Plussen en minnen van een megawet in wording

netwerk vanmilieuprofessionals 1

Plussen en minnen van een

megawet in wording

netwerk vanmilieuprofessionals

Terugblik tweedeNationale Dagvan deOmgevingswet 2013

2

Colofon

Uitgave: VVM, netwerk van milieuprofessionalsPostbus 190393501 DA UtrechtT: 030 – 23 22 989W: www.vvm.info

Coördinatie: Jos Dolstra en Daniëlla NijmanRedactie: DG Communicatie, Jan de GraafOrganisatie: VVM-sectie Milieurecht & PraktijkOntwerp: GraafischFoto's: Michiel WijnberghDruk: Elma Multimedia

Najaar 2013


Inhoud

Voorwoord ............................................................................................................................5

Flexibiliteit is sleutelwoord ......................................................................................... 6

Omgevingsvisie sluit aan op maatschappelijke beleving ............................ 9

Prototype omgevingsplan helpt gemeenten op weg .....................................11

Wabo krijgt nieuw gezicht .........................................................................................14

Rechtsbescherming nog niet in kannen en kruiken ......................................16

Handhaving versus vertrouwen .............................................................................. 17

Een kwestie van vertrouwen? ..................................................................................20

Digitalisering krijgt vaste grond onder de voeten ..........................................22

Programmatische aanpak per definitie niet integraal ..................................25

Monitoren van lokale omgevingskwaliteit ........................................................27

M.e.r.-regeling: ‘koppensnellen’ gaat door ......................................................... 29

Natuur gaat er niet op vooruit ..................................................................................32

Wensenlijst van de ondernemer............................................................................. 34

Bedrijventerreinen eenvoudig duurzaam? .........................................................35

Laat teugels Waterschapsverordening vieren ..................................................37

De wondere waterwereld .......................................................................................... 39

Bescherming drinkwaterbronnen onder vuur ................................................40

Meer risico’s dan kansen voor milieu en natuur..............................................41

Interview programmadirecteur Edward Stigter .............................................44


Voorwoord

Na een succesvolle editie in 2012 vond op 10 oktober 2013 de tweede Dag vande Omgevingswet plaats. Opnieuw was het met ruim 200 deelnemers eengoed bezochte bijeenkomst, waar een breed scala aan onderwerpen de revuepasseerde.

De Omgevingswet betekent een grote verandering in het omgevingsrecht. DeVVM vindt het van groot belang dat milieuprofessionals zich tijdig verdiepenin de vele veranderingen die op komst zijn en hun praktijkervaringeninbrengen. De VVM zal daarom in aanloop naar de inwerkingtreding van dewet jaarlijks een editie van de Dag van de Omgevingswet organiseren.

Deze congresbundel vat de hoofdpunten van de inleidingen en discussiessamen. Daarbij is nadrukkelijk ingegaan op de aandachtspunten voor hetverdere traject. Onze dank gaat uit naar alle sprekers, gespreksleiders enverslagleggers voor hun inzet. Dit geldt ook voor de VVM-directeur RachelHeijne voor haar inbreng in het projectteam en als dagvoorzitter, de medewer-kers van het VVM-bureau en de programmadirectie Eenvoudig Beter vanhet Ministerie van Infrastructuur en Milieu die bij de organisatie betrokkenwaren. En last but not least voor Jan de Graaf die de eindredactie van dezebundel voor zijn rekening nam.

Namens de VVM sectie Milieurecht en Praktijk,

Ing. Jos Dolstra Mr. drs. Daniëlla Nijmanvoorzitter secretaris

De VVM-sectie Milieurecht en Praktijk organiseerde de Omgevingsdag dit jaar in samenwerking met de provincie Zuid-Holland, de Vereniging voor Milieu-recht, het Koninklijk Nederlands Waternetwerk, Provero, de VBWTN en diverse andere secties van de VVM. De kerngroep voor de organisatie bestond dit jaar uit René Braaksma (NuStar Terminals), Jos Dolstra (NCOD), Daniëlla Nijman (Holla Advocaten), Robbert Stam (Borger en Burghouts) en Rachel Heijne (VVM).

6

De Omgevingswet bundelt het milieu- en ruimtebeleid. Voorop staat het bieden van ruimte aan ontwikkelingen. Flexibiliteit is een sleutelwoord. Het klinkt prachtig, maar tijdens de tweede Dag van de Omgevingswet bleek dat nog lang niet alles logisch in elkaar zit.

In zijn openingswoord plaatste gedeputeerde Rik Janssen van de provincie Zuid-Holland direct en-kele kanttekeningen bij de huidige tekstversie van de Omgevingswet. “De wet biedt zeker kansen, maar ik maak me zorgen over de verschui-ving van de vergunningverlening naar algemene regels. Er is juist behoefte aan heldere, transparante

vergunningen, zeker voor complexe inrichtingen. Het schrappen van dit laatste kan tot gevolg hebben dat voor verschillende activiteiten binnen een bedrijf straks meerdere vergunningen nodig zijn. Bovendien bestaat het risico dat die ook nog eens worden verleend door meerde-re instellingen. Dat gaat de verkeer-de kant op, hiermee wordt het echt niet eenvoudiger en beter.” Hij be-nadrukte dat bedrijven vertrouwen moeten verdienen. “Controle blijft nodig en slecht presterende bedrij-ven moeten we aanpakken.”

Ondanks deze zorgen onderschrijft de gedeputeerde overigens wel de uitgangspunten van de Omgevings-wet. “Harmonisering van de regels voor de fysieke leefomgeving is hard nodig.”

Flexibiliteit is sleutelwoord

Tekst: Jan de Graaf, DG Communicatie


Botsproeven Harm Borgers van At Osborne Legal heeft onlangs aan de hand van ‘bots-proeven’ gekeken hoe de wet in de praktijk werkt. Daarbij is het instru-mentarium in een simulatiespel door experts getest. Voor het spel zijn vijf cases ontwikkeld, waarin steeds ver-schillende doelen, instrumenten, ac-toren en thema’s uit de wet centraal staan. Met een set toetsvragen is na afloop gevraagd naar toepasbaarheid en meerwaarde van de verschillende onderdelen.Hieruit komt naar voren dat een en ander goed in elkaar zit. “De wet sluit aan op wat er in de praktijk al gebeurt en er is inderdaad sprake van vereenvoudiging van het omgevings-recht.” Maar niet alles is rozengeur en maneschijn. “Ten aanzien van de snelheid en kwaliteit zijn zeker nog verbeteringen mogelijk. Ook de samenhang tussen de instrumenten moet nog beter worden geregeld. Er is nog echt een omslag in denken en doen nodig om de wet in de praktijk te laten werken.” Verder adviseerde Borgers om de gemeentelijke omgevingsvisie verplicht te stellen. “Het is gek de provin-cie hier wel toe te verplichten en de gemeenten niet.”

Maar over de gehele linie is zijn oor-deel positief. “Het is een topprestatie om alles op deze manier via het wet-telijk stelsel te regelen. En natuurlijk

zijn er nog veel vragen. Maar het gaat er om te denken vanuit nieuwe posities en het oude los te laten.” Verder kan het spel volgens hem ook bij de implementatie van de wet een belangrijke rol spelen om uitvoerders de wet te laten ervaren.

DuurzaamheidswinstEdward Stigter, programmadirecteur Eenvoudig Beter, is overtuigd van de meerwaarde van de wet. “De nieuwe insteek biedt direct kansen om te komen tot structurele duurzaamheids-winst.” Hij liet weten dat het wetsvoor-stel inmiddels bij de Raad van State ligt. Volgens de programmadirecteur bevat deze versie fikse verbeteringen ten opzichte van de toetsversie. “De betrokken ministers zijn akkoord met aanpak, ambitie en planning van de uitvoeringsregeling. Dit betekent dat we de komende twee jaar onder meer

het hele stelsel van 117 amvb’s van de grond proberen

te krijgen. Momenteel wordt vooral gewerkt aan de uitwerking van het sturend kader. Verder komen er

separate voorstellen tot wijziging van de wetten

voor bodem, geluid en grondeigendom. Ook start

een interbestuurlijke verkenning met het oog op de implementatie. Van belang is verder de helpdesk om be-trokkenen bij te staan.” Stigter liet ook weten een toenemend enthousiasme bij onder meer gemeenten te bespeu-ren om via de wet aan de slag te gaan met ‘Eenvoudig Beter’.

‘Wet biedt kansen om te

komen tot structurele

duurzaamheids-winst’

8

Vragen(v)uur

Arjan Nijenhuis van de Programmadirectie Eenvoudig Beter van IenMzette tijdens het ‘Vragen(v)uur zijn beste beentje voor. Met verve ginghij in op heikele kwesties als het aanpakken van de bestuurscultuur ende kritische PBL-reactie op de toetsversie. Uiteraard waren er ook meeralgemene vragen, bijvoorbeeld over waar in zijn ogen met name kansenliggen voor behoud en ontwikkeling.

Kennis en kundeVVM-directeur Rachel Heijne, die optrad als dagvoorzitter, liet tot slot weten blij te zijn met de enorme opkomst. “Dit laat zien dat we een actueel thema te pakken hebben. Dat is precies waar de VVM voor staat. Met de organisatie van dit soort bijeenkomsten kunnen wij op effectieve wijze de kennis en kunde

van ons netwerk benutten.” Gezien het succes van de eerste twee versies kondigde zij aan dat nu al vast staat dat de VVM-sectie Milieurecht en Praktijk volgend jaar opnieuw een Dag van de Omgevingswet organi-seert. Stigter sprak daarop de hoop uit dat tijdens de derde Dag van de Omgevingswet de parlementaire behandeling is gestart.


Omgevingsvisie sluit aan opmaatschappelijke beleving

Spreker: Dick Corpel, provincie Gelderland. Gespreksleiding: Jos Dolstra, NCOD en voorzitter VVM-sectie Milieurecht en Praktijk. Tekst: Kim Bink, student Recht & Duurzaamheid.

De provincie Gelderland heeft een omgevingsvisie ontwikkeld. Deze sluit beter aan op wat er leeft in de maatschappij, onder meer door de opgave centraal te stellen en deze in co-creatie uit te werken. Daarbij wor-den regionale verschillen benoemd.

Met de Omgevingswet verandert er veel binnen een provincie, aldus Dick Corpel. Dit blijkt eens te meer uit de ervaring die de provincie Gelderland heeft opgedaan bij het maken van een omgevingsvisie. “Ten opzichte van de huidige structuur-visie heeft de visie een ander karakter. Met name het toepassingsbereik is breder en er wordt niet meer gestuurd op functies op een bepaalde plek, maar op doelen en kwaliteiten. De omgevings-visie staat bovendien niet meer vast voor tien jaar zoals de structuurvisie.

Verschillende onderwerpen hanteren verschillende termijnen. Op deze manier wordt het een dynamisch document.”

De omgevingsvisie integreert vijf beleidsplannen op de terreinen: water, milieu, ruimtelijke ordening, verkeer- en vervoer, natuur en landbouw. De verschillen van regio tot regio roepen verschillende taakuitoefening van de provincie op en dit gegeven vormde mede de aanleiding voor Gelderland om een omgevingsvisie te ontwikkelen. Met de omgevingsvisie willen we het verschil in regio’s een plekje geven. Met de komst van de Omgevingswet zijn Gedeputeerde Staten ook klaar voor een integrale aanpak. De omgevingsvisie voorziet daarin en biedt ruimte voor ont-wikkeling. Met betrekking tot de Plan-MER verwacht de provincie bovendien door de samenwerking automatisch tot een goede oplossing komen.”

10

Vr. Zijn er binnen de omgevingsvisie bewuste keuzen gemaakt om bepaal-de aspecten te behandelen?

