingediend. Methet bedrijfsleven spreekt de minister af dat het voor 1 oktober aangeeft hoeveel het investeertin de A4-doorstroomroute. Het bedrijfsleven wordt, net als de bestuurders, gevraagd om inte stemmen met het totaalpakket en om verantwoordelijkheid te nemen op het "eigen domein."Men hoeft van de minister geen fervent voorstander van het spitstarief te worden, als men hetmaar accepteert als een noodzakelijk onderdeel van een totaalpakket. Het is niet duidelijk ofmen dat inderdaad doet, maar voorlopig lijkt op dit vlak een staakt-het-vuren van kracht.

3.4.5 En het werd nog eens zomer

Het is een warme zomer voor minister Netelenbos, en hij begint al vroeg. Na de bekendma-king van het BoR ontvangt de minister van Verkeer en Waterstaat veel lof en krijgt ze eenopvallend goede pers.

In Binnenlands Bestuur van 26 mei krijgt de bestuurskundige Teisman de vraag voorgelegdof het bij het BoR nu om omkoping of om een nieuwe manier van besturen gaat. Hij meentliet laatste. Hij roemt het pakketsgewijs onderhandelen, waarmee de minister de eerderontstane verstarring heeft doorbroken. Ze heeft geluk gehad met de financiële meevallers,maar daar heeft ze ook slim gebruik van gemaakt. Ze heeft de steden slim tegen elkaaruitgespeeld, ze heeft ze creatief met elkaar laten concurreren. "Je mag Netelenbos nagevendat ze op deze manier dingen heeft bereikt die haar voorgangers nooits wisten te bereiken,"aldus Teisman.100 Op het partijcongres van de PvdA in mei 2000 krijgt de minister applaus."Zij heeft toch maar mooi al die mannen van 'Nederland mobiel' in een charmantehoudgreep koest gekregen," verklaart fractievoorzitter Melkert. Op de jaarlijkseprestigemeter van Elsevier stijgt Netelenbos met stip; ze wordt zelfs met het premierschapin verband gebracht. Het wordt een "meesterzet" genoemd, om eerst draagvlak bij stedenen belangenorganisaties te organiseren, zodat de Tweede Kamer niet meer kan dwarsliggen.Elsevier heeft het over een "overwinning voor Netelenbos, mits je niet al te veel let op deinhoud van de plannen." Rekeningrijden is slechts een proef en er worden miljardentegenover gezet, dat is "knap verhuld", het is "fantastisch hoeveel mits als zij weet tescheppen."101 Volgens het feministisch maandblad Opzij deed Netelenbos "vriend en vijandversteld staan van de strategische manier waarop ze iedereen uiteindelijk tóch voor haaranti-fileplannen wist te winnen." "Deze manier besluitvorming organiseren en komen totpackage-deals is nieuw voor Nederland," meent de minister.102

Op 7 juni staat het BoR voor de eerste keer op de formele agenda van de Tweede Kamer. Daaris het beeld meer gemengd. De ene helft prijst haar de hemel in, de andere helft verwijt haargebrek aan visie en een beleid van slikken of stikken. D66, VVD en de oppositie willen meer

53

Page 58: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

informatie van de minister. Bij een vervolgdebat op 13 juni voelen sommige kamerleden, metname Giskes van D66, zich nog steeds niet voldoende geïnformeerd: hoe is de financieringbijvoorbeeld geregeld? In deze fase oogt VVD-kamerlid Hofstra, volgens Groenlinks-kamerlid Van der Steenhoven, "als een groot blok tevredenheid." Desondanks wil hij welmeer duidelijkheid en zekerheid over de criteria voor de proeven met het spitstarief. Hofstra:"voordat wij over die wet stemmen, willen we daarover wel zekerheid hebben (...) en dat magdan ook voor de betaalstroken gelden." Die kan vooralsnog niet worden gegeven, ook niet bijeen volgende discussie over het BoR op 28 juni. De minister wordt uiteindelijk toegestaan omhet BoR verder uit te werken, en uit te onderhandelen, maar het is duidelijk dat dat ookkritisch zal worden gevolgd. Hofstra: "De VVD-fractie geeft de minister het groene licht omde onderhandelingen in te gaan. Ik herinner haar echter wel aan onze zeven ijkpunten (...) Tezijner tijd zullen we beoordelen of wij akkoord gaan met de definitieve plannen."103

Gedurende de zomer voert de minister allerlei overleggen, die zich enerzijds richten op deuitwerking van het BoR, en anderzijds op de inbedding van het BoR en andere beleidsmaatre-gelen in het overkoepelende NVVP; hoe verder gevorderd op de parallelweg (het BoR), hoemeer de hoofdweg (het NVVP) weer in beeld komt. Bij veel van deze overleggen is deminister nu ook nadrukkelijk aanwezig.

In mei wordt een concept-NVVP in beperkte oplage verspreid onder partijen waarmee hetministerie toetsende gesprekken voert. Op 13, 14 en 15 juni voert de minister toetsend overlegmet delegaties van bestuurders uit de vier landsdelen. Hier gaat het vooral weer overdecentralisatie. Over het principe "decentraal wat decentraal kan, centraal wat centraal moet"bestaat consensus, over de uitwerking nog niet. Er zijn zorgen over de hoogte (krijgen we welgenoeg?) en de toedeling (wordt het wel goed verdeeld?) van de te decentraliseren middelen.De voorgestelde decentralisatie houdt halt bij provincies en Kaderwetgebieden. Gemeentenzijn en blijven daar op tegen. De minister stelt dat verdere decentralisatie niet haalbaar is,onder andere niet in de Tweede Kamer. Concreet wordt afgesproken dat de landsdelen aan deslag gaan met regionale uitwerkingen van het NVVP, die februari 2001 af moeten zijn, enalsdan in deel 3 van de PKB kunnen worden meegenomen.

Op 5 juli wordt er op topniveau nogmaals overlegd met de bestuurlijke partners; daarbijzijn ook de bewindslieden van BZK - De Vries en Van Boxtel - aanwezig. Zij steunen hetbeleid om de decentralisatie te richten op de regionale schaal, en de mobiliteitsfondsen 'opte hangen' aan provincies en Kaderwetgebieden (integraal-regionale instituties in plaats vanfunctioneel-regionale instituties). Gemeenten en VNG komen steeds meer alleen te staan. Hetministerie van Verkeer en Waterstaat hoopt dat de bestuurlijke partners onderling tot eenvergelijk komen (bijvoorbeeld over een realistisch model voor 'doordecentralisatie' naarmiddelgrote gemeenten), maar dat komt deze zomer niet meer van de grond.

Voor de maatschappelijke en de departementale partners zijn 'brede overleggen' gepland op15 juni en op 12 juli. Op 15 juni vergadert het interdepartementaal- en interbestuurlijkplatform met vertegenwoordigers van de 'polderpartners'. Dit in voorbereiding op hetoverkoepelende 'polderoverleg' van 12 juli waarbij de topdogs van de maatschappelijkeorganisaties ook aanwezig zijn: onder anderen Schraven (VNO/NCW), Brinkman (AVBB),

54

Page 59: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Van den Biggelaar (Natuur en Milieu) en voor deze gelegenheid ook De Waal (FNV).Bij deze bijeenkomsten, maar ook bij andere gelegenheden, blijkt dat de ontevredenheid

het duidelijkst bij de milieubeweging zit. Van Grondelle (Stichting Natuur en milieu) ziet teveel asfalt, te weinig milieu, en te weinig vernieuwing in de plannen. Ten opzichte van dePerspectievennota is het NVVP in wording geen verbetering. Er zijn "plussen", maar "deminnen hollen de plussen uit." Zijn baas, Van den Biggelaar, drukt zich in het polderoverlegdiplomatiek uit, maar in een later krantenartikel maakt hij zijn grief expliciet: "Het NVVPdreigt in hoge mate de voorkeuren van de asfaltkongsi te gaan weerspiegelen."104

De milieubeweging is ongelukkig met het gevoel dat ze in de beslissende fase buitenspelis gezet. Het polderoverleg komt voor haar te laat, en is voor haar ook te selectief: waar zijnorganisaties als de ENFB, de ouderenbond en de vakbond? Bij het polderoverleg van 12 juliis de vakbond er overigens wel bij. De Waal (FNV) kan zich vinden in de algemene lijn vanhet NVVP. Hij vraagt zich wel af of van prijsbeleid voldoende sturing uitgaat met het oog opcollectieve waarden. Hij signaleert dat veel partijen aan tafel met variabele prijzen kunneninstemmen, maar dat er toch ook veel maatschappelijke weerstand is; er worden wellicht teveel instrumenten tegelijk ingezet. Hij vindt de bereikbaarheidsambities relatief hoog, en demilieu-ambities relatief laag.

Vanuit het bedrijfsleven en de transportsector komen relatief milde reacties. BOVAG/RAIis over het algemeen positief, hoewel ze de kritiek overeind houdt dat de overheid zich bij hetbeprijzen als monopolist manifesteert: een hogere prijs leidt niet automatisch tot een beteraanbod. Betaald in de file staan blijft een angstbeeld. De ANWB is op zich akkoord met dekernboodschap, maar mist de concretisering: flexibiliteit mag niet tot inhoudsloosheid ofvrijblijvenheid verworden. VNO/NCW heeft zijn voorzitter een lijst met mitsen en marenmeegegeven, maar na Netelenbos' presentatie van de hoofddoelstellingen van het NVVP wilSchraven toch vooral benadrukken dat hij het met die hoofddoelstellingen overwegend eensis. Het bijbehorende instrumentarium wordt steeds beter (de doorstroomroute A4 zit al weerbeter in het NVVP dan in het BoR; de minister blijkt kort daarop zelfs bereid er 250 miljoenrijksbijdrage voor uit te trekken), hoewel er natuurlijk pijnpunten (de tolpoorten) blijven.

De zomer eindigt turbulent, met groeiend protest tegen de almaar stijgende dieselprijzen.Het groeiend protest maakt duidelijk dat de weggebruikers uiteindelijk toch gevoelig zijnvoor prijsprikkels, anders dan sommigen de afgelopen maanden hebben beweerd ('deprijzen stijgen, maar de weggebruikers geven geen krimp'). De weggebruikers reageren nuwel op het prijssignaal, en wel op een heel bijzondere wijze: ze willen gecompenseerdworden. Via blokkades in het hele land probeert de transportsector dit af te dwingen. Vlakvoor de presentatie van de Miljoenennota - Prinsjesdag dreigt ook door de blokkadesgeraakt te worden - wordt de transportsector door de ministers Netelenbos en Zalmgecompenseerd voor een bedrag van 500 miljoen gulden. De compenserende maatregelenrichten zich vooral op kleine transportondernemingen.

55

Page 60: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

3.4.6 Najaar 2000

In het najaar van 2000 staat besluitvorming over het NVVP op de nationale agenda. Wat inde afgelopen jaren, en vooral in de bypass van het BoR, is gezaaid kan nu wordenbinnengehaald. Of toch niet? Op 26 september wordt de minister naar de Tweede Kamergeroepen voor een debat over het bereikbaarheidspakket en de daarin vervatte tolpoorten.

In het debat van 26 september dient de VVD-fractie, bij monde van Hofstra, een motie indie de koppeling tussen rekeningrijden (de proef met het spitstarief) en de omvangrijkeinfrastructurele investeringen in de stadsregio's afwijst. In haar onderhandelingen met destadsregio's, vooral met de nog steeds onwillige Utrechtse regio, hamert ministerNetelenbos op deze koppeling: het gaat om een totaalpakket, waarin niet selectief kanworden gewinkeld; als een stadsregio de tolpoorten afwijst loopt die regio niet alleen de250 miljoen 'tolpoortbonus' in het regionale mobiliteitsfonds mis, maar mogelijk ook hetgrotere pakket aan infrastrukturele investeringen (die worden in ieder geval herbezien).Hofstra vindt dat de stadsregio's alleen onder druk mogen worden gezet met de gelden uithet regionale mobiliteitsfonds. De minister zou op 28 juni in de Kamer hebben verklaarddat de regio's die niet instemmen met het spitstarief verder niet worden gestraft. De thansgevolgde lijn wijkt daarvan af en kan leiden tot "machtsmisbruik, wellicht zelfs chantage,"aldus Hofstra. Deze boodschap, nog scherper uitgedragen door CDA-woordvoerderReitsma, wordt door minister Netelenbos "buitengewoon grof' genoemd. Ze heeft het overeen "bizarre motie," die ze de Kamer ten zeerste ontraadt. Ze verwijt Hofstra "erg veel zandin de machine te gooien, op het moment dat wij in de eindfase van het spel zitten." VanGijzel (PvdA), Giskes (D66) en Van der Steenhoven (GL) verwijten de VVD dubbelhar-tigheid. Van Gijzel heeft gehoord dat Hofstra de VVD in de provincie Noord-Holland heeftgebeld met de boodschap: 'niet instemmen met de tolpoorten hoeft maar 250 miljoen tekosten'; Van der Steenhoven meldt dat de Utrechtse VVD eenzelfde boodschap zou hebbenontvangen. Van Gijzel schermt net als Hofstra met eerder gemaakte afspraken: de VVDzou Netelenbos het fiat hebben gegeven om verder te onderhandelen met de regio's overhet Bereikbaarheidspakket. "U loopt de minister bewust voor de voeten en dat is met uwcorpulentie bijzonder hinderlijk, zo niet gevaarlijk," is een toevoeging die hij later weermoet terugnemen; het zou als grap zijn bedoeld. Deze toevoeging, en woorden als"machtsmisbruik" en "chantage" zijn tekenend voor de scherpte van het debat, een scherptedie nog verstrekkende gevolgen heeft. De volgende dag wordt de motie, het is eendubbeltje op zijn kant, met 70 tegen 68 stemmen verworpen. De stemmen van deChristenUnie geven de doorslag. Woordvoerder Stellingwerf verklaart dat de ChristenUnieinhoudelijk voor de motie is, maar toch tegen heeft gestemd vanwege "het onaangenamekarakter" van het debat en de manier waarop de motie verwoord was. Hij wil de kwestiebij de behandeling van het MIT en de begroting van V&W, later in het jaar, latenterugkomen. De minister kan vooralsnog verder met de onderhandelingen. Toch heerst erbij de PvdA geen jubelstemming. De VVD heeft zich opnieuw duidelijk gedistantieerd vande tolpoorten; het is de PvdA die het de autorijdende kiezer straks mag gaan uitleggen. Deminister is ook nog niet van de VVD verlost. VVD-fractievoorzitter Dijkstal steunt de lijn

56

Page 61: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

van Hofstra en waarschuwt de minister: dit was nog maar het eerste punt van eenzevenpuntslijst waaraan de VVD de voorstellen van de minister zal gaan toetsen. "Dit wasnog een beetje happen, geen doorbijten," zegt Hofstra in de Telegraaf, "Het zou bestkunnen dat Netelenbos niet voldoet aan onze eisen. Dan moeten wij inderdaad zeggen: wijkunnen dit niet accepteren. Dan onstaat tegelijkertijd het beeld van een crisisachtigesituatie."105

De dag na het tumultueuze Kamerdebat staat alweer 'afrondend overleg' met de bestuurlijkepartners op de agenda. Inmiddels is de decentralisatieparagraaf in het NVVP weer watconcreter geworden: het bedrag voor infrastructurele projecten waarover decentrale overhedenstraks zelfstandig mogen beslissen is opgerekt tot 500 miljoen. IPO en de Kaderwetgebiedengaan akkoord met het concept-NVVP dat nu ter tafel ligt (na een versie uit februari, mei enjuli is er nu een septemberversie). De VNG meldt dat haar verkeerscommissie een besluit zalnemen op 5 oktober. Op die dag stapt de VNG uit het overleg. De VNG vindt de decentralisa-tie te beperkt, en vreest dat de files aan de randen van de stad door de plannen onvoldoendezullen worden aangepakt.

Het overleg met de stadsregio's over de Bereikbaarheidspakketten, en de daarin vervattetolpoorten, blijft ook niet zonder afvaller. Op 12 oktober stemt de Gemeenteraad van Utrechtvoor de derde keer niet in met het Bereikbaarheidspakket. Omdat de steun in de centrumstadén het ommeland ontbreekt wordt met de Utrechtse regio vooralsnog geen akkoord gesloten.Over de gevolgen daarvan heerst sinds het tumultueuze Kamerdebat van 26-27 oktoberonduidelijkheid. Met de verwerping van de motie Hofstra mag de minister de tolpoortbonusén het pluspakket aan investeringen terugtrekken - Amsterdam en Rotterdam hebben zich algekandideerd voor de gelden - maar of ze dat doet is nog de vraag. Voorlopig geeft ze Utrechtnog tot januari 2001 om van mening te veranderen. De Utrechtse gemeenteraad heeft zichvoorgenomen om eind van het jaar 2000 - wanneer de Tweede Kamer over de investerings-plannen van Verkeer en Waterstaat debatteert - opnieuw naar de plannen te kijken: nieuweronde, nieuwe kansen; en de tussentijdse Utrechtse gemeenteraadsverkiezingen zijn dan ookachter de rug.

Het afhaken van Utrecht is een gevoelige klap voor het Bereikbaarheidsoffensief, omdatjuist in de Utrechtse regio veel files ontstaan. De bestuurlijke afronding van het Beleidsvoor-nemen NVVP en de bezegeling van bereikbaarheidsakkoorden met de drie andere stadsregio'sworden er niet door verhinderd. Nog dezelfde dag heffen minister Netelenbos en bestuurdersuit het Amsterdamse, het Rotterdamse en het Haagse de glazen champagne in hotel Des Indes- een voor het Bereikbaarheidsoffensief cruciale plek. Zelfs als de bestuurders zich haddenwillen bedenken, dan nog was er geen tijd voor geweest; de trein rijdt verder. Enkele dageneerder, op 10 oktober, is het Beleidsvoornemen NVVP reeds zonder kleurscheuren door deRROM - de geëigende onderraad van de ministerraad - geloodst. Niets staat de goedkeuringvan het Beleidsvoornemen NVVP door de ministerraad dan nog in de weg. Op vrijdag de 13eis het zover: deel 1 van de Planologische Kernbeslissing voor een Nationaal Verkeers-enVervoersplan (het beleidsvoornemen NVVP) is gereed.

Maandag 16 oktober wordt het NVVP aan de buitenwereld gepresenteerd onder de

57

Page 62: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

algemene noemer Van A naar Beter, waaronder ook het Bereikbaarheidsoffensief Randstadwordt geschaard: het BoR spitst zich toe op de Randstad en op de periode tot 2010; hetNVVP betreft het hele land en de periode tot 2020. De beleidslijn van het BoR werkt doorin het NVVP, dat aan die beleidslijn een algemener en breder kader - kernboodschap,doelstellingen, instrumenten, visie op sturing, concrete maatregelen - verschaft. Dekernboodschap luidt "mobiliteit mag." Tot 2020 groeit de mobiliteit met zeker dertigprocent. "Deze groei opvangen, het verkeer beter en veiliger later doorstromen en deleefbaarheid verbeteren zijn de doelstellingen van het NVVP."106 Naar het terugdringenvan de mobiliteit wordt niet meer gestreefd. Zulk beleid druist in tegen de menselijkenatuur, en kan mede daarom nooit de basis van een effectief beleid zijn, zegt de ministerbij de presentatie van het NVVP in de Haagse Nieuw Kerk. Met het oog op de genoemdedoelstellingen wordt een mix van instrumenten voorgesteld: "beter benutten van bestaandeinfrastructuur, bouwen waar knelpunten blijven en prijsbeleid in de vorm van variabilisatieen differentiatie van kosten."107 Daar zien we de drie b's (benutten, bouwen en beprijzen)weer terugkomen. De combinatie van investeren in infrastructuur (benutten en bouwen) enprijsbeleid (beprijzen) wordt cruciaal geacht. "Groei van mobiliteit zonder aanpassing vaninfrastructuur zou op veel punten leiden tot capaciteitstekorten en congestie (...)," doch:"Blijven bouwen van nieuwe infrastructuur zonder prijsbeleid is als dweilen met de kraanopen."108 Kortom: de overheid is bereid om tegemoet te komen aan de bestaandemobiliteitsbehoefte van burgers en bedrijven, maar dan mogen die op zeker moment ookom een eigen bijdrage worden gevraagd. Deze notie staat centraal in de nieuwe sturingsvi-sie die het NVVP voorstelt. Andere noties daarbinnen zijn: "flexibiliteit in beleid" (hetNVVP en de daarmee samenhangende plannen worden in een iteratief proces geaktuali-seerd en verfijnd); "zakelijkheid in de benadering" (alleen doen wat echt werkt, mindersymboolpolitiek en symboolbeleid voeren); "decentraal wat kan, centraal wat moet"(decentrale overheden krijgen meer mogelijkheden in het infrastructureel investeringsbe-leid, maar de centrale overheid blijft verantwoordelijk voor het nationale net en hetalgemene kader); "meer publiek-private samenwerking" (als de private sector iets wil danmag ze er ook aan meewerken); en "infrastructuur is de drager van ruimtelij k-economischeontwikkelingen" (infrastructuur is dus niet volgend maar leidend).109 Concrete maatregelenzijn opgehangen aan de drie b's. Het meest in het oog springend is de proef met hetspitstarief in 2002-2003; het plan wil dat het spitstarief per 2010 geïncorporeerd wordt ineen algemene kilometerheffing. Tegenover deze beprijzingsmaatregelen staat een forspakket aan infrastructurele investeringen, waarvoor tot 2010 al 82 miljard in het MIT staat.Met het voortschrijden van de infrastructuurplanning moeten de inspanningen en uitgavenvoor de periode 2010-2020 steeds concreter worden.

Op 18 oktober wordt de boodschap van A naar Beter, vervat in het NVVP en het BoR, ookin paginagrote advertenties in landelijke dagbladen gepubliceerd. Op het ministerie vanVerkeer en Waterstaat wordt dit gezien als voorlichting aan het algemene publiek:eventuele misverstanden voorkomen, en voorsorteren op de formele inspraak. Vanuit deTweede Kamer klinkt echter kritiek op deze actie. De advertenties zouden de indrukkunnen wekken dat alles al in kannen en kruiken is, terwijl de Kamer over beide plannennog wil debatteren. Sommige Kamerleden voelen zich gepasseerd. Dat dat in de

58

Page 63: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

buitenwereld ook wel zo wordt gezien bewijst het hoofdredactionele commentaar in NRC-Handelsblad van 19 oktober 2000: "Dat de rol van de Tweede Kamer in de ook door paarsgekoesterde achterkamertjescultuur steeds verder marginaliseert, was bekend. Maar dat hetministerie van Verkeer en Waterstaat er zo openlijk blijk van geeft dat het parlement er nietmeer toe doet, is nieuw." De rol van de Kamer is echter nog niet uitgespeeld; dat blijkt welals we een blik op het vervolgtraject werpen.

3.4.7 Hoe verder?

De vaststelling van het Beleidsvoornemen NVVP door de ministerraad op 13 oktober 2000markeert de afsluiting van het empirisch onderzoek. Het NVVP-proces loopt nog wel evendoor. Van najaar 1997 tot najaar 2000 is het interactieve voorwerk gedaan voor de formelePKB-procedure die nog enkele jaren meer zal vergen. Het Nationaal Verkeers-en Vervoers-plan is een Planologische Kernbeslissing (PKB) conform artikel 2a van de Wet RuimtelijkeOrdening, en is aldus onderworpen aan de geijkte PKB-procedure:• het Beleidsvoornemen NVVP (gepresenteerd in oktober 2000) is te zien als ontwerp-PKB

{deel 1 in de PKB-systematiek);» deze wordt (tussen oktober 2000 en januari 2001) onderworpen aaneen wettelijk inspraak-

en adviesproces (vastgelegd in deel 2);• op basis hiervan wordt (tussen januari en juni 2001) het kabinetsstandpunt vastgelegd (in

deel 3);• na behandeling en goedkeuring door de Tweede Kamer en expliciete dan wel stilzwijgende

goedkeuring door de Eerste Kamer, wordt de uiteindelijke PKB vastgesteld (in deel 4).

Voor de parlementaire behandeling wordt met een jaar gerekend, zodat de uiteindelijkvaststelling van de PKB niet eerder dan juni 2002 mag worden verwacht. Het proces heeft danin totaal vijfjaar geduurd: drie jaar voorbereiding en twee jaar afwikkeling. In de jaren van'afwikkeling' lopen parallel nog enkele andere precaire processen en discussies, waaronder:• de parlementaire discussie over het Bereikbaarheidsoffensief Randstad, en de in dat kader

gemaakte afspraken tussen de minister en de stadsregio's';• de parlementaire behandeling van de Kaderwet ('Bereikbaarheid en Mobiliteit') die onder

andere het beprijzen mogelijk moet maken;• de politieke campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen in 2002.

Al met al zeker geen rustig vaarwater voor de uitwerking van het nationale verkeers-envervoersbeleid zoals uitgestippeld in het NVVP. Met veel elementen in het NVVP zal het zo'nvaart niet lopen, maar met het pièce de resistence daarbinnen, het beprijzen, kan het nog zeerverschillende kanten opgaan. Op dit moment zijn vier scenario's te onderscheiden:

• Het schot-in-de-roos-scenario: Het komt tot een proef met het spitstarief in 2002 of 2003,en alles loopt op rolletjes; het prijsmechanisme werkt en de proef slaagt; weggebruikersraken gewend aan het betaalmechanisme, en gaan het ook steeds meer waarderen omdat

59

Page 64: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

ze waar voor hun geld krijgen; de doorstroming op de snelweg is acceptabel; hetsluipverkeer op de secundaire wegen valt mee; soms meer betalen en soms minder betalenwordt steeds breder geaccepteerd, zodat variabilisering ook steeds breder kan wordentoegepast.Het komt-tijd-komt-raad-scenario: Het komt tot een proef met het spitstarief in 2002 of2003, en het prijsmechanisme werkt niet meteen zo goed als in het eerste scenario;wetgeving en techniek ontwikkelen zich echter snel genoeg om incrementele verbeteringenin het prijsbeleid door te voeren; het spitstarief wordt beter op de schaarste afgestemd enin zijn werking versterkt, of gered, door de toevoeging van meer geavanceerde betaal-mechanismen; 'rekeningrijden-plus' doorstaat de toets der kritiek en kan zich verderontwikkelen.Het gedoemd-te-mislukken-scenario: Het komt tot een proef met het spitstarief in 2002 of2003, en het prijsmechanisme doet niet meteen zijn werk; de tolpoorten geven onvoldoendekrachtige en effectieve prijsprikkels; er zijn te weinig aanvullende prikkels, en te veelmazen in het net; de file blijft een bron van grote ergernis, sluipverkeer een negatief bij-effect; wetgeving en techniek vorderen te langzaam om daar voor 2004-2005 veranderingin te brengen; in de gekozen vorm en tijdsspanne is de proef gedoemd te mislukken.Het stadsprovincie-scenario: Het bereikbaarheidsplan wacht hetzelfde lot als het plan datin de grote steden stadsprovincies had moeten brengen, eveneens een door bestuurders enprofessionals uitonderhandeld plan; in het verkiezingsjaar 2002 komen de autorijdendeburgers in beeld; die voelen zich het kind van de rekening en verzetten zich tegen hetrekeningrijden, nog massaler dan in 1999; de 'onderhandelingspartners' van het ministerietonen nog steeds weinig enthousiasme voor het rekeningrijden ("we're just in itfor themoney"); geen politieke partij wil er als enige zijn vingers aan branden, en electoralezelfmoord plegen; de proef wordt afgeblazen; op rekeningrijden rust nog lang een politiektaboe.

3.5 Het NVVP in vogelvlucht

Op basis van de analyse in de voorafgaande paragrafen kunnen twee tabellen wordenopgesteld die de participatie van de verschillende actoren in het NVVP in vogelvluchtweergeven.

De plussen in de onderstaande tabellen geven een globaal beeld van de mate van deelnamevan de verschillende actoren in de verschillende fasen van het NVVP-proces. De deelnamevan actoren aan interactieve beleidsvorming, en de subjectieve beleving van die deelname,zijn natuurlijk twee verschillende dingen. Het is mogelijk dat een actor slechts weinig en kortdeelneemt aan het proces, maar desondanks als cruciaal en doorslaggevend wordt ingeschat.Het omgekeerde is in theorie ook mogelijk: een actor die 'bovenop' het proces zit, maardesondanks als onbelangrijk wordt ingeschat. We gaan daar dieper op in in het volgendehoofdstuk, waar de stap van de interacties naar de interpretaties wordt gezet; waar debetrokkenen ook als 'ervaringsdeskundigen' aan het woord komen.

Hier eerst nog het 'vogelperspectief'. Vanuit dat perspectief valt een aantal zaken op:

60

Page 65: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

• Het ministerie van V&W verdwijnt niet naar de achtergrond van het toneel door de min ofmeer interactieve opzet van het NVVP-proces. Het ministerie blijft de centrale, trekkendeen scheppende beleidsorganisatie. De toetsing van plannen is min of meer interactiefgeorganiseerd, terwijl de scheppende arbeid in toenemende mate door het ministeriegeregisseerd wordt.

• De veelbesproken 'marginalisering van de politiek' dringt zich niet op, althans waar het deminister betreft. In de allereerste fasen zit de minister nog niet 'bovenop' het proces, maardat is duidelijk wel het geval vanaf najaar '98 - wanneer de contouren van de Perspectie-vennota zichtbaar worden - en in de daaropvolgende periode - wanneer er direct metexterne partijen wordt onderhandeld. In de latere fasen van het NVVP-proces kan wordengesproken van 'tight controV.

• Procesmanagers (van het projectteam NVVP en de projectdirectie NVVP) zijn continusterk betrokken bij het proces; in het bijzonder wanneer cruciale producten (dePerspectievennota; het Beleidsvoornemen) moeten worden opgeleverd. Voor veel externeactoren zijn zij de meest geziene gastheren en -vrouwen van het NVVP-project. In de laterefasen zijn ze volop betrokken bij het schrijfproces, maar minder sterk bij het overleg- enonderhandelingsproces (via de bypass van het BoR).

• Beleidsstrategen (in kringen van de Bestuursraad en de Stuurgroep NVVP) dringen zichop strategische momenten op de voorgrond. Als de contouren van de Perspectievennota inbeeld komen interveniëren ze via de zogenaamde 'kwartetvisie'. In de laatste fasen zijn zeook nauw betrokken bij het topoverleg over decentralisatie en bereikbaarheid (via debypass van het BoR).

• Beleidsexperts (materiedeskundigen van de inhoudelijke staf-en beleidsafdelingen) komenin beeld in de zomermaanden van 1998 en 1999 - wanneer respectievelijk thema-envakgroepen aan het werk zijn - en in het najaar van 1999 en 2000 - wanneer teksten voorhet NVVP worden aangeleverd en wanneer de puntjes op de i worden gezet.

• Van alle onderscheiden actoren zijn individuele burgers het minst betrokken bij devoorbereiding van NVVP. In het voorjaar en de zomer van 1998 zijn er sessies enthemagroepen waar ook individuele burgers (vaak publicisten en wetenschappers oppersoonlijke titel) aan meedoen; bij de vakgroepen van zomer '99 zijn ze niet meerbetrokken. Via de publieksacties van 1999 doen ze van zich spreken, maar dat is buiten deorde van het NVVP-proces.

• Tweede Kamerleden zijn selectief en reactief betrokken bij het NVVP-proces. Devoornaamste interactie met het NVVP-proces is het kamerdebat over de Perspectievennota(21 juni 1999) en de daarop voorbereidende hoorzitting (14 april 1999). Tegen het eindevan het proces, in de loop van 2000, reageert de Tweede Kamer verschillende keren (ziede debatten in juni en september) op de inzet van ruilmiddelen van minister Netelenbos inhet Bereikbaarheidsoverleg (feitelijk een bypass bij de NVVP-procesgang).

• Maatschappelijke partners (variërend van Transport en Logistiek Nederland tot de StichtingNatuur en Milieu) zijn, tenminste tot voorjaar 2000, minder betrokken bij het NVVP-procesdan de 'bestuurlijke partners' en de 'departementale partners'. In de themagroepen vanzomer '98 doen ze nog mee, in de vakgroepen van '99 niet meer. Tot die tijd beperkt deinteractie zich tot incidenteel 'groen polderoverleg' en ad hoc overleg met specifieke

61

Page 66: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

belangengroepen. Met de grootschalige campagne tegen rekeningrijden in voorjaar '99doen ANWB en bevriende organisaties van zich spreken, maar dan buiten het NVVP-proces om. Vanaf voorjaar 2000 zijn maatschappelijke partners, hoofdzakelijk vanuit hetbedrijfsleven, wel weer nadrukkelijk bij het (Bereikbaarheids)overleg betrokken.De departementale partners zijn, net als de bestuurlijke partners, structureel bij het NVVP-proces betrokken: de bestuurlijke partners in een meer prominente 'mede-scheppende' rol;de departementale partners in een iets meer op de achtergrond-blijvende 'mede-toetsende'rol. In de aanloop naar de Perspectievennota hebben de ministeries van VROM, LNV enEZ zitting in de Bestuurlijke Begeleidingsgroep. Later komen de ministeries van Financiënen BZK er bij als niet te negeren stakeholders, en soms ook als doorslaggevendesupporters.De bestuurlijke partners zijn van meet af aan nauw bij het proces betrokken. In de aanloopnaar de Perspectievennota hebben provincies, gemeenten en kaderwetgebieden actievevertegenwoordigers in de Bestuurlijke Begeleidingsgroep. In de themagroepen én in devakgroepen, in de decentralisatie-discussie én het Bereikbaarheidsoverleg, nemen debestuurlijke partners volop deel. In het cruciale Bereikbaarheidsoverleg richt de aandachtzich minder op de overkoepelende bestuurlijke-belangenorganisaties, en meer op specifiekebestuurlijke onderhandelingspartners in de stadsregio's.

