Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie · 1.3 De drie-eenheid voorlichting,...

Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie

Overheidscommunicatie2.indd 1 28/01/16 13:04

Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie

Machteld Weyts


Academia PressP. Van Duyseplein 89000 GentTel. 09/233 80 88 [email protected] www.academiapress.be

Academia Press maakt deel uit van Lannoo Uitgeverij, de boeken - en multimediadivisie van Uitgeverij Lannoo nv.

Opmaak: Le Pur et L’Impur

Machteld WeytsOverheidscommunicatie Zuurstof voor de democratieGent, Academia Press, 2016, XII + 181 p.

ISBN 978 90 382 2575 3D/2015/4804/179NUR 810

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of vermenigvuldigd door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.


V

Woord vooraf

Dit boek is in de eerste plaats geschreven voor toekomstige communicatiedeskun-digen. Het is een eerste kennismaking met de wereld van overheidscommunica-tie. Dit boek is er dus vooral voor studenten, al kunnen praktijkmensen het als naslagwerk gebruiken. In de afgelopen jaren hebben verschillende mensen mij geïnspireerd en op weg geholpen in dit vakgebied. Bedankt Julie, Johan, Karl, Eric, Fran, Patrick, Joyce, Marijke, Bea, Tom en vele andere fantastische overheidscommunicatoren. Bedankt Nele, Veerle, Ewoud en Katrijn om dit boek te verrijken met jullie praktijkverha-len. Dank aan mijn ongelooflijke collega’s en oud-collega’s: mijn voorganger Jan Otten die een wijze mentor voor me was. Isabelle Wittebroodt, die al jarenlang sa-men met mij de lessen overheidscommunicatie verzorgt en een belangrijke input gaf voor dit boek. Daarnaast ook Els, Anne-Marie, Jan, Isabelle, Els, Anne-Marie, Ina, Geert, Rik, Gregory, Esther en Chris om mij te voeden met kennis en om zo’n fijn lectorenteam te vormen. De medewerkers van Academia Press, voor hun ge-duld. En natuurlijk mijn studenten, voor wie ik dit allemaal doe.


VII

Inhoudstafel

DEEL 1: DE ARENA VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE 1

Hoofdstuk 1: Overheidscommunicatie: 3 Zuurstof voor de democratie

1.1 Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context 5

1.1.1 De overheid speelt de ene rol 51.1.2 En een heel groot publiek speelt de andere rol 51.1.3 De communicatie heeft een maatschappelijk belang 61.1.4 De overheid is verplicht om open te communiceren 6

1.2 De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet 6

1.3 De drie-eenheid voorlichting, marketingcommunicatie en PR 8

1.3.1 Voorlichting: een term in de vuilnisbak 91.3.2 Marketingcommunicatie: de overheid als marktspeler 10 Achtergrondartikel: Veerle Waterschoot, marketingdeskundige De Lijn over reclame-

campagnes bij De Lijn 111.3.3 PR in een overheidsomgeving 13

1.4 Domeinen binnen overheidscommunicatie 14

1.4.1 Informatie 141.4.2 Beleidscommunicatie en communicatief beleid 141.4.3 Project- en draagvlakcommunicatie 151.4.4 Gedragsveranderende communicatie 151.4.5 Marketingcommunicatie en gebiedsmarketing 151.4.6 Interne communicatie 15

1.5 Begrippenkader 16

1.5.1 Overheid 161.5.2 Onderlinge afhankelijkheid 161.5.3 Openheid en openbaarheid 161.5.4 Ambtelijke en politieke communicatie 171.5.5 Actieve en passieve communicatie 17

1.6 Beleid en communicatie 17

1.6.1 Een hiërarchische beleidsstijl: communicatie over beleid 181.6.2 Een netwerkende beleidsstijl: communicatie voor beleid 181.6.3 Een markgerichte beleidsstijl: communicatie als beleid 18

1.7. Wetten, decreten en normen voor overheidscommunicatie 19

1.7.1 Verdrag van Aarhus 191.7.2 Wet openbaarheid van bestuur 1994 201.7.3 Openbaarheidsdecreet 2004 211.7.4 Normendecreet voor overheidscommunicatie 26