Antw. De omgevingsvisie dekt niet alles. Zo is de provincie ook op sociaal ge-bied actief, maar dat heeft een eigen beleid en vind je daarom niet terug in de omgevingsvisie.

Vr. Hoe verhoudt de omgevingsvisie zich tot omgevingskwaliteit?

Antw. Het is nog in ontwikkeling. De provincie wil het thema veiligheid en milieu overal laten doorklinken in de keuzen die gemaakt worden.

Vr. In hoeverre leidt de omgevingsvi-sie tot inhoudelijke integriteit?

Antw. Belangen in de visie sluiten soms niet goed op elkaar aan. The-ma’s kunnen met elkaar botsen. Dan moet een keuze gemaakt worden die aan de verschillende belangen tegemoet komt. De provincie is daar nog niet voor honderd procent in geslaagd.

Vr. In hoeverre is dit een politiek instrument?

Antw. De visie staat niet voor een bepaalde tijd vast dus in principe kan er tussentijds ontwikkeld worden. Sommige trajecten zijn wel termijn-

gebonden, dan heb je misschien pech wat betreft de keus van je politieke voorganger. De dynamiek van het document geeft wel mogelijkheden tot bijsturen.

Vr. Wat is het verschil tussen onze omgevingsvisie en die van andere provincies?

Antw. De manier van totstandkoming. Door de maatschappelijke opgave in co-creatie uit te werken sluit de visie sluit beter aan op wat leeft in de maatschappij.

Vr. Hoe komt het dat Gelderland er maar ten dele in is geslaagd niet-tra-ditionele gesprekspartners aan tafel te krijgen?

Antw. Simpel gezegd: ze komen niet opdagen. Wat meetelt is dat de setting verschilt, bepaalde partijen komen niet gemakkelijk uit hun traditionele rol. De burger is het moeilijkst te berei-ken. Het is abstract. Burgers reageren vooral op wat hen direct raakt.

Vr. Hoe gaan burgers om met de dynamiek?

Antw. Er moet naar een balans gezocht worden tussen dynamiek en rechts-zekerheid. Bij aanpassingen van de visie het plan is bovendien inspraak mogelijk.

ReactiesDe presentatie gaf aanleiding tot tal van vragen. Dick Corpel deed zijn best om die zo goed mogelijk te beantwoorden. Een samenvatting.


Vr. Vergt het de nodige teambuilding om over je portefeuille heen te kijken?

Antw. Gelderland heeft een collegiaal bestuur, dus dat ging goed. Men staan collectief achter het idee om zo te gaan werken.

Vr. Kunnen gemeente qua aanpak lering trekken van het proces in Gelderland?

Antw. Gemeenten dienen in ieder geval vast te stellen wat het gemeen-

schappelijk doel is en veel in gesprek moeten treden met belanghebbende partijen. Bekijk daarbij vooral wat je rol en toegevoegde waarde is als gemeente.

Vr. Op welke manier werkt de veror-dening beperkend?

Antw. Dat is het gevoel wat de verorde-ning oproept in de praktijk: de visie is uitnodigend en de verordening geeft grenzen aan. Die grenzen heb je als provincie toch nodig.

Prototype omgevingsplan helptgemeenten op weg

Sprekers: Fokke Plantinga en Joske Poelstra (Rho adviseurs voor leefruimte). Gespreksleider: Renee van Bommel (Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam).Tekst: Jan Spitters (Kluwer).

De Omgevingswet bevat een nieuw instrument: het ‘omgevingsplan’. In opdracht van het ministerie van IenM ontwikkelt Rho Adviseurs een prototype voor het gemeentelijke voorbeeld van dit plan. Wat zijn de uitgangspunten van het digitaal prototype?

Het omgevingsplan is een integraal samenhangend plan voor het gehele grondgebied van de gemeente en de

opvolger van het bestemmingsplan, beheersverordening en gemeentelijke verordeningen. Het is een instrument voor gebiedsontwikkeling- en beheer, uitnodigingsplanologie en organische ontwikkeling van de leefomgeving. In plaats van ´bestemmingen´ wor-den´functies’ toegekend aan locaties (objectgericht). Alle juridisch relevante regels worden gebiedsgericht gekoppeld aan een geometrische plaatsbepaling.

Voldoen aan eisenMomenteel wordt een prototype van het omgevingsplan ontwikkeld in de

12

vorm van een website van geometri-sche plaatsbepalingen waaraan regels zijn gekoppeld. Hieraan heeft het ministerie eisen gesteld. Zo moet het plan integraal zijn, alle aspecten van de fysieke leefomgeving bestrijken en alle verplichte en facultatieve regels bevatten die de Omgevingswet moge-lijk maakt. Verder zijn de planteksten objectgericht, waarbij van elke locatie de actuele regelgeving wordt getoond. Dit houdt in dat als voor een bepaal-de locatie het omgevingsplan wordt geraadpleegd alleen de op die locatie van toepassing zijnde regels worden getoond. Ook historische en gedeelte-lijke planversies voor het gehele ge-meentelijk grondgebied moeten zijn opgenomen. Het onderscheid tussen appellabele en niet-appellabele onderdelen is zichtbaar. Tot slot kan het omgevings-plan vraaggericht wor-den benaderd en is het altijd actueel, flexibel, gebruikersvriendelijk en bij voorkeur digitaal beschikbaar.

InformatievoorzieningGelet op de brede reikwijdte van het omgevingsplan en de veelheid aan gegevens is informatievoorziening van cruciaal belang. Hiervoor kan men aan-sluiten bij de geometrische gegevens en andere informatiebronnen uit de vele digitaal beschikbare basisregistra-ties en andere informatiebronnen (In-spire). Om dit alles inzichtelijk te maken biedt het prototype een voorbeeld van een digitale verbeelding met een set aan planregels. Ook is een voorbeeld

opgenomen van een visualisatie van de verbeelding op basis van diverse ‘func-ties’ en ‘objecten’. Hieronder hangen verschillende lagen, die corresponderen met verschillende gebiedsgerichte regels. Wanneer men op een locatie klikt, wordt alle informatie binnen een begrensd gebied zichtbaar, met een unieke verzameling aan regels.

Onderliggende regelsAls reactie wordt vanuit de zaal opge-merkt dat het wenselijk is niet alleen de planregels zichtbaar te maken, maar ook de onderliggende regels voor de functies. Nu is bijvoorbeeld de ‘integrale watertoets’ nog niet opge-nomen, hoewel deze toets lokaal voor objecten wel gevolgen heeft: voor een

waterschap zou dit veel meer-waarde opleveren. Mogelijk

is het ook handig om de gemeentelijke beleids-

keuzes, bijvoorbeeld voor horecabedrijven, per gebied of object direct inzichtelijk te

maken. Dit alles past in de integrale benadering

van de Omgevingswet. Wel moet duidelijk zijn welke

informatie op welk moment in het omgevingsplan moet zijn opgenomen, zoals de VNG het ministerie van IenM onlangs heeft geadviseerd in het kader van de locatiespecifieke elementen uit de terrassenverordening.

Overige opmerkingenAansluitend gaven de aanwezige pro-fessionals verschillende opmerkingen en suggesties:

‘Eengoede

informatievoorziening isvan cruciaal

belang’


> De online demo lijkt erg handig voor het direct digitaal verwerken van een omgevingsplanwijziging van een deelgebied of object. Reactie: Inderdaad, het digitale in-strument kan zelfs de systematiek van verwerking van omgevingsver-gunningen aanpassen. Zo kan men direct en actueel de wijzigingen verwerken, in plaats van met een actualiseringslag achteraf (bijvoor-beeld een veegactie om de vijf jaar).

> Men kan in de regels alle soorten vergunningvoorschriften opne-men, zowel doelvoorschriften als maatwerkvoorschriften, en tevens volgen welke onderdelen en wijzi-gingen nog in procedure zijn.

> De tool lijkt een meerwaarde te bieden voor het integraal inzichte-lijk maken van alle regels rondom ruimtelijke ordening en milieu, waaronder de relatie tussen het PlanMER en het bestemmingsplan buitengebied.

> Kan een gemeente dit objectgerich-te instrument ook gebruiken voor een integrale analyse van een deel

van het grondgebied? Reactie: Ja, dat kan als de aanwezige informa-tie ook goed raadpleegbaar wordt gemaakt. Dit vormt de brug tussen omgevingsvisie en omgevingsplan en het sluit goed aan bij de trend om kleinere gebieden te beheren.

InvoeringsbegeleidingDe onderzoekers zullen deze op-merkingen en suggesties aan het ministerie doorgeven als input voor een praktijkgericht prototype van het digitale omgevingsplan. Overi-gens zal het ministerie het proto-type niet als een verplicht digitaal instrument aan gemeenten opleg-gen. Het betreft louter een onderdeel van de invoeringsbegeleiding van de Omgevingswet.

Inmiddels is een online demo van het prototype beschikbaar, met in één browserscherm aan de linkerkant een luchtfoto en aan de rechterkant een overzicht van de locatiespecifieke regels. Dit is te raadplegen via ‘https://demo.crotec.nl/’.

14

Wabo krijgt nieuw gezichtSprekers: Wico Ankersmit (VBWTN). Gespreksleider: René Braaksma(NuStar Terminals, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) Tekst: Juul Osinga (TTE Consultants).

De Wabo gaat op in de Omgevings-wet en dit betekent dat het nodige gaat veranderen. Wacht ons nu voor de tweede maal een complex imple-mentatietraject?

Om deze vraag te beantwoorden, is het belangrijk te kijken naar de positie en reikwijdte van beide wetten. De Wabo is een uitvoeringswet en toetst daar-voor aan een kader. Dit kader wordt nu gelegd in de Omgevingswet. Daarmee is de nieuwe wet een stap verder dan

de Wabo. Dat vraagt om een uitge-breider proces en hiervoor worden fundamentele wijzigingen voorgesteld. De veranderingen moeten leiden tot een eenvoudiger en beter stelsel van het omgevingsrecht: met name voor de initiatiefnemer, de aanvrager.

Verschillen op een rijOp basis van de huidige versie van de Omgevingswet zijn er een aantal fun-damentele veranderingen te benoe-men ten opzichte van de Wabo.

.

Wabo

Mogelijk in 3 stappen: binnen-plans, buitenplans en middels het projectbesluit.

Bestemming aan grond

Beide wetten haken aan wanneer zij een belang zien; dit gebeurt slechts in 0,3% van de projecten.

Onlosmakelijk samenhangende activiteiten moeten in één keer aangevraagd worden.

Een gefaseerde aanpak is moge-lijk, waarbij uitkomsten uit fase 1 doorwerken in fase 2.

Inrichting

Welstand is weigergrond voor bouwactiviteit, onafhankelijke toets.

Planologische afwijkingsmogelijkheden

Plan

Positie Flora & Faunawet en Natuurbeschermingswet

Onlosmakelijkheid

Vergunningaanvraag

Milieu

Welstand

Omgevingswet

Mogelijk door het benoemen van lo-catieontwikkelings-activiteiten in het Omgevingsplan.

Functie aan locatie

Worden geïntegreerd in de wet en daarmee een basistoets voor alle ruim-telijke aanvragen.

Onlosmakelijkheid wordt geschrapt, waardoor het principe van een integra-le aanvraag verdwijnt.

In het verlengde van het schrappen van onlosmakelijkheid, wordt ook de gefaseerde aanvraag geschrapt.