Tabel 3.1: Procesparticipatie: het ministerie van Verkeer en Waterstaat

Najaar '97

Voorjaar '98

Zomer '98

Najaar '98

Voorjaar '99

Zomer '99

Najaar '99

Voorjaar 2000

Zomer 2000

Najaar 2000

Minister

+

+

+++

+

++

+++

++++

+++

+++

Procesmana-gers

++

+++

++

+++

++

++

+++

++

++

+++

Beleidsstrate-gen

+

+

+++

+

+

++++

+++

+++

Beleidsexperts

+

+

++

++

+

+

++

62

Page 67: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Tabel 3.2: Procesparticipatie: de externe omgeving

Najaar '97

Voorjaar '98

Zomer '98

Najaar '98

Voorjaar '99

Zomer '99

Najaar '99

Voorjaar 2000

Zomer 2000

Najaar 2000

TweedeKamer

+

+

+

+

++

Individue-le burgers

+

+

Maatschap-pelijke part-ners

+

++

+

+

+

+++

++

+

Bestuurlijkepartners

+

++

+++

+++

++

++

+++

++++

+++

++

Departemen-tale part-ners

+

+

++

-H-+

+

+

++

+++

+

++

Ter afsluiting: het NWP vergelijkenderwijsVoor een afsluitende vergelijkende beschouwing - noodzakelijkerwijs globaal en invogelvlucht110 - dringen vijf dossiers zich op: het SVV2-project en het Betuwelijnproject alshistorische 'leerstukken' voor het NVVP-project, en de parallel-verlopende, min of meerinteractieve (groene-poldermodelachtige) beleidsprocessen rondom Schiphol, de TweedeMaasvlakte en de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.

Het Betuwelijnproject en het SVV2-project worden in de beginfase van het NVVP-procesvaak aangehaald als voorbeelden van hoe het niet moet. Beide projecten zijn relatief éénzijdigen in relatieve beslotenheid tot stand gekomen; mede daarom is het noodzakelijke draagvlakonvoldoende tot stand gekomen; dat moet bij het NVVP anders worden aangepakt - zo luidtongeveer de redenering. In vergelijking met deze twee projecten wordt bij het NVVP-projectontegenzeggelijk meer aandacht besteed aan draagvlakontwikkeling, en wisselwerking metde relevante omgeving. Waar het SVV2 proces meer door beleidsspecialisten werd getrokken- opererend vanuit een typische bureaucratische setting - wordt het NVVP meer geïnitieerddoor procesmanagers - opererend vanuit een meer netwerkachtige organisatievorm.

Bij het Betuwelijn-project werd het ministerie van V&W onprettig verrast door verzetvanuit de maatschappij en het subnationale bestuur; bij het NVVP-project probeert hetministerie dit verzet voor te zijn, en zoveel mogelijk voor steun te verruilen. Hoe duurzaam

63

Page 68: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

en breed het draagvlak uiteindelijk is kan pas over enige tijd worden beoordeeld, maar hetis in ieder geval wel duidelijk dat er meer zorg wordt besteed aan steunverwerving, en dater meer wisselwerking wordt gezocht met onmisbare externe partners (hoewel metsommige meer dan met andere).

De min of meer interactieve (groene-poldermodelachtige) debatten over Schiphol en deTweede Maasvlakte gaan over locatiegebonden 'grote projecten' en niet over een toekomstge-richte 'grote nota' als het NVVP (of de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening). Desondanks iser een belangrijke overeenkomst te signaleren. Ook bij Schiphol en de Tweede Maasvlaktespelen Tweede Kamerleden een overwegend volgende en reactieve rol (cf. Klijn enKoppenjan, 1999). De betrokkenheid beperkt zich tot incidentele interventies van eenindividueel kamerlid; in de Schipholdiscussie intervenieert Van Gijzel (PvdA) bijvoorbeeldmet een eigen voorstel. De fracties roeren zich bij tijd en wijlen over het onderwerp; in hetalgemeen is er evenwel sprake van betrokkenheid op afstand en van buitenaf. De minister vanV&W houdt wat meer afstand van de nut-en noodzaakdiscussies en het groene-poldermodel-overleg rondom Schiphol en de Tweede Maasvlakte dan in de discussie over het NVVP. Datlaat onverlet dat de minister rondom Schiphol en de Tweede Maasvlakte veel meer op devoorgrond dringt dan de Tweede Kamer, en zelfs enkele malen stevig intervenieert.

Bij de discussies over Schiphol en de Tweede Maasvlakte spelen maatschappelijke partijen- in de brede range van bedrijfsleven tot milieubeweging - een meer actieve, medeschep-pende rol dan bij de discussie over het NVVP, waar andere bestuurslagen en departementeneen meer bevoorrechte positie innemen. Relatief laat krijgt het maatschappelijk veld, endan vooral het bedrijfsleven, een meer prominente rol. Bij het NVVP-project is het dan ookeigenlijk juister om te spreken van een 'grijs' poldermodel - of op het eind van een 'blauw'poldermodel - dan van een 'groen' poldermodel; het zijn juist de groene partijen die eenrelatief bescheiden rol spelen. Ook bij Schiphol en de Tweede Maasvlakte blijkt hetoverigens lastig om buiten de ijzeren ring te komen. Het zijn veelal de 'usual suspects' dieweer aan de vergadertafel plaatsnemen. Burgers en bewoners spelen een relatief bescheidenrol bij de discussies over Schiphol en de Tweede Maasvlakte, maar die rol lijkt welaanmerkelijk groter dan bij het NVVP-proces.

De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (VNRO) is net als het NVVP een min of meerinteractief voorbereide 'grote nota'. De overeenkomsten zijn legio. Bij de VNRO wordt ookgeanticipeerd op het formele PKB-traject, wordt ook gewerkt met thematische groepen en metlandsdelige conferenties. De Startnota van VROM is zo ongeveer gelijk met de Perspectie-vennota van V&W naar buiten gebracht (begin 1999). Het uitbrengen van de uiteindelijkegrote nota's wordt ook in ongeveer dezelfde periode gepland.

Het meest opmerkelijke verschil doet zich voor in het voorjaar van 2000. Terwijl ministerNetelenbos zich toespitst op topberaad in het kader van het zogenaamde Bereikbaarheidsover-leg, haalt minister Pronk de pers met een campagne ter verbreding van het VNRO-proces. Viainternet, regionale dagbladen en de treinkrant Metro worden vragenlijsten verspreid onder'gewone burgers'. Tijdens een promotiedag wordt de vragenlijst door minister Pronk

64

Page 69: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

gesteund door enkele tientallen Statenleden en vertegenwoordigers van maatschappelijkeorganisaties) ook telefonisch voorgelegd aan willekeurig opgebelde burgers.

Na de vragenlijst-campagne volgen nog regionale discussiebijeenkomsten en eenafsluitende landelijke discussiedag op 17 juni 2000. Hoewel het VNRO-proces reeds langloopt, en zelfs al een Startnotitie heeft opgeleverd, zegt minister Pronk dat van deuiteindelijke Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening nog nauwelijks een letter op papier staat.Sommigen plaatsen vraagtekens bij het opendraaien van het inpur-kanaal door hetministerie van VROM. Critici vrezen dat het ministerie van VROM de meningen verdeeltom uiteindelijk zelf te kunnen heersen. Vanuit VROM wordt dat weersproken. "Deminister vindt dat de uitkomsten zwaar mee moeten wegen," verklaart een voorlichter. Ende keuzen zijn aan de Tweede Kamer - want daar zit het volk, aldus minister Pronk.111

65

Page 70: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

NIEUWE VORMEN VAN POLITIEK? OBSERVATIES EN EVALUATIES

Hoe wordt tegen interactieve beleidsvorming en de rol van de politiek aangekeken? Hoe wordter vanuit descriptief oogpunt tegenaan gekeken en hoe wordt er vanuit prescriptief oogpunttegenaan gekeken? De casus NVVP fungeert als vehikel voor de beantwoording van dezevraagstelling. Het prescriptieve gezichtspunt komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Daarworden verschillende visies en perspectieven ten aanzien van interactieve beleidsvorming ende rol van de politiek onderscheiden. In dit hoofstuk komt het descriptieve gezichtspunt aanbod: welke belangrijke observaties en evaluaties kunnen in het discours over het onderwerpworden onderscheiden. In de analyse worden twee stappen gezet. Eerst worden observatiesen evaluaties ten aanzien van het spel (de interactieve beleidsvorming) bijeen gebracht, omvervolgens dieper in te kunnen gaan op observaties en evaluaties ten aanzien van de spelers(in het bijzonder de politieke actoren). Observaties en evaluaties worden zoveel mogelijk doorde betrokken 'ervaringsdeskundigen' zelf verwoord.

4.1 Het spel: de interactieve beleidsvorming

4.1.1 Voorbij de participatieladder

Pröpper en Steenbeek hebben een participatie-ladder ontwikkeld waarmee de mate vaninteractiviteit van beleidsprojecten en bijbehorende beleidsstijlen kan worden getypeerd.112

In opklimmende mate van interactiviteit onderscheiden ze de gesloten-autoritaire stijl, de openautoritaire stijl, de consultatieve stijl, de participatieve stijl, de delegerende stijl, desamenwerkende stijl en de faciliterende stijl. In figuur 4.1 is aangegeven welke rol van departicipant bij welke stijl van het bestuur past.

Kijkt men naar de wijze waarop genoemde auteurs Pröpper en Steenbeek de verschillendestijlen definiëren, dan kan men stellen dat het NVVP-project zich beweegt in het gebied tussende participatieve bestuursstijl (waarbij de participant optreedt als adviseur), de consultatievebestuursstijl (waarbij de participant optreedt als geconsulteerde) en de open autoritaire stijl(waarbij de participant doelgroep van onderzoek en voorlichting is). De delegerende stijl isminder aan de orde: de participanten praten mee, maar van (mede)beslissingsmacht is slechtsin beperkte mate sprake. Het woord samenwerking wordt veel gebruikt, maar volgens Pröpperen Steenbeek is er pas sprake van een samenwerkende stijl als het bestuur op basis vangelijkwaardigheid beleid maakt en plannen ontwikkelt. De nadruk die in bepaalde fasen vanhet proces is gelegd op het politiek primaat geeft al aan dat van volmaakte gelijkwaardigheidgeen sprake is.

66

Page 71: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Fig. 4.1: Een participatieladder

Bestuursstijl Rol van de participant

wel interactief

faciliterende stijl

samenwerkende stijl

delegerende stijl

participatieve stijl

initiatiefnemer

samenwerkingspartner

medebeslisser

adviseur

niet interactief

consultatieve stijl

open autoritaire stijl

gesloten autoritaire stijl

geconsulteerde

doelgroep van onderzoek/voorlichting

geen

Vrij naar Pröpper en Steenbeek (1999, p. 39)

De participatieladder is een nuttig instrument om een algemene indruk te krijgen van eeninteractief beleidsproces. De onderzoeker hanteert een meetlat (de participatieladder), legthem naast het interactieve proces, en trekt vervolgens conclusies. Deelnemers aan eeninteractief beleidsproces doen evenwel hetzelfde. Zij trekken conclusies op grond vanpersoonlijke ervaringen en meetlatten die in wisselwerking met hun sociale omgeving wordenge(re)produceerd. De betekenis van interactieve beleidsvorming wordt op die manier sociaalgeconstrueerd. Naar die sociale constructie, en haar verschillende verschijningsvormen, gaatde aandacht hier uit. De onderstaande analyse vindt daarin haar vertrekpunt. Hoe wordt doorbetrokken actoren aangekeken tegen het spel van interactieve beleidsvorming en de crucialespelers daarin? Welke discoursen zijn daarbij te onderscheiden? Welke lessen kunnen daaruitworden gedestilleerd? Observaties en ervaringen zijn hieronder geclusterd rond vijfveelbesproken, onderling samenhangende, thema's:

• draagvlak - in hoeverre wordt het draagvlak voor beleid breder en steviger?• verbreding - in hoeverre slaagt het ministerie van Verkeer en Waterstaat erin om voorbij

de 'ijzeren ring' te komen?• verrijking - in hoeverre wordt een inhoudelijke verrijkingsslag gemaakt?• openheid - in hoeverre stelt het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich open voor

signalen uit de omgeving en treedt het daarmee in wisselwerking• sociale vernieuwing - in hoeverre draagt het min of meer interactieve proces bij aan de

ontwikkeling van nieuwe sociale omgangsvormen?

67

Page 72: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

DraagvlakInteractieve beleidsvorming is, in de woorden van minister Netelenbos, "uiterst belangrijk omdraagvlak te creëren.""3 In de huidige samenleving kan beleid alleen succesvol wordengeïmplementeerd als het berust op een breed en stevig draagvlak - zo luidt de wijdverspreideovertuiging.

Kijkt men naar het voorbereidingsproces van het Beleidsvoornemen NVVP (najaar 1997tot najaar 2000) dan kan men stellen dat het draagvlak voor de plannen van het ministerie vanVerkeer en Waterstaat aan het eind van het proces overduidelijk breder is dan aan het beginvan het proces. Het kabinet heeft het Beleidsvoornemen overgenomen. Met belangrijke delenvan het beleid mag de minister van de Tweede Kamer voorlopig doorgaan. Onder debestuurlijke, departementale en maatschappelijke partners van Verkeer en Waterstaat is voorhet grootste deel van het beleidspakket, inclusief de achterliggende (sturings-)filosofie, ookdraagvlak ontwikkeld. Uiteindelijk is zelfs het draagvlak voor de meest persistente'hangpunten' - decentralisatie en, vooral, beprijzen - breder dan ooit voor mogelijk werdgehouden.

De bypass van het BoR (zie paragraaf 3.4.6) is van cruciaal belang geweest voor hetontwikkelen van draagvlak. Via het BoR zijn de meest precaire steunpilaren van het nationaalverkeers-en vervoersbeleid voor de komende jaren - beprijzen en decentralisatie - overeindgehouden en gestut. Dat is gedaan door ze in te bedden in een omvangrijke package-deal,waarin uiteenlopende belangengroepen aan elkaar werden gekoppeld. Financiële meevallersmaakten een totaalpakket mogelijk, waarin voor iedere betrokken belangengroep (en dus ookiedere potentiële tegenstander) grote voordelen, naast ook nadelen, zitten: "iets zoets en ietszuurs", in de woorden van de minister (zie de plussen en minnen in figuur 4.2). In de meestegevallen zijn de plussen groter dan de minnen; per saldo gaat het gros van de betrokkenpartijen er op vooruit. Specifieke groepen blijven ontevreden over specifieke elementen (demilieubeweging over het bouwprogramma, het bedrijfsleven over het rekeningrijden, de VNGover de beperkte decentralisatie), maar die worden niet zo hoog opgespeeld dat de verdereontwikkeling van het beleid in gevaar wordt gebracht. Aldus wordt de basis gelegd voor hetén-én-beleid dat ook het NVVP kenmerkt: beprijzen, benutten én bouwen, uitbouw van wegenén openbaar vervoer, proef met tolpoorten én met betaalstroken, decentralisatie én centralevoorwaarden.

Hoewel er op het punt van de draagvlakontwikkeling veel is bereikt, is er ook nog hetnodige niet bereikt. Dat komt in beeld als we het draagvlak aan een nadere inspectieonderwerpen en onderverdelen in politiek draagvlak, institutioneel draagvlak en burgerlijkdraagvlak. Maatschappelijk kan draagvlak gezocht worden bij de geïnstitutionaliseerdemaatschappelijke belangengroepen (dan hebben we het over institutioneel draagvlak), en bijhet algemene publiek van individuele burgers (dan hebben we het over burgerlijk draagvlak).In hoofdstuk drie hebben we gezien dat individuele burgers nauwelijks betrokken zijn geweestbij de voorbereiding van het NVVP. Voor hen staat de formele inspraak open (van oktober2000 tot januari 2001), maar het is inmiddels algemeen erkend, ook in studies van Verkeer enWaterstaat, dat de formele inspraak een versleten arrangement is. Het belangrijkste kanaalvoor de stem van de burger is uiteindelijk de Tweede Kamer-verkiezing van 2002. Enquêteswijzen voorlopig niet op een groot burgerlijk draagvlak voor één belangrijk onderdeel van deplannen: het beprijzen.

Page 73: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Het gebrek aan sympathie voor het rekeningrijden kan eventueel gecompenseerd wordendoor het mobiliseren van sympathie voor het overkoepelende beleid, maar dat is nieteenvoudig: het gaat om een concreet pijnpunt binnen een redelijk abstract verhaal; het feit datde burgerij niet betrokken is geweest bij de voorbereiding van de plannen creëert bovendieneen ongemakkelijke achterstandspositie, die in het verleden wel vaker voor een negatievestemming heeft gezorgd (zie de afgang van de stadsprovincies.)

Kijkt men naar het politiek en institutioneel draagvlak, dan ziet men bij nadere beschou-wing toch ook kieren en scheuren: soms zijn ze gedicht met een werkzaam bindmiddel, somsmet een vulmiddel waarvan de hechtingskracht onduidelijk is, soms zijn ze in het geheel nietgedicht. Het draagvlak is mettertijd breder geworden, maar het omvat ook minder stevigeplekken waarvan het draagvermogen onduidelijk is.

In hoofdstuk drie is gebleken dat het in het NVVP-proces, en in de bypass van het BoRnogal eens een 'dubbeltje op zijn kant' was. De bestuurlijke partners hadden hun handteke-ning bijna niet onder de Perspectievennota gezet (maar doen dat uiteindelijk toch). Hetrekeningrijden was na de publieksacties in 1999 bijna dood verklaard (maar blijft in de vormvan de 'beperkte praktijkproef' toch in leven). De stadsregio's hadden bijna in meerderheidde praktijkproef afgewezen (maar de meerderheden in de Haagse, Rotterdamse enAmsterdamse regio's zijn uiteindelijk, mede door de vrijkomende gelden, toch groot genoeg).De Tweede Kamer had de onderhandelingspositie van het ministerie bijna ondergraven, maarde motie Hofstra werd toch met een nipte meerderheid afgewezen.

Dat het 'dubbeltje' telkens net (voor het ministerie) de goede kant op valt heeft te makenmet fortuna en met virtü (financiële meevallers dienen zich aan, en de minister van Verkeeren Waterstaat speelt daar slagvaardig op in). Daarnaast heeft het ook te maken met degewichten die aan de 'goede' kant en de 'verkeerde' kant van het dubbeltje worden gehangen.Er zijn afvallers (de VNG, de stadsregio Utrecht, de gemeente Haarlemmermeer), er isblijvende weerstand tegen specifieke punten (de milieubeweging tegen het bouwprogramma,het bedrijfsleven tegen het rekeningrijden), maar telkens is de in een bepaalde fase benodigdecoalitie groot genoeg - vaak net groot genoeg - om verder te kunnen gaan. In het NVVP-proces staat eerder het compromis centraal dan de consensus - eerder de minimal winningcoalition dan de brede afspiegelingscoalitie. Het ministerie doet zaken met een selectiefgezelschap van vertegenwoordigers die bij elkaar een coalitie vormen die breed genoeg is,maar ook niet veel meer dan dat. Het comittment gaat ook niet in alle gevallen even diep. Destadsregio's steunen de proef met de tolpoorten omdat er veel tegenover staat. Voor veelbestuurders geldt: "we're just in itfor the money." Het bedrijfsleven is gelukkig met veelelementen in het beleidspakket, maar voelt zich op geen enkele manier gebonden aan hetonderdeel rekeningrijden. Als er opnieuw publieksacties uitbreken tegen het rekeningrijden(en het burgerlijk draagvlak is op dit punt onzeker) dan zullen vertegenwoordigers van hetbedrijfsleven waarschijnlijk niet nalaten te zeggen dat ze er altijd al tegen waren; veelbestuurders zullen hetzelfde zeggen. Juist bij het rekeningrijden - een steunpilaar van hetbeleid - is het draagvlak dus fragiel; dat brengt logischerwijs risico's met zich voor het helebouwwerk.

69

Page 74: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Figuur 4.2: Belangen(behartiging) in het BoR

Partijen

Kaderwetgebieden

(inclusief Randstad-gewesten)

IPO, provincies

VNG, gemeenten/(buiten Randstad)

Belangen

. Infrastructurele oplossingen voorstadsregionale knelpunten

. Financiële/bestuurlijke armslag

. Erkenning als intermediair

. Geen tolpoorten ('bereikbaarheids-on vriendelijk')

. 'Part of the deal'

. Infrastructurele oplossingen voorprovinciale knelpunten

. Financiële/bestuurlijke armslag

. Erkenning als intermediair

. Geen tolpoorten ('bereikbaarheids-on vriendelijk')

. 'Part of the deal'

. Infrastructurele oplossingen voorlokale knelpunten

. Financiële/bestuurlijke armslag

. Geen tolpoorten ('bereikbaarheids-onvriendelijk')

. 'Part of the deal'

Behartiging

+ Projectgelden (voor wegen enOV)

+ Decentralisatie naar KWG+ Regionale mobiliteitsfondsen en

tol van tolpoorten (stadsregio's)+ Beperkte 'doordecentralisatie'

naar gemeenten—/+ Proef met beperkt aantal tol-

poorten op snelwegen (aangevuldmet poorten op prov. wegen)

+ KWG-bestuurders betrokken

+ Projectgelden (voor wegen enOV)

+ Decentralisatie+ Regionale mobiliteitsfondsen+ Beperkte 'doordecentralisatie'

naar gemeenten--/+ Proef met beperkt aantal tol-

poorten op snelwegen (aangevuldmet poorten op prov. wegen)

-/+ Staten niet, (Randstadprovincie-)bestuurders wel

-/+ Projectgelden (voor wegen enOV in stadsregio's)

-/+ Regionale mobiliteitsfondsen entol van tolpoorten (alleen voorstadsregio's)

-/+ Beperkte decentralisatie (tot aan

stadsregio's)--/+ Proef met beperkt aantal tol-

poorten op snelwegen (aangevuldmet poorten op prov. wegen)

-/+ Raden niet, (stads-)bestuurderswel

70

Page 75: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

VROM

Economische Zaken

Financiën

VVD, CDA, kleineChrist. partijen

D66, PvdA,Groen links

Milieubeweging

. Netwerkstad

. Beheersing wegenbouw

. Bevoordeling OV

. Bouw infrastructuur

. Bedrijfsklimaat, prijsmechanisme

. Decentralisatie beslissen-betalen

. Financieel-economische eff.

. Vermarkting, prijsmechanisme

. Betaalstroken

. Geen tolpoorten ('transport-enmobiliteiton vriendelijk')

Centrale regie

. Verdeling gelden ('wegverkeermoet zijn deel krijgen')

. Wegen 'inbreiden' ipv uitbreiden

. Rekeningrijden (minimaal zoalsin regeerakkoord paars-2)

. Beperkte decentralisatie

. Verdeling gelden ('OV moet zijndeel krijgen')

. Geen uitbreiding wegennet

. Uitbreiding OV

. Voluit rekeningrijden (spitshef-fing, kilomterheffing)

. Beperkte decentralisatie

. Verdeling gelden ('OV moet inhaalslag kunnen maken')

. 'Part of the deal'

+ Stadsregionale pakketten- Uitbreiding wegcapaciteit-/+ Sam-sam wegverkeer-OV

+/- Selectieve bouw-/+ Rekeningrijden

+ Decentralisatie beslissen-betalen-/+ Politieke sam-sam logica+ Rekeningrijden

+ Proef met betaalstroken—/+ Proef met beperkt aantal tol

poorten; kilometerheffing na2010

-/+ Decentralisatie (met beperktelokale 'doordecentralisatie')

+/- Sam-sam wegverkeer-OV inBoR-pakket

- Ook uitbreiding wegcapaciteit+/- Proef met beperkt aantal tol- j

poorten; kilometerheffing na2010

- Decentralisatie (met beperktelokale 'doordecentralisatie')

+/- Sam-sam wegverkeer-OV inBoR-pakket

- Ook uitbreiding wegennet+ Uitbreiding OV-/+ Proef met beperkt aantal tol-

poorten; kilometerheffing na2010

+/- Decentralisatie (met beperktelokale 'doordecentralisatie')

+/- Sam-samverdeling wegen/OV

- Gevoelde achterstelling bij ande-

re partnerorganisaties

71

Page 76: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Bedrijfsleven

Burgers

. Infrastructurele oplossingen voorknelpunten/files

. Betaalstroken (uitbreiding wegca-paciteit)

. Geen tolpoorten ('transport-en

mobiliteitonvriendelijk')

. 'Part of the deal'

. Goed functionerend wegennet

. Goed functionerend OV

. 'Rekening mijden'

. Betrokkenheid besluitvorming

+ Projectgelden voor wegen (enwegenontlastend OV)

+ Proef met betaalstroken

--/+ Proef met beperkt aantal tol-

poorten; kilometerheffing na2010

+ Bijzondere aandacht voor verte-genwoordigers bedrijfsleven

+ Investeringen in wegennet+ Investeringen in OV

- Proef met rekeningrijden inRandstad; mogelijke invoeringspitstol na 2004 ; kilometerhef-fing na 2010

- Geen formele betrokkenheid bijplanvorming

Leeswijzer, de plussen en minnen verwijzen naar de mate waarin een vermeld belang in het uiteindelijke BoR-pakket wordt behartigd. Een deelstreep (/) duidt op een gemengd resultaat; plussen en minnen aan weerszijdenvan een deelstreep verwijzen naar de mate waarin een vermeld belang wel of niet wordt gediend. Voor deKWG, bijvoorbeeld, raakt de komst van de tolpoorten een eerder uitgesproken belang; dat wordt echter deelsverzacht door het idee van een beperkte praktijkproef.

VerbredingOp verkeers-en vervoersterrein wordt wel gesproken van de 'ijzeren ring'. Daarmee wordtgedoeld op de pakweg tien organisaties (VNO/NCW, ANWB, MKB-Nederland, Bovag, Rai,NDL, KNV, EVO, TLN, NS, Stichting Natuur en Milieu) waarmee Verkeer en Waterstaatgewoonlijk extern overleg voert. De grote uitdaging van het NVVP-project was volgensmenigeen om nu eens 'voorbij de ijzeren ring' te komen: probeer voorbij de 'geijktewoordvoerders' te komen; ga ook in gesprek met winkeliers, consumentenorganisaties,scholen, ouderen-en fietsersbonden, individuele burgers.114

Individuele burgers, we hebben het al eerder geconstateerd, zijn nauwelijks bij devoorbereiding van het NVVP betrokken geweest. Maar ook als we inzoomen op het veld vanorganisaties zien we opvallende leemten. Het grootste deel van de tijd heeft het externeoverleg zich beperkt zich tot 'the usual suspects', waarvan de meesten aan het bedrijfslevenen slechts een enkele aan de milieubeweging zijn gerelateerd. Dat plaats de opvatting vanVVD-kamerlid Hofstra - dat groene vertegenwoordigers teveel privileges genieten - in eenbijzonder daglicht.

72

Page 77: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

"Als je interactief beleid gaat maken moeten alle participanten natuurlijk wel adequaatkunnen meedoen," zegt een betrokken ambtenaar: "Bij de Kaderwetgebieden zit anderhalveman en een paardenkop. De milieubeweging is tegenwoordig beter bemand, maar ook daarkomt zeer veel werk op de schouders van weinigen terecht." Van Grondelle, die voor deStichting Natuur en Milieu ook nog bij andere zware dossiers als Schiphol is betrokken,bevestigt de vergader-en overlegdruk. Zijn tijd is beperkt en hij kan noodgedwongen nietbij alle werkgroepen zijn, zeker niet als die in de zomerperiode worden gehouden.Strategische keuzes - bilaterale gesprekken voeren, selectieve spreekbeurten houden - zijnnoodzakelijk. Dit alles is niet per se een nadeel. "Het maakt niet uit met hoeveel je bent.Er worden geen koppen geteld. Het gaat om het relatienetwerk, en daar zitten we wel goedin," meent Van Grondelle: "Soms hebben we ook bondgenoten die je misschien niet zosnel zou verwachten, zoals de ANWB als het om landschappelijke en visuele kwaliteitgaat."

Toch groeit bij de milieubeweging in de loop van het proces forse ontevredenheid op het puntvan de verbreding. Van Grondelle, medewerker van de Stichting Natuur en Milieu, vindt dathet ministerie van Verkeer en Waterstaat uiteindelijk veel te weinig 'voorbij de ijzeren ring'is gegaan: "Bij alle gespreksrondes zaten altijd weer dezelfde gevestigde machten. Wie bouwtdaar tegenmacht tegen op?" Van den Biggelaar, voorman van Natuur en Milieu, meent dat demachtige economische deelbelangen uiteindelijk altijd prevaleren, ook bij het NVVP: "HetNVVP dreigt in hoge mate de voorkeuren van de asfaltkongsi te gaan weerspiegelen." 115 Methet begrip asfaltcongsi, of asfaltlobby, wordt gedoeld op eerder genoemde organisaties alsVNO/NCW, ANWB, MKB-Nederland, Bovag, Rai, NDL, KNV, EVO, TLN - later in hetNVVP-proces voor een belangrijk deel verenigd in het Noordzeeberaad. Deze organisatiesvinden aanvankelijk ook dat er te weinig naar hen wordt geluisterd, maar tegen het einde vanhet proces neemt dit geluid duidelijk in kracht af. Bij de bypass van het BoR, en dedoorvertaling naar het NVVP, worden vertegenwoordigers van het bedrijfsleven nadrukkelijkgeconsulteerd: ze krijgen niet in alles hun zin, maar de betrokkenheid is duidelijk aanwezig.

Hoewel niet-overheidsorganisaties bij het BoR, en de doorvertaling naar het NVVP,worden betrokken, kan men stellen dat de bestuurlijke lijn hierbij voorop staat, en dat hetministerie van Verkeer Waterstaat daarbij het voortouw heeft. In de onderhandelingen tussenhet ministerie en de stadsregio's worden de meest precaire dossiers binnen het NVVP -rekeningrijden en decentralisatie - geregeld. Niet-overheidsorganisaties worden daarbijselectief betrokken. Kijkt men naar de omvang en samenstelling van de beleidsgemeenschap,dan kan men stellen dat een duidelijke versmalling optreedt tijdens het 'eindspel' in 2000.Volgens sommigen is deze versmalling in de beleidsarena nodig om uiteindelijk eeninhoudelijke verbreding of 'verrijking' in het beleid te kunnen realiseren.

VerrijkingWordt bij de voorbereiding van het NVVP een verrijkingsslag gemaakt? Wordt een creatieveen innovatieve sprong gemaakt naar een inhoudelijk rijker plan? Op het punt van de verrijkingzijn twee discoursen te onderscheiden: 1) de verrijkingsslag is aanzienlijk; 2) de verrijkings-

73

Page 78: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

slag valt tegen. Beide discoursen zijn 'waar', op de manier dat het spreekwoordelijke glas ookdeels vol en deels leeg kan zijn.

In het eerste geval kan worden gewezen op de creatieve 'paarse pacificatie' die in debypass van het BoR tot stand komt, en die in het NVVP verder wordt opgepikt. De beroemdepacificaties uit de Nederlandse politieke geschiedenis overbrugden levensbeschouwelijkezuilen en daarmee verbonden politieke partijen. Deze paarse pacificatie overbrugtscheidslijnen tussen politieke bewegingen (minister Zalm en minister Netelenbos personifice-ren de liberaal/sociaal-democratische coalitie die tot stand komt), tussen bestuurslagen (deVNG valt af, maar tussen het rijk, provincies, Kaderwetgebieden en Randstadsteden komt hettot een akkoord), tussen vervoersmodaliteiten (openbaar vervoer en wegverkeer worden minof meer gelijkelijk bedeeld), en tussen bedrijfsleven en overheid (mobiliteit mag, uitbouw vanwegen mag, maar betalen voor de dienstverlening moet ook).

In figuur 4.2 is uiteengezet wat het belang van verschillende groepen en partijen bij hetBoR was, en wat de uitkomst voor deze groepen en partijen is. De gediende belangen zijn overhet geheel genomen groter dan de getroffen belangen. Financiële meevallers maakten hetmogelijk dat er geen zero-sum game (wat de één wint verliest de ander) gespeeld hoefde teworden, maar dat een zero-plus game (per saldo winnen zowel de één als de ander) gespeeldkon worden. Relatief vergaande voorstellen ten aanzien van rekeningrijden en decentralisatiekonden in de plannen worden geïncorporeerd. Belangen werden niet tegen elkaar wegge-streept, maar aan elkaar gekoppeld in een én-én-benadering die ook het NVVP kenmerkt.Botsingen werden omgegezet in koppelingen. De 'creatieve concurrentie' tussen deRandstadregio's werd aangewakkerd. De creativiteit en inventiviteit op het vlak van depraktische onderhandelingen bleek uiteindelijk groot. Het eindresultaat lijkt - zo op hei eerstegezicht, en door een politiek-economische bril bezien - 'Pareto-optimaaF: per saldo gaan allebetrokken partijen er op vooruit; geen partij, of cluster van partijen, legt zoveel gewicht in deschaal dat de presentatie van het BoR of de presenatie van het NVVP daardoor gehinderdwerden. Overigens moet worden opgemerkt dat de indivividuele burger (die straks de tol enrekening moet gaan betalen) niet is meegenomen in de beslissende package-deal. Decalculaties kennen met andere woorden een grote onbekende.