VIII

1.8 Netwerken binnen overheidscommunicatie 29

1.8.1 Kortom 291.8.2 COMMnet 291.8.3 MOVI 29

1.9 Trends binnen overheidscommunicatie 29

Hoofdstuk 2: De overheid: Een ingewikkeld kluwen 312.1 Wat is een overheid? 33

2.2 De bestuursniveaus in België 33

2.2.1 De federale overheid: bevoegdheden en communicatiestructuur 342.2.2 De gemeenschappen en gewesten 392.1.1.2 Bevoegdheden 392.2.2.2 De Vlaamse overheid: indeling en communicatiestructuur 392.2.2.3 Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest: indeling en communicatiestructuur 412.2.2.4 De Waalse overheid: indeling en communicatiestructuur 422.2.2.5 Provincies: indeling en communicatiestructuur 422.2.2.6 Steden en gemeenten 43

DEEL 2: DOMEINEN VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE 49

Hoofdstuk 3: Gedragsverandering: Naar maatschappelijk gewenst gedrag 51

Inleiding 53

3.1 Een andere kijk op doelgroepen 53

3.2 Mythen en misverstanden over overheidscommunicatie en gedragsverandering 54

3.3 Modellen voor gedragsverandering 56

3.3.1 Theorie van gepland gedrag (kennis – attitude – gedrag) 563.3.1.1 Voorkennis en geheugenschema 563.3.1.2 Het algemeen leervermogen en de link met de informatieve behoefte 573.3.1.3 Gedragsdeterminanten - intentie - gedrag 573.3.2 Model van Van Damme, Caluwaerts en Brans 603.3.3 Het 7 E-model 633.3.4 Nudging en keuze-architectuur 72

Hoofdstuk 4: Lokale communicatie 734.1 Lokale communicatie: inwoner is koning 75 4.2 Wat zegt het openbaarheidsdecreet over communiceren als gemeente? 75


Inhoudstafel IX

4.3 De communicatiepraktijk in steden en gemeenten 78

4.3.1 Waaruit bestaat de job van communicatieambtenaar? 784.3.2 Met wie communiceert een stad of gemeente? 834.3.3 Hoe communiceert de stad of gemeente? 834.3.4 Mogelijke communicatiemiddelen 844.3.5 Dienstverlening 87

Hoofdstuk 5: Gebiedsmarketing 905.1 Gebiedsmarketing: een vlag die vele ladingen dekt 93

5.1.1 Gebiedsmarketing als beleidsinstrument 935.1.2 Product + gevoel 945.1.3 De drie B’s: bewoners, bezoekers, bedrijven 95

5.2 Waarom investeren overheden in gebiedsmarketing? 98

5.2.1 Landen en regio’s 985.2.2 Steden en gemeenten 100

5.3 Stap voor stap naar een strategische aanpak voor gebiedsmarketing 101

5.3.1 Een visie en strategie voor gebiedsmarketing 1025.3.2 Wie moeten we bereiken om deze visie waar te maken? 1045.3.3 Wat hebben we te bieden en waarin zijn we uniek? 1045.3.4 Hoe overtuigen we onze doelgroepen om gebruik te (blijven) maken van ons

aanbod? 104

Hoofdstuk 6: Participatie 1056.1 Participatie in een veranderende samenleving 107

6.2 Wat is een participatieve aanpak? 107

6.3 Actoren bij participatieprocessen 109

6.4 Participatie: een stap naar beter beleid 109

6.5 Wanneer is een participatieve aanpak aangewezen? 110

6.6 Soorten en gradaties in participatie 110

6.7 De participatieladder 111

6.8 Autoritair model versus overlegmodel 112

6.9 Participatiemethoden 112

6.9.1 Hoorzitting/informatievergadering: 1136.9.2 Praatcafé/focusgroepgesprekken 1136.9.3 (Online) enquête/poll 1146.9.4 Infowandeling/rondleiding 1146.9.5 Infotentoonstelling (met mogelijkheid tot gesprek) 114 Achtergrondartikel: Ewoud Monbaillu van Levuur over de rol van participatiebegeleider 115


X

Hoofdstuk 7: Omgevingsanalyse en omgevingsmanagement 1197.1 De overheid is geen eiland 121