Activiteit

Eisen worden vastgelegd in Omge-vingsplan, welstand is onderdeel toetsingskader


GroeiprocesDe Omgevingswet is een groeipro-ces waarin nog een aantal belangrij-ke keuzes moeten worden gemaakt. Wico Ankersmit pleitte ervoor om daarbij te leren van de ervaringen van de Wabo. Bij het ter sprake ko-men van de Lex Silencio Positivo, de van rechtswege verleende vergun-ning, blijkt dit groeiproces nog maar eens. Waar de overtuiging nog heers-te dat de Lex Silencio Positivo geschrapt zou worden, liet een afgevaardigde van VNG weten dat dit besluit is terug-gedraaid. De VNG is hierover nog in onder-handeling, want gemeenten zien het als groot risico dat steeds meer ruimtelijke activiteiten uit rechtswege een vergunning kunnen krijgen. De verankering van het

vooroverleg in de nieuwe wet biedt wellicht uitkomst: in feite wordt hiermee het besef onderschreven dat een extra investering in het voortraject van een ruimtelijk pro-ces zichzelf terugverdiend.

GroeiprocesDe Omgevingswet is een groeiproces.

Maar de vraag is of er al vol-doende winst met de Wabo

is gehaald. Verder kan het streven naar duur-zaamheid in de Omge-vingswet in de praktijk gemakkelijk botsen met het principe om de

aanvrager meer ruimte te bieden. Hetzelfde geldt

voor het streven naar meer burgerparticipatie, terwijl dit ge-

makkelijk kan omslaan in vertraging. In de discussie werd duidelijk dat dit in de voorbereidingsfase een andere aanpak van de aanvragers vergt.

‘EenvoudigBeter ofComplexAnders?’

16

Rechtsbescherming nog nietin kannen en kruiken

Sprekers, Renate van Marle (StAB), Hanneke Ellerman (Six advocaten). Gespreksleiding: Tjeerd van der Meulen (StAB en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Willem-Jan Langenbach (Lodewijck Groep en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Het projectuitvoeringsbesluit uit de Crisis- en herstelwet en het project-besluit voor gemeenten verdwijnen met de komst van de Omgevings-wet. Welke mogelijkheden heeft de gemeente straks om projecten snel te realiseren? En hoe staat het straks met de rechtsbescherming voor burgers en bedrijven?

Renate van Marle geeft een overzicht van de rechtsbescherming in het kader van de Omgevingswet. Een definitief oordeel is pas goed mo-gelijk nadat de invoeringswet en de uitvoeringsregelingen beschikbaar zijn. Voor het omgevingsplan is aan-gegeven dat beroep openstaat tegen locatieontwikkelingsregels. Wat hier-

onder moet worden verstaan is wel gedefinieerd maar in de praktijk kan dat wel tot discussie leiden. Hiermee ontstaat volgens Van Marle wel het gevaar van aanzuigende werking: zolang die onzekerheid bestaat kun-nen partijen er voor kiezen beroep in te stellen tegen alle regels uit het omgevingsplan en is het uiteindelijk aan de rechter om te beoordelen of deze appellabel zijn.

Reguliere of uitgebreide procedure?Bij de voorbereiding van een omge-vingsvergunning kan een reguliere of een uitgebreide procedure worden gevolgd. De wetgever kiest voor de reguliere procedure als voorkeurs-procedure. Vanuit de zaal wordt de vraag gesteld wat dit betekent voor vergunningprocedures in het kader van de Natuurbeschermingswet: daar


geldt toch de uitgebreide procedure? Van Marle benadrukt dat die van toepassing blijft. Het betreft immers regelgeving die is gebaseerd op Europese richtlijnen die ons land verplicht moet implementeren. Zij adviseert op dit punt ook de uitvoeringsre-gelingen in de gaten te houden, aangezien daarin nog keuzes worden gemaakt over de te volgende procedures bij de diverse besluiten die op basis van de Omgevingswet worden genomen.

Vanuit de zaal werd gewezen op de expliciete mogelijkheid in de

Omgevingswet voor B&W om met beleidsregels het gemeentelijke

omgevingsplan verder in te vullen. Hiermee kan

B&W door de raad vastgestelde (abstrac-te) normen verder concretiseren. Dit klopt zegt van Marle.

Tegen deze beleidsre-gels is geen rechtstreeks

bezwaar of beroep mo-gelijk. In de Omgevingswet

staat dat in het omgevingsplan kan worden bepaald dat het stellen van beleidsregels mogelijk is voor de gemeenteraad of B&W. Hierbij kan gedacht worden aan beleidsregels over parkeervoorzieningen.

‘Ontwik-kelaars willen

snelle, onaantastbare omgevingsver-

gunning’

Handhaving versus vertrouwen

Sprekers: Harrie Hamstra (provincie Overijssel), Petra van Oosterbosch (Omgevingsdienst Achterhoek) en Martin de Bree (Rotterdam School of Management Erasmus Universiteit / Next Step Management). Gespreksleider: Wouter Jan Bolkestein (WJB Advies voor Omgevingsmanagement). Tekst: Sandra Anzion (Anzion juridisch advies, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

In de publicaties over de Omgevings-wet klinkt bij herhaling door dat bestuurders bedrijven en andere ini-tiatiefnemers met meer vertrouwen moeten bejegenen. Terecht? En zo ja, wat betekent dit voor de handhaving?

De Omgevingswet is sterk gericht op het mogelijk maken van ruimtelijke

ontwikkelingen. In het verlengde hiervan wordt nadruk gelegd op het vertrouwen dat we moeten hebben in initiatiefnemers.

Toezicht en handhavingMaar volgens Harrie Hamstra is over de positie van toezicht en handha-ving onvoldoende nagedacht. Hij voelt zich daarin gesteund door

18

de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). In een recent rapport schetst de raad dat bij toezicht de nadruk te veel ligt op het verlagen van de lasten en kosten, ter-wijl tegelijkertijd wordt gevraagd om méér naleving en handhaving. Ook wijst de WRR op de politiek-bestuur-lijke functie: met name na ongunsti-ge incidenten verlangen wethouders dat toezichthouders ervoor zorgen dat er geen lastige zaken hun kant op komen. De WRR pleit ervoor om verder te kijken: stel voortaan de na te streven publieke belangen cen-traal, daar gaat het tenslotte om. Aan de hand daarvan kunnen we dan bepalen hoe het toezicht moet worden georganiseerd en uitgevoerd.

De organisatie van toezicht en handha-ving vraagt volgens Hamstra eveneens meer aandacht. Moet je dit centraal of decentraal organiseren? En kan het dogma van vergunningverle-ning en toezicht en handhaving in één hand worden losgelaten? Hij oppert serieus eens te overwegen of toezicht en handhaving niet bij inspectiediensten neer moet worden gelegd in plaats van bij gemeenten en omgevingsdiensten.

Hamstra roept op om bij de verdere ontwikkeling van de Omgevingswet de oude keuzes betreffende toezicht en handhaving fundamenteel aan de orde te stellen.

Handschoen oppakkenPetra van Oosterbosch stelde op haar beurt een elementaire kwestie aan de orde: leggen we niet te veel bij de overheid op het bordje? In haar ogen moet de overheid meer los kunnen laten. Dat zou mogelijk zijn als de maatschappij meer eigen verantwoor-delijkheid neemt. Iedere initiatief-nemer behoort niet alleen de lusten maar ook de bijbehorende lasten voor zijn of haar rekening te nemen. Overal gelden allang regels voor; zorg dat je je eraan houdt en laten we elkaar daar op aanspreken. In haar ogen wordt

er veel te veel op de over-heid geleund. Tijdens de

plenaire ochtendsessie zei gedeputeerde Rik Janssen (ZH): "Vertrou-wen moet je verdie-nen." Van Oosterbosch ondersteunt dit van

harte. Zij pleitte niet zozeer voor het terug-

treden van de overheid, maar vooral voor het oppakken

van de handschoen door bedrijven en burgers: neem je eigen verantwoorde-lijkheid!

Private borgingBij private borging zorgen bedrijven er zelf voor dat zij de geldende regels kennen, de naleving zelf controleren en indien nodig maatregelen nemen. Onderzoek van Martin de Bree toont echter aan dat bij private borging fouten en misbruik niet zijn uit te sluiten. Daarom kan het overheidstoe-zicht naar zijn mening niet helemaal achterwege blijven. Is de private bor-

‘Foutenen misbruik

zijn bij privateborging niet

uit tesluiten’


ging van voldoende kwaliteit, dan kan de rol van de overheid zich beperken tot toezicht op metaniveau. Dit houdt in dat de overheid de kwaliteit van de private borging toetst en beperkt 'ouderwetse' controles doet. Bij slecht presterende bedrijven zullen extra overheidscontroles nodig zijn. De Bree: "De kosten daarvan kun je even-tueel doorbelasten aan die bedrijven. Waarom zou de samenleving moeten betalen voor bedrijven die hun zaak-jes niet op orde hebben?"Bij private borging spelen diverse di-lemma's, zoals: wie is verantwoorde-lijk? En: gaat het om naleving naar de 'letter van de wet' of risicobeheersing naar de 'geest van de wet'?De Bree gaf het advies om zowel private borging te stimuleren als verder onderzoek te doen naar de resultaten ervan.

Bouwen aan vertrouwenDe presentaties leidden tot een geanimeerde discussie. Vanuit het publiek werd opgemerkt dat de overheid er juist is voor het publieke belang. Dit betreft brede, overkoe-pelende zaken, waarbij de over-heid een beter overzicht heeft dan particulieren. Een andere deelnemer signaleerde dat er steeds meer alge-mene regels komen en dat de Om-gevingswet die trend verder voort-zet. Je zou een verschuiving van aandacht en middelen naar toezicht en handhaving verwachten, maar dat gebeurt niet. Ook is er minder vooroverleg. Vaak hebben bedrijven en overheid pas na een jaar contact. Juist in het overleg tussen overheid en bedrijven kan worden gebouwd aan het vertrouwen dat het minis-terie zo graag ziet.

20

Een kwestie van vertrouwen?

Sprekers: Trijnie Drint (provincie Overijssel), Marko Lurks (VNG). Gespreksleider: Olav Kwast (AKD/VMR). Tekst: Willem-Jan Langenbach (Lodewijck Groep en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet gaat uit van de bestaande bestuurlijke verhoudingen in ons land. Wel wordt door de te-rugtredende rijksoverheid de rol van de provincie groter. Hoe kijken de provincies en de VNG hier tegen aan?

De Omgevingswet wordt een in-strumentele wet die alleen de taken, bevoegdheden, procedures en normen regelt, aldus Trijnie Drint. De inhou-delijke afwegingen worden door de overheden zelf gemaakt. De wet moet een integrale afweging van belangen mogelijk maken. Het is belangrijk dat de wet de onderlinge samenwerking van overheden faciliteert. Die hebben immers een gedeelde verantwoorde-lijkheid in hun zorg voor een goede

leefomgeving. Een belangrijk uitgangs-punt daarbij blijft dat de inwoners – conform de ontwerpprincipes van de Wabo – te maken krijgen met één loket, één vergunning en één bevoegd gezag.