Met deze kanttekening komt het tweede discours in beeld: 'de verrijkingsslag valt tegen'.In plaats van verrijking zien sommigen eerder verarming van een bij aanvang krachtigerverhaal. Vergelijkt men de inhoud van het op 16 oktober 2000 gepresenteerde NVVP met deplannen die aan het begin van het proces op het ministerie van Verkeer en Wraterstaatbestonden, dan ziet men geen grote inhoudelijke sprong. Het streven naar draagvlak, hetsluiten van compromissen, heeft de inhoud doen verwateren, zeggen sommigen dan. In HP/DeTijd van 21 april 2000 wordt het als volgt geformuleerd: "Langzaam maar zeker heeftNetelenbos binnen eenjaar haar eigen argumenten beetje bij beetje uitgekleed om toch maarmaatschappelijk draagvlak te winnen." Voor "een restje rekeningrijden" wordt een erg forseprijs betaald.116 En dan gaat het nog slechts om een beperkte praktijkproef, die met allerleivragen en onzekerheden is omgeven. Het ministerie heeft een eerste slag gewonnen(rekeningrijden is overeind gebleven) maar of ze de strijd uiteindelijk ook kan winnen(rekeningrijden wordt succesvol toegepast) is de vraag. Naast voor het beleid gunstigescenario's zijn voor het beleid ongunstige scenario's denkbaar (zie paragraaf 3.4.7).

74

Page 79: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Naast deze algemene kanttekening zijn meer specifieke kanttekeningen te onderscheiden.Het NVVP kent te weinig grote gebaren, zeggen sommigen. Teisman vindt het werken metpackage deals slim maar in de uiteindelijke bereikbaarheidspakketten ziet hij toch ook weerveel oude infrastructuur: "waarom niet geïnvesteerd in de "eerste milieuvriendelijkeautosnelweg van Europa?" Volgens Van Grondelle, van de Stichting Natuur en Milieu,worden de 'plussen' die hij wel degelijk in het NVVP ziet zitten (aanzet tot beprijzing,investeringen in openbaar vervoer) uitgehold door de 'minnen' (te veel asfalt, te weinigmilieurandvoorwaarden, te weinig vernieuwing). De Waal, voorzitter van de FNV, vindt demilieu-ambities van het NVVP ook aan de lage kant. Hij vraagt zich af of het gekozenprijsbeleid wel voldoet voor het bewaken van collectieve waarden. In het bedrijfsleven blijft"betaald in de file staan" een angstbeeld dat onlosmakelijk met de tolpoorten verbonden is.

Uit verschillende hoeken klinkt kritiek op het gebrek aan duidelijkheid en concreetheid inde plannen. Een én-én-beleid is politiek rationeel, maar ook weinig sturend met het oog optoekomstige keuzevraagstukken. Het NVVP spaart de kool en de geit, menen critici (die hunkaarten op de kool of de geit hebben gezet). Het is een 'derde weg', die de best ofboth worldsnaderbij brengt, zeggen de verdedigers van het plan dan. Het NVVP is een verwaterdcompromis geworden, zeggen de critici. Het is juist een realistischer plan geworden - beteraansluitend bij huidige en te verwachten werkelijkheden - zeggen de verdedigers dan weer.Het hangt er maar vanaf waaraan je de meeste waarde hecht: aan het volle deel of aan het legedeel van het glas.

Volgens Klijn en Koppenjan117 kende de inhoudelijke verrijking bij het min of meerinteractieve Maasvlakte- project ook zo haar grenzen. De 'ateliers' leverden wel degelijkwat op, maar dat is verder niet zo terug te vinden in de beleidsontwikkeling. De focus wasen blijft op aanleg van de Tweede Maasvlakte. Het vermoeden dat de belangrijkste keuzesals waren gemaakt, en dat daar niet veel veranderingen meer in te brengen zou zijn, bestondook bij de verkennende discussie over de Schiphol-problematiek. "Het was duidelijk dattoen de TNLI-dialoog begon, het kabinet al een keuze voor groei had gemaakt, in allesklonk dat door, maar dat werd alleen niet hardop gezegd."118 Dit soort complexeinfrastructurele besluitvormingsprocessen vertonen vaak patronen en uitkomsten die veelop elkaar lijken. Uiteindelijk wordt vaak gekozen voor een beheerste vorm van accomoda-tie van de reeds bestaande, autonome groei en ontwikkeling: Schiphol mag groeien (maardan niet zo snel als Schiphol zou willen), de Maasvlakte mag er komen (maar dan niet zoomvangrijk als het Gemeentelijk Havenbedrijf van Rotterdam zou willen), na deBetuwelijn mag de HSL gaan rijden (maar dan wel met een tunnel onder het groene hart),en het autoverkeer mag ook groeien (maar dan wel binnen een meer marktconform enefficiënter verkeerssysteem). Daarmee is overigens niet automatisch een negatief oordeelgeveld. Sinds 'The intelligence of democracy' van Lindblom weten we dat incrementeelbeleid, in een breder perspectief bezien, zeer intelligent beleid kan zijn.

OpenheidIn hoeverre stelt het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich bij de voorbereiding van hetNVVP open voor signalen uit de omgeving en treedt het met die omgeving in wisselwerking?

75

Page 80: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

De meeste geïnterviewden zijn van mening dat het ministerie, vergeleken met vroeger, zekergevoeliger is geworden voor signalen uit de omgeving. Er kunnen echter ook de nodigenuances worden aangebracht.

Volgens Van Grondelle, van de Stichting Natuur en Milieu, wordt het NVVP niet gemaaktin de wisselwerking tussen gelijkwaardige partners; het Ministerie van Verkeer en Waterstaatblijft dominant. Het NVVP-proces is volgens hem echter wel een opener proces dan heteerdere SVV2-proces. "Er zijn nu duidelijk meer mogelijkheden om ons eigen geluid te latenhoren. Verkeer en Waterstaat werkt meer in samenspraak met anderen, vooral in het begin vanhet proces. Maar ja, interactief beginnen is geen probleem. Interactief volhouden en afronden,dat is heel wat anders."

Deelnemers aan de expert-meeting van 17 maart 2000 sluiten zich in grote lijnen aan bijdeze analyse. Men ziet in de aanvangsfase een 'weldadige openheid' die in het vervolg vanhet NVVP-proces goeddeels verdwijnt. "De Perspectievennota was open georganiseerd, hetNVVP is een moeras in de mist," stelt een deelnemer. Gezien de radiostilte en de versmallingvan de beleidsgemeenschap in de beslissende bypass van het BoR is deze analyse niet zovreemd. Deelnemers van maatschappelijke partijen als NS en Veilig Verkeer Nederlandvinden dat hun type organisaties te weinig in het hele proces zijn gehoord. Ze vinden dat deinteractiviteit zich te veel heeft beperkt tot de overheidspartijen (de bestuurlijke lijn), met hetministerie van Verkeer en Waterstaat als centraal meldpunt. "In het NVVP-proces zat iedereentegen V&W te praten en niet met elkaar," merkt een deelnemer op.119

In hoofdstuk 3 hebben we gezien dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat gedurendede voorbereiding van het NVVP-proces een U-bocht maakt, waarbij een toenemendegerichtheid op 'meer interactiviteit' wordt opgevolgd door een toenemende gerichtheid op'meer regie'. "Interactieve beleidsvorming heeft ook grenzen," legt een nauw betrokkenambtenaar uit (...) Belangrijke delen van de organisatie willen toch controle houden, zeker alshet er echt om gaat." En met de groeiende politieke druk op de gedachtenvorming rond hetNVVP, en het naderen van de afgesproken deadline, groeit de overtuiging dat het er echt omgaat, dat het in zekere zin zelfs 'erop of eronder' is. Openheid en interactiviteit zijn dan mooien aardig, maar uiteindelijk moet er toch vooral een goed plan liggen waarmee Verkeer enWaterstaat uit de voeten kan. De voor externe partijen 'weldadige openheid' van het beginwordt vervangen door een voor Verkeer en Waterstaat meer 'pragmatische openheid'. Hetministerie blijft wel degelijk alert op omgevingssignalen, maar gaat daar ook op een duidelijkinstrumentele en selectieve wijze mee om.

Op dit punt is het goed om onderscheid te maken tussen de 'instrumentele' openheid diehet ministerie van Verkeer en Waterstaat in de loop van het NVVP-proces ontwikkelt, en de'interactionistische' openheid die ook bij interactieve beleidsvorming kan worden betracht (zieook paragraaf 5.2.2.). Bij het eerste gaat het om openheid die mogelijkheden biedt op het vlakvan de doelrationaliteit. Een open benadering is dan een benadering die informatie eninzichten oplevert die nuttig zijn voor het ontwikkelen van realistische, bij meerderheidsvoor-keuren aansluitende beleidspakketten. Bij het tweede gaat het om openheid die ruimte geeftop het vlak van de waardenrationaliteit. Een open benadering is dan een doorzichtige, voorbetrokkenen en belanghebbenden toegankelijke manier van werken; een benadering diebijdraagt aan een brede spreiding van aandacht en respect. Het ministerie van Verkeer en

76

Page 81: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Waterstaat is redelijk succesvol op het vlak van de instrumentele openheid, en daar is op zichniets mis mee, maar de interactionistische openheid blijft er wel bij achter. Voor veel partijenis het NVVP-proces geruime tijd, en zeker in de beslissende fasen, een ondoorzichtig enbeperkt toegankelijk proces. Sommige partijen worden eerst uitgenodigd om mee te denken,en later weer buiten de deur gehouden, en dat wringt, zelfs als de functionele belangen vandeze partijen uiteindelijk wel een plek krijgen in het totaalpakket. Als men 'meegenomenwordt' in de deal is dat natuurlijk mooi, maar het ligt ook in de menselijke aard om meerdirect 'gekend', 'gezien' en 'gehoord' te willen worden.

Bij de voorbereiding van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (VNRO) liggen de accentenomgekeerd, zo lijkt het. In samenwerking met het Instituut voor Publiek en Politiek wordtjuist in de eindfase een breed arsenaal aan kanalen geopend voor input van een zo breedmogelijk publiek (zie paragraaf 3.5). De instrumentele of pragmatische openheid lijkthieronder te lijden. De VNRO wordt ingehaald door het NVVP, zowel in de tijd als op hetvlak van de praktische politiek. In tegenstelling tot het ministerie van VROM kan hetministerie van V&W in de zomer van 2000 reeds bogen op de realisatie van pragmatischepackage deals. Sommigen menen dat de openheid in bredere zin uiteindelijk ook lijdt onderde door VROM gevolgde benadering: door de ruime openstelling van het m/?«f-kanaal zouhet Ministerie van VROM de dissensus cultiveren en een centrale eindredactie omvermijde-lijk maken.

Sociale vernieuwingVelen erkennen dat er sociale en relationele voordelen verbonden zijn aan de interactie bij devoorbereiding van het NVVP. Volgens Noordzij, voorman van Transport en LogistiekNederland, is dat één van de meest reële voordelen van het interactieve proces. Het proces wasvolgens hem nuttig om uit de vaste kaders te treden en enigszins van eikaars vooroordelen afte komen: "Als ik voor een groep een verhaal houd als voorzitter van TLN dan ziet men eenvrachtauto staan. Voordat je nog maar iets hebt gezegd ben je al in een hokje ingedeeld en ishet vooroordeel al geveld. Het kost enige tijd om begrip en erkenning te kweken voor jeargumentatie. Daarom kunnen dit soort langdurige processen helpen in de wederzijdsebegripsvorming."

Sociale interacties kunnen de deur openen naar specifieke normen en waarden. Een goedvoorbeeld is te vinden bij het Noordzeeberaad, een groep van organisaties die elkaaraanvankelijk hadden gevonden in een gemeenschappelijk 'nee tegen rekeningrijden!' Met detoenemende betrokkenheid bij de discussie over het bereikbaarheidsbeleid voor de Randstaden het nationaal verkeers-en vervoersbeleid werd duidelijk dat men met nee-zeggen niet konvolstaan. De druk en de drive om een eigen meeromvattende visie op verkeer-en vervoer enbereikbaarheid te ontwikkelen nam toe, en uiteindelijk bleek het Noordzeeberaad ook bereidom op dit niveau te spreken en aangesproken te worden.

Sociale interacties roepen ook sociale correcties in de micro-sfeer op. Bij een door onsbezochte bijeenkomst van de verschillende departementale, bestuurlijke en maatschappelijkepartners - een zogenaamd breed overleg - stelde een ambtenaar van één van de departementenzich op enig moment nogal formeel op: "Kom met een voorstel, en dan wegen wij dat af, ook

77

Page 82: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

politiek." Waarop een gemeentelijke vertegenwoordiger meteen een sociaal correctiemecha-nisme in werking stelde: "We proberen hier allemaal constructief mee te denken, en het zoudus prettig zijn als jullie dat ook deden." De non-verbale communicatie gaf vervolgens aandat hier een belangrijke norm werd gesteld. Toen dezelfde gemeentelijke vertegenwoordigerzich enkele vergaderingen later wat makkelijk van een eerdergemaakte afspraak probeerdeaf te maken ('we hebben nog een notitie liggen') kreeg hij de bal terug via de voorzitter vande vergadering ('dat vind ik een beetje flauw, dit is een gemeenschappelijke klus, we moetener met z'n allen de schouders onder zetten').

Een ander voorbeeld troffen we tijdens een vergadering van de verzamelde bestuurlijke endepartementale partners. Er werd gesproken over de globale structuur van het NVVP en overde scharnierpunten met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Eén van de bestuurlijke partnerswierp tegen dat dit misschien een mooie analytische benadering was, maar dat de politiek-bestuurlijke werkelijkheid toch wel een beetje anders werkte. De voorzitter vond dat eensignaal om bij stil te staan. Wat bedoelde de man precies? Hij bedoelde te zeggen dat debestuurslagen in de praktijk toch vaak weinig tot coördinatie geneigd waren. De voorzittervond dat niet iets wat dan verder maar voor lief moest worden genomen: "Waar zitten we hierdan voor bij elkaar?" Na wat rond praten concludeerde één van de andere bestuurlijke partnersdat de bestuurlijke werkelijkheid misschien anders werkte maar "dat we daar dan wat aanmoeten doen." Zo worden normen en waarden in het interbestuurlijke verkeer ontwikkeld.Het mogelijk resultaat daarvan is de ontwikkeling van 'sociaal kapitaal', waar toekomstigeinterbestuurlijke operaties van kunnen profiteren. In de tekst van het NVVP leest men dat nietzo direct terug, maar dat wil niet zeggen dat het onbelangrijk is.

4.1.2 Een tussenbalans

Uit het voorafgaande, en de achterliggende interviews en de anderszins aangeboordeinformatiebronnen, is niet een algemeen gedeeld positief of negatief oordeel over het NVVP-proces te destilleren. Naast verschillende punten van kritiek zijn ook verschillende punten vanwaardering naar voren gebracht. Ultieme maatstaven, waarmee ultieme oordelen kunnenworden geveld, zijn op dit terrein niet voorhanden. Het resultaat is een geschakeerdetussenbalans. Voor de volledigheid worden hieronder nog enkele belangrijke pluspunten enminpunten op een rij gezet.

Pluspunten• De opener houding van delen van het ministerie van V&W.• Het groeiend draagvlak voor grote delen van het NVVP in wording (minus het rekeningrij-

den).• De interbestuurlijke bemensing van de projectorganisatie (waardoor de projectorganisatie

overigens ook wel een vreemde eend in de V&W-bijt is).• De interbestuurlijke 'aansturing' van het proces in de Perspectievennota-fase (die het

interbestuurlijke vertrouwen naar verluidt deed groeien).

78

Page 83: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

• De toegenomen openheid van het debat over het NVVP in vergelijking met het eerdereSVV2.

• De meestentijds goede sfeer in het proces (in het begin spreekt men zelfs van een'pioniersgeest').

• De onconventionele overlegvormen, zoals de Achterkant van het Gelijk-sessie, die inprincipe creatieve combinaties mogelijk maken.

• De pragmatische onderhandelingen over infrastructurele totaalpakketten in de bypass vanhet BoR.

• De hoorzitting voor de Tweede Kamer, die meer reliëf gaf aan de politieke dimensie vanhet proces.

• De activerende werking: (subnationale) partners gaan hun ideeën ordenen en bundelen via'position papers' en dergelijke.

• De inschakeling van de maatschappelijke partners, wellicht nog niet voldoende maar welnoodzakelijk om complicaties en eindeloze procedures te vermijden.

• De vroegtijdige anticipatie op complicaties en mogelijk onprettige verrassingen doorvroegtijdige discussies en verkenningen.

• De ontwikkeling van niet-deskundologische checks op cijferfetisjisme.• Het groeiende besef van gezamenlijkheid en gemeenschappelijkheid, het besef dat de

verschillende overheden en actoren tot elkaar veroordeeld zijn.• Het toenemend inzicht in verschillende standpunten en perspectieven doordat partijen

elkaar beter leren kennen.• De ontwikkeling van sociale correctiemechanismen tussen deelnemers aan het proces

onderling.

Minpunten• De onduidelijkheden en spanningen die voortvloeien uit het door elkaar heen lopen van min

of meer 'horizontale' overlegvormen, en min of meer 'verticale' besluitvormingspatronen.• De beperkte verbreding van de groep deelnemers aan het proces.• De personele wisselingen in de vertegenwoordigingen van organisaties• De tweeslachtigheid van het ministerie van V&W: aan de ene kant wordt interactief

overlegd en onderhandeld; aan de andere kant gaan belangrijke organisatieonderdelen 'hungang'.

• De sterke gerichtheid op het verwerven van steun, die het verwerken van kritiek nogal eensovervleugelt.

• De beperkte doorwerking van kritische signalen in de uiteindelijke documenten.• Het werken met dummy's van de uiteindelijke tekst (dit gebeurde vooral bij de

Perspectievennota-NVVP), wat het idee voedt dat de keuzes al zijn gemaakt.• De beperkte afstemming met het Vijfde Nota-traject - en de ruimtelijke ordening in het

algemeen.• De enorme breedte van het NVVP die maakt dat menig onderwerp slechts globaal en

weinig concreet wordt behandeld.• De langdurigheid en de stroperigheid van het proces.• De beperkte richtinggevendheid van afspraken: 'waar stem je eigenlijk mee in?'

79

Page 84: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

• De geringe betrokkenheid van individuele burgers bij de planontwikkeling.• De algemene onduidelijkheid over kaders en randvoorwaarden.• De algemene onduidelijkheid over mandaten en verantwoordelijkheden.• De complicaties rond de tussentijdse overschakeling naar een nieuwe politiek-bestuurlijke

top.• De onberekenbaarheid van de Tweede Kamer, vanwege de late/beperkte binding van de

Tweede Kamer aan het proces.

De laatste punten haken aan bij specifieke spelers in het spel van de interactieve beleidsvor-ming. In de volgende paragrafen gaan we daar dieper op in.

4.2 Van het spel naar de spelers

Observaties en evaluaties ten aanzien van de spelers in het spel van de interactievebeleidsvorming worden geordend met behulp van de reeds eerder besproken domeinen-driehoek. De nadruk ligt op de spelers in het politieke domein (zie paragraaf 4.4), maar omdie goed te kunnen begrijpen worden de twee andere domeinen ook kort bij de analysebetrokken (zie paragraaf 4.3).

Fig. 4.2: de domeinen in beeld.

Wie bevindt zich waar?• Politiek domein: minister van V&W; ministers van de andere betrokken departementen;

ministerraad; minister-president; betrokken kamerleden; betrokken wethouders,gedeputeerden, raadsleden, statenleden

80

Page 85: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Professioneel domein: projectgroep Perspectievennota; projectdirectie NVVP; StuurgroepNVVP; Bestuursraad V&W; overige relevante directies en DG's van V&W; betrokkenambtenaren van andere relevante departementen; ambtenaren van de betrokken subnationa-le overhedenPubliek domein: individuele burgers en deskundigen; vertegenwoordigers van demaatschappelijke partijen, de 'polderpartners', variërend van VNO/NCW en Transport enLogistiek Nederland tot CNV en Natuur en Milieu.

4.3 De spelers buiten het politieke domein

4.3.1 Het publieke domein

Individuele burgersHet publieke domein omvat niet slechts georganiseerde (belangen)groepen (zie onder) maarnatuurlijk ook individuele burgers. Sprekend over interactieve beleidsvorming zegt ministerNetelenbos dat de overheid niet alles éénzijdig moet willen oplossen: "De burger is zeermondig; die moetje er dus bij betrekken. Dat is een geweldig leerproces, want je moet geenverwachtingen wekken die je niet kunt waarmaken."120 Bij de voorbereiding van het NVVPspelen individuele burgers in ieder geval een betrekkelijk bescheiden rol. Als burgers wordenuitgenodigd om deel te nemen aan bepaalde onderdelen van het proces dan is dat niet zozeerals 'klant' of als 'bewoner' van een bepaalde leefomgeving, maar veeleer als potentieelinteressante 'staatsburger'. Academici, journalisten, publicisten zijn vooral in het begin vanhet proces (rond de Perspectievennota) aangesproken op hun burgerschap middels eenuitnodiging om deel te nemen aan brainstormende, 'divergerende' bijeenkomsten. In detekstproducerende, 'convergerende' beleidsgemeenschap spelen individuele burgers geen rolvan betekenis. Indirect en via de band spreken burgers natuurlijk wel een woordje mee, onderandere via de bumperstickers tegen rekeningrijden, die via de Telegraaf en de andere mediawel degelijk in de politiek-bestuurlijke gremia zijn doorgedrongen.

Georganiseerde belangenKijkt men naar de betrokkenheid bij de voorbereiding van het NVVP, dan spelen georgani-seerde (belangen-)groepen duidelijk een veel belangrijker rol dan individuele burgers. In depoliticologie wordt wel onderscheid gemaakt tussen interest groups (gefocusseerd op eenrelatief nauw omschreven materieel of economisch belang) en cause groups (gericht op ruimergedefinieerde, niet automatisch tot economische (eigen)belangen te reduceren waarden).121

Bij cause groups kan men denken aan milieugroeperingen, en andere groeperingen binnen dekring van de zogenaamde 'Nieuwe Sociale en Politieke Bewegingen'. Deze zijn in het NVVP-proces niet overdreven ruim vertegenwoordigd. Zoals we in de vorige paragraaf hebbengezien komt veel neer op een enkele vertegenwoordiger van een enkele 'groene' organisatie.Interest groups - groepen die de (economische) belangen verdedigen van de bouwers, deverladers, de autobedrijven, het midden-en kleinbedrijf - zijn in het NVVP-proces, en deeerder beschreven 'ijzeren ring' hieromheen, ruimer vertegenwoordigd.

81

Page 86: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Vertegenwoordigers van deze maatschappelijke partijen hebben meningen over hetinteractieve proces, en hoe dat door de overheidspartijen wordt benaderd (zie de vorigeparagraaf) maar omgekeerd hebben de overheidspartijen ook zo hun observaties.

"De bestuurlijke partners zijn bestuurlijk medeverantwoordelijk, dus die moeten eerder éénlijn trekken. De polderpartners blijven heel lang vanuit hun eigen deelbelang praten. Maarnamens wie praten ze nu eigenlijk precies. Dat wordt nooit helemaal duidelijk," zegt een bijhet proces betrokken ambtenaar. De ANWB heeft 3,5 miljoen leden, maar welk deel van diepopulatie vertegenwoordigen woordvoerders nu echt."Zeker bij de maatschappelijke partners is het onduidelijk wie tegenover je aan tafel zit," zegteen subnationale bestuurder: "Met welk mandaat zitten ze aan tafel en, als het echt de Bobo'szijn, hoe zitten ze dan in het proces? Willen ze in samenwerking een goede oplossing voorverkeer en vervoer zoeken of komen ze voor hun specifieke belang, bijvoorbeeld hettegenhouden van rekeningrijden?". Ook hier dus de nodige vragen en onzekerheden.

4.3.2. Het professionele domein

Specialisten, managers en strategenBij interactieve beleidsvorming betrokken ambtelijke professionals kunnen wordenonderverdeeld in procesmanagers, inhoudelijke specialisten en beleidsstrategen.122 Waar hetSVV2-proces meer door inhoudelijke specialisten werd getrokken, daar wordt het NVVP-proces meer door proces managers getrokken. Inhoudelijk specialisten spelen wel een rol, maardie is meer ondersteunend dan leidend van aard. De procesmanagers zijn vanaf het begin demeest zichtbare vertegenwoordigers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Zij wordendoor de buitenwacht aangesproken op wat het departement doet, ook al zijn zij daar zeker nietaltijd voor aansprakelijk.

Beleidsstrategen distantiëren zich van een inhoudelijk lege procesrol. Ze zijn er vanovertuigd dat het departement ook een stevige en duidelijke eigen lijn moet trekken. Vanafhet najaar van 1998 doen beleidsstrategen nadrukkelijker van zich spreken. Via de Stuurgroepen vooral de Bestuursraad doen zij in toenemende mate invloed op het proces voelen. In hetvoorjaar van 2000 nemen de beleidsstrategen het voortouw bij de onderhandelingen over hetBoR, en de doorvertaling naar het NVVP.

We hebben al eerder geconstateerd dat verschillende delen van Verkeer en Waterstaatverschillend tegenover interactieve beleidsvorming staan. Tegenover delen van de organisatiedie een grote mate van interactiviteit en medezeggenschap nastreven, staan belangrijke delenvan de organisatie die uiteindelijk een sterke regie willen houden (zie de U-bocht in hoofdstuk3). De beleidsstrategen die zich vanaf het najaar van 1998 doen gelden, combineren eenvoorkeur voor een geregisseerd beleidsontwikkelingsproces met een voorkeur voor eenbeleidsinhoudelijk programma dat verantwoordelijkheden aan de markt en de samenlevingdelegeert. Deze benadering werkt door in het nieuwe NVVP, maar de benadering van het oudeSVV2 heeft op Verkeer en Waterstaat ook nog steeds legio aanhangers. "Bij Verkeer enWaterstaat blijft de paternalistische cultuur sterk aanwezig," legt een ambtenaar uit: "Wijhebben alweer een oplossing terwijl anderen nog niet eens een probleem voelen." Voor de

82

Page 87: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

betreffende delen van de organisatie is de notie van gedeeld probleemeigenaarschap moeilijkuit te dragen.

Tussen twee vurenDe ambtenaren die het procesmanagement in handen hebben staan in de regel positieftegenover de idee van interactieve beleidsvorming. Zij bevinden zich in een lastigeschakelpositie tussen actoren in de externe omgeving, voor wie het doorgaans niet interactiefgenoeg kan, en actoren in de eigen organisatie, voor wie het vaak wel wat minder interactiefmag. "Als externe partijen kritiek hebben op de manier waarop Verkeer en Waterstaat omgaatmet het interactieve proces dan horen wij dat als eerste," zegt één van de ambtelijkeprocesmanagers: "Externe partijen hebben kritiek op het werken met dummy's - 'weten julliehet soms al' - en ze hebben problemen met de kennisvoorsprong en de dominantie vanVerkeer en Waterstaat (...) De bestuurlijke partners vinden dat we een te grote tijdsdrukopleggen. (...) De polderpartners vinden vaak juist weer dat dingen te langzaam gaan. Dievinden het ook vervelend dat de ambtenaren waarmee ze onderhandelen altijd weer overruledkunnen worden door de politiek."

Ambtenaren hebben het daar zelf soms ook moeilijk mee. De opvatting dat de politiek hetalgemeen belang vertegenwoordigt, en van daaruit richting geeft aan de ambtenarij met haargespecialiseerde deelbelangen, wordt niet volledig gedeeld. Volgens één van onze ambtelijkegesprekspartners ligt de verdeling van algemeen belang/deelbelang precies andersom. "Eenpoliticus denkt anders. Die kijkt toch vooral naar wat 'ie ermee kan. Een ambtenaar heeft meerhet algemeen belang voor ogen." Tegenover het Weberiaanse beeld (de politiek moet debureaucratie in de gaten houden) wordt dan een Wilsoniaans beeld geplaatst (de bureaucratiemoet de politiek in de gaten houden), een beeld dat door de dominantie van het politiek-primaatdiscours nogal eens over het hoofd wordt gezien.

4.4 Spelers binnen het politieke domein

Als centrale spelers in het hier onderzochte politieke domein komen de minister (4.4.2) en hetparlement (4.4.3) in deze paragraaf uitgebreid aan de orde. Observaties en evaluatiesbetreffende subnationale politici zijn geïntegreerd in de inleidende subparagraaf (4.4. l).123

4.4.1 Het politieke domein in vogelvlucht

De centrale politiekGevraagd naar de rol van de politiek ten aanzien van infrastructureel beleid, zegt de voormanvan de Nederlandse bouwers, Brinkman, het volgende: "Dat is zorgelijk. Het is allemaal zochaotisch geworden. Het is praten, praten, praten. Bij het NVVP, maar ook op andereterreinen. We hebben toch niet voor niets een overheid? We hebben plan na plan gekregen mettelkens nieuwe criteria en nieuwe ambities. De politiek hakt geen knopen door; er wordt telang gepraat. Hoe lang praten we nu al niet over bijvoorbeeld de Betuwelijn en over de files?

83

Page 88: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Natuurlijk moetje accepteren dat de democratie erover praat. Natuurlijk is het zo dat overheiden samenleving steeds meer verstrengeld raken. Maar het is overdreven om over elkevierkante meter een politiek debat te houden. Soms moeten nu eenmaal beslissingen wordengenomen"

In een artikel getiteld 'infrastructuur en het primaat van de politiek' is ook Tromp124 kritischover de rol van de politiek, maar dan om een iets andere reden. Waar Brinkman eenuitgesponnen (en ineffectief) praatcircus ziet, signaleert Tromp een zwak en nagenoegafwezig (evenzeer ineffectief) politiek debat. De officiële politiek (Kamer en ministers) speeltvolgens hem slechts een marginale rol bij infrastructurele besluitvorming. De werkelijkepolitieke beslissingen worden buiten de publieke organen van de democratie genomen. Hierbijzijn volgens hem twee factoren van belang. De ene factor is de neergang van politieke partijenals instituten die op basis van politieke beginselen concepties ontwikkelen over de inrichtingvan Nederland, en daarvoor aandacht en steun trachten mobiliseren. De andere factor is deaanwezigheid van een algemeen ideologisch klimaat waarin politieke keuzes wordenvoorgesteld als een technische of een economische noodzaak, waaraan politici niet durven tetornen.

Minister Netelenbos is het levende bewijs van de stelling dat de officiële politiek niet inalle opzichten een marginale rol speelt bij infrastructurele besluitvorming, en daarmee ook delevende falsificatie van Tromps algemene marginaliseringsthese. Op één punt sluit ze zich welaan bij zijn analyse. Ook zij signaleert een beduchte en voorzichtige houding bij nationalepolitici als het gaat om verkeers- en vervoersbeleid. Zij wijst op de politieke gevoeligheid vanhet onderwerp onder grote lagen van het (kiezers)volk. In het kamerdebat over de Perspectie-vennota zegt ze het als volgt: "Waarom tonen politici - ik spreek mezelf ook aan - in dit soortdebatten zo weinig moed? Ik denk dat dit voor een deel komt doordat men bang is (...) degunst van de kiezer te verliezen."

In een studie naar 'verdeelde macht' in Nederland stelt Peters dat de planologische sectorin Nederland een bijzondere is als het gaat om de rol van de politiek.125 Peters ziet'marginalisering van de politiek' niet als algemeen verschijnsel, maar wel als een verschijnseldat optreedt bij interactieve beleidsvorming in de planologische sector. Bij besluitvormingconform de PKB-procedure wordt de relevante besluitvorming sterk naar voren - naar hetdomein van de ambtelijke voorbereiding - gehaald. Op dit terrein is de macht van ambtenarenvolgens Peters nog groter dan gewoonlijk het geval is. Tegen de tijd dat met name hetparlement aan de beurt is, is er nog weinig ruimte over om de Planologische Kernbeslissingop wezenlijke punten te wijzigen.126

De decentrale politiekWat voor nationale volksvertegenwoordigers geldt, geldt voor subnationale volksvertegen-woordigers nog sterker. Bij de voorbereiding van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplanis hun betrokkenheid gering, en voorzover aanwezig vooral volgend. De onderhandelingenworden gevoerd door een beperkt aantal vertegenwoordigers van de (koepels van) provincies,gemeenten en kaderwetgebieden. De tegenspelers van de subnationale onderhandelaars vragenzich soms af hoe de complexe bestuurlijke achterbannen ooit gerepresenteerd en gebondenkunnen worden door die enkele vertegenwoordigers. In de praktijk levert dat weinig grote

84

Page 89: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

complicaties op.127 Volgens een subnationale gesprekspartner heeft dat te maken met hetgegeven dat de subnationale overheden een monistisch stelsel en een collegiaal bestuursmodelkennen. Raden en Staten laten zich eerder binden aan een bepaalde onderhandelingsstrategiedan de Tweede Kamer, die veel langer onduidelijkheid laat bestaan over de aanvaardbaarheidvan een bepaalde lijn.

