Politiek-ambtelijke verhoudingen

Zesde college Advanced course on governance

Waarom probleem?

• Zijn zeer uiteenlopende figuren

• Samenwerking verplicht

• In sommige culturen ook nog tussenfiguren: de kabinetschef

Politicus 1

• Motief dat gedrag reguleert: streven naar succes

• Dat kan zijn:– Continuiteit van de machtspositie– Maximaal aantal stemmen bij volgende

verkiezingen– Hoge(re) plaats op de lijst

Of een combinatie daarvan

Politicus 2

• Moraal of overtuiging eventueel randvoorwaarde die speelruimte begrenst

• Zorg dat je niet op onwaarheid te betrappen bent

• Deceive for the sake of the task

Politicus 3

• Streven naar succes bij eerstvolgende verkiezingen beperkt de tijdhorizon van politici

• Zij kijken alleen naar effecten die daarvoor zichtbaar worden en bijdragen aan succes

• Langere termijn effecten dus verwaarloosd

Politicus vs staatsman

• Staatsman wel gedefinieerd als een policus met een afwijkend regulerend gedragsmotief, zodat eerstvolgende verkiezingen irrelevant zijn en hij dus juist wel lange termijn problematiek aan kan.

Ambtenaar 1

• Weberiaanse cultuur: de ambtenaar is Zwecklosz, dwz hij streeft niet zijn eigen doelstellingen na maar die van de politiek

• Binnen het kader van het recht volgt hij de politicus

• Is in dienst van de staat, niet van de politicus

Ambtenaar 2

• Amerikaanse literatuur: ambtenaar is budgetmaximizer, streeft naar een zo groot mogelijk budget, zowel voor zijn programma’s als voor zijn apparaat

• Niskanen: gezamenlijk streven van politici en ambtenaren leidt tot een structureel te grote staat

Ambtenaar 3

• Recent ook wel ambtenaren waargenomen die zich juist tot grote bezuinigers ontwikkelden

• Die waren de bondgenoot van politici die succes met bezuinigingen nastreefden

perverteringen

• Politicus en/of ambtenaar gaat voor persoonlijk gewin

• Recht geen randvoorwaarde

• Kopen van stemmen

beleidscyclus

• Agendering

• Beleidsontwikkeling

• Besluitvorming

• Uitvoering

• Evaluatie

Beleidscyclus als model

• Cyclus suggereert logisch verloop

• Werkelijkheid toont soms heel ander beeld

• Model hangt meer samen met monocentrisch democratiebegrip dan met polycentrisch democratiebegrip

• Realiteit toont ook veel horten en stoten

Agendering

• Is een politiek proces, dat zich afspeelt binnen het streven naar succes

• Op politieke agenda verschijnen items die succes kunnen brengen, dus geen onoplosbare vraagstukken

• Voor politicus bestaat probleem pas als de oplossing er is

(verwijzing naar garbage can theorie : oplossingen op zoek naar problemen)

coalitievorming

• Is proces waarin agenda tot stand komt

• Bij meerpartijenstelsel complex gebeuren

• Bij 2 partijenstelsel is regeerprogam dat van de winnende partij

• In afgelopen 50 jaar zijn NL politieke partijen veranderd van beginselpartijen in marketeers: handelingslogica omgekeerd: programinhoud volgt kiezersgunst

Beleidsontwikkeling 1

• Specificatie programma’s, wetgeving,planning en budgetering

• Vinden van inhoud vanuit centrum of middels proces van communicatie en argumentatie met burgers en organisaties

• Inhoud behoeft instrumentatie: zie besturingsnetwerk

• Tusen minister en ambtenaar steeds argumentatie voorop

Beleidsontwikkeling 2

• Politiek normativiteit domineert

• Ambtenaar heeft vakmanschap

• Politicus doet er goed aan vakmanschap te respecteren

• Ambtenaar heeft recht op aandacht voor zijn argumenten

Beleidsontwikkeling 3

• Beleidsontwikkeling bestaat niet alleen uit vorming van inhoud en instrumentatie maar ook uit vorming van draagvlak

• Ook daar bij kunnen ambtenaren een rol spelen

• Precieus om momentum voor verandering te vinden

besluitvorming

• Parlementaire behandeling, overtuigen politieke achterbannen, etc.

• Bij uitstek werk voor politici

• Rol ambtenaren maar zeer bescheiden

• Ambtelijk publiek optreden in deze fase ongewenst

uitvoering

• Vergt geheel andere cultuur dan beleidsontwikkeling

• Inhoud staat vast, dus sabotage ongeoorloofd (“onder op de stapel leggen”)

• Gesloten organisatie, discipline, gehoorzaamheid

Cultuurverschillen tussen ontwikkeling en uitvoering

• Creativiteit

• Voltooid indien goed genoeg

• Kern politiek succes

• Crisis door gebrek aan consensus

• Gedisciplineerd vernuft

• Just in time

• Vooral politiek risico

• Crisis door schandaal

evaluatie

• Waarde bepalen van realisatie

• Doelstellingen verschuiven (goal displacement) in de loop van de tijd

• Soms ontspannen maar vaker nerveus

• Goedkeurende verklaring weliswaar geen evaluatie maar wel zenuwslopend

Soorten van relaties

Hierar-

chie

contract Ge-

schenk

netwerk

aard dwang Vrijwillig

Wederkerig

Formeel vrijwilig maar zeer verplichtend

(semi-) horizontaal

expres-

sie

bevel Contract Gunst Verbindingen van >2 actoren

Centrale

waarde

loyaliteit Betrouwbaar-heid

Afhankelijkheid

proportionaliteit

empathie

sanctie ontslag Schade-

loossteling

breuk waardedaling

dynamiek

• Politiek-ambtelijke verhoudingen zijn niet tijdconstant

• Political businesscycle (: eerst jaar opzet, vierde jaar oogsten) kleurt ook verhouding

• Ambtelijke helden graven hun eigen graf

• Conflicten markeren vaak wendingen in verhouding

conflicten

• Statische conflicten– Komen voort uit toestand– Steeds mogelijk

• Dynamische conflicten– Ontstaan uit onderliggende dynamiek– Specifiek in relatie tot omstandigheden

Soorten van statische conflicten

• Betreffende de aard van de relatie

• Betreffende de fase

• Betreffende de interpretatie van de onderliggende waarde

• Betreffende de interpretatie van de omgeving (bijv. mono- of pluricentrische democratie)

Soorten van dynamische conflicten

Relatie van binnen uit geperverteerd

Relatie van buiten af geperverteerd (media)

Omslagconflicten van dialectische aard( de te dominante ambtenaar verleidt de

minister tot een breuk)

Double binds

Onbedoeldeceffecten

Conflict-preventie en -oplossing

• Tijdig op meta-niveau communiceren

• Expliciteren van onderliggende waarden

• Plaatsen antennes voor vroege signalering

• Voorziening treffen voor verzoening

• Expliciteren en managen van verwachtingen over en weer