GebiedsregisseurTrijnie Drint wees erop dat de provin-cies de afgelopen tijd een belangrijker rol hebben gekregen als ‘gebiedsregis-seur’, onder meer vanwege de terugtre-dende rijksoverheid. Dit is erkend in de bestuursakkoorden die de overheden over en weer hebben gesloten. De huidige bestuurlijke verhoudingen zijn vertrekpunt voor de fundamentele herziening van het omgevingsrecht. De kracht van de provincie ligt in het verbinden van belangen, gezamenlijk keuzes maken en gebiedsontwikke-ling faciliteren. Voor de onderlinge


samenwerking in het realiseren van de doelen van het omgevingsrecht is ver-trouwen een belangrijke voorwaarde. Het gaat om vertrouwen in combina-tie met respect voor elkaars rollen en verantwoordelijkheden. Marco Lurks haakte hier op in. In de Omgevingswet krijgt de provincie inderdaad een brede coördinerende rol. Dit vraagt wel een complemen-taire benadering van het gebied, met betrokkenheid van de verschillende bestuurslagen. De vraag is hoe je kunt voorkomen dat de bescher-mingswensen op het ge-bied van water, ecologie, cultuurhistorie e.d. straks als autonoom provinciaal belang worden beschouwd in plaats van meer lokaal en gebiedsgericht. Zorgen bij de VNGDe VNG maakt zich zorgen over de taak- en bevoegdheidsverdeling. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt het subsidiariteitsbeginsel genoemd. Dit gaat er vanuit dat de publiekrech-telijke verantwoordelijkheid voor de leefomgeving in de eerste plaats bij de gemeenten ligt. Dit is logisch want de gemeente neemt de meeste beslissin-gen over de fysieke leefomgeving. In dit licht vindt Marco Lurks het vreemd dat - naast de gemeenten - de provin-cies ook een bevoegdheid krijgen om beslissingen te nemen die rechtstreeks de inwoners binden. Zo biedt de wet straks de mogelijkheid aan provincies om in hun omgevingsverordening locatieontwikkelingsregels op te ne-

men. De VNG heeft voorgesteld dit te schrappen uit het wetsvoorstel. Vanuit de zaal werd opgemerkt dat zij dit over zichzelf hebben afgeroepen doordat zij niet in staat zijn gebleken hun taken adequaat uit te voeren. Volgens Lurks is dat nog nooit in onderzoek aange-toond. Ervaring provincie Overijssel De provincie Overijssel heeft laten zien dat het onder de huidige wetgeving al mogelijk is om in de geest van de nieu-

we Omgevingswet te werken. In 2009 is een integrale

Omgevingsvisie en een integrale Omgevings-verordening vastge-steld, die als voorbeel-den gezien worden wat

de wetgever in de Om-gevingswet beoogd met

deze nieuwe instrumenten. Vanuit het principe ‘decentraal

wat kan, centraal wat moet’ is de pro-vincie terughoudend geweest bij het benoemen van haar eigen provinciale belangen. Er is daarnaast een deregule-reringslag doorgevoerd waarbij regels zijn afgeschaft of vereenvoudigd. In plaats van een kwantitatieve sturing is er gekozen voor een kwalitatieve sturing. De provinciale kwalitatieve doelen laten bewust veel ruimte voor lokaal maatwerk om karakteristieke verschillen te behouden en te verster-ken. Omdat niet meer van te voren op provinciaal niveau zwart op wit is vastgelegd wat wel en niet kan, wordt gemeenten gevraagd om de provincie in een vroegtijdig stadium bij de plan-vorming te betrekken. Deze ‘voorkant-

‘Provincies krijgen in

Omgevingswet een brede

coördinerende rol’

22

sturing’ is succesvol en voorkomt dat een gemeente pas aan het eind van de planvorming in het formele traject ontdekt dat een ontwikkeling in strijd is met provinciale belangen. Ook de provincie zit niet te wachten op lange, vervelende juridische procedures. De ervaringen in Overijssel tonen aan dat de nieuwe instrumenten goed kunnen werken binnen de bestaande bestuur-lijke verhoudingen.

Vertrouwen tussen overheden?Een belangrijk uitgangspunt bij de Omgevingswet is vertrouwen op drie fronten. Vertrouwen in de initiatief-nemers, vertrouwen van de inwoners in de overheid en vertrouwen tussen overheden. Ten opzichte van dit laat-

ste geeft volgens Marco Lurks de wet zelf niet thuis. Dit blijkt onder meer door de inzet van instructieregels en andere besluiten waarmee het Rijk en de provincies de gemeenten vooraf kunnen sturen. Dit moet volgens hem anders. In ieder geval moet vooraf duidelijk zijn wat tot het ‘kennelijke’ gemeenteoverstijgend belang be-hoort. De ‘kenbaarheid’ moet al blijken uit de provinciale omgevingsvisie of –plan en bij de voorbereiding hiervan moeten gedeputeerde staten overleg plegen met de gemeenten. Voor zover in verband met een goede fysieke leefomgeving het echt noodzakelijk is om algemene regels op te stellen moet de provincie dit in nauw overleg met de gemeenten doen.

Digitalisering krijgt vaste grond onder de voetenSprekers: Patricia Palmen en Inge Kure (Eenvoudig Beter, Ministerie IenM). Gespreksleiding: Lucas Oost Lievense (Digitale Checklisten, Bestuurslid VMR). Tekst: Rens Bolkestein (Brolyn Bedrijfsadvies, Bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Bij de inwerkingtreding van de Wabo is direct een digitaal systeem in het leven geroepen: OLO. Wat zijn de plussen en minnen van dit systeem? En belangrijker nog: wat vinden we hiervan terug bij de intro-ductie van de Omgevingswet? Doel van OLO is de dienstverlening van overheid aan burger en bedrijf te

verbeteren, de administratieve lasten te verlagen en de samenwerking tussen de verschillende partijen te verbeteren. Vanaf 1 oktober 2010 zijn er ongeveer 410.000 aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend, waarvan zo’n 70-80% digitaal. Deze indieners willen niet meer terug naar een papieren aanvraag.

GebruiksonvriendelijkDigitalisering speelt een belangrijke


rol bij de Omgevingswet. Uiteraard kan geleerd worden van de ervarin-gen die tot dusver met de OLO zijn opgedaan. De verdeling van aanvra-gen tussen burger en bedrijf is onge-veer fifty-fifty. De meeste aanvragen zijn redelijk eenvoudig van aard en toch is het OLO behoorlijk ingewik-keld. Met name het fundament van het huidige loket is weinig flexibel. Dat betekent dat iedere verande-ring veel testtijd nodig heeft, met als neveneffect dat wijzigingen een doorlooptijd hebben van ongeveer negen maanden. Dat maakt het zeer gebruikersonvriendelijk.

VerbeterpuntenOm het huidige OLO te evalueren en te verbeteren, zijn er diverse onderzoe-ken uitgevoerd, waaronder een MKBA. Daarnaast is de gebruiksvriendelijk-heid getest door de Belastingdienst. Hieruit zijn diverse verbeterpunten gekomen. Deze worden momenteel doorgevoerd in een nieuwe ver-sie, OLO3. Uitgangspunt is dat het gemakkelijker moet verbinden met

reeds bestaande systemen. OLO3 gaat alle mogelijke aanvragen voor Wabo en Wtw ondersteunen, waarbij een gecombineerde aanvraag vóór het in-dienen al wordt gesplitst; nu gebeurt dit pas bij de behandeling.

Het traject zit nu nog in de vooraan-bestedingsfase. Het milieuformulier moet worden herijkt en formulieren worden geïntegreerd. Er wordt fors ingezet op regelbeheer en daarnaast ook op applicatie. Uit de zaal komt de vraag of er ook weer een behandel-dossier komt. Het antwoord is nee. Dit wordt weinig gebruikt. Een andere reactie: “De informatie uit het OLO wordt binnen onze gemeente overge-tikt in ons eigen systeem. Ik irriteer me mateloos.”

Zachte landingInge Kure geeft aan dat het de be-doeling is dat OLO3 met een zo zacht mogelijke landing wordt doorgezet naar de Omgevingswet. De afbake-ning, de informatieproducten en de focus zijn inmiddels duidelijk. Daar-

24

mee is de basis gelegd voor de visie op digitalisering. Er is nog afstem-ming nodig, zowel bij IenM intern als interdepartementaal en met de bestuurlijke partners. Gedachte is dat waar mogelijk wordt aangesloten bij generieke digitale functies (vanuit de Awb) en daarmee ook bij generieke voorzieningen zoals ‘bekendmakingen.nl’. Het digitaal stelsel Omgevingswet gaat tot aan de voordeur van de overheden. Daarbij zal aandacht zijn voor de koppeling met de systemen van overheden die achter die voordeur in gebruik zijn.

De functies in het stelsel zijn een VVV-functie (informatie), een stadhuisfunctie (producten) en een bibliotheekfunctie (archief). De kerngedachte hierbij is ‘open data’: informatie die vrij beschikbaar en herbruikbaar is. Voor de informatie-functie is de wet geanalyseerd (bij-voorbeeld art.16.32 en 16.33 toepassing van afdeling 3.4 Awb: kennisgeving

van ontwerp). Per kerninstrument van de Omgevingswet is een werk-proces met informatiefuncties opge-steld. Waar mogelijk zijn functies en producten gebundeld. Voor verschil-lende functies zal aansluiting worden gezocht bij bestaande of lopende

voorzieningen, zoals E-overheid of het Omgevingsloket online.

De focus ligt op het uitvoerbaar maken van de wet, met nadruk-kelijke aandacht voor de initiatiefnemer en

belanghebbende. De kwaliteit van de uitvoe-

ringsprocessen binnen de overheid en de ontsluiting

van gegevens via de ‘Laan voor de Leefomgeving’ vormen eveneens een aandachtspunt.

Inge Kure benadrukte dat het ministe-rie de komende tijd nog veelvuldig in gesprek zal gaan met de deskundigen om terugkoppeling van de ontwik-kelingen te krijgen. Het publiek lijkt redelijk positief over de aangekondig-de ontwikkelingen.

‘Wet dicht belangrijke rol toe aan

digitalisering’


Programmatische aanpak per definitie niet integraal

Sprekers: Joep Vermeulen (Havenbedrijf Rotterdam) en Olaf Kwast (AKD advocaten & notarissen in Rotterdam). Gespreksleiding: Daniëlla Nijman (Holla Advocaten en secre-taris VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Elsbeth Vogel (Philips Environment & Safety en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet geeft ruim baan aan het werken volgens de pro-grammatische aanpak. Dat levert onbetwistbaar voordelen op, maar er zijn wel degelijk ook kanttekenin-gen bij te plaatsen.

De programmatische aanpak beschrijft de maatregelen die genomen moeten worden om een bepaalde kwaliteit te bereiken. Dat kan voordelen opleveren. Daar staat tegenover dat het toetsings-kader wordt ingeperkt. Bij het nemen van een besluit over bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning hoeft dus niet langer aan de betreffende waarde te worden getoetst. Voordeel van de programmatische aanpak is

wel dat er dikwijs budget beschikbaar komt met het vaststellen van het programma. Dit maakt het nemen van de maatregelen en het bereiken van de doelstellingen makkelijker. Olaf Kwast: “De kracht van de programmatische aanpak zit hem in de beperking tot één milieuthema. De kans op ver-zanden in een integrale afweging is hierdoor klein.” Bekende voorbeelden van programmatische aanpak zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de Program-matische Aanpak Stikstof (PAS).

Onderlinge afhankelijkheidBelangrijk kenmerk van de programma-tische aanpak is dat de programmahou-der (minister of gedeputeerde staten) niet per se zelf de bevoegdheid krijgt om

26

alle maatregelen te nemen die in het programma beschreven zijn. Degene die het programma voert, is dus afhankelijk van de samenwerking met andere over-heidsorganen. Dit is bepaald geen sine cure. Overigens zijn maatregelen wel vervangbaar door andere, mits die per saldo hetzelfde opleveren. Van een uit-voeringsplicht voor de maatregelen in een programma is pas sprake wanneer het hiertoe bevoegde overheidsorgaan ermee heeft ingestemd. Volgens Kwast staat de houder van een programma voor de complexe taak om de uitvoe-ring van de maatregelen door andere bestuursorganen te waarborgen.

Ook kunnen de te nemen maatregelen onderhevig zijn aan politieke besluit-vorming. Zo kan het zijn dat de Tweede Kamer een besluit moet nemen over wetgeving, bijvoorbeeld het invoeren van rekening rijden, ter uitvoering van een maatregel uit een programma waarvan een college van GS de houder is.