Subnationale politici die een actieve, medescheppende rol spelen bij de voorbereiding vanhet NVVP zijn bijna uitsluitend executieve politici: bestuurders, portefeuillehouders. In hettraject naar de Perspectievennota hebben ze zitting in de bestuurlijke begeleidingsgroep. Hettraject na de Perspectievennota wordt niet aangedreven door zo'n interbestuurlijke motor. Dittraject wordt meer bepaald door interbestuurlijke onderhandelingen, waarbij de bestuurdersvan de stadsregio's aan de onderhandelingstafel plaatsnemen. Interbestuurlijke gremia als hetNationaal Verkeer en Vervoersberaad en het Interbestuurlijke Platform fungeren in dit trajectmeer als klankbord dan als motor.

Refererend aan de stijlentypologie van Schouw en Tops128 kan men stellen dat de rol vande (bestuurlijke) manager het meest opvalt bij de subnationale politici die betrokken zijn bijhet NVVP-proces, gevolgd door de rol van verbinder. Voor externe partijen zijn desubnationale bestuurders moeilijk te onderscheiden van (top)ambtenaren; het beeld van debestuurlijke 'superambtenaar' dringt zich op. Politiek leiderschapskenmerken worden nietsterk geaccentueerd; gezien hun positie als linking-pin tussen bestuurslagen en hun functie alsonderhandelaar voor pluriforme achterbannen de capaciteiten van de bestuurlijke makelaarbij deze actoren van groter belang.

Weinig waardering is er voor het gegeven dat de vertegenwoordiging van de decentralebesturen in de relevante gremia nogal wisselend is. Voor een proces waarin gemeenschappelij-ke beeldvorming belangrijk is, is dat nadelig. De meeste wisselingen dezen zich bij gemeentenen kaderwetgebieden voor; bij de provincies was meer continuïteit in de vertegenwoordiging.Een ander veelgehoord kritiekpunt betreft de discrepantie tussen 'claimen' en 'leveren'. Debestuurders van de decentrale overheden wilden decentralisatie en interbestuurlijkesamenwerking, maar het produceren van een gemeenschappelijk voorstel hiervoor bleekuitermate lastig. Uiteindelijk is dan ook gekozen voor een decentralisatiebeleid dat doorverschillende decentrale partners verschillend wordt gewaardeerd: de provincies en dekaderwetgebieden zijn er mee ingenomen, maar de gemeenten zijn er, bij monde van de VNG,scherp op tegen.

4.4.2 De minister en het interactieve proces

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is en blijft in het NVVP-ontwikkelingsproces decentrale, spelbepalende organisatie. De these van de 'verplaatsende politiek' ten spijt, is enblijft de minister in dit proces de centrale, spelbepalende actor. Met het vorderen van de tijd,en het toenemen van de druk op het proces, neemt de betrokkenheid van de minister toe, totdatop het eind zelfs van tight control kan worden gesproken. Hoe kiest een minister in zo'nbeleidsontwikkelingsproces positie? Welke spanningen en dilemma's doen zich daarbij voor?

85

Page 90: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Welke patronen en mechanismen van nationale beleidsvorming - boven de individueleminister uitstijgende insituties - spelen daarbij een rol?

Duale benaderingDe minister reflecteert de uiteenlopende krachten en spanningen die haar werkveldkenmerken. De twee rationaliteiten die in het raakvlak van politiek en interactief bestuurbijeen komen (zie ook hoofdstuk 2) hebben hun weerslag op het ministerschap dat rond deNVVP-casus wordt aangetroffen. De ene rationaliteit, die van het staatsrecht en deparlementaire democratie, richt de focus op ministeriële verantwoordelijkheid en politiekprimaat. Veel spraakmakende politici, menig ambtenaar en ook relatief veel journalisten zijnhierop gespitst. De andere rationaliteit, die van de interactieve bestuurspraktijk, richt de focusop gedeelde verantwoordelijkheid en interactiviteit. Verschillende partners in het overleg, enverschillende procesdeskundigen, zijn hier op gespitst. De minister toont rond deze casus eenduale benadering, waarbij elementen van beide rationaliteiten, in mettertijd verschillendemengverhoudingen, met elkaar worden gecombineerd. De minister operereert enerzijdsleidend en besturend; anderzijds communicatief en verbindend. Van meet af aan heeft deeerste kant (de decisionistische) de overhand, hoewel de tweede kant (de interactieve) in deloop van het NVVP-proces steeds meer naar voren komt, en wel op een zeer specifieke wijze.

Het gaat niet zonder slag of stoot maar uiteindelijk ontwikkelt de minister, vooral via debypass van het BoR, een specifieke manier van omgaan met de spanning tussen interactievebeleidsvorming en politiek primaat. Werkendeweg ontwikkelt minister Netelenbos een notievan interactief beleid die kan worden samengevat als "onderhandelend besturen engeregisseerd draagvlak ontwikkelen voor Paars beleid." Het gaat om een soort 'derde weg'tussen decisionisme en interactiviteit, die in het huidige politieke klimaat kennelijk gedijt, endaarom nadere beschouwing en ontleding verdient.

Het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet voorziet de invoering van rekeningrijden.De minister ziet dit van het begin af aan als een cruciale politieke opdracht: opeenvolgendeministers van Verkeer en Waterstaat hebben er al op aangestuurd, en nu moet het er maareens echt van komen - zeker nu het ook aansluit bij een typisch paarse beleidsfilosofie('mobiliteit mag, maar dan moet er wel een redelijke prijs voor worden betaald'). De grotevastberadenheid waarmee de minister zich aanvankelijk op de tolpoortenvariant van hetrekeningrijden richt roept veel weerstand op. Door critici wordt ze beticht van een'dogmatisch' en 'heilig geloof' in een vorm van rekeningrijden die te veel negatieve ofaverechtse effecten zou oproepen; zij vinden dat de minister te weinig naar hun argumentenluistert en teveel op een koers van afdwingen en doordrukken zit. Na de grote publieksac-ties van 1999 kiest de minister voor een nieuwe strategie, waarin onderhandelingen met devier stadsregio's, en later ook met andere spelers in het spel, centraal staan. In feite maaktze van de 'nood' een 'deugd': van een mission impossible wordt rekeningrijden eenruilmiddel en pressiemiddel in een strategie van onderhandelend besturen. Dat dat op hetniveau van de praktische politiek tot opmerkelijke resultaten leidt, hebben we eerder algezien. Tegen de stroom en de verwachting in worden package-deals ontwikkeld. Onderregie van het ministerie wordt hiervoor draagvlak gezocht onder, achtereenvolgens, de

86

Page 91: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

relevante bestuurlijke partners, de relevante maatschappelijke partners en de relevantepolitieke partners. Dat is een interactief proces, maar wel een centraal-geregisseerdinteractief proces: geen proces van 'roept u maar', maar één van gericht zoeken naarvoldoende draagvlak; hoe breder hoe beter, maar voor een minimal winning coalition doetmen het ook.

De minister krijgt voor deze benadering lof toegezwaaid vanuit een aanzienlijk deel van deomgeving. In paragraaf 3.4.5. hebben we reeds verslag gedaan van de voor de minister'warme' publicitaire zomer van 2000. De teneur van de loftuitingen is eenvoudig samen tevatten als 'dat heeft ze toch maar voor elkaar gekregen' (het leek weer niet te gaan lukken metrekeningrijden, en nu komt het er toch binnen een breed pakket aan maatregelen). Nietiedereen had er meteen fiducie is, maar uiteindelijk lijkt minister Netelenbos vanuit hetperspectief van Verkeer en Waterstaat 'de juiste minister op het juiste moment': niet zozeerals een 'visionaire verkeers-en vervoersexpert' maar bovenal als een behendige 'politiekeloods', die reeds eerder geformuleerde visies en concepten op een gedecideerde manier doormoeilijke wateren weet te loodsen. Politieke intuïtie en overlevingsdrang - talent voor hetzoeken naar doorwaadbare plekken en narrow escapes - zijn daarbij van belang gebleken. Methaar specifieke benadering van interactieve beleidsvorming lijkt ze de voorstanders van deoperatie 'herstel politiek primaat' op hun wenken te bedienen.

De operatie 'herstel politiek primaat' vindt in minister Netelenbos een bijzondere exponent.Ze laat zich kennen als een minister die zich in tijden van interactieve beleidsvorming nietwil laten wegdrukken naar de zijlijn.129 Ze laat niet alleen duidelijk zien dat ze er is,anderen weten ook dat ze er is. Als ze bij een bepaald overleg niet lijfelijk aanwezig isvoeren deelnemers aan het overleg "de minister" toch op om hun argumenten kracht bij tezetten: een treffend voorbeeld van 'afwezige aanwezigheid'. Hiermee wordt gedoeld op hetverschijnsel dat bij (interactieve) besluitvorming niet direct aanwezige politici vaak weldegelijk virtueel aanwezig zijn met hun ideeën en voorkeuren.

Contradicties en spanningenIn de duale benadering van de minister zijn onvermijdelijk ook contradicties en spanningeningebouwd. Minister Netelenbos benadrukt meer dan eens dat in deze tijden geen deugdelijknationaal verkeers-en vervoersbeleid kan worden gemaakt zonder de steun en medewerkingvan uiteenlopende partners. Tegelijkertijd benadrukt ze dat niemand anders dan zij debetreffende beleidsdocumenten in de politieke arena moet kunnen verdedigen, en dat ze nietsin die documenten wil hebben wat ze niet kan verdedigen. Meer dan de vorige minister vanVerkeer en Waterstaat, onder wie het NVVP-proces is gestart, wil ze controle houden overhet beleidsontwikkelingsproces; ze wil alles weten en beheersen.130 In haar specifiekebenadering van interactieve beleidsvorming blijft er een duidelijk spelbepalend centrum in debesluitvorming, en daarmee bevindt ze zich op gespannen voet met invloedrijke beschouwing-en over interactieve beleidsvorming in een netwerk-achtige setting (zie paragraaf 2.2.1).

In minister Netelenbos' benadering van interactieve beleidsvorming wordt de scherpe enéénzijdige interventie in het beleidsontwikkelingsproces niet geschuwd. Zelfs in de

87

Page 92: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Perspectievennota - ooit bedoeld als een relatief open verkenning van wenkende perspectieven- wilde ze niets geschreven zien wat ze niet zelf voor haar rekening kon nemen. In devoorbereidende Contourenschets, die volgens haar de verkeerde kant opging, is fors geschrapt.Na die ervaring wil de minister geen stuk ongezien de deur uit laten gaan. Met de 'rode pen'oefent ze tight control op het beleidsontwikkelingsproces uit. Als een stuk te lang en te lijvigis, zoals het concept-Beleidsvoornemen NVVP, dan moet het huiswerk opnieuw wordengedaan. De ministeriële ingrepen worden op het moment niet altijd gewaardeerd, maarachteraf worden ze toch ook opvallend vaak begrepen: "die Contourenschets was ook nog nietrijp," zegt de één; "het concept-Beleidsvoornemen was ook wel erg lang, en vergeven vanhobby-isme," zegt de ander.

In een magazine voor haar sector131 vertelt minister Netelenbos meer over de achtergrondvan haar benadering: "Experts kunnen veel, maar of ergens een brug of tunnel moet wordengebouwd is niet alleen aan de ambtenaren. Dat is een politieke keuze." Besturen is beslissenbij minister Netelenbos. "Hier zijn de nota's vaak taaie stukken tekst waar je doorheen moetworstelen, terwijl ze juist duidelijkheid moeten verschaffen (...) En dan zie ik de betreffendenota liever een keer in de conceptfase, dan dat ik op het einde van de rit het document moetterugsturen naar de auteur (...) Die kan beter halverwege het proces even bij mij aankloppen.Want keuzes zijn nooit neutraal, die hangen samen met hoe je aankijkt tegen de samenlevingen het belang van bepaalde zaken. Dat luistert heel nauw. En daarin kiezen is nu juist de taakvan de politicus. Daar ben ik voor ingehuurd."

Gedecideerd interveniëren blijft niet beperkt tot het NVVP-project. Ook bij Schiphol, deTweede Maasvlakte en de Betuwelijn zien we een minister die niet terugschrikt voor deinterventie en het risico daarvan. Twee weken nadat ze de instelling van het TOPS-overleg- een tijdelijk overlegplatform voor de luchthaven Schiphol - heeft aangekondigd, meldtde minister dat het kabinet 'met de benen op tafel' over Schiphol heeft gesproken, en datSchiphol mag doorgroeien naar 600.000 vluchten. Boze reacties van de milieubewegingen collega-minister Pronk volgen. Terwijl het PMR - het min of meer interactieve ProjectMainport Rotterdam - nog loopt spreekt de minister de wens uit dat de Tweede Maasvlakteer komt, en wel mede gefinancierd door het bedrijfsleven. Kort daarop meldt ze dat hetkabinet een besluit heeft genomen over de Tweede Maasvlakte, wat door milieuministerPronk wordt ontkend. In september 1999 twijfelt de minister tegenover een journalist vanDe Gelderlander hardop aan het nut van de Noordtak van de Betuwelijn. Premier Kok zegtdat minister Netelenbos voor haar beurt praat; dat het nog geen uitgemaakte zaak is. "Eenminister hoeft niet altijd met een plakker op de mond te lopen," is de reactie van ministerNetelenbos, via Radio Rijnmond dit keer.

Scherp interveniëren en sturend optreden in een beleidsontwikkelingsproces kan nuttig ennodig zijn; het risico is wel dat relevante partijen in de omgeving - partijen die men later weernodig heeft - van het proces vervreemden. Bij de voorbereiding van het NVVP was dit risicozeker aanwezig maar is het uiteindelijk toch redelijk beheersbaar gebleken. De bestuurlijkepartners, het bedrijfsleven, de milieubeweging, de Tweede Kamer: al deze partijen dreigdenop enig moment van het proces te vervreemden. Dat dat uiteindelijk binnen de perken is

88

Page 93: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

gebleven heeft alles te maken met het feit dat de ministeriële interventies mettertijdtendeerden naar een onderhandelingsbenadering: een benadering waarin naast het gedecideer-de spel van de minister ook het spel van andere partijen een kans kreeg.

De onderhandelingsbenadering die zich heeft ontwikkeld kent overigens ook de nodigecontradicties en spanningen. Bij deze benadering is de focus sterk gericht op het verwervenvan steun en draagvlak voor het beleid, vooral voor het deel dat daar nog niet van verzekerdis: het rekeningrijden. De focus is veel minder gericht op het ontvangen en verwerken vankritiek. De kritiek van meerdere partijen tegen de gekozen variant van het rekeningrijdenwordt eerder 'uitonderhandeld' dan 'uitgediscussieerd'. Het gevolg is dat de kritiekonverminderd aanwezig blijft, en de steun nogal contingent is. De eerdere tegenstanders zijn'overgehaald' - en dat is beter dan 'overruled' - maar ze zijn niet 'overtuigd'. Bij rekeningrij-den geldt voor veel bestuurders: 'we'rejust in itfor the money'. Ze zijn niet geïnvolveerd inmeer dan instrumentele zin.

De onderhandelingsbenadering impliceert een zekere mate van responsiviteit enomgevingsgerichtheid. Minister Netelenbos hecht van meet af aan veel belang aantrendstudies. Bij het ontwikkelen vanpackage-deals - het inschatten van pijnpunten, belangenen mogelijke koppelingen - komen deze goed van pas, evenals bij het ontwikkelen van deeigen koers. Minister Netelenbos zeilt, zo zei ze in debat met de Kamer, graag scherp aan dewind - en dat kan alleen als ze de wind ook scherp in de gaten houdt. Ze wil zoveel mogelijkeen eigen koers varen, maar niet tot het uiterste. Als de tegenwind te hard en hardnekkig is,is ze in staat en bereid om het over een andere boeg te gooien. Dat kan duiden op eenresponsieve en 'lerende' benadering. De contradictie doet zich echter voor dat de minister daarweinig zicht op geeft - anderen daar weinig deelgenoot van maakt. In de Haagse context is datook lastig. Waar het primaat bij de minister wordt gelegd, wordt responsiviteit al snel alszwakte bestempeld. De logica van de parlementaire democratie en verslaggeving ('de ministerheeft het primaat') verdringt dan alras de logica van de interactieve bestuurspraktijk ('deminister kan niet zonder anderen').

Bij de gekozen benadering van interactieve beleidsvorming (onderhandelend besturen engeregisseerd draagvlak ontwikkelen voor paars beleid) is communicatie van centraal belang.De minister hecht er veel belang aan, zoals de nadruk op een 'communiceerbaar NVVP'bewijst. Daarbij moet worden opgemerkt dat het 'zenden' van boodschappen veel aandachtkrijgt - soms zelfs in die mate dat het communiceren in de tweezijdige zin van het woorderdoor onder druk komt te staan. In dit verband wordt steevast de onderwij s-achtergrond vande minister naar voren gehaald, ook door de minister zelf. In een interview vertelt ze dat zebewust gebruik maakt van onderwijsmethoden om haar attentiewaarde te verhogen.132 Het zijnjuist deze onderwijsmethoden, gevoegd bij een zekere expressieve scherpte,133 die detweezijdige communicatie rondom het NVVP in wording - en dan vooral het beprijzendaarbinnen - aanvankelijk bemoeilijken.

Met de keuze voor de onderhandelingsbenadering wordt veel goedgemaakt, maar eenmaalontstaan kan de spanning op het punt van de communicatie nooit helemaal wordenweggenomen. Vooral in het politieke arena is de spanning hardnekkig - wordt ze tot op zekerehoogte ook gecultiveerd. "Ze neemt vaak een schooljufachtige houding tegenover ons aan,"zegt kamerlid Leers (CDA), en menigeen zegt het hem aanvankelijk na.134 Bij interactieve

89

Page 94: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

beleidsvorming wordt met Jan en Alleman gesproken, maar naar de Kamer luistert de ministerslecht, zegt Hofstra (VVD). "Ze heeft haar mond vol over interactief beleid, maar in de relatiemet de Kamer en het bestuurlijk veld merk ik daar weinig van," meent Giskes (D66).135 Overhet kamerdebat van 21 juni 1999, over de Perspectievennota-NVVP, heerste groteontevredenheid onder de betrokken politici: de kamerleden waren ontevreden over deopstelling van de minister; de minister meende "geen enkele nieuwe suggestie" te hebbengehoord. Ook later (zie vooral de Kamerdebatten over het BoR in juni en september 2000)blijkt de communicatie tussen minister en kamerleden - en tussen kamerleden onderling -moeizaam te verlopen. Behalve met de rol en positie van de minister heeft dat ook veel metde rol en positie van de Tweede Kamer te maken.

4.4.3 Het parlement en het interactieve proces

De rol van Tweede Kamerleden bij de voorbereiding van het NVVP wordt over het algemeenomschreven als afwachtend en reactief. De betrokkenheid van Tweede Kamerleden isselectief. De voornaamste interactie met het NVVP-proces is het kamerdebat over dePerspectievennota (21 juni 1999) en de daarop voorbereidende hoorzitting (14 april 1999).Tegen het einde van het proces, in de loop van 2000, reageert de Tweede Kamer verschillendekeren (zie de debatten in juni en september) op de inzet van ruilmiddelen van ministerNetelenbos in het Bereikbaarheidsoffensief (feitelijk een bypass bij de N VVP-procesgang).Formeel spreekt de Tweede Kamer zich pas uit over het NVVP als het definitieve kabinets-standpunt is geformuleerd: dat is na de zomer van 2001. vier jaar na de start van hetbeleidsvormingsproces.

De Tweede Kamer manifesteert zich bij de voorbereiding van het NVVP, evenals bij veelandere besluitvormingsprocessen in de ruimtelijke sfeer, als een afwachtende macht - eenmacht die zich op het laatste moment in toetsende zin wil uitspreken. De ruimte voor finaletoetsing is echter vaak klein, zeker bij interactieve beleidsvorming. Als tussen een ministerieen haar bestuurlijke en maatschappelijke omgeving in een langdurig proces een gecompliceerdcompromis is uitonderhandeld, dan is het voor de volksvertegenwoording buitengewoon lastigom daar nog iets aan te veranderen. Kamerhandelingen kunnen dan makkelijk het karakter van'nakaarten' krijgen. Bij het NVVP-proces zien velen, waaronder veel kamerleden, datverschijnsel optreden. Dat gaat gepaard met een diepgevoeld onbehagen, mede omdat deverwachtingen omtrent de rol van de Tweede Kamer hooggespannen blijven. Velen zijnnamelijk van mening dat de Tweede Kamer bij interactieve beleidsvorming het laatste woorddient te behouden, maar velen zien tegelijkertijd dat dat met complicaties en tekortkomingengepaard gaat.

Bij de min of meer interactieve beleidsvorming over de Tweede Maasvlakte en Schipholspeelt het parlement ook een reactieve rol. In haar studie over 'verdeelde macht' inNederland beweert Peters dat een dergelijke, zeer selectieve rol van het parlementkenmerkend is voor de planologische sector.136 Volgens Peters is het parlement in algemenezin niet machteloos, maar in de planologische sector is de macht van het parlement wel

90

Page 95: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

minimaal. Er zou slechts sprake zijn van negatieve invloed achteraf. Ze zoekt eenverklaring in de kennisachterstand die in deze specialistische sector onvermijdelijkaanwezig is, en in de PKB-procedure die ambtenaren op dit terrein een extra grotevoorsprong op kamerleden zou geven. Interactieve beleidsvorming zorgt ervoor datindividuele en partijpolitieke 'scoringskansen' voor kamerleden nog eens extra wordenverkleind.

OnbehagenConform de PKB-procedure komt de Tweede Kamer pas goed in beeld na de vaststelling vanhet Beleidsvoornemen NVVP door het kabinet, en na het doorlopen van de formele eninformele inspraak. In dit licht bezien is het niet vreemd dat velen de betrokkenheid van deTweede Kamer bij de totstandkoming van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplanbeschrijven in termen van 'nakaarten'. De belangrijkste uitzonderingen op dit patroon doenzich voor in het voorjaar van 2000, als de woordvoerders van de coalitiefracties tijdelijk'meekaarten' bij de herziening van het regeerakkoord, en in de zomer van 1999, wanneer hetrekeningrijden onder druk van de VVD-fractie, en geholpen door de publieksacties, tot eenbeperkte praktijkproef wordt gereduceerd. Het gaat hier overigens ook om reagerend enremmend optreden ten aanzien van onderdelen van een brede, reeds in gang gezettebeleidsstroom. Het betreft bovendien slechts de woordvoerders van de coalitiefracties.Uitingen van onbehagen klinken dan ook het duidelijkst bij de oppositiefracties, maar nietalleen daar.

In het Kamerdebat van 7 juni 2000 hekelt Van der Steenhoven (Groenlinks) "de Paarsebestuurscultuur, een cultuur van eerst overleggen met de wegenlobby, binnen decoalitiepartijen de zaak dichttimmeren en dan pas een debat voeren in de Kamer." Inhetzelfde debat signaleert Reitsma (CDA) dat de Bereikbaarheidspakketten tot stand zijngekomen na "veel gepraat" met externe partners en Torentjesoverleg binnen de coalitie.Maar, zo zegt hij: "De Kamer wenst evenveel tijd, aandacht en invloed, anders is dit hetzoveelste voorbeeld van een dichtgetimmerd compromis in de coalitie." Kijkend naar hetBoR in wording vreest Bakker (D66) dat de Kamer geconfronteerd wordt met eentotaalpakket waartegen ze alleen maar ja of nee mag zeggen: "Als de Kamer alleen maarmag slikken, blijft ons dat in de keel steken."137 "De minister (...) maakt het ons nietgemakkelijk om erachter te komen op welk moment de Kamer daadwerkelijk over hetdefinitieve plan kan debatteren," zegt Giskes (D66) in het Kamerdebat van 28 juni 2000.En waar dan nog over gedebatteerd kan worden is ook onduidelijk. Dat wreekt zich in detumultueuze discussie in de Tweede Kamer op 26/27 september 2000. Eerder hebben wegezien hoe groot het onbehagen op het Binnenhof dan is. Achter specifieke uitingen vanonbehagen als deze zit een algemener patroon. Het gaat niet om een incident, maar eerderom een cultuur van onbehagen die zich parallel aan de opkomst van interactievebeleidspraktijken lijkt te ontwikkelen.In het bredere patroon past ook het kamerdebat over de Perspectievennota-NVVP van 21juni 1999. Dit kamerdebat is interessant omdat het voor de Tweede Kamer de eerstemogelijkheid vormde tot 'meekaarten' op een meer proactieve wijze. Van de functies die

91

Page 96: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

in de literatuur over de rol van de politiek in interactieve beleidsvorming vaak wordenaangedragen ('metasturen', kaders stellen, proces bewaken en faciliteren) was in hetkamerdebat echter weinig te merken. Voor metasturen en kaders stellen was het eigenlijkal te laat; de cruciale, funderende beslissingen waren al lang gemaakt. Voor bewaken enfaciliteren van het proces was betrekkelijk weinig aandacht. In plaats daarvan werd relatiefveel aandacht besteed aan noties van ofwel algemeen verkeersplanologische aard ofwelspecifiek verkeerstechnische aard. Beide pasten eigenlijk niet goed bij de tussenfase waarinhet proces op dat moment zat. De algemene noties kwamen als mosterd na de maaltijd. Vande gedetailleerde noties vond menigeen dat ze meer in een latere fase, en bij subnationaleen implementerende overheden, thuishoorden.

OnzekerheidZoals de Tweede Kamer de beleidsvorming rond het NVVP van afstand volgt, zo volgen debeleidsmakers de Tweede Kamer ook van afstand. De 'oekaze van Kok' (kamerleden enambtenaren dienen geen directe betrekkingen te onderhouden, anders dan via de minister)draagt ertoe bij dat beleidsambtenaren de Kamer vooral indirect volgen. Van ambtelijke zijdewordt enkele malen een analyse gemaakt van het politieke klimaat, gebruik makend vaninterviews in de media, openbare debatten, publieke spreekbeurten en dergelijke. Eenbelangrijk kamerdebat, zoals het debat van 21 juni 1999, wordt uitgebreid 'gelezen' engereconstrueerd door ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Die lezingwordt langs mondelinge en schriftelijke weg weer doorgespeeld naar de partners in hetNVVP-proces.

Omdat andere actoren met argusogen naar de Kamer kijken kan de Kamer langs indirecteweg, via de anticiperende activiteiten van anderen, wel degelijk invloed uitoefenen. DeKamer heeft potentiële invloed als 'afwezige aanwezige': afwezig bij de meeste stappenin het proces, maar toch aanwezig als 'dreigende' macht op de achtergrond. In de praktijkblijkt de dreigende macht op de achtergrond vooral neer te komen op remmende macht. Datblijkt duidelijk bij het onderwerp rekeningrijden: de minister en haar ambtenaren wilden'doorpakken' op dit onderwerp; onder druk van de Kamer is het onderwerp ingebondendoor condities en voorwaarden. De belangrijkste inperking (rekeningrijden werd eenbeperkte praktijkproef) is tot stand gekomen onder druk van een virtuele kamermeerder-heid: grote delen van de oppositie waren tegen; coalitiepartner VVD wilde eerst proevenvan effectiviteit zien; de minister trok daaruit haar conclusies.

Als 'dreigende' macht op de achtergrond wordt de Tweede Kamer niet zozeer als een teverwaarlozen factor gezien. De Kamer wordt eerder als een moeilijk te volgen, onzekere en'onberekenbare' factor beschouwd. Rond de Tweede Kamer bestaan onduidelijkheden dieonder een brede kring van betrokkenen als ongewenst worden ervaren. "In zo'n proces is hetzoeken naar het tijdstip dat de Kamer haar opvattingen mag uitspreken. Daar zijn geenduidelijke afspraken over. Welke vrijheid krijgt de minister van de Kamer?" zegt Brinkmanvan het AVBB. Met andere woorden, wat zijn de afspraken die je met de minister en hetministerie maakt waard? Hoe hard kunnen ze, gezien de positie van de Tweede Kamer, zijn?

92

Page 97: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Uit de interviews komt een patstelling naar voren. Deelnemers aan interactieve beleidsvor-ming willen veel vroeger duidelijkheid omtrent de positie van de Tweede Kamer dan TweedeKamerleden geneigd en bereid zijn te geven. Kamerleden willen zich niet voortijdig binden.Ze houden het liefst hun kruit droog en hun handen vrij tot het moment van de finalekamerbehandeling. Ingewijden stellen dat het niet opportuun is voor een kamerlid om zichvoortijdig uit te spreken. Daarmee zou het kamerlid zijn eigen positie, verbonden aan hetmythische moment van de finale kameruitspraak, drastisch verzwakken. Betrokkenen in hetbeleidsontwikkelingsproces voelen zich daar wel onbehaaglijk bij. In hun ogen is de TweedeKamer een vreemd fenomeen: de Kamer neemt de definitieve besluiten, maar in debeleidsontwikkeling is de Kamer slechts zeer selectief betrokken (lokale en provincialepolitici komen feitelijk veel meer in beeld). In het interactieve (onderhandelings)proceskunnen met veel partijen afspraken worden gemaakt, behalve met de Kamer. In de woordenvan een nauw bij het NVVP-proces betrokkene: "Kamerleden houden zich alle rechten voor."Ze willen hun kaarten pas op het laatste moment uitspelen; tot die tijd laten ze zich niet ofnauwelijks in de kaart kijken.

"De Tweede Kamer is een onberekenbare factor, waar je af en toe met angst en beven naarkijkt," zegt één van de betrokken subnationale bestuurders: "Je moet altijd afwachten of deKamer niet door de gemaakte afspraken heen fietst. Kamerleden zijn natuurlijk ook maarmensen. Die willen ook een verhaal kunnen vertellen als ze het land ingaan. Maar als je dannaar de mate van detail kijkt, dan zijn het soms net gemeenteraadsleden." Ook Van Grondelle,medewerker van Natuur en Milieu is van mening dat de Tweede Kamer zich, vooral bij debehandeling van de Perspectievennota, te veel in details heeft verloren en te weinig aandachtheeft gehad voor noodzakelijke cultuurveranderingen op maatschappelijk en politiek-bestuurlijke vlak. Volgens Van den Biggelaar, voorman van Natuur en Milieu, is de TweedeKamer veroordeeld tot schermutselingen in de marge door het opstellen van gedetailleerderegeerakkoorden, die de beleidslijn voor de komende regeerperiode in sterke matedichttimmeren.I38

Het zijn observaties en evaluaties die passen in een bredere stroom van zorgelijkebeschouwingen over de rol van de Tweede Kamer in tijden van interactieve beleidsvor-ming. Van alle politieke actoren lijken kamerleden de meeste moeite te hebben om mee tegaan in deze tijden. Reagerend op het roemruchte essay van ex-minister Peper vraagt ex-politicus Van Dam zich af waarom Peper geen woorden aan het parlement besteedt, want:"als er nu een instelling is die het politieke proces heeft laten verloederen en verantwoorde-lijkheden zoekmaakt dan is het wel de volksvertegenwoordiging."139 De Tweede Kamerzou zich teveel bezighouden met trivialia en te weinig met fundamentele zaken. In hetspoor van D66-fractievoorzitter De Graaf wordt veel gesproken en geschreven over deopkomst van de 'incidentenpolitiek' en de 'emotiek', die kenmerkend zouden zijn voor de'mediacratie'.140 Deze kortademige, op media-hypes reagerende politiek zou een meerzinvolle politiek sturing in de weg staan.

93

Page 98: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

OnverstoorbaarheidDe voor dit onderzoek geïnterviewde kamerleden gaan slechts in beperkte mate mee in dekritiek op het functioneren van de Tweede Kamer. Ze zijn het over het algemeen wel eens metde opvatting dat de betrokkenheid van de Kamer bij het NVVP-proces selectief en beperkt is.Reitsma (CDA) vindt dat dat ook zo hoort. "De Tweede Kamer heeft geen rol in hetpoldermodel." Van der Steenhoven (Groenlinks) vindt dat de bijdrage van de Tweede Kamerveel sterker had moeten zijn, en ook eerder had moeten worden geleverd. De overigegeïnterviewde leden van de vaste kamercommissie zitten daar tussenin. Een dualistische visieop de parlementaire democratie (de regering regeert, de Tweede Kamer controleert;kamerleden moeten niet op de stoel van de minister of van de ambtenaren gaan zitten;eindafwegingen worden in de Kamer gemaakt) wordt daarbij gecombineerd met de opvattingdat de minister beter naar de Tweede Kamer moet luisteren. De kamerleden wensen eenonverminderd selectieve ('we kunnen niet overal aan meedoen'), maar beter doorwerkendebijdrage te leveren aan de beleidsontwikkeling.

Al met al zijn rondom het NVVP-proces weinig 'nieuwe vormen van parlementairepolitiek' te ontwaren. De enige relatief nieuwe vorm van parlementaire politiek kan wordengevonden in de hoorzitting (of ronde-tafelbijeenkomst) met bestuurlijke en maatschappelijke'stakeholders' van 14 april 1999 (vooruitlopend op het kamerdebat over de Perspectievenno-ta). De kamerleden zijn redelijk goed te spreken over deze vorm van interactie, maar van eenbreed elan voor een zoektocht naar 'nieuwe vormen van parlementaire politiek', die wellichtbeter aansluiten bij deze tijden van interactieve beleidsvorming, is zeker geen sprake. In hetonderzoek zijn de kamerleden gevraagd naar kansrijke nieuwe vormen van parlementairepolitiek (de thematiek die in hoofdstuk 5 verder wordt uitgespit). Het onderwerp bleek nietcentraal in de aandacht, en niet hoog op de prioriteitenlijstjes, te staan.