7.2 Een omgevingsanalyse op basis van factoren 121

7.2.1 Demografische factoren: 1227.2.2 Ecologische factoren 1237.2.3 Politieke en juridische factoren 1247.2.4 Economische factoren 1257.2.5 Sociale factoren 1257.2.6 Technologische factoren 126

7.3 Een omgevingsanalyse op basis van actoren 127

7.3.1 Actoren: een bonte bende 1277.3.2 Drie tips voor een bruikbare actorenlijst 1287.3.3 Actorenclusters: orde scheppen in de chaos 1287.3.4. Voor elke vraag de geschikte analysemethode 128

7.4 De rol van een omgevingsmanager

DEEL 3: BOUWSTENEN VOOR EEN STRATEGISCHE OVERHEIDS-COMMUNICATIE

Hoofdstuk 8 De organisatie van een overheidscampagne Inleiding 139

8.1 De organisatie van een overheidscampagne 139

8.1.1 Verschillen tussen overheidscampagnes en campagnes in de private sector 1398.1.2 Professionalisering en ondersteuning 1408.1.3 De start van een overheidscampagne 1408.1.4 Samenwerking met communicatieadviesbureaus 141

8.2 De wetgeving op overheidsopdrachten 143

8.2.1 Wat is een overheidsopdracht? 1438.2.2 Waarom een wetgeving op overheidsopdrachten? 1438.2.3 Communicatiesector: overheidsopdracht van diensten 1448.2.4 Verschillende mogelijke procedures: 144

8.3 Interne opvolging van campagnes 147

8.4 Het communicatieplan bij overheidscampagnes 147

8.4.1 De bouwstenen van een communicatieplan 149

8.5 Uitdieping: evaluatie van communicatie 161

8.5.1 Wat is de evaluatiefase? 1618.5.2 Nut en noodzaak van evaluatieonderzoek 161


Inhoudstafel XI

8.5.3 Procesevaluatie 1628.5.4 Pretestonderzoek 1658.5.5 Effectevaluatie van campagnes 1708.5.6 Evaluatie van het communicatiebeleid van de organisatie 172

REFERENTIELIJST 177


Deel 1 | Hoofstuk 1 1

Deel 1 DE ARENA VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE



Hoofdstuk 1: Overheidscommunicatie: Zuurstof voor de democratie

KORTE INHOUD

1.1 Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context

1.2 De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet

1.3 De drie-eenheid: Voorlichting, marketingcommunicatie en PR

1.4 Domeinen binnen overheidscommunicatie

1.5 Begrippenkader

1.6 Beleid en communicatie

1.7 Wetten, decreten en normen

1.8 Netwerken binnen overheidscommunicatie

1.9 Trends


4

LEERDOELEN

Na het lezen van dit hoofdstuk kan je:

• Hetbelangvanoverheidscommunicatievooreendemocratischesamenle-

ving verklaren

• Overheidscommunicatieherkennen

• Diversevisiesopderolvandeoverheidinoverheidscommunicatiebegrijpen

• Debelangrijkstepublieksgroepenvanoverhedenopsommen

• Debelangrijkstenetwerkentoelichten

• Trendsbinnendesectorbenoemen



1.1 Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context

Overheidscommunicatie is communicatie tussen overheden en publiek. Die overheid dekt vele ladingen en omvat zowel een federale overheidsdienst als een OCMW. Door de ingewikkelde Belgische staatsstructuur ziet het publiek niet al-tijd het bos door de bomen. Het publiek waarmee al deze overheden communi-ceren kan heel divers zijn: individuele burgers, bedrijven, scholen, actiegroepen, het maatschappelijk middenveld of inwoners van een bepaalde wijk. Het gevolg is dat we over overheidscommunicatie spreken als dit in een context is waarin overheden de dialoog aangaan met hun publiek.

Overheidscommunicatie werkt in twee richtingen. Er is dus een dialoog tussen het publiek en de overheidsinstellingen. De intrede van nieuwe media zorgde bovendien voor een evolutie van een eerder ‘informerende’ overheid naar een ‘converserende overheid’. De overheid als gesprekspartner dus, en niet langer als alleswetende informatiebron.