RechtsbeschermingHet ziet er naar uit dat de Omgevingswet tegen de vaststelling van een pro-gramma geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter biedt. Er is voor degene die het programma voert ook geen mogelijkheid om maatregelen af te dwingen, tenzij bestuursorganen daarmee hebben ingestemd. Onder die omstandigheden is een verzoek om handhaving van het programma niet een geschikte weg om de uitvoering

hiervan af te dwingen of rechtsbe-scherming uit te lokken. Kwast oppert dat als het gaat om het voeren van beleid een taakverwaarlozingsregeling wellicht passender is.

Niet integraalTot slot werd duidelijk dat de program-matische aanpak per definitie geen integrale aanpak is, aangezien het instrument beoogt om de kwaliteit van een specifiek omschreven omgevings-waarde te verbeteren. Daarin schuilt ook de kracht van het programma: het is gericht op het bereiken van een concrete omgevingswaarde. Dit werd toegelicht aan de hand van de ervaring die Havenbedrijf Rotterdam hiermee inmiddels heeft opgedaan. In opdracht van de gemeente Rotterdam is het Havenbedrijf bezig met het opstellen

van bestemmingsplannen voor de drie meest recente

delen van het havenge-bied. Daarbij vindt de integrale afweging plaats bij het verlenen van de omgevingsver-

gunning. Het toet-singskader hiervoor is

deels al ingevuld via het bestemmingsplan, waardoor

de ruimte voor een integrale afwe-ging navenant afneemt. Het liefst zou het Havenbedrijf overigens zien dat geen vergunningtoets meer nodig is voor de vestiging van een bedrijf in de haven, maar Vermeulen ziet wel in dat dit geen haalbare kaart is. Verankering van de koepelgedachte in de Omge-vingswet zou volgens hem echter al een hele stap vooruit zijn.

'Perdefinitie is

programmatische aanpak niet

integraal'


Monitoren van lokale omgevingskwaliteit

Sprekers: Brigit Staatsen (RIVM), Harro Verhoeven (CROW) en Peter van de Laak (Milieuregie/VVM-sectie Leefomgevingskwaliteit). Gespreksleiding: Wouter Jan Bolkestein (WJB Advies voor Omgevingsmanagement/VVM-sectie Leefomgevings-kwaliteit). Tekst: Bianca van Osch (DGMR/VVM-sectie Leefomgevingskwaliteit).

Wat zijn de mogelijkheden en voorwaarden voor het adequaat monitoren van lokale omgevings-kwaliteit? Drie verschillende bena-deringen komen in aanmerking: via kaartmateriaal (zoals de Atlas Leefomgeving), via beeldmateriaal (zoals de Waarderingssytematiek openbare ruimte) en via een omge-vingsmeter (zoals het Dashboard Omgevingskwaliteit).

Atlas LeefomgevingDe Atlas Leefomgeving is een web-site van het RIVM die bestaande

informatie over de leefomgeving integraal en begrijpelijk ontsluit voor burgers en professionals. In de Atlas staan diverse thema’s opgenomen die onderdeel zijn van de leefom-geving, waaronder licht, cultureel erfgoed en leefbaarheid. De kaarten zijn onder andere bruikbaar voor het identificeren van kansen in de leef-omgeving en het confronteren van nieuwe informatie met ruimtelijke plannen. Aan sommige thema’s is een kwaliteitslabel toegekend, zodat voor burgers inzichtelijk is wat de data betekenen.

Waarderingssystematiek openbare ruimteHet CROW heeft een systematiek

28

ontworpen waarmee de kwaliteit van de openbare ruimte kan worden gemonitord. Vanwege bezuinigingen ontstond er behoefte aan een lande-lijke standaard die inzicht biedt in de consequenties van kostenbespa-ringen op het onderhoud. Voorheen hanteerden gemeenten ieder een eigen, veelal technische waarderings-methode, waardoor de communicatie met burgers vaak moeizaam verliep. De waarderings-sytematiek van het CROW maakt het voor gemeenten mogelijk om hun ambitie te bepalen, opdrachten aan aannemers te formuleren en toezicht te houden op contrac-ten. De systematiek nodigt aannemers bovendien uit tot slimmer werken. Daarnaast kunnen gemeenten op wijk- en gemeenteni-veau benchmarks uitvoeren waar-mee inzichtelijk wordt of, en zo ja waar, sprake is van problemen in de kwaliteit van de openbare ruimte.

Dashboard OmgevingskwaliteitIn de Omgevingswet wordt gespro-ken over omgevingskwaliteit. De wetgever heeft dit begrip (nog) niet gedefinieerd. Het Dashboard Omge-vingskwaliteit is een methode om de ontwikkeling van de omgevings-kwaliteit te meten aan de hand van zes representatieve kerndomeinen. Deze kerndomeinen zijn cultureel erfgoed, voorzieningen, bereikbaar-heid, openbare ruimte, veiligheid en milieukwaliteit. Ieder kerndomein

bestaat uit verschillende omgevings-waarden waaraan op een vijfpunts-schaal een kwalitatieve waarde kan worden toegekend. Met het Dash-board Omgevingskwaliteit is het voor bestuurders duidelijk waar men staat en of beleid bijstelling behoeft. De uitkomst vormt tevens een aankno-pingspunt voor de invulling van het niet gedefinieerde begrip omgevings-

kwaliteit.

Oppassen voor schijnzekerheidTijdens de discussie onderstreepten de aanwezigen dat voor-

zichtigheid geboden is bij het vergelijken

van milieu-informatie en het leggen van relaties

tussen verschillende aspecten. Men is geneigd appels met peren te vergelijken, wat weer kan leiden tot een bepaalde schijnzekerheid over de bestaande of gewenste omge-vingskwaliteit. Daarnaast is het voor veel burgers niet duidelijk waar een bepaalde waarde in de werkelijke beleving van mensen voor staat, neem een geluidniveau in decibels. Dit pleit voor het vastleggen van een basiskwaliteit of een kwalitatieve benadering van bijvoorbeeld mili-eu-informatie waarbij een vergelij-king gemaakt kan worden tussen verschillende aspecten. Belangrijk is inzicht te hebben in de maat-schappelijke effecten van keuzes die worden gemaakt om de omgevings-kwaliteit te meten, te beoordelen en te monitoren.

‘Monitoren zorgt voor

bewustwording en dwingt

tot slimmer werken’


M.e.r.-regeling: ‘koppensnellen’ gaat door

Spreker: Jade Gundelach (Soppe Gundelach Witbreuk advocaten). Gespreksleiding: Tjeerd van der Meulen (StAB, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Joost van den Broek (waterschap Peel en Maasvallei).

Met de Omgevingswet wacht de m.e.r.-regeling een nieuwe moderni-seringsslag. Jade Gundelach lichtte de belangrijkste wijzigingen toe en verwacht dat het m.e.r.-systeem uit de toetsversie Omgevingswet niet het eindstation kan zijn.

De tendens van versobering en strik-te implementatie van EU-richtlijnen zet zich door. Het ‘koppensnellen’ gaat onverminderd voort: verso-bering van zowel procedures als advisering door de Commissie m.e.r. “Voor wat betreft het systeem van de besluit-m.e.r.-plicht blijft inhou-delijk het systeem van onderdeel

C van het Besluit m.e.r. overeind”, stelde Jade Gundelach.

Plan-m.e.r.-plichtOp basis van Europese jurisprudentie moet onder wettelijke of bestuurs-rechtelijk voorgeschreven plannen en programma’s - als bedoeld in de smb-richtlijn - niet alleen worden verstaan in de wet voorgeschreven plannen en programma’s, maar ook plannen en programma’s waarvoor een vaststellingsprocedure is voor-geschreven. Het huidige limitatieve lijstenstelsel in het Besluit m.e.r. wordt verlaten en maakt plaats voor een open bepaling. Het niet-limitatief aanwijzen van m.e.r.-plichtige plan-nen roept vragen op.

30

Nu artikel 7.1 lid 1 van de toetsver-sie aangeeft dat de reikwijdte van de plan-m.e.r.-plicht is beperkt tot de wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plannen of program-ma’s, ontstaat de vraag of figuren als de provinciale omgevingsverorde-ning of de waterschapsverordening m.e.r.-plichtig worden. “Plannen of programma’s is niet in de Om-gevingswet gedefinieerd”, aldus Gundelach. “Uit de memorie van toelichting blijkt dat de genoemde verordeningen ook als plan of pro-gramma hebben te gelden. Voor deze verordeningen bevat de Omgevings-wet de bevoegdheidsgrondslag voor vaststellingsprocedures en bepalin-gen over de vaststelling. Gelet op de bedoeling van de Omgevingswet in samenhang met EU-jurisprudentie is het verdedigbaar dat voor de veror-deningen een plan-m.e.r.-plicht heeft te gelden. Is dat de wens van de minister? In het huidige stelsel geldt voor de provinciale ruimtelijke verorde-ningen namelijk nog geen plan-m.e.r.plicht.” Om potentiële discus-sies op voorhand te ver-mijden en de uitvoerings-praktijk een handje te helpen, zou het volgens haar beter zijn om terug te gaan naar het huidige limita-tieve stelsel.

Alternatievenonderzoek Voor het project-MER geldt dat de voornaamste alternatieven moeten

worden onderzocht. De vraag is wat hiermee is bedoeld: is dat beperkter dan de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven die nu moe-ten worden onderzocht? Gundelach maakte duidelijk dat in de toetsversie is voorgesteld dat alternatievenon-derzoek niet meer nodig is, als in een vastgesteld plan of programma een locatie of tracé is aangewezen en op plan-/programmaniveau reeds een alternatievenonderzoek heeft plaatsgevonden. Althans, dit is waar-schijnlijk de bedoeling van artikel 7.24 lid 2 van de toetsversie. De vraag is of dit een zinvolle keuze is. Het alternatievenonderzoek op planni-veau heeft soms een ander karakter dan op project-/besluitniveau. Zo zijn bijvoorbeeld op planniveau wel al-ternatieve locaties in beeld gebracht, maar wordt nog niet stilgestaan bij

de concrete inrichting en wijze van uitvoering. Dat laatste

geschiedt meestal op projectniveau.

Overigens schrijft het wijzigingsvoorstel van de m.e.r.-richtlijn, waarvan de Europese

Commissie eind 2012 kennisgeving heeft ge-

daan, een alternatievenon-derzoek op projectniveau voor.

Van ‘activiteit’ naar ‘project’In de toetsversie van de Omge-vingswet wordt, in aansluiting op de m.e.r.-richtlijn, het begrip ‘project’ gebruikt in plaats van het huidige begrip ‘activiteit’. Gevolg kan zijn dat de reikwijd-

‘Plan of programma

is niet in de Omgevingswet gedefinieerd’


te van de m.e.r.-(beoordelings-)plichtige activiteiten wordt inge-perkt. Over het projectbegrip in de m.e.r.-richtlijn is de laatste tijd wat jurisprudentie verschenen. Dit is ook gebeurd in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998; voor dit Nbw-projectbegrip wordt immers aansluiting gezocht bij het projectbegrip uit de m.e.r.-richtlijn. Uit deze jurispru-dentie is duidelijk dat activiteiten, waarbij kort gezegd geen fysieke ingreep plaatsvindt, niet worden beschouwd als project. Denk aan zaken als de vergroting van het aantal dieren in een bestaande stal of het opnieuw in gebruik nemen van een bestaande weg. Het is zeer wel denkbaar dat activiteiten waarbij geen fysieke ingreep plaatsvindt in de toekomst in ieder geval niet m.e.r.-(beoordelings-)plichtig zijn. Dat deze activiteiten mogelijk wel relevante milieugevolgen kunnen hebben, is daarbij niet van belang.