Volgens ex-kamerlid Jeekel beperkt de onverstoorbaarheid zich niet tot de vastekamercommissie voor Verkeer en Waterstaat. Hij schrijft dat de meeste huidige politici nietalleen geen belangstelling voor nieuwe interactieve methoden van beleidsvorming hebben,maar bovendien ook doen alsof ze niet bestaan.141 Er zijn overigens wel uitzonderingen.Het PvdA-kamerlid Duivesteijn, bijvoorbeeld, ziet wel degelijk nadelen aan de huidige,reactieve parlementaire praktijk, die de politiek tot de "bezemwagen" veroordeelt.142 Met'zijn' kamercommissie (voor Ruimtelijke Ordening) heeft hij dan ook pogingen in het werkgesteld om de bezemwagen voor te zijn. Relatief vroeg tijdens de voorbereiding van deVijfde Nota Ruimtelijke Ordening heeft deze kamercommissie een document vervaardigd('Notie van Ruimte'), dat in de gedachtenontwikkeling een belangrijke, sturende rol heeftgespeeld. Bij de voorbereiding van het NVVP is de proactieve (niet reactief-remmende)doorwerking van ideeën uit de vaste kamercommissie veel minder duidelijk aanwezig.

94

Page 99: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

4.5 Nieuwe vormen van politiek?

Het acroniem NVVP staat niet alleen voor Nationaal Verkeers-en Vervoersplan maar ook voor'nieuwe vormen van politiek'. In hoeverre zijn die te ontwaren rond dit min of meer interactiefopgezette beleidsproces? Het antwoord is: slechts ten dele.143

Rond dit proces wordt een relatief klassiek kamerlidmaatschap waargenomen. Verandering-en in de benadering van het beleidsvormingsproces (meer interactief) gaan niet gepaard metopvallende veranderingen in de benadering van de parlementaire politiek. De Tweede Kamerstelt zich afwachtend en reactief op. Nieuwerwetse vormen van 'metasturen', die in deliteratuur over interactief beleid en politiek wel worden bepleit, worden nauwelijks betracht.De meest opmerkelijke vernieuwing is de parlementaire hoorzitting in het voorjaar van 1999.Een voorstel voor de ontwikkeling van een meer permante 'mobiliteitscommissie' krijgt nietde nodige parlementaire steun.

Rond dit proces is sprake van een duaal ministerschap, waarbij relatief klassieke,decisionistische noties (appellerend aan ministeriële verantwoordelijkheid en het politiekprimaat) worden gecombineerd met betrekkelijk moderne, interactieve noties (omtrentcommunicatie, onderhandelend bestuur en belangenuitruil). Van meet af aan heeft de ene(decisionistische) kant de overhand, maar de andere (interactieve) kant komt in de loop vanhet NVVP-proces ook steeds meer naar voren. Daarbij wordt opgemerkt dat de benaderingvan het interactieve sterk instrumenteel van aard is: het vinden van benodigd draagvlak vooreigen beleid staat voorop.

Verplaatsing van de politiek?De these van 'de verplaatsing van de politiek' lijkt te worden geïllustreerd door de NVVP-casus.144 Activiteiten die volgens sommigen bij het politieke domein horen (gezaghebbendrichting geven aan een beleidssector) beperken zich in de NVVP-casus niet tot het politiekedomein. Vertegenwoordigers uit het publieke domein en het professionele domein spelen eenrol van betekenis. Het is echter de vraag of dit op 'verplaatsing' van de politiek of op'verbreiding' van de politiek duidt. Verplaatsing roept het beeld op van transport (van A naarB); verbreiding verwijst naar een meer olievlekachtige verdeling.

Duiding in termen van verplaatsing is problematisch. De verplaatsingsthese verondersteltdat politieke macht vroeger (vóór de verplaatsing optrad) geconcentreerd was - wat zeker inde Nederlandse situatie discutabel is. De verplaatsingsthese gaat uit van de logica van het nul-somspel: de politiek verplaatst zich van het ene domein naar het andere domein; wat het enedomein verliest komt er op het andere domein bij. Tegenover het concept van de verplaatsen-de politiek staat het concept van de verbreidende politiek dat hier meer van toepassing lijkt.145

Politiek wordt in dit concept niet gezien als een nul-somspel: wat het professionele enpublieke domein winnen in termen van politiek macht, gaat niet niet noodzakelijkerwijs tenkoste en misschien zelfs ten gunste van het politieke domein.

Het is in dit verband zinvol onderscheid te maken tussen politiek in ruime zin ('hetpolitieke') en politiek in enge zin ('de politiek'), en bij het laatste tussen ministeriële politieken parlementaire politiek. Het politieke lijkt te worden geschraagd wanneer een uitdijendekring van betrokkenen zich met het politieke - met de mogelijkheden én de beperkingendaarvan - moet verstaan. Bij de ministeriële politiek ligt marginalisering, als gevolg van

95

Page 100: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

verbreiding van de politiek op verkeers- en vervoersterrein, duidelijk minder op de loer danvoor de parlementaire politiek. Waar het parlement in scheppende zin een zeer bescheidenrol speelt, speelt de minister een zeer opvallende rol.

Marginalisering van de politiek?De veelbesproken 'marginalisering van de politiek' moet voor wat betreft de ministeriëlepolitiek in elk geval worden genuanceerd. De minister eist een stevige rol op in het proces,en die rol wordt door andere actoren in het proces ook gevoeld. Van een marginale actor ishier zeker geen sprake, evenmin overigens als van een actor die een onverkort 'primaat' heeft.In de discussie over het NVVP wordt regelmatig de mantra herhaald - ook door de minister -dat mobiliteit een maatschappelijk probleem is dat niet éénzijdig door de overheid, laat staandoor de minister van Verkeer en Waterstaat, kan worden opgelost. Wat de minister vermagis sterk afhankelijk van andere actoren, in de samenleving maar ook in het bestuurssysteem.Bij de ontwikkeling van het NVVP is de minister van Verkeer en Waterstaat misschien meervooraanstaand dan de externe partners, maar voor het welslagen van de beleidsontwikkelingheeft de minister deze partners toch hard nodig. In formele termen heeft de minister misschienhet primaat, maar in de feitelijke praktijk van de beleidsontwikkeling is daarvan eigenlijk geensprake.

De stelling dat de parlementaire politiek een marginale rol speelt bij actuele besluitvormingop infrastructureel en planologisch terrein146 lijkt te worden bevestigd door de NVVP-casus.De Tweede Kamer speelt een afwachtende en reactieve rol in het NVVP-proces (zie hoofdstuk3). Zorgelijke beschouwingen over de rol van het parlement in tijden van interactievebeleidsvorming (zie hoofdstuk 2) worden aangevuld door kritische beschouwingen over devol van het parlement in de NVVP-casus (zie dit hoofdstuk). Een zekere nuancering van degenoemde stelling (het parlement marginaliseert) is echter wel op zijn plaats. De TweedeKamer toont weinig scheppende macht maar heeft nog steeds remmende macht; in plaats van'het primaat' heeft het parlement nog steeds het 'ultimaat' ten aanzien van belangrijkepolitieke beslissingen. De plannen voor generiek rekeningrijden werden bijvoorbeeldingeperkt onder druk van de Tweede Kamer. De Kamer heeft macht als 'afwezige aanwezige' :afwezig bij de meeste stappen in het proces, maar tegelijkertijd toch aanwezig als 'dreigende'macht op de achtergrond. De kritiek van betrokkenen luidt dat die macht weinig constructiefwordt ingezet: weinig gericht en sterk door media-hypes gedreven, meer remmend danscheppend en in het remmen onvoorspelbaar en onberekenbaar. Volgens de critici roept deKamer op die manier een slechte reputatie en uiteindelijke wellicht een marginale rol overzichzelf af.

96

Page 101: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

5 NIEUWE VORMEN VAN POLITIEK: VISIES EN PERSPECTIEVEN

Hoe vanuit descriptief oogpunt wordt aangekeken tegen interactieve beleidsvorming en de rolvan de politiek is in het vorige hoofdstuk verhelderd. Hoe er vanuit prescriptief oogpunttegenaan wordt gekeken komt in dit hoofdstuk aan bod. Daarbij worden verschillende optiesen scenario's ten aanzien van interactieve beleidsvorming en de rol van de politiekonderscheiden. In de analyse worden opnieuw twee stappen gezet. Allereerst worden optiesen scenario's ten aanzien van de spelers (in het bijzonder de politieke actoren) behandeld;vervolgens wordt ook aandacht besteed aan opties en scenario's ten aanzien van het spel (deinteractieve beleidsvorming).

5.1 Opties en scenario's voor de politiek

Wat vermag de politiek (nog) bij interactieve beleidsvorming? Welke invloedrijke opties enscenario's, en welke interessante visies en perspectieven, kunnen worden onderscheiden tenaanzien van de politiek in het algemeen en de ministeriële en parlementaire politiek in hetbijzonder?

5.1.1 Politiek en interactief bestuur

In hoofdstuk 2 zijn enkele opties en scenario's onderscheiden voor de rol van de politiek inhet algemeen. Als meest pregnante coördinaten werden 'de marginale politiek' en de'doorslaggevende politiek' tegenover elkaar geplaatst. Kijkt men naar de praktijk vaninteractieve beleidsvorming in de sector van planologie en verkeer en vervoer, dan valt op datweinigen opteren voor een marginale politiek. De betrokken politici neigen eerder naar hettegenovergestelde, naar de doorslaggevende politiek.

Politici: doorslaggevende politiekIn het kamerdebat over de Perspectievennota Verkeer en Vervoer geeft minister Netelenboshet kamerlid Reitsma van het CDA gelijk als hij zegt dat 'stakeholdersoverleg' belangrijk ismaar, zo voegt zij er nadrukkelijk aan toe: "uiteindelijk beslist de politiek." Belanghebbendenmogen meepraten bij de voorbereiding van beleid, maar de politiek geeft uiteindelijk dedoorslag. Dat vindt ook haar naaste collega Pronk van het ministerie van VROM. In eenkamerdebat over het groene poldermodel zegt hij, dat de uiteindelijke beslissingen horen teblijven liggen in de handen van de mensen die naar huis kunnen worden gestuurd, dat hetdemocratisch proces tussen regering en parlement recht overeind moet blijven.147

Ook voor de geïnterviewde kamerleden is het vanzelfsprekend dat de politiek uiteindelijkde doorslag geeft. De voorbereiding kan interactief en in samenspraak met velen wordenaangepakt, maar de uiteindelijke keuzes liggen bij de politiek, zo vernemen we in verschillen-de bewoordingen. Zoals veel collega-politici (Pronk, Peper, Melkert, Te Veldhuis) pleit VVD-kamerlid Hofstra voor krachtig politiek 'leiderschap'. PvdA-kamerlid Van Gijzel verfijnt dit

97

Page 102: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

is cruciaal. Het groene poldermodel tast het politiek primaat niet aan in Van Grondelle's visie:"De politiek houdt het primaat, de politiek neemt de finale beslissingen, die als het goed is danwel beter zijn voorbereid."

Aan het eind van een interactief beleidsproces kan men verwachten dat de politiek stellingneemt, maar tussentijds is "tricky" volgens Van Grondelle: "Tussendoor interveniëren isalleen aanvaardbaar als de betrokken partijen de hulp inroepen van de politiek omdat ze er nietuitkomen."

Bij andere experimenten met het groene poldermodel in de ruimtelijke sector wordenvergelijkbare geluiden vernomen. De voorzitter van het TOPS-overleg, Van der Vlist, wijstop het verschil tussen het gewone (economische) poldermodel en het groene poldermodel.De SER heeft iets te verdelen; vaak zelfs op win-win achtige wijze. Bij het groenepoldermodel gaat dat veel moeilijker: claims rivaliseren in veel sterkere mate. Uiteindelijkmoet de politiek dus de beslissingen nemen.148 De directeur van Schiphol, Cerfontaine,kwam tot een zelfde conclusie: de politiek moet haar verantwoordelijkheid nemen en deknoop doorhakken als de maatschappelijke partijen er niet uitkomen. Volgens de ZeeuwseCommissaris van de Koningin, Van Gelder, die als voorzitter betrokken is geweest bij dediscussie over de Tweede Maasvlakte moet de politiek als ultieme scheidsrechter debeslissing nemen, nadat het groene polderoverleg tot een uitzuivering van argumenten heeftgeleid. Volgens Jacqueline Cramer, die vanuit milieuperspectief in dit proces participeerde,hoeft interactieve beleidsvorming in het kader van het groene poldermodel niet per sé toteen gemeenschappelijk standpunt te leiden. Als er fundamentele verschillen zijn is hetraadzaam om die tot enkele varianten terug te brengen en de keuze aan de politiek te laten,

zegt Cramer.149

Cognitieve dissonantieDaarmee doet zich de interessante situatie voor dat velen (normatief gesproken) eenbelangrijke rol voor de politiek zien weggelegd in de verder ontwikkeling van het groenepoldermodel, terwijl tegelijkertijd velen (maar dan empirisch gesproken) twijfels uiten bij deeffectiviteit van de rol van de politiek (in het bijzonder de parlementaire politiek) in hethuidige polderoverlegmodel. Dat brengt cognitieve dissonantie met zich, en psychologenweten dat die om reductie en beheersing vraagt. In de volgende paragrafen wordeninvloedrijke ideeën daaromtrent bijeen gebracht.

5.1.2. Parlementaire politiek en interactief bestuur

De geïnterviewde kamerleden zijn het over het algemeen eens met de opvatting dat de rol vande Kamer beperkt is gebleven bij de voorbereiding van het NVVP, zo constateerden we reedseerder. Reitsma (CDA) vindt dat dat ook zo behoort te zijn, althans tot aan het einde van hetproces wanneer de Kamer de eindafweging maakt. Van der Steenhoven (Groenlinks) vindtdat de bijdrage van de Tweede Kamer veel eerder en sterker had moeten worden ingezet. Deoverige geïnterviewde kamerleden zitten daar tussenin, waarbij een dualistische visie op de

99

Page 103: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

tot 'communicatief leiderschap'. Deze vorm van leiderschap is inhoudelijk (en nietpositioneel) van aard en richt zich op het ontwikkelen en uitdragen van een gezaghebbende,overtuigende politieke visie. CDA-kamerlid Reitsma pleit voor een goede taakverdelingtussen politiek en samenleving, waarbij de samenleving de ruimte krijgt binnen kaders diedoor de politiek zijn bepaald. De uiteindelijke beslissingen moeten volgens hem ook door depolitiek, "gehoord de samenleving", worden genomen. In lijn met de traditie yan haar partijlegt D66-kamerlid Giskes het primaat bij de representatieve politiek. Van Bommel (SP) enVan der Steenhoven (Groenlinks) hechten veel waarde aan een brede inschakeling vanmaatschappelijke groeperingen en bewegingen, maar benadrukken eveneens dat de politiekuiteindelijk zijn eigen verantwoordelijkheid heeft, en zijn eigen (eind)afweging maakt.Stellingwerf (RPF) vindt dat het zoeken naar consensus niet te ver moet worden doorgedre-ven: "de politiek moet uiteindelijk het primaat houden."

Niet-politici: duidelijke kadersNiet-politici gaan een eind met de politici mee. Niet-politici zijn echter wel meer geneigd omelementen van netwerkmanagement aan de politieke rol toe te voegen en de politiekedoorslaggevendheid van clausules te voorzien. Ze neigen daarmee meer naar de onderste helftvan het schema in paragraaf 2.4.

Een ambtenaar van één van de bij het NVVP betrokken departementen betoogt omstandigdat de politiek, ook in een groen poldermodel, de uiteindelijke beslissingen neemt: "Bij hetNVVP is het groene poldermodel bedoeld om maatwerk te kunnen leveren, om het NVVPbeter toe te snijden op maatschappelijke problemen. Verschillende maatschappelijke enbestuurlijke gezichtspunten worden gehoord tijdens het proces, maar uiteindelijk beslist depolitiek." Het is volgens hem verkeerd om te denken dat hier ruimte is voor coproductie in deletterlijke zin van het woord: "We maken een rijksnota waar nog altijd de handtekeningen vande ministers onder moeten. De indruk mag niet ontstaan dat we hier 'met z'n allen tegelijk'een stuk maken. Daarom moet van te voren duidelijk worden gemaakt wat ieders positie is."

De voorman van de Nederlandse bouwers, oud-politicus Brinkman, vindt dat de politiekvooraf duidelijke kaders, in de vorm van 'basisbeslissingen', moet scheppen. Hoe zou hij hetaanpakken als hij minister van Verkeer en Waterstaat zou zijn? "Ik zou beginnen met goedmet de Kamer te praten, zodat je daar op het eind niet verrast wordt. Nu is dit toch een watonzekere factor. Ik zou tot enkele basisbeslissingen trachten te komen: wat is de verantwoor-delijkheid van de nationale politiek en wat kan aan de betrokken partijen worden overgelaten?Je moet voorkomen datje blijft zitten in de situatie dat de politiek alles uitmaakt. Soms moetje de betrokken partijen bij elkaar in een hok zetten, waar ze pas uit mogen als ze eenoplossing hebben gevonden (...) Ik voel wel wat voor het WRR-model: Kamer en Kabinetbepalen de hoofdlijn van het beleid, de details worden overgelaten aan het veld." De door depolitiek aangegeven kaders moeten duidelijk en transparant zijn, de procedures gestroomlijnden resultaatgericht, aldus Brinkman.

Brinkmans tegenhanger van Natuur en Milieu, Van Grondelle, vindt ook dat de politiek delijnen van het (interactieve) speelveld moet trekken: "De politiek moet de randvoorwaardenaangeven, en ze ook bewaken." De minister moet volgens Van Grondelle op visieniveau actiefzijn ("daar wil ik heen") en daarover met anderen in gesprek gaan. Een goede communicatie

98

Page 104: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

parlementaire democratie (de regering regeert, de Tweede Kamer controleert) wordtgecombineerd met de opvatting dat de minister beter naar de Tweede Kamer (in zijncontrolerende rol) moet luisteren.

Rondom het NVVP-proces zijn, afgezien van de parlementaire hoorzitting van 14 april1999, weinig 'nieuwe vormen van parlementaire politiek' te ontwaren. Het onderwerp staatbij de geïnterviewde kamerleden ook niet centraal in de aandacht. Toch hebben de geïnter-viewde kamerleden gedachten over het onderwerp.

CoalitieDe geïnterviewde kamerleden van de regeringspartijen VVD, D66 en PvdA bewijzenlippendienst aan de dualistische leer. Hofstra (VVD) zegt zeer nadrukkelijk dat hij op het eindzijn mening wil bepalen en niet aan coproductie in de voorbereiding wil meedoen. Dat is aande minister en haar ambtenaren. Verkennende gesprekken tussen ambtenaren en kamerledenzijn in de ogen van Hofstra not done. Van Gijzel (PvdA) ziet graag dat de juiste mensen zichroeren in de beleidsontwikkeling, maar zegt ook voorzichtig te willen zijn met een te vroegeof directe eigen bemoeienis. Giskes (D66) wil daar ook voorzichtig mee omgaan. Zebenadrukt de controlerende rol van de Kamer.

Tussen woordvoerders van coalitie-fracties en bewindslieden is het natuurlijk altijd zoekennaar een evenwicht. Onder Paars wordt de dualistische leer gebruikt als 'balanceerstok',maai- in de praktijk geldt wel een heel specifieke versie van die leer. Staatsrechtelijkdualisme wordt in de politieke praktijk vertaald in 'coalitiedualisme'. Bewindslieden latenzich hoofdzakelijk wat gezegd zijn door kamerleden van coalitiepartijen. Kamerleden vancoalitiepartijen willen bewindslieden - zeker hun partijgenoten in de regering - niet onnodigvoor de voeten lopen, maar tegelijkertijd willen ze ook niet dat het lijkt dat ze aan deleiband van de regering meelopen. De minister van Verkeer en Waterstaat wordt dan ookaf en toe stevig toegesproken door partijgenoten in de Kamer. Als het er op aankomtoverheerst evenwel de steun. Tussen de minister en de leden van de twee andere paarseregeringsfracties bestaat meer 'dualistische' spanning. Vooral VVD-kamerlid Hofstra blijktgeneigd zo nu en dan de grenzen van het coalitiedualisme op te zoeken, en waar mogelijkop te rekken. De vinnige wisselwerking in het spoeddebat met de minister over rekeningrij-den (26-27 september 2000) spreekt wat dat betreft boekdelen. Op andere momentenconformeert hij zich weer volledig aan de praktijk van het coalitiedualisme. In hetKamerdebat van 7 juni 2000 over het Bereikbaarheidsoffensief Randstad gaat hij CDA-vragen naar het meningsverschil met D66 over investeringen in infrastructuur uit de wegmet de voor het coalitiedualisme typerende opmerking: "Als we er niet uitkomenbespreken we het wel met z'n drieën."Breedveld gebruikt voor dezelfde politieke praktijk de term 'coalitiemonisme', maar dievlag dekt de lading toch niet zo goed. Monisme impliceert een sterke beleidsvoorbereiden-de en (mede-)besturende rol van de volksvertegenwoordiging. De Kamer is in de praktijkjuist steeds meer een afwachtende macht, een macht die zich pas op het allerlaatste momentin toetsende zin wil uitspreken. Het zwaartepunt in de tweeledige functie van de Kamer is

100

Page 105: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

in de praktijk meer komen te liggen op controle (achteraf), en minder op mede-bestuurdoor mede-wetgeving.l 6 '

Als één van de weinigen in de vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat is VanGijzel (PvdA) voorstander van de instelling van een 'mobiliteitscommissie', een maatschap-pelijke verkenningscommissie op het terrein van verkeer en vervoer. Kamerleden kunnen viazo'n commissie de 'Haagse kaasstolp' doorbreken, maar dan wel op eigen voorwaarden. Hetidee kreeg te weinig steun van collega-kamerleden om te worden uitgevoerd. Hofstra (VVD)was er onder anderen geen voorstander van. Hij sluit echter niet uit dat zo'n commissie in detoekomst, en in een aangepaste vorm, nog eens zou kunnen worden overwogen. Tot die tijdwil hij het houden bij incidentele parlementaire hoorzittingen zoals die van 19 april 1999, tervoorbereiding van het kamerdebat over de Perspectievennota/ NVVP. Giskes (D66) wil in deloop van een interactief beleidsproces afstand houden, maar voor de start daarvan zou ze deparlementaire rol wel willen aanzetten. Ze wil eventueel meedenken over de 'procesarchitec-tuur'. Ze wil in ieder geval beter stilstaan bij het 'aanvangsbesluit', bijvoorbeeld in de contextvan de begrotingsbehandeling. Gedurende het proces is wat haar betreft het 'piepsysteem' vankracht: de Kamer controleert in reactie op signalen, en intervenieert niet zomaar op eigeninitiatief.

OppositieDe gouvernementele confessionele traditie klinkt door in het vertoog van CDA-fractiespecia-list Reitsma, die stelt dat de Tweede Kamer geen rol heeft in interactieve beleidsvorming enhet groene poldermodel. De Tweede Kamer controleert en stuurt achteraf, en niet tussendoorof bij aanvang. De minister is verantwoordelijk voor de totstandkoming van een goedetaakverdeling tussen politiek en maatschappij. De minister stelt in Reitsma's visie de kadersen maakt de nodige afspraken; de Kamer reageert daarop, al dan niet instemmend.

De andere geïnterviewde kamerleden van oppositiepartijen deinzen minder terug voor eenactieve parlementaire rol bij interactieve beleidsvorming. Van Bommel (SP) doet nu reedsmee aan forumdiscussies in de loop van het beleidsproces, en wil dat in de toekomst blijvendoen, zij het selectief want de tijd is schaars. Daarnaast wil hij eigen studies verrichten, eigenexpertise ontwikkelen, onder andere met behulp van ambtelijk materiaal, maar ook in gesprekmet het veld. Van der Steenhoven (Groenlinks) vindt, mede door zijn ervaringen met hetNVVP-proces, dat de parlementaire rol bij interactieve beleidsvorming eerder en sterker moetworden aangezet. Hij wil in het vervolg actief meedenken over hoe een dergelijk proces wordtaangepakt en over de spelregels die daarbij worden gehanteerd. Hij zou dan pleiten voor"brede en leuke bijeenkomsten in het land", waar dan niet alleen bestuurders aan meedoen.Stellingwerf (RPF) wil best meedoen aan workshops in het kader van zoiets als een NVVP-project, zolang dergelijke bijeenkomsten maar openbaar zijn.

Monisme versus dualismeStellingwerf en Van der Steenhoven hebben ervaring met interactieve beleidsvorming alswethouder op lokaal niveau. Stellingwerf zegt dat er op dit punt een groot verschil is tussenhet nationale niveau en het lokale niveau, en dat dit te maken heeft met het verschil tussen een

101

Page 106: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

dualistisch en een monistisch stelsel: "Het monisme van de gemeente maakt wat dat betreftveel meer mogelijk." Onderzoek op lokaal niveau bevestigt dat beeld. Na een periode vanaarzelend aftasten proberen steeds meer gemeenteraadsleden nieuwe vormen van politiek teontwikkelen die beter aansluiten bij het proces van interactieve beleidsvorming. Boogers enHendriks tekenen acht modaliteiten op uit de mond van gemeenteraadsleden:'30

• kaders en randvoorwaarden stellen;• politiek opbouwwerk verrichten voor specifieke groepen;• spreken voor de niet-betrokken 'zwijgende meerderheid';• informatie verzamelen, 'vertalen' en verspreiden;• proces bewaken en controleren: toezien op openheid, voortgang en uitkomsten besluitvor-

ming;• als makelaar optreden: meehelpen partijen bij elkaar te brengen;• als arbiter optreden: meehelpen conflicten te beslechten;• finale beslissingen nemen: het 'bezegelen' van de besluitvorming.

Raadsleden die deze modaliteiten beproeven kiezen voor een pro-actieve, niet-afstandelijkerol bij interactieve beleidsvorming. Kamerleden met bestuurlijke ervaring op lokaal niveauals Stellingwerf en Van der Steenhoven zouden hier enigermate in mee willen gaan; veelverder dan meepraten in openbare forumdiscussies en meepraten over de startcondities vaninteractieve beleidsvorming zouden ze echter niet willen gaan. Hun collega's uit de vastekamercommissie zouden zeker niet verder willen gaan. Van de kamerleden van PvdA, VVD,D66 en CDA is weinig enthousiasme te verwachten voor de pro-actieve, niet-afstandelijkevormen van politiek zoals die door sommige gemeenteraadsleden worden beproefd. Voordergelijke vormen van politiek schrikt men al snel terug.

Proactief versus reactiefKamerleden kunnen zichzelf met een al te grote angstvalligheid en omzichtigheid ook in deweg zitten. In een opmerkelijk artikel in NRC-Handelsblad pleit Ankersmit voor een pro-actieve, betrokken parlementaire politiek; een parlementaire politiek die zich niet laatwegstoppen achter de 'muur' die de ministeriële verantwoordelijkheidsdoctrine thans optrekttussen de feitelijke besluitvorming en de parlementaire besluitvorming.151 De ministeriëleverantwoordelijkheidsdoctrine houdt het parlement onnodig ver verwijderd van de feitelijkebeleidsvorming - een probleem dat zich bij interactieve beleidsvorming nog eens extravoordoet. De (interactieve) beleidsvorming snelt de parlementaire politiek als het warevooruit, hetgeen volgens Ankersmit de hedendaagse onmacht en irrelantie van politiekepartijen goeddeels verklaart.

Ankersmit stelt voor die afstand te elimineren, en de parlementaire politiek weer dichterbij de plek van de macht te brengen, door een andere visie op de ministeriële verantwoorde-lijkheid. Hij gaat daarbij veel verder dan ex-minister Peper, die in zijn roemruchte 'essay' eenselectieve inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid opperde. Ankersmit pleit voorhet volledig schrappen van de ministeriële verantwoordelijkheid, want "ook zonder ditleerstuk kan het parlement constateren dat een bewindsman een onaanvaardbare koers is

102

Page 107: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

ingeslagen." Ankersmit betoont zich voorstander van een model, waarbij het kabinet een uitparlementsleden samengestelde commissie vormt (enigszins vergelijkbaar met de situatie oplokaal niveau waar het college van B&W in de gemeenteraad genesteld is). In een dergelijkmodel kunnen parlementariërs zich vrijelijk laten informeren over de ambtelijke beleidsvoor-bereiding, en weer aansluiting vinden bij de feitelijke besluitvorming.

Ankersmits betoog heeft scherpe reacties opgeroepen. Drentje stelt dat een verdereverambtelijking van het parlement het gevolg zal zijn van Ankersmits voorstel om deparlementaire politiek een vroegere en sterkere aansluiting te geven op de interactievebeleidsvoorbereiding.152 Dat hoeft natuurlijk niet per sé te gebeuren. De idee is niet dat hetparlement zich in de ambtenarij mengt, maar dat ze zich in het interactieve publieke debatmengt. Drentje ziet ook de vreemde situatie ontstaan dat ministers kamerleden kunnen gaanverwijten dat ze zich niet genoeg hebben laten informeren. Het is de vraag hoe erg dat is,als de grenzen van het redelijke in de gaten worden gehouden, en de parlementaireondersteuning up-to-date wordt gehouden.Elzinga stelt dat Ankersmits pleidooi voor een nieuwe parlementaire politiek op gespannenvoet staat met de gedistantieerde 'esthetische representatie' die Ankersmit in anderegeschriften bepleit.153 Veel zal afhangen van de wijze waarop parlementariërs de nieuwepolitiek vormgeven. Als ze zich als surrogaat-ambtenaar op de instrumentele details vande beleidsvoorbereiding gaan richten blijft van esthetische representatie inderdaad weinigover. Dat is echter niet het enige wat parlementariërs in een proces van interactievebeleidsvorming kunnen doen. Via toespraken, speeches, essays, interviews en anderecommunicatievormen kunnen parlementariërs wel degelijk vorm geven aan de esthetischerepresentatie zoals bedoeld door Ankersmit: gedistantieerd, maar wel betrokken.Een ander kritiekpunt van Elzinga luidt dat Ankersmit een monistisch model voorstaat datjuist tot politieke onherkenbaarheid leidt. Als bewijs voert hij de politieke onherkenbaar-heid van de leden van Gemeenteraden en Provinciale Staten op. Het is de vraag of deonherkenbaarheid van deze subnationale volksvertegenwoordigers niet met iets anders temaken heeft (de nationalisering van hun verkiezingen bijvoorbeeld) dan met hun plek ineen formeel dualisme/monisme schema. Ook hier hangt veel af van de wijze waaropvolksvertegenwoordigers concreet vorm geven aan hun rol. Kamerleden die zich inAnkersmits model (hij noemt het zelf nergens 'monistisch' of 'anti-dualistisch') als 'back-benchers' laten ringeloren door de portefeuille-houdende 'front-benchers' wordenmisschien onherkenbaar. Kamerleden die zich met hun eigen esthetische representatieweten te onderscheiden van de beleidsvormende arbeid van hun collega-politici in officekunnen de politieke herkenbaarheid wellicht zelfs aanmerkelijk vergroten.

Creatief dualismeOver monisme en dualisme wordt vaak in schematische en formele termen gesproken.Associatie met de ene of de andere doctrine - hoe vaag ook - trekt al snel een kastlade metpositieve of negatieve connotaties open. De discussie over nieuwe vormen van politiekverwordt op die manier tot een weinig constructief steekspel. Er is behoefte aan een meerpragmatische benadering, waarbij de aandacht wordt gericht op de concrete manier waarop,

103

Page 108: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

en de feitelijke stijl waarin, volksvertegenwoordigers vorm geven aan een eigen, betekenisvol-le rol. Zo'n benadering kan worden omschreven als 'creatief dualistisch', maar belangrijkerdan die noemer is de concrete invulling ervan. Bij de concrete invulling van creatief dualismewordt uitgegaan van bestaande parlementair-democratische instituties, maar dan wel op eencreatieve, de nadelen van die instituties zoveel mogelijk beperkende, manier.

Creatief dualistisch opereren betekent op creatieve wijze invulling geven aan de 'afwezigeaanwezigheid' - en dan niet louter op een reactieve en remmende wijze, maar ook op eenproactieve en scheppende wijze. 'Afwezig aanwezig zijn' is: afwezig zijn in de (interactie-ve) beleidsgemeenschappen die concrete beleidsdetails uitwerken; maar aanwezig in hetcollectieve wils vormingsproces met aansprekende beelden, begrippen en metaforen - metwaarden en normen die op overtuigende wijze over het voetlicht worden gebracht.Ankersmits eerder aangehaalde notie van esthetische representatie (gedistantieerd, maarwel betrokken) speelt in een creatief dualistische benadering een belangrijke rol, maar danzonder overspannen verwachtingen omtrent herstel en versterking van het politiek primaat.Esthetische representatie houdt in dat parlementariërs zich in woord en gebaar in hetpolitieke en publieke debat mengen - niet omdat ze de 'baas' zijn, maar omdat zeverschillende visies vertegenwoordigen die in de beleidsvorming gehoord verdienen teworden. Gehoord worden is echter wat anders dan opgevolgd worden. Of visiesdoorwerken hangt sterk af van overtuigings- en zeggingskracht.Creatief dualisme vergt geen grote politiek-constitutionele aanpassingen; de veranderingenliggen meer op het politiek-culturele vlak. Bestaande instituties worden eerder 'bijgebo-gen' dan 'omgewenteld.' Ankersmits voorstel om een uit parlementsleden samengesteldecommissie het kabinet te laten vormen - en de ministeriële verantwoordelijkheid te latenvervallen - hoeft niet te worden overgenomen om esthetische representatie mogelijk temaken. Gezien de Nederlandse ervaringen met grote politiek-constitutionele aanpassingenis dit een weinig kansrijke benadering. Meer kansrijk is een benadering die zijn vertrekpuntkiest in bestaande parlementair-democratische instituties, en vandaaruit naar verbeteringenzoekt.