Overheidscommunicatie is geen communicatiediscipline op zichzelf. Om profes-sioneel en efficiënt te communiceren, maken overheden gebruik van inzichten uit verschillende communicatiedomeinen zoals public relations, marketingcom-municatie en draagvlakcommunicatie. Een overheidscommunicator streeft naar geïntegreerde communicatie, en zet daarvoor instrumenten en middelen in die elkaar versterken.

Maar wanneer is communicatie nu overheidscommunicatie? Volgende criteria kunnen alvast wat klaarheid scheppen:

1.1.1 De overheid speelt de ene rol

Overheidscommunicatie is niet meer of minder dan communicatie waarbij de overheid een actieve rol speelt. In de meeste gevallen zal een overheid de initiator zijn van het communicatieproces. Overheden bestaan er in alle geuren en kleuren. Alleen al de Vlaamse overheid telt een honderdtal entiteiten. Tel daar nog eens de Waalse tegenhangers bij, de tien provincies en de bijna zeshonderd steden en gemeenten. Dan tel je op de oppervlakte van België al snel duizend organisaties die als overheid beschouwd kunnen worden. Die praten op één of andere manier allemaal met anderen.

1.1.2 En een heel groot publiek speelt de andere rol

Overheden moeten door hun maatschappelijk belang en omvangrijke dienst-verlening met talrijke publieksgroepen rekening houden. Die organisaties, indi-viduele burgers, belangengroepen, andere overheden, ... bestaan nu eenmaal en kunnen niet zomaar genegeerd worden. Terecht nemen burgers (al dan niet ge-organiseerd) zelf het initiatief om met overheden in gesprek te gaan. Het publiek waarmee overheden te maken hebben, is zeer divers. In een communicatiecontext


6

zorgt dit voor complexe vraagstukken. Het zou immers niet eerlijk zijn om je com-municatie enkel af te stemmen op diegenen die gemakkelijk te bereiken zijn of so-wieso al interesse hebben in je dienstverlening. Ook diegenen die je net moeilijker kan bereiken, hebben recht op communicatie. Dat maakt communiceren in een overheidscontext complexer dan communicatie in een commerciële omgeving.

1.1.3 De communicatie heeft een maatschappelijk belang

Overheidscommunicatie speelt zich in principe af in een niet-commerciële con-text. Een overheid zal zelden producten of diensten willen verkopen. En doet ze dat toch, dan dient dit een maatschappelijk doel, zoals zoveel mogelijk mensen op trein, tram en bus krijgen.

Politici en ambtenaren zijn samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. De communicatie die overheden voeren of de gesprekken die ze aangaan met publieksgroepen, hebben als uiteindelijk doel om de kwaliteit van dit bestuur te verbeteren.

1.1.4 De overheid is verplicht om open te communiceren

In België is de overheid verplicht om te communiceren. De burger heeft recht op informatie. Hij kan daar zelf om vragen, maar overheden moeten ook uit zichzelf de betrokkenen op de hoogte brengen. Dit is vastgelegd in wetten en decreten. De openheid die aan de overheid wordt opgelegd, is essentieel voor een democrati-sche samenleving.

Informeren alleen is niet voldoende. In onze huidige samenleving is het minstens even belangrijk om te luisteren, mensen mee in bad te nemen vooraleer beleid gemaakt wordt, te motiveren om een bepaald gedrag te vertonen, …

DIT MOET JE ZEKER ONTHOUDEN

Overheidscommunicatie is communicatie tussen overheden en een brede waaier van pu-blieksgroepen. Die communicatie kan verschillende vormen aannemen. De communica-tieactiviteiten zijn niet commercieel bedoeld, maar dienen het maatschappelijk belang. Overheden moeten openheid tonen over hun beleid en werking. Hierdoor geeft overheids-communicatie zuurstof aan de democratie.

1.2 De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet

Overheden communiceren binnen een bepaalde politieke en maatschappelijke context.



In een autoritair politiek bestel houdt de overheid de touwtjes stevig in handen. Communicatie gebeurt top-down, alle communicatiekanalen zijn in handen van de overheid of haar getrouwen. Private spelers zijn verboden. In deze samenle-vingen zijn er geen vrije verkiezingen. De leiders worden aangeduid of volgen elkaar op binnen een familie. Voorbeelden zijn Noord-Korea en Syrië. We zien dat in sommige democratische landen meer autoritaire figuren aan de macht komen. De overheidscommunicatie staat in dienste van de politieke ideeën van de macht-hebber.

Democratische samenlevingen hechten veel belang aan een transparante wer-king. Iedereen moet een vlotte toegang krijgen tot overheidsinformatie. Burgers verwachten van politici en ambtenaren dat ze eerlijk en open zijn over de beslis-singen die ze nemen en de gevolgen die deze beslissingen hebben. Als burgers het niet eens zijn met wat beleidsmakers doen, hebben ze het recht om te protesteren. Via verkiezingen maken inwoners van een land, gemeenschap of gemeente zelf een keuze voor hun politieke vertegenwoordiging.

In een democratie hecht men veel belang aan de persvrijheid. Journalisten mogen vrijuit berichten over wat zich afspeelt in de maatschappij. Net als burgers hebben zij een quasi onbeperkte toegang tot overheidsdocumenten.

Maar ook binnen een democratisch stelsel zijn er verschillende visies op over-heidscommunicatie. Tot de jaren zeventig van de twintigste eeuw was de commu-nicatie van de overheid in België eerder eenrichtingsverkeer. De toon was vaak paternalistisch: de overheid wist wat goed was, en regeerde als een brave maar strenge huisvader. Ambtenaren hadden zwijgplicht over wat zich in hun job af-speelde. De overheid had de macht over haar eigen communicatiekanalen. De verzuilde (print)media waren de spreekbuizen van politieke stromingen.

Maatschappelijke ontwikkelingen dwongen de overheid om zich meer open op te stellen. Toch duurde het tot de jaren negentig van de twintigste eeuw vooraleer de passieve en actieve openbaarheid van bestuur werkelijkheid werd. De kloof tus-sen overheid en burgers, of tussen politici en burgers, werd pijnlijk duidelijk met de verkiezingsoverwinning van het Vlaams Blok in 1994. De focus kwam sterk te liggen op informeren: gemeentelijke en stedelijke informatiebladen zagen het licht, websites werden volgestouwd met informatie. Vooruitziende overheden la-ten burgers participeren: de stem van de individuele burger wordt nu meer en meer gehoord. Adviesraden zien het licht.

Anno 2015 leven we in een netwerkmaatschappij. Overheden verliezen de con-trole over hun communicatie-initiatieven, omdat andere spelers over eigen (gra-tis) kanalen beschikken en die ook massaal inzetten. De overheid is nu één van de vele spelers in het communicatielandschap. Een speler die soms het onderspit moet delven voor de allesoverheersende politieke communicatie.


8

Dit schema van het Nederlandse bureau Laverbe schetst de evolutie van communicatie van een hiërarchische

periode tot de netwerktijd. Elke periode kent eigen uitdagingen en andere communicatiestromen. De relatie

tussen zender en ontvanger is drastisch gewijzigd. In de netwerkperiode hebben we te maken met gelijkwaar-

dige gesprekspartners.

1.3 De drie-eenheid voorlichting, marketingcommunicatie en PR

Overheidscommunicatoren maken gebruik van verschillende communicatiedisci-plines, zoals voorlichting (al wordt dit niet meer zo benoemd in Vlaanderen), marketingcommunicatie en PR. Elk van deze communicatie-disciplines stelt een aantal instrumenten ter beschikking. Voor marketingcommunicatie verschilt de inzet van die instrumenten nauwelijks met de praktijk in de private sector. Enkel gebiedscommunicatie is een specifiek domein van marketingcommunicatie dat vooral door overheden wordt beoefend.

Terwijl andere communicatiedisciplines zich behalve door hun doelstelling ook onderscheiden via hun instrumenten, is dit bij overheidscommunicatie veel min-der het geval. Het is vooral de context van de communicatie die van communicatie wel of niet overheidscommunicatie maakt.


Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie · 1.3 De drie-eenheid voorlichting,...

Documents

Transcript of Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie · 1.3 De drie-eenheid voorlichting,...