ToetsingDe verplichting voor toetsing van een besluit-MER door de Commis-sie m.e.r. wordt geschrapt. De in de toetsversie gegeven motivering hiervoor is dat de meerwaarde hiervan bij besluit-MER’en beperkt is ten opzichte van plan-MER’en. Op deze opvatting valt wat af te dingen, aldus Gundelach. Immers, het leidt ertoe dat bij de toetsing van een

plan-MER voor een omgevingsplan voor een ruimtelijke ontwikkeling de Commissie m.e.r. wel verplicht moet worden ingeschakeld en dat deze toetsing bij een besluit-MER voor een omgevingsvergunning voor een ruimtelijke ontwikkeling achterwe-ge kan worden gelaten. Dit, terwijl

uit de huidige praktijk blijkt dat een plan-MER en een

besluit-MER voor een ruimtelijke ontwik-keling qua inhoud niet zoveel van elkaar verschillen. Het zou lo-

gisch zijn om de wijze van inschakeling van de

Commissie m.e.r. bij beide MER’en gelijk te laten zijn.

Verder is er EU-jurisprudentie waaruit kan worden afgeleid dat zowel uit de m.e.r.-richtlijn als de smb-richtlijn voortvloeit dat aan een onafhankelijke deskundige instantie de gelegenheid moet worden gebo-den om een advies uit te brengen. In dat licht is het de vraag of het zo verstandig is om het verplichte toet-singsadvies van de Commissie bij de besluit-m.e.r. te schrappen.

Niet afDe Omgevingswet zorgt voor een groot aantal wijzigingen in de al aan veel aanpassingen onderhevige m.e.r.-regeling. Bereikt de wijzi-gingstrein ooit een eindstation of moeten we leren leven met een onrustig bezit van een m.e.r.-rege-ling? In de ogen van Gundelach is de m.e.r.-regeling voor de Omgevings-wet is in ieder geval nog niet af.

'Bereikt de

wijzigingstrein ooit een

eindstation?'

32

Natuur gaat er niet op vooruit

Sprekers: Armand Lahaije (Witteveen+Bos) en Eric van der Aa (Rho adviseurs). Gespreksleiding: Rachel Heijne (directeur VVM). Tekst: Tjeerd van der Meulen (StAB, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht&Praktijk.

Op dit moment wordt gewerkt aan de nieuwe Wet Natuurbescherming waarin de Boswet, de Flora- en fau-nawet en de Natuurbeschermings-wet 1998 opgaan. De Wet Natuur-bescherming gaat pas op termijn in de Omgevingswet op. Kan deze wet - en later de Omgevingswet - de complexe problemen op het gebied van natuurbescherming oplossen?

Het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet Natuurbescherming beoogt vereen-voudiging van procedures, maar is in oktober 2012 controversieel verklaard. Op dit moment wordt de tekst aan-gepast, mede naar aanleiding van de initiatiefnota ‘Mooi Nederland’. Mo-menteel wordt alles op alles gezet om het wetsvoorstel nog dit jaar naar de

Tweede Kamer te sturen, zodat deze in 2014 in werking kan treden om vervol-gens op te gaan in de Omgevingswet.

VeranderingenHet wetsvoorstel voorziet in een strikte aansluiting bij de Europese richtlijnen (Habitat- en Vogelrichtlijn), waar-door naar verwachting minder vaak ontheffingen en vergunningen nodig zijn. Zo wordt de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen als beschermd natuurmonument - met de bijbeho-rende vergunningplicht - geschrapt. Ook worden de criteria voor vernieti-ging en verstoring in het kader van de ontheffing versoepeld (toevoeging van het ‘opzet’-criterium). Het blijft echter mogelijk aanvullende bijzondere beschermingsgebieden aan te wijzen en het opzet-begrip zal tot nieuwe jurisprudentie leiden. Volgens Lahaije is het maar zeer de vraag of het er voor


de uitvoeringspraktijk echt eenvoudi-ger en overzichtelijker op wordt.

BeschermingsniveauVervolgens is het de vraag of de Omge-vingswet ten opzichte van de huidige wetgeving zal leiden tot meer zicht op behoud van natuurwaarden laat staan herstel hiervan. Volgens de sprekers gaat in de Omgevingswet flexibiliteit duidelijk boven kwaliteitsborging en rechtszekerheid. De kwaliteitsnormen en omgevingswaarden zijn in beginsel een goed idee, maar deze zijn nog niet benoemd en er bestaat daarom onze-kerheid over het beschermingsniveau. Belangrijk knelpunt is de uit-holling van het instrument milieueffectrapportage; vooral het vervallen van de verplichte onafhan-kelijke toetsing door de MER-commissie wordt als een ernstig risico gezien. Bedoeling is dat hiermee procedurele tijds-winst wordt geboekt, maar beide sprekers waarschuwen dat het ontbreken van toetsing door de MER-commissie aan de ‘achterkant van de procedure’ (Afdeling bestuurs-rechtspraak) zal leiden tot vertraging. Juist bij natuurbescherming zijn er veel onzekerheden en is onafhankelijke kwaliteitsborging noodzakelijk, aldus Lahaije en Van der Aa.

MeerwaardeHamvraag is wat de natuur opschiet met de nieuwe wet. Volgens de sprekers is er alleen binnen Natura 2000-gebieden zicht op behoud en

herstel van natuurwaarden, namelijk vanwege de brede focus en de externe werking van de Europese wetgeving voor deze gebieden. Buiten Natura 2000 geldt onder meer de Flora- en faunawet, maar dit is eigenlijk geen effectief instrument omdat de wer-kingssfeer is beperkt tot de thema’s vernietiging en verstoring. Bovendien wordt er niet gehandhaafd op de plek-ken waar de meeste overtredingen plaatsvinden (i.c. landbouw).

Volgens Van der Aa is er de afgelopen jaren veel tijd en geld verspild aan on-dergeschikte problemen als verstoring

en versnippering. “Het opheffen van versnippering is een

puur Nederlandse obses-sie. Neem de peperdure

ecoducten die overal worden aangelegd. De werkelijke ecologische problemen zijn verdro-

ging en vermesting als gevolg van de landbouw.

De bestaande en nieuwe wetgeving voorzien alleen bin-

nen Natura 2000 in de middelen om deze problemen op te lossen."

In de zaal waren de meningen verdeeld in hoeverre je natuur nog moet beschermen als er weinig meer van over is. Wat te doen met de laatste snippers blauwgrasland? Hoewel natuur vaak dynamisch is en daardoor lastig is te voorspellen, vinden de meeste aanwezigen het noodzakelijk om een ambitieus doel te stellen: behalve behoud ook stre-ven naar herstel!

'Flexibiliteit gaat boven kwali-

teitsborging en rechtszekerheid'

34

Wensenlijst van de ondernemer

Sprekers: Leendert de Bruin (Heijmans en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) en Frans Tonnaer (OU). Gespreksleider: Rachel Heijne (directeur VVM). Tekst: Bart Oortwijn (Combined Efforts Milieu en omgevingadvisering).

De Omgevingswet versterkt de sterke punten van de Wabo, beoogt de besluitvorming te versnellen en maakt meer flexibiliteit mogelijk. Wordt hiermee voldaan aan de wensen van de ondernemers? Niet helemaal.

De Wabo is een verbetering gebleken voor bedrijven. Bedrijven ervaren bin-nen de huidige wetgeving echter nog wel verschillende hobbels. Leendert de Bruin lichtte toe dat het dan niet alleen gaat om procedurele punten, maar ook om het ontbreken van ver-trouwen in de markt door bestuurders. Niettemin gaat het in de meeste ge-vallen goed. Om die reden pleit hij om, voor zover dit juridisch mogelijk is, in de Omgevingswet het uitgangspunt ‘De markt tenzij’ te hanteren. Plus dit in de bestuurscultuur tot uiting te laten komen.

Rechtelijke procedures Een ander punt dat De Bruin aanstip-te is de onvoorspelbaarheid van de doorlooptijd van een vergunning. Nu komt het voor dat een vergunningpro-cedure veel langer duurt dan gepland vanwege bezwaar of beroepprocedu-res. Dit is op voorhand moeilijk in te schatten, waardoor het voor bedrijven

moeilijker is om projecten goed te ma-nagen. Frans Tonnaer stelde dat het wijzigen van de rechtelijke procedures al kan helpen hierin. Het is echter niet mogelijk om de rechtelijke toetsing uit een procedure te halen vanwege de afspraken in het ‘Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden’. Het is wel mogelijk om de rechtelijke procedures in te korten. In de Crisis- en herstelwet is dit al gebeurd en levert dit goede resultaten op.

VooroverlegDe Bruin ziet vooral voordelen in een betere verankering van het voorover-leg. Wanneer dit een verkorting van de formele procedure oplevert, willen bedrijven hier graag in investeren. Dit geldt ook indien dit vooroverleg duidelijkheid verschaft over mogelijke bezwaar- en beroepprocedures. Op dit moment willen niet alle overheden hieraan deelnemen. Ook worden af-spraken uit een vooroverleg regelma-tig niet nagekomen. Hij opperde in de Omgevingswet juridische kaders voor het vooroverleg op te nemen. Tonnaer suggereerde op zijn beurt om afspraken uit het vooroverleg vast te leggen in een convenant. Wanneer je hierin goede afspraken maakt over de vorm en inhoud van de aanvraag, kan de doorlooptijd van de vergunning-


Bedrijventerreinen eenvoudig duurzaam?

Sprekers: Elsbeth Vogel (Philips Environment & Safety, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) en Hans Barendregt. Gespreksleiding: Renée van Bommel (Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam). Tekst: Jacques Ploeger (J. Ploeger Milieuadvies, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

procedure aanzienlijk worden verkort. Voorwaarde is wel dat bedrijven hier-in een actieve rol spelen, terwijl de rol van de overheid kan veranderen van regisseur naar toetser. In de formele procedure dient vervolgens vooral de vraag beantwoord te worden of alle belangen in voldoende mate zijn meegewogen. Vanuit de zaal werd aangegeven dat het niet nodig moet zijn om deze afspraken een juridische status te geven. Bedrijven verwachten zelf dat ze vertrouwd wor-den en dan moeten ze ook de afspraken uit het voortraject nakomen.

Zal de Omgevingswet de ontwik-keling in de richting van duurzame bedrijventerreinen ondersteunen of juist frustreren? Met name de beoogde afschaffing van het begrip ‘inrichting’ blijkt bepalend voor het antwoord.

Verruim de bestuurlijke blik naar nor-men voor bedrijventerreinen als geheel,

hield Elsbeth Vogel haar publiek voor. Als voorbeeld noemde zij de ontwikke-ling van traditionele bedrijventerreinen naar campussen waarop bedrijven zich vestigen rond een bepaald thema. Voorbeelden zijn: High Tech Campus Eindhoven, Greenport en Chemelot. Bedrijven proberen meerwaarde te behalen uit elkaars nabijheid. In een dergelijke omgeving wordt ook gekeken naar hetgeen men elkaar te bieden heeft met het oog op duurzaamheid.

36

Normeren op gebiedsniveau Bij het ontwikkelen van de High Tech Campus in Eindhoven wordt gebruik gemaakt van het huidige begrip ‘inrichting’ uit de Wet milieubeheer. Doordat het bevoegd gezag open stond voor het bijzondere karakter van het terrein, is een omgevingsver-gunning verleend aan één vereniging. De op de Campus gevestigde bedrij-ven zijn lid hiervan. Sleutel tot succes is normeren op gebiedsniveau in plaats van per bedrijf, goede afspra-ken maken tussen bevoegd gezag en betrokken bedrijven en samen telkens de beste oplossing kiezen. Op die manier kan er een relatie ontstaan waarbij bedrijven samen tot duurzame oplossingen komen. Het zou ideaal zijn als dit gedrag beloond wordt via minder handha-ving, minder gedetail-leerde normen en meer vrijheid.