Eerder is gebleken dat de eigenstandige rol van de Tweede Kamer algemeen wordtgeaccepteerd; kritiek is er vooral op de onzekerheid en de onberekenbaarheid omtrent hetkameroptreden. Een creatief dualistische politiek - die de onzekerheid en de onberekenbaar-heid vermindert, door aansprekende esthetische representatie - heeft dan ook aanzienlijkevoordelen, niet alleen vanuit het oogpunt van interactief beleid maar ook vanuit het oogpuntvan herkenbare en relevante politiek.

Onder de door ons geïnterviewden zijn er weinigen die zitten te wachten op TweedeKamerleden die zich als surrogaat-ambtenaren op de instrumentele details van debeleidsvoorbereiding gaan richten. Een Tweede Kamer, echter, die tijdig in meer algemenezin van zich doet spreken, en regelmatig met zich doet spreken, zou wel tegemoet komen aande roep om minder onduidelijkheid en onberekenbaarheid in het kameroptreden.''4 Aan welkehandelingsopties kan zoal worden gedacht:

104

Page 109: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

• luisterend aanwezig zijn bij publieke bijeenkomsten en openbare forumdiscussies;• algemene gedachten en vragen formuleren in mediaoptredens, toespraken, interviews,

ingezonden stukken in kranten;• eigen onderzoek doen, en op die manier contra-expertise opbouwen, eventueel via een

nieuw op te richten parlementair onderzoeksbureau;• gesprekken organiseren, ad hoc hoorzittingen organiseren, mogelijkerwijs in de aanloop

naar een meer structurele maatschappelijke verkenningencommissie;• het parlementaire enquêtemiddel inzetten voor maatschappelijke verkenningen ten aanzien

van een specifiek onderwerp (het enquêterecht werd ooit ingevoerd om inzicht te krijgenop maatschappelijke ontwikkelingen);

• vooraf mede vormgeven aan de procesarchitectuur, aan de kaders waarin wordt gewerkt;• parlementaire kwaliteitscontrole rondom tussenstops in het interactieve proces inbouwen;• de parlementaire eindafweging zoveel mogelijk inbedden in een reeks van overwegingen

en activiteiten, zodat die als gezaghebbend en begrijpelijk wordt ervaren.

Creatief dualisme en draagvlakGaat het parlement de executieve - met het meebepalen van kaders, het aanzwengelen vandiscussies, het houden van hoorzittingen en dergelijke - niet verschrikkelijk voor de voetenlopen? Niet per se. Ambtenaren die we hierover spraken zouden zich door een dergelijkeKamer eerder geholpen dan klemgezet voelen. "Die hoorzitting in april was echt heelinteressant. Sommige kamerleden probeerden deals te maken met en tussen maatschappelijkeorganisaties. Dat was voor ons heel handig," zegt een betrokken ambtenaar, die zich ookverder een groot voorstander betoont van proactief kameroptreden.

Een andere betrokkene ziet het liefst een Tweede Kamer die op beslissende momentengoede afspraken met de minister maakt, en de controle van de beleidsuitvoering achteraf totde hoofdlijnen beperkt: "Het parlement moet aan het begin, met de minister, de procespara-meters ontwikkelen, tussenmomenten inbouwen, onafhankelijke informatie zoeken, en ingesprek blijven met stakeholders," aldus de betreffende ambtenaar, die geen behoefte zegt tehebben aan close encounters met kamerleden, maar wel aan publieke manifestaties vankamerleden waarmee een beter beeld van de relevante politieke arena kan worden verkregen.

Van Grondelle, van de Stichting Natuur en Milieu, heeft ook geen behoefte aan closeencounters met kamerleden. Hij vindt dat kamerleden niet aan de onderhandelingstafel moetenplaatsnemen, maar ze moeten volgens hem wel meehelpen met het aanzwengelen van hetmaatschappelijk debat over mobiliteit. In aanvulling op het maatschappelijk debat moeten zehet politieke debat stimuleren, zowel in de Kamer als in de politieke partijen. Het is deuitdaging om geen deuren te sluiten, wat via een kamerdebat al snel gebeurt, maar om juistdeuren te openen, aldus Van Grondelle.

Sprekend over de rol van de politiek bij interactieve beleidsvorming vestigt Cramer hoopop de verdere ontwikkeling van het fenomeen parlementaire hoorzitting.135 De parlementairehoorzitting kan volgens haar een nuttige tussenstap in een lastig interactief proces zijn. Alseen interactief proces zo lastig is dat de participanten niet tot een gemeenschappelijke variantkunnen komen, is het volgens Cramer raadzaam om de beraadslagingen in te dikken tot enkele

105

Page 110: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

varianten, die bij een parlementaire hoorzitting kunnen worden gepresenteerd en op waardekunnen worden geschat.

De voorman van de Nederlandse bouwers, Brinkman, voelt wel wat voor het WRR-model,waarbij Kamer en regering de hoofdlijn van het beleid bepalen, en vervolgens de detailsoverlaten aan het veld. De Kamer doet dus mee aan de kaderstelling, en committeert zich daarook aan.

Subnationale bestuurders denken in een zelfde richting. "De Tweede Kamer moet in eeneerder stadium de bindende kaders, de contouren aangeven (...) en de minister binnen deafgesproken kaders een mandaat geven," zegt de ene subnationale bestuurder. "De TweedeKamer zou meer als een Tweede Kamer moeten optreden en minder als een Provinciale Statenof Gemeenteraad," zegt een andere subnationale bestuurder: "meer nationale kaders aangeven,en minder nakaarten over lijntjes in Friesland enzo."

5.7.3 Ministeriële politiek en interactief bestuur

Over de rol en de verantwoordelijkheid van de minister in tijden van interactieve beleidsvor-ming wordt stevig gediscussieerd. De staatsrechtelijke en parlementair-politieke rationaliteit(de minister heeft het primaat en is volledig verantwoordelijk) en de rationaliteit van debestuurspraktijk (actoren zijn interdependent en delen verantwoordelijkheden) lijken daarbijop gespannen voet te staan. Degenen die de discussie een stap verder trachten te brengen zijnzich van deze spanning bewust, illustratief in dit verband is de bijdrage van ex-minister Peper,die de worsteling met deze twee rationaliteiten meerdere malen is aangegaan, onder anderein zijn vertrouwelijke, en daarom massaal via Internet opgevraagde, essay 'Op zoek naarsamenhang en richting' ,156 Daarin pleit hij voor een selectieve beperking van de ministeriëleverantwoordelijkheid.

Beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid?In het genoemde essay beschrijft Peper de lastige spagaatpositie van hedendaagse politici enbestuurders: "de antwoorden op de horizontalisering (pro-activiteit, interactiviteit,partnerschap) staan in wezenlijke spanning met de handhaving van de claim - waar het omwezenlijke samenlevingstaken gaat - op het primaat van maatschappelijke inrichting en hetdoen van normatieve, richtinggevende uitspraken."

Peper erkent de kracht van interactieve beleidsvorming, en de daarmee gepaard gaandehorizontalisering van verhoudingen, maar benadrukt tegelijkertijd het belang van richtingge-vend politiek leiderschap. Zulk leiderschap is tegelijkertijd nodig én lastig. "Juist in meerhorizontale verhoudingen is er een welhaast structurele ruimte voor leiderschap (...)Tegelijkertijd is er - tegen de achtergrond van onze culturele traditie - een structureel tekortaan leiderschap," schrijft Peper. Horizontalisering vraagt volgens hem om nieuwe vormen vanpolitiek leiderschap, want: "De sociale democratie staat er goed voor, de politieke democratieis aan revisie toe." De kloof is vooral een probleem van de politiek, de burger weet de politiekvaak wel te vinden. Politici en bestuurders moeten inzien dat het gezag van de overheid niet

106

Page 111: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

langer vanzelfsprekend is, maar iedere keer opnieuw moet worden verdiend door gezagheb-bend én realistisch optreden.

Peper stelt concreet voor om de ministeriële verantwoordelijkheid enigszins in te perken,maar die (ingeperkte) verantwoordelijkheid vervolgens wel volop te nemen. Hij stelt voor omeen ministeriële foutenmarge te accepteren en het politieke debat vervolgens daarop te richten.Het is in zekere zin een strategische stap terug (door bestuurlijk realisme ingegeven) dieruimte biedt voor gezaghebbend politiek leiderschap (door politiek idealisme ingegeven).Uiteindelijk gaat het hem vooral daarom: om gezaghebbend, richtinggevend politiekleiderschap.

De secretarissen-generaal van enkele ministeries denken in dezelfde richting als Peper. Eénvan hen, Geelhoed, schrijft een discussiestuk waarin hij voorstelt om ministers niet meer allesaan te rekenen. Zoals gezegd, wil de Groningse geleerde Ankersmit nog verder gaan danPeper. Hij schrijft dat de ministeriële verantwoordelijkheid volledig moet worden geschrapt.De ministeriële verantwoordelijkheid is obsoleet geworden en houdt parlementariërs weg vande interactieve beleidsvoorbereiding, waar ze volgens hem juist bij betrokken zouden moetenzijn (zie de vorige paragraaf).

Zulke pleidooien gaan sommigen veel te ver. De staatsrechtgeleerde Cliteur schrijft datWeber maar weer eens wat beter moet worden gelezen: ambtenaren zijn dienaren, ministerszijn volledig verantwoordelijk, en ze hebben het primaat in de publieke besluitvorming.157 Vanden Heuvel riposteert dat men de ogen niet kan sluiten voor de veranderende realiteit van debestuurspraktijk. We leven niet meer in de tijd waarin Weber zijn beroemde werken schreef.De veranderende bestuurspraktijk vraagt volgens hem niet om amputatie van de ministeriëleverantwoordelijkheid maar om aanvulling met ambtelijke verantwoordelijkheid.'38

De veranderende bestuurspraktijk blijft in de discussie om aandacht vragen, ook al wordengrote namen (Weber!) en grote woorden (politiek primaat!) soms ingezet om het pleit langssnelle weg te beslechten. De spanning tussen politieke verantwoordelijkheid en interactievebeleidsvorming is fundamenteel en blijft daarom terugkeren, juist bij degenen die zich omde leer én de praktijk bekommeren. Bij hen strijden twee zielen (één gevoelig voor depraktijk, en één gevoelig voor de leer) vaak in één borst.Pepers eerder besproken essay - waarin hij een vurig pleidooi houdt voor gezaghebbendleiderschap - wordt bijvoorbeeld gevolgd door de beleidsagenda 'Vertrouwen enverantwoordelijkheid'- waarin juist de kracht van de interactieve beleidspraktijk weerwordt onderstreept ('moet naar meer beleidsterreinen worden uitgebreid'; 'is een wezenlijkuiting van onze bestuursstijl').159

Bij minister Pronk zien we ook twee zielen in één borst. In een brief aan de Tweede Kamerover het groene poldermodel onderstreept hij het belang van interactieve beleidsvormingen gedeelde verantwoordelijkheid op het raakvlak van milieu en economie; in eenkamerdebat over dit onderwerp benadrukt hij weer dat de uiteindelijke beslissingen moetenblijven liggen in de handen van "de mensen die naar huis kunnen worden gestuurd."160

107

Page 112: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Restauratie van de leerOp Prinsjesdag 1999 brengt de minister van Binnenlandse Zaken uiteindelijk de nota'Vertrouwen in verantwoordelijkheid' naar buiten. De nadruk ligt niet meer op de politiekeinstitutie (zoals in het eerder naar buiten gebrachte essay van Peper) maar op noodzakelijkgeachte veranderingen in de ambtelijke organisatie: de bureaucratie moet verder wordengeprofessionaliseerd; ambtelijk 'kiokkenluiderschap' moet langs de ambtelijke lijn wordengeregeld; 'moderne functie-eisen' moeten worden verbonden met 'aloude Weberiaansedeugden'.

Over inperking/versterking van de ministeriële verantwoordelijkheid, Pepers oorspronk-elijke inzet, wordt niet meer met zoveel woorden gerept, maar de fractieleiders van deregeringspartijen in de Tweede Kamer willen zich er wel over uitspreken: ze willenvasthouden aan een onbegrensde uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid.

Veel bestuurders en politici sluiten zich bij hen aan. De dominante lijn is als volgt: 'Peperpleit terecht voor richtinggevende leiderschap, maar zijn pleidooi voor inperking van depolitieke verantwoordelijkheid volgen we niet.' In Binnenlands Bestuur zegt Van Kemenade,Commissaris van de Koningin in Noord-Holland: "De politiek dient de prioriteiten en derichting van het beleid te bepalen." Te Veldhuis, VVD-kamerlid, benadrukt dat het bij politiekleiderschap gaat om "duidelijkheid, durf en daadkracht." We kunnen dit de 'drie D's van dedaadkrachtdemocratie' noemen, als tegenhanger van de 'drie C's van de consensusdemocra-tie."61

Bij twee incidenten in het najaar van 1999 wordt de restauratie van de staatsrechtelijke leer(de bewindspersoon heeft het primaat en de verantwoordelijkheid) nogmaals onderstreept.Het ontslag van secretaris-generaal Van Wijnbergen wordt (ook door hemzelf) gerechtvaar-digd met de stelling: als een ambtenaar een last wordt voor de minister dan moet deambtenaar wijken. Het ontslag van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (vanwege deCeteco-affaire) wordt door de betrokkenen nadrukkelijk geïnterpreteerd als een afrekeningmet de 'sorry-democratie' (waarin politici zich al te makkelijk van hun verantwoordelijk-heid zouden afmaken).

Posities in de praktijkDe niet-rituele, maar wel nadrukkelijke, bevestiging van de staatsrechtelijke leer (debewindspersoon heeft het primaat en de verantwoordelijkheid) werkt door in de eerderbeschreven praktijk van het NVVP-ontwikkelingsproces. Aan de andere kant vraagt deveranderende realiteit van de bestuurspraktijk (actoren zijn interdependent en delenverantwoordelijkheden) ook nadrukkelijk om aandacht bij zo'n complex planvormingsproces.De spannigsvolle relaties tussen staatsrechtelijke leer en bestuurspraktijk blijft bestaan.

"Wie moet eigenlijk aan wie verantwoording afleggen?" vraagt een betrokken subnationalebestuurder zich af: "Is het spel tussen minister en parlement nog wel zo belangrijk? Haddenkamervragen bijvoorbeeld ook niet in de Bestuurlijke Begeleidingsgroep besproken moetenworden?" De Bestuurlijke Beleidingsgroep was de interbestuurlijke en interdepartementalemotor achter de ontwikkeling van de Perspectievennota-NVVP. "Dat is een maatschappelijkproduct, en geen klassieke nota die op de klassieke manier door het parlement, op voorstel van

108

Page 113: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

de minister, vastgesteld moet worden," meent de betreffende bestuurder. Andere betrokkenen- waaronder minister Netelenbos - denken daar weer heel anders over.

Het geheel overziend tekenen zich drie invloedrijke posities af in de discours over de rolen plaats van de minister naar aanleiding van het NVVP-dossier.

• de positie van richtinggevend leiderschap; de minister als richtingbepalende procesleider.• de positie van democratische procesbegeleiding; de minister als kaderstellende procesprae-

ses;• de positie van de 'meespelende coach'; de minister als meespelende procesmanager.

Deze drie posities zijn varianten op drie posities die we in figuur 2.1 (in hoofdstuk 2) hebbenonderscheiden in het algemene debat over de rol van de politiek in interactieve beleidsvor-ming. De vierde positie, marginale politiek, zijn we rondom deze casus nauwelijkstegengekomen. Het einde van de politiek, en het begin van een niet-hiërarchisch tijdperk:weinigen zien het gebeuren.

Richtinggevend leiderschapZoals we eerder hebben gezien, opteren veel (ex-)politici voor richtinggevend leiderschap.In het rijtje Van Thijn, Ritzen, Sorgdrager, Bolkestein, Van Dam Peper, Pronk, Melkert kande naam van minister Netelenbos, wat de voorkeur voor richtinggevend leiderschap betreft,zeker worden bijgeschreven. In het NVVP-proces laat ze er geen misverstand over bestaandat niemand anders dan zij de betreffende beleidsdocumenten in de politieke arena moetkunnen verdedigen; ze wil daar niets in geschreven zien wat ze niet voor haar rekening kannemen. Zfj is ingehuurd voor het nemen van definitieve beslissingen; interactieve beleidsvor-ming is daarbij van instrumentele waarde. Bij de onderhandeling over het BoR opereert deminister als een richtingbepalende procesleider. Ze oogst daarvoor bewondering onderdegenen die net als zij een krachtige en slagvaardige politiek voorstaan (zie hoofdstuk 3 en4).

De geïnterviewde kamerleden denken onderling verschillend over aard en inhoud vanpolitiek leiderschap, maar zijn toch allen, in meer of mindere mate, voorstander van de ideedat de minister richtinggevend leiding moet geven. Van der Steenhoven (Groenlinks) en VanBommel (SP) leggen daar een minder zwaar accent op, maar ook zij zijn uiteindelijk vanmening dat de minister volop verantwoordelijk is, en die verantwoordelijkheid dan ook volopmoet nemen en moet waarmaken. Van Bommel zegt dat een minister zich er wel goedrekenschap van moet geven dat een ministerie het thans, nog minder dan voorheen, alleen afkan: "een schofferende houding kan dus niet," aldus van Bommel.

"De minister behoudt het primaat, ook al vind ik dat een rotwoord," zegt Reitsma (CDA).Hofstra (VVD) huldigt het adagium "de regering regeert." Bij interbestuurlijke kwesties hoortde eindverantwoordelijkheid bij de nationale politiek, allereerst bij de minister en uiteindelijkbij de Tweede Kamer. Giskes (D66) vindt dat de minister bij interactieve beleidsvorming hetprimaat behoudt en volledig verantwoordelijk blijft. Nog meer dan voorheen is het thans welnoodzakelijk dat de minister haar handelingen overtuigend kan motiveren.

109

Page 114: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Van Gijzel (PvdA) is voorstander van 'communicatief leiderschap' - niet positioneel maarinhoudelijk van aard; gericht op het ontwikkelen en uitdragen van een gezaghebbende,overtuigende politieke visie - juist ook voor de minister. Hij zegt vraagtekens bij het motto'het mobiliteitsprobleem is van ons allemaal'. De minister c.q. het ministerie is geenoplossingsmonopolist (ze heeft de wijsheid niet in pacht), maar wel probleemeigenaar (wievoelt zich anders nog wel verantwoordelijk?), aldus Van Gijzel.

Stellingwerf (RPF) hanteert een intrigerend ideaalbeeld waarbij de spanning tussen deinteractieve beleidsontwikkeling door ambtenaren en de politieke verantwoordelijkheid vande minister langs hiërarchische weg wordt opgelost. "Het ideale proces ziet er wat mij betreftals volgt uit. Eerst krijg je een voortraject, waarbij de ambtenaren in overleg treden met hetveld. Dat is vooral het registreren van opvattingen en argumenten bij de betrokkenen en dedeskundigen. De minister hakt vervolgens de knopen door, komt met een voorstel, enverantwoordt zich voor de Kamer," aldus Stellingwerf, die tussen interactief werken en hetprimaat van de politiek op die manier geen spanning ziet.

Democratische procesbegeleidingIn het politieke domein leeft dus een duidelijke voorkeur voor 'richtinggevend leiderschap',zo veel is duidelijk. Veel actoren in het publieke en professionele domein zien ook nog steedseen belangrijke rol voor politici weggelegd bij interactieve beleidsvorming, maar dat wil nietzeggen dat een interventionistisch ministerschap te allen tijden praktisch en wenselijk wordtgeacht. Vooral éénzijdige interventies, en interventies die haaks staan op.de lijnen die zich inde interactieve discussie aftekenen, kunnen tijdbommen leggen onder een beleidsveld metnetwerkachtige kenmerken. Als participanten het idee krijgen dat hun bijdragen al teeenvoudig van tafel (kunnen) worden geveegd, doen ze een volgende ronde of een volgendekeer niet meer mee.

Éénzijdig doorgedrukt beleid kan op de korte termijn een succes lijken.(het wordt voor depoorten van de hel weggesleept) maar op de lange termijn als een boemerang naar dedoordrukker terugkeren. Bij de Betuwelijn lijkt dat het geval. Vorige ministers hebben'leiderschap' getoond. Ze hebben zich van hun 'vasthoudende' kant laten zien, en zich nietdoor het brede verzet van de wijs laten brengen. Maar omdat er uiteindelijk toch te weinigfiducie voor het beleid is, moet de huidige minister het Betuwelijn-project aan een pijnlijkestriptease onderwerpen. Of dit scenario ook in werking gaat treden voor het met veel geld envasthoudendheid overeind gehouden rekeningrijden kan op dit moment nog niet wordengezegd.

Tegen deze achtergrond kiezen sommigen voor de tweede positie, die van democratischeprocesbegeleiding. De minister is daarbij een kaderstellende 'procespraeses'. De ministermaakt en bewaakt de spelregels en randvoorwaarden waarbinnen de deelnemers aaninteractieve beleidsvorming het spel spelen. Het spel is in principe aan de spelers. Als dievastlopen of bij meer dan één optie blijven steken, kan de minister als een moderne'procespraeses' het proces vlottrekken, of op gezaghebbende wijze de doorslag geven bij hetstaken der onderhandelingen. Tussentijds en ongevraagd interveniëren is uit den boze; destrategische momenten liggen eerder aan het begin en het eind, maar ook daar is intelligentmeebewegen geboden.

110

Page 115: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Een ambtenaar van één van de partner-departmenten: "Je moet in een open-planproces nietsturen voordat daar om gevraagd wordt. Het schaadt de manier waarop je met partnerssamenwerkt; het leidt tot irritaties. Bij draagvlakontwikkeling moetje vooraf sturen en kadersmaken en niet tijdens de rit." Deze ambtenaar is van mening dat ministers soms wat tegenzichzelf in bescherming moeten worden genomen: "Als je merkt dat een minister wat teveelwil sturen, moet je jezelf in het contact met de minister beperken tot de hoofdlijnen." Al teinterventionistisch ministerieel optreden wordt op die manier gemitigeerd.

Sympathie voor deze tweede positie kan - behalve bij conveners en consultants die zichtoeleggen op groen polderoverleg en interactieve beleidsvorming - worden aangetroffen bijdelen van de Adviesdienst voor Verkeer en Vervoer, bij delen van de ambtelijke begeleidings-struktuur van het NVVP-project, en bij delen van de externe omgeving van deprojectorganisatie. We hebben daar in paragraaf 5.5.1. al wat personen over aan het woordgelaten (zie de woorden van Van Grondelle, Brinkman, Van der Vlist, Van Gelder, Cramer).Deze personen kennen het primaat nog steeds toe aan de politiek, maar dan wel aan eennieuwe vorm van politiek: een meer ruimte-scheppende, kaderstellende vorm van politiek.

Meespelend coachenDemocratische procesbegeleiding oogt in theorie fraai en sympathiek, maar het is de vraag ofhet in de harde realiteit van de politiek, en de berichtgeving daarover in de media, overeindkan blijven. Een minister die de onverkorte ministeriële verantwoordelijkheid enigszinsrelativeert krijgt het in de Tweede Kamer al hard te verduren; hoe zal het een minister vergaandie het spel in eerste instantie aan de spelers wil laten? Een minister die stevige uitsprakendoet is een graaggeziene gast in de media; hoe zal het een democratische procesbegeleidervergaan? De kans is groot dat zo'n minister al snel als ein Minister ohne Eigenschaften zalworden afgeserveerd. Veel actoren die in theorie wel wat voelen voor een procesbegeleidendeminister, zien in de praktijk van de beleidsontwikkeling toch ook graag een minister die zichuitspreekt - hoewel dan niet per sé met het laatste woord.

Aldus is de achtergrond van de derde positie - die van de meespelende coach - geschetst.De minister (of meer in het algemeen: de ministeriële organisatie) is daarbij ook eenprocesmanager, maar dan wel één die het spel, samen met anderen, volop meespeelt. Hetwoord 'meespelen' moet dan ook in de dubbele betekenis (spelen én samenspelen) wordengelezen, evenals het woord 'coach'. Een goede coach weet enerzijds met de genade (demogelijkheden van het spel en de spelers) mee te werken, en weet anderzijds tot een bepaaldekoers (speelwijze) te verleiden.

De meespelende coach is het prototype van een speler met een bijzondere rol enverantwoordelijkheid. De meespelende coach wil een goede partij op de mat leggen maarweet dat hij daar anderen voor nodig heeft. Hij weet dat hij niet alle duels zelf kan winnen,en legt zich er op toe om ook anderen te laten scoren. Hij kan zich op zijn eigen spelconcentreren én tegelijkertijd zijn medespelers inspireren en motiveren. Hij kan goed metdubbelheid omgaan, dat wil zeggen: hij kan de twee zaken - het eigen spel en het samenspel- op het juiste moment scheiden en op het juiste moment bij elkaar brengen.

111

Page 116: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

In de wereld van de interactieve beleidsontwikkeling onderscheidt de meespelende coach,de meespelende procesmanager, zich door een houding van intelligent meebewegen zondervolledige controle te claimen. De meespelende procesmanager ontwikkelt gezag door nietop zijn strepen te gaan staan maar door - gehoord en gezien de verschillende posities - eenovertuigende eigen positie in te nemen, die waarschijnlijk met niemands initiële inzetovereenkomt, maar wel door allen als redelijk kan worden geaccepteerd ('ik heb nietvolledig mijn zin gekregen, maar ik accepteer dat omdat ik de fairness en de redelijkheidvan het proces waardeer'). Als de meespelende procesmanager moet interveniëren dan doethij dat beargumenteerd en overtuigend (en niet 'overrulend').

De kracht én de moeilijkheid van de rol van de meespelende procesbegeleider is zijn dualiteit.Twee zaken moeten voortdurend uit elkaar worden gehouden en worden geëxpliciteerd, zowelbinnen als buiten de organisatie:• de ministeriële inzet bij interactieve beleidsvorming; de ministeriële inzet ontwikkelt zich

onder invloed van het interactieve debat maar is daaraan niet per se gelijk;• het gemeenschappelijke resultaat van interactieve beleidsvorming; het vertoog dat zich in

het interactieve beleidsproces uitgekristalliseert wordt mede-bepaald door de inzet van deminister maar is daaraan niet per se gelijk.

De rol van de meespelende coach is een lastige, omdat de minister met de fundamenteledualiteit van deze rol moet kunnen omgaan én die dualiteit ook door de omgeving moetworden (h)erkend. Beide zaken zijn heikel, maar niet onmogelijk. De minister moet departners in een interactief beleidsproces ervan kunnen overtuigen dat het eerste (een eigenprestatie leveren) geen ondermijning is van het tweede (een collectieve prestatie leveren),zoals al snel wordt gedacht ('de minister doet zogenaamd mee aan interactieve beleidsvor-ming, maar gaat ondertussen gewoon zijn eigen gang'), maar dat beide tegelijkertijd nodigzijn. De meespelende coach moet aan het samenspel én aan zijn eigen spel denken: dat is delogica van deze rol.Jt3x

Meespelend coachen en draagvlakDe omgeving moet de ministeriële inzet en het interactieve eindresultaat ook uit elkaar kunnenen willen halen. Het is de vraag of vooral de politieke omgeving - die nog steeds uitgaat vaneen onverkorte ministeriële verantwoordelijkheid - dat wil en kan. Wordt de ministerverantwoordelijk gehouden voor het collectieve resultaat, of voor de eigen inzet bijinteractieve beleidsvorming? Dat is de hamvraag. Of de Tweede Kamer met ministeriëledualiteit kan en wil leven valt nog te bezien, maar buiten het parlement lijkt er in ieder gevaleen redelijke mate van steun aanwezig voor de minister (en de ministeriële organisatie) in derol van de meespelende coach.

Invloedrijke personen op het ministerie van Verkeer en Waterstaat lijken wel gecharmeerdvan de rol van de meespelende procesmanager. "Verkeer en Waterstaat doet tegenwoordigalles zo interactief," zegt secretaris-generaal Pans, "dat we onze eigen visie best wat scherpermogen neerzetten." De minister is en blijft politiek verantwoordelijk, het ministerie behoudteen centrale en actieve rol bij interactieve beleidsvorming, benadrukt Pans. Interactief beleid

112

Page 117: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

houdt niet in datje als beleidsorganisatie achterover kunt leunen Het ministerie moet, net alsde andere actoren in het proces, kleur bekennen en volop meespelen.162

Steun voor een duale rol lijkt ook aanwezig bij maatschappelijke partners als VanGrondelle, Brinkman en Noordzij mits de minister en de ministeriële organisatie helderonderscheid maken tussen de twee petten: de spelers-pet en de coach-pet. Helderheid overwanneer welke pet wordt gedragen is belangrijk, zeggen ook de deelnemers aan de expert-meeting van 17 maart 2000. Een ministeriële organisatie) die geen kleur bekent is voor hengeen interessante. Men wil iets hebben waar men "tegenaan kan duwen", anders wordt het"schieten op een spons," zoals een deelnemer het uitdrukte.

Een subnationale bestuurder zegt het volgende over de meespelende coach: "Met dualiteitvan het ministerie valt goed te leven als de verschillende rollen maar duidelijk zijn, als maarduidelijk is wie de procesbegeleiders namens het ministerie zijn en wie de spelers namens hetministerie zijn. Laat dan ook verschillende directies meepraten, ook al zijn die het niet overalles eens. Het ministerie moet zich wat dat betreft ook open en gevoelig durven opstellen."

"De minister moet kaders en hoofdlijnen aangeven, er met de Kamer over discussiëren, endan in het spel met de partners tot een overeenkomst komen," zegt een andere subnationalebestuurder: " De minister moet bij interactieve beleidsvorming risico's durven nemen; niet alte bang zijn voor de Tweede Kamer; interactieve resultaten verdedigen, ook als die er ietsanders uitzien dan ze zelf had gewild."

5.2 Opties en scenario's voor interactieve beleidsvorming

5.2.7 Een staalkaart van suggesties

Welke invloedrijke opties en scenario's kunnen worden onderscheiden ten aanzien van hetspel van de interactieve beleidsvorming? Uit het onderzoek en de voorafgaande analyse zijnvele suggesties, afkomstig uit verschillende domeinen, te destilleren. Hieronder volgt eenstaalkaart, waaruit degenen die een interactief beleidsproces tot een goed einde moetenbrengen naar believen kunnen putten:

• Maak de verschillende verantwoordelijkheden van de ministeriële organisatie) explicieten inzichtelijk. Onderscheidt de ministeriële organisatie) als speler en als coach.Onderscheidt de ministeriële meningsvorming en de gemeenschappelijke meningsvorming.

• Stuur vroegtijdig aan op afspraken tussen de ministeriële organisatie) en de relevanteomgeving (inclusief de politieke omgeving) betreffende de basale organisatie en planningvan het proces (de basale procesarchitectuur).

• Verbreedt de dualistische benadering en de controlerende rol van de parlementaire politiek.Beproef ook proactieve vormen van kwaliteitscontrole en vertegenwoordiging die deherkenbaarheid van de parlementaire politiek vergroten, en de parlementaire eindafwegingschragen.

• Exploreer de mogelijkheden voor parlementaire verkenningen, onderzoekingen enhearings, bijvoorbeeld in de context van een parlementaire mobiliteitscommissie ofverkenningencommissie.

113

Page 118: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Drijf het zoeken naar consensus niet altijd tot het uiterste door; breng het aantal variantenbij hardnekkige fundamentele verschillen tot een overzichtelijk aantal terug. Presenteer enbespreek ze in het politieke domein waar de eindafweging, gehoord en gezien deverschillende posities, uiteindelijk wordt gemaakt.163

Exploreer de mogelijkheden van Alternative Dispute Resolution - bemiddeling dooronafhankelijke en ongebonden professionals - in netwerkverhoudingen waar politieke ofrechterlijke arbitrage niet opportuun is.Ontwikkel nieuwe, aanvullende vormen van politieke verantwoording en controle waarverplaatsing (of beter: verbreiding) van de politiek optreedt. Denk aan breed samengesteldedenktanks, klankbordgroepen, en dergelijke die het politieke (in bredere zin) vertegen-woordigen waar de politiek (in engere zin) niet kan of wil komen.164

Maak regelmatig krachtenveldanalyses. Definieer de relevante krachtenvelden niet te smal.Ga, waar mogelijk, het gesprek aan. Ontwikkel, waar het directe contact niet goed mogelijkis (zoals in het contact met de Tweede Kamer), alternatieve antennes: toegespitsteknipselkranten, mediascans en andere vormen van politics-watching.Leg de organisatie van het proces in handen van interorganisationeel samengestelde enaangedreven projectgroepen. Overweeg de inschakeling van onafhankelijke derden voorhet organiseren van (delen van) het proces.Maak vroeg in het proces tijd en ruimte voor kennismaking, ook buiten de vergaderordeom. Probeer niet na driejaar een gezamenlijke excursie van de grond te tillen, maar probeerdat meteen al.Betracht uiterste zorgvuldigheid in de omgang met participanten/contribuanten: nodig zeniet alleen uit tot het leveren van een bijdrage. Houdt ze daarna ook ruimhartig vanontwikkelingen op de hoogte, ook al zijn ze dan iets minder 'in beeld',investeer vroegtijdig in een gemeenschappelijke database. Stel vroegtijdig een gemeen-schappelijke onderzoeksagenda vast, en bewaak die ook.Organiseer 'bruggen' tussen verschillende interactiemomenten in het proces. Voorkom dekritiek dat iedere keer in hetzelfde cirkeltje wordt rondgedraaid. Neem resultaten vaninteractie 1 mee naar interactie 2, naar interactie 3, et cetera.Beleg bijeenkomsten als actoren elkaar ook echt iets te bieden hebben. Laat mensen nietonnodig vaak bij elkaar komen; er ontstaat een boemerangeffect als interactieve sessiesvoor het gevoel te veel (tijd en moeite) kosten en te weinig (zinvolle uitkomsten) opleveren.Organiseer ruimte en flexibiliteit in het interactieve beleidsproces. Werk met een basaleprocesarchitectuur die orde schept zonder teveel te vroeg vast te leggen.Zoek partners ook buiten de ons-kent-ons-sfeer, buiten de kring van 'the usual suspects',de geijkte woordvoerders van de geijkte organisaties. Durf het aan om onconventionelenof 'exoten' bij het proces te betrekken.Betrek de top van deelnemende organisaties vroeger bij het proces; blijf niet eindeloospraten met het middenkader als dat geen mandaat heeft.Eis als organiserende instantie niet alle credits op. Laat partners en medespelers ook scoren.Durf taken en verantwoordelijkheden te delen; en durf dan ook de scoringskansen te delen.Exploreer en benut de variëteit aan ideeën en opvattingen. Stuur niet slechts aan op lerendoor 'analyse en instructie'; stimuleer ook leren door 'variatie en selectie'.165 Organiseer'creatieve concurrentie' tussen uiteenlopende perspectieven.166

114

Page 119: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Leer van eigen ervaringen en (best) practices buiten de deur. Probeer daaruit lessen tetrekken, wetend dat interactieve beleidsvorming iedere keer weer opnieuw moet worden'uitgevonden'.