Milieugebruiksruimte verdelenHans Barendregt kan zich in deze gedachte vinden. In de vijfde tranche van de Crisis- en herstelwet is het Rotterdamse havengebied aangewe-zen als een ontwikkelingsgebied. Deze aanwijzing opent de mogelijkheid voor een nieuwe verdeling van de milieugebruiksruimte. Bestuurders krijgen nu de gelegenheid om via het instrument van het gebiedsontwik-kelingsplan, dat sinds kort integraal in het bestemmingsplan kan worden opgenomen, een eerste stap te doen in de noodzakelijke herstructurering.

Daarnaast lijkt er bij de minister bereidheid om, als proef, de mogelijk-heden van een koepelvergunning voor de hele haven of delen daarvan te gaan onderzoeken. Anders dan bij de Campus in Eindhoven is de uitdaging hier dat de diversiteit aan bedrijven beduidend groter is. Het Havenbe-drijf zou - als uitgever van de grond - de binnen het plan vast te leggen algemene regels contractueel met de huurders kunnen borgen. Dit als vari-ant op de ‘één inrichting’ gedachte.

Kanttekeningen en voorwaarden.De ontwikkeling van een duurzame

campus is vooral realistisch als bedrijven zich groeperen

rondom een bepaald thema. Zowel bedrij-ven als bestuurders moeten over tradities heen durven stappen. De Omgevingswet

zou hieraan bij kunnen dragen door bedrijven te

belonen voor milieuwinst in de keten (bijvoorbeeld het

opwekken van duurzame energie). Normeren op het niveau van de instal-latie lijkt vooral zinvol voor bedrijven waarop de IED-richtlijn van toepas-sing is.

Tegelijkertijd betekent dit dat de nieuwe wet zich minder zal lenen voor de ontwikkelingen zoals deze zich nu voordoen binnen de verschillende al verleende koepelvergunningen. Het begrip ‘één inrichting’ geeft de nodige speelruimte om een bedrijventerrein als een echte, geïntegreerde, campus in

‘Beloon goed gedrag met minder handhaving,

en meer vrijheid’


te richten, waarbij innovatie en duur-zaamheid een flinke stimulans kunnen krijgen. Veelal levert het realiseren van emissiereductie op het eigen bedrijf immers minder milieuwinst op dan het aanpakken van milieuaspecten in een gehele keten. De Rotterdamse haven lijkt meer behoefte te hebben aan een afwijkend wettelijk regime. Dit moet de beheerder de mogelijk-

heid bieden om binnen vast te stellen bandbreedtes zo flexibel mogelijk te opereren. Bedrijven zullen zich daarbij goed bewust moeten zijn van de mili-euruimte die zij - nu en in de toekomst - nodig hebben. Uitruilen naar een systeem van het inmiddels losgelaten begrip van positieve evenredigheid zal altijd een spanningsveld geven en lijkt vooralsnog echt een stap te ver te zijn.

Laat teugels Waterschapsverordening vieren

Spreker: Wouter van der Gaag (Hoogheemraadschap van Rijnland). Gespreksleider: Herman Havekes (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Tekst: Marjan Staal (Royal-HaskoningDHV) en Robbert Stam (Borger&Burghouts, bestuurslid VVM-sectie Milieu-recht en Praktijk).

Het Hoogheemraadschap van Rijnland heeft ervoor gekozen haar Waterschapsverordening op een an-dere manier in te richten en zo voor te sorteren op het gedachtegoed van de Omgevingswet. Dit doen zij door het principe van ‘Nee, tenzij’ te vervangen door ‘Ja, tenzij’.

Het huidige beleid geeft onvoldoende vertrouwen, gaat onvoldoende uit van eigen verantwoordelijkheid en houdt te weinig rekening met maat-schappelijke ontwikkelingen. Daar komt bij dat vergunningaanvragen veelal om een ‘papieren werkelijk-heid’ draaien: 90-95% van de aanvra-gen voldoet aan beleidseisen, terwijl driekwart van de overtredingen

38

slechts procedureel zijn. Ten aanzien van de vergunningen zelf is 30-40% standaard en wordtveel tijd besteed aan relatief onbelangrijke zaken, ook door het hanteren van een te hoog detail-niveau. De kosten bedragen ongeveer 2,6 miljoen euro op jaarbasis, waarbij iets meer dan de helft door het Waterschap en de rest door de aanvragers wordt betaald. Dat kan beter worden besteed aan de beveiliging van het watersysteem dan aan het opwerpen van een ‘papieren werkelijkheid’.

Pilot RijnlandRijnland is ervan overtuigd dat 'ja, ten-zij' beter is en gaat daarom via deze insteek de nieuwe Waterschapsver-odening opstellen. Deze treedt naar verwachting 1 januari 2015 in werking. Met deze aanpak is Rijnland een pilot voor de Unie van Waterschappen. De methodiek is eigenlijk heel simpel, met een voorkeursvolgorde, begin-nend met een zorgplicht, gevolgd door vier zwaardere stappen: een algemene regel zonder meldplicht, een algeme-ne regel met meldplicht, een vergun-ningplicht en een absoluut verbod.

De nieuwe werkwijze van Rijnland biedt een grotere vrijheid, een insteek die past binnen de ideeën van Sneller en Beter. Rijnland roept gemeenten, provincies en het Rijk op om eveneens de mogelijkheden van de 'ja, tenzij' regelgeving te overwegen.

Tijdens de discussie met de zaal kwamen overigens enkele nadelen van de nieuwe werkwijze naar voren.

De belangrijkste zijn ondui-delijkheid voor de initia-

tiefnemer door gebrek aan ervaring met de veranderende aanpak. Op zijn beurt moet de handhaver meer

uitleggen, hetgeen andere competenties

vraagt. Daar staat tegen-over dat de initiatiefnemer

meer vrijheid krijgt en procedu-res eenvoudiger worden, terwijl de handhaver minder repeteertoezicht hoeft te verrichten en meer op eigen kunnen moet vertrouwen.

AanbevelingenDe sessie mondde uit in de volgende aanbevelingen:

1. Bepaal na een bepaalde tijd wat het effect is, evalueer en stuur bij, vooral omdat het ‘nieuw terrein’ is;

2. Doe deze evaluatie met zoveel mogelijk stakeholders;

3. Onderzoek of naastgelegen water-schappen/Hoogheemraadschap-pen willen participeren, vooral ook omdat op de grensgebieden anders niet uit te leggen verschil-len waar te nemen zijn.

‘Nieuwe werkwijze

van Rijnland biedt

grotere vrijheid’


De wondere waterwereld

Spreker: Willem Wensink (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Gesprekslei-der: Herman Havekes (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Tekst: Maurice Toonen (RDMG).

In het afgelopen jaar is in de toetsversie de integratie van de Waterwet in de Omgevingswet uitgevoerd. Hieruit blijkt dat een aantal zaken niet of nog niet goed is verwerkt.

De onderdelen vergunningverlening, handhaving, het planstelsel en het projectbesluit zijn allemaal omgezet. Maar een aantal zaken, waaron-der bepalingen op het gebied van financiën, schades en het hoogwater beschermingsprogramma, is nog niet opgenomen. Ook zijn er nog een aantal vragen over de doorwerking van Europese richtlijnen in de Omge-vingswet, waarin de Kader Richtlijn Water de bekendste is.

In een afsprakenkader tussen IenM en de Unie van Waterschappen is hierover afgesproken dat het provinciaal water-programma beperkt blijft tot de imple-mentatie van Europese verplichtingen (uit KRW en ROR). Gezamenlijk werken Rijk, IPO en Unie aan een handreiking waarin handvatten worden gegeven om het provinciale waterprogramma goed te laten aansluiten op het wa-terbeheerprogramma van het water-schap. Momenteel wordt gewerkt aan de uitwerking in de uitvoeringsbeslui-ten. Aanbevolen wordt een ‘verplicht’ vooroverleg in te voeren voor de ruimtelijke plannen en stakeholders hierbij te betrekken. Aanvullend kan een ‘botsproef’-programma voor alle domeinen binnen het omgevingsrecht helpen om te ondervinden hoe een en ander in de praktijk uitpakt.

40

Bescherming drinkwaterbronnen onder vuurSpreker: Aster Veldkamp (Royal HaskoningDHV/VMR). Gespreksleider: Herman Havekes (Unie vanWaterschappen/Waternetwerk). Tekst: Marjan Staal (Royal HaskoningDHV/) en Robbert Stam (Borger&Burghouts).

De drinkwaterbedrijven maken zich zorgen hoe hun belangen worden beschermd in de nieuwe Omge-vingswet. Tijdens de sessie werden deze aan de hand van een case helder naar voren gebracht.

Het grondwaterbeschermingsge-bied is een zone die als een schil ligt om het waterwingebied van Zeist. Binnen het waterwingebied ligt een winpunt van het drinkwaterbedrijf Vitens. Een bedrijf, gelegen binnen dit beschermingsgebied, is van plan uit te breiden. Concreet gaat het om nieuwe activiteiten waarbij bepaal-de gevaarlijke stoffen binnen de inrichting worden opgeslagen. Voor deze verandering van de inrichting is een omgevingsvergunning van de gemeente nodig, aangezien de nieuwe activiteiten een potentieel risico voor de grondwaterkwaliteit vormen.

Wat is het probleem?Als gevolg van onder meer het Activi-teitenbesluit zijn vergunningen steeds meer ‘eenheidsworsten’ geworden. Gevolg is dat plaatselijke omstandig-

heden minder goed vertaalbaar zijn in vergunningen. Als er al een mogelijk-heid is om je zorgen uit te spreken dan is dat in de laatste fase (zienswijzen). Daarnaast zijn er voor belangheb-benden minder adviesmogelijkheden én zijn hun adviezen niet meer altijd bindend. Verder is de zorgplicht uit de Drinkwaterwet mogelijk niet te rij-men met de visie van de Omgevings-wet. Deze gaat immers uit van meer algemene regels, meer ‘laissez faire’ en minder verplichtingen voor bedrijven en burgers. Het is van belang om de rollen duidelijk te maken en keuzes in prioriteiten te maken.

AanbevelingenDe discussie die na de toelichting op de case Zeist volgde, leidde tot de volgende aanbevelingen:• Maak drinkwaterbedrijven ver-

plichte wettelijke adviseurs met een bindend advies;

• Inventariseer of er niet nog meer belanghebbenden zijn met soort-gelijke taken en verplichtingen en neem die ook mee;

• Vertrouw niet blind op het ‘goede’ van mensen en bedrijven.


Meer risico’s dan kansen voor milieu en natuur

Spreker: Rob Folkert (PBL). Gespreksleiding: Jos Dolstra (NCOD, voorzitter VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Vincent van Vliet (Instituut Fysieke Veiligheid (IFV)/ bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet geeft ruimtelijke ontwikkelingen meer de vrije teugel en stelt beperkingen aan de m.e.r. Per saldo levert dit meer risico’s dan kansen op voor de milieu- en natuurbescherming, zo blijkt uit onderzoek van het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving).

De Omgevingswet biedt kansen voor milieu en natuur doordat deze belangen vroegtijdig, frequenter en bewuster tegen andere belangen worden afgewogen en doordat het een eenduidige aanpak voor het oplossen van de problemen in de leefomgeving

voorschrijft. Daar staat tegenover dat de gemeente niet verplicht is een integrale omgevingsvisie op te stellen voor de lange termijn. En dat terwijl juist deze primair verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving op lokaal niveau. Bij het oplossen van problemen in de leefom-geving ontbreekt nog wel het sluitstuk, het feitelijk doelbereik is namelijk niet gewaarborgd in de wet.

Risico’sDe risico's komen met name door een stapeling van de mogelijkheden voor flexibiliteit, in combinatie met de be-perkingen van de m.e.r. Het wetsvoor-stel stelt hierbij minder eisen aan het soort ontwikkelingen en biedt minder

42

garanties tegen eventuele milieu- of natuureffecten dan de huidige regel-geving. Door het beperken van deze sturing komt de geboden flexibiliteit onvoldoende ten goede aan het doel van duurzame ontwikkeling dat de re-gering met het wetsvoorstel beoogt en levert het wetsvoorstel een hoger risico op voor milieu- en natuurbescher-ming. Zo zal bij de m.e.r.-procedure het onderzoek naar alternatieven met minder milieueffecten vaker buiten beeld blijven, nemen de mogelijkheden voor maatschappelijke participatie af en wordt de verplichte onafhankelijke kwaliteitstoets voor de rapportage van een project-m.e.r. geschrapt.

Het wetsvoorstel schrapt het criterium van ‘onlosma-kelijke samenhang’ bij vergunningverlening. Dit betekent dat een vergunning voor deel-aspecten van een ont-wikkeling kan worden verleend zonder dat de milieu- en natuureffecten zijn getoetst. Dit verhoogt de kans op incidenten, met gevolgen voor het milieu en de natuur of voor de investeerder als de vergunning uiteindelijk niet verleend wordt. Het is ook van belang dat de vroegtijdige inbreng van wateraspecten in de ruim-telijke planvorming (de watertoets) in de onderliggende regelgeving wordt gegarandeerd. Zo niet, dan ontstaat het risico op incidenten met bijvoorbeeld overstromingen of watervervuiling. Tenslotte leidt de Omgevingswet tot meer algemene regels, doelvoorschrif-

ten en meer mogelijkheden voor de inzet van private partijen. Hierdoor ver-anderen de aard van en de mogelijkhe-den voor controles. Doelvoorschriften zijn bijvoorbeeld minder gemakkelijk concreet te maken dan middelvoor-schriften: wat moet je bijvoorbeeld met een omschrijving als ‘onaanvaardbare geurhinder’. Er ontstaan risico’s voor milieu en natuur als de organisatie van toezicht en handhaving niet afdoende wordt aangepast aan de door de Omge-vingswet veranderde omstandigheden.

DiscussieHet betoog van Rob Folkert leidde tot een spervuur aan vragen. Een compilatie.

Vr. Is de Omgevingswet niet veel te complex is geworden?

Antw. Weliswaar betreft het de grootste wets-

operatie sinds WOII, maar de kaderwet zelf is

vrij dun. De huidige milieu- wetgeving is in de loop der tijd

zo vaak aangevuld en gewijzigd dat hiermee de huidige snelle, globale ontwikkelingen niet meer te volgen zijn. De nieuwe AMvB's kunnen sneller aangepast worden. Anders dan bij de verschillende onderdelen van de Wet milieubeheer is de instemming van het parlement in het wetsvoorstel van de Omgevingswet hierbij niet geregeld. De Tweede Kamer kan haar betrokken-heid overigens via een zogenaamde voorhangprocedure alsnog regelen.

'Voor feitelijk niveau

bescherming zijn AMvB's

doorslag-gevend'


Vr. De Watertoets ontbreekt nog: hoe wordt daar mee omgegaan?

Antw. AMvB’s zijn doorslaggevend voor het feitelijke beschermingsni-veau en de Omgevingswet kan nog in een AMvB worden opgenomen. Dit zou niet nodig zijn protesteerde iemand in het gehoor, omdat het wa-terschap en de gemeente immers de zorg voor de toets hebben. Bezwaar hiervan is dat dit niet geborgd is, aldus Folkert.

Vr. Hoe heeft de minister gerea-geerd op het onderzoeksrapport van het PBL? Antw. Een reactie blijft waarschijnlijk uit totdat ze de wet aan de Tweede Kamer aanbiedt. Het wetgevingstraject is geheim zolang het wetsvoorstel onder de Raad van State ligt. Het rapport maakt onderdeel uit van de stukken die de RvS beoordeelt. Later zullen het wetsvoorstel met alle adviezen aan de Tweede Kamer worden aangeboden en openbaar worden.

44

Omgevingswet geeft milieu prominente plek

De Omgevingswet bundelt de regelgeving op het gebied van milieu, ruimte en andere beleidsonderdelen van het omgevingsrecht. Flexibiliteit is een sleutelwoord, terwijl milieu vanaf de start integraal wordt meegenomen in ruimtelijk beleid. Edward Stigter, programmadirecteur Eenvoudig Beter, is overtuigd van de meerwaarde. “De nieuwe insteek biedt direct kansen om te komen tot structurele duurzaamheidswinst.”


Om de grote milieuproblemen te lijf te gaan, bepleitte het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) recent in haar rap-port ‘Wissels omzetten’ een robuuster milieubeleid. Volgens Edward Stigter, die leiding geeft aan het traject, biedt dit rapport concrete bouwstenen voor het milieubeleid van de 21e eeuw. “Hoofdlijnen zijn klimaat, circulaire economie en een veilige, gezonde leefomgeving. Om op deze terreinen winst te boeken, adviseert het rapport de aandacht vooral te richten op meer samenwerking, het toegankelijker maken van kennis en het vernieuwen van regelgeving en andere instrumen-ten. Vereenvoudiging door middel van stroomlijnen en harmoniseren, samen met het bevorderen van innovatie, vormt hiertoe een belangrijk vehikel. Om daarvoor de randvoorwaarden te creëren, moeten we zor-gen dat milieu niet aan het eind van de rit zit, maar integraal onderdeel uitmaakt van het beleid voor de fysieke omgeving. Dat is precies de insteek van de Omge-vingswet.”

Gedetailleerdheid wringtHet maken van de wet betreft een operatie van ongekende omvang. Maar liefst 40 sectorale wetten, 117 AMvB’s en honderden ministeriële regelingen worden gebundeld. Er bestond aanvankelijk enige argwaan volgens Stigter, vooral uit de mili-euhoek. Op zich noemt Stigter dat begrijpelijk, maar niet terecht. “Milieu

is de afgelopen decennia een belang-rijk beleidsonderdeel geworden. In de loop der jaren is het proces uitgemond in vrij gedetailleerde regelgeving, met een vertaling in het vergunnin-genspoor. Dat is lange tijd succesvol geweest. Veel van de problemen zijn opgelost of beheersbaar gemaakt. Maar die gedetailleerdheid gaat op een gegeven moment wringen. Ook zit de regeldichtheid ons in de weg om bruggen te slaan naar andere beleidsterreinen. Waarom we bepaal-de dingen doen is ook niet altijd meer goed uit te leggen. Er ontstaat steeds meer behoefte om op een wat meer

moderne manier te kijken hoe we met het milieubelang

om kunnen gaan. De Omgevingswet speelt daar op in.”

Opvallend noemt hij in dit verband de

veelal positieve inbreng vanuit de jonge generatie

milieuprofessionals. “Voor de laatsten is rekening houden met

het milieubelang veel vanzelfspreken-der geworden. Zij hebben veel meer oog voor innovatieve aspecten.” Regels rond activiteitenMet de Omgevingswet wordt afscheid genomen van ‘inrichting’ als centraal begrip in de milieuwet-geving. “Het begrip, toentertijd een uitstekend bedenksel, bepaalde bijna anderhalve eeuw welke bedrijven een milieuvergunning nodig hebben en wie het bevoegd gezag daarvoor is. Maar tegenwoordig is voor de

'Op moderne

wijze omgaan met het

milieubelang'

46

meeste activiteiten geen vergunning meer nodig en gelden algemene regels. Dan is het niet zo belangrijk of de activiteit binnen of buiten een inrichting plaatsvindt of hoe lang die duurt, het gaat vooral om de milieugevolgen. Daar komt bij dat in Europees verband ook een ande-re koers is ingezet. Europa heeft er namelijk voor gekozen om regels te stellen rond activiteiten. Dat hebben we lange tijd min of meer voor ons uitgeschoven, maar nu zie je in toene-mende mate dat het begrip inrichting als uitgangspunt voor regelgeving

ons in de weg zit. We moeten een keer die draai maken. Natuurlijk moet je daarbij versnippering, vooral bij complexe bedrijven, voorkomen. Dat kan door activiteiten slim te om-schrijven en daar één bevoegd gezag voor aan te wijzen, in veel gevallen de provincie.” Stigter noemt dan de angst voor versnippering niet nodig. “De wet gaat op allerlei manieren uit van integratie.”

Hoger schaalniveauBij grote industriële gebieden leeft al langere tijd de wens om af te zien van het verlenen van vergunningen voor alle bedrijven binnen het gebied. In plaats daarvan pleiten zij voor een soort gebiedsvergunning met rand-voorwaarden ten aanzien van onder meer de maximale graad van vervui-ling. Volgens Stigter sluit de Omge-vingswet ook op deze wens aan. “We komen tegemoet aan de behoefte om een aantal milieuaspecten niet lan-ger op individueel bedrijfsniveau te regelen. Door dit op een hoger schaal-niveau te organiseren, stimuleer je veel meer innovatie en ontstaat er tegelijkertijd ruimte voor uitruil van milieugebruiksruimte. Daar zit winst in voor zowel het bedrijfsleven als het milieu, omdat je veel meer vanuit doelen gaat redeneren in plaats vanuit gestolde vergunning-situaties. Hierdoor ontstaat wellicht ook ruimte voor de vestiging van nieuwe bedrijven die veel schoner en innovatiever zijn, waarvoor in de hui-dige situatie vaak geen ruimte is. De Omgevingswet gaat dit faciliteren. Ik denk niet dat dit voor elke gemeente


interessant is, maar wel voor bijvoor-beeld een complex havengebied als Rijnmond.”

Op schemaHet advies van de Raad van State wordt in december verwacht. Op basis van dit advies wordt het wets-voorstel op onderdelen aangepast. “Dit betekent dat in het voorjaar van 2014 het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat”, aldus Stigter. “Derde mijlpaal die in het verschiet ligt, is het vaststellen van een kader over de manier waarop we de AMvB’s inhoudelijk gaan opbouwen. Dus hoe gaan we die verantwoordelijkheids-toedeling en de vereenvoudiging van

het normenhuis organiseren. Dat ligt er eind dit jaar.” Alles overziend is hij tevreden over de voortgang. “Als alles volgens plan verloopt, treedt de Omgevingswet in 2018 in werking.” Stigter roept het milieuveld op vooral te denken vanuit de kansen die de wet biedt. “De Omgevingswet maakt het mogelijk om het milieu op een andere manier te positioneren in het hele stelsel van de omgevingswetge-ving. Daarbij krijgt milieu een veel prominentere plek op de onderste sport van de beleidsladder. Door te denken vanuit het perspectief van duurzaamheid en innovatie biedt dat allerlei kansen voor het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit.”

De organisatoren van de Dag van de Omgevingswet, v.l.n.r. Jos Dolstra, Daniella Nijman,René Braaksma en Robbert Stam

TONNAER

Locatie EindhovenVonderweg 145616 RM EindhovenTel. 040 - 257 16 36

Locatie Maastricht-AirportAmerikalaan 70c6199 AE Maastricht-AirportTel. 043 - 326 16 60

E-mail [email protected] www.tonnaer.nl

Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is een adviesbureau op het terrein van de zorg voor de fysieke leefomgeving: de omgeving waarin wordt gewoond, gewerkt en gerecreëerd. Onze werkzaamheden bestaand uit juridische en beleidsadvisering, begeleiding van overheidsprojecten alsmede planologische en stedenbouwkundige dienstverlening.

Nu al werken met de Omgevingswet?Het kan!Omgevingsplan Bussum en Omgevingsvisie Meerssen

Voor meer informatie neem contact op met Tonnaer

Onze diensten worden aangeboden in de vorm van:ad hoc advisering, service-overeenkomst, raamovereenkomst, detachering, coaching, cursus/training, digitalisering en mediation

Prof. dr. F. P. C. L. Tonnaer

Plussen en minnen van een megawet in wording

Documents

Transcript of Plussen en minnen van een megawet in wording