5.2.2 Instrumentele en interactionistische benaderingen

Bovenstaande suggesties zijn afkomstig uit verschillende domeinen en leggen dan ookverschillende accenten. Op de achtergrond spelen twee benaderingen die bij interactievebeleidsvorming altijd kunnen worden onderscheiden: de instrumentele benadering en deinteractionistische (of culturele) benadering (zie onderstaande figuur). Deze benaderingen zijnbeide legitiem, en kunnen elkaar ook versterken. In de interactieve beleidspraktijk is voor deinteractionistische (of culturele benadering) echter vaak minder aandacht dan voor deinstrumentele benadering; dit ondergraaft de overa//-kwaliteit van de beleidsvorming. Hetzoeken naar een goede balans tussen de twee benaderingen is cruciaal.

Figuur 5.1: benaderingen van interactief beleid

Opvatting van beleid

Benadering van beleid

Verwachting van interactievebeleidsvorming

Beoordelingsmaatstaven

De aard van prescriptie

Instrumentele benadering

Beleid als probleemoplossingBeleid als interventie

Oplossingsgericht,InstrumentengerichtDeductief (vanuit een voorop-gesteld doelboom)

IB als draagvlak-enverrijkingsmachine

Efficiency, effectiviteit,geobjectiveerde kwaliteiten'De instrumenten waarmee'

Rolvereisten, tips & tricksDe logica van het ontwerp'Het stappenplan volgen'

Interactionistische (ofculturele) benadering

Beleid als zingevingBeleid als interactie

Procesgericht,WaardengerichtInductief (vanuit ingebrachtewaarden en normen)

IB als waardenvolle democrati-sche interactie

Fatsoen, deugdelijkheid,subjectieve kwaliteiten'De stijl waarin'

Stijlregels, omgangsvormen

De logica van de situatie'Contingent opereren'

115

Page 120: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

In de instrumentele benadering staat de vraag centraal hoe een beleidsprobleem op eeneffectieve en efficiënte manier kan worden opgelost. In deze benadering is beleidsvormingaltijd gekoppeld aan een ervaren afstand tussen 'norm' en 'werkelijkheid' en aan gerichteinstrumenten en technieken om die afstand te verkleinen. Beleidsvorming komt neer oprationeel en bewust ingrijpen in de werkelijkheid met als oogmerk om bepaalde voorafgeformuleerde doelstellingen naderbij te brengen. Het is primair een instrumentele,resultaatgerichte activiteit. Interactieve beleidsvorming wordt ingezet om 'hindermacht' tedemonteren en om 'draagvlak' voor beslissingen te genereren; het begrip 'draagvlakmachine'komt uit deze benadering voort.

Interactief beleid heeft naast een instrumentele betekenis ook altijd een symbolische ofculturele betekenis.167 De interactionistische benadering van interactief beleid is gevoelig voorzulke culturele en symbolische aspecten. Bij een interactionistische benadering gaat het nietzozeer om de vraag welke instrumenten worden ingezet bij de oplossing van vooropgesteldeproblemen, maar om de vraag hoe interacties en interpretaties hieromtrent wordenvormgegeven, of daarbij gekoesterde posities, gebruiken en gewoonten worden gerespecteerd,en of daarbij een zinvolle bemiddeling tussen uiteenlopende waarden- en betekenissystementot stand wordt gebracht. Actoren verbinden zich met beleidsprocessen niet alleen ombeleidsinhoudelijke redenen. Het gaat hen niet alleen om instrumentele kosten/baten-afwegingen, maar ook om identiteit en de wijze waarop die in wisselwerking met anderenwordt gereproduceerd. Het gaat hier om patronen van betekenisgeving die in de interactie totuitdrukking komen, en die niet tot instrumentele probleemoplossing te herleiden zijn. Patronenvan betekenisgeving hebben te maken met gekoesterde, hoewel vaak sluimerende normen enwaarden - opvattingen over hoe de wereld in elkaar behoort te zitten. Een interactiefbeleidsproces is óók een uiteenzetting of confrontatie met dit soort impliciete normen enwaarden. Vanuit een strikt instrumenteel perspectief zijn ze soms hinderlijk of irrationeel. Ineen interactionistisch perspectief zijn ze de grondslag van betrokkenheid en engagement.

VerbindingenDe twee genoemde perspectieven zijn onvermijdelijk op interactieve beleidsvormingbetrokken; het interactionistische perspectief in de praktijk evenwel meer op de achtergronddan het instrumentele perspectief. Interactieve beleidsvorming wordt in ieder geval altijd langsinstrumentele criteria beoordeeld. Performatitiveit, effectiviteit, efficiency, snelheid eninhoudelijke consistentie zijn in het politiek-bestuurlijk verkeer nu eenmaal belangrijkenormen, die als zodanig ook tot een specifieke culturele orde behoren. Tegelijkertijd is respectvoor en herkenning van de meer symbolische dimensie van (interactieve) beleidsvorming -noem het interactionistische rationaliteit - altijd weer een voorwaarde voor instrumentelerationaliteit. Het zijn twee kanten van dezelfde medaille, analytisch te onderscheiden, maarin de werkelijkheid onverbrekelijk met elkaar verbonden.

Suggesties voor interactief beleid kunnen worden beoordeeld op de mate waarin ze eenverbinding tussen het instrumenteel-rationele en het interactionistisch-rationele mogelijkmaken. Veel van bovenstaande suggesties kunnen zo worden opgevat, of beter gezegd,

116

Page 121: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

moeten zo worden opgevat als men zinvolle effecten wil bereiken en teleurstellenderesultaten wil voorkomen.Vroegtijdig investeren in een gemeenschappelijk databestand kan bruikbare beleidsinfor-matie opleveren én tegelijkertijd bijdragen aan het wederzijds begrip voor betrokkenwaarden, normen en posities. Een dergelijke database kan natuurlijk ook wordenontwikkeld om de informatiepositie van één specifieke actor in het netwerk te versterken.De kans is dan wel groot dat de andere actoren in het netwerk een volgende keer niet meerzullen meewerken aan de ontwikkeling van een databestand.Het organiseren van sociale activiteiten kan zinvol zijn voor het ontwikkelen vanwederzijds vertrouwen en respect waarbij óók praktische samenwerkingsmogelijkhedenkunnen worden verkend. Dergelijke sociale activiteiten kunnen natuurlijk ook wordenontwikkeld om actoren met potentiële hindermacht in te palmen met activiteiten die leuk,maar dan ook niet meer dan dat zijn. De kans is groot dat die actoren zich na verloop vantijd ook ingepalmd en niet serieus genomen voelen, en de kont alsnog tegen de krib gooien.Zowel een éénzijdige benadrukking van het instrumentele ('als het maar wat bruikbaarsoplevert') als een éénzijdige benadrukking van het interactionistische ('als men maaraangenaam met elkaar verkeert') schieten uiteindelijk tekort. Het vinden van een goedebalans is en blijft een uitdaging.

Interactie en gezagïn de interactieve beleidspraktijk dringt het instrumentele perspectief zich meer op devoorgrond dan het interactionistische perspectief, dat op de achtergrond evenwel van eminentbelang is. Instrumentele principes als efficiency, effectiviteit en snelheid worden in de regelmeer hanteerbaar en tastbaar gevonden dan interactionistische principes als wellevendheid,betrouwbaarheid, zorgvuldigheid, fatsoen en respect: ogenschijnlijk hoogdravende principes,die down-to-earth echter wel degelijk van grote betekenis zijn.

Dat problemen deels onoplosbaar zijn, dat middelen niet onbeperkt voorradig zijn, dat nietiedereen altijd zijn zin kan krijgen: dit soort tekortkomingen op het instrumentele vlak wordenvaak zeer wel begrepen. Woordbreuk, onbetrouwbaarheid, gebrek aan respect voor legitiemeposities en belangen, onwellevende of onfatsoenlijke bejegening van personen, onzorgvuldigeof unfaire behandeling van zaken - voor dit soort tekortkomingen op het relationele vlakbestaat doorgaans veel minder tolerantie. Overheidsactoren kunnen het langdurig verbruienals actoren zich niet serieus genomen voelen of in het algemeen niet goed behandeld voelen.Omgekeerd kunnen overheidsactoren gezag opbouwen als ze juist aan interactionistischeprincipes inhoud geven. Overheidsactoren die aldus gezag opbouwen zijn ook in staat totgezaghebbend nee-zeggen: betrokkenen zien bepaalde instrumentele belangen doorkruist,maar accepteren dat omdat ze waardering hebben voor het proces dat ook respect en openheidkende voor hen.

117

Page 122: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

5.2.3 Voorbij het spoorboek

Bij de instrumentele en de interactionistische benadering van interactieve beleidsvorminghoren ook verschillende soorten van suggesties en prescriptieve noties (zie figuur 5.1). Bij deinstrumentele benadering staat de logica van het ontwerp centraal. Bij de interactionistischebenadering de logica van de situatie. Bij de instrumentele benadering worden gedetailleerde'stappenplannen' voor het (ideale) interactieve beleidsproces opgesteld, compleet met eenonderverdeling van posities, rollen en te hanteren 'vuistregels'. Bij de interactionistischebenadering wordt de nadruk gelegd op meer algemene 'stijlregels' en op algemeneomgangsvormen, die op specifieke tijdstippen en plaatsen een daarop toegesneden invullingmoeten krijgen. Het gaat dan om eerder genoemde principes als wellevendheid, betrouwbaar-heid, zorgvuldigheid, fatsoen en respect - principes die zich lastig in stappenplannen latenvoegen, en die door instrumentalisering zelfs kunnen worden platgeslagen.

Hoewel instrumentele rationaliteit bij interactieve beleidsvorming belangrijk is en blijft,is het de vraag of interactieve beleidsvorming gebaat is bij het investeren van nog meeraandacht, tijd en energie in de ontwikkeling van nog meer gedetailleerde stappenplannen enblauwdrukken voor interactieve beleidsvorming. Er zijn reeds zeer veel van dit soortstappenplannen en blauwdrukken voorhanden. De aandacht voor het interactionistische en hetculturele bij interactieve beleidsvorming blijft er voorlopig bij achter. Als er eeti inhaalslagmoet worden gemaakt dan is het op dit vlak. De neiging tot instrumentalisering, 'verspoorboe-kihg', zal daarbij moeten worden onderdrukt. Instrumentalisering van het culturele werkt niet,of hooguit averechts, zeker in het politiek-bestuurlijke domein, dat sowieso al redelijkimmuun is voor door goedwillende professionals bedachte stappenplannen en blauwdrukken.Kamerleden, ministers en andere topbestuurders laten zich daar niet door sturen - niet eensomdat dat de omgekeerde wereld zou zijn; het heeft ook weinig zin om 'kookboeken' op testellen voor gezaghebbend opereren in het politiek-bestuurlijke domein.

Gezaghebbend opereren in het politiek-bestuurlijke domein is altijd contingent opereren -dat wil zeggen: toegesneden op specifieke en veranderende omgevingen, en met respect enbegrip voor die omgevingen. Daarbij is toegesneden niet hetzelfde als 'toegeeflijk'. Opsommige momenten moet een bestuurder intelligent meebewegen, op andere momentenovertuigend tegenspel bieden. Er zijn momenten dat alles ter discussie staat, en er zijnmomenten dat discussies moeten worden afgerond. Er is een tijd van meespelen, en er is eentijd van coachen of arbitreren; een tijd van verbreden, en een tijd van versmallen. Opgezaghebbende wijze omgaan met zulke dualiteiten - balanceren tussen verschillenderepertoires op een wijze die overtuigend, rechtvaardig en legitiem wordt geacht, ook als nietiedereen zijn zin krijgt - is vermoedelijk de grootste uitdaging voor interactief bestuur.'QesXuutstechniek is daarbij minder belangrijk dan bestuurssfr/7.

5.3 Nieuwe vormen van politiek

In dit hoofdstuk is een intrigerende paradox gesignaleerd: velen menen (vanuit een normatiefreferentiekader) dat voor de politiek een vooraanstaande (en zeker niet-marginale) rol is

118

Page 123: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

weggelegd in de verdere ontwikkeling van interactieve beleidsvorming in het kader van hetgroene poldermodel; tegelijkertijd uiten velen (vanuit een empirisch referentiekader) twijfelsbij de effectiviteit van de rol van de politiek (in het bijzonder de parlementaire politiek) in hethuidige overlegmodel, zoals dat bijvoorbeeld ook in de NVVP-casus wordt beproefd. Hetbeeld van de politiek als vooraanstaande actor betreft kennelijk een belangrijke zingevendefictie in de politieke cultuur; hoewel het realiteitsgehalte wordt betwijfeld (vooral ten aanzienvan het parlement) blijven velen ernaar haken. Tegen deze achtergrond is het uitdagend omna te denken over nieuwe vormen van politiek die niet-marginaal én realistisch zijn, diebetekenisvol én bij de tijd zijn. Verschillende opties en scenario's zijn in dit hoofdstukgeschetst. In deze slotparagraaf worden enkele noties nog eens naar voren gehaald.

Creatief dualismeGeconstateerd kan worden dat een beperkte interpretatie van de dualistische leer ('de regeringregeert en het parlement controleert') het parlement in tijden van interactieve beleidsvormingin een positie manoeuvreert die aanzienlijke nadelen heeft. Er zijn aanzienlijk voordelenverbonden aan een 'creatief dualistische' benadering waarbij het parlement zich onderscheidtvan de regering op een niet louter reactieve en remmende wijze, maar ook op een proactieveen scheppende wijze. Esthetische representatie speelt in een creatief dualistische benaderingeen centrale rol, maar dan zonder overspannen verwachtingen omtrent herstel en versterkingvan het politiek primaat. Esthetische representatie houdt in dat parlementariërs zich in woorden gebaar in het politieke en publieke debat mengen - niet omdat ze de 'baas' zijn, maar omdatze verschillende visies vertegenwoordigen die het verdienen om in de beleidsvorming gehoordte worden. Gehoord worden is echter niet automatisch hetzelfde als opgevolgd worden. Ofvisies doorwerken hangt sterk af van overtuigings- en zeggingskracht, veelmeer dan van hetinnemen van een bepaalde zetel. Esthetisch representeren is op creatieve wijze invulling gevenaan de 'afwezige aanwezigheid': afwezig in de (interactieve) beleidsgemeenschappen dieconcrete beleidsdetails uitwerken, maar aanwezig in het collectieve wilsvormingsproces metaansprekende beelden, begrippen en metaforen - met waarden en normen die op overtuigendewijze over het voetlicht worden gebracht. Wat door overtuigende esthetische representatienaar voren is gebracht kan een belangrijke rol spelen bij politieke wilsvorming en,uiteindelijk, bij parlementaire besluitvorming. Esthetische representatie draagt bij aan deontwikkeling van de 'termen' waar over kan worden gesproken en waar over kan wordennagedacht. Een Tweede Kamer die tijdig van zich doet spreken komt tegemoet aan de roepom minder onduidelijkheid en onberekenbaarheid in het kameroptreden, en draagt bij aan deherkenbaarheid van politiek en parlement.

Meespelend coachenDe ministeriële politiek bevindt zich midden in het spanningsveld tussen staatsrechtelijkerationaliteit (de minister heeft het primaat en is volledig verantwoordelijk) en rationaliteit vande bestuurspraktijk (actoren zijn interdependent en delen verantwoordelijkheden).Doorslaggevend leiderschap en faciliterende procesbegeleiding zijn tegenovergestelde optiesvoor de ministeriële politiek. Beide kunnen moeilijk overeind worden gehouden in degemediatiseerde en interactieve bestuurspraktijk. In de gegroeide situatie heeft de duale

119

Page 124: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

benadering van de meespelende coach aanzienlijke voordelen. Deze benadering verbindt thebest of both worlds: het (potentieel) aansprekende en visionaire van richtinggevendleiderschap en het (potentieel) innemende en democratische van faciliterende procesbegelei-ding. De meespelende coach laat het collectief beter spelen door zelf ook een actieve enovertuigende rol te spelen. In het decor verdwijnen past daar niet bij, evenmin als solistisch'pingelen' en alle eer (en verantwoordelijkheid) voor zich alleen opeisen. De rol van demeespelende coach is een kansrijke, maar ook een lastige. De meespelende coach moetschakelen tussen repertoires, contingent denken en situationele logica aan de dag leggen. Demeespelende coach moet twee zaken - het eigen spel en het samenspel van alle betrokkenactoren - op het juiste moment bij elkaar kunnen brengen en op het juiste moment kunnenscheiden. De meespelende coach moet met dualiteit kunnen omgaan, maar die dualiteit moetook door de omgeving worden (h)erkend. Dat stelt eisen aan de communicatie van de ministeren de ministeriële organisatie. De ministeriële organisatie) moet de relevante omgeving ervankunnen overtuigen dat het één (een eigen prestatie neerzetten) en het ander (een collectieveprestatie neerzetten) op een goede manier kunnen samengaan. De kans dat dat lukt is medeafhankelijk van de gekozen bestuursstijl: van de mate waarin daarbij aandacht bestaat voorinteractionistische principes; van de mate waarin daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen'de baas spelen' en 'overtuigend en gezaghebbend zijn'.

ïnteractionistisch bestuurinteractionistisch bestuur is interactief beleid plus een interactionistische (dus niet striktinstrumentele) bestuursstijl. De praktijk van interactief beleid wordt gedomineerd door eeninstrumentele benadering, die tot op zekere hoogte legitiem is maar ook zijn beperkingen kent.Actoren zijn niet alleen instrumenteel of functioneel-rationeel bij interactief beleid betrokken,maar ook substantieel-rationeel of waardenrationeel. Gezien de disproportionele aandacht diethans uitgaat naar de instrumentele benadering, is een forse inhaalslag ten behoeve van deinteractionistische benadering geboden. De interactionistische benadering van interactiefbestuur is gevoelig voor culturele en symbolische aspecten van beleid en bestuur, vooraspecten die met identiteit en met achterliggende waarden-en betekenissystemen te makenhebben, voor relationele principes als wellevendheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid,fatsoen en respect. Dergelijke principes zijn van grote betekenis voor de gezaghebbendheiden de overtuigingskracht van openbare bestuurslichamen, maar ze laten zich slechtinstrumentaliseren of 'verspoorboeken'. De crux van een interactionistische bestuursstijl ishet vermogen tot contingent opereren, dat wil zeggen met aandacht en respect voor de contextpositie kiezen. Het kunnen schakelen tussen verschillende repertoires, het overtuigend kunnenbalanceren tussen verschillende posities is daarbij wederom (denk aan de meespelende coachen de creatieve dualist) van het grootste belang.

120

Page 125: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

6 TENSLOTTE

In dit slothoofdstuk worden de belangrijkste gedachtenlijnen en bevindingen van de studienog eens kort op een rij gezet. Tussen haken is aangegeven waar in de studie meer over debetreffende gedachtenlijn of bevinding kan worden (terug)gelezen. Achtereenvolgens wordtaandacht besteed aan het vertrekpunt van de studie, de achterliggende discussie over politieken interactief bestuur, de interactieve beleidspraktijk en de rol van de politiek zoals die uit hetempirisch onderzoek naar voren komen. Aan het eind worden enkele belangrijke lessen voorde achterliggende discussie over politiek en interactief bestuur gerecapituleerd.

Het vertrekpuntInteractieve beleidsvorming vindt in de Nederlandse bestuurscultuur - met zijn lange traditievan schikken en plooien, van consensus, consultatie en compromis (de fameuze drie e's) - eenrelatief gunstige voedingsbodem. Desondanks wordt de interactieve beleidsvormingspraktijkgekenmerkt door enkele hardnekkige discussiepunten, waarvan de rol en positie van depolitiek (wat vermag de politiek bij interactieve beleidsvorming?) het meest in het oog springt(1.1, 2.1). Over deze kwestie wordt intensief gediscussieerd. Velen zien een fundamentele,onophefbare spanning tussen de 'horizontale' logica achter interactieve beleidsvorming en de'verticale' logica achter noties als politiek primaat en politieke verantwoordelijkheid. Anderenzien een verwaarloosbare of in ieder geval eenvoudig oplosbare spanning ( 2.2, 2.3). Devoorliggende studie is geschreven om op deze kwestie meer zicht te krijgen. Het mes snijdtaan twee kanten. Enerzijds wordt concreet casusonderzoek verricht naar een interactiefbeleidsproces en de betekenis daarvan voor de politiek. Anderzijds wordt bijgedragen aan hetmeer algemene, boven de concrete casuïstiek uitstijgende, debat over de betekenis vaninteractief bestuur voor de politiek. De aandacht gaat uit naar de sociale constructie vanbetekenis. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen betekenis in descriptieve zin (watbetekent interactieve beleidsvorming voor de politieke institutie?) en betekenis in prescriptie-ve zin (wat dient interactieve beleidsvorming te betekenen voor het politieke handelingsreper-toire?). Bij het zoeken naar antwoorden op deze vragen is zoveel mogelijk aansluiting gezochtbij de 'sprekende werkelijkheid'. Bij de analyse van het discours is voortdurend gezocht naarkoppelingen tussen de algemene discussie en de concrete casuïstiek (1.2, 1.3).

De achterliggende discussieIn het actuele debat over interactieve beleidsvorming komen twee werelden, met elk hun eigenlogica, bij elkaar: de wereld van de bestuurspraktijk en de pragmatische bestuurlijkeoverwegingen; en de wereld van het staatsrecht en de parlementair-democratische principes(2.2). In de ene wereld wordt het gehorizontaliseerde netwerk gehuldigd en de idee van eencentrum gerelativeerd; in de andere wereld wordt de idee van een centrum gehandhaafd, enworden hiërarchische noties zoals het primaat van de politiek en de ministeriële verantwoor-delijkheid gehuldigd. De politiek bevindt zich daar waar de twee werelden elkaar raken:enerzijds heeft de politiek te maken met de relativering van hiërarchie in de beleidsnetwerkenvan het openbaar bestuur; anderzijds identificeert de politiek zich met de hiërarchischeinterpretatie van staatsrechtelijke verhoudingen. Het tweede (de hiërarchische interpretatie)

121

Page 126: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

krijgt de voorkeur boven het eerste (de relativering van hiërarchie) in veel bijdragen vanpolitici aan het actuele debat: pleidooien voor 'herstel' van het politiek primaat en voorrichtinggevend leiderschap zijn veelgehoord. Niet-politici wijzen vaker op de grenzen vanpolitieke sturing in een ontzuild en onthiërarchiseerd politiek systeem, waarin politiekeorganen met processen van verplaatsing en marginalisering te maken zouden hebben; deoperatie 'herstel politiek primaat' wordt dan overtrokken of out of touch genoemd. Het denkenover politiek binnen het politieke domein loopt niet parallel aan het denken buiten hetpolitieke domein, waar zorgelijke beschouwingen over politiek in het huidige tijdsgewrichtde overhand hebben. Zorgelijke beschouwingen richten zich onder andere op de parlementai-re controle en de ministeriële verantwoordelijkheid, waarbij begrippen als 'verplaatsing vande politiek', 'incidendentenpolitiek', 'mediacratie' en 'sorry-democratie' worden gebruikt(2.3). Bij interactief bestuur raken 'vele handen' nog vroeger en nog intensiever betrokken bijpublieke beleidsvorming. Dat dit voor de politiek van betekenis is wordt door weinigenbetwist, maar over de vraag wat die betekenis dan is, of zou moeten zijn, verschillen demeningen. Bij een poging de variëteit aan meningen te ordenen blijft een fundamenteleambiguïteit bestaan. Enerzijds is er een stroming die het politiek primaat hoog houdt en een'krachtige politiek' voorstaat. Anderzijds is er een stroming die een minder prominente,'bescheiden politiek' meer op zijn plaats vindt. In beide stromingen zijn meer hartstochtelijkepleidooien - voor een doorslaggevende politiek en voor een marginale politiek - en meerpragmatische pleidooien - voor een geclausuleerd politiek primaat en voor politieknetwerkmanagement •• te onderscheiden (2.4).

De interactieve beleidspraktijkDe casus NVVP is illustratief voor processen van interactief bestuur gericht op hetontwikkelen van draagvlak voor beleid. Voor de beleidsontwikkelende organisatie, in ditgeval het ministerie van Verkeer en Waterstaat, is de politieke omgeving één van de relevanteomgevingen, naast de maatschappelijke omgeving (de verschillende maatschappelijkestakeholders die bij verkeer en vervoer zijn betrokken) de interdepartementale omgeving (deverschillende ministeries die erbij zijn betrokken) en de interbestuurlijke omgeving (deverschillende bestuurslagen die erbij zijn betrokken) ( 3.2). De periode waarin wordt gewerktaan de Perspectievennota meegerekend duurt het proces van de interactieve voorbereiding vanhet NVVP grofweg drie jaar. Aan het eind van deze drie jaar is voor het grootste deel van hetbeleidspakket, inclusief de achterliggende filosofie, een redelijk breed draagvlak ontwikkeld.Een cruciaal item in het pakket - rekeningrijden - staat dan echter nog steeds op wankelebenen. Er is een wapenstilstand maar over de duurzaamheid daarvan zijn gerede twijfels. Voordie wapenstilstand is bovendien een forse prijs, in termen van geld en beleidsinhoudelijkeconcessies, betaald. Velen zijn van mening dat de verrijkingsslag - bewegend naar eeninhoudelijk rijker beleid - is achtergebleven bij de verbredingsslag - bewegend naar eensociaal en politiek breder draagvlak (4.2). Vergelijkt men de ideeën die bij aanvang van hetproces leefden op het ministerie van Verkeer en Waterstaat met de uiteindelijk ontwikkelde'beleidstheorie', dan kan men concluderen dat in de tussenliggende driejaar geen grotebeleidsinhoudelijke sprong is gemaakt. De beleidstheorie is in hoofdlijnen gelijk gebleven enop onderdelen verder verfijnd. Daar staat tegenover dat op het niveau van de praktische

122

Page 127: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

politiek, in het kader van het Bereikbaarheidsoffesief Randstad, op creatieve wijzeuiteenlopende belangenclusters aan elkaar zijn gekoppeld in één grote package-deal. Op hetniveau van de concrete belangenbehartiging is aldus wel degelijk een zekere mate vanverrijking en verbreding gerealiseerd (3.4). Van de verbredingsslag - bij het NVVP in hetalgemeen, en het BoR in het bijzonder - moet men zich overigens ook geen overtrokkenvoorstellingen maken. Zoals reeds gezegd is het collectieve commitment voor een belangrijkesteunpilaar in het geheel (rekeningrijden) nog steeds fragiel. Bij rekeningrijden geldt voor veeldirect betrokkenen: 'we 'rejust in itfor the money'. Daarnaast moet worden opgemerkt dat hetoverleg in de zich ontwikkelende beleidspraktijk minder 'breed' is dan bij aanvang van hetinteractieve proces werd voorgespiegeld. In de praktijk beperkt het overleg met maatschappe-lijke partijen zich toch weer tot the usual suspects, waarvan de meesten aan het bedrijfslevenen slechts een enkele aan de milieubeweging zijn gerelateerd. Individuele burgers spelen inhet beleidsontwikkelingsproces nauwelijks een rol (3.5). In de praktijk is de openheid van hetproces ook minder groot dan bij aanvang wordt voorgespiegeld. Betrokkenen zien in deaanvangsfase een 'weldadige openheid' die in de loop van het NVVP-proces weer voor eengroot deel verdwijnt. Daar staat tegenover dat ervaringsdeskundigen het NVVP-proces welweer kwalificeren als 'meer open' dan het proces dat leidde tot de vaststelling van het S VV2(de voorganger van het NVVP). Tenslotte zien betrokkenen ook winst ontstaan op sociaal ensymbolisch vlak: door de wisselwerking neemt de scherpte van wederzijdse vooroordelen afen groeit het besef van een gemeenschappelijke probleemstelling en uitdaging (4.2).

De rol van de politiekHet ministerie van Verkeer en Waterstaat is en blijft in het proces rondom het NVVP decentrale, trekkende beleidsorganisatie. Binnen het ministerie is en blijft de minister de centraleactor. In de loop van het proces neemt de betrokkenheid van de minister toe, totdat op het eindzelfs van tight control kan worden gesproken (3.5). De twee rationaliteiten die in het raakvlakvan politiek en interactief bestuur bijeen komen (2.2) hebben hun weerslag in het minister-schap dat rond de NVVP-casus wordt aangetroffen. De minister geeft blijk van een dualebenadering: enerzijds leidend en besturend; anderzijds communicatief en verbindend. Vanmeet af aan heeft de eerste kant (de decisionistische) de overhand, hoewel de tweede kant (deinteractieve) in de loop van het NVVP-proces ook steeds meer naar voren komt. Daarbij wordtopgemerkt dat de benadering van het interactieve eerder instrumenteel dan interactionistisch(5.2.2.) van aard is: 'gemeenschappelijke beeldvorming is mooi, maar uitmil van belangen ispraktischer'. Bij de package-deal rondom het BoR komt deze benadering zeer duidelijk naarvoren. Het min of meer interactief ingerichte NVVP-proces weerhoudt de minister niet vansomtijds stevige interventies. Deze worden op het moment zelf niet altijd gewaardeerd, maarachteraf toch vaak gebillijkt. Al met is sprake van een duaal ministerschap, waarbij relatiefklassieke noties (appellerend aan ministeriële verantwoordelijkheid en het politiek primaat)worden gecombineerd met betrekkelijk moderne noties (omtrent communicatie, onderhande-lend bestuur en belangenuitruil)(4.4.2). Klassieke noties domineren het kamerlidmaatschapdat bij de NVVP-casus naar voren treedt. Opvallende 'nieuwe vormen van politiek' wordennauwelijks waargenomen. De Tweede Kamer stelt zich afwachtend en reactief op. Als'afwezige aanwezige' heeft de Tweede Kamer wel degelijk (remmende) macht, maar die

123

Page 128: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

wordt volgens velen te weinig constructief ingezet. Volgens critici roept de Kamer op diemanier een slechte reputatie, en uiteindelijk wellicht een marginale rol, over zichzelf af(4.4.3). Marginalisering is een scenario dat zich bij de ministeriële politiek veel minderopdringt. In het spel van de interactieve beleidsvorming op verkeers-en vervoersterrein wordteen opvallend sterk aangezette rol van de minister waargenomen. Net als de these van de'marginalisering' van de politiek moet de these van de 'verplaatsing' van de politiek wordengenuanceerd en verfijnd (4.5). Meer van toepassing op de aangetroffen situatie is de notie vande 'verbreiding' van de politiek. Politiek wordt hierbij niet gezien als een nul-somspel: wathet professionele domein en het publieke domein winnen in termen van betrokkenheid entoegang gaat niet automatisch ten koste van het politieke domein. De stevige rol die deminister van Verkeer en Waterstaat in het NVVP-proces behoudt is wat dat betreft illustratief.In meer algemene en ruime zin kan men stellen dat 'het politieke' wordt geschraagd door eenontwikkeling waarbij een uitdijende kring van betrokkenen zich met het-politieke - met demogelijkheden én de beperkingen daarvan - dient te verstaan.

En weer terug naar de achterliggende discussieIn de discussie over de rol van de politiek bij interactief bestuur doet zich de interessantesituatie voor dat velen (vanuit een normatief referentiekader) vinden dat voor de politiek eenvooraanstaande rol is weggelegd, terwijl tegelijkertijd velen (maar dan vanuit een empirischreferentiekader) twijfels uiten bij de feitelijke rol van de politiek in het (groene polder-)overlegmodel. De cognitieve dissonantie (5.1.1, 5.3) die hieruit voortkomt wordt opverschillende manieren beheersbaar gemaakt. Veel politici betonen zich voorstander vandoorslaggevend politiek leiderschap: politici moeten harder hun best doen om de empiriedichter bij de gekoesterde norm (politiek primaat) te brengen. Opvallend veel niet-politici metervaring in de interactieve praktijk gaan hier een eind in mee. Zij zijn echter wei meer geneigdom politiek leiderschap van clausules te voorzien, en om elementen van netwerkmanagementaan de politieke rol toe te voegen: op die manier wordt de norm (waaraan politiek wordtafgemeten) weer meer in overeenstemming gebracht met de weerbarstige empirie. Onder deniet-politici met ervaring in de interactieve praktijk zijn er weinigen die opteren voor eenmarginale, zichzelf nagenoeg opheffende politiek, maar tegelijkertijd zijn ook weinigen vanmening dat de politieke institutie ongewijzigd kan blijven; 'nieuwe vormen van politiek' -waar NVVP óók voor staat - zijn geboden (5.1.1). De uiteenlopende opties en scenario'sbeziend verdienen enkele modaliteiten bijzondere aandacht en overweging.- Voor wat betreft de parlementaire politiek (5.1.2) gaat het dan om een nieuwe invulling vande 'afwezige aanwezigheid' van het parlement, om een 'creatief dualistische' benaderingwaarbij het parlement zich onderscheidt van de regering op een niet louter reactieve enremmende wijze, maar ook op een proactieve en scheppende wijze. Esthetische representatie -in woord en gebaar actief zijn in het brede debat - speelt in die benadering een belangrijke rol,maar dan zonder overspannen verwachtingen omtrent herstel en versterking van het politiekprimaat.- Voor wat betreft de ministeriële politiek (5.1.3) gaat het om een de uitwerking van eenbenadering die het beste van twee werelden - het (potentieel) aansprekende van richtingge-vend leiderschap en het (potentieel) innemende van faciliterende procesbegeleiding - met

124

Page 129: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

elkaar weet te verbinden in de fundamenteel duale rol van de 'meespelende coach'. Het gaathierbij een productieve verbinding van samenspelen én zelf spelen (de dualiteit van het'meespelen'), van richting geven én met de genade meewerken (de dualiteit van het'coachen').- Voor wat betreft interactieve beleidsvorming in het algemeen (5.2) gaat het om deontwikkeling van een 'interactionistische' benadering, ter correctie en compensatie van devaak dominante instrumentele benadering van interactief beleid. Een dergelijke benaderingis gevoelig voor relationele principes als wellevendheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid,fatsoen en respect, in aanvulling op doelrationele principes als snelheid en slagvaardigheid.Het kunnen inschatten van, en kunnen balanceren tussen, verschillende posities, is daarbijwederom - zie ook de meespelende coach en de creatieve dualist - van het grootste belang.

125

Page 130: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Literatuur

Aarnink, J., Draagvlak en maatschappelijke acceptatie. Rotterdam: AVV, 1997

Aarnink, J., Innovatie mondelinge inspraak. Rotterdam: AVV, 1998.

Ackoff, R., Redesigning the future: A systems approach to societal problems. New York:Wiley, 1974.

Ankersmit, F.R., De staat moet weer het voortouw nemen, in: NRC Handelsblad,10/l 1/1994.

Ankersmit, F.R., Macht door representatie. Kampen: Kok Agora, 1997.

Ankersmit, F.R., Parlement kan positie herwinnen, in: NRC-Handelsblad, 16/10/1999.

Bekkers, V.J.J.M., c.s., Sturingsconcepties en instrumenten in het milieubeleid: op zoek naarvormen van co-produktie: eindrapport. Tilburg: KUB, 1996.

Benou, G.J., Coproductie vraag om balancerend besturen, "Geen bedreiging voor het primaatvan de politiek, in: B e stuursfo rum. december 1996: pp. 276-278.

Berveling, J., Voorbij de ijzeren ring. Rotterdam: AVV, 1998.

Bloemendaal, F., De stijl van het K-team, in: HP/De Tijd, 24/12/1999.

Boogers M. en F. Hendriks, Stadspolitiek in tijden van interactief bestuur, in F. Hendriks enP.W. Tops (red.), Stad in spagaat: De gebroken werkelijkheid van het stadsbestuur, Assen:Van Gorcum, 2000.

Bovens, M.A.P., Verantwoordelijkheid en organisatie. Zwolle, 1990.

Bovens, M.A.P., De centrumloze democratie en het primaat van de politiek, in: Openbaarbestuur, 1, 1996, pp. 2-7.

Bovens, M.A.P., De vierde macht revisited, oratie Universiteit Utrecht, 2000

Bovens, MA.P., en W. Witteveen, Het schip van staat. Zwolle, 1985.

Bovens, M.A.P., W. Derksen, W. Witteveen, F Becker, P. Kalma, De verplaatsing van depolitiek, Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiarda BeekmanStichting, 1995.

Breed, K., Democratie na 2000: zingeving, vrijheid en politiek in de narratieve maatschappij.

126

Page 131: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Kampen: Kok Agora, 1996.

Burnheim, J., Is democracy possible? : The alternative to electoral politics. Berkeley:University of California Press, 1985.

Cliteur, P.B., Politici moeten Max Weber weer lezen, in: NRC-Handelsblad, 7/8/1999.Derksen W., R. Kreeft, S. Tijsterman, Meer beschermen dan ontwikkelen, Trendrapport, in:Binnenlands Bestuur, 20/6/1997.

Drentje, J., Minister moet verantwoordelijk blijven, in: NRC-Handelsblad, 25/10/1999.

Doorn, J.A.A. van, Democratie in opspraak, in: HP/De Tijd, 3/9/1999.

Douglas, M. en A. Wildavsky, Risk and Culture. Berkely, 1982.

Drew, P. en A. Wootton, Erving Goffman, Exploring the Interaction Order. Cambridge, 1988.

Drogendijk, A. en M. Duijn (red.), Handreiking voor interactieve planvorming. Den Haag:LWI, 1999.

Dryzek, J., Discursive Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

Duyvendak, J.W., Waar blijft de politiek?: essays over paarse politiek, maatschappelijkmiddenveld en sociale cohesie. Amsterdam: Boom, 1997.

Eeten M. van. Een quick scan naar perspecieven ten aanzien van het verkeers-en vervoerbe-leid. TU Delft, 1998.

Elzinga, DJ., Functioneren politieke partijen en parlement: Afschaffen ministeriëleverantwoordelijkheid onzin, in: Binnenlands Bestuur, 29/10/1999.

Frissen, P.H.A., De virtuele staat. Schoonhoven: Academie Service, 1996.

Frissen, P.H.A., De lege staat. Amsterdam: Nieuwezijds. 1999.

Gray, B., Collaborating. San Francisco: Jossey-Bass, 1998.

Guéhenno, J-M., Het einde van de democratie. Tielt: Lannoo, 1994.

Gunsteren, H.R. van, Het leervermogen van de overheid, in: M.A.P. Bovens en W. Witteveen, Het schip van

staat, Zwolle, 1985.

Gunsteren van, H.R., Misvattingen over het primaat van de politiek, in: Delikt en delinkwent,

127

Page 132: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Vol. 28, 9, 1998: pp. 870-882.

Gunsteren van, H.R., Zwarte pieten of selectief sturen?, in: Bestuurskunde, 4, 1999: pp.136-144.

Gunsteren, H. van & E. van Ruyven, De Ongekende Samenleving (DOS): Een verkenning,In: Beleid en Maatschappij, 10, 3, 1993: pp. 114-203.

Gunsteren H.R. van, en R. Andeweg, Het grote ongenoegen: over de kloof tussen burgers enpolitiek. Haarlem: Aramith, 1994.

Hendriks, F., M. Hisschemöller en P.W. Tops, Interactieve beleidsvorming: Een terreinver-kenning, Achtergronddocument t.b.v. het LWI project Interactieve Planvorming, Tilburg/Amsterdam, 1998.

Hendriks, F. en Th.A.J. Toonen (eds.), Schikken en plooien: De stroperige staat bij naderinzien. Assen: Van Gorcum, 1998.

Heuvel, A.M. van den, De Haagse politici geven terrein prijs, in: Openbaar Bestuur, 11,1997:pp. 3-8.

Heuvel, H. van den, Hoge ambtenaren moeten ook gehoord kunnen worden, in: NRC-Handelsblad, 16/8/1999.

Horrevoets, A.A.M, Primaat van de politiek is weg, in: NRC-Handelsblad, 22/9/98.

Huxham, C , Creating collaborative advantage. London: Sage, 1996.

Jackson, S.E., Team composition in organizational settings: Issues in managing anincreasingly diverse workforce, in: Worchel S. , W. Wood and J.A. Simpson (eds.), Groupprocess and productivity. Newbury Park: Sage, 1992.

Jeekel, H., Duizend dagen kamervragen: Verslag vanuit het Binnenhof, Den Haag, SDU, 1998

Jeliazkova, M.I. en R. Hoppe, Beroepsbeelden van de beleidsambtenaar: Een onderzoek onderbeleidsfunctionarissen bij een departement, in: Beleidswetenschap, 10, 2, 1996, pp. 124-153.

Jong W.M.de en G.V.A. Mulder, Rolverdeling bij interactieve beleidsvorming, in:Bestuurskunde, 1, 2000.

Kalk, Bestuurlijke vernieuwing vergt politiek zonder last of ruggespraak, in: BinnenlandsBestuur, 23 augustus 1996.

128

Page 133: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Klijn, E.H. en J. Koppenjan, De politiek en de interactieve besluitvorming: Van institutionelespelbreker naar spelbepaler, in: Beleidswetenschap, vol. 13, 1, 1999: p. 47.

Koenis, S., Het verlangen naar gemeenschap : politiek en moraal in Nederland na deverzuiling. Amsterdam: Van Gennep, 1997.

Koopmans, T., Het primaat van de politiek, in: Themis, 4, 1998.

Korthals, M., Duurzaamheid en democratie. Wageningen : Landbouwuniversiteit Wagening-en, 1994.

March, J.G. en J.P. Olsen, Rediscovering Institutions, The Organisational Basis of Politics.New York, 1989.

Middelaar L. van, De moord op de politiek in de Franse filosofie. Van Gennep, 1999.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Open deuren - ervaringen met interactieve processen.Den Haag, november 1996.

Munnichs, G., Publiek ongenoegen en politieke geloofwaardigheid: Democratischelegitimiteit in een ontzuilde samenleving. Van Gorcum, 2000.

Newton, K., Second City Politics. Oxford: Clarendon Press, 1976.

Otten. M.H.P, Verstrikt in grote projecten: hoe de stadhuizen in Amsterdam zn Apeldoorntotstandkwamen. 's-Gravenhage: VNG, 2000.

Peper, A., Op zoek naar samenhang en richting - een essay over de veranderende verhouding-en tussen overheid en samenleving, WWW.NRC.NL/Den Haag/Documenten/Peper.html,1999.

Peters, C.E., Verdeelde macht: een onderzoek naar invloed op rijksbesluitvorming inNederland. Amsterdam: Boom, 1999.

Pröpper, I. , Interactieve beleidsvoering: de binnenkant van het proces. Den Haag: VNGUitgeverij, 1999.

Pröpper, I.M.A.M. en D. Steenbeek, De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders.Bussum: Coutinho, 1999.

Salet, W.G.M., De nieuwe Planwet verkeer en vervoer, Stedebouw & ruimtelijke ordening,79, 6, 1998, pp. 25-29.

Page 134: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Schouw, G., en P.W. Tops, Stijlen van besturen over leiders, managers, verbinders, ambassa-deurs en beheerders. Amsterdam: Atlas, 1998.

Schrijnen, P. en E. Van der Meer, De planwet in de regio: Samen werken aan bereikbaar-heid?, Colloquium vervoersplanologisch speurwerk, november 1999.

Soeterbroek, F. en T. Torn, Op zoek naar de interactieve bestuursstijl: Ervaringen metcomplexe besluitvormingsprocessen op rijksniveau. De Beuk, 1998.

Stokkom B. van, Betrokken burgers, in: Intermediair, 19/2, 1993: pp.11-13.

Teisman, G.R., Sturen via creatieve concurrentie : een innovatie-planologisch perspectief opruimtelijke investeringsprojecten. Nijmegen : Katholieke Universiteit Nijmegen, 1997.

Thijn E. van, e.a, De Sorry Democratie: Recente politieke affaires en de ministeriëleverantwoordelijkheid. Van Gennep, 1998.

Tromp, B., Infrastructuur en het primaat van de politiek, in: Socialisme en democratie, 54, 9,1997: pp. 392-396.

Vis, J., Groen poldermodel is fata morgana, in: Milieudefensie, 2, 1999.

Witteveen, W.J., Het primaat van de politiek, in: Staatsrechtconferentie 1999, Deventer:W.E.J. Tjeeok Willink, 2000.

Page 135: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

Noten

1. Zie Peper, 1999.

2. Een uitzondering is het onderzoek van Klijn en Koppenjan (1999) naar de Tweede Maasvlakte-casus, en de rol van de politiek daarin.

3. Zie Drew en Wootton, 1988.

4. Deze bijeenkomst is samen met de Adviesdienst Verkeer en Vervoer georganiseerd.

5. Hierbij is mede gebruik gemaakt van televisie-reportages en -interviews.

6. De volledige lijst van geïnterviewde personen is overigens in het bezit van de opdrachtgeverbinnen de Adviesdienst Verkeer en Vervoer.

7. Pröpper, 1999: 17.

8. Bekkers, c.s. 1996.

9. Voor meer over de achtergrond van 'schikken en plooien' zie Hendriks en Toonen, 1998.

10. Zie Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1996.

11. Zie voor recente initiatieven in de sector ook Pröpper en Steenbeek, 1999.

12. Zie Aamink, 1998.

13. Zie Aamink, 1997.

14. Zie Jeekel, 1998

15. Deze (sub)paragraaf is mede gebaseerd op een voorstudie verricht door mw. dr. S. Schruijer, dieals organisatie-psycholoog verbonden is aan de Katholieke Universiteit Brabant.

16. Ackoff, 1974.

17. Douglas en Wildavsky, 1982.

18. Zie o.a. Huxham, 1996.

19. Zie Gray, 1998.

20. Aldus Jackson, 1992.

21. Otten, 2000.

22. Zie ook Drogendijk en Duijn, 1999, alsmede Hendriks, Hisschemöller en Tops, 1998.

23. Klijn en Koppenjan, 1999.

24. Deze subparagraaf is mede gebaseerd op een voorstudie van dr M. Hertogh, die als senior-onderzotBrabant.onderzoeker verbonden is aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Katholieke Universiteit

25. Het primaat van de politiek is in het staats- en bestuursrecht vaak synoniem voor 'het primaat vande wetgever'. Dit beginsel komt erop neer dat de (formele) wetgever zelf alle belangrijkerechtsnormen moet vastleggen of, in geval van delegatie, de gedelegeerde wetgeving zo concreetmogelijk moet begrenzen. Dit beginsel geeft uitdrukking aan een 'verticaal rechtstatelijk

Page 136: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

repertoire', dat in de hedendaagse staatsrechtelijke discussie ook wel wordt gerelativeerd. Er wordtdan gepleit voor een meer 'horizontaal rechtstatelijk repertoire' waarin het politiek primaat mindersterk wordt benadrukt.

26. Zie Witteveen 2000, en Koopmans, 1998, p. 97.

27. Wet van 25 mei 1998, Stb. 1998, 423.

28. De memorie van toelichting bij de wet slaat overigens weer een andere toon aan: samenwerkingwordt daar "een sleutelbegrip en een basiselement" van de Planwet genoemd. "Het isnoodzakelijk dat alle betrokken overheden gezamenlijk de koers bepalen en mede-verantwoordelijkheid dragen voor de vaststelling en de uitvoering van het nationale verkeers- envervoersbeleid." Dit beeld past ook bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en hetconvenant-VERDI. De WRO ademt een overwegend "bottom-up" sfeer (...), waarin niet eenverticale, maar een horizontale benadering centraal staat, aldus Salet, 1998: 28.

29. Salet, W. in: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening 1998/6: 28.

30. Zie Soeterbroek en Torn namens De Beuk, 1998: 11.

31. De lezing van Bovens bij de provincie Zuid-Holland vond plaats in 1998, in het kader van 150 jaarGrondwet.

32. Zie ook Bovens, 1996 en 2000.

33. Zie Vis in Milieudefensie, 1999/2.

34. Marcel van Dam geïnterviewd in Milieudefensie (1998, 9, pp. 32-34) door-H, van deWiel, Mensen zijn niet te veranderen.

35. Aldus Van Dams column in: De Volkskrant van 26/8/1999.

36. Zie Ankersmit, 1997, alsmede Ankersmit in NRC-Handelsbiad 10/11/1994 en 16/10/1999.

37. Zie Van Middelaar, 1999.

38. Zie Van Doorn, 1999.

39. Het begrip 'vele handen' komt uit Bovens, 1990.

40. Zie Van Thijn c.s., 1999.

41. Zie Ankersmit in NRC-Handelsblad, 16/10/1999.

42. Zie voor meer hierover in paragraaf 5.1.3.

43. De analyses van De Vries, Van Gunsteren, Van Dam en Neelen zijn te vinden in een special overhet onderwerp in Binnenlands Bestuur, 2/7/1999.

44. De Vries analyseert Sorgdragers boek 'Een verantwoordelijke minister', De Geus, 1999.

45. Van Gunsteren verwijst in het bijzonder naar 'De minister: een handboek' (Bert Bakker, 1998)van ex-minister Ritzen.

46. Van Gunsteren, in: Delikt en Delinkwent, 1998. Zie ook Van Gunsteren. in: Bestuurskunde, 1999,no. 4.

47. Minister Netelenbos stelt dit in het kamerdebat over de Perspectievennota NVVP, op 21 juni1999.

Page 137: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

48. Zie A. Peper, 1999.

49. Zie Van den Heuvel, 1999.

50. Te Veldhuis geïnterviewed in Binnenlands Bestuur, 27/8/1999.

51. Zie Ankersmit, 1997.

52. Zie Van Middelaar, 1999.

53. Zie Munnichs, 2000.

54. Th. Dragt, geïnterviewd NRC-Handelsblad 31/08/99: 'Kok moet een kapitein zijn'.

55. Zie Breed, 1996.

56. Zie Koenis, 1997.

57. Zie Van Gunsteren en Andeweg, 1994.

58. Zie Horrevoets, 1998.

59. Zie Klijn en Koppenjan, 1999.

60. Zie Korthals. 1994.

61. Zie Van Stokkom, 1993.

62. Zie Frissen, 1996 en 1999.

63. Zie de eerdere verwijzingen naar Frissen en Korthals. Zie verder Van Gunsteren (1998). Dryzek(1990), Burnheim (1985), Guéhenno (1994).

64. Zie de eerdere verwijzing naar Klijn en Koppenjan (1999) en Bekkers c.s. (1996). Zie verderBenou (1996) en De Jong en Mulder (2000).

65. Zie Teisman (1997), Bovens (1996), Witteveen (2000), Pröpper en Steenbeek (1999), Kalk(1996).

66. De gezaghebbende tekst waar Witteveen op doelt is in de interactieve beleidspraktijk niet altijdvoorhanden. Bij de casus NVVP is een gezaghebbende tekst (het Nationaal Verkeers-enVervoersplan) hooguit het uitvloeisel van interactie en niet het fundament waarop de interactie kansteunen, en waaraan regisseurs zich kunnen vasthouden. De achterliggende Planwet verkeer envervoer (Pvv) zou als gezaghebbende tekst kunnen worden gezien. Voor de praktijk van deinteractieve beleidsvorming rond het NVVP geeft de Planwet echter slechts een zeer globalerichting aan. De vertaalslag naar een zinvolle handelingspraktijk is een zeer grote.

67. Onderzoek van de Universiteit van Twente en GITP wijst uit dat slechts 30% van dedepartementale managers de relatie met de politieke ambtsdragers als motiverend ervaart. Aldusmeldt Binnenlands Bestuur (19/11/1999). De zogenaamde 'oekaze van Kok' - een richtlijn dieaangeeft dat rechtstreekse contacten tussen ambtenaren en volksvertegenwoordigers zoveelmogelijk moeten worden voorkomen - lijkt eerder een bevestiging van dan een oplossing voor despanningsvolle relatie. Het gevolg is dat volksvertegenwoordigers en ambtenaren los van elkaarcontacten moeten aanknopen met maatschappelijk partners, en daarin zelfs met elkaar moetenconcurreren.

68. Nieuwsbrief NVVP, no. 8, 14 december 1998.

69. Mu-Consult, evaluatie van het SVV2, 1998.

Page 138: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

70. Pluckels uitspraak wordt weergegeven op de voorpagina van Binnenlands Bestuur, 12/9/1999.

71. Geïntegreerde rapportage van drie V&W conferenties ten behoeve van Perspectievennota,Projectteam PN/NVVP.

72. W. Derksen, R. Kreeft, S.Tijsterman, Meer beschermen dan ontwikkelen, Trendrapport, in:Binnenlands Bestuur 20/6/1997.

73. Het werkproces wordt in drieën verdeeld: het voorbereiden en vaststellen van een strategischeagenda (geplande afronding maart 1998), het verkennen van de onderwerpen waarbijmaatschappelijke consequenties in beeld worden gebracht en geconfronteerd worden metpercepties en wensen uit de samenleving (geplande afronding juli 1998) en het integreren van deverschillende visies, wat moet leiden tot de Perspectievennota (geplande afronding november1998). Zie ook E. Meijers, Uitdagingen voor de toekomst: Voorstel voor het werkproces voor dePerspectievennota NVVP. Ministerie van V&W, Den Haag, 30 januari 1998.

74. Vorderingen in het proces worden door het projectteam PN en de projectdirectie NVVP naarbuiten gebracht via een serie van nieuwsbrieven.

75. Leeflang geïnterviewd in het kader van een portret van Rijkswaterstaat, geplaatst in: BinnenlandsBestuur, 24/4/1998.

76. Kroone Consultants, evaluatie conferentie 2 april 1998.

77. Aldus Nieuwsbrief no. 7 van 22/9/1998.

78. Projectteam Perspectievennota, Contourenschetsvan de Perspectievennotn Verkeer enVervoer, 9 september 1998, p. 13.

79. Interview met Pans in: Binnenlands Bestuur, 6/11/98.

80. Interview met Pans, 23/3/2000

81. Op 23 september 1998 worden de uitkomsten van een quick scan naar perspectieven ten aanzienvan verkeer en vervoer gepresenteerd aan het projectteam PN. De externe onderzoeker, M. vanEeten, schrijft in een woord vooraf dat het onderzoek met grote spoed moest worden uitgevoerd,en dat de uitkomsten vooral zijn geformuleerd in contrast en aanvulling op de Contourenschets.Van Eeten onderscheidt uiteindelijk vier dominante perspectieven 1) alloceren van de schaarste, 2)vitaal houden van de BV Nederland, 3) pragmatisch beleid op maat, 4) vergaande technologischeinnovatie. Hij signaleert consensus over de noodzaak van betere benutiing (ook van technologischemogelijkheden), gebiedsgericht werken en over de evaluatie van het SVV2, en dissensus overprijsbeleid, de weg naar duurzaamheid, het belang van bereikbaarheid, de gewenstefinancieringsvorm, en de spanning internationale concurrentie versus eigen richting. Zie VanEeten, 1998.

82. Aldus meldt NRC-Handelsblad, 17/4/1999.

83. Er is ook kritiek op de in Rotterdamse ogen geringe aandacht voor openbaar vervoer en voorselectief bouwen in de Perspectievennota. Aldus meldt het tijdschrift Binnenlands Bestuur op19/3/1999.

84. Het citaat stamt uit de Nieuwsbrief Verdi, 3, 1999, Juiste schaalniveau moet richtsnoer zijn vooruitvoering NVVP-taken (interview met Papjes en Leeuwenburg).

85. Officieel verslag van de Vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat, alsmede eigenwaarnemingen.

Page 139: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

86. Nieuwsbrief NVVP, 6/9/1999.

87. Zie ook E. De Boer en L. Nicolasen, Een knap staaltje jongleren, in De Volkskrant, 9/6/2000.

88. Formeel is Brinkman plaatsvervangend voorzitter. De voorzitter wordt geleverd door VNO/NCW,maar omdat het voorzitterschap daar overgaat van Blankert naar Schraven, treedt Brinkman alsvoorzitter naar buiten.

89. Nieuwsbrief NVVP, 10 februari 2000.

90. Kampioen, april 2000, pp. 59-61: 'Mobiliteit volgens minister Netelenbos: De meeste auto's staan23 uur per dag stil.'

91. Van Woerkom (ANWB) geciteerd in: Kampioen, april 2000, p. 49.

92. Van de Muijsenberg geïnterviewd in: NRC-Handelsblad, 18/3/2000.

93. Schraven geïnterviewd in NRC-Handelsblad, 28/3/2000.

94. Van de Muijsenberg geïnterviewd in: NRC-Handelsblad, 18/2/2000.

95. Zie E. De Boer en L. Nicolasen, op cit., 2000.

96. Zie E. De Boer en L. Nicolasen, op cit., 2000. Uit de interviews blijkt op dit punt (de cruciale rolvan Zalm) veel herkenning te bestaan.

97. M. Kranenburg gaat nog een stap verder dan Blaauw. In NRC-Handelsblad heeft hij het over"gedwongen prostitutie": decentrale bestuurders worden met geld geprest om dingen te doen dieze niet willen.

98. In het regeerakkoord komt de volgende passage: "Als tweede instrument voor variabilisatie wordtvanaf 2002 gelijktijdig begonnen met proeven voor spitstarief en voor betaalstroken in deRandstad." Rekeningrijden wordt dus een proef met spitstarieven. Daarbij komen betaalstroken,die zich echter ook in een proef moeten bewijzen. Verder wordt "evenwicht tussen wegen enopenbaar vervoer" als ambitie vastgelegd.

99. Aldus berichtgeving in de Volkskrant, 4/5/2000.

100. G.R. Teisman, geïnterviewd in Binnenlands Bestuur, 26/5/2000.

101. Elsevier, juli 2000.

102. Interview in Opzij, juli/augustus 2000.

103. Dit citaat, en de overige in deze alinea vermelde citaten, zijn afkomstig uit Tweede Kamerstukken:TK 84-5431 (hoofdlijnendebat over BoR, 7 juni 2000); TK 1999-2000, 27 165, nr. 10(voorzetting van het plenaire debat op 13 juni 2000); TK 92-6015 (debat BoR, 28 juni 2000).

104. Zie Van den Biggelaar, in De Volkskrant, 30/9/2000.

105. Hofstra geïnterviewd in de Telegraaf van 7/10/2000. "Tolpoorten crisis waard" kopt de krant vanwakker Nederland in buitenmodel chocoladeletters.

106. Aldus het Persbericht van Verkeer en Waterstaat, 16/10/2000.

107. NVVP, deel A, p. 8.

108. NVVP, deel A, p. 15

Page 140: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

109. Deze punten vloeien voort uit de presentatie van de minister op 16/10/2000 en uit de tekst van hetNVVP, deel A, p.9.

110. Bij dit onderzoek is bewust gekozen voor een 'single case study' en een intensiefonderzoeksdesign. Uitgebreid meervoudig en vergelijkend casusonderzoek valt buiten de opzet enhet bestek van dit onderzoek. Naar de casus Maasvlakte en de casus Schiphol is wel extensiefonderzoek verricht, gebruik makend van de beschikbare secundaire literatuur. In een eersterapportage van het onderzoek (september 1999) en in een bijlage bij dit onderzoek wordt daarverslag van gedaan: zie M. Den Boer, Spiegelcases Schiphol en Maasvlakte: Bijlagen bij hetNVVP-onderzoek, Tilburg, mei 2000.

111. Binnenlands Bestuur, 25/2/2000: 'Pronks Nationale Babbelbox.'

112. Pröpper en Steenbeek, 1999.

113. Interview met minister Netelenbos in HP/De Tijd, 22/9/2000, 'Eindelijk boven', door F.Bloemendaal.

i 14. Berveling, 1998.

115. Zie Van den Biggelaar, in de Volkskrant, 30/9/2000.

116. F. B loemendaal, Rekening mijden. In: HP/De Tijd, 21/4/2000.

117. Klijn en Koppenjan, 1999

118. De Beuk, Op zoek naar de interactieve bestuursstijl, 1998, p. 18.

119. Deze analyse is ook (onafhankelijk van de expert-meeting) gemaakt door S. Scnruijer, die alsorganisatie-psychologe enkele overleggen van V&W met partnerorganisaties heeft geobserveerd:de communicatie vond overwegend plaats tussen (de voorzitter) van V&W en individueledeelnemers aan het overleg; meervoudige communicatiepatronen, tussen deelnemers onderling,kwamen nauwelijks voor.

120. Minister Netelenbos, geïnterviewd in HP/De Tijd, 22/9/2000.

121. Zie bijvoorbeeld K. Newton, 1976.

122. Vgl. Jeliazkova en Hoppe, 1996.

123. In dit onderzoek naar interactief bestuur en politiek is de focus gericht op de nationale politiek. Desubnationale politiek is daarbij een relevante, maar secundaire omgevingsfactor.

124. Tromp, 1997

125. Peters, 1999

126. Peters, op cit., p. 274.

127. Bij terugkoppeling met de bestuurlijke achterbannen blijkt in de regel dat die zich aansluiten bij delijn die de bestuurlijke onderhandelaars hebben uitgezet en uitonderhandeld.

128. Schouw en Tops, 1998

129. Zie NRC-Handelsblad, 4/11/1999: 'Netelenbos is graag aan de bal."

130. Zegt ook haar voormalig politiek adviseur in HP/De Tijd, 22/9/2000.

131. Netelenbos aan het woord in Profiel Magazine 6-8.

Page 141: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

132. Bijvoorbeeld het interview met minister Netelenbos in Opzij ('Ik voel me lang niet zo zeker alsmensen vaak denken'), juli/augustus, 2000.

133. "Ik kom uit de Zaanstreek; de mensen zijn daar recht voor z'n raap. Ik houd niet van verhullendtaalgebruik" zegt ze in HP/De Tijd (22/9/2000). In Opzij (juli/augustus 2000) zegt ze: "Politiek isme op het lijf geschreven. Maar ik moet toegeven dan dat wel eens gepaard ging met een decibel tehoog". Daarbij tekent ze aan dat mannen en vrouwen op dit punt ongelijk worden behandeld.Bovendien meent ze (in HP/De Tijd) dat ze als minister steeds beter in haar vel is komen te zitten:"Naarmate je zekerder van jezelf bent, je het gevoel hebt dat je het handwerk beheerst, word jevriendelijker."

134. Geciteerd in NRC-Handelsblad (4/11/1999)

135. Giskes aangehaald door M. Monden en B. Soetenhorst, Bestand tegen ellebogen, Het Parool,11/10/2000.

136. Peters, op cit., 1999.

137. Aangehaald in NRC/Handelsblad, 10/5/2000.

138. Van den Biggelaar, in de Volkskrant, op cit.

139. Van Dam, in zijn column in de Volkskrant, 26/8/1999.

140. Zie De Graaf in Het Parool, 8/1/2000, en in zijn spoor, Kranenburg (in NRC-Handelsblad,6/1/1999): "Bij alles wat er gebeurt, of het nu een affaire is rond een burgemeester of eenkinderpomozaak, bieden kamerleden tegen elkaar op in strenge maatregelen."

141. Jeekel, 1999, p. 32.

142. PvdA-kamerlid Duivensteijn, aangehaald door Etty, in NRC-Handelsblad, 8/4/2000.

143. We richten ons in deze slotparagraaf op de nationale politiek. Daar ligt ook de focus van hetonderzoek.

144. Zie Bovens c.s., 1995.

145. Vgl. Duyvendak, 1997, die eveneeens over verbreiding in plaats van verplaatsing spreekt.

146. Vgl. Tromp, 1997; Peters, 1999.

147. Aldus bericht NRC-Handelsblad, 17/6/99.

148. Van der Vlist geïnterviewd over het groene poldermodel in Vrij Nederland, 7/8/1999.

149. Cramer geïnterviewd in de Volkskrant, 13/11/99.

150. Zie Boogers en Hendriks, 2000.

151. Ankersmit in NRC-Handelsblad, 16/10/1999.

152. Drentje in NRC-Handelsblad, 25/10/1999.

153. Elzinga, in Binnenlands Bestuur, 29/10/1999.

154. Dit was ook de teneur van de politieke trendshop van 3 juni 1998.

155. Cramer wordt geïnterviewd in de Volkskrant, 13/11/1999.

156. Zie Peper, 1999.

Page 142: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling

157. Zie Cliteur, 1999.

158. Zie Van den Heuvel, 1999.

159. Deze beleidsagenda wordt op 27/8/1999 in de ministerraad gepresenteerd en besproken.

160. Aldus bericht NRC-Handelsblad, 17/6/1999.

161. Van Kemenade en Te Veldhuis worden geïnterviewd in Binnenlands Bestuur, 27/8/1999.

162. Aldus Pans geïnterviewd voor Binnenlands Bestuur (6/11/1998) en voor dit onderzoek(23/3/2000).

163. Zie ook Jacqueline Cramer in de Volkskrant van 13/11/99.

164. Zie ook Bovens c.s., 1995

165. Vgl. H.R. van Gunsteren, 1985.

166. Vgl. Teisman, 1997.

167. Vgl. March en Olsen, 1989.

Page 143: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling
Page 144: Politiek en interactief bestuur : interacties en …publicaties.minienm.nl/download-bijlage/30791/politiek...Politiek en Interactief Bestuur Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling