Opname van de emissierechten van de scheepvaart in de EU ...

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2009-10

OPNAME VAN DE BROEIKASGASEMISSIES VAN DE

INTERNATIONALE SCHEEPVAART IN HET

EUROPESE EMISSIEHANDELSSYSTEEM: FICTIE OF

WERKELIJKHEID?

Masterproef van de opleiding

‗Master in de rechten‘

Ingediend door

Frederik Devos

(studentennr.: 20052439)

(major: nationaal-internationaal publiekrecht)

Promotor: Prof. Dr. Frank Maes

Commissaris: Mevr. Lin VanPoucke

Frederik Devos UGent: faculteit Rechtsgeleerdheid 20052439

2 Opname van de broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart in het Europese

emissiehandelssysteem: fictie of werkelijkheid?

WOORD VOORAF

Ik heb het genoegen gehad begeleid te worden door Prof. Dr. Frank Maes en Mevr. Lin

Vanpoucke. Zij zijn dankzij hun raadgevingen en het doorspelen van talloze documenten, een

onmisbare hulp geweest bij de totstandkoming van deze masterproef. Bovendien hebben zij

mij de kans geboden om mij te verdiepen in een zeer boeiend, actueel onderwerp met een

grote maatschappelijke relevantie.

Ik zou mijn vrienden willen bedanken voor de ontelbare uren die zij samen met mij in de

bibliotheek hebben doorgebracht. Hierdoor is het schrijfproces een stuk aangenamer verlopen.

Tot slot een speciaal dankwoord aan mijn ouders en familie voor de onvoorwaardelijke steun

die zij mij doorheen mijn volledige studentencarrière hebben geboden.




INHOUDSOPGAVE

LIJST MET AFKORTINGEN: .............................................................................................. 7

INLEIDING: ............................................................................................................................. 8

DEEL 1. HET ALGEMEEN KLIMAATBELEID: EEN OVERZICHT ............................ 9

HOOFDSTUK 1.1. HET INTERNATIONAALRECHTELIJK KLIMAATBELEID.................................... 9

1.1.1. Algemeen .................................................................................................................. 9

1.1.2. Het prille begin en de Stockholm Conferentie ......................................................... 9

1.1.3. International Panel on Climate Change en de world conference on the changing

atmosphere ....................................................................................................................... 10

1.1.4. United Nations Framework Convention on the Climate Change .......................... 11

1.1.4.1. Algemeen ........................................................................................................ 11

1.1.4.2. De politieke context ........................................................................................ 12

1.1.4.3. Inhoud .............................................................................................................. 13

1.1.4.4. De algemene principes .................................................................................... 13

1.1.4.5. De verplichtingen ............................................................................................ 14

1.1.4.6. Het institutionele kader ................................................................................... 15

1.1.5. Kyoto Protocol ....................................................................................................... 16

1.1.5.1. De totstandkoming .......................................................................................... 16

1.1.5.2. Inhoud .............................................................................................................. 17

1.1.5.3. Artikel 2.2 Kyoto Protocol .............................................................................. 18

1.1.5.4. De ―burden sharing agreement‖ en artikel 4 Kyoto Protocol .......................... 18

1.1.5.5. De flexibele marktmechanismen ..................................................................... 19

A De emissiehandel (artikel 17 Kyoto Protocol) ..................................................... 20

B Clean Development Mechanisms (artikel 12 Kyoto Protocol) ............................. 21

C Joint Implementation (artikel 6 Kyoto Protocol) .................................................. 22

1.1.6. Post-Kyoto; het Bali actieplan en de COP 15........................................................ 23

HOOFDSTUK 1.2. HET EUROPEESRECHTELIJK KLIMAATBELEID ............................................. 24

1.2.1. Juridische grondslag .............................................................................................. 24

1.2.2. EU-standpunt binnen de UNFCCC ........................................................................ 24

1.2.3. Het EU klimaatbeleid ............................................................................................. 25

1.2.4. ETS-richtlijn ........................................................................................................... 26

1.2.4.1. EU Emission Trading Scheme ........................................................................ 27

1.2.4.2. Linking directive ............................................................................................. 28

A Het verbinden van verscheidene verhandelbare klimaatinstrumenten ................. 28

B De richtlijn 2004/101/EC...................................................................................... 29

1.2.4.3. Verhouding met de EFTA-lidstaten ................................................................ 29

1.2.4.4. Omzetting ETS-richtlijn in de Belgische rechtsorde. ...................................... 30

HOOFDSTUK 1.3. EEN KRITISCHE NOOT BIJ HET HUIDIG KLIMAATBELEID. ............................. 31

DEEL 2. HET SECTOREEL KLIMAATBELEID; DE INTERNATIONALE

SCHEEPVAART .................................................................................................................... 33




HOOFDSTUK 2.1. ALGEMEEN ................................................................................................ 33

2.1.1. De internationale politieke context: Artikel 2.2 Kyoto Protocol ........................... 34

2.1.2. Algemeen institutioneel overzicht ........................................................................... 35

2.1.2.1. Het verdragrechtelijke spoor: UNCLOS ......................................................... 35

2.1.2.2. Het institutionele spoor: het IMO.................................................................... 36

2.1.2.3. De verhouding van het IMO en UNCLOS; ..................................................... 38

2.1.3. Reeds genomen milieumaatregelen in de maritieme sector ................................... 39

2.1.3.1. Emissiereductiemaatregelen binnen het IMO-kader. ...................................... 39

A Annex VI MARPOL verdrag ............................................................................... 40

B De IMO-studies betreffende de broeikaseffecten van de scheepvaart ................. 41

C Resolutie A.963(23) en haar gevolgen ................................................................. 42

D MEPC 59: een nieuwe wind? ............................................................................... 43

2.1.3.2. EU-maatregelen ............................................................................................... 45

2.1.4. Specifieke uitdagingen en struikelblokken van de maritieme sector ...................... 46

2.1.4.1. Het jurisdictieprobleem ................................................................................... 46

A De vlagstaat .......................................................................................................... 46

B De havenstaat ........................................................................................................ 47

C De kuststaat ........................................................................................................... 48

D Conclusie .............................................................................................................. 49

2.1.4.2. De interpretatie van artikel 2.2 Kyoto protocol ............................................... 49

2.1.4.3. Het tweesporenbeleid ...................................................................................... 52

2.1.4.4. Een gebrek aan informatie ............................................................................... 53

2.1.4.5. Overige problemen .......................................................................................... 53

HOOFDSTUK 2.2. HET OPTIMALE BELEIDSNIVEAU VOOR DE REDUCTIE VAN

BROEIKASGASEMISSIES .......................................................................................................... 54

2.2.1. Binnen een internationaal kader ............................................................................ 54

2.2.1.1. International Maritime Organization ............................................................... 55

A Nieuw verdrag ...................................................................................................... 56

B Nieuwe annex in het MARPOL 73/78-verdrag .................................................... 56

C Amenderen annex VI Marpol ............................................................................... 57

2.2.1.2. UNFCCC, Kyoto of een nieuw protocol ......................................................... 58

A Amenderen of annexeren van de UNFCCC ......................................................... 59

B Amenderen van het Kyoto Protocol ..................................................................... 60

C Opstellen van een nieuw protocol ........................................................................ 61

2.2.1.3. Allocatiemogelijkheden .................................................................................. 62

2.2.2. Binnen een Europeesrechtelijk kader ..................................................................... 63

2.2.3. Conclusie ................................................................................................................ 64

HOOFDSTUK 2.3. VERSCHEIDENE OPTIES VOOR DE REDUCTIE VAN BROEIKASGASEMISSIES... 65

2.3.1. De rechtssubjecten ................................................................................................. 65

2.3.2. Technische en beleidsmaatregelen ......................................................................... 67

2.3.3. Overzicht technische maatregelen ......................................................................... 69

2.3.3.1. De indexering van emissies van de scheepvaart ............................................. 69

A De Energy Efficiency Design Index (EEDI) ........................................................ 70




B De Energy Efficiency Operational Index (EEOI) ................................................. 71

2.3.3.2. Overzicht van de technische maatregelen ter bevordering van de energie-

efficiëntie van schepen. ................................................................................................ 72

A Energie-efficiëntie door het ontwerp en de operatie van een schip ..................... 72

B Energie-efficiëntie door het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. ............ 74

C Emissiereductietechnologieën .............................................................................. 74

D combinatiemogelijkheden? ................................................................................... 74

2.3.4. Overzicht beleidsmaatregelen ................................................................................ 75

2.3.4.1. Algemeen ........................................................................................................ 75

2.3.4.2. Unilaterale maatregelen van een havenstaat: een differentiatie in bestaande

taksen of het opleggen van toelatingsvoorwaarden. ..................................................... 76

2.3.4.3. Standaarden ..................................................................................................... 77

2.3.4.4. International GHG Fund .................................................................................. 78

A Het voorstel van Denemarken .............................................................................. 78

B Het voorstel van Japan. ......................................................................................... 80

2.3.4.5. ―cap and trade‖ of ―baseline and credit‖ ......................................................... 80

A Het Maritime Emissions Trading scheme ............................................................ 81

B Kenmerken METS ................................................................................................ 82

C Differentiatiemogelijkheden METS? ................................................................... 83

2.3.4.6. Cap and charge ................................................................................................ 84

A Taxatie van emissies ............................................................................................. 84

B IMERS: het International Maritime Emission Reduction Scheme ....................... 85

C De begeleidende principes .................................................................................... 86

D Het belasten; de algemene principes .................................................................... 86

E Het belasten; de technische uitwerking. ............................................................... 87

2.3.5. Effectiviteitsbeoordeling beleidsmaatregelen ........................................................ 88

HOOFDSTUK 2.4. EEN EUROPESE OPLOSSING? ....................................................................... 88

2.4.1. Verscheidene onderzochte beleidsopties ................................................................ 89

2.4.2. Opname van de broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart in het

Europees emissiehandelssysteem ..................................................................................... 91

2.4.2.1. Gelijkenissen met de burgerluchtvaart? .......................................................... 91

A Algemene kenmerken van de burgerluchtvaart .................................................... 91

B Europese druk op de International Civil Aviaton Organization ........................... 92

C Richtlijn 2008/101/EG .......................................................................................... 94

D Kritische noot ....................................................................................................... 95

E Vergelijkende conclusie ........................................................................................ 96

2.4.2.2. Specifieke problemen; evasie door het beperkte geografische

toepassingsgebied ......................................................................................................... 97

2.4.2.3. Specifieke ontwerpelementen ......................................................................... 98

2.4.2.4. De concurrentiepositie van de Europese havens ........................................... 100

2.4.2.5. De juridisch-technische benadering .............................................................. 100

A Procedures .......................................................................................................... 100

B Amenderen bestaande regelgeving ..................................................................... 101




C Opstellen van een nieuwe richtlijn ..................................................................... 102

2.4.2.6. Conclusie ....................................................................................................... 102

CONCLUSIE ........................................................................................................................ 103

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................. 106




LIJST MET AFKORTINGEN:

AA: Assigned Amount

AAU: Assigned Amount Units

AWG-KP: Ad Hoc Working Group Kyoto Protocol

AWG-LCA: Ad Hoc Work Group on Long-Term Cooperative Action

BDN: Bunker Delivery Note

CAEP: Committee on Aviation Environmental Protection

CDM : Clean Development Mechanism

CER: Certified Emission Reductions

CLIA: Cruise Line International Association

COP: Conference Of the Parties

DOE: Designated Operational Entity

EEDI: Energy Efficiency Design Index

EEOI: Energy Efficiency Operational Indicator

ERU: Emission Reduction Unit

ET: Emission Trading

EU ETS: European Union Emission Trading System

GEF: Global Environment Facility

GISIS: Global Integrated Ship Information System

GT: Gross Tonnage

GWP: Global Warming Potential

ICAO: International Civil Aviation Organization

IMERS: International Maritime Emission Reduction Scheme

IMO: International Maritime Organization

IPCC: International Panel on Climate Change

IPTA: International Parcel Tankers Association

JI: Joint Implementation

MEPC: Marine Environment Protection Committee

MOP: Meeting Of the Parties to the Protocol

OCIMF: Oil Companies International Marine Forum

SBI: Subsidiary Body for Implementation

SBSTA: Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice

SECA: SOx Emission Control Area

SEEMP: Ship Energy Efficiency Management Plan

UNEP: United Environment Program

UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change

WMO: World Meteorological Organization




INLEIDING:

Sinds de industriële revolutie is de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer van 280 ppm tot 383

ppm gestegen. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van de grootschalige verbranding van fossiele

brandstoffen, zoals ruwe olie. Het verhoogd CO2-gehalte in de atmosfeer heeft, samen met de

andere broeikasgassen( waterdamp, methaan, ozon…), een invloed op de steeds duidelijker

wordende klimaatswijzigingen. Broeikasgassen absorberen de warmte die de aarde uitstraalt

en kaatsen die vervolgens terug naar het aardoppervlak. Bovendien laten ze de warmte die de

zon uitstraalt, ongemoeid de atmosfeer binnendringen. Hierdoor warmt onze aarde op en deze

veranderingen van het klimaat worden over het algemeen onder één noemer geplaatst; ―het

broeikaseffect‖.

De internationale scheepvaart is, afhankelijk van de gebruikte berekeningswijze,

verantwoordelijk voor 1,8 à 3,5% van de globale CO2-emissie. Bovendien blijft de uitstoot,

zowel in absolute als in relatieve cijfers, stijgen. Jaarlijks wordt er 350 miljoen ton olie door

de internationale scheepvaart verbrandt, wat een totale CO2-emissie van maar liefst 1100

miljoen ton tot gevolg heeft. Tot op heden werden er geen effectieve maatregelen genomen

om een halt toe te roepen aan deze zware vervuiling. De autoriteiten worden zich echter

langzamerhand bewust van het niet te onderschatten effect dat de internationale scheepvaart

op het milieu ressorteert en het is duidelijk dat de huidige situatie onhoudbaar is geworden.

Vooraleer er echter kan worden overgegaan tot het nemen van maatregelen, dienen allerhande

juridische, economische en politieke obstakels te worden overwonnen.

In dit werkstuk wordt er onderzoek verricht naar de mogelijkheden om de emissies van de

internationale scheepvaart op het Europees of internationaal niveau te reduceren. Er wordt

eerst een overzicht geschetst van het bestaande klimaatbeleid, waarna er wordt gefocust op

het klimaatbeleid inzake de scheepvaart. In dat verband worden er enkele cruciale vragen

onderzocht: Waarom blijkt het zo moeilijk te zijn om een internationaal akkoord betreffende

de reducties van de scheepvaart op te stellen? Welke instanties zijn het best geplaatst om dit

complex probleem ter harte te nemen? Over welke beleids- en technisch-juridsche opties

beschikken deze instanties om een degelijk klimaatbeleid op te stellen?

Er zal moeten worden geconcludeerd dat, hoewel het in theorie perfect mogelijk is om een

internationaal, effectief en efficiënt klimaatbeleid voor de internationale scheepvaart op te

stellen, er enkele struikelblokken bestaan die voorlopig niet door een politiek compromis

werden omzeild of opgelost. Ook de EU is zich bewust van dit probleem en heeft daarom het

heft in eigen handen genomen. Zij heeft aan de internationale gemeenschap een ultimatum

opgelegd om voor eind 2011 een oplossing te bereiken. Indien dit niet lukt, zal zij unilateraal

optreden. Gezien de huidige stand van zaken en de omslachtige procedures die op het

internationaal niveau dienen te worden gevolgd, is het zeer waarschijnlijk dat de EU haar

belofte zal moeten nakomen. De beleidsmakers hebben vooral een opname van de emissies

van de internationale scheepvaart in het Europese emissiehandelssyteem, naar analogie met

richtlijn 2008/101/EG betreffende de burgerluchtvaart, op het oog.

In dit geval dringen zich de volgende vragen op: leent de maritieme sector zich wel tot een

regionale regulering? In hoeverre kunnen de bepalingen van richtlijn 2008/101/EG worden

gekopieerd? Bestaan er specifieke elementen waar de instanties rekening mee moeten houden

bij de opname van de internationale scheepvaart in het EU ETS?




DEEL 1. HET ALGEMEEN KLIMAATBELEID: EEN OVERZICHT

HOOFDSTUK 1.1. HET INTERNATIONAALRECHTELIJK

KLIMAATBELEID

1.1.1. ALGEMEEN

In het eerste deel van dit werkstuk wordt een algemeen overzicht van de belangrijkste

mijlpalen inzake de bescherming van het klimaat geschetst. Er zal hierbij nadruk worden

gelegd op de principes, regels en feitelijke omstandigheden die gevolgen hebben voor het

klimaatbeleid dat van toepassing is op de internationale scheepvaart. Technische details zullen

voornamelijk in het tweede deel betreffende de scheepvaart worden uitgediept.

Tegenwoordig begrijpt elke milieuactivist dat vervuiling inherent is aan economische

productie en dat een verbod op vervuiling een volledige ineenstorting van zowat elke

economie ter wereld tot gevolg zou hebben. Daarom heeft men in de loop van de vorige eeuw

enkele flexibele beleidsinstrumenten uitgewerkt die vervuiling binnen de perken kunnen

houden: licenties en heffingen. Deze hebben beiden echter een ernstig nadeel: licenties

kunnen niet garanderen dat de inspanningen van bedrijven kostenefficiënt zullen verlopen,

terwijl heffingen niet kunnen garanderen dat het nagestreefde resultaat wordt bereikt.1 Om aan

deze problemen tegemoet te komen werd in de VS in 1990 een nieuw beleidsinstrument

uitgewerkt: de handel in emissierechten, waarbij vervuiling telkens onder een bepaalde grens

blijft, maar de allocatie van de vervuilingsrechten volledig efficiënt gebeurt. Dit maakte deel

uit van het zogenaamde ―acid rain Program‖ en bleek zo succesvol te zijn, dat het in 1997

voor de tot op heden grootste vooruitgang in het internationaalrechtelijk klimaatbeleid zou

zorgen: de opname van de emissiehandel in het Kyoto Protocol.2 De weg daarheen is echter

zeer lang gebleken en was niet zonder valkuilen:

1.1.2. HET PRILLE BEGIN EN DE STOCKHOLM CONFERENTIE

De Stockholm Conventie van 1972 luidde een nieuw tijdperk in voor het internationaal

milieubeleid. Voor de eerste maal werd er gestreefd naar een coherent en ambitieus

milieubeleid.3 Dit project werd opgestart door de Algemene Vergadering van de VN,

4 als

antwoord op het ―Torrey Canyon‖ incident. Deze ―World Conference on the Human

Environment‖ resulteerde in de ―Stockholm Declaration on the Human Environment‖, een

actieplan dat 109 aanbevelingen aan de lidstaten en een resolutie betreffende voorgestelde

institutionele en financiële verbintenissen in hoofde van de VN, bevat. Hoewel de conventie

hoofdzakelijk sectoraal van aard is, wordt ze algemeen beschouwd als de allereerste

samenhangende, universele verklaring betreffende internationale bekommernis rond de

bescherming van het milieu. Tot op heden spelen veel principes die hier voor het eerst

geformuleerd werden een belangrijke rol in het internationaal milieurecht.

1 De Mulder, J., Maes, F., ―Verhandelbare emissierechten in het klimaatbeleid : een inventarisatie van de

juridische aspecten.‖, Universiteit Gent, 2006, p. 19. 2 Button, J., ―carbon; commodity or currency? The case for an international carbon market based on the currency

model‖, Harvard Environmental Law Review, 2008, vol. 32, p. 580. 3 Kiss, A., Shelton, D., ―guide to international environmental law‖, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2007, p.

34-37. 4 Resolutie 2398 (XXIII) Algemene Vergadering VN, ―problems on the human environment‖, 3 december 1968.




Twee principes die vandaag niet weg te denken zijn uit het klimaatbeleid zijn de duurzame

ontwikkeling en de voorloper van de ―common but differentiated responsibilities‖

(gemeenschappelijke, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden). Duurzame

ontwikkeling houdt in dat ecologische bescherming en economische ontwikkeling hand in

hand dienen te gaan, dat alle natuurlijke grondstoffen op een adequate wijze dienen te worden

beheerd rekening houdend met de belangen van zowel de levende als de toekomstige

generaties en dat elke staat soeverein over haar natuurlijke grondstoffen kan beschikken.5 Het

prototype ―common but differentiated responsibilities‖-principe is te vinden in principe 23 dat

bepaalt dat iedere staat maatregelen dient te nemen, rekening houdend met haar beperkingen.

Het werd echter wachten tot de milieutop van Rio de Janeiro in 1992, vooraleer ook de

klimaatverandering een prominente stek kreeg op de agenda van het internationaalrechtelijk

milieubeleid.

1.1.3. INTERNATIONAL PANEL ON CLIMATE CHANGE EN DE WORLD

CONFERENCE ON THE CHANGING ATMOSPHERE

Reeds voor de top van Rio werden er een aantal internationaalrechtelijke initiatieven genomen

in de strijd tegen de klimaatswijziging. Het belangrijkste initiatief is de oprichting van het

International Panel on Climate Change (IPCC) in 1988.6 Het IPCC werd opgericht door de

World Meteorological Organization (WMO) en het United Environment Program (UNEP) in

november 1988. Alle leden van de voornoemde organisaties hebben het recht zich aan te

sluiten bij het IPCC.7 Veeleer dan een politiek orgaan, vormt het IPCC een wetenschappelijk

panel. Haar voornaamste taak is dan ook het verzamelen en onderzoeken van

wetenschappelijke, technologische en socio-economische informatie. Opvallend is dat het

IPCC zelf geen onderzoek verricht of rechtstreeks data verzameld, maar zich uitsluitend

baseert op uitgegeven publicaties.

Het IPCC bestaat uit honderden wetenschappers en andere autoriteiten op het vlak van

klimaatswijziging8 en heeft lange tijd gewerkt in een sfeer van wetenschappelijke

onzekerheid. In het begin van de jaren 1990 was er geen sluitend bewijs voorhanden dat het

klimaat aan het veranderen was, laat staan dat de mens hier invloed op heeft. Het is dan ook

verwonderlijk dat de IPCC met haar ―First Assessment Report‖ van mei 1989, de Algemene

Vergadering ertoe heeft aangezet de onderhandelingen rond het opstellen van het UNFCCC

op te starten.9 Hiervoor werd, ondanks het pleiten van de geïndustrialiseerde landen om deze

taak toe te wijzen aan het IPCC, een specifiek forum voor onderhandelingen ingericht10

, het

Intergovernmental Negotiating Committee.11

Het belangrijkste wapenfeit van de IPCC is

echter haar ―Second Assessment Report‖van 1995. Het is een samenhangend en behoorlijk

5United Nations Conference on the Human Environment ―Declaration of the United Nations Conference on the

Human Environment‖, Stockholm 1972, preambule. 6 Resolutie 43/53 Algemene Vergadering , ―Protection of global climate for present and future generations of

mankind‖ of 6 December 1988. 7International panel Climate Change, Structure of the IPCC,

(www.ipcc.ch/organization/organization_structure.htm) 8 Leal Arcas, R., ―The Kyoto protocol, an adequate agreement?‖ European environmental law review, oktober

2001, pg. 283. 9 UNEP governing council doc. 15/36, "Global Climate Change", 25 mei 1989.

10 Handl, G., ―Yearbook of international environmental law‖, Oxford university press, Oxford, 1992, p. 63.

11 Resolutie 45/212 Algemene Vergadering, ―Protection of global climate for present and future generations of

mankind‖, 21 december 1990.




allesomvattend rapport over het bestaan en de gevolgen van de klimaatwijziging en de

mogelijke beleidsopties. Dit assessment report werd op de COP2 erkend als de belangrijkste

wetenschappelijke basis waarop acties op globaal, regionaal en nationaal niveau moeten

genomen worden.12

Er werd algemeen aanvaard dat de mens een zichtbare invloed heeft op de

klimaatswijziging en dat indien er niet adequaat gehandeld zou worden een gevaarlijke

verstoring van de atmosfeer onvermijdelijk is.

Parallel aan voornoemde feiten organiseerden verscheidene wetenschappers vanaf 1985 drie

jaar lang samenkomsten rond de klimaatswijziging. Deze leidden tot een wetenschappelijk

akkoord over de gevolgen van de opwarming van de aarde, dat de rechtstreekse aanleiding

was voor de ―World Conference on the Changing Atmosphere‖ in Toronto, 1989. Deze

conferentie werd gesteund door de VN en het WMO, waardoor verscheidene beleidsmakers

aanwezig waren. De Toronto-conferentie was dan ook de allereerste internationale

samenkomst die wetenschap aan politiek koppelde. Op de conferentie werd er gekozen voor

een algemene aanpak waarbij alle aspecten van de bescherming van de atmosfeer ter sprake

kwamen; zure regen, de aantasting van de ozonlaag, andere vervuiling, klimaatswijziging,

enz. Wat laatstgenoemd probleem betreft werd het volgende geconcludeerd: ―Humanity is

conducting an unintended, uncontrolled, globally pervasive experiment whose ultimate

consequences could be second only to a global nuclear war‖.13

Er werd op gewezen dat een

CO2-emissiereductie van 20% ten aanzien van 1988, noodzakelijk zou zijn om de gevolgen

van het veranderde klimaat binnen aanvaardbare grenzen te houden. Dit wordt het ―Toronto

target‖ genoemd. Tot een algemeen luchtrecht, vergelijkbaar met het zeerecht uit 1982,

hebben deze conventie en haar opvolgers helaas nooit geleid.

1.1.4. UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON THE CLIMATE

CHANGE

1.1.4.1. Algemeen

De ―United Nations Framework Convention on Climate Change‖ (UNFCCC) is een verdrag

dat op 9 mei 1992 in New York werd opgesteld en goedgekeurd, maar pas op de milieutop

van Rio voor ondertekening werd opengesteld. Het verdrag trad in werking op 21 maart 1994.

De UNFCCC is slechts een van de vijf officiële documenten die het resultaat zijn van de,

volgens velen tot op heden meest succesvolle, klimaattop. Deze documenten zijn; Agenda 21,

the Rio Declaration on Environment and Development, the Convention on Biological

Diversity en the Statement of Forest Principles. Kenmerkend voor de top van Rio nieuwe

geïntegreerde, universele aanpak. Hiervan getuigen vooral het brede toepassingsgebied van

Agenda 21 en de Rio Declaration on Environment and Development. De UNFCCC en de

Convention on Biological Diversity zijn specifiek gericht op de twee grootste milieu-

uitdagingen van onze hedendaagse maatschappij; de gevolgen van energieverbruik en de

grootschalige uitputting van natuurlijke bronnen. Beide verdragen weerspiegelen zeer

duidelijk de moeilijke beleidskeuzes die regeringen moeten maken wanneer ze economische,

ecologische en sociale doelstellingen integreren in hun milieupolitiek14

.

12

Report of the Conference of the Parties on its second session, held at Geneva from 8 to 19 july 1996

FCCC/CP/1996/15/Add.1, 29 oktober 1996, annex, p. 71. 13

Conference statement, ―World Conference on the Changing Atmospher‖, Toronto, 27–30 Juni 1988. 14

Birnie, P., Boyle, A., Redgewell, C., ―international law and the environment‖, Oxford university press 2009, p.

51-52.




1.1.4.2. De politieke context

De onderhandelingen van de milieutop te Rio zijn niet van een leien dakje gelopen. De hele

top werd overschaduwd door een breuk tussen de geïndustrialiseerde en de

ontwikkelingslanden, de zogenaamde ―North-South divide‖. De breuk is een indirect gevolg

van het ineenstorten van de USSR en de hiermee gepaard gaande opgang van het

nationalisme15

, waardoor veel Staten zich zeer zelfverzekerd en competitief opstelden. Het

gevolg is dat bij de onderhandelingen op de Rio-top het tot voor kort dominante Noorden

voor het eerst in de geschiedenis op een assertief, haast agressief Zuiden16

stootte. De

geïndustrialiseerde Staten werden ervan beschuldigd zich eco-imperialistisch op te stellen,

terwijl de ontwikkelingslanden onder geen beding hun economische ontwikkeling bedreigd

wouden zien. De grootste verdiensten van de milieutop zijn dan ook niet zozeer de aanvaarde

verdragen, maar wel enerzijds het aanwakkeren van een universele, publieke bezorgdheid

over de dreigende milieuproblematiek en anderzijds het blootleggen van de werkelijke

intenties van de betrokken regeringen.17

Door de weigering de ―Convention on Biological

Diversity‖ te ondertekenen, heeft de VS zichzelf in een diplomatiek isolement gestort ende

kans om zich als enige overblijvende supermacht te profileren als wereldleider op vlak van

milieupolitiek, gemist.18

De onderhandelingen rond de UNFCCC verliepen door de wetenschappelijke onzekerheid,

overigens nog een pak moeilijker dan de overige milieuonderhandelingen. Dit blijkt

bijvoorbeeld uit de uitspraak van President George Bush Senior, die weigerde te tolereren dat

―the extremes of the environmental movement to shut down the US on science that may not

be as perfected as we in the US could have it‖.19

Hoewel er vandaag overweldigend veel

bewijsmateriaal bestaat dat op de gevolgen van het veranderende klimaat en de menselijke

hand hierin wijst20

en dit bovendien door de regeringsleiders officieel is erkend,21

blijven de

internationale onderhandelingen even moeizaam verlopen als voorheen. Dit is omdat de

oorzaken en effecten van deze emissies zeer diep geworteld zijn in onze maatschappij en de

nauwe band met economische groei, haast onoverkomelijke obstakels zijn bij alle

klimaatonderhandelingen.22

Het verbruiken van fossiele brandstoffen raakt de absolute kern

van veel industriële sectoren23

, waaronder niet in het minst de scheepvaart.

15

Panjabi, R., ―idealism and self-interest in international environmental law: the rio dilemma,‖ California

western international law journal, fall 1992, p. 2. (hierna verkort: Panjabi, R., ―the Rio-dilemma‖) 16

Panjabi, R., ―the Rio-dilemma‖, p. 3. 17



Fletcher, M., Oakley, R., ―major cautions against too much optimism over Rio‖, The Times, Londen, 2 juni

1992, 16. 20

Stern, N., ―Stern Review on the Economics of Climate Change‖, Great Britain treasury, 2007, p.2.

(http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm). 21



Birnie, P., Boyle, A., Redgewell, C., ―international law and the environment‖, Oxford university press 2009, p.

335. 23

Danish, K., ―an overview of the international regime addressing climate change‖, Sustainable Development

Law & Policy, Winter 2007, p.1. (hierna verkort: Danish, K., ―an overview of the international regime

addressing climate change‖)




1.1.4.3. Inhoud

Het is dan ook begrijpelijk dat de UNFCCC een zogenaamd kaderverdrag is geworden

waarbij er eerder gestreefd werd naar een algemene participatie van de Staten aanwezig op de

top, dan naar het opleggen van effectieve maatregelen. De vage bewoordingen, het ontbreken

van precieze doelstellingen en bindende reguleringen maken van de UNFCCC vooral een

instrument dat bij verdere regulering en samenwerking als uitgangspunt kan worden

aangewend. Ook de ruime mogelijkheden om het verdrag te amenderen, annexeren en er

protocols aan toe te voegen,24

wijzen er op dat de opstellers van het verdrag inzagen dat het

UNFCCC op zichzelf geen voldoende uitgewerkte basis voor het tackelen van de

klimaatswijziging was.

De ultieme doelstelling van het verdrag is te vinden in artikel 2; ―(...) een stabilisering van de

concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer, op een niveau waarop gevaarlijk

antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. (...) binnen een tijdsbestek

dat toereikend is om ecosystemen in staat te stellen zich op natuurlijke wijze aan te passen aan

klimaatverandering, te verzekeren dat de voedselvoorziening niet in gevaar komt en de

economische ontwikkeling op duurzame wijze te doen voortgaan‖. Dit artikel blijft niet

beperkt tot het verdrag zelf, maar wordt uitgebreid naar alle toekomstige beslissingen die door

de Conference Of the Parties (COP) zullen genomen worden. Dit blijft een doelstelling en

impliceert op geen enkele wijze dat hier juridische verplichtingen aan verbonden zijn.

1.1.4.4. De algemene principes

Om bovenvermeld doel te bereiken werden in artikel 3 van het verdrag een aantal

begeleidende principes opgenomen, die eigenlijk een rode draad doorheen alle Rio-

documenten vormen. Het belangrijkste principe is het principe van de ―common but

differentiated responsibilities‖.25

Deze erkennen dat klimaatverandering een mondiaal

probleem is, maar reflecteren tegelijkertijd het algemeen besef dat de geïndustrialiseerde

landen historisch gezien de grootste vervuilers zijn en dus de grootste verantwoordelijkheid

dienen te dragen wanneer er actie wordt ondernomen.26

Dit wordt aangevuld door het

―respective capabilities‖-principe,27

dat haast hetzelfde effect ressorteert, maar het probleem

vanuit een andere inhoudelijke invalshoek benadert; iedere staat dient naar best vermogen

actie te ondernemen, rekening houdend met zijn economische capaciteiten. Op basis van deze

twee vuistregels werden de landen ingedeeld in annex 1-landen en niet-annex 1-landen. De

groep annex 1-landen bestaat uit alle geïndustrialiseerde staten (de leden van de OECD) en de

staten die zich op dat moment in een transitieperiode van staatseconomie naar markteconomie

bevonden (de voormalige Sovjet-Unie).28

Dit zijn uiteraard de landen die, historisch gezien,

verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van de broeikasemissies.29

Binnen de annex 1-

landen werden de meest geïndustrialiseerde landen (de leden van de OECD) opgenomen in

een extra categorie; de annex 2-landen. Het merendeel van de artikels in de UNFCCC zijn

24

Art. 15, 16, 17 United Nations Framework Convention on Climate Change, 1992. (hierna verkort: UNFCCC-

verdrag) 25

Art. 3.1. UNFCCC-verdrag. 26

Danish, K., ―an overview of the international regime addressing climate change‖, p. 2. 27

Art. 3.1. UNFCCC-verdrag. 28

Annex 1 UNFCCC-verdrag. 29

Wittneben, B. F. ―The Clean Development Mechanism: Institutionalizing New Power Relations‖, Rotterdam,

april 2007, p.9. (www.erim.eur.nl)




gericht aan alle lidstaten, sommige zijn echter enkel van toepassing op de annex 1- of annex

2-landen.

Artikel 3 bevat naast ―the common but differentiated responsibilities‖ de overige

fundamentele principes waarop iedere genomen actie dient gebaseerd te zijn. Zo wordt

duurzame ontwikkeling opgenomen in zowel artikel 3.1. als 3.4. Het concept duurzame

ontwikkeling is haast het uithangbord van de nieuwe geïntegreerde milieupolitiek, die haar

hoogtepunt bereikte op de top van Rio. Andere principes zijn de morele verplichting voor de

geïndustrialiseerde landen om de leiding te nemen in de strijd tegen de klimaatsverandering30

en de constante aandacht voor de speciale situatie waarin de ontwikkelingslanden zich

bevinden31

. Het ―precautionary principle‖ van artikel 3.3., komt tegemoet aan de toen

heersende wetenschappelijke onzekerheid. Deze onzekerheid mag door de lidstaten niet als

reden worden aangewend om geen maatregelen te nemen. Deze algemene principes vormen in

feite een reflectie van the Rio Declaration.32

1.1.4.5. De verplichtingen

Alle lidstaten zijn onderworpen aan een algemene verplichting om de klimaatverandering

tegen te gaan. Dit is uiteraard een zeer vage bepaling en heeft dan ook weinig om het lijf. Op

technische aangelegenheden na, ontbreken specifieke verplichtingen in het verdrag. Iedere

lidstaat is verplicht een inventaris op te maken van haar uitstoot van broeikasgassen en deze

door te sturen naar het Secretariaat.33

Deze geïnventariseerde data dienen door de annex 1-

landen te worden aangevuld met een gedetailleerd overzicht van de maatregelen die de staat

zal nemen en de verwachte effecten hiervan.34

Voor de landen die niet-annex 1-landen zijn

opgenomen, geldt de veel vagere verplichting dat zij een algemeen stappenplan dienen voor te

leggen aan het Secretariaat.35

Annex 2-landen worden daarenboven verplicht om de

ontwikkelingslanden bij te staan in hun proces naar een klimaatvriendelijke economie.36

Zij

dienen te voorzien in financiële middelen die de kosten gemaakt door de ontwikkelingslanden

om te voldoen aan hun verplichting uit artikel 12.1 UNFCCC, dekken.37

Bovendien dienen zij

de ontwikkelingslanden via technologietransfers en andere vormen van praktische bijstand te

begeleiden en ondersteunen om het verdrag te implementeren en te respecteren.38

De technologietransfers en financiële bijstand, worden gekenmerkt door een klassieke

benadering van het bijstandidee. Het Noorden doneert het geld dat nodig is om het systeem

draaiende te houden en het Zuiden bij te staan. Vervolgens selecteren het Secretariaat en de

―Global Environment Facility‖ (GEF, opgericht door de Wereldbank) alle projecten die naar

hun mening effectief zullen zijn, waarna deze door de Wereldbank, het UNEP en het UNDP

worden uitgevoerd. In dit proces heeft het Zuiden slechts een ontvangende functie en wordt er

aan deze staten enkel inspraak geboden door hen de mogelijkheid om nieuwe projectideeën

30

Art 3.1. UNFCCC-verdrag. 31

Art 3.2. UNFCCC-verdrag. 32

Principes 15, 7, 3, Rio Declaration on Environment and Development, U.N. Conference on Environment and

Development, U.N. Doc. A/ Conf.151/26/Rev.1 (Vol.1), 1992. 33

Art. 4.1 a) en 12 UNFCCC-verdrag. 34

Art. 12.2 en 4.2 UNFCCC-verdrag. 35

Art. 12.1 UNFCCC-verdrag. 36



Art. 4.4 en 4.5 UNFCCC-verdrag.




voor te stellen, te bieden. Deze benadering zou het in het Kyoto Protocol, met de invoering

van de ―Clean Development Mechanisms‖ volledig verlaten worden.39

Artikel 4, 2 (b) UNFCCC voorziet ook in de verplichting voor de annex 1-lidstaten om hun

broeikasgasemissies voor het jaar 2000 te reduceren to het niveau van 1990. Zoals reeds

eerder vermeld is dit geen bindende juridische verplichting, wat ook uit de bewoordingen van

dit artikel valt af te leiden. De verplichting wordt namelijk afhankelijk gemaakt van

economische structuren en rijkdommen, de noodzaak een sterke en duurzame economie te

handhaven, de beschikbare technologieën en nadere individuele omstandigheden. Het betreft

eerder een inspanningsverbintenis in hoofde van de annex 1-lidstaten.

1.1.4.6. Het institutionele kader

De belangrijkste innovaties van de UNFCCC zijn niet te vinden in de materiële principes en

verplichtingen, maar in het institutionele kader dat verdere samenwerking vergemakkelijkt.

Naast de COP (zie infra) werd er een resem aan subsidiaire mechanismen en instituten

uitgewerkt, die de internationale samenwerking in goede banen dienen te leiden. De

belangrijkste voorbeelden hiervan zijn het oprichten van een financieel mechanisme en twee

subsidiaire organen; een voor wetenschappelijk en technologisch advies (SBSTA, Subsidiary

Body for Scientific and Technological Advice)40

en een voor het assisteren van de lidstaten

bij het implementeren van het verdrag (SBI, Subsidiary Body for Implementation)41

. Het

financieel mechanisme is geen orgaan,42

maar eerder een uitgewerkt systeem dat onder de

auspiciën van het COP werkt en wordt geoperationaliseerd via verscheidene internationale

organisaties. Het financieel mechanisme zorgt ervoor dat de overdracht van financiële

middelen en technologieën tussen de annex 2-landen en de ontwikkelingslanden in goede

banen loopt.

Het duidelijkste voorbeeld van het institutionele kader is de Conference Of the Parties (COP).

Deze COP is een jaarlijkse vergadering die de vooruitgang in de strijd tegen de

klimaatswijziging onderzoekt. De COP is het voornaamste orgaan van de Framework

Convention en heeft zowel een haast wetgevende bevoegdheid als een monitorende

bevoegdheid. Onder de monitorfunctie valt onder andere de bevoegdheid om de

implementatie van de UNFCCC en de naleving van de verplichtingen door de lidstaten te

controleren. De informatie die hieruit wordt verkregen, wordt samen met de nationale

inventarisatie van de emissies getoetst aan het doel van het verdrag, waarna de ondernomen

acties worden geëvalueerd. De beslissingsnemende bevoegdheid van de COP is ten dele

impliciet erkend door artikel 7.2 (m) dat aan de COP alle bevoegdheden toekent die vereist

zijn om het doel van de UNFCCC te bereiken. Naast artikel 7.2 (m) zijn er verspreid over het

verdrag ook andere artikels (zoals 7.2 (k), 13 of 17) te vinden die aan de COP een

beslissingsgevende bevoegdheid toekennen.

39

The Clean Development Mechanism: Institutionalizing New Power Relations, Bettina B.F. Wittneben, p.10-

12. 40

Art. 9 UNFCCC-verdrag. 41


Art. 11 UNFCCC-verdrag.




Op basis van deze bevoegdheden heeft de COP op haar allereerste samenkomst in 1995 onder

andere het ―Berlijn Mandaat‖ opgesteld en aanvaard.43

Dit mandaat gaf aan de COP de

bevoegdheid om artikel 4.2 (a) en (b) van de UNFCCC te herwerken, wat uiteindelijk tot het

Kyoto protocol zou leiden. De aanleiding voor deze beslissing was een herziening van de

voormelde artikelen, waaruit bleek dat ze allesbehalve adequaat waren in de strijd tegen de

klimaatwijziging.44

Er werd dan ook een ad hoc-werkgroep45

opgericht die onder andere tot

taak had de verplichtingen voor de annex I-landen te verstrengen en kwantificeren voor de

periode na 2000.

1.1.5. KYOTO PROTOCOL

1.1.5.1. De totstandkoming

Twee jaar na het Berlijn mandaat was het Kyoto protocol een feit en werd het op de COP van

1997 opengesteld voor ondertekening. Een jaar voordien werd op COP2 het ―second

assessment report‖ van het IPCC aanvaard.46

De werkgroep die door het Berlijn Mandaat was

opgericht, heeft dan ook, overeenkomstig met de gegeven richtlijnen, een protocol opgesteld

dat specifieke maatregelen voor een bepaalde periode oplegt aan de geïndustrialiseerde

landen.47

Er werden echter geen nieuwe verplichtingen opgelegd aan de overige staten,48

zoals

China dat in absolute cijfers de op een na grootste uitstoter ter wereld is, wat gedeeltelijk

geleid heeft tot de niet-ratificatie van het protocol door de VS en Australië.

De niet-ratificatie door beide landen heeft zeer grote implicaties: Wanneer men bijvoorbeeld

een geamendeerd Kyoto Protocol als juridische basis voor klimaatmaatregelen binnen de

scheepvaartsector zou willen gebruiken, betekent dit dat de VS toch zal moeten toetreden tot

het protocol, wat behoorlijk onwaarschijnlijk is. Bovendien plaatste de niet-ratificatie het

voortbestaan van het Kyoto Protocol in 2002 op een helling. Het aanvaardingsquorum

vereiste ratificatie door een totaal van 55 lidstaten die op zijn minst 55 procent van het totaal

aantal uitgestoten CO2 in 1990 vertegenwoordigden49

. Lange tijd werd dit quorum niet

behaald, totdat Rusland, op voorwaarde dat de EU-landen haar toetredingsaanvraag tot het

WTO steunden, het Protocol in november 2004 ratificeerde. Het protocol trad op 16 februari

2005 in werking en de specifieke maatregelen slaan op de periode 2008-2012.

Ondanks het feit dat het protocol door de lidstaten, inclusief de VS en Australië, in 1997 werd

ondertekend, werd er nadien op verscheidene COP‘s nog aan gesleuteld. In 1998 werd

bijvoorbeeld het Buenos Aires action plan aangenomen, dat bestond uit een lijst van 140

maatregelen die noodzakelijk waren voor het ratificeren van het Protocol. Deze maatregelen

varieerden van het opstellen van een handhavingregime tot het uitwerken van regels voor de

emissierechtenhandel. In 2001 werden achtereenvolgend de Bonn Agreements en de

Marrakesh accords door de leden van de COP aangenomen. Na de ondertekening van deze

43

Decision 1/CP.1, The Berlin Mandate: Review of the adequacy of Article 4, paragraph 2 (a) and (b), of the

Convention, including proposals related to a protocol and decisions on follow-up, FCCC/CP/1995/7/Add.1.,

1995. (hierna verkort: Berlin Mandate) 44

Art. 2, a) Berlin Mandate. 45

Art. 6 Berlin Mandate. 46



Art II, 2 a. Berlin Mandate. 48

Art II, 2 b. Berlin Mandate. 49

Art. 25, 1 UNFCCC-verdrag.




akkoorden was het protocol gebruiksklaar en was het enkel wachten op de ratificatie door de

lidstaten.

1.1.5.2. Inhoud

Centraal in het Kyoto protocol staan de verbintenissen van 38 geïndustrialiseerde landen

(inclusief Australië en de VS) en de EU om de totale uitstoot van 6 broeikasgassen met 5,2%

te reduceren in vergelijking met de emissies van 1990 voor de periode van 2008-2012.50

Annex B van het Kyoto Protocol vermeldt voor iedere staat de toegelaten hoeveelheid

emissierechten (Assigned Amount, AA) voor de periode 2008-2012. Het getal 5,2% heeft

geen enkele wetenschappelijke waarde en is enkel een product van politiek getouwtrek,

waarbij economische en ecologische motieven de grootste drijfveren vormden.51

Deze

reductieverplichting is van toepassing op een ―mand‖ van 6 verschillende broeikasgassen;

CO2, CH4, N2O, HFC, PFC en SF6.52

Aangezien de verwarmende effecten verschillen van gas

tot gas, heeft het IPCC aan elk van hen een zogenaamd carbondioxide-equivalent toegekend.53

De verbintenissen van de partijen worden in deze carbondioxide-equivalenten uitgedrukt en

geven aan de annex 1-lidstaten enige flexibiliteit om te bepalen wat voor hen de meest

kostenefficiënte combinatie van reducties vormt.54

Het is belangrijk er op te wijzen dat het Kyoto Protocol nog steeds dezelfde categorisering

tussen landen als in de UNFCCC gebruikt. Dit betekent uiteraard dat wanneer men een nieuw

annex 1-land wil toevoegen aan het Kyoto Protocol, men ook meteen de UNFCCC zal moeten

amenderen. Door enkele gebeurtenissen stemt de lijst met annex 1-landen niet geheel overeen

met de landen vermeld in annex B. Turkije (een annex 1-land) ontbreekt in annex B, omdat zij

pas lid is geworden van de UNFCCC nadat de onderhandelingen rond het Kyoto Protocol

voltooid waren. Ondertussen heeft Turkije het Kyoto Protocol onder Europese druk

geratificeerd, maar werd zij niet opgenomen in annex B, waardoor zij voor 2012 geen

specifieke reductieverplichting heeft.55

Ook Wit-Rusland (een annex 1-land) is pas

toegetreden tot het Kyoto Protocol in 2005 en valt daardoor niet onder annex B.56

Het Kyoto Protocol bouwt volledig verder op de UNFCCC en voorziet hoofdzakelijk in een

uitdieping van de daarin opgenomen mechanismes en regelingen. Men heeft vooral

inspanningen geleverd om de afdwinging te verbeteren. Dit is gebeurd door de invoering van

een volledig nieuw controlesysteem dat nauw verband houdt met de flexibele

marktmechanismen (zie infra). Op het einde van de verbintenissenperiode is iedere annex 1-

lidstaat verplicht om een voldoende aantal credits te bezitten. Dit systeem wordt aangevuld

door enkele mechanismen die informatie over het aantal credits waarover een lidstaat

50

Art. 3.1. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 1997. (hierna

verkort: Kyoto Protocol) 51

Michaelowa, A ., Dutschke, M., ―Climate policy and development. Flexible instruments and developing

countries‖. Elgar, Cheltenham, 2000. 52

Annex A Kyoto Protocol. 53

IPCC Third Assessment Report, ―Climate Change 2001‖, GRID-Arendal, 2003, hoofdstuk 6.12: the scientific

basis. (http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/) 54


Hurriyet, ―At long last Turkey signs Kyoto protocol‖, Hurriyet daily news, 2008,

(http://www.hurriyet.com.tr/english/domestic/10938603.asp). 56

―UNDP welcomes Belarus' decision to accede to Kyoto Protocol‖, (http://un.by/en/undp/news/belarus/15-08-

05-01.html).




beschikt, genereren.57

Bovendien wordt er voorzien in een onafhankelijke controle door teams

van experts en het vestigen van een ―compliance committee‖ waar klachtenprocedures kunnen

worden ingesteld.58

Wanneer een lidstaat er niet in slaagt haar verbintenis uit artikel 3 na te

komen wordt zij hiervoor gestraft: In de periode na 2012, zullen de hoeveelheid toegewezen

credits worden verminderd met het deficit van de periode 2008-2012 en zal er een interest van

30% worden geëist.

1.1.5.3. Artikel 2.2 Kyoto Protocol

Voor de maritieme sector is vooral artikel 2.2 Kyoto Protocol van belang. Daarin wordt de

bevoegdheid om een allesomvattende oplossing voor het emissieprobleem te ontwikkelen

overgeheveld naar het IMO. Hetzelfde wordt gedaan voor de luchtvaartsector, waarvoor het

ICAO het aangewezen orgaan is. Doordat de enge verwoording van het artikel de indruk wekt

dat het hier een verplichting voor de annex 1-landen betreft, bestaan er nogal wat juridische

en politieke discussies hieromtrent (zie hoofdstuk 2.1).

Wel kan er al op gewezen worden dat er in de aanloop naar de milieutop te Kopenhagen in de

ad hoc werkgroep over de verdere verplichtingen van annex 1-landen onder het Kyoto

protocol (AWG-KP) enkele voorstellen ingediend werden om het artikel 2.2 te wijzigen.59

Hoewel geen enkele van deze voorstellen uiteindelijk tot een wijziging van het artikel heeft

geleid, bewijzen zij toch dat deze discussie nog niet is opgelost. Twee voorstellen tot

wijziging werden naar voor geschoven: Het eerste voorstel betrof het verwijderen van de

woorden ―annex 1-parties‖ waardoor het artikel aan alle partijen gericht werd en de juridische

discussie rond de interpretatie van het artikel meteen verdwijnt. Het andere, meer radicale,

voorstel was om de bevoegdheid van het IMO een grotere verankering in het Kyoto Protocol

te geven. Het COP zou een controlerende functie uitoefenen en zou de implementatie van

maatregelen genomen binnen het IMO garanderen. Bovendien bevatte dit voorstel specifieke

emissiegrenzen voor de scheepvaartsector en werden de marktgebaseerde mechanismen

meteen op de regelingen van het IMO van toepassing verklaard.

1.1.5.4. De ―burden sharing agreement‖ en artikel 4 Kyoto Protocol

In 1997, enkele maanden voor het Kyoto Protocol werd afgesloten, hebben de lidstaten van de

EU een zogenaamde ―burden sharing agreement‖ gesloten.60

Deze overeenkomst voorzag in

gedifferentieerde doelstellingen voor de verscheidene lidstaten, variërend van een stijging met

40% voor Portugal tot een reductie van 30% voor Luxemburg. Samengenomen leidde dit tot

een algemene emissiereductie van 9,2%.61

Het grote voordeel van deze overeenkomst was dat

de EU als een blok naar de Kyoto-top kon trekken en bijgevolg een veel sterkere

onderhandelingspositie had. Uiteindelijk heeft deze techniek haar vruchten min of meer

afgeworpen en hebben de Europese staten, ondanks hevige weerstand en na zeer veel politiek

57

Art. 5 en 7 Kyoto Protocol. 58

Art. 8 Kyoto Protocol. 59

Note by the Chair, Documentation to facilitate negotiations among Parties, ―Addendum; Other proposed

amendments to the Kyoto Protocol‖, FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.2, 1 juli 2009, p.2. 60

Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖ in Yamin, F. (ed.)―climate change

and carbon markets, a handbook of emission reduction mechanisms‖, Londen, earthscan, 2005, p. 80. (hierna

verkort: Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖) 61

Oberthür, S., Ott, H.E., the Kyoto protocol. international climate policy for the 21st century. Berlijn, springer,

1999, p. 148.




getouwtrek, een algemene reductie van 5% in de wacht kunnen slepen.62

Daarenboven heeft

ze de invoering van artikel 4 Kyoto Protocol kunnen garanderen.

Artikel 4 Kyoto Protocol voorziet in de mogelijkheid dat verscheidene annex 1-lidstaten hun

verplichtingen, aangegaan onder artikel 3 Kyoto Protocol, gezamenlijk nakomen. Dit betekent

dat de aan die staten toegewezen emissielicenties kunnen worden samengevoegd, waardoor er

voor de staten een gezamenlijke verplichting ontstaat om onder deze grens te blijven. Als de

drijvende kracht achter de invoering van deze regeling, heeft de EU uiteraard gebruik

gemaakt van deze mogelijkheid. Een algemene verplichting voor een reductie van 8% binnen

de EU was het resultaat. Uiteindelijk heeft men de verplichtingen van de lidstaten in de

―burden sharing agreement‖, aan deze 8%-doelstelling moeten aanpassen.63

Door tijdsdruk

(de overeenkomst diende voor 31 mei 2002 aan het secretariaat van de UNFCCC te worden

meegedeeld) is dit gebeurd op basis van voorbarige gegevens. De EU heeft in een

complementaire, politieke overeenkomst voorzien in de mogelijkheid om de verschillende

verlichtingen via politieke weg alsnog aan te passen.

1.1.5.5. De flexibele marktmechanismen

De grootste innovatie van het Kyoto Protocol is de invoering van de flexibele

marktmechanismen. Dit zijn juridische instrumenten die het voor de annex 1-lidstaten

mogelijk maken hun emissies niet effectief te verminderen en toch aan hun

reductieverplichting te voldoen. Er dienen drie verscheidene mechanismen te worden

onderscheiden: de emissiehandel (ET), de ―Joint Implementation‖ (JI) en het ―Clean

Development Mechanism‖ (CDM). Het gemeenschappelijk kenmerk van deze instrumenten

is dat zij aangepast zijn aan en inspelen op de vrije markt. Zij laten toe dat maatregelen voor

de reductie van emissies genomen worden waar dit economisch het efficiëntst is. Dit vormt

geen beperking van de effectiviteit van de milieumaatregelen, aangezien de effecten van

broeikasgassen globaal merkbaar zijn en niet beperkt blijven tot een lokaal niveau.64

De

flexibele mechanismen exploiteren bijgevolg de specifieke kenmerken van

broeikasgasemissies.

Deze mechanismen kunnen slechts op aanvullende wijze aangewend worden. De annex 1-

lidstaten zijn dan ook verplicht informatie te verschaffen over het subsidiair karakter van het

gebruik van deze flexibele mechanismen. De binnenlandse maatregelen moeten een

―significant‖ onderdeel van de inspanningen om de doelstellingen te halen, uitmaken.65

Deze

verplichting wordt omwille van politieke druk van de VS niet op kwantitatieve wijze

uitgedrukt en is dan ook vooral een lege doos.

De Marrakesh-akkoorden van 2001, aangenomen op de COP7, hebben de flexibele

marktmechanismen van het Kyoto Protocol verder uitgewerkt. Zij vormen een bijna 100

62

Oberthür, S. ―Interactions of the climate change regime with ICAO, IMO and the EU burden-sharing

agreement.‖, Project deliverable No. D 3, final draft, februari 2003, p. 15. (hierna verkort: Oberthür, S.,

―interactions climate change regime with IMO, ICAO and EU‖) 63

Beschikking 2002/358/EG, Raad, ―betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het

Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke

nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen‖, 25 april 2003. 64


UNFCCC, ―Report of the Conference of the Parties on its Seventh Session, Held at Marrakesh from 29

October to 10 November 2001. Addendum. Part Two: Action Taken By The Conference Of The Parties‖,

FCCC/CP/2001/13/Add.1, 21 januari 2002, p. 19 (http://www.unfccc.int).




pagina‘s tellend document dat de operationalisering van de 3 mechanismen in goede banen

dient te leiden. Complexe linken werden tussen de mechanismen gelegd en de cruciale

elementen voor de afdwinging van het gehele systeem werden uiteengezet.

A De emissiehandel (artikel 17 Kyoto Protocol)

De emissiehandel van het Kyoto Protocol werkt volgens het ―cap and trade‖-principe. Het

Kyoto Protocol zelf voorziet enkel in een aantal basisregels, terwijl de uitwerking door de

volgende COP‘s gebeurde. Bij emissiehandel verkoopt een entiteit ongebruikte

emissierechten aan een andere entiteit en wordt er hierdoor een markt van emissierechten

gecreëerd.66

Een emissiehandel kent twee grote voordelen; enerzijds wordt er op voorhand

een vaste emissiegrens vastgelegd67

en anderzijds wordt een efficiënte allocatie van de kosten

gegarandeerd.68

Aan alle annex 1-lidstaten wordt een hoeveelheid emissierechten toegekend. Aan elke lidstaat

wordt vervolgens de mogelijkheid geboden om de haar toegewezen hoeveelheid

emissierechten op te splitsen in ―assigned amount units‖ (AAU). Iedere AAU stemt overeen

met het recht om 1 ton carbondioxide-equivalent uit te stoten. De annex 1-lidstaten kunnen

vervolgens de AAU‘s onderling kopen en verkopen, om zo te voldoen aan hun verplichtingen.

Om te vermijden dat staten te veel van hun AAU‘s verkopen, werd er in het Kyoto Protocol

voorzien in een bepaalde grens: een staat mag niet overgaan tot het verkopen van haar Kyoto-

credits, wanneer dit ertoe zou leiden dat zij over minder credits dan haar reserve (de

zogenaamde ―commitment period reserve‖) toelaat, zou beschikken.69

Deze reserve werd voor

iedere lidstaat apart berekend, maar bestaat voor de meesten uit 10% van de oorspronkelijk

aan hen toegewezen AAU‘s.70

Daarenboven kunnen ook CER‘s en ERU‘s worden

opgenomen in de emissiehandel.71

Het is opvallend dat er noch in het Kyoto Protocol noch in de Marrakesh akkoorden echte

procedureregels inzake de verkoop van deze emissierechten worden uitgewerkt72

. De reden

hiervoor is dat ten tijde van het opstellen van het Kyoto Protocol, dit cap and trade-systeem

politiek zeer gevoelig lag73

. De modaliteiten die vervolgens in Marrakesh werden

overeengekomen, beslagen maar 2 pagina‘s. Wel werden er 5 voorwaarden uitgewerkt

waaraan een annex 1-lidstaat moet voldoen wil zij deelnemen aan de handel in

emissierechten, de zogenaamde eligibility criteria.74

Zij moeten: (1) het Kyoto Protocol

hebben geratificeerd; (2) een emissiebudget hebben vastgesteld; (3) een nationaal systeem

voor de inventarisatie van emissies hebben; (4) een nationaal register voor de emissierechten-

66

Oberthür, S., Ott, H. E., ―the Kyoto Protocol, international climate policy for the 21st century‖, Springer-

Verlag Berlin Heidelberg, 1999, p. 188. 67

Bode, S., ―Implications of Linking National Emission Trading Schemes prior to the Start of the First

Commitment Period of the Kyoto Protocol‖, HWWA Discussion Paper 214, p. 1. 68

Oberthür, S., Ott, H. E., ―the Kyoto Protocol, international climate policy for the 21st century‖, Springer-

Verlag Berlin Heidelberg, 1999, p. 188. 69


Yamin., F., ―introduction‖ in Yamin, F. (ed.)―climate change and carbon markets, a handbook of emission

reduction mechanisms‖, Londen, earthscan, 2005, p. XLII. 71

Art. 3.10 en 3.12 Kyoto Protocol. 72

De Mulder, J., ―het VER-rapport‖, p. 19 73

Yamin., F., ―the international rules on the Kyoto mechanisms‖ in Yamin, F. (ed.)―climate change and carbon

markets, a handbook of emission reduction mechanisms‖, Londen, earthscan, 2005, p. 26. 74

UNFCCC, ―The mechanisms under the Kyoto Protocol: emission trading, the Clean Development Mechanism

and Joint Implementation‖, (http://unfccc.int/Kyoto_protocol/mechanisms/items/1673.php).




transacties hebben; en (5) een actueel gecontroleerde inventaris hebben en dit jaarlijks

rapporteren aan het Secretariaat.75

De integriteit van de emissiehandel is van uitermate groot belang voor het gehele Protocol en

wordt daarom ondersteund door de eis dat alle annex 1-lidstaten zich houden aan strikte

rapportage- en herzieningsvereisten. Dit wordt allemaal overzien door het Compliance

Committee, dat in navolging van het Protocol werd opgericht en als voornaamste taak het

afdwingen van de verplichtingen van de annex 1-lidstaten heeft76

.

Lange tijd werd er discussie gevoerd over de uitwerking van een emissiehandelsysteem.

Onmiddellijk na de ondertekening van het Kyoto Protocol, werden er onderhandelingen over

het opstellen van een top-down trading scheme, opgestart.77

Dit is een emissiehandel waarbij

op VN-niveau tussen de staten onderhandeld wordt om een systeem op basis van artikel 17

Kyoto Protocol op te stellen. Het grote voordeel aan deze benadering is dat er een coherent

systeem wordt opgesteld.78

In realiteit is echter gebleken dat het zeer moeilijk is op

internationaal niveau een dergelijke overeenkomst te bereiken79

en al snel hebben

verscheidene staten het heft in eigen handen genomen. Enkele bottom-up trading schemes

zagen in de jaren na het Kyoto Protocol het levenslicht. Dit soort emissiehandel wordt

volledig nationaal gereguleerd, waarbij het Kyoto Protocol slechts een regulerend kader

vormt.80

Het grote voordeel aan deze systemen is dat zij flexibeler zijn dan de

internationaalrechtelijke mechanismen en dat wanneer verscheidene staten dergelijke handel

opstarten, er uit elkanders fouten kan geleerd worden. Daar staat wel tegenover dat zij

hoogstwaarschijnlijk niet op elkaar zullen afgestemd zijn en eenmaking bijgevolg niet evident

is. Dergelijke eenmaking is nochtans zeer voordelig, aangezien de schaalvoordelen tot een

minimalisatie van de marginale kosten leiden.

B Clean Development Mechanisms (artikel 12 Kyoto Protocol)

De CDM‘s vormen een emissiereducerend creditsysteem. Anders dan een begrenzing van de

emissierechten, worden er aan staten credits uitgereikt wanneer zij investeren in

gecertificeerde reductieprojecten. De CDM‘s vullen de hulp die de annex 1-lidstaten via het

UNFCCC aan de ontwikkelingslanden geven aan. Voor de annex 1-lidstaten zijn zij echter

veel aantrekkelijker aangezien er een beloning aan vast hangt. Via de CDM‘s kan een annex

1-lidstaat of een andere entiteit die door een lidstaat bevoegd is verklaard, ―Certified Emission

Reductions‖ (CER‘s) verkrijgen. Deze worden toegekend op basis van het investeren in

emissiereducerende projecten in ontwikkelingslanden. Op deze wijze worden projecten

gelokaliseerd waar zij economisch het efficiëntst zijn, wordt de economie van de

ontwikkelingslanden op duurzame wijze hervormt en worden de annex 1-lidstaten

aangespoord om te investeren in nieuwe technologiëen.81

Het grote voordeel aan deze nieuwe

75

Art. 2 Decision 11/CMP.1 van de COP, ―modalities, rules and guidelines from emissions trading under article

17 of the Kyoto Protocol.‖ FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2., 30 maart 2006. 76

UN News center, ―compliance body set up for Kyoto Protocol on reducing greenhouse gases‖,

(www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=17697). 77

Zapfel, P., Vainio, M., ―Pathways to European Greenhouse Gas Emissions Trading History and

Misconceptions‖, noa di lavoro 85.2002, oktober 2002, p. 5. (hierna verkort: Zapfel, P., ―Pathways to European

GHG Emissions Trading History and Misconceptions‖) 78

Zapfel, P., ―Pathways to European GHG Emissions Trading History and Misconceptions‖, p. 3. 79



Danish, K., ―an overview of the international regime addressing climate change‖, p. 13.




investeringsmethode is dat voorstellen van projecten zowel door de lidstaten (zowel annex 1

als niet-annex 1) als door niet-gouvernmentele instanties, zoals NGO‘s of bedrijven, kunnen

worden gelanceerd. Bovendien wordt de implementatie van de projecten overgelaten aan

bedrijven en organisaties.

Het systeem is volledig gebaseerd op projecten zonder dat er voorzien wordt in een degelijke

omkadering. Aangezien deze projecten allemaal gesitueerd zijn in landen waarvoor geen

bindende Kyoto-doelstellingen gelden, werd er gevreesd dat zij niet tot voldoende

emissiereducties zouden leiden.82

Om misbruik te voorkomen werd dan ook voorzien in

enkele algemene voorwaarden en een goedkeuringsprocedure waaraan voorgestelde projecten

dienen te voldoen. De algemene goedkeuringsvoorwaarde is dat het project voorziet in een

reductie van emissies, bijkomend aan wat er zou gebeuren bij afwezigheid van het project.

Indien aan deze voorwaarde voldaan is keurt de CDM executive board, opgericht in 2001 op

de COP 7, de voorgestelde projecten goed en kennen aan hen een bepaald aantal CER‘s toe.

Uiteraard leidt deze procedure tot een ongelooflijke werklast voor de executive board,

waardoor er enkele maatregelen zijn genomen om de procedure wat te decentraliseren:

tegenwoordig worden er private instellingen (DOE‘s) ingeschakeld om projecten te evalueren

en wordt er gebruik gemaakt van standaard criteria voor bepaalde types van veel

voorkomende projecten.83

De goedkeuringsprocedure is behoorlijk omslachtig en eist van de voorstellers van een project

dat zij behoorlijk veel projectinformatie verschaffen aan de DOE‘s. Vervolgens wordt de

analyse van de DOE‘s doorgezonden naar de CDM executive board die vervolgens over de

registratie van het project beslist. Nadien dient er jaarlijks een rapport worden opgesteld over

het project, op basis waarvan de CER‘s nadien worden toegekend. Omdat deze procedure

voor veel kleinere projecten zou betekenen dat zij niet meer economisch efficiënt zouden zijn,

werd er door de CDM executive board voorzien in een set minder omslachtige procedures

voor kleinschalige projecten84

. CDM-projecten kunnen al vanaf het jaar 2000 worden

opgestart en emissiereducties genereren. Hiervoor is het evenwel noodzakelijk dat het project

voldoet aan criteria voor registratie en voor 31 december 2005 geregistreerd was.85

C Joint Implementation (artikel 6 Kyoto Protocol)

Het Kyoto Protocol voorziet ook in de mogelijkheid voor annex 1-lidstaten om te investeren

in emissiereducerende projecten op het grondgebied van andere annex 1-lidstaten. Ook deze

JI is een emissiereducerend creditsysteem. De ontvangende staat transfereert vervolgens een

corresponderende hoeveelheid emissierechten in de vorm van Emission Reduction Units

(ERU‘s) naar de investerende staat. Dit kan alleen gebeuren wanneer het project voorziet in

een reductie van emissies, bijkomend aan wat er zou gebeuren bij afwezigheid van het

project. Ook hier staat de gedachte van een economisch efficiënte allocatie centraal en het is

bijgevolg zeer waarschijnlijk dat de meeste van deze projecten in de voormalige Sovjetstaten

zullen plaatsvinden.

82

De Mulder, J., ―het VER-rapport‖, p. 35. 83



De Mulder, J., ―het VER-rapport‖, p. 35.




De procedures rond de goedkeuring voor JI-projecten werden in 2005 opgesteld.86

Afhankelijk van welke lidstaten er aan de projecten deelnemen, wordt spoor 1, dan wel spoor

2 gevolgd. Spoor 1 voorziet in een vereenvoudigde administratieve procedure. Vooraleer er

echter van deze procedure gebruik kan worden gemaakt dienen zowel de investerende als de

ontvangende lidstaat aan volgende voorwaarden te voldoen: het Kyoto Protocol moet

geratificeerd zijn, de staten dienen te beschikken over een emissiebudget, een nationaal

systeem van opvolging, een nationale inventaris van broeikasgassen en een register en de

staten moeten voldaan hebben aan de communicatievereisten inzake de laatste inventaris aan

het secretariaat van de UNFCCC. Indien niet aan deze voorwaarden voldaan is, kan een JI-

project enkel worden opgestart na verificatie door het Supervisory Committee en de door haar

geaccrediteerde onafhankelijke eenheden.

Een verschil met de CDM‘s is dat JI-projecten slechts vanaf 2008 kunnen worden gecreëerd.

Er werd wel voorzien in een mogelijkheid tot het uitreiken van early credits. Early credits zijn

emmissiereducties die vóór 2008 werden gerealiseerd en na 2008 in de vorm van AAU‘s door

het gastland worden aangeleverd87

.

1.1.6. POST-KYOTO; HET BALI ACTIEPLAN EN DE COP 15

In december 2007 werd er een nieuwe conferentie, met als doelstelling het onderhandelen van

een post-Kyoto klimaatverdrag, gehouden in Bali. De ―Bali roadmap‖, inclusief het Bali

actieplan, werd hier aangenomen. Het plan voorziet in een onderhandelingsproces dat voor

het einde van 2009 tot een resultaat moest leiden. Een nieuwe Ad Hoc Work Group on Long-

Term Cooperative Action (AWG-LCA) werd opgericht om het actieplan ten uitvoer te leggen.

Het AWG-LCA heeft in 2008 4 keer samengekomen om de COP 15 in Kopenhagen voor te

bereiden. In de aanloop naar de COP 15 waren veel observatoren er van overtuigd dat de

strijdbijl tussen de annex 1-lidstaten en de overige landen begraven was.88

De verwachtingen

voor de top van Kopenhagen waren dan ook zeer hoog gespannen. De COP 15 is echter

uitgedraaid op een grote teleurstelling. Het enige wat de COP heeft voortgebracht is een

verklaring van alle partijen dat zij vastberaden zijn om samen te werken aan een degelijk

beleid. Ook voor de internationale transportsector was de top van Kopenhagen een maat voor

niets: men is er niet in geslaagd een algemene emissiereductiedoelstelling op te stellen en de

vraag of de UNFCCC, dan wel het IMO/ICAO bevoegd zijn voor het opstellen van deze

emissiegrens.89

Het is zeer onduidelijk wat de verdere ontwikkeling van het internationaal

klimaatbeleid zal inhouden. Voorlopig is er nog steeds geen enkel akkoord bereikt over wat er

na 2012 (het jaar waarin het Kyoto-periode afloopt) zal gebeuren en het ziet er ook niet naar

uit dat de huidige politieke spanningen tijdig zullen worden opgelost.

Ondertussen is gebleken dat de huidige financiële mechanismen noch op vlak van schaal nog

op vlak van ontwerp, voldoende zijn om de adaptatie van de ontwikkelingslanden aan de

gevolgen van de klimaatwijziging te garanderen.90

In juni 2008 beschikte het Adaptation

86

Decision 9/CMP.1 Guidelines for the implementation of Article 6 of the Kyoto Protocol

FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2, (http://ji.unfccc.int/JI_Projects/ProjectInfo.html). 87


Watanabe, R., Arens, C., ―The Bali Roadmap for Global Climate Policy—New Horizons and Old Pitfalls‖,

JEEPL 5.2 (2008), p. 140. 89

Euractiv, ―Aviation and shipping emissions after Copenhagen‖, 16 januari 2010, update 30 maart 2010,

(http://www.euractiv.com/en/transport/aviation-shipping-emissions-copenhagen/article-188767). 90

UNFCCC, ―Investment and Financial Flows to Address Climate Change‖, 2007, p. 170,

(http://unfccc.int/files/cooperation_and_support/financial_mechanism/application/pdf/background_paper.pdf).




Fund over 58 miljoen dollar, terwijl de VN heeft opgeroepen voor een financiering van

minstens 86 miljard dollar voor 2016.91

Het wordt dan ook hoog tijd dat er nieuwe

inkomstenbronnen worden aangeboord en het ziet ernaar uit dat de scheepvaartsector (die

samen met de luchtvaart de enige sectoren zijn die buiten het Kyoto Protocol vallen) hier haar

steentje in zal moeten bijdragen.

HOOFDSTUK 1.2. HET EUROPEESRECHTELIJK

KLIMAATBELEID

1.2.1. JURIDISCHE GRONDSLAG

Het EG-verdrag voorziet in een juridische basis waarop de Gemeenschap een milieubeleid

kan stoelen.92

Volgende doelstellingen dienen steeds te worden nagestreefd:93

behoud,

bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bescherming van de gezondheid

van de mens; behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; bevordering op

internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale

milieuproblemen. Onder deze mondiale milieuproblemen kan de klimaatwijziging uiteraard

begrepen worden.

Er wordt, zowel voor de Gemeenschap als voor de individuele lidstaten, voorzien in een

mogelijkheid tot samenwerking met derde landen en de bevoegde internationale

organisaties.94

Het Hof heeft in een belangrijk advies beslist dat de uitoefening van deze

externe bevoegdheid gebaseerd is op artikel 175, lid 1 EG.95

Dit betekent dat dergelijke

verdragen enkel kunnen worden aangenomen met inachtneming van artikel 251 EG (zie

hoofdstuk 2.4).

1.2.2. EU-STANDPUNT BINNEN DE UNFCCC

De EU is lid van de UNFCCC en het Kyoto Protocol.96

Het is een feit dat de EU zeer goed

gepositioneerd is om binnen het internationaal klimaatbeleid een beslissende leidersfunctie op

zich te nemen97

. De EU-lidstaten vormen namelijk het belangrijkste politieke ―kartel‖ ter

wereld en ze hebben sinds lange tijd de nood aan een degelijk, internationaal klimaatbeleid

benadrukt. De EU levert ook het grootste bewijs dat een samenwerking tussen verschillende

staten, ondanks verschillende belangen, tot op een zeer diepgaand niveau kan worden

uitgewerkt. Een effectief internationaal klimaatbeleid is dus helemaal geen utopie, zolang

staten maar bereid zijn hun schouders onder dergelijk project te zetten. Helaas is het

internationaal klimaatbeleid vandaag nog niet geëvolueerd tot op het niveau waarbij het op

zelfstandige wijze kan functioneren. Dit valt te verklaren door het feit dat de instituties die

door het klimaatbeleid in leven werden geroepen, nog te veel afhankelijk zijn van de

91

Rowling, M., ―Climate change fund needs major boost - UN official‖, AlertNet, iuni 2008,

(http://www.alertnet.org/db/an_art/19216/2008/05/24-170738-1.htm). 92

Art. 191-193 (oude nummering: 174-176) EG-verdrag. 93

Art. 191.1 (oude nummering: 174.1) EG-verdrag. 94

Art. 191.4 (oude nummering: 174.4) EG-verdrag. 95

HvJ, advies 2/00, 6 december 2001, par. 44. 96

Besluit 94/69/EG, Raad, 15 december 1993 betreffende het sluiten van het Raamverdrag van de Verenigde

Naties inzake klimaatverandering en Beschikking, 2002/358/EG, Raad, ―betreffende de goedkeuring, namens de

Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake

klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen‖, 25 april 2003. 97

Grubb, M. Gupta, J., ―Climate change and European leadership, a sustainable role for Europe?‖, 2000, p. 3.




verschillende lidstaten. Er is duidelijk nood aan leiderschap en de EU lijkt de best geplaatste

speler om deze taak op zich te nemen.

De Europese Raad heeft zich voorgenomen om ―de algehele emissie van broeikasgassen door

de Gemeenschap tegen 2020 met ten minste 20% ten opzichte van 1990 te verlagen en met

30% mits de andere ontwikkelde landen zich vastleggen op een vergelijkbare

emissiebeperking en de economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden een bijdrage

leveren die in verhouding staat tot hun verantwoordelijkheid en capaciteiten. Tegen 2050

moet de mondiale emissie van broeikasgassen met ten minste 50% ten opzichte van 1990 zijn

gedaald. Alle bedrijfstakken van de economie moeten tot deze emissiebeperking bijdragen.‖98

1.2.3. HET EU KLIMAATBELEID

Het Europees klimaatbeleid ging van start in 1989, analoog met het van start gaan van de

onderhandelingen rond de UNFCCC.99

de Raad vaardigde een resolutie uit waarin de lidstaten

en de gemeenschap werden opgeroepen om de handen in elkaar te slaan voor het

ondersteunen en opstellen van wereldomvattende maatregelen voor dit mondiale probleem.100

De Commissie werd verzocht om voor 1990 concrete maatregelen voor te stellen.

Uiteindelijk zijn deze gemeenschappelijke en ambitieuze politieke doelstellingen lange tijd

fictie gebleven, aangezien operationele maatregelen lange tijd ontbraken. De EU heeft zich in

deze eerste jaren vooral gepositioneerd als toonaangevende leider in het klimaatbeleid.101

Na

de top van Rio werden twee belangrijke documenten uitgevaardigd door de Raad: Richtlijn

93/76 EEG, waarin bepaald werd dat iedere lidstaat een programma tot beperking van de

CO2-emissies dient uit te werken en beschikking 93/389 EEG waarin werd voorgenomen dat

op gemeenschapsniveau de algemene CO2-uitstoot wordt bewaakt. Deze laatste beschikking

laat toe dat de EEG kan tegemoetkomen aan de ―verplichtingen‖ die voortvloeien uit haar

lidmaatschap van de UNFCCC.102

Door haar sleutelpositie in de Kyoto-onderhandelingen diende de EG een gemeenschappelijk

standpunt naar voor te schuiven. Dit gebeurde terwijl er eigenlijk op intern niveau nog druk

werd onderhandeld over de te voeren nationale en communautaire beleidslijnen.103

Doordat

lange tijd alle aandacht diende te worden gericht op de internationale agenda, is men er

binnen de EU maar zeer laat in geslaagd een degelijk akkoord te bereiken. Voorafgaandelijk

aan de Kyoto-onderhandelingen mikte de Gemeenschap op een reductie van 15%.

Uiteindelijk werd dit op de Kyoto-top herleid tot 8% en diende de oorspronkelijke burden

sharing agreement hier aan te worden aangepast.

98

Overweging 3, richtlijn 2009/29/EG, Europees parlement en de Raad, 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn

2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te

verbeteren en uit te breiden. 99

Pallemaerts, M., ―de Europese Gemeenschap als verdragsluitende partij bij het protocol van Kyoto‖ in F. Maes

(ed.), ―verhandelbare emissierechten als klimaatbeleidinstrument‖, die Keure, 2005, p. 7. (hierna verkort:

Pallemaerts, M., ―de Europese Gemeenschap als verdragsluitende partij bij het protocol van Kyoto‖) 100

Resolutie Raad 21 juni 1989 inzake het broeikaseffect en de gemeenschap. 101

Pallemaerts, M., ―de Europese Gemeenschap als verdragsluitende partij bij het protocol van Kyoto‖, p. 7. 102


Pallemaerts, M., ―de Europese Gemeenschap als verdragsluitende partij bij het protocol van Kyoto‖, p. 9.




Op enkele beperkte beleidsstukken na, denk maar aan het akkoord tussen de Commissie en de

vereniging van Europese automobielconstructeurs,104

kan men concluderen dat het

klimaatbeleid van de EU tot de 21e eeuw beperkt is gebleven tot een geheel van maatregelen

tot aansporing, voorlichting en coördinatie, zonder enig dwingend effect.105

Pas na de top van

Marrakech en Bonn is de EU naar een hogere versnelling geschakeld.106

De Raad heeft op 25

april 2002 een beschikking betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap,

van het Kyoto Protocol aangenomen en de ―burden sharing agreement‖ hiermee verheven tot

een bindende overeenkomst.107

Hierdoor is de EU officieel verdragspartij bij het Kyoto

Protocol geworden en kan zij gebruik maken van onder andere de flexibele mechanismen.

Hierna heeft de EU enkele volwaardige reguleringen inzake broeikasemissies

uitgevaardigd.108

In het zesde milieuactieprogramma van de Gemeenschap, vastgesteld bij

Beschikking nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad, wordt

klimaatverandering aangemerkt als een prioriteit waarvoor maatregelen moeten worden

genomen en wordt voorzien in de invoering van een voor de gehele Gemeenschap geldende

regeling voor de handel in emissierechten voor 2005.109

Het klimaatbeleid van de EU is in de laatste 20 jaar geëvolueerd van een typisch ―command

and control‖-beleid tot een beleid waarbij de marktgebaseerde instrumenten centraal staan.110

Aan de basis van deze ontwikkeling ligt het groenboek over de handel in

broeikasgasemissierechten dat binnen de EU een discussie op gang gebracht heeft over de

geschiktheid en de eventuele werking van handel in broeikasgasemissierechten binnen de

Europese Unie.

1.2.4. ETS-RICHTLIJN

De European Union Emission Trading Scheme (EU ETS), vormt de belangrijkste hoeksteen

van het EU klimaatbeleid en dekt ongeveer 45% van de Europese CO2-uitstoot111

. De EU

ETS is bovendien het grootste in werking zijnde ―cap and trade‖-systeem ter wereld.112

Zij

verschilt van de emissiehandel ingevoerd door artikel 17 Kyoto Protocol doordat zij geen

markt vormt die zich hoofdzakelijk richt op een handel tussen verdragsluitende partijen, maar

enkel een handel tussen natuurlijke personen en rechtspersonen binnen de Gemeenschap.113

Het feit dat de EU ETS vervat ligt in een richtlijn, heeft tot gevolg gehad dat zij diende te

worden geïmplementeerd in de nationale wetgevingen. de richtlijn voorziet voornamelijk in

een kader voor een binnen de EU verplicht gesteld emissiehandelschema. Meer dan een

Europees handelssysteem is de EU ETS dan ook een kluwen van 27 nationale markten.114

104

Aanbeveling 1999/125/EC, Commissie, ―the reduction of CO2 emissions from passenger cars‖, 5 februari

1999. 105



Beschikking 2002/358/EG. 108

Bijvoorbeeld: Richtlijn 2002/91 EG, Richtlijn 2003/87/EG. 109

Overweging 2, richtlijn2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling

voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG

van de Raad, 13 oktober 2003. (hierna verkort: richtlijn 87/2003) 110

Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme, p. 81-83. 111

Schreuder, Y., ―the corporate greenhouse, climate change ploicy in a globalizing world‖, Zed books, Londen,

2009, p. 122. 112

International emissions trading association, ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, p.6. 113


Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme, p. 102.




1.2.4.1. EU Emission Trading Scheme

Het EU ETS trad in januari 2005 in werking. Operatoren van grootschalige energiecentrales

en energie-intensieve industrieën worden verplicht om een hoeveelheid emissierechten te

houden en af te geven die overeenstemt met de hoeveelheid emissies die zij uitstoten.115

Het

soort installaties worden vermeld in Bijlage 1 bij de richtlijn en de zes broeikasgassen die

onder de emissiehandel vallen in Bijlage 2. De installaties zijn vallen slechts onder enkele

sectoren: energieactiviteiten, productie en verwerking van ferrometalen, delfstoffenindustrie

en nog enkele vervuilende activiteiten zoals de productie van papier. Vandaag vallen

ongeveer 11500 faciliteiten onder het EU ETS.

Het basisprincipe van de emissiehandel is dat bij overdrachten van een installatie

emissierechten naar een andere lidstaat een daarmee overeenstemmende aanpassing van

de overeenkomstig het Kyoto Protocol toegewezen hoeveelheid plaatsvinden.116

Een

installatie die verplicht is emissierechten af te staan na afloop van de periode, dient over een

emissievergunning te beschikken.een emissierecht is een overeenkomstig de bepalingen van

de richtlijn overdraagbaar recht om, uitsluitend teneinde aan de eisen van deze richtlijn te

voldoen, gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxide-equivalent uit te stoten.117

Elke

persoon kan echter handelen in emissierechten,118

wat aan NGO‘s bijvoorbeeld de

mogelijkheid geeft om emissierechten op te kopen en zo de prijs de hoogte in te jagen.

Er worden verscheidene periodes ingelast voor de invoering van de emissiehandel: een

periode van 2005-2008 en de periode 2008-2012. Het verschil tussen beide periodes is dat er

tijdens de eerste periode minstens 95% van de emissierechten kosteloos werden verdeeld,

terwijl dit bij de tweede periode minstens 90% was.119

Er wordt vanuit het Europees niveau geen totale hoeveelheid emissiegrenzen uitgevaardigd.

Het is de taak van de lidstaten zelf om hun eigen doelstellingen vast te stellen. De Commissie

had voor de start van het opstellen van de richtlijn correct voorspeld dat de toewijzing van de

emissies een van de felst bediscussieerde elementen van de richtlijn zou worden.120

Daarom

werd deze bevoegdheid aan de lidstaten opgedragen. Zij dienen een transparant en objectief

Nationaal toewijzingsplan op te stellen voor iedere handelsperiode waarin de totale

hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die periode toe te

wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze rechten toe te wijzen.

De verantwoordelijkheid voor het administreren van de emissiehandel wordt bij de lidstaten

gelegd. Zij dienen ervoor te zorgen dat exploitanten van de installaties in bijlage 1 over een

vergunning voor broeikasgasemissies beschikken en hun emissies bewaken en rapporteren.121

Deze vergunningen worden door de lidstaat zelf uitgereikt op basis van objectieve criteria.122

Bovendien dienen de lidstaten er voor te zorgen dat de emissierechten kunnen worden

115

Art. 12, 3) richtlijn 87/2003. 116

Overweging 10 richtlijn 87/2003. 117

Art. 3 a) richtlijn 87/2003. 118

Art. 12, 1, a) richtlijn 87/2003. 119

Art. 10 richtlijn 87/2003. 120

Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖, p. 111. 121


Art. 6 richtlijn 87/2003.




verhandeld tussen de personen in de lidstaten en dat de door een bevoegde autoriteit van een

andere lidstaat verleende rechten als geldig worden erkend.123

Ook dienen zij te voorzien in

een sanctieapparaat, bij schendingen van de regels van de richtlijn of de nationale wetgeving.

1.2.4.2. Linking directive

A Het verbinden van verscheidene verhandelbare klimaatinstrumenten

Het verbinden van verscheidene verhandelbare klimaatinstrumenten kan op verschillende

wijzen gebeuren. Een verbinding kan bijvoorbeeld op unilaterale wijze worden gevestigd. Dit

betekent dat de verhandelbare rechten of credits van een bepaald systeem, erkend worden in

een ander systeem en daarin kunnen worden ingebracht en verhandeld. Deze erkenning is

echter niet wederzijds124

. Een verbinding kan echter ook op bilaterale of multilaterale wijze

worden gevestigd en daarbij ontstaat er een wederzijdse erkenning van de in beide systemen

uitgevaardigde rechten en credits en kunnen zij in beide systemen worden verhandeld125

.

Een link tussen twee klimaatinstrumenten wordt meestal op directe wijze gevestigd. Dit

betekent dat zij voortvloeien uit een expliciete beslissing of overeenkomst126

. Aan een directe

verbinding kunnen er verscheidene restricties en voorwaarden worden verbonden. Zo kan de

toegelaten hoeveelheid rechten of credits geïmporteerd uit het ander systeem worden beperkt,

kan er een bepaalde wisselkoers worden ingevoerd of kunnen er gewoon kwalitatieve

voorwaarden aan de erkenning van de vreemde rechten en credits worden verbonden127

. Er

bestaat ook een mogelijkheid dat twee systemen elkaar beïnvloeden zonder dat er sprake is

van een directe link tussen beiden. Dit is mogelijk wanneer beide systemen verbonden zijn

met een derde systeem. Op deze wijze kan de vraag en het aanbod van rechten of credits

binnen het ene systeem gewijzigd worden door ontwikkelingen binnen het andere systeem128

.

Het verbinden van verhandelbare klimaatinstrumenten levert verscheidene voordelen op, maar

houdt ook enkele risico‘s in. Tot de voordelen behoren het verhogen van de liquiditeit van de

markten, het verminderen van risico‘s op machtspositie van bepaalde grote spelers, het

reduceren van de samengestelde kosten om de emissiedoelstellingen te behalen en het

tegemoet komen aan de ―common but differentiated responsibilities‖129

. Er zijn echter ook

behoorlijk grote risico‘s verbonden aan het versmelten van de markten van twee aparte

klimaatinstrumenten. Zo is het zeer waarschijnlijk dat elk systeem een zekere hoeveelheid

―carbon leakage‖heeft en kan het verbinden van beide markten tot gevolg hebben dat de totale

lekkage stijgt130

. Bovendien heeft het verbinden tot gevolg hebben dat de controlerende

overheden een deel van hun controle over hun systeem zullen verliezen131

.

123


International emissions trading association, ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, p.11. 125

Jaffe, J., Stavins, R., ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, International emissions

trading association, November 2007, p.12. (hierna verkort: Jaffe, J., ―IETA report on linking GHG emissions

trading systems‖) 126

Jaffe, J., ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, p.11. 127

Jaffe, J., ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, p.12-13. 128




Jaffe, J., ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖, p.20-21.




B De richtlijn 2004/101/EC

De Europese Commissie heeft door de invoering van richtlijn 2004/101/EC, de zogenaamde

―linking directive‖ de EU ETS aan de flexibele mechanismen van het Kyoto Protocol

verbonden en er zo voor gezorgd dat deze een globale reikwijdte heeft gekregen132

. Deze

richtlijn is rechtstreeks voortgevloeid uit richtlijn 87/2003 waar reeds werd gesteld dat het

verbinden van de Europese emissiehandel met de Kyoto mechanismen, meer in het bijzonder

de CDM- en JI-projecten, vanaf 2005 de kostenefficiëntie van het gehele systeem ten goede

zou komen.133

De richtlijn amendeert de oorspronkelijke richtlijn 87/2003.

Het nieuw ingevoegde artikel 11 a, bepaalt dat de lidstaten aan de exploitanten van de

installaties de mogelijkheid mogen bieden om CER‘s en ERU‘s te gebruiken om aan hun

verplichtingen te voldoen. De lidstaten dienen in hun nationale allocatieplannen te bepalen

hoeveel dergelijke credits er mogen worden gebruikt. Deze hoeveelheid dient in

overeenstemming te zijn met de vereiste uit het Kyoto Protocol dat het gebruik van deze

credits supplementair dient te zijn aan nationale acties. De Commissie heeft deze bepaling

geïnterpreteerd in de zin dat maximaal de helft van de totale reducties die vereist zijn om het

Kyoto-doel te bereiken uit CER‘s en ERU‘s mogen voortvloeien. De CER‘s en ERU‘s

worden door de lidstaat ingeruild voor een emissierecht van die lidstaat. Er bestaan evenwel

enkele beperkingen op deze verbondenheid. Zo worden de CER‘s en ERU‘s die voortkomen

uit nucleaire faciliteiten, bebossingactiviteiten, bodemgebruik en verandering van

bodemgebruik, niet erkend binnen het EU ETS.134

De richtlijn bevat voor het overige vooral technische bepalingen inzake de procedures die

dienen gevolgd te worden. Zo worden de lidstaten verantwoordelijk gesteld voor de controle

of de CDM- en JI-projecten wel in overeenstemming zijn met de vereisten die er op het

internationaal en Europees niveau aan worden gesteld.135

1.2.4.3. Verhouding met de EFTA-lidstaten

Er dient te worden gewezen op de speciale verhouding die er bestaat met de EFTA-landen;

IJsland, Liechtenstein en Noorwegen. Door de oprichting van de overeenkomst inzake de

Europese Economische ruimte, dat op 1 januari 1994 in werking trad, werd er een interne

markt gecreëerd tussen de EU-lidstaten en de EFTA-staten. Bovendien werd er voorzien in

een inclusie van de EU-wetgeving betreffende research and development, sociaal beleid,

milieu en enkele andere beleiden zodat een optimale coöperatie kan worden gegarandeerd. De

EU ETS werd dan ook in het Europese Economische Ruimte-verdrag geïncorporeerd en in

2007 uitgebreid tot de EFTA-staten.136

132

Schreuder, Y., ―the corporate greenhouse, climate change ploicy in a globalizing world‖, Zed books, Londen,

2009, p. 122. 133

Overweging 2, Richtlijn 2004/101/EG, Europees Parlement en de Raad, houdende wijziging van Richtlijn

2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de

Gemeenschap, met betrekking tot de projectgebonden mechanismen van het Protocol van Kyoto, 27 oktober

2004. 134

Art. 11, 3 a) en b) 2003/87/EG. 135

Art. 11 b richtlijn 2003/87/EG. 136

Dit werd gebaseerd op art. 73-75 van the Agreement on the European Economic Area, OJ No L 1, 3.1.1994,

p. 3.




1.2.4.4. Omzetting ETS-richtlijn in de Belgische rechtsorde.

Het Belgisch klimaatbeleid bestaat uit federale en gewestelijke componenten, overeenkomstig

de vigerende bevoegdheidsverdeling.137

Marktgebaseerde instrumenten zijn instrumenten die

milieuvriendelijk gedrag aanmoedigen via marktsignalen, in plaats van expliciete

reguleringen.138

Het gehele klimaatbeleid wordt echter samengebonden in een

samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de drie gewesten: het

Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest

en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende het opstellen, het uitvoeren en het

opvolgen van een Nationaal Klimaatplan, alsook het rapporteren, in het kader van het

Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering en het Protocol van Kyoto,

afgesloten te Brussel op 14 november 2002.139

De omzetting van de richtlijn 2003/87 is een Gewestelijke bevoegdheid. In Vlaanderen werd

deze richtlijn echter op zeer halfslachtige wijze omgezet, waardoor de Commissie

gerechtelijke stappen heeft ondernomen.140

De omzetting is gebeurd door de invoering van

het REG-decreet. In het decreet zijn er 5 grote thema‘s te onderscheiden: De

subsidieprogamma‘s voor verschillende doelgroepen (art. 3 – 15); De

energiebeleidsovereenkomsten en verplichtingen voor bedrijven, niet-commerciële

instellingen en publiekrechtelijk rechtspersonen (art. 16 – 17); De verplichtingen i.v.m.

rationeel energiegebruik voor brandstofleveranciers (art. 18 – 19); De

flexibiliteitsmechanismen (art. 20 – 21);. De oprichting van Autonome Commissies

Energiebeleid Vlaanderen bij de Mina-Raad en de SERV (art. 30 – 34). Voor het bestek van

dit werkstuk zijn vooral de artikelen 20 en 21 van belang: ―Het Vlaamse klimaatbeleid heeft

als uitgangspunt dat in de eerste plaats federale en gewestelijke maatregelen om de

broeikasgasemissies te reduceren worden genomen om aan het Protocol van Kyoto te

voldoen. Daarnaast kunnen ook zogenaamde flexibiliteitsmechanismen worden ingezet om

bijkomende emissierechten te bekomen. Het decreet legt de juridische basis voor de

omzetting in het Vlaamse Gewest van de Europese richtlijn voor het opzetten van een

Europees systeem van emissiehandel met betrekking tot de uitstoot van broeikasgassen. De

Vlaamse regering wordt gemachtigd om de voorwaarden en nadere toepassingsmodaliteiten

voor het inzetten van de projectgebonden mechanismen vast te leggen.‖141

Wat het nationaal allocatieplan betreft, bestaat er een overlapping van de verschillende

bevoegdheden. Het eerste Belgische nationaal toewijzingsplan bestond uit vier luiken: een

Vlaams, Waals, Brussels en een federaal deel. De Europese Commissie heeft dit plan op 20

oktober 2004 onvoorwaardelijk goedgekeurd en op 18 februari 2005 keurde de Vlaamse

regering het Vlaamse deelplan goed. Het tweede Belgisch nationaal toewijzingsplan is van

veel grotere relevantie, omdat het het eerste plan is waarop de Kyoto-verplichtingen van

toepassing zijn. Dit betekent dat België veel minder speelruimte heeft gekregen dan

137


Stavins, R.N., ―Market-Based Environmental Policies: What Can We Learn from U.S. Experience (and

Related Research)?‖, Discussion Paper 03–43, Augustus 2003, p. 1. 139

Wet 14 november 2002 houdende instemming met het Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, het

Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende het opstellen, het

uitvoeren en het opvolgen van een Nationaal Klimaatplan, alsook het rapporteren, in het kader van het

Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering en het Protocol van Kyoto, Belgisch

Staatsblad van 27 juni 2003. 140

Persmededeling Europese Commissie, 19 januari 2005, IP/05/72. 141

De Mulder, J., ―het VER-rapport‖, p. 205.




gedurende de eerste periode van de EU ETS-richtlijn. Het goedgekeurde Vlaamse deelplan als

onderdeel van het Belgische ontwerp-NTP bevat 12 delen met 2 bijlagen. Het door de

Commissie goedgekeurde Belgische allocatieplan is online te raadplegen.142

HOOFDSTUK 1.3. EEN KRITISCHE NOOT BIJ HET HUIDIG

KLIMAATBELEID.

Voorstanders van marktgebaseerde instrumenten beweren dat de klassieke ―command and

control‖ benadering te streng, gefragmenteerd, duur, bureaucratisch, niet transparant en niet-

stimulerend voor innovatie is.143

Marktgebaseerde instrumenten daarentegen bereiken

hetzelfde niveau van emissiereductie, maar doen dit tegen lagere kosten, reduceren

overheidsinterventie, voorzien in prikkels om te investeren in technologische ontwikkelingen

en genereren in sommige gevallen zelfs bijkomende inkomsten voor overheden.144

Er bestaan echter ook veel kritieken op het huidige gebruik van marktmechanismen om

milieuvriendelijk gedrag te stimuleren. Zo blijkt uit onderzoek dat marktliberalisme en

duurzame ontwikkeling niet zomaar verzoenbaar worden door ze in een beleidsinstrument,

zoals de emissiehandel, te gieten. De 2 verschillende doelstellingen, aan de ene kant het

maximaliseren van kostenefficiëntie en aan de andere kant het catalyseren van technologische

ontwikkelingen ten voordele van toekomstige generaties, worden geacht onverenigbaar te

zijn. Marktactoren slagen er niet in om bij hun beslissingsproces inzake technologische

ontwikkelingen de bredere voordelen in rekening te nemen. Doordat de economische

ontwikkeling op lange termijn niet in rekening wordt genomen op de markt, wordt er beweerd

dat deze marktgebaseerde instrumenten veel minder hebben bijgedragen tot een duurzame

ontwikkeling dan gerichtere milieuprogramma‘s.145

Uit recente studies en gebeurtenissen is bovendien gebleken dat de emissiehandel nog niet op

een optimaal niveau opereert en dat het zich gemakkelijk tot fraude leent. Hoewel het

volledige systeem gebaseerd is op de werking van de markt, is door de recente economische

crisis gebleken dat het systeem ongevoelig is voor een verandering in omstandigheden. Op

Europees niveau is door de crisis de CO2-uitstoot uiteraard verminderd, maar blijven de

bedrijven hun emissierechten behouden. Hoewel de waarde van deze rechten zal dalen, schat

men dat het uitstootoverschot binnen de Europese handel tot 3,2 miljard euro aan

bedrijfswinsten zal leiden.146

Dit betekent dat veel bedrijven de klimaathandel als een

winstgenerator beschouwen, zonder dat zij er enige inspanning voor dienen te leveren. Het

grootste gebrek van de EU ETS is dat zij aan elektriciteitcentrales de mogelijkheid biedt om

gratis broeikasgassen uit te stoten, terwijl er wel kosten worden doorgerekend aan de

eindconsumenten.147

Deze praktijk levert de energiesector 30 miljard euro op per jaar.

Ondertussen worden aanpassingen aan de EU ETS wel onderhandeld, maar deze zullen pas

vanaf 2013 kunnen worden ingevoerd. Een andere grote tekortkoming is dat de linking

142

België, ―Belgian National Allocation Plan for CO2-emission allowances 2008-2012‖, september 2006,

(http://www.ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_belgium_final.pdf). 143


Johnson, S.M., ―economics vs equity II: the European experience‖, Washington and Lee law review, Vol. 58,

2001, p. 421. 145

Driesen, D. M.,―sustainable development and market liberalism‘s shotgun wedding: emissions trading under

the Kyoto Protocol‖, 12 mei 2007, ( http://ssrn.com/abstract=986145). 146

Pearson, A., ―The Carbon Rich List: The companies profiting from the EU Emissions Trading Scheme‖,

Sandbag, februari 2010, p.4, (http://www.sandbag.org.uk/files/sandbag.org.uk/carbon_fat_cats_march2010.pdf). 147

Tickell, O., ―Kyoto 2, how to manage the global greenhouse‖, Zed books, London, 2008, p.4.




directive voorziet in een mogelijkheid om de credits uit het Kyoto systeem in te voeren in de

EU ETS-markt en ze als gelijkwaardig als de Europese credits worden behandeld. Dit

ondermijnt de integriteit van de EU emissiegrenzen en verlaagt het algemeen prijsniveau.148

Ook op het internationaal, interstatelijk niveau is al gebleken dat de verdeling van de

emissierechten niet is gebeurd zoals het hoort. Vooral de situatie van Rusland is hierbij nogal

omstreden. Rusland heeft de verplichting om zijn emissies terug te brengen tot het niveau van

1990. Doordat de Russische economie in de jaren 90 volledig in elkaar is gestort heeft dit er

voor gezorgd dat Rusland momenteel nog zodanig veel groeimarge heeft dat zij geen enkele

inspanning dient te leveren en toch nog emissierechten zal kunnen verkopen. Dit heeft

uiteraard niet enkel invloed op Rusland zelf, maar ook op de verplichtingen van andere annex

1-lidstaten die hierdoor wat verwateren.149

148

Tickell, O., ―Kyoto 2, how to manage the global greenhouse‖, Zed books, London, 2008, p.5. 149

Driesen, D. M., ―Free Lunch or Cheap Fix?: The Emissions Trading Idea and the Climate Change

Convention‖, 26 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 1, 1998, p. 60-61.




DEEL 2. HET SECTOREEL KLIMAATBELEID; DE

INTERNATIONALE SCHEEPVAART

HOOFDSTUK 2.1. ALGEMEEN

Wanneer men de internationale scheepvaart in cijfers tracht om te zetten, krijgt men ronduit

hallucinante resultaten: de internationale scheepvaart is een dienstensector die maar liefst 80%

van het volume van de internationale handel voor haar rekening neemt150

wat voor een

jaarlijkse omzet van 1,3 triljoen US$ zorgt.151

Afhankelijk van de gebruikte berekeningswijze,

is zij verantwoordelijk voor 1,8 à 3,5% van de mondiale CO2-emissie. Deze uitstoot blijft,

zowel in absolute als in relatieve cijfers, jaarlijks stijgen.152

Ieder jaar wordt er 350 miljoen

ton olie door de internationale scheepvaart verbruikt153

, wat een totale CO2-emissie van

ongeveer 843 miljoen ton of CO2 tot gevolg heeft.154

Men kan de impact van de internationale scheepvaart op het milieu echter moeilijk alleen

vanuit de hoek van de CO2-emissies, en bij uitbreiding de broeikasgasemissies, benaderen.

Naast de tot de verbeelding sprekende en mediagenieke invloed (denk maar aan olielekken,

illegale lozingen enz.) die de scheepvaart soms op het mariene milieu heeft, dient er ook even

te worden stilgestaan bij de uitstoot van andere schadelijke gassen. Zo stoten vrachtschepen

jaarlijks, naast broeikasgassen, gigantische hoeveelheden NOx en SOx uit.155

Deze hebben, in

tegenstelling tot de broeikasgassen, een afkoelend effect op het klimaat. Wanneer men de

effecten van NOx-,SOx- en broeikasgasemissies optelt, stelt men vast dat de internationale

scheepvaart eigenlijk eerder een afkoelend dan een opwarmend effect op het klimaat heeft.156

Dit resultaat is echter misleidend en betekent dan ook niet dat er geen maatregelen vereist

zijn om de broeikasgasemissies in te perken. Meer dan ooit moet er opgetreden worden tegen

de broeikasgasemissies van de maritieme sector en wel omwille van twee redenen: ten eerste

is de impact van CO2-emissies globaal merkbaar, terwijl de afkoelende effecten van NOx- en

SOx-emissies slechts zeer lokaal zijn.157

Waar CO2 dus een invloed heeft op het klimaat van

de volledige planeet, zullen NOx en SOx enkel een afkoelend effect hebben boven grote

scheepvaartroutes en havens. Bovendien zijn er al diverse maatregelen genomen, en er zullen

er ongetwijfeld nog volgen, om de NOx- en SOx-emissies in te perken158

. Hierdoor zal het

afkoelend effect van de internationale scheepvaart in de nabije toekomst sterk dalen.

150

Oil Companies International Marine Forum (OCIMF), ―Technical evaluation of market-based instruments‖,

MEPC 59/4/17, mei 2009, p. 1. (hierna verkort: OCIMF, MEPC 59/4/17) 151

IMO Secretariat, ―Second IMO GHG Study 2009; Update of the 2000 IMO GHG Study, Final report

covering Phase 1 and Phase 2‖, MEPC 59/INF.10, 9 April 2009, p. 20. (hierna verkort: IMO Secretariaat, MEPC

59/INF.10) 152

CE Delft, Germanischer Lloyd, MARINTEK, Det Norske Veritas ―Greenhouse Gas emissions for Shipping

and implementation Guidance for the Marine fuel sulphur directive‖, Delft, december 2006, pg 181. (hierna

verkort: CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖) 153

De Wilde, H., Kroon, P., ―Cleaner shipping: trade off between air pollution costs and refinery CO2

emissions‖, p. 1, (http://www.ecn.nl/docs/library/report/2008/m08047.pdf). 154

Kageson, P., ―Environmental Impacts of International Transport Making International Transport Pay Its

Climate Bill‖, international transport forum 26-29 mei 2009, Leipzig, p. 3. 155

CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, pg 187. 156



O.a.: Richtlijn 2005/33/EG, Europees Parlement en de Raad

van 6 juli 2005.

tot wijziging van Richtlijn 1999/32/EG wat het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen betreft, PB. L. 22 juli

2005, afl. 159, 59-69.




Hoewel er in het maritieme milieurecht een grote focus ligt op het reguleren van de

scheepvaart, is deze eigenlijk verantwoordelijk voor een behoorlijk klein aandeel van de

mariene vervuiling159

. Het overgrote deel van de vervuiling wordt veroorzaakt door

installaties die zich op het land bevinden, zoals rioleringen en industrieel afval.

Onder internationale scheepvaart dient volgens de definitie van de IPCC 2006 richtlijn , te

worden begrepen; scheepvaart tussen havens van verschillende staten, in tegenstelling tot

nationale scheepvaart. Militaire vaartuigen en vissersschepen vallen buiten de internationale

scheepvaart. Dit betekent dat een schip zowel actief kan zijn in de nationale als in de

internationale scheepvaart.

2.1.1. DE INTERNATIONALE POLITIEKE CONTEXT: ARTIKEL 2.2 KYOTO

PROTOCOL

Het is duidelijk dat sinds het van start gaan van de onderhandelingen rond het UNFCCC, het

internationaal klimaatbeleid geëvolueerd is naar een constant veranderend kluwen van

regelgevingen en instituties. Wanneer dit geheel in aanraking komt met de sector van de

scheepvaart en bij uitbreiding de gehele internationale transportsector, dat zelf ook

gekenmerkt wordt door een veelheid aan regelgevingen, ontstaat er een reële kans dat

interacties en tegenstrijdigheden onafwendbaar worden160

. Dit kan zowel plaatsvinden op het

internationale als op het regionale of zelfs nationale niveau. Vooral op het Europeesrechtelijke

niveau, met zijn vaak zeer dwingende en strikte reguleringen, zijn dergelijke interacties haast

onvermijdelijk. Het is dan ook opvallend dat het Kyoto Protocol, in artikel 2.2. de

verantwoordelijkheid voor het bereiken van emissiereducties van de internationale lucht- en

scheepvaart afschuift op respectievelijk het ICAO en IMO. Hoewel materiële

tegenstrijdigheden onmogelijk zijn (zie infra) valt het niet te ontkennen dat het institutionele

kluwen hierdoor op significante wijze werd uitgebreid, terwijl geen van beide organisaties op

het moment van opstellen, eigenlijk geplaatst waren om een milieuregulering uit te werken

nog over de vereiste expertise beschikten. Hun primaire doelstellingen bestaan namelijk uit

het promoten en optimaliseren van de internationale lucht- en scheepvaart161

.

De IMO heeft slechts als nevendoelstelling het aansporen tot een algemene adaptatie van de

beste uitvoeringsstandaarden in zaken betreffende maritieme veiligheid, efficiënte navigatie

en het voorkomen en beheersen van zeevervuiling162

heeft. Dit laatste werd echter altijd min

of meer beperkt gehouden tot de types vervuiling die een rechtstreekse invloed op het mariene

milieu hebben. MARPOL 1973/78, het maritieme milieu-instrument bij uitstek, had lange tijd

enkel vervuiling door olievlekken, afval- en rioleringproblemen bij schepen en andere,

vergelijkbare problemen als onderwerp. Het was pas vlak voor de COP in Kyoto, in

september 1997, dat het MARPOL-verdrag een annex toegewezen kreeg dat over

luchtvervuiling handelt163

. Het is duidelijk dat de IMO in 1997, in vergelijking met de COP,

159

Clingan, T. A., ―The law of the sea; ocean law and policy‖, Austin & Winfield, 1994, p. 466. 160

Oberthür, S., ―interactions climate change regime with IMO, ICAO and EU, p. 1. 161

Art. 44 Convention on International Civil Aviation, Chicago, 7 December 1944 (hierna verkort: ICAO-

conventie) en art. 1 Convention on the International Maritime Organization, corrected by resolution A.371 (X) of

9 November 1977, 6 maart 1948, Geneve (hierna verkort: IMO-conventie). 162

Art. 1.a IMO-conventie. 163

Annex VI to the International Convention for the prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by

the Protocol of 1978 relating thereto, ―Regulations for the prevention of air pollution from ships‖, MP/CONF.

3/34. (hierna verkort: Annex VI MARPOL 73/78-verdrag)




niet over dezelfde knowhow, omkadering en welwillendheid beschikte om een degelijk beleid

over broeikasgasemissies op poten te zetten.

De reden waarom men toch is overgegaan tot een overdracht van bevoegdheid aan het IMO is

tweeledig; Naast een nijpend gebrek aan betrouwbare informatie over de maritieme sector,

was de beslissing vooral politiek geïnspireerd.164

De onderhandelingen rond een

emissiereductie voor de internationale transportsector zaten bij de aanloop naar het Kyoto

protocol volledig in het slop. Hoewel alle partijen van het UNFCCC het er over eens waren

dat er actie diende te worden ondernomen, waren ze niet in staat effectieve maatregelen te

nemen. Daarom heeft men gezocht naar manieren om het probleem op een politiek

verantwoorde manier van de tafel te schuiven en is men zo bij het IMO en ICAO aanbeland .

Dit heeft uiteraard tot gevolg dat de emissies van schepen en vliegtuigen geen deel uitmaken

van de nationale emissies en dus niet onderworpen zijn aan enige vorm van emissiereductie

uit het Kyoto protocol.

Zowel het IMO als het ICAO reageerden behoorlijk afwachtend en aarzelend op de verzoeken

van de UNFCCC. De initiatieven van het IMO worden in afdeling 2.1.3 besproken. In 2001

heeft het ICAO, aan het Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP),

opgedragen om concrete voorstellen op te maken en advies te geven aan de COP165

. Dit

initiatief heeft echter allesbehalve tot noemenswaardige resultaten geleid. Dit is naast de

teruggetrokkenheid van het ICAO zelf, vooral te wijten aan het feit dat er geen sprake is van

een werkelijke coördinatie tussen de organisatie en de UNFCCC, wat uiteraard niet

bevorderlijk is wanneer men een politieke strategie tracht op te stellen die complementair met

het klimaatbeleid dient te zijn. Het stilzitten van het ICAO heeft ertoe geleid dat de EU op

unilaterale wijze is overgegaan tot het nemen van maatregelen inzake de uitstoot van

broeikasgassen in de luchtvaart (zie hoofdstuk 2.4). Ondanks het feit dat het tij langzaamaan

aan het keren is, blijft de internationale transportsector grotendeels ongereglementeerd wat

broeikasgasemissies betreft.

Wat de scheepvaartsector betreft, zitten alle onderhandelingen op het internationaal niveau

duidelijk in een impasse en dit zowel binnen het IMO als binnen het UNFCCC-kader. Het ziet

er dan ook naar uit dat er nood is aan een staat of groep staten die een voortrekkersrol zullen

spelen en unilaterale maatregelen aannemen. Zoals ook gebeurd is bij andere

onderhandelingen, is het zeer waarschijnlijk dat de EU deze taak op zich zal nemen.

2.1.2. ALGEMEEN INSTITUTIONEEL OVERZICHT

Het internationaal maritiem recht wordt langs twee min of meer zelfstandige sporen

ontwikkeld; enerzijds op verdragrechtelijke wijze onder de auspiciën van de VN en anderzijds

binnen het IMO. Er bestaat enige interactie tussen deze twee sporen.

2.1.2.1. Het verdragrechtelijke spoor: UNCLOS

De verdragrechtelijke weg wordt vooral gedomineerd door UNCLOS-verdrag van 1982, dat

in 1994 in werking trad. Het vormt haast een constitutionele basis voor het maritiem recht en

164

Holmgren, K., Belhaj, M., Gode, J., Särnholm, E., Zetterberg, L., Åhman, M.,‖Greenhouse Gas emissions

trading for the transport sector‖, IVL, B1703, december 2006, p. 8. 165

General Assembly Resolution A33-7, ―Consolidated Statement of Continuing Policies and Practices Related

to Environmental Protection.‖, appendix H.




dankzij de ―package deal‖-benadering werden veel problematische onderwerpen opgelost,

waar dit in het verleden onmogelijk was gebleken.166

Veel van de algemene principes die van

toepassing zijn op het maritieme klimaatbeleid kunnen in dit verdrag worden teruggevonden.

Een van de belangrijkste voorbeelden hiervan is het recht van onschuldige doorvaart, een

gewoonterechtelijke regel opgenomen in het UNCLOS-verdrag167

, die de kuststaten verplicht

de onschuldige doorvaart niet te belemmeren168

. De doorvaart is onschuldig voor zover zij

voor de kuststaat geen gevaar oplevert voor de openbare orde, de vrede of de veiligheid.

2.1.2.2. Het institutionele spoor: het IMO

Het IMO is een internationale, technische organisatie, opgericht binnen het kader van de VN.

Het werd in 1948 gevestigd als orgaan ter bevordering van de internationale standaarden

inzake de veiligheid binnen de internationale scheepvaart.169

Nog voor de conventie in 1958

in werking trad werd het IMO al een bijkomende taak opgelegd: in 1954 werd een

internationale conventie inzake vervuiling door schepen opgesteld en de verantwoordelijkheid

voor het promoten en controleren van de implementatie hiervan werd aan het IMO

toegekend.170

Het IMO is een zeer gezaghebbend instituut binnen het internationaal recht.

Sinds haar oprichting is het ledenaantal gestegen tot 168 staten en enkele geassocieerde leden

die meer dan 90 procent van de handelsvloot ter wereld vertegenwoordigen171

. De drie

belangrijkste verdragen van het IMO, namelijk SOLAS, MARPOL en STCW zijn

respectievelijk door 158, 147 en 151 staten geratificeerd. Er werden al meer dan 50 verdragen

en protocols en meer dan 800 aanbevelingen en richtlijnen aangenomen.

Bovendien verplicht het ―no more favourable treatment‖-principe de havenstaten die tevens

lid zijn van de IMO-conventies om de regels hieruit ook toe te passen op schepen varend

onder een vreemde vlag, waardoor zij een nog bredere geldingskracht verwerven. Dit valt te

verklaren doordat de IMO-instrumenten vaak een zeer hoge inwerkingtredingsdrempel

hebben. Zo wordt er gegarandeerd dat de reguleringen de meningen van de meerderheid van

de maritieme staten reflecteren. In de ogen van de internationale gemeenschap is het dan ook

zo dat staten die deze instrumenten niet implementeren, de algemene internationale

standaarden trachten te ontwijken. Indien men de reguleringen niet van toepassing verklaart

op de vlagstaten voor wie de regulering niet geldt, verdwijnt het level-playing field tussen alle

schepen en wordt een de doelstelling van de regulering grotendeels ondergraven.172

Het

principe is terug te vinden in tal van IMO-reguleringen, waaronder het MARPOL-verdrag.173

166

Barnes, R.., Freestone, D., Ong, D. M. (eds) ―The law of the sea, progress and prospects‖, Oxford University

Press, Oxford, 2006, p.1. 167

Art. 17-24 United Nations Convention on the Law of the Sea, U.N. Doc. A/Conf.62/22 (1982), 10 december

1982. (hierna verkort: UNCLOS-verdrag) 168

Art. 21(4) and 52(1) UNCLOS-verdrag. 169

Voor meer informatie betreffende het IMO zie: www.imo.org. 170

IMO, ―IMO, what it is?‖, p. 1 (verkrijgbaar op: www.imo.org). 171

IMO secretariaat, ―implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International

Maritime Organization; Study by the Secretariat of the International Maritime Organization (IMO)‖,

LEG/MISC.6, 10 September 2008, p. 12. (hierna verkort: IMO secretariaat, ―implications of UNCLOS for the

IMO‖) 172

Secretariat of the Pacific Community, ―No more favourable treatment concept‖

,(http://home.spc.int/Maritime/documents/Technical%20tid-bits%202.pdf). 173

Art. 5(4), International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the

Protocol of 1978 relating thereto, Londen, 2 november 1973. (hierna verkort: MARPOL 73/78–verdrag)




Het IMO bestaat uit verscheidene organen. De bekendste zijn the Assembly en the Council.

Alle lidstaten en geassocieerde leden zijn automatisch lid van eerstgenoemde. The Assembly

komt om de twee jaar samen en heeft als voornaamste taken het uitstippelen van IMO‘s

strategie en het aannemen van de aanbevelingen en richtlijnen. Deze documenten hebben op

zich geen bindende juridische kracht, maar worden vaak door regeringen geïmplementeerd in

hun nationale wetgeving. The Council bestaat uit vertegenwoordigers van 32 lidstaten die

door the Assembly werden verkozen en ageert voornamelijk als interim-regering voor the

Assembly.

Het overgrote merendeel van het IMO haar werk wordt echter verricht door de 5 comités en

de talloze subcomités. Iedere lidstaat kan op gelijkwaardige wijze deelnemen aan de

werkzaamheden binnen deze comités. Zij worden in hun werkzaamheden ook bijgestaan door

intergouvernementele en niet-gouvernementele organisaties zonder stemrecht. De 5 comités

zijn: the Maritime Safety Committee, the Legal Committee, the Technical Co-operation

Committee, the Facilitation Committee en the Marine Environment Protection Committee

(MEPC). Deze laatste werd opgericht in 1973 en is verantwoordelijk voor het coördineren van

alle activiteiten die het IMO opstart inzake preventie en controle van vervuiling van het

mariene milieu door de scheepvaart.174

De preventie van luchtvervuiling door schepen valt

hier bijgevolg in principe niet onder, maar na het Kyoto Protocol werd dit toch impliciet aan

dit comité toegewezen. Het IMO bevat verder ook nog een secretariaat dat geleid wordt door

een Secretaris-Generaal.

Afhankelijk van het soort juridisch instrument wordt een andere methode voor de

totstandbrenging ervan gevolgd. Zowel verdragen als de overige instrumenten worden

ontwikkeld door de comités. De procedure voor het opstellen van een nieuw verdrag is zeer

omslachtig. Een verdragvoorstel kan in een van de 6 officiële organen van het IMO door een

van de lidstaten gelanceerd worden. Normaalgezien gebeurt dit in een van de vier comités,

aangezien deze frequenter samenkomen dan the Assembly of the Council.175

In geval van een

klimaatverdrag zou dit comité uiteraard het MEPC zijn. Vervolgens wordt het voorstel,

wanneer een unanieme goedkeuring werd bereikt binnen het comité, doorgestuurd naar the

Council of waar gepast naar the Assembly.176

Wanneer deze organen het licht op groen zetten,

zal het voorstel worden teruggezonden naar het bevoegde comité dat het voorstel grondig

bestudeerd en een voorlopige versie van het verdrag opstelt. Het comité beschikt ook over een

mogelijkheid om het voorstel door te sturen naar een gespecialiseerd subcomité. De

voorlopige verdragsversie wordt gerapporteerd aan the Council en the Assembly, waarna deze

een conferentie organiseren. Op deze conferentie worden alle lidstaten van het IMO, van de

VN en van de gespecialiseerde agentschappen van de VN, uitgenodigd. Er wordt aan alle

staten en bepaalde organisaties de mogelijkheid geboden om opmerkingen bij dit

ontwerpverdrag te maken. Deze worden vervolgens op de conferentie zelf in acht genomen en

eventuele aanpassingen aan het ontwerpverdrag worden ingevoerd. Het verdrag wordt op de

conferentie met minstens een meerderheid van de stemmen goedgekeurd, waarna het

gedurende een periode van meestal 12 maanden voor ondertekening wordt opengesteld.177

Andere instrumenten, zoals richtlijnen en aanbevelingen, worden echter aangenomen door het

IMO-Assembly, het MEPC of het MSC. Aangezien deze documenten geen bindende kracht

174



Art. 39 IMO-convention. 177

Art. 57 IMO-convention.




hebben is er geen ratificatie vereist. De lidstaten van het UNCLOS-verdrag dienen deze

instrumenten echter veelal te volgen, aangezien het UNCLOS-verdrag zeer veel verwijzingen

naar de maatregelen genomen door het IMO bevat. Bovendien kunnen deze instrumenten op

ieder moment worden geïmplementeerd in een nationaal rechtssysteem, waardoor zij ook van

toepassing worden op vreemde schepen.178

De staten worden door het IMO begeleid om zowel de verdragen als de andere instrumenten

te implementeren. Opmerkelijk is dat de technische bijstand die aan de Staten, vooral

ontwikkelingslanden, voor de implementatie van verdragen wordt verleend, niet wordt

gefinancierd door het IMO zelf, maar wel door andere VN-organen, zoals het UNEP.179

2.1.2.3. De verhouding van het IMO en UNCLOS;

Het IMO wordt in het UNCLOS-verdrag slechts een maal bij naam genoemd.180

Dit betekent

echter niet dat er weinig raakvlakken zijn tussen het UNCLOS-verdrag en het IMO. Het

UNCLOS-verdrag is in essentie en ―paraplu‖-verdrag, dat vooral bepalingen van een zeer

algemene aard bevat. De implementatie van deze bepalingen wordt gegarandeerd doordat zij

worden opgenomen in specifiekere verdragen of doordat de uitwerking van deze bepalingen

wordt opgedragen aan andere instanties. In het UNCLOS-verdrag wordt er dan ook

regelmatig verwezen naar de regelgeving van de competente internationale organisatie in

relatie met het aannemen van internationale scheepvaartregels en –standaarden wat betreft

veiligheid, efficiëntie en vervuiling.181

Aangezien het IMO op dit vlak een mondiaal mandaat

als gespecialiseerd agentschap binnen de VN heeft, zullen de UNCLOS-lidstaten vaak

verplicht zijn om ook de IMO-regelingen te volgen, zelfs wanneer zij hiervan geen lidstaat

zijn.

Er dient wel een onderscheid te worden gemaakt tussen de resoluties die worden aangenomen

door the Assembly, het MEPC en het MSC en de verdragen ontstaan binnen het kader van het

IMO. Wat de eerste categorie documenten betreft worden de documenten normaalgezien bij

consensus aangenomen en reflecteren bijgevolg een algemene eensgezindheid tussen de IMO-

lidstaten. Van de UNCLOS-lidstaten wordt verwacht dat zij zich conform deze regels en

standaarden gedragen182

. Aangezien het hier haast altijd gaat om een gedetailleerde

uitwerking van algemenere bepalingen en deze documenten geen bindende kracht hebben,

bestaat er slechts een zeer geringe kans dat er een conflict ontstaat tussen deze resoluties en

het UNCLOS-verdrag. Het officiële standpunt van het IMO omtrent deze wisselwerking luidt

als volgt: ―terwijl UNCLOS de kenmerken en reikwijdte van concepten als jurisdictie van

vlag-, kust- en havenstaten definieert, specificeren de IMO-instrumenten hoe deze jurisdictie

kan worden uitgewerkt in overeenstemming met de veiligheid- en anti-

vervuilingreguleringen.‖183

.

Ook wat de IMO-verdragen betreft bestaat er een algemene verplichting voor de UNCLOS-

lidstaten om zich conform deze verdragen te gedragen. Toch wordt de toepassing van deze

178

IMO secretariaat, ―implications of UNCLOS for the IMO‖, p. 10. 179

IMO, ―IMO, what it is?‖, p. 19, (www.imo.org). 180

Art. 2, annex VIII UNCLOS-verdrag. 181



Secretariaat IMO, ―Implications of the entry into force of the United Nations Convention on the Law of the

Sea for the International Maritime Organisation‖, IMO Doc LEG/MISC/2, 1996, p.7.




IMO-verdragen geleid door twee artikelen van het UNCLOS-verdrag: Artikel 311(2) en 237

UNCLOS. Artikel 311(2) voorziet in de regel dat het UNCLOS-verdrag de verplichtingen van

de lidstaten die uit andere verdragen voortvloeien niet zullen wijzigen op voorwaarde dat deze

verenigbaar zijn met de basisprincipes van het verdrag. Artikel 237 UNCLOS heeft specifiek

betrekking op de verdragen met betrekkin tot het mariene milieu. Paragraaf 1 bepaalt dat het

UNCLOS-verdrag reeds bestaande milieuverdragen niet wijzigt en verdragen die worden

opgesteld in overeenstemming met de algemene principes van het UNCLOS-verdrag toelaat.

Paragraaf 2 bepaalt dat de uitvoering van dergelijke verdragen dient te gebeuren in

overeenstemming met de algemene beginselen van het UNCLOS-verdrag.

Dit heeft uiteraard tot gevolg dat indien er op het niveau van het IMO een internationaal

klimaatverdrag wordt ontwikkeld, zowel alle IMO-lidstaten als alle UNCLOS-lidstaten hier

dit verdrag zullen toepassen.

2.1.3. REEDS GENOMEN MILIEUMAATREGELEN IN DE MARITIEME SECTOR

Het algemeen milieubeleid van de internationale scheepvaart is behoorlijk grondig

gereguleerd. Het UNCLOS-verdrag voorziet in de mogelijkheid voor staten om via een

competente organisatie of conferentie mondiale of regionale regels , standaarden en

aanbevolen praktijken en procedures ter preventie, reductie en controle van maritieme

vervuiling op te stellen.184

Onder competente organisaties dienen in het geval van het

klimaatbeleid het UNFCCC en het IMO te worden verstaan.185

Het allereerste IMO-verdrag inzake vervuiling door schepen was de conventie over

olievervuiling uit 1954186

. Na het ―Torrey canyon‖-incident werden amendementen aan dit

verdrag toegevoegd en werden nog enkele nieuwe verdragen opgesteld. Toch groeide de nood

aan een nieuw, overkoepelend rechtsinstrument inzake mariene vervuiling. In 1973 werd dan

ook ―the international convention for the prevention of the pollution from ships‖ of het

MARPOL 73-verdrag opgesteld. Nog voor de inwerkingtreding ervan werd er in 1978 een

nieuw protocol aan het verdrag toegevoegd. Dit protocol absorbeert eigenlijk het

oorspronkelijke verdrag uit 1973, vandaar de huidige benaming MARPOL 73/78-verdrag. Dit

verdrag trad in oktober 1983 in werking en tot op heden is het veruit het belangrijkste

internationaalrechtelijke instrument inzake vervuiling door de scheepvaart.

2.1.3.1. Emissiereductiemaatregelen binnen het IMO-kader.

Sinds het einde van de jaren 80 is het IMO beginnen werken aan de preventie van

luchtvervuiling door de schepen in de internationale handel. Deze taak werd grotendeels

toevertrouwd aan het MEPC. De eerste fase van dit reguleringsproces spitste zich toe op het

reduceren van ozonafbrekende stoffen.187

Dit gebeurde onder andere door het aannemen van

strikte NOx- en SOx-limieten188

. De laatste jaren is de focus echter verschoven naar de

broeikasgassen en hun schadelijke effecten op het klimaat.

184

Art. 207-212 UNCLOS-verdrag. 185



IMO, ―IMO, what it is?‖, p. 4, (verkrijgbaar op: www.imo.org). 187

IMO, ―Main events in IMO work on limitation and reduction‖, November 2008, p. 2. 188

Regulations 13-14 Annex VI MARPOL 73/78-verdrag.




A Annex VI MARPOL verdrag

Het officiële startschot voor de strijd tegen de klimaatwijziging was de MARPOL-conventie

van 1997, die werd gehouden naar aanleiding van resolutie A. 719(17)189

. In deze resolutie

werd aan het MEPC gevraagd om juridisch bindende maatregelen om de luchtvervuiling van

schepen te reduceren te ontwikkelen. Dit gebeurde door het toevoegen van een nieuwe annex

aan het MARPOL 73/78-verdrag. Op 26 september 1997 heeft de conferentie van de partijen

bij het MARPOL-verdrag deze annex VI aangenomen. Deze annex trad op 19 mei 2005 in

werking.

Binnen annex VI wordt er een onderscheid in verplichtingen gemaakt naargelang de grootte

van een schip. Zo worden schepen met een brutotonnage (GT, Gross Tonnage) van 400 ton

die zich begeven naar, komen van of varen onder de vlag van een staat die de annex heeft

geratificeerd, verplicht om een International Air Pollution Prevention Certificate (IAPP

certificaat) bij te houden190

. Dit certificaat bevestigd de naleving van Annex VI MARPOL-

verdrag en wordt uitgereikt door de vlagstaat na een controle191

. Het kan te allen tijde door de

hanvenstaatautoriteiten worden opgevraagd192

. Deze schepen worden bovendien verplicht om

een zogenaamde Bunker Delivery Note (BDN) (zie infra) bij te houden.193

Veruit de interessantste provisies van annex VI zijn te vinden in regulations 12-18. Regulation

12, 13 en 14 hebben respectievelijk betrekking op ozonafbrekende substanties van

koelinstallaties, NOx van dieselmotoren en SOx van de schepen zelf. Voor de SOx werden er

naast een algemene limiet van 4.5% zwavel in de olie, ook twee SOx Emission Control Areas

(SECA‘s) opgericht waar een limiet van 1.5% geldt.194

Deze SECA‘s bevinden zich in de

Baltische zee en de regio van het Kanaal en de Noordzee. Regulation 15 voorziet in een

regeling waar lidstaten die het uitstoten van vluchtige organische stoffen in hun havens willen

beperken, aan dienen te voldoen. Regulation 16 voorziet dat, op een uitzondering na195

, alle

verbranding aan boord van een schip in een speciale verbrandingsoven dienen te gebeuren196

.

Regulation 17 verplicht iedere lidstaat om in bepaalde havenfaciliteiten voor schepen, zoals

een opvangmogelijkheid van ozonafbrekende stoffen, te voorzien.

Regulation 18 voorziet in een regeling inzake de oliekwaliteit voor schepen. Er worden enkele

vereisten gesteld aan de olie die aan schepen wordt geleverd. Zo mag deze geen anorganische

zuren bevatten. Er werden enkele richtlijnen opgesteld inzake de toepassing van deze regeling

opgesteld.197

Belangrijk aan deze regeling is echter dat het houden van een BDN voor

schepen boven de 400 GT verplicht wordt gesteld.198

Alle olie die aan boord wordt geleverd

en verbrand wordt hier in opgenomen. Bovendien bevatten deze BDN‘s nog zeer veel

189

Resolution A. 719(17) Assembly, ―prevention from air pollution of ships‖, 6 november 1991. 190

Regulation 5, regulation 8 en appendix 1 Annex VI MARPOL 73/78-verdrag. 191

Det Norske Veritas ―Regulations for the prevention of Air pollution from ships, technical and operational

implications‖, 21 februari 2005, p. 1. 192

Marinetalk, ―Air Pollution Prevention‖, (http://www.marinetalk.com/articles-marine-companies/art/Air-

Pollution-Prevention-LLO013113204IN.html). 193

Regulation 18 (3) en appendix V Annex VI MARPOL 73/78-verdrag . 194

Regulation 14 (3) en (4) (a) Annex VI MARPOL 73/78-verdrag. 195

Regulation 16 (5) Annex VI MARPOL 73/78-verdrag. 196

Regulation 16 (1) Annex VI MARPOL 73/78-verdrag. 197

Resolutie MEPC. 96(47) MEPC―guidelines for the sampling of fuel for determination of compliance with

annex VI of MARPOL 73/78‖, 8 maart 2002, vervangen door resolutie MEPC.182(59) MEPC ―2009 guidelines

for the sampling of fuel oil for determination of compliance with the revised MARPOL annex VI‖, 17 juli 2009. 198

Regulation 18, (3) Annex VI MARPOL 73/78-verdrag.




specifieke informatie betreffende de plaats waar en de datum wanneer de olie werd

ingeslagen, de kwaliteit, de hoeveelheid, de contactgegevens van de leverancier, enz.. Dit

schenkt ons uiteraard een schat aan informatie, die naar de toekomst toe zeker een belangrijke

rol zou kunnen spelen. Het is namelijk niet ondenkbaar dat wanneer men een reductiesysteem

inzake broeikasgassen wil gaan uitwerken, men deze BDN‘s als referentie- en controlepunt

zal kunnen gebruiken. Zij geven namelijk een zeer getrouw beeld van de hoeveelheden olie

een schip verbruikt.

Er wordt ook aan de lidstaten een niet onbelangrijke verplichting opgelegd door regulation 18,

(7). Zij dienen een register met daarin alle lokale brandstofleveranciers bij te houden en

moeten actie ondernemen wanneer blijkt dat een leverancier niet voldoet aan zijn

verplichtingen om olie te leveren die in overeenstemming is met de vereisten van regulation

14 en 18 van annex VI MARPOL-verdrag. Ook dienen de havenstaatinstanties de lidstaat van

de leverancier te waarschuwen, wanneer bij een controle olie blijkt dat de brandstof niet in

overeenstemming met deze vereisten is.199

Annex VI van het MARPOL-verdrag werd voor het laatst gewijzigd op MEPC 58, maar de

wijzigingen zullen niet in werking treden voor 1 juli 2010.200

B De IMO-studies betreffende de broeikaseffecten van de scheepvaart

In 1997 richtte de Diplomatic Conference on Air Pollution, in resolutie 8, handelend over de

CO2-emissies van schepen, een verzoek voor studie naar de broeikasgasemissies van de

internationale scheepvaart tot het MEPC.201

Daarnaast werden in deze resolutie de

grondslagen gelegd voor een samenwerking met het secretariaat van het UNFCCC, werd een

bevolen en kreeg het MEPC het mandaat om verscheidene reductiestrategieën te onderzoeken,

toegewezen. Uiteindelijk heeft dit alles geleid tot het opstellen van Annex VI bij het

MARPOL-verdrag, dat een regulering betreffende de preventie van luchtvervuiling door

schepen bevat202

.

De studie van het IMO werd op MEPC 45, in juni 2000, voorgesteld en gepubliceerd als

document MEPC 45/8. De onderzoekscentra die de studie hadden opgesteld erkenden dat de

scheepvaart de meest energie-efficiënte transportwijze is, maar dat er nog heel wat

mogelijkheden voor CO2-reductie bestonden. Zowel enkele operationele als enkele

technische maatregelen werden als effectief erkend. Er werd evenwel ook op gewezen dat een

stijgende vraag naar de diensten uit de scheepvaart en een steeds snellere en uitgebreidere

dienstverlening, de effectiviteit van deze maatregelen gemakkelijk kunnen ondermijnen203

.

De studie bleek al snel gedateerd te zijn. Een serieuze revisie drong zich op en op MEPC 55

en 56 werden de funderingen voor deze herziening gelegd.204

Deze nieuwe studie zou een

199

Regulation 18, (8), (f) annex VI MARPOL-verdrag. 200

Resolution MEPC.176(58), ―Amendments to the annex of the Protocol of 1997 to amend the international

Convention for the prevention of pollution from ships 1973, as modified by the protocol of 1978 relating thereto

, MEPC 58/23/Add.1., 10 October 2008. 201

Wasserstein, T., Yamin, F., ―Greenhouse Gas Emissions from Ships - The Feasibility of Controlling

Emissions from Marine Bunker Fuels‖, concluding workshop for the project to enhance policy-making capacity

under the Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol, Londen, 17-18 maart 1999. 202

IMO Secretariaat, MEPC 59/INF.10, p. 1. 203


IMO Secretariaat, MEPC 59/INF.10, p. 8.




drieledige doelstelling hebben; men trachtte een overzicht van de toenmalige en toekomstige

uitstoot van de scheepvaart te verschaffen, de verschillende technische en beleidsopties te

evalueren en de invloed op het klimaat van de scheepvaartemissies vast te stellen. Het

toepassingsgebied van de studie bleef echter beperkt tot de internationale scheepvaart.

Wat de samenwerking tussen het MEPC en het UNFCCC betreft, werd er voortgebouwd op

de relaties die het IMO heeft opgebouwd met het secretariaat van het UNFCCC. Deze

samenwerking ging van start in 1994, met de inwerkingtreding van het UNFCCC. Na 1997

werd deze relatie verder uitgediept en is er een constante uitwisseling van relevante informatie

tussen het MEPC en de SBSTA, via het secretariaat van het IMO.205

Het heeft echter nog tot

2002 geduurd vooraleer het MEPC een speciale correspondentiegroep, met als taak het

voorbereiden van een algemene IMO-strategie over broeikasgasemissiereducties, had

opgericht.

C Resolutie A.963(23) en haar gevolgen

Voorts heeft het IMO Assembly in 2003 resolutie A.963(23) aangenomen over de IMO

praktijk en beleid in verband met de reductie van broeikasgasemissies van schepen. Daarin

werd het mandaat van de MEPC bevestigd en werd zij aangemaand om een specifieke

emissiebasislijn voor schepen vast te leggen, een methode voor de berekening van de

broeikasefficiëntie van een schip te ontwikkelen, richtlijnen voor de indexering van de

uitstoot, op basis waarvan de broeikasefficiëntie wordt berekend, op te stellen en de reeds

bestaande technische, operationele en marktgebaseerde oplossingen te evalueren.206

Verder

werd er ook aan het MEPC gevraagd om de methodologische aspecten van de rapportering

van de broeikasgasemissies in rekening te houden, om een werkingsplan inclusief tijdlimieten

te ontwikkelen en om een constante follow-up van de IMO-praktijken gerelateerd aan de

reductie van broeikasgassen te organiseren.207

Aan het IMO secretariaat werd gevraagd om de

samenwerking met het UNFCCC en het ICAO in stand te houden.208

In juli 2005 heeft men op de MEPC 53 de interim richtlijnen voor het vrijwillig indexeren van

CO2-emissies van schepen goedgekeurd.209

Hiermee wordt een algemene methode aangereikt

aan scheepseigenaars en –operatoren om hun CO2-emissies te indexeren en evalueren.

Aangezien de CO2-emissies rechtstreeks verband houden met de consumptie van olie, is dit

project ook interessant voor de scheepseigenaars zelf, aangezien hen hiermee de mogelijkheid

wordt geboden hun energie-efficiëntie te berekenen. Honderden schepen hebben uiteindelijk

deelgenomen aan dit project en in juli 2007 op MEPC 56 werd er beslist dat er nood was aan

een centrale database die alle resultaten zou bevatten en mogelijkheid tot vergelijking en

verdere studie zou toelaten. De gegevensbank maakt deel uit IMO haar Global Integrated Ship

Information System (GISIS) en wordt beheerd door het IMO secretariaat en de nationale

maritieme administraties van de lidstaten210

. De verzameling van deze gegevens heeft

205


resolutie A.963(23) van het IMO Assembly, ―IMO Policies and practices related to the reduction of

greenhouse gas emissions from ships‖, A 23/Res.963, 4 Maart 2004, p. 2-3. (hierna verkort: resolutie A.

963(23)) 207

resolutie A.963(23), p. 3. 208

resolutie A.963(23), p.3. 209

IMO, interim guidelines for voluntary ship CO2 emission indexing for use in trials, MEPC/Circ. 471, 29 juli

2005. 210

IMO, ―Global Integrated Shipping Information System, disclaimer‖,

(http://gisis.imo.org/Public/Shared/Public/Disclaimer.aspx).




ondertussen al enkele opmerkelijke resultaten inzake operationele efficiëntie van schepen

opgeleverd211

.

Er werd ook gehoor gegeven aan de oproep van resolutie A.963(23) om een werkingsplan

inclusief tijdlimieten op te stellen. In oktober 2006 heeft MEPC 55 het ―Work plan to identify

and develop the mechanisms needed to achieve the limitation or reduction of CO2 emissions

from international shipping‖ goedgekeurd.212

Hierin wordt een oproep gelanceerd naar alle

lidstaten om actief deel te nemen aan dit proces. Ondertussen werd dit werkplan al wat

aangepast en uitgebreid op MEPC 59 door een verbetering van de voormelde CO2-

indexeringsmethodes, het vastleggen van emissiebasislijnen en een bespreking van de

verscheidene technische, operationele en marktgebaseerde methodes voor de reductie van

CO2-emissies.

Het heeft tot april 2008 geduurd voordat er op MEPC 57 werd erkend dat er nood was aan

enkele fundamentele principes waarop toekomstige debatten en maatregelen rond de emissie

van broeikasgasemissies dienen te worden gesteund. Op dat het toekomstige IMO-

werkzaamheden coherent en allesomvattend zouden zijn dienen volgende negen principes

altijd te worden gerespecteerd:213

Het regulatoire kader dient: 1. effectief te zijn in het

bijdragen aan de reductie van broeikasgassen; 2. bindend en op alle vlagstaten in gelijke mate

van toepassing te zijn, zodat ontduiking vermeden wordt; 3. kostenefficiënt te zijn; 4. zo veel

als mogelijk een competitieverstoring te vermijden of verminderen; 5. Gebaseerd te zijn op

duurzame milieuontwikkeling zonder de wereldhandel en economische groei te beperken; 6.

Benaderd te worden op basis van het doel dat men wil bereiken, zonder specifieke methodes

voor te schrijven; 7. Ondersteunend te zijn in het promoten en mogelijk maken van technische

innovaties, onderzoek en ontwikkeling voor de volledige scheepvaartsector; 8.

Toonaangevende technologieën op het vlak van energie-efficiëntie te promoten; 9. Praktisch,

transparant, fraudevrij en gemakkelijk te beheren zijn. Het tweede principe heeft voor de

nodige opschudding gezorgd (zie afdeling 2.1.4) en veel delegaties hebben specifieke

reservaties ten aanzien van deze bepaling uitgedrukt.214

Ondanks deze hevige protesten,

hoofdzakelijk van ontwikkelingslanden, worden deze principes in talloze documenten, ook

afkomstig van ontwikkelingslanden, gepubliceerd op MEPC 59215

en MEPC 60216

bevestigd.

Men kan dan ook aannemen dat deze vandaag algemeen aanvaard worden als de officiële

richtlijnen inzake het opstellen van een sectoreel klimaatbeleid. Vooral de milieu-effectiviteit

en de kostenefficiëntie staan tegenwoordig centraal bij het beoordelen van de opportumiteit

van een beleidsmaatregel.217

D MEPC 59: een nieuwe wind?

Hoewel er op MEPC 59 geen bindende beslissingen werden genomen, hebben deze

conferentie en de daarop volgende MEPC 60 het klimaatdebat binnen de scheepvaart weer

nieuwe adem ingeblazen. Het is duidelijk dat er langzaamaan enige progressie wordt gemaakt

211


IMO ―MEPC 55 outcome‖, (http://www.imo.org/environment/mainframe.asp?topic_id=233). 213

Denemarken, Marshall Eilanden, BIMCO, ICS, INTERCARGO, INTERTANKO and OCIMF, ―Future IMO

regulation regarding green house gas emissions from international shipping‖, MEPC 57/4/2, 21 december 2008. 214

IMO, ―Main events in IMO work on limitation and reduction‖, November 2008, p.5. 215

Bijvoorbeeld: MEPC 59/4/17, MEPC 59/4/16, MEPC 59/4/24. 216

Bijvoorbeeld: MEPC 60/4/22, MEPC 60/4/8. 217

Faber, J., ―Climate policy instruments for shipping‖, presentatie op Multi-year Expert Meeting On Transport

and Trade Facilitation: Maritime Transport and the Climate Change Challenge, 16-18 February 2009.




richting het opstellen van een samenhangend klimaatbeleid voor de sector, waarbij de

marktgebaseerde instrumenten een centrale rol zullen spelen. Het blijft echter zeer

twijfelachtig of de door de EU opgelegde deadline van 2011 zal behaald worden (zie afdeling

2.2.2).

Op basis van resolutie A.963(23) werd een comité samengesteld dat de mogelijke

maatregelen ter reductie diende te identificeren, ontwikkelen en evalueren.218

Hoewel de

mogelijke technische maatregelen ter reductie van de emissies veel verder geëvolueerd zijn

dan de beleidsmaatregelen, werd er erkend dat deze geen afdoend resultaat kunnen garanderen

waardoor er een grote nood bestaat aan de ontwikkeling van een degelijk klimaatbeleid.219

Marktgebaseerde instrumenten dienen de absolute kern te vormen van dit beleid220

en deze

dienen te voldoen aan twee voorwaarden221

: Eerst en vooral dienen deze een emissiereductie

te garanderen, daarenboven dienen zij de betrokkenen voldoende stimulansen te geven om te

investeren in efficiënte technologieën en operationele maatregelen. Dit stemt overeen met de

9 principes van het MEPC 57. Bovendien zijn maatregelen die inkomsten genereren die

kunnen worden geïnvesteerd in klimaatgerelateerde projecten te verkiezen boven de overige

instrumenten.

Enkele voorstellen over marktgebaseerde instrumenten werden door het comité in overweging

genomen222

. Zij worden in het volgende hoofdstuk uitgebreid besproken. Deze concepten

bevinden zich momenteel nog in de puur theoretische fase en er werd dan ook een oproep aan

alle lidstaten gelanceerd om deze verder uit te werken.223

Hoewel er duidelijk eensgezindheid bestond over het feit dat IMO de drijvende kracht achter

deze initiatieven dient te zijn,224

werd er op gewezen dat de besprekingen binnen de UNFCCC

over de scheepvaart niet zomaar van tafel mogen worden geveegd.225

Men dient daarentegen

een gecoördineerd beleid na te streven, waarbij de raakvlakken tussen beide sporen,

bijvoorbeeld gemeenschappelijke fondsen, op een coherente wijze worden gedirigeerd en de

maritieme beleidsinstrumenten worden voortgebouwd op de ervaringen opgedaan binnen de

UNFCCC, denk maar aan CDM of JI.226

Voorts valt het vooral op dat er op MEPC 59 geen enkele concrete maatregel werd genomen

en dat alle essentiële beslissingen werden verschoven naar de MEPC 60 van maart 2010. De

delegaties hebben hun verantwoordelijkheid willen ontwijken door te beweren dat halfslachtig

lapwerk uit den boze is en dat het klimaatbeleid een robuust instrument dient te worden dat tot

2050 in werking moet blijven.227

Daarenboven beweerde men dat men niet voor de COP 15

van Kopenhagen wou beginnen met het opstellen van nieuwe beleidsmaatregelen.228

Dit zijn

218

Maritime Environment Protection Committee, ―Report of the Marine Environment Protection Committee on

its fifty-ninth session‖, MEPC 59/24, 27 juli 2009, par. 4.91 (hierna verkort: MEPC, MEPC 59/24). 219

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.92. 220

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.106. 221

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.93. 222

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.101-4.105. 223

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.122. 224

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.107. 225

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.120. 226

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.120. 227

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.124 228

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.126




uiteraard allemaal drogredenen, wat door de teleurstellende resultaten van het MEPC 60

wordt bevestigd.

De grootste prestatie die men op de MEPC 60 heeft bereikt is het mandatoir maken van de

Energy Efficiency Design Index (EEDI) en het Ship Energy Efficiency Management Plan

(SEEMP). Hier wordt in hoofdstuk 2.3 dieper op ingegaan. Er kan er hier wel op gewezen

worden dat veel delegaties bezwaar tegen deze beslissing hebben aangetekend en dat de

effectieve uitwerking van de maatregel en het bepalen van het toepassingsgebied wordt

doorgeschoven naar MEPC 61 en 62.229

In navolging van deze plannen heeft men zich

voorgenomen om op MEPC 61 een algemene emissiegrens voor de gehele sector vast te

leggen.

Na een intensief debat werd op MEPC 60 de route om tot het invoeren van marktgebaseerde

beleidsinstrumenten te komen verder uitgetekend. Alle voorstellen ingediend door lidstaten en

belanghebbende organisaties zullen in de toekomst door een beperkte groep experts worden

onderzocht. Deze ―Expert Group‖ bestaat uit een beperkt aantal gedelegeerden van de

lidstaten, rekening houdend met een eerlijke geografische representatie.230

Het is duidelijk dat er binnen het IMO wel enige goodwill bestaat om in de nabije toekomst

een effectief allesomvattend klimaatbeleid op poten te zetten. Het blijft echter behoorlijk

twijfelachtig of men er in zal slagen de vele praktische en juridische obstakels (zie afdeling

2.1.4) te overwinnen. De EU baart zich hier ernstige zorgen over en is dan ook overgegaan tot

het maken van enkele eenzijdige verklaringen.

2.1.3.2. EU-maatregelen

De EU is zeer begaan met de scheepvaart. In november 2002 werd er een algemene strategie

betreffende het reduceren van emissies voorgesteld.231

Deze had een dubbel voorwerp: de

emissies die leiden tot klimaatverandering en de emissies die leiden tot luchtvervuiling sensu

stricto. Voorlopig zijn er alleen op vlak van deze laatste bindende maatregelen genomen. Zo

trad er in augustus 2006, slechts enkele maanden na de inwerkingtreding van annex VI, een

richtlijn betreffende de toegelaten hoeveelheid zwavel in scheepsbrandstof, in werking232

.

In 2008 werd een rapport uitgevaardigd dat de leidraad voor het Europese maritieme

transportbeleid tot 2018 moet worden.233

Opvallend hierin is de nadruk die gelegd wordt op

twee algemene doelstellingen: 1. Het vermogen van de maritieme transportsector om

kostenefficiënte diensten aangepast aan nood aan de duurzame economische groei van de EU

en andere economieën, aan te bieden. 2. Het concurrentievermogen van de Europese

229

Lloyds register, ―IMO MEPC 60; Lloyds register on the sixtieth session of IMO Maritime Enviroment

Protection Committee‖, 2 april 2010, p. 10. 230



Communicatie Commissie aan het Europees Parlement en de Raad ―A European Union strategy to reduce

atmospheric emissions from seagoing ships‖ COM/2002/0595 final Volume I, 20 november 2002. 232

Richtlijn 2005/33/EG van het Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn 1999/32/EG wat het

zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen betreft, 6 juli 2005. 233

Communicatie van de Commissie aan het Europees Parlement,de Raad, het Europees economisch en sociaal

comité en het comité der regionen, ―Strategic goals and recommendations for the EU‘s maritime transport policy

until 2018‖ Brussel, COM(2009) 8,

(http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0008:FIN:EN:pdf).




maritieme sector op lange termijn, zodat zij kan groeien en werkgelegenheid creëert. De EU is

van mening dat dit hand in hand dient te gaan met een milieuvriendelijke werkwijze. Net

zoals alle sectoren van de economie dient de internationale scheepvaart ook een inspanning te

leveren voor het bereiken van emissiereducties.234

De EU heeft ook reeds een eenzijdige verklaring afgelegd waarbij zij een deadline aan de

werkzaamheden binnen het IMO en de UNFCCC heeft opgelegd (zie hoofdstuk 2.2).

2.1.4. SPECIFIEKE UITDAGINGEN EN STRUIKELBLOKKEN VAN DE

MARITIEME SECTOR

2.1.4.1. Het jurisdictieprobleem

A De vlagstaat

de vlagstaatjurisdictie is de grootste bron van maritiem recht.235

Iedere staat is verplicht te

garanderen dat ieder schip dat onder haar vlag vaart voldoet aan de internationale regels en

standaarden.236

Het grootste juridische probleem in de scheepvaart wordt gecreëerd door de mogelijke

discrepantie tussen de vlagstaat van een schip en de staat waar de werkelijke belangen van dat

schip liggen. Hierdoor ontsnappen schepen vaak aan de jurisdictie van de staat waarmee zij

het nauwst verbonden is. Meer nog dan in gelijk welke andere sector, is het voor de

internationale scheepvaart van cruciaal belang dat een mondiale deelname aan het

milieubeleid wordt nagestreefd. De operationele en eigendomstructuur omhelst bovendien

vaak verscheidene staten, waardoor er een grote nood aan internationale maatregelen bestaat.

Het is geen eenvoudige klus om het werkelijke domicilie van een schip te vinden aangezien er

naast de nationale registratie talloze eigendomstructuren bestaan die de werkelijke

belanghebbenden soms verbergen237

. Dit wordt zeer duidelijk wanneer men enkele gegevens

die de UNCTAD in de loop der jaren heeft verzameld via Lloyd‘s register met elkaar gaat

vergelijkt: de top tien van grootste nationale scheepsregisters, die 69% van het totale tonnage

bevatten, is haast een volledig andere lijst als de top tien van landen waar de werkelijk

controlerende eigenaars zich bevinden. In 2007 was het aantal schepen die onder een vreemde

vlag waren geregistreerd opgelopen tot 66,35% van het totale aantal. De 15 grootste

handelsstaten ter wereld beheersen 65% van de totale internationale handel, terwijl slechts

19% van alle schepen in deze staten geregistreerd zijn238

. Dit staat in sterk contrast met de

staten die grote scheepsregisters hebben, die, op Griekenland na, noch enige

eigendomscontrole over de schepen hebben noch noemenswaardige handelsstaten zijn.

234

Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG

teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te

breiden, 23 april 2009. 235

Becker, R., ―MARPOL 73/78; an overview in international environmental enforcement‖, Georgetown

international environmental law review, 1998, p. 631. 236

Art. 217 (1) UNCLOS-verdrag. 237


UNCTAD, ―Top fifteen trading nations, with respective fleet and ownership profiles‖, 2008.




Hoe valt dergelijke onevenwichtigheid te verklaren? De grootste scheepsregisters ter wereld

worden over het algemeen gekenmerkt door lakse administratieve procedures en

toelatingsvoorwaarden, gunstige taxatieregimes, goedkope arbeidskrachten en billijke

financieringsvoorwaarden. Bovendien is het internationaal maritiem recht niet rechtstreeks

van toepassing op schepen, maar enkel op staten. Het is de vlaggenstaat die in eigen wetten en

reguleringen voor de schepen voorziet.

Er is wel enige nuancering geboden: de vlaggenstaat is onder internationaal recht

verantwoordelijk voor de overeenstemming van haar regelen met de internationale standaard

van zodra het schip zich in internationale en vreemde wateren bevindt en voor de afdwinging

van deze regelen.239

Het IMO heeft ondertussen al een subcomité voor de afdwinging van

vlagstaatjurisdictie opgericht.240

Men hoopt hiermee een effectievere implementatie van IMO-

instrumenten te bereiken door het creëren van forum waar individuele overheden kunnen

worden gevraagd de vooruitgang van implementatie en afdwinging van IMO-instrumenten te

verduidelijken.241

Aangezien het IMO ondertussen al 50 conventies en protocols, die door

zeer veel landen werden geratificeerd, heeft uitgevaardigd zijn schepen wel onderhevig aan

verscheidene regels242

. Bovendien kan een IMO-regulering door de toepassing van het ―no

more favourable treatment‖-principe worden van toepassing verklaard op ieder schip in de

territoriale wateren, zolang het recht van onschuldige doorvaart niet wordt verstoord. Van

zodra een IMO-regel in werking is getreden zal het worden aanschouwd als een internationaal

aanvaarde regel en door de toepassing van het ―no more favourable treatment‖-principe, zal

de regel in de praktijk een haast universele toepassing krijgen, waardoor de vlag van een schip

haast irrelevant wordt.

Uiteraard heeft dit alles tot gevolg dat het ten zeerste aangeraden een algemene participatie

van staten na te streven voor het opstellen van een klimaatbeleid. Een schip kan namelijk op

enkele uren tijd in een andere staat worden geregistreerd, waardoor de kans bestaat dat de

maatregel niet meer op haar kan worden toegepast en deze laatste bijzonder veel van haar

effectiviteit dient in te boeten.

B De havenstaat

De jurisdictie van een havenstaat beperkt zich over het algemeen tot het verwittigen van de

vlagstaat bij niet-nakoming van verplichtingen door een van haar schepen243

en tot

havenstaatcontrole. Havenstaatcontrole is de bevoegdheid van instanties van een staat om een

schip dat onder een vreemde vlag vaart te enteren, te inspecteren en waar nodig vast te

houden, wanneer dat schip zich in haar haven bevindt244

. Gemiddeld 1 op 4 schepen wordt

gecontroleerd.245

Veel internationale verdragen voorzien in dergelijke bevoegdheid, de

239

Art. 217 UNCLOS-verdrag. 240

Sub-Committee on Flag State Implementation (FSI) (www.imo.org). 241

X., ―IMO Nations Agree to Set Up New Unit to Improve Enforcement of Conventions‖, Int‘l env‘t current

rep,. (BNA) 23 september 1992, p. 601. 242




J. Hare, ―port state control: strong medicine to cure a sick industry‖, Georgia journal of international and

comparative law, vol. 26, zomer 1997, P. 571. 245

Faber, J., Boon, B., Berk, M., den Elzen, M., Olivier, J., Lee, D. ―Aviation and maritime transport in a post

2012 climate policy regime‖, Delft, December 2006, p. 79.




meesten van hen opgesteld binnen het IMO246

. Ook het MARPOL-verdrag 73/78, inzake de

preventie van vervuiling door schepen geeft deze bevoegdheid aan de havenstaten, om te

controleren of het schip zich van enige vervuilende substanties heeft ontlast, in strijd met de

bepalingen van het verdrag247

.

Deze havenstaatjurisdictie is zeer belangrijk geworden met het oog op de afdwinging van

internationale milieustandaarden. Het aanhouden van een schip is namelijk de primaire

verdedigingstechniek tegen schepen die niet aan de internationale standaarden voldoen248

. De

jurisdictie van havenstaten kan dan ook een tegengewicht bieden aan vlagstaten die inferieure

standaarden opleggen. Dit is een bevoegdheid die afgeleid wordt uit de soevereine jurisdictie

over de territoriale wateren van een havenstaat. Dit betekent dan ook dat men een staat niet

vanuit de internationale gemeenschap kan verplichten om deze bevoegdheid uit te oefenen,

zonder dat deze staat zichzelf hiertoe heeft verplicht door het ondertekenen van een verdrag.

De bevoegdheid van de havenstaten werden door de eerste internationale verdragen die hierin

voorzagen beperkt tot schepen die varen onder de vlag van een staat die deze verdragen had

ondertekend249

. Deze verdragen vormden echter een basis voor bredere

inspectiebevoegdheden, waardoor tegenwoordig voorzien wordt in inspectiebevoegdheden die

op ieder schip kunnen worden toegepast. Zo voorziet het MARPOL 73/78-verdrag in enkele

algemene rechtsgronden die uiteindelijk tot een ―no more favourable treatment‖ van het

verdrag hebben geleid: Artikel 3 (1) (b) bepaald dat de conventie van toepassing is op

schepen die niet onder een vlag van een lidstaat varen, maar zich onder de jurisdictie van een

lidstaat bevinden. Artikel 4 (2) bepaalt dat iedere overtreding van het verdrag binnen de

jurisdictie van een lidstaat verboden is en gesanctioneerd dient te worden. Artikel 5 (2) juncto

artikel 5(4) voorzien dan weer in een bevoegdheid voor de inspectie-instanties van

havenstaten waarbij niet langer gedifferentieerd wordt tussen lidstaten en niet-lidstaten van

het verdrag. Dit gaat echter gepaard met de algemene verplichting die op havenstaten rust te

verzekeren dat een schip hun haven niet verlaat vooraleer deze kan aantonen dat zij zich op

zee kan begeven zonder een onredelijke bedreiging voor het milieu te vormen250

. Dit is een

bepaling die de inspecties tot een absoluut noodzakelijk minimum tracht te herleiden, terwijl

er toepassing wordt gemaakt van het ―no more favourable treatment‖-principe251

. Ook Annex

VI voorziet in een gelijkaardige rechtsgrond voor de aanhouding van een schip wanneer de

scheepscrew duidelijk de maatregelen inzake preventie van luchtvervuiling niet respecteert252

.

C De kuststaat

de kuststaatjurisdictie maakt het mogelijk voor een staat om vaartuigen die zich in haar

territoriale wateren bevinden te verplichten zichzelf te identificeren, hun vaarroute bekend te

maken en alle informatie te verschaffen die noodzakelijk is om vast te stellen of er enige

246

Deseombre, E.R.,―flagging standards: globalization and environmental, safety and labour regulations at sea‖,

MIT press, 2006, p.87. 247

Article 6.2 MARPOL 73/78 - verdrag. 248

Deseombre, E.R., ―flagging standards: globalization and environmental, safety and labour regulations at sea‖,

MIT press, 2006, p.87. 249

Deseombre, E.R., ―flagging standards: globalization and environmental, safety and labour regulations at sea‖,

MIT press, 2006, p.87. 250

Art. 5(2) MARPOL 73/78 –verdrag. 251

Art. 5(4) MARPOL73/78 –verdrag. 252

Regulation 10 (1) en (2) annex VI MARPOL 73/78-verdrag.




schending van een norm heeft plaatsgevonden.253

De kuststaat mag handelen op het vlak van

regels die verband houden met recht van onschuldige doorvaart254

, in het bijzonder diegene

inzake de veiligheid van navigatie en de regelingen inzake het maritiem verkeer255

. De

opname van IMO-instrumenten in de nationale wetgeving geeft kuststaten het recht om van

schepen die zich in onschuldige doorvaart bevinden te eisen dat zij zich gedragen in

overeenstemming met deze regelen. Dit kan ook wanneer de vlagstaat geen lid is van de

relevante instrumenten.256

IMO-instrumenten voorzien zelf nooit in een regeling inzake de jurisdictie van kuststaten.257

Deze aangelegenheid wordt uitsluitend geregeld door het UNCLOS-verdrag, dat voorziet in

een afdwingingskader voor IMO-instrumenten zoals het MARPOL-verdrag. Het UNCLOS-

verdrag voorziet bovendien in een beperkte mogelijkheid om deze jurisdictie ui te breiden van

de territoriale wateren tot de exclusief economische zone.258

D Conclusie

Hoewel de vlagstaatjurisdictie de effectiviteit van internationale overeenkomsten gemakkelijk

kan ondermijnen, wordt dit probleem behoorlijk goed opgevangen door de zeer uitgebreide

bevoegdheden die de lidstaten van deze overeenkomsten uit hun havenstaatjurisdictie putten.

Wanneer een gezaghebbend instituut, zoals het IMO, een regulering opstelt, blijkt in de

praktijk dat de toepassing ervan haast mondiaal is. Daarenboven zijn het vaak de havenstaten

waar de belangrijkste handelsstromen liggen, die lid zijn van milieuverdragen. Uiteraard blijft

er een risico op evasief gedrag bestaan bij de niet-globale implementatie van instrumenten,

maar dit lijkt mij slechts ernstig wanneer er geopteerd zou worden voor een regionale

maatregel.

2.1.4.2. De interpretatie van artikel 2.2 Kyoto protocol

Het vlagstaatprobleem ligt in het verlengde van de discussie die reeds lange tijd wordt

gevoerd rond de interpretatie van artikel 2.2 Kyoto protocol. Reeds geruime tijd worden de

meeste voorstellen inzake emissiereducties door enkele belangrijke niet-annex 1 staten, zoals

China, India en Saoedi-Arabië, tegengehouden259

. Hierdoor richt het IMO zich dan ook de

laatste tijd vooral op de technische aspecten van de emissiereductie. Dit blijkt uit de strategie

die op MEPC 52 werd voorgesteld en het intensieve werk dat reeds inzake de indexering van

emissies werd verricht, bevestigd dit.260

Uiteraard is dit een probleem dat zich niet voordoet

op het Europees niveau aangezien de Europese staten allemaal annex 1-lidstaten zijn en er dus

geen sprake is van ―common but differentiated responsibilities‖ binnen Europa.

253



Art. 21 (1) UNCLOS-verdrag. 255

Art. 21 (1) (a) UNCLOS-verdrag. 256




Faber, J., B. Boon, M. Berk, M. den Elzen, J. Olivier, D. Lee, ―scientific assessment and policy analysis:

Aviation and maritime transport in a post 2012 climate policy regime‖, CE report 06.7153.59, april 2007, p. 76.

(hierna verkort: Faber, J., ―CE report april 2007‖) 260

Faber, J., ―CE report april 2007‖, p. 76.




Door de invoeging van het artikel heeft het IMO een specifiek mandaat gekregen, maar er

bestaat onenigheid over de manier waarop dit mandaat dient te worden ingevuld. Veel landen,

voornamelijk de G77, zijn van mening dat dit specifiek mandaat dient te worden gezien

binnen het UNFCCC-kader en er dus rekening dient te worden gehouden met het ―common

but differentiated‖- principe van de Rio declaration en artikel 3.1 UNFCCC.261

Dit houdt in

dat er enkel bindende maatregelen voor de annex 1-landen kunnen worden opgesteld, terwijl

de overige landen zich slechts op vrijwillige basis aan de hieruit voortvloeiende

verplichtingen onderwerpen. De niet-annex 1-landen vinden een juridische grondslag voor

deze redenering in de verwoording van artikel 2.2. Daarin wordt namelijk enkel aan de annex

1-landen de verplichting opgelegd om binnen het kader van het IMO een reductie van

broeikasemissies te bereiken. Bovendien is het een feit dat deze staten geen verplichtingen

onder het Kyoto Protocol hebben gekregen omdat aan hen de kans wou worden geboden om

hun economie ten volle te kunnen ontwikkelen.262

Het valt niet te ontkennen dat de

transportsector hier inherent deel van uitmaakt.

De annex 1-landen vrezen dat hun vloten door dergelijke interpretatie massaal zullen slinken

ten voordele van de overige staten en de effectiviteit van de maatregelen grotendeels zou

worden ondergraven. Bovendien is al 3/4 van alle handelsschepen ter wereld geregistreerd in

niet-annex 1 landen. De annex 1 landen zijn dan ook van mening dat dergelijke invulling in

strijd is met het algemeen mandaat van het IMO dat mondiaal is en geleid wordt door het ―no

more favourable treatment‖- principe. Maatregelen dienen te worden toegepast op elk schip,

onafhankelijk van haar vlagstaat. Zij beroepen zich op het mandaat dat het IMO werd

toevertrouwd met betrekking tot de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van het

milieu.263

Dit mandaat vindt haar oorsprong in de IMO conventie en het UNCLOS-verdrag,

niet in artikel 2.2 Kyoto protocol. Het IMO heeft bovendien nog nooit volgens een

gedifferentieerde aanpak gewerkt, ook niet wanneer zij zaken behandeld die onder het

internationaal milieurecht vallen. Ook de Secretaris-Generaal is aanhanger van deze

interpretatie: Hij is van mening dat het IMO door haar globaal mandaat en lidmaatschap

ideaal geplaatst is om dit universele probleem op te lossen binnen haar normale

competentie.264

Uiteindelijk heeft de IMO‘s subdivision for Legal Affairs dit juridisch twistpunt onderzocht

en er in 2008 een rapport over geschreven.265

Oorspronkelijk was men van plan dit rapport

voor te stellen op MEPC 58, maar vanwege tijdsdruk is men er daar niet in geslaagd een

overeenkomst te bereiken, waardoor dit twistpunt werd doorgeschoven naar MEPC 59.266

De

subdivision for Legal Affairs meent dat de artikel 2.2 Kyoto protocol niet restrictief dient te

worden geïnterpreteerd en dat elke maatregel die door het IMO wordt genomen van

toepassing is op alle lidstaten. De redenering hiervoor gaat als volgt: Er is geen strijdigheid

tussen de maatregelen die het IMO neemt en het UNFCCC mogelijk aangezien zij een ander

materieel toepassingsgebied hebben. Het Kyoto Protocol dient te worden geïnterpreteerd als

een overeenkomst die enkele algemene doelstellingen vooropstelt, maar daardoor geen

specifieke maatregelen voor specifieke rechtsgebieden uitsluit. Artikel 2.2 dient dan ook te

261


Faber, J., ―CE report april 2007‖, p. 77. 263



IMO secretariat, ―Legal Aspects of the Organization‘s Work on Greenhouse Gas Emissions in the Context of

the Kyoto Protocol‖, MEPC 58/4/20, 1 augustus 2008. 266

IMO, ―Main events in IMO work on limitation and reduction‖, November 2008, p. 5.




worden gezien als een erkenning dat het IMO een geschikter forum is voor het opstellen van

een beleid, doordat zij een allesomvattende oplossing voor het probleem kan opleveren. Dit is

dan natuurlijk onderhevig aan de regels van het IMO zelf en wordt op geen enkele wijze door

het UNFCCC beperkt. Er wordt bovendien verwezen naar de complexiteit van de

scheepvaartsector, het universeel mandaat van het IMO en het feit dat de effectiviteit van

maatregelen gemakkelijk kan worden ondergraven, om te argumenteren dat een milieuregel

van het IMO dient te worden toegepast op alle schepen onafhankelijk van hun vlag.

Aangezien het slechts een rapport, opgesteld binnen het IMO, betreft heeft het geen enkele

bindende kracht op de partijen en het merendeel van de ontwikkelingslanden houdt er dan ook

nog altijd een afwijkende mening op na. Dit wordt onder andere geïllustreerd door het feit dat

enkele staten op de laatste COP in Kopenhagen halsstarrig hebben geweigerd om de

voorstellen inzake een nieuwe bewoording voor het artikel 2.2 Kyoto Protocol goed te keuren.

Ook het feit dat onder andere China en Brazilië op de MEPC 57 specifieke reservaties hebben

geformuleerd bij enkele voorgestelde principes inzake bindende verbintenissen voor alle

IMO-lidstaten, wijst erop dat het geen gemakkelijke taak zal zijn om dit meningsverschil te

overbruggen. Ook op MEPC 59 bleef de discussie rond de ―common but differentiated

responsibilities‖ de onderhandelingen lam leggen, doordat de niet-annex 1 landen beweren dat

uniforme regels een te grote administratieve last op hun schouders zou leggen.267

Enkele auteurs beweren dat deze onenigheid eventueel zou kunnen worden opgelost door het

invoeren van een zogenaamde ―Multi Stage approach‖. Dit is een op regels gebaseerde

benadering die een zekere differentiatie in de verplichtingen van verscheidene staten toelaat.

Vanaf dat een staat aan bepaalde criteria voldoet wordt hij overgeheveld naar een andere

groep staten waar zwaardere verplichtingen gelden. Zo wordt gegarandeerd dat landen die

zich in gelijkaardige economische, ecologische en ontwikkelingsomstandigheden bevinden,

vergelijkbare verplichtingen hebben.268

Dit verschilt van de huidige UNFCCC-aanpak waarbij

een min of meer arbitraire breuk werd geschept tussen de annex 1-landen en de overige staten.

Deze aanpak is verouderd en wordt vaak afgedaan als concurrentieverstorend.269

De ―Multi Stage approach‖ lijkt mij niet aangepast te zijn aan de economische realiteit van de

scheepvaartsector, aangezien deze een volledig onafhankelijke markt naast de werkelijke

economie van een land vormt. Naar mijn mening is de beste oplossing dat alle maatregelen

uniform worden toegepast op de mondiale vloot, waarna de fondsen die hieruit voortvloeien

deels worden gebruikt om de administratieve kosten van de ontwikkelingslanden te dekken en

te investeren in emissiereducerende projecten in deze staten. Op deze wijze wordt zowel

tegemoet gekomen aan de ―no more favourable treatment‖ benadering van het IMO als aan de

―common but differentiated responsibilities‖. Ook het CLIA (Cruise Line International

association) is deze mening toegedaan.270

Het enige probleem waar bij het toepassen van een mondiaal uniforme maatregel zeer

moeilijk aan kan worden tegemoet gekomen, is het feit dat de kosten die dergelijke regeling

267

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.108. 268

Berk, M., Den Elzen, M., ―options for differentiation of future commitments in climate policy: how to realise

timely participation to meet stringent climate goals?‖, Climate policy 2001, p. 465-480. 269


Cruise Lines International Association (CLIA), ―Consideration of adoption of three principles for market-

based instruments‖, MEPC 59/4/32, 8 mei 2009.




voor de sector met zich meebrengen zullen worden doorgerekend naar de consument.271

Proportioneel gezien zijn het uiteraard de consumenten in de ontwikkelingslanden die hier het

meeste nadeel van zullen ondervinden. De enige wijze waarop dit kan worden opgelost is

door te differentiëren op basis van het soort vracht of het soort schip (zie afdeling 2.3.4).

2.1.4.3. Het tweesporenbeleid

Door de invoering van artikel 2.2 Kyoto Protocol, heeft het klimaatbeleid van de

scheepvaartsector een min of meer schizofreen karakter gekregen. Op internationaal niveau

worden momenteel twee sporen gevolgd die amper met elkaar in contact staan, hoewel een

degelijke samenwerking tussen beide kampen voor de totstandkoming van een degelijk beleid

onontbeerlijk is.272

Het algemeen beleid en specifieke maatregelen worden besproken op het

IMO-niveau, terwijl de toekenning van emissies binnen de SBSTA wordt onderhandeld.

Wanneer er binnen het IMO geopteerd wordt voor een emissiehandel, zal de nood aan

coördinatie nog meer groeien.273

Het is namelijk de bedoeling dat dit systeem op lange

termijn aan de emissiehandel binnen het Kyoto Protocol en andere systemen wordt

gekoppeld.274

Voor dit project zullen het IMO en de UNFCCC gezamenlijk enkele regels

moeten opstellen.275

.

Er werd reeds op beperkte wijze tegemoet gekomen aan deze nood voor meer coördinatie. Dit

gebeurt hoofdzakelijk door het uitwisselen van informatie tussen het IMO en de UNFCCC,

het aanwezig zijn op elkaars conferenties en het doorsturen van belangrijke beslissingen. Zo

zou er in principe een soort wederzijdse controle kunnen ontstaan tussen beide organisaties. In

werkelijkheid is het echter zo dat er maar een zeer beperkte hoeveelheid informatie wordt

uitgewisseld waarop er zo goed als geen feedback van beide instellingen volgt.276

Noorwegen heeft echter een evenwichtig taakverdelingsvoorstel gedaan tijdens de

onderhandelingen in het AWG-LCA in de aanloop naar de top van Kopenhagen.277

Volgens

Noorwegen dient het beleid van het IMO niet te worden gescheiden van de toekomstige

bindende maatregelen die in het UNFCCC-kader zullen worden genomen, omwille van 2

redenen: de emissies van schepen maken inherent deel uit van de totale antropogene emissies

en de mogelijkheden die het IMO zal hebben om een degelijk beleid uit te bouwen zullen

groter zijn wanneer haar emissiegrenzen overeen stemmen met de algemene grenzen van de

UNFCCC. Daarom werd een oproep gelanceerd aan de COP15 om een algemene

emissiegrens voor de internationale scheepvaart vast te stellen, terwijl er aan het IMO werd

gevraagd om een degelijk beleid op basis van deze grenzen op te stellen. Zoals ondertussen al

bekend is, is men er op de COP15 helaas niet in geslaagd dergelijke emissiegrens vast te

stellen, waardoor de toekomst van het IMO-beleid nog steeds onduidelijk is.

271

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.108. 272






Noorwegen, ―AWG-LCA: Emissions of GHG from international maritime transport post 2012‖,

(http://unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/norway_finance.pdf).




2.1.4.4. Een gebrek aan informatie

Anders dan in de luchtvaart, is er in de scheepvaartsector een nijpend gebrek aan

betrouwbare informatie betreffende de uitstoot van broeikasgassen278

. Het opstellen van de

indexeringsmaatregelen binnen het IMO en het oprichten van een databank binnen GISIS,

vormen wel een eerste stap in de goede richting.

Er dient opgemerkt te worden dat het verzamelen van gegevens inzake de uitstoot van

schepen, slechts een eerste stap is in een zeer lang en moeizaam proces. Een kwantificatie van

emissies is op zich namelijk niet voldoende om de effecten van de scheepvaart op het milieu

te bepalen. Er dient bijgevolg een zekere effectberekening te gebeuren. Er bestaat een ketting

van gebeurtenissen tussen de emissies van broeikasgassen en de effectieve schade die deze

aanrichten. Uiteraard is het voor het opstellen van een degelijk beleid veel relevanter te weten

wat nu precies de schade of impact is die deze emissies aanrichten, dan de nietszeggende

emissiehoeveelheden. Het probleem is echter dat de berekening van deze schade haast

onmogelijk wordt gemaakt door een stijgende onzekerheid in de berekeningen naarmate men

deze ketting verder volgt.279

Voor de gassen die onder het Kyoto protocol vallen heeft men

een metrisch stelsel opgesteld om de klimaatimpact van de emissies te berekenen. De impact

wordt uitgedrukt in ―Global Warming Potential‖ (GWP). Uit wetenschappelijk onderzoek is

echter gebleken dat deze GWP maar op een beperkt aantal gassen die schepen uitstoten kan

worden toegepast.280

2.1.4.5. Overige problemen

Een schip heeft gemiddeld een levensduur van meer dan 25 jaar.281

Dit betekent dat

vernieuwingen op technologisch vlak, vooral wat het ontwerp van het schip betreft, slechts

zeer traag kunnen doordringen. Op lange termijn zijn technische innovaties inzake energie-

efficiëntie onmisbaar, maar op korte termijn bieden zij echter geen oplossing voor het

uitstootprobleem. Operationele efficiëntie is gemakkelijker te implementeren, maar biedt over

het algemeen een minder bevredigend resultaat.

Anders dan bij de lijnvluchten in de luchtvaart, zijn schepen bovendien haast nooit gebonden

aan een vast vaartraject. Dit is eigen aan de wijze waarop de lading van schepen vaak wordt

verhandeld: een schip ligt soms dagen te wachten in volle zee. Wanneer de lading vervolgens

wordt verkocht, krijgt het schip een eindbestemming toegekend282

. Dit betekent uiteraard dat

het vaak zeer moeilijk is voor de havenautoriteiten om te achterhalen waar een schip precies

vandaan komt. Het gevolg hiervan is dat controle van de hoeveelheid uitgestoten

broeikasgassen maar zeer moeilijk exclusief gebaseerd kan worden op het traject dat een schip

aflegt. Bovendien is het zeer gewoonlijk dat schepen brandstof voor meerdere trips inslaan283

,

waardoor bijvoorbeeld een regionale taks op de aankoop van scheepsbrandstof haar doel mist.

De BDN‘s verschaffen dan ook een onmisbare schat aan informatie betreffende de

brandstofaankoop, -opslag en –verbruik.

278




OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 2. 282






Daarnaast is het inherent aan de scheepvaart dat het transportproces een zeer complexe

aangelegenheid is met veel verschillende stakeholders284

. Er zijn scheepseigenaars,

scheepsmanagers, scheepsoperatoren, de scheepscrew, de cargo-eigenaars enz. Een schip

wordt vaak gecharterd door de eigenaar van de lading die bovendien de scheepsbrandstof

dient te betalen. Dit heeft tot gevolg dat veel scheepseigenaars of –operatoren geen prikkels

hebben om de olieconsumptie van hun schip te reduceren.285

Bovendien dient er hierdoor bij

de implementatie van een internationale regel, op nationaal niveau omzichtig worden tewerk

gegaan. De stakeholder aan wie de regel gericht wordt, is misschien niet diegene die effectief

een zekere invloed op dat aspect van het transportproces kan uitoefenen. Het zal bijvoorbeeld

minder effectief zijn een operationele maatregel op te leggen aan een scheepseigenaar dan aan

een scheepsoperator.

De concurrentie tussen de verscheidene havens binnen een bepaalde regio is bovendien niet te

onderschatten. Wanneer er bijvoorbeeld binnen Europa een haven zou bestaan waar aan de

binnenkomende schepen geen verplichtingen inzake emissiereducties worden opgelegd, zal

deze haven een bijzonder groot concurrentievoordeel hebben. Alle intercontinentale schepen

leggen hier aan, waarna hun lading via treinen of eventueel andere schepen wordt

getransporteerd binnen Europa. Dit vormt uiteraard een reëel risico wanneer er gedacht wordt

aan eenzijdige maatregelen opgelegd door de Europese Unie. Zogenaamde ―zwarte havens‖ in

Noord-Afrika, de Balkan of Rusland zouden dan wel eens gouden tijden kunnen tegemoet

gaan.

HOOFDSTUK 2.2. HET OPTIMALE BELEIDSNIVEAU VOOR DE

REDUCTIE VAN BROEIKASGASEMISSIES

2.2.1. BINNEN EEN INTERNATIONAAL KADER

Het zou voor alle belanghebbenden binnen de maritieme sector een ideaal scenario zijn

wanneer er een internationaal akkoord inzake broeikasemissies wordt bereikt. Ook de

industrie zelf pleit hier voor aangezien voor hen niets zo vervelend is als een lappenveld van

verschillende regelingen die sowieso leiden tot een verstoring van de competitie, een

prijsstijging voor de eindgebruiker,286

een kluwen van wetgevingen en een verhoogde

administratieve last. Bovendien zouden deze regelingen kunnen omzeild worden, wat voor de

EU de doorslaggevende factor voor het blijven bepleiten van een internationale overeenkomst

vormt (zie afdeling 2.2.2).

Het valt te betreuren dat er geen internationale instantie bestaat die rechtsreeks maatregelen

inzake emissies op schepen kan implementeren. Er is bijgevolg altijd nood aan

internationaalrechtelijke rechtssubjecten, zijnde staten, die instaan voor de implementatie en

afdwinging van regelen, zelfs wat IMO-instrumenten betreft.287

Zolang echter geen vaste,

nationale emissiegrenzen worden opgelegd, zoals wel het geval is in het huidige Kyoto

Protocol, is dit echter niet problematisch. Het is pas wanneer men specifieke nationale

284


Faber, J. , ―CE report april 2007‖, p. 90. 286

Stochniol, A., ―Architecture for mitigation, adaptation and technology transformation for international

transport‖, Paper for Harvard project on International Climate Agreements, London, September 2008, p.6.

(hierna verkort: Stochniol, A., ―Architecture for mitigation, adaptation and technology transformation for

international transport‖) 287

IMO secretariaat, ―implications of UNCLOS for the IMO‖, p. 10.




doelstellingen voor staten gaat opleggen dat men een risico loopt om de flexibiliteit en het

internationale karakter van de scheepvaart te beperken (zie afdeling 2.2.1).

Op internationaal niveau kan het maritiem milieubeleid in theorie twee richtingen uitgaan;

ofwel wordt er geopteerd voor een geïntegreerde aanpak, binnen het kader van het UNFCCC,

ofwel voor een meer specifieke aanpak waarbij men rekent op het IMO. Het Kyoto protocol

lijkt, door de invoeging van artikel 2.2, de laatste richting te ondersteunen, maar de realiteit

leert ons dat er binnen de SBSTA nog altijd onderhandeld wordt over de allocatie van de

verantwoordelijkheid.288

Bovendien werd dit artikel hoofdzakelijk omwille van politieke

redenen ingevoegd en is een wijziging van dit artikel bijgevolg niet ondenkbaar.289

Ondanks

het eerder aangehaalde voorstel van Noorwegen, blijft er onenigheid bestaan over de

verhouding tussen de UNFCCC en het IMO. Door het falen een algemene emissiegrens op te

stellen tijdens de COP15, is de toekomst van het IMO-beleid momenteel allesbehalve

duidelijk. Het is wel veilig te stellen dat het maritiem klimaatbeleid grotendeels zal worden

uitgewerkt binnen het IMO, terwijl de emissiedoelstellingen waarschijnlijk binnen het

UNFCCC zullen worden onderhandeld. Uit de verschillende voorstellen inzake een

herziening van artikel 2.2 blijkt alleszins dat verscheidene staten te vinden zijn voor een

nauwere samenwerking tussen IMO en UNFCCC.290

2.2.1.1. International Maritime Organization

Wanneer men de vermindering van de broeikasgasemissies volledig toevertrouwt aan het

IMO, betekent dit dat er geen rechtstreekse verantwoordelijkheid bij de staten wordt gelegd,

maar de maritieme sector eerder zelfregulerend zal optreden.291

Alle IMO-instrumenten in

nationale regelgeving worden omgezet, alvorens zij van toepassing op schepen kunnen

worden toegepast.292

Dit betekent dat de staten een implementerende en controlerende

bevoegdheid toegewezen zullen krijgen.293

Bovendien beschikt het IMO niet over de

noodzakelijke infrastructuur om een degelijke afdwinging te garanderen. Momenteel ziet het

er niet naar uit dat er binnen het IMO snel een klimaatbeleid zal worden overeengekomen. De

―common but differentiated responsibilities‖-discussies blijven roet in het eten gooien en de

meeste onderhandelingen spitsen zich bijgevolg toe op de technische aspecten van de

emissiebeperking.

Het kan echter niet ontkend worden dat het IMO vooral goed geplaatst is om technische

maatregelen te implementeren via standaarden inzake efficiëntie. Dit ligt namelijk volledig in

de lijn van de bevoegdheden en expertise van de organisatie en er dient op dit vlak helemaal

geen overleg met andere internationale organisaties te worden gevoerd.294

288

Secretariaat van de UNFCCC, ―Communications from parties included in annex 1 to the convention:

guidelines, schedules and process for consideration‖, FCCC/SBSTA/1996/9 add. 1, 24 oktober 1996, p. 11.

(hierna verkort: Secretariaat van de UNFCCC, FCCC/SBSTA/1996/9 add. 1) 289

The chair of the AWG/LCA, ―Documentation to facilitate negotiations among Parties‖,

FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.2, 1 juli 2009, p. 2. 290


FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.2, 1 juli 2009, p.2. 291

Faber, J. , ―CE report april 2007‖, p. 73. 292



Faber, J , ―CE report april 2007‖, p. 79.




A Nieuw verdrag

Het opstellen van een nieuw verdrag, vergelijkbaar met het huidige MARPOL 73/78-verdrag,

is een procedure die binnen het IMO gemiddeld 7 jaar in beslag neemt.295

De procedure werd

reeds in afdeling 2.1.2 uiteengezet. Het grootste voordeel aan een IMO-verdrag is dat zowat

elke staat ter wereld kan deelnemen aan de opstelling en er lid van kan worden. Er worden

uitnodigingen voor de conferentie waar het verdragen wordt goedgekeurd verzonden naar alle

lidstaten van het IMO zelf, van de VN of van de gespecialiseerde agentschappen van de

VN.296

Bovendien wordt door de toepassing van het ―no more favourable treatment‖-beginsel,

de toepassing van het verdrag zeer snel uitgebreid tot schepen van niet-lidstaten.297

Het opstellen van het verdrag zelf duurt al minstens enkele jaren298

en de inwerkingtreding

laat vervolgens gemiddeld vijf jaar op zich wachten.299

Vooraleer een dergelijk conventie in

werking kan treden dient het zoals ieder verdrag geratificeerd te worden door een minimum

aantal staten. Dit minimum aantal en andere voorwaarden worden in het verdrag zelf

opgenomen, maar over het algemeen geldt dat hoe belangrijker en complexer een verdrag is,

hoe strikter de inwerkingtredingvoorwaarden zijn.300

Een algemeen klimaatverdrag voor de

scheepvaart zal bijgevolg aan strenge inwerkingtredingvoorwaarden onderworpen worden,

wat de totstandkoming waarschijnlijk nog zal verlengen.

B Nieuwe annex in het MARPOL 73/78-verdrag

Het toevoegen van een nieuwe annex aan het MARPOL 73/78-verdrag wordt mogelijk

gemaakt door artikel 16(4) MARPOL 73/78-verdrag. Het voordeel aan deze benadering is dat

men kan terugvallen op de ervaringen, die men gedurende de bijna 40 jaar dat het verdrag

bestaat heeft opgedaan.301

Deze optie is vanuit juridisch en technisch standpunt evenwel niet

evident aangezien annex VI al een ruim toepassingsgebied inzake emissies heeft en er

duidelijk een risico op overlappingen bestaan indien men een instrument specifiek voor de

broeikasgassen zou opstellen.302

De procedure is identiek aan diegene die gevolgd wordt bij het amenderen van een artikel van

het MARPOL-verdrag zelf. Twee sporen kunnen worden gevolgd; een binnen het IMO en een

door het samenroepen van een zogenaamde ―Conference of the Parties‖. Bij de eerste wordt

ieder amenderingvoorstel door de lidstaat overgemaakt aan het IMO, waarna de secretaris-

generaal alle lidstaten hiervan op de hoogte brengt.303

Vervolgens wordt het voorstel

overgemaakt aan een geschikt orgaan van het IMO, waar het voorstel besproken wordt en

iedere lidstaat de kans wordt geboden deel te nemen aan dit proces.304

De voorstellen dienen

295

L. Van Poucke, ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent, augustus 2008. 296

IMO, ―conventions‖, (www.imo.org). 297

L. Van Poucke, ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent, augustus 2008. 298




Islamic Republic of Iran, ―Form of legal instrument addressing greenhouse gas emissions from ships‖, MEPC

59/4/16, 6 mei 2009, p. 3. 302


59/4/16, 6 mei 2009, p. 3. 303

Art.16 (2) (a) MARPOL 73/78-verdrag. 304

Art. 16 (2) (b) en (c) MARPOL 73/78-verdrag.




te worden aanvaard met een 2/3 meerderheid van de lidstaten aanwezig op de zitting.305

Vervolgens verspreidt de Secretaris-Generaal van het IMO, het voorstel onder de lidstaten

van het MARPOL-verdrag, waarna wordt overgegaan tot de aanvaardingsprocedure.306

Bij de

tweede procedure kan een lidstaat eisen van het IMO dat een ―Conference of the Parties‖

wordt bijeengeroepen, mits deze lidstaat gesteund wordt door 1/3 van de MARPOL-

lidstaten.307

Ook daar dient het voorstel te worden aanvaard met 2/3 van de stemmen alvorens

tot de effectieve aanvaardingsprocedure kan worden overgegaan.308

De aanvaardingsprocedure voor een nieuwe annex is veel strikter dan deze voor het

amenderen van een annex, aangezien eerstvermelde aan dezelfde voorwaarden als diegene die

gelden bij het amenderen van het MARPOL-verdrag zelf dient te voldoen: Het voorstel wordt

geacht aanvaard te zijn wanneer het is aangenomen door 2/3 van de lidstaten wiens

gecombineerde vloot overeenstemt met minstens 50% van het brutotonnage van de globale

handelsvloot.309

De nieuwe annex treedt in werking 6 maand na de datum waarop zij werd

aanvaard, voor alle lidstaten die hebben verklaard dat zij de annex aanvaarden.310

Het aanvaarden van een nieuwe annex is een procedure die gemiddeld 8 jaar in beslag neemt.

Het MARPOL 73/78-verdrag heeft 136 leden, waardoor er 91 lidstaten, die minstens 50% van

het brutotonnage van de wereldvloot controleren de nieuwe annex dienen te aanvaarden. Ook

hier zal door de van het ―no more favourable treatment‖-beginsel, de toepassing van het

verdrag zeer snel uitgebreid tot schepen van niet-lidstaten.311

C Amenderen annex VI Marpol

Het amenderen van het MARPOL 73/78-verdrag en het daarbij aansluitende Annex VI wordt

geregeld door artikel 16 MARPOL 73/78-verdrag, waarnaar bij de invoeging van Annex VI

werd verwezen.312

Het voordeel van deze benadering is dat er kan worden teruggevallen op de

praktijken en ervaringen van zowel het MARPOL 73/78-verdrag en als de annex. De

algemene opstellingsprocedure is dezelfde als diegene die gevolgd wordt bij het aannemen

van een nieuwe annex. Het is echter ten zeerste de vraag of deze annex wel voorziet in een

voldoende juridische basis om een complex probleem als de reductie van broeikasgasemissies

op te lossen.313

Vervolgens bestaan er twee opties om de nieuwe annex aan te nemen: ofwel op expliciete

wijze, ofwel door de stilzwijgende aanvaarding. De expliciete aanvaarding betekent dat 2/3

van de lidstaten waarvan de gezamenlijke vloot niet minder bedraagt dan 50% van het

brutotonnage van de wereldvloot, met het voorstel instemmen.314

Deze procedure wordt

slechts uitzonderlijk gevolgd, namelijk wanneer daar bij de opstelling van het amendement

305

Art. 16 (2) (d) MARPOL 73/78-verdrag. 306

Art. 16 (2) (e) MARPOL 73/78-verdrag. 307

Art. 16 (3) (a) MARPOL 73/78-verdrag. 308

Art. 16 (3) (b) en (c) MARPOL 73/78-verdrag. 309

Art. 16 (2) (f) (i) MARPOL 73/78-verdrag. 310

Art. 16 (2) (g) (i) MARPOL 73/78-verdrag. 311

Van Poucke, L., ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent, augustus 2008. 312

Art. 4 Protocol of 1997 to amend the international convention for the prevention of pollution from ships,

1973, as modified by the protocol of 1978 relating thereto. 313


59/4/16, 6 mei 2009, p.3. 314

Art. 16 (2) (f) (ii) MARPOL 73/78-verdrag.




door het bevoegde orgaan in werd voorzien.315

Gezien het feit dat Annex VI slechts 53

lidstaten kent (die 81,88% van het brutotonnage van de wereld vertegenwoordigen), dienen er

slechts 36 staten het voorstel te aanvaarden.316

De tweede procedure die kan worden gevolgd is de zogenaamde ―tacit acceptance procedure‖.

Hierbij wordt een amendement aan een van de annexes van het MARPOL-verdrag geacht

aanvaard te zijn aan het einde van een periode waarin aan de lidstaten de mogelijkheid werd

gelaten om bezwaar aan te tekenen. Wanneer gedurende deze periode, die niet minder dan 10

maanden mag zijn en door het orgaan dat het amendement heeft opgesteld wordt bepaald,

meer dan 1/3 van de lidstaten of een aantal lidstaten die meer dan de helft van het

brutotonnage van de wereldvloot vertegenwoordigen bezwaar wordt aangetekend, vervalt het

voorstel.317

Deze stilzwijgende aanvaardingsprocedure werd ingevoerd om goed te kunnen

inspelen op de zich snel wijzigende technische omstandigheden binnen de scheepvaartsector.

Het zou namelijk zeer tijdrovend zijn om telkens er een nieuwe technologie wordt uitgewerkt,

die kan worden ingepast in een van de annexes, een volledige aanvaardingsprocedure op te

starten.

Wanneer de eerste aanvaardingsprocedure wordt gevolgd, treedt het amendement in werking

6 maanden na de datum van aanvaarding.318

Wanneer het amendement echter wordt

aangenomen via de stilzwijgende aanvaarding treedt het amendement in werking 6 maanden

nadat de periode is afgelopen, behalve voor de lidstaten die bezwaar hebben aangetekend.319

Deze procedure neemt minstens 2,5 jaar in beslag en ook hier wordt door de toepassing van

het ―no more favourable treatment‖-beginsel, de toepassing van het verdrag zeer snel

uitgebreid tot schepen van niet-lidstaten.320

2.2.1.2. UNFCCC, Kyoto of een nieuw protocol

Pleiten voor een algemene opname van de scheepsemissies in het UNFCCC-kader is te

overmoedig. De grootste belemmering om op UNFCCC-niveau een regeling te bereiken, is de

onvermijdelijke toepassing van het ―common but differentiated responsibilities‖-principe. Dit

is uiteraard onbespreekbaar voor de annex 1-lidstaten. Zelfs wanneer annex 1 van de

UNFCCC zou worden aangepast, door bijvoorbeeld opname van China in de lijst, ziet het er

niet naar uit dat dit probleem volledig van de baan is. De toepassing van het ―common but

differentiated responsibilities‖-principe is namelijk opportuun voor slechts enkele van de nu

voor handen zijnde beleidsmaatregelen (zie afdeling 2.3.3).

Ondertussen werd binnen het UNFCCC-kader al een tweesporig plan voor een

beleidsvorming rond het klimaatbeleid na 2012 opgestart. Deze twee sporen zijn enerzijds

―the dialogue on long-term cooperative action to address climate change by enhancing

implementation of the Convention‖ onder de UNFCCC en anderzijds ―the process to consider

further commitments for Parties included in Annex 1 for the period beyond 2012 in

accordance with article 3, paragraph 9 of the Protocol‖ onder het Kyoto Protocol.321

315

Art. 16 (2) (f) (ii) MARPOL 73/78-verdrag. 316

Van Poucke, L., ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent, augustus 2008. 317

Art. 16 (2) (f) (iii) MARPOL 73/78-verdrag. 318

Art. 16 (2) (g) (i) MARPOL 73/78-verdrag. 319

Art. 16 (2) (g) (ii) MARPOL 73/78-verdrag. 320

Van Poucke, L.,―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent, augustus 2008. 321

Faber, J., ―CE report april 2007‖, p.29.




Laatstgenoemd artikel voorziet dat ten laatste in 2005 aan het opstellen van de verplichtingen

voor de Annex 1-lidstaten voor de periode na 2012 wordt begonnen322

. In beide dialogen is

het reglementeren van de scheepvaart ter sprake gekomen, maar heeft dit voorlopig nog niet

to enig resultaat geleid. De EU heeft expliciet benadrukt dat zij van mening is dat de

UNFCCC, door haar leidende rol in het klimaatbeleid, de samenwerking met IMO en ICAO

dient te verbeteren zodat een samenhangend geheel van regels inzake de transportsector tot

stand kan komen.323

Zij wordt hierin vooral gesteund door de Alliance of Small Island States

(AOSIS), die van mening zijn dat de opname van de internationale transportsector een extra

mogelijkheid creëren om de flexibele marktmechanismen optimaal te benutten.324

Het falen van de top van Kopenhagen is een teken dat een internationale UNFCCC-

overeenkomst inzake de transportsector, waarschijnlijk niet voor de nabije toekomst zal zijn.

Ondanks het feit er in de 3 maand voorafgaand aan de top meer over scheepsbrandstoffen

werd gedebatteerd binnen de UNFCCC dan in de laatste 10 jaar, werd er geen enkele

consensus bereikt en worden deze zelfs niet vermeld in de Kopenhagenovereenkomst.325

Geen

enkele globale, sectorale maatregel werd overeengekomen doordat er noch overeenstemming

kon worden bereikt over het ideale forum voor handelingen (het IMO of de UNFCCC) noch

over de eigenlijke reductiedoelstellingen.326

Het voorstel van de EU om de emissies tot 20%

onder het niveau van 2005 te reduceren werd afgevoerd als zijnde te ambitieus.

A Amenderen of annexeren van de UNFCCC

De UNFCCC is een kaderverdrag, wat betekent dat het niet evident is dat dit verdrag zou

worden geamendeerd of geannexeerd met een regeling specifiek gericht op de scheepvaart.

Het grootste voordeel aan een regeling binnen de UNFCCC is dat deze een zeer uitgebreid

ledenaantal heeft. Dit zou betekenen dat deze regeling hoogstwaarschijnlijk meteen door 192

staten geïmplementeerd zou worden, aangezien geen reservaties mogen worden gemaakt bij

de conventie.327

Een nieuwe annex maakt bovendien, in tegenstelling tot een protocol

integraal deel uit van de conventie.328

Wel werd er voorzien in de mogelijkheid voor lidstaten

om zich te onttrekken aan de toepassing van dergelijke amendementen of annexen door zich

meteen volledig uit het verdrag uit te schrijven.329

Aangezien dit uiteraard zeer grote

implicaties heeft voor deze staat, ziet het er volgens mij niet naar uit dat er veel gebruik zou

worden gemaakt van deze mogelijkheid.

Toch ziet het er niet naar uit dat een amendering of annexering van de UNFCCC een

voldoende juridische basis voor een uitgebreide sectorele regeling biedt. Zo kunnen annexen

enkel worden beperkt tot lijsten, formulieren en andere beschrijvende instrumenten die van

322

Art. 3.9 Kyoto Protocol. 323

Portugal in naam van de EG en de lidstaten, ―Dialogue working paper 16 (2007)‖, Dialogue on long-term

cooperative action to address climate change by enhancing implementation of the Convention, 30 augustus 2007,

par. 27. 324

AOSIS, ―Dialogue working paper 14 (2007)‖, Dialogue on long-term cooperative action to address climate

change by enhancing implementation of the Convention, 24 augustus 2005, p. 5. 325

Euractiv, ―Aviation and shipping emissions after Copenhagen‖, 16 januari 2010, update 30 maart 2010


Euractiv, ―Aviation and shipping emissions after Copenhagen‖, 16 januari 2010, update 30 maart 2010




Art. 25 UNFCCC-verdrag.




een technische, wetenschappelijke, procedurele of administratieve aard zijn330

. Het is ook zeer

onwaarschijnlijk dat er in een kaderverdrag een specifiek emissiegrens zal worden

opgenomen.

De procedures om het verdrag te amenderen of annexeren zijn behoorlijk omslachtig en duren

vooral lang. Alle lidstaten kunnen een annex of amendement voorstellen, waarna het

secretariaat minstens 6 maanden voor een gewone COP dit voorstel aan de andere lidstaten

doorgeeft.331

Vervolgens tracht men op een gewone COP een consensus te bereiken over dit

voorstel. Indien dit niet mogelijk blijkt, kan het voorstel enkel worden aangenomen met een

meerderheid van minstens ¾,332

wat in de praktijk neerkomt op 144 lidstaten. Vervolgens

treedt een amendement 90 dagen nadat minstens ¾ van de lidstaten hun aanvaarding bij het

―Depositary‖ hebben ingediend, in werking.333

Een annex daarentegen treedt in werking 6

maand nadat het ―Depositary‖ de annex ter aanvaarding aan de lidstaten heeft overgebracht334

.

Wanneer een annex bovendien gepaard dient te gaan met een amendering van de conventie,

kan de annex niet in werking treden voor het amendement.335

In de praktijk heeft dit tot

gevolg dat het amenderen van de UNFCCC een procedure van minstens 2 jaar is, terwijl het

annexeren minstens 1 jaar in beslag neemt.336

B Amenderen van het Kyoto Protocol

Binnen het UNFCCC-kader zou een opname van de scheepvaart in het Kyoto Protocol een

degelijke optie kunnen zijn, aangezien dit het meest gedetailleerde en werkbare milieu-

instrument tot op heden is. Er dienen zich echter wel een paar problemen aan. Zo zijn er nog

steeds enkele cruciale staten, zoals de VS, geen lid van het Kyoto Protocol. Momenteel zijn

182 staten lid van het Kyoto Protocol.

De uitstoot per nationale vloot, naar analogie met de nationale emissiegrenzen van het Kyoto

Protocol, valt in ieder geval te vermijden. Deze oplossing is helemaal niet praktisch,

aangezien het naar mijn mening de sector van een groot deel van haar flexibiliteit zou

beroven. Het is namelijk inherent aan de scheepvaart dat deze sector een uitermate hoog

niveau van internationaliteit bevat: de meeste gassen worden boven internationale wateren

uitgestoten en de schepen hebben slechts een zwakke band met staten. Wanneer men echter

specifieke emissiegrenzen zal vastprikken op staten, bestaat er naar mijn mening een groot

risico dat de sector een meer nationaal karakter zal krijgen en veel van het dynamisme zal

verdwijnen. Zo zullen staten minder snel geneigd zijn om nieuwe vlaggen aan schepen toe te

kennen aangezien een nieuw schip in hun vloot meteen een verhoogde emissie tot gevolg

heeft. Voor de top van Kopenhagen werden er enkele voorstellen gelanceerd voor een

mondiale emissiegrens.337

Het nadeel van dergelijke benadering is uiteraard dat bij het

overschrijden van deze grens niemand hiervoor de verantwoordelijkheid zal dragen.

330







Van Poucke, L., ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, augustus 2008, Gent. 337


FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.2, 1 juli 2009, p. 2.




Het amenderen van het artikel 2.2 van het Kyoto Protocol zal uiteraard noodzakelijk zijn.

Indien men binnen het Protocol een regeling inzake de scheepvaart wil bereiken, is het

namelijk noodzakelijk dat dit artikel verdwijnt. In de aanloop naar de top van Kopenhagen

werden verscheidene voorstellen inzake het amenderen van dit artikel naar voor geschoven.338

Geen enkele van deze betrof echter het afschaffen van dit artikel. Een van de voorstellen

bevatte emissiegrenzen voor de scheepvaart die rechtstreeks in het Kyoto Protocol werden

geïmplementeerd, maar het specifieke beleid inzake deze emissies bleef in de handen van het

IMO.339

De COP zou dan echter een controlerende bevoegdheid over de implementatie door

het IMO krijgen. Zoals reeds werd vermeld heeft geen enkele van deze amenderingvoorstellen

het uiteindelijk gehaald.

De procedure tot amenderen of annexeren van het Kyoto Protocol is volledig gelijklopend aan

deze voor het amenderen van de UNFCCC.340

De COP dient ook hier als forum voor de

totstandbrenging, maar dan in de gedaante van MOP (Meeting Of the Parties to the Protocol).

Een meerderheid van ¾ betekent in de praktijk dat er hier nood is aan een consensus tussen

137 staten. In de praktijk heeft dit tot gevolg dat het amenderen van het Kyoto Protocol een

procedure van minstens 2 jaar is, terwijl het annexeren minstens 1 jaar in beslag neemt341

.

C Opstellen van een nieuw protocol

Het opstellen van een volledig nieuw protocol zou eigenlijk de beste oplossing zijn die het

UNFCCC-kader te bieden heeft. Dit biedt namelijk meteen de mogelijkheid om de VS ook op

te nemen in de nieuwe regeling. Twee denkpistes zijn hier mogelijk: het opstellen van een

allesomvattend post-Kyoto Protocol of het opstellen van een specifiek op de scheepvaart

gericht protocol. Een allesomvattend protocol zou het huidige volledig kunnen vervangen,

terwijl een specifieker protocol nog een amendering van artikel 2.2 Kyoto Protocol vereist.

Oorspronkelijk was het de bedoeling dat op de top van Kopenhagen een allesomvattend post-

Kyoto Protocol zou worden onderhandeld. Dit is niet gebeurd.

Het opstellen van een nieuw protocol bij de UNFCCC zou in vergelijking met de opname van

de scheepvaart in het huidige protocol tot voordeel hebben dat er niet vanaf het begin een

probleem betreffende het lidmaatschap van onder andere de VS bestaat. Er wordt namelijk

rechtstreeks teruggegrepen naar de UNFCCC met een ledenaantal van 192 staten.

Het opstellen van een nieuw protocol wordt zeer ruw in artikel 17 UNFCCC geregeld. De

COP kan op een normale vergadering een protocol aannemen.342

Het voorstel wordt minstens

6 maanden voor de COP aan het Secretariaat overgemaakt.343

Het protocol zelf bepaalt

vervolgens de voorwaarden van inwerkingtreding.344

Voor het Kyoto Protocol was dat

bijvoorbeeld de 90e dag nadat 55 lidstaten het Protocol hadden geratificeerd. Deze procedure

heeft uiteindelijk zeer lang aangesleept. Tussen het opstellen van het Berlijn Mandaat en de

inwerkingtreding is er door alle politieke problemen maar liefst tien jaar verstreken.

338





Art. 20 en 21 Kyoto Protocol. 341

L. Van Poucke, ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, augustus 2008, Gent. 342



Art. 17.3 Kyoto Protocol.




2.2.1.3. Allocatiemogelijkheden

Binnen de UNFCCC werd aan de SBSTA gevraagd om enkele allocatie- en

reductiemogelijkheden voor de emissies van voor te stellen. In december 1996 werden op

SBSTA 4 in Geneve 8 allocatiemogelijkheden345

voorgesteld, waarvan er 5 werden

weerhouden en de basis voor verdere werkzaamheden vormen.346

De overige 3 opties werden

om verscheidene redenen afgevoerd: een gebrek aan betrouwbare data, praktische problemen,

enz.347

Er zijn enkele parameters waaraan voldaan dient te zijn opdat een allocatiemogelijkheid als

geschikt kan worden beschouwd;348

Is het voor de lidstaat aan wie de emissies werden

toegewezen voordelig om over te gaan to controle? Bestaat er voldoende betrouwbare

informatie? Sluit de allocatiemethode aan bij het ―polluter pays‖-principe? Is de methode

eerlijk? Worden alle internationale emissies door de allocatie gevat? Kunnen alle

broeikasgassen worden toegewezen via deze methode? Is de methode zowel op de

scheepvaart als de luchtvaart toepasbaar? Vormt de allocatiemethode een geschikte basis om

voorspellingen van emissies te maken?

De eerste allocatiemogelijkheid is dat er geen verantwoordelijkheid bij de staten wordt

gelegd, maar dat deze volledig wordt toevertrouwd aan de sector zelf. Naar mijn mening is dit

veruit de beste optie, aangezien de discussie dan volledig aan het UNFCCC-kader onttrokken

wordt en waarschijnlijk volledig binnen het IMO kan worden gevoerd.349

Hiermee wordt

meteen het tweesporenprobleem en het gebrek aan coördinatie van de baan geveegd. De

tweede allocatiemogelijkheid is dat er maatregelen worden opgelegd op basis van de staat

waar de scheepsbrandstof werd verkocht. Dit betekent dat staten de hoeveelheid olie die op

hun grondgebied wordt verkocht, door allerhande beleidsinstrumenten kunnen controleren.

Dit is reeds het geval boor wegtransport.350

De derde allocatieoptie is het toekennen op basis

van de nationaliteit van het transportbedrijf, het schip of de scheepsoperator. Zo krijgt iedere

staat controle over transportbedrijven, schepen of scheepsoperatoren binnen hun jurisdictie.

De vierde mogelijkheid voorziet in allocatie op basis van het land van bestemming of vertrek

van het schip. Zo krijgen staten de controle over de emissies van schepen die van of naar een

van de havens binnen hun jurisdictie varen, toegewezen. De laatste optie is het alloceren op

basis van het land van vertrek of bestemming van de lading van het schip. Dit is zonder

twijfel de optie die het dichtst bij het ―polluter pays‖-principe aansluit, aangezien de uitstoot

rechtstreeks aan de lading wordt gekoppeld en bijgevolg het transportproces volledig omarmt.

Door de toenemende elektronisering van de ―Bill of lading‖, kan het tegenwoordig de

volledige route van de lading worden gevolgd en kan hier gemakkelijk een hoeveelheid

emissies aan worden gelinkt.351

345

Secretariaat van de UNFCCC, FCCC/SBSTA/1996/9 add. 1, p. 11. 346

UNFCCC, ―background information‖,

(http://unfccc.int/adaptation/methodologies_for/vulnerability_and_adaptation/items/3416.php). 347









Deze vijf opties hebben elk hun voor- en nadelen en niet elke optie is geschikt voor elke

beleidsoptie. Zo kunnen design- of operationele standaarden gemakkelijk door de

vlaggenstaat worden opgelegd, maar is dit voor een taxatie van de aankoop van olie haast

onmogelijk.352

Zeker wat beleidsmaatregelen die gebruik maken van de Multi Stage approach

betreft, is het geen evidentie om een allocatiemethode te vinden die geen

concurrentievoordeel aan bepaalde staten geeft. Zo zal de allocatie op basis van de staat waar

de olie werd aangekocht, een grote lek vertonen wanneer de ―Multi Stage approach‖ wordt

toegepast of er geen globale toepassing van de overeenkomst is.353

Ook de nationaliteit van de

transportbedrijven enz. is in dergelijke gevallen zeker geen geschikte allocatiemethode

aangezien de economische realiteit in de scheepvaartsector niet overeenstemt met deze van

staten in het algemeen.354

Voor de ―Multi Stage approach‖-beleidsmaatregelen lijkt het er dan

ook op dat van deze vijf opties, de allocatie op basis van het land van vertrek of aankomst van

de vracht of het schip zelf, het meest geschikt is.355

Deze opties leunen dichter aan bij de

algemene economische realiteit, doordat zij zich baseren op de handelsstromen en zijn

bovendien het best gewapend tegen evasiepogingen.

2.2.2. BINNEN EEN EUROPEESRECHTELIJK KADER

Door het stilzitten van het IMO, heeft de Europese Commissie in 2006 een rapport besteld

waarin de mogelijkheden voor de EU om unilateraal op te treden werden onderzocht. Van 3

beleidsopties werd erkend dat zij het gewenste effect kunnen bereiken: 1. Een algemene CO2-

index voor schepen. 2. Verschillende haventaksen, naargelang de uitstoot van een schip. 3.

Opname van de maritieme sector in het EU ETS. In hoofdstuk 2.4 wordt er dieper ingegaan

op elk van deze opties. De EU heeft deze opties wat verder bestudeerd en in 2008 werden op

de UNFCCC Climate Change Talk in Bangkok de volgende 2 voorstellen door haar op tafel

gelegd: een emissiehandel tussen de scheepsoperatoren en een door Noorwegen voorgestelde

CO2-taks. Voor de EU is het alleszins duidelijk dat het onmogelijk is om de emissies van de

internationale scheepvaart op te nemen in de nationale uitstoten.356

Een gebrek aan

betrouwbare data, evasiemogelijkheden, concurrentieproblemen en het ―polluter pays‖-

principe laten dit niet toe. De EU is bijgevolg een voorstander van het creëren van een

onafhankelijk systeem voor de internationale scheepvaart.

Het is duidelijk dat de EU liefst op internationaal niveau (bij voorkeur het IMO) een regeling

voor emissiereductie van broeikasgassen zou zien ontstaan.357

Daar staat tegenover dat het

Europees parlement en de 27 lidstaten reeds bevestigd hebben dat indien er voor eind 2011

geen overeenkomst wordt bereikt op het internationaal niveau die door de EU wordt aanvaard,

laatstgenoemde zelf het heft in handen zal nemen.358

In dat geval zal de Europese commissie

een voorstel ontwerpen dat de internationale maritieme emissies zullen worden opgenomen in

352

Faber, J., ―CE report april 2007‖, p. 61-62. 353

Faber, J., ―CE report april 2007‖,, p. 63. 354


Faber, J., ―CE report april 2007‖,, p. 64. 356

Graichen, J., ―EU views on greenhouse gases and global warming potentials and options for addressing GHG

emissions from international aviation and maritime transport‖ AWG 5.1, Bangkok, 1-3 april 2008,

(http://unfccc.meta-fusion.com/kongresse/AWG_08/downl/0403_1000_p2/EU%20GHGs.pdf). 357

Secretariaat van de Raad, ―Preparation of IMO - MEPC 59 (London, 13 - 17 July 2009)‖, W. Doc. 2009/46,

Brussel, 18 Juni 2009, p. 33. 358

Overweging 3 Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn


verbeteren en uit te breiden, 23 april 2009.




haar eigen reductieverbintenis.359

Dit voorstel zou een minimale negatieve impact op het

concurrentievermogen van de EU mogen hebben en zou reeds in 2013 in werking treden. De

mogelijke gevolgen voor het milieu dienen te worden afgewogen tegenover ―Note the

Economic and Financial Affairs Council Conclusions of the 9th June 2009‖.

Binnen het MEPC neemt de EU gewoonlijk een gemeenschappelijk standpunt in. Voor de

MEPC 59 werden meningen die door de voorzitter van de EU werden geuit, vaak

verkeerdelijk geïnterpreteerd als zijnde zijn nationale standpunten. Het omgekeerde, waarbij

nationale standpunten werden opgevat als EU opinies, was evenwel ook een aantal keer

voorgevallen. De commissie is echter van mening dat de Europese coördinatie wordt

ondermijnd door dergelijke onduidelijkheden en dit heeft uiteraard nefaste gevolgen voor het

doel dat de EU wil bereiken binnen het IMO.360

Er werden dan ook enkele richtlijnen

ontwikkeld om deze coördinatie in de toekomst in goede banen te leiden. Het zogenaamde

"Procedural framework for the adoption of Community or common positions for IMO related

issues and rules governing their expression in the IMO‖.

De EU is beperkt in het aantal maatregelen dat zij kan nemen, doordat zij slechts een

regionale instelling is en veel beleidsmaatregelen tot evasief gedrag kunnen leiden. Bovendien

heeft zij slechts jurisdictie over schepen die ofwel onder de vlag van een van de lidstaten

varen ofwel zich binnen de territoriale wateren van een van de lidstaten bevinden (zie

hoofdstuk 2.4).

In hoofdstuk 2.4 wordt een overzicht gegeven van de mogelijke juridisch-technische opties

(amenderen van de bestaande regelgeving, opstellen van een nieuw beleid, enz.) en de

geldende procedures.

2.2.3. CONCLUSIE

Het IMO is zonder twijfel de best geplaatste instantie om een degelijk klimaatbeleid voor de

internationale scheepvaart op te stellen. Zij is te verkiezen boven de UNFCCC omdat zij niet

onderhevig is aan het ―common but differentiated responsibilities‖ en omdat zij algemener zal

worden toegepast via het ―no more favourable treatment‖-principe dat de havenstaten

toepassen. Uit een recente studie is gebleken dat indien er voor een IMO-instrument wordt

geopteerd en deze een aantal leden heeft, dat in de lijn ligt van de meeste IMO-verdragen 98%

van de scheepsoperaties door de maatregel worden gedekt.361

Het IMO is bovendien te

verkiezen boven de EU, omdat een regionale regeling zich gemakkelijker leent tot evasief

gedrag.

Een implementatie van beleidsopties door een amendering van annex VI of het opstellen van

een nieuwe annex bij het MARPOL 73/78-verdrag zou een ideaal scenario zijn. Dit zou

betekenen dat er gebruik kan worden gemaakt van de stilzwijgende toestemmingprocedure en

359

Overweging 3 Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn


verbeteren en uit te breiden, 23 april 2009. 360

Secretariaat van de Raad, ―Preparation of IMO - MEPC 59 (London, 13 - 17 July 2009)‖, W. Doc. 2009/46,

Brussel, 18 Juni 2009, p. 3. 361

IMO secretariaat, ―Scientific study on international shipping and market-based instruments‖, MEPC

60/INF.21, 15 januari 2010, p. 17.




dat verscheidene andere reguleringen gelijktijdig van toepassing zouden zijn.362

Bovendien is

annex VI van het MARPOL 73/78-verdrag in zeer veel staten in werking en kunnen staten die

de toepassing van dit systeem trachten te ontwijken gemakkelijk van haar voordelen worden

uitgesloten, waardoor een haast globale toepassing kan worden verzekerd. Het uitwerken van

een volledig nieuwe conventie zou verscheidene jaren in beslag nemen363

. Het enige probleem

is dat het MARPOL 73/78-verdrag nogal technisch van aard is en er bijgevolg weinig plaats is

voor een brede juridische uitwerking.364

Dit probleem kan echter worden omgevormd in een

voordeel, wanneer men zich in de regulering beperkt tot de technische specificaties en de

overige elementen laat ontwikkelen volgens de vrije markt en de gewoonterechtelijke

praktijken van de sector. Op deze wijze wordt er namelijk veel ruimte gelaten voor een

flexibele invulling van het beleid.

Het amenderen van annex VI heeft daarenboven als voordeel dat zij slechts een goedkeuring

van 36 lidstaten vereist. Gezien het feit dat de EU al 27 lidstaten telt en dat landen als

Noorwegen en Australië waarschijnlijk wel op de boot zouden springen, stelt deze optie ook

weinig goedkeuringsproblemen. Annex VI heeft 53 lidstaten die 81,88% van het brutotonnage

van de wereld vertegenwoordigen. Indien deze staten allemaal een amendering goedkeuren, is

iedere vrees voor evasiemogelijkheden ongegrond.

Door de zeer omslachtige en langdurige procedures en de politieke strubbelingen is het echter

haast ondenkbaar dat het IMO voor 2011 een beleidsinstrument zal kunnen opstellen. Het is

dan ook zeer waarschijnlijk dat er actie zal worden ondernomen op het Europees niveau,

waarna het eventueel gradueel kan worden uitgebreid. De EU heeft als grootste voordeel dat

zij sneller kan optreden en dat de lidstaten min of meer hetzelfde doel voor ogen hebben.

HOOFDSTUK 2.3. VERSCHEIDENE OPTIES VOOR DE REDUCTIE

VAN BROEIKASGASEMISSIES

2.3.1. DE RECHTSSUBJECTEN

Het is uiteraard van cruciaal belang dat de rechtssubjecten die de verantwoordelijkheid dragen

een maatregel inzake energie-efficiëntie na te leven, nauwkeurig worden vastgelegd. Door de

zeer gecompliceerde verhoudingen tussen de stakeholders in het transportproces is dit

evenwel niet altijd gemakkelijk te bepalen. Er dient met 2 elementen rekening te worden

gehouden: enerzijds de effectieve controle die het rechtssubject heeft op de energie-efficiëntie

van een schip en anderzijds of er voldoende natuurlijke prikkels zijn om het rechtssubject aan

te zetten tot energie-efficiënte beslissingen. Dit laatste kan uiteraard gestimuleerd worden

door overheidsinterventie. De controle over de efficiëntie valt uiteen in 2 elementen: het

operationele deel en het deel betreffende het design van een schip. Dit wordt verder in detail

uitgewerkt.

Scheepsbouwers construeren traditioneel op maat gemaakte vaartuigen. Op deze wijze kan de

constructeur slechts zeer beperkte invloed uitoefenen op de energie-efficiëntie van een schip

362


transport‖, p.18. 363



Noorwegen, ―A consideration of elements needed in market mechanism to reduce GHG emissions from

international shipping‖, Intersessional Meeting of the GHG Working Group, GHG-WG 1/5/5, Oslo, Mei 2008.




en heeft hij uiteraard ook geen prikkel om dat te doen. Tegenwoordig ontwikkelen steeds

meer grote scheepswerven echter standaardmodellen. Hierbij is het zo dat er een indirecte

prikkel bestaat om energie-efficiënte schepen te construeren aangezien er waarschijnlijk meer

vraag bestaat naar dergelijke modellen. In ieder geval blijft het zo dat scheepsbouwers geen

enkele invloed hebben op de operatie van een schip, noch op de absolute hoeveelheid emissie

van een schip.365

Dit laatste geldt ook voor de constructeurs van scheepsmachines, die

normaalgezien gestandaardiseerde machines bouwen en enkel aanpassingen doorvoeren op

vraag van de klant.366

Sheepseigenaars en –operatoren kunnen verscheiden diensten aanbieden. De meest

voorkomende zijn chartercontracten, waarbij een schip wordt uitgeleend aan een charterer en

de variabele kosten niet zijn opgenomen in het contract. Dit betekent dat de charterer in dat

geval de brandstofkosten zelf zal moeten dragen en noch de operator noch de eigenaar van het

schip een directe prikkel hebben om een energie-efficiënt schip aan te schaffen of het op een

efficiënte wijze te opereren. Er bestaat evenwel een indirecte prikkel doordat ook hier

efficiënte schepen meer gecharterd zullen worden.367

Er bestaan evenwel twee andere soorten

diensten waarbij de operator en de eigenaar wel een rechtstreekse prikkel hebben om energie-

efficiëntie te stimuleren: de ―contracts of affreightment‖ en de ―liner services‖.368

In beide

diensten zijn de variabele kosten wel inbegrepen in de prijs, wat betekent dat ofwel de

eigenaar, ofwel de operator ofwel beiden de brandstofkosten zullen dragen. De operator is

over het algemeen een agent van de eigenaar369

, waardoor de eerstgenoemde eigenlijk wat

beperkt is in zijn handelingsmogelijkheden. Het is ook daarom dat de operator in verdragen

als het SOLAS, MARPOL of het CLC niet als verantwoordelijke entiteit wordt aangesteld. In

de praktijk gebeurt het echter dat de operator op contractuele basis verantwoordelijkheid

opneemt.370

De handelaars (shippers) en vrachteigenaars zullen enkel een prikkel hebben om efficiënte

diensten aan te kopen indien het een chartercontract betreft. Zij kunnen evenwel geen

rechtstreekse invloed op de efficiëntie binnen het transportproces uitoefenen. Daarenboven

bestaan er ook zogenaamde ―commodity traders‖ die de vracht van een schip aan- of

verkopen terwijl het zich reeds aan boord van een schip bevindt. Dit betekent dat de

bestemming van de vracht kan veranderen, wat uiteraard extra brandstofconsumptie tot

gevolg heeft. Deze praktijken gebeuren bijvoorbeeld zeer vaak in de handel in ruwe olie.371

Voorts heeft de scheepscrew een invloed op het operationele aspect van het transportproces.

Op zich hebben zij echter geen enkele prikkel om zich efficiënt te gedragen, maar deze

kunnen wel door de scheepsoperatoren worden verschaft.372

Brandstofleveranciers hebben

helemaal geen invloed op het transportproces, aangezien zij allen spelers zijn op een markt die

veel te groot is om enige marktmacht te kunnen hebben.373

365

CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, p. 195. 366




Faber, J., Markowska, A., Eyring, V., Cionni, I., Selstad, E., ―A Global Maritime Emissions Trading System

Design and Impacts on the Shipping Sector, Countries and Regions‖, Delft, January 2010, p. 18. (hierna verkort:

Faber, J., ―A global METS, design and impacts‖) 370

Faber, J., ―A global METS, design and impacts‖, p. 19. 371



CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, p. 199.




Het is duidelijk dat de scheepseigenaars en –operatoren het best geplaatst zijn om de

verantwoordelijkheid te dragen voor de emissiereductie van hun schepen.374

Vooral

eerstgenoemde heeft zowel directe invloed op de ontwerpefficiëntie van een schip als

indirecte invloed op de operationele efficiëntie doordat de operator als zijn agent functioneert.

Bovendien hebben zij ook enige controle over andere actoren, zoals de scheepscrew die zij

tewerk stellen. Daarnaast kan er ook nog van scheeps- en machineconstructeurs geëist worden

dat hun producten aan enkele efficiëntie-eisen voldoen. Het is de taak van de overheid om via

een degelijk milieubeleid extra prikkels te creëren, opdat deze actoren energie-efficiëntie

zullen nastreven.

2.3.2. TECHNISCHE EN BELEIDSMAATREGELEN

Er dient een strikt onderscheiden te worden gemaakt tussen technische maatregelen en

beleidsmaatregelen. Hoewel beiden als doel zullen hebben de emissies van de scheepvaart te

verminderen is hun invalshoek volledig verschillend. Beleidsmaatregelen zullen een reductie

stimuleren, maar zullen op geen enkel vlak een werkelijke oplossing voor het probleem naar

voor schuiven. Over het algemeen zullen zij eerder een prikkel veroorzaken die de

scheepvaartsector ertoe aanzet zelf over te gaan technisch onderzoek of de reeds ontwikkelde

technologieën te implementeren.

Iedere maatregel die genomen wordt dient uiteraard aan een aantal voorwaarden te voldoen

wil zij het gewenste effect bereiken. Hierna worden negen criteria besproken. Het is uiteraard

zeer onwaarschijnlijk dat een regulering aan al deze voorwaarden voldoet, waardoor er

prioriteiten moeten worden gesteld en afwegingen gemaakt.

Een eerste criterium waar een maatregel aan dient te voldoen is het creëren van een ―level-

playing field‖. Dit betekent dat de toepassing ervan over alle staten en schepen op gelijke

wijze dient te worden toegepast. Zo wordt er vermeden dat een maatregel een

competitieverstorend effect zou hebben.375

Dit houdt uiteraard allemaal weer verband met de

interpretatie van artikel 2.2 Kyoto Protocol en de eventuele toepassing van het ―common but

differentiated responsibilities‖-principe. Enkele van de hierna besproken beleidsopties slagen

er toch in dit principe te introduceren in hun maatregel, zonder dat dit tot echte

concurrentieverstoring leidt. Uiteraard beschermt het creëren van een ―level-playing field‖, de

scheepvaartsector niet van concurrentie uit andere transportsectoren. Het is bijvoorbeeld niet

ondenkbaar dat de verhoogde kosten voor maritiem transport leiden tot een overschakeling op

spoortransport.

Er dient ten allen tijde te worden vermeden dat er aan schepen de mogelijkheid wordt

geboden zich aan de regeling te onttrekken.376

Dit kan zowel gebeuren door simpele niet-

nakoming van de verplichtingen of door het uitwijken naar een jurisdictie waar dergelijke

verplichtingen niet gelden. De maatregel dient dus te voorzien in een voldoende

functionerend handhavingsmechanisme waarbij controle op de naleving van de regelingen

centraal staat. Bovendien dient er een implementatie van zoveel mogelijk staten te worden

374


Torvanger, A., Bogstrand, B., Skeie,, R. B., Fuglestvedt, J., ―climate regulation of ships‖, Cicero report,

December 2007, p. 10. (hierna verkort: Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖) 376

Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖, p. 10-11.




nagestreefd. Dit kan eventueel gekoppeld worden aan een systeem waarbij de beloningen die

uit de maatregel voortkomen enkel terugvloeien naar de staten die de maatregel effectief

toepassen.

Een maatregel waarbij slechts een kleine administratieve last voor de lidstaten ontstaat is te

verkiezen boven een maatregel die grote administratieve kosten met zich meebrengt.377

Dit is

niet enkel zo omdat kostenefficiëntie centraal staat bij milieumaatregelen, maar ook omdat

veel ontwikkelingslanden niet over een afdoende infrastructuur beschikken. Zij kunnen vaak

geen naleving van al te ingewikkelde administratieve procedures of het verwerken van een

veelheid aan ingewikkelde data, garanderen. Wanneer men echter de ―common but

differentiated responsibilities‖ indachtig is, zou men er uiteraard voor kunnen pleiten dat de

kosten van deze administratieve last gedragen worden door de ontwikkelde staten.

Zoals reeds vermeld, is ook de kostenefficiëntie van een maatregel cruciaal. Dit betekent dat

de marginale kosten van emissies, dit is de kost om nog een extra ton broeikasgas uit te

stoten, voor ieder schip hetzelfde dient te zijn.378

Op die manier wordt er namelijk

gegarandeerd dat de emissierechten (in zeer brede zin) die uit de maatregel voortvloeien, op

een economisch efficiënte wijze gealloceerd werden.379

Uiteraard garandeert deze vuistregel

niet dat de scheepvaartsector voorziet in een kostenefficiënte uitkomst in vergelijking met de

andere transportsectoren, wat tot een externe verstoring van de concurrentie kan leiden.

Een maatregel dient flexibel te zijn.380

Het is noodzakelijk dat ze kan aangepast worden aan

nieuw verkregen informatie, nieuwe technologieën, een verandering in omstandigheden of

zelfs een algemene wijziging van het beleid. Het is namelijk een feit dat het klimaatbeleid te

kampen heeft met zeer veel onzekerheden zowel op wetenschappelijk als op beleidsmatig

vlak. Dit betekent uiteraard dat de maatregelen die vandaag genomen zouden worden, morgen

al gewijzigd moeten worden. Een al te strak uitgewerkt en rigide systeem is binnen deze tak

van het internationaal recht dan ook te mijden.

Zoals reeds vermeld, beschikken veel ontwikkelingslanden niet over een even uitgewerkte en

goed functionerende administratie en infrastructuur als de annex 1-landen. Dit houdt uiteraard

verband met het feit dat deze staten over veel minder financiële middelen dan de ontwikkelde

staten beschikken. Een land als Congo heeft bijvoorbeeld een begroting die even groot is als

dat van de stad Antwerpen.381

Uiteraard dienen de voorgenomen beleidsmaatregelen geen

zware financiële last op de schouders van deze staten te leggen. De maatregelen dienen dan

ook te voorzien in een systeem met lage operationele kosten of kosten die door de

ontwikkelde staten kunnen worden gedragen.382

Enkele van de hierna besproken opties leveren aanzienlijke inkomsten op. Waarheen deze

fondsen na inning vloeien, is een zeer delicate keuze. Wanneer dit geld namelijk naar de

sector zelf zou terug vloeien bestaat er een reëel risico dat de effectiviteit van het systeem min

of meer ondergraven wordt, doordat de drijfveren voor het nakomen van het systeem hierdoor

377

Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖, p. 11. 378


Voor een verklaring, zie: Declercq, M., ―economie toegelicht‖, Garant, Antwerpen, 2004, p. 157-161. 380

Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖, p. 11-12. 381

F. Reyntjens, ―Congo wordt 50‖, Humo 3625/08, 23 februari 2010, p. 39. 382

Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖, p. 12.




kunnen wegvallen.383

Enkel wanneer het geld naar de sector terugvloeit op een wijze die de

betalers niet kunnen beïnvloeden door meer of minder te emitteren, wordt er gegarandeerd dat

er geen verstoringen ontstaan. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld om het geld in een algemeen

―research and development‖-fonds te steken.

Het voorlaatste criterium heeft betrekking op de bevoegdheid van de lidstaten. Hierboven is

reeds duidelijk gemaakt dat maatregelen die door het IMO worden gelanceerd te verkiezen

zijn boven regionale regelgeving. Men dient uiteraard rekening te houden met het feit dat het

IMO slechts een internationale organisatie is en dat de eigenlijke implementatie van een

maatregel wordt overgelaten aan de staten waarbij het vooral de havenstaten zijn die de

afdwinging ervan garanderen. Het is niet ondenkbaar dat sommige maatregelen en de

afdwinging ervan in strijd zouden zijn met het internationaal handelsrecht of het UNCLOS-

verdrag. Dit is a fortiori het geval bij regelingen die zouden uitgaan van een regionale

organisatie, zoals de EU.384

Het laatste criterium waaraan een maatregel kan worden getoetst is de vraag hoe snel zij kan

worden geïmplementeerd. Het is een feit dat de tijd begint te dringen en een maatregel die

snel kan worden geïmplementeerd is dan ook te prefereren boven een instrument dat jaren

voorbereiding en voorafgaand onderzoek vergt385

. Ook de lange levensduur van schepen

speelt hierbij een rol; ontwerpvereisten zullen over minimaal 30 jaar ten volle worden

toegepast en het is zeer waarschijnlijk dat de vereisten dan al lang verouderd zullen zijn.

Er wordt algemeen aanvaard dat technische maatregelen een emissiereductie tussen 18% en

35% van 1990 tot 2050 tot gevolg kan hebben. De overige emissiereducties zullen door

marktgebaseerde beleidsmechanismen moeten worden opgevangen, waarbij vooral het

―International Fund for GHG Emissions from Ships‖ en het ―Maritime Emissions Trading

Scheme‖ momenteel de populairste opties zijn.386

2.3.3. OVERZICHT TECHNISCHE MAATREGELEN

De technische maatregelen voor emissiereductie kunnen in principe in vier algemene

categorieën worden opgedeeld: energie-efficiëntie door het ontwerp en de operatie van een

schip, hernieuwbare energiebronnen, brandstoffen met een lagere CO2-uitstoot per verbruikte

eenheid en effectieve emissiereductietechnologieën. Uiteraard kan er ook gekozen worden

voor een combinatie van verscheidene opties. Vanuit een juridisch oogpunt zijn deze

maatregelen niet interessant omdat zij bijna steeds geïmplementeerd worden via

beleidsmaatregelen. Op zichzelf zullen zij geen juridisch instrument vormen.

2.3.3.1. De indexering van emissies van de scheepvaart

Wanneer men door het invoeren van milieumaatregelen het efficiënte verbruik van olie

binnen de maritieme sector wil bevorderen, dient men uiteraard eerst over gegevens inzake

een optimale energie-efficiëntie van schepen te beschikken. Daarenboven dient men op basis

van deze gegevens het meest efficiënte niveau van energieverbruik te bepalen. Resolutie

383

Torvanger, A., ―climate regulation of ships‖, p. 12-13. 384



Brannigan, C., Paschos, V., Eyers, C., Wood, J., ―Report on International Aviation and Maritime Emissions –

Final Report‖, AEA, AEA/ED46526/Issue 1, juni 2009, p. 6.




A.963(23) roept dan ook op tot het ontwikkelen van methodes om de broeikasefficiëntie van

schepen te berekenen. Aangezien CO2 het belangrijkste broeikasgas binnen de

scheepvaartsector is, wordt er vooral daar de nadruk op gelegd.

Het MEPC heeft in haar studies voornamelijk 3 wegen voor het indexeren van de emissies

van schepen onderzocht en uitgewerkt:387

1. Een index die de broeikasefficiëntie van het

scheepsontwerp uitdrukt. 2. Een index die de broeikasefficiëntie van de operatie van het schip

uitdrukt. 3. Een combinatie van de voornoemde opties. Tot vorig jaar liepen in het IMO 2

proefprojecten inzake indexering van emissies: de Energy Efficiency Design Index (EEDI) en

de Energy Efficiency Operational Indicator (EEOI).

Deze indexen werden niet specifiek met het oog op het ontwerpen van een handelssysteem

ontworpen, maar kunnen op zeer veel vlakken worden toegepast. Zo kan de informatie die er

uit voortvloeit de scheepseigenaars en –operatoren aanzetten tot evaluatie en aanpassing van

hun eigen schepen. Ook kunnen de indexen worden toegepast in een veelheid van al dan niet

verplichte reguleringen. Zo zijn op MEPC 60 zowel het EEDI als het SEEMP verplicht

gemaakt onder annex VI MARPOL 73/78-verdrag (zie infra).

A De Energy Efficiency Design Index (EEDI)

De regels betreffende de uitwerking van de EEDI voor schepen, werden goedgekeurd tijdens

de MEPC 58. De zogenaamde ―Draft Interim Guidelines on the method of calculation of the

Energy Efficiency Design Index‖ vormen het regelgevend kader voor de berekening van de

index en het instellen van een proefperiode met het oog op verdere verfijning en verbetering

van het ontwerp.388

Zij zijn enkel van toepassing op nieuwe schepen. Er werd op de MEPC 58

een oproep gelanceerd naar de maritieme sector in haar geheel om deze richtlijnen in zoverre

als mogelijk te implementeren zodat er snel ervaring inzake het gebruik van deze index wordt

opgedaan met het oog op een eventuele optimalisering van het instrument.389

Op MEPC 60 werd na zeer lange discussies besloten om de EEDI verplicht te maken onder

annex VI MARPOL 73/78-verdrag.390

De details hiervoor werden nog niet uitgewerkt, maar

dit werd verplaatst naar MEPC 61 en MEPC 62. Ook de datum van inwerkingtreding werd

nog niet vastgesteld, hoewel dit hoogstwaarschijnlijk 1 januari 2013 wordt.391

Ook het

toepassingsgebied dient nog verder te worden besproken, aangezien veel scheepstypes niet

geschikt zijn voor de huidige formule van het EEDI.392

Er kan in ieder geval besloten worden

dat de EEDI in de zeer nabije toekomst zal worden aangewend als startpunt voor het

vaststellen van nieuwe, emissiereducerende strategieën. Doordat de EEDI alleen van

toepassing is op de constructie en het design van nieuwe schepen, heeft een implementering

387


Annex 11 MEPC, ―report of the Marine environment protection Committee on its fifty-eighth session‖,

MEPC 58/23, 16 oktober 2008. 389

IMO, ―Latest GHG Considerations Within IMO‖, Multi-year Expert Meeting On Transport and Trade

Facilitation: Maritime Transport and the Climate Change Challenge, 16-18 February 2009, p. 2. 390






Protection Committee‖, 2 april 2010, p. 10.




van deze principes weinig effect op korte termijn en heeft zij dan ook vooral een

supplementair karakter.393

De doelstelling van het EEDI is om een eerlijke basis voor vergelijking te creëren, de

ontwikkeling van meer efficiënte scheepsdesigns te stimuleren en om een minimum

efficiëntiegrens voor schepen vast te stellen.394

Het fundamentele principe van de EEDI is dat

de emissie-index de verhouding tussen de kosten (namelijk de emissies) en de voordelen

(namelijk de ―transport work capacity‖) van een schip uitdrukt. De emissies van het schip dat

zich onder bepaalde omstandigheden (de wind, de stroming, de golven, de lading enz.)

bevindt, worden uitgedrukt in relatie met de nominale hoeveelheid getransporteerde goederen

(transport work rate). Dit alles wordt uitgedrukt in het aantal gram uitgestoten CO2 per

―capaciteit-mijl‖, waarbij ―capaciteit‖ een uitdrukking is van de maximaal te transporteren

hoeveelheid lading waarvoor dat schip is ontworpen. Dit alles wordt in relatie met bepaalde

ontwerpkenmerken van het schip gezien. Dit zorgt ervoor dat het resultaat per schip altijd

hetzelfde zal zijn, behalve wanneer men veranderingen aan het ontwerp van een schip zou

aanbrengen.395

Door het samennemen van alle gegevens van een categorie schepen, wordt het mogelijk om

een algemene richtlijn inzake een efficiënt ontwerp voor dat soort schepen vast te stellen. Dit

is evenwel geen evidente opgave, zeker niet voor kleinere schepen (lees een lager dead weight

tonnage). Het is namelijk een feit dat hoe kleiner schepen zijn hoe groter de variatie in de

EEDI‘s van deze schepen zijn. Dit maakt het vaststellen van een enkele efficiëntiebasislijn

voor deze schepen haast onmogelijk.396

Bovendien zou dit ertoe kunnen leiden dat kleine

schepen worden ontworpen met de EEDI-basislijn indachtig, terwijl dit op operationeel vlak

tot zeer ongewenste resultaten kan leiden. Een ideaal scenario zou dan ook zijn dat er slechts

toepassing wordt gemaakt van een EEDI-basislijn voor schepen van een bepaalde grootte.

Japan en Denemarken hebben op de recentste MEPC een voorstel met richtlijnen voor het

vaststellen van een basislijn ingediend.397

Deze zullen op MEPC 61 en 62 kunnen worden

aangewend.

B De Energy Efficiency Operational Index (EEOI)

Het basisprincipe van de EEOI is hetzelfde als dat van de EEDI: De emissie-index drukt de

verhouding tussen de kosten (namelijk de emissies) en de voordelen (namelijk de ―transport

work capacity‖) van een schip uit. De EEOI is een vernieuwde versie van de zogenaamde

―IMO CO2 Index‖. De ―Interim Guidelines for voluntary ship CO2 emission indexing for use

in trials‖ werden door de MEPC 53 in juli 2005 aanvaard en warden gepubliceerd als

MEPC/Circ.471.398

Ook hier werd er een oproep gelanceerd naar de gehele maritieme sector

om de richtlijnen te implementeren opdat zij snel konden worden geoptimaliseerd. De

bedoeling was dat er op de MEPC 59 kon worden overgegaan tot adaptatie van een vernieuwd

393



Denemarken en Japan, ―Guidelines for calculation of baselines for use with the Energy Efficiency Design

Index‖, MEPC 60/4/7, 18 December 2009, p. 2. 395



Denemarken en Japan, ―Guidelines for calculation of baselines for use with the Energy Efficiency Design

Index‖, MEPC 60/4/7, 18 December 2009. 398

IMO, ―Interim Guidelines for voluntary ship CO2 emission indexing for use in trials‖, MEPC/Circ.471, 29

juli 2005.




systeem. Uiteindelijk heeft men slechts richtlijnen voor de vrijwillige implementatie van het

systeem uitgevaardigd.399

De EEOI wordt evenals de EEDI uitgedrukt in aantal gram uitgestoten CO2 per ―capaciteit-

mijl‖, waarbij ―capaciteit‖ in dit geval de uitdrukking is van de effectief getransporteerde

hoeveelheid lading waarvoor dat schip is ontworpen. Dit heeft als gevolg dat de EEOI van een

schip varieert afhankelijk van de operationele condities. Dit betekent uiteraard dat de EEOI,

veel meer dan de EEDI, afhankelijk is van externe invloeden, zoals het economisch klimaat.

De EEOI kan dan ook stevig variëren van periode tot periode, door de verschillen in vraag en

aanbod, de genomen vaarroute, het handelspatroon, enz. Dit alles maakt het uiteraard haast

onmogelijk om een algemene emissiegrens op te stellen op basis van het EEOI.400

De EEOI heeft een veel groter praktisch nut dan de EEDI, aangezien het kan worden gebruikt

om het begrijpen van een aantal elementen die de brandstofconsumptie affecteren te

verbeteren en kan worden gebruikt als basislijn bij het opstellen van een klimaatbeleid.401

Zo

heeft zij geleid tot de invoering van het Ship Energy Efficiency Management Plan (SEEMP)

(zie infra).

2.3.3.2. Overzicht van de technische maatregelen ter bevordering van de

energie-efficiëntie van schepen.

A Energie-efficiëntie door het ontwerp en de operatie van een schip

De meeste opties inzake het ontwerp van een schip zullen door de lange levensduur van

schepen, slechts op een lange termijn uitwerking hebben. Het ontwerpen van het EEDI is een

eerste stap om de mogelijkheden van de maatregelen inzake ontwerp van een schip toch

optimaal te benutten in de nabije toekomst. Enkele ontwerpmaatregelen kunnen echter wel

degelijk retroactief worden geïmplementeerd.402

Toch zou er over het algemeen moeten

gestreefd worden naar een zekere flexibiliteit in het oorspronkelijke ontwerp van een schip.

Op die manier kunnen tijdens de levensduur van het schip zekere aanpassingen worden

aangebracht indien deze de efficiëntie zou verhogen.

Enkele van de belangrijkste factoren die de efficiëntie van een scheepsontwerp bepalen, zijn

de diepgang, de lengte, de breedte, de vorm van de romp en het ontwerp van de energie- en

voortstuwingssystemen. Uiteraard is het niet mogelijk om een zekere flexibiliteit in te bouwen

voor de eerste 4 elementen. Bovendien stellen veel havens, wegens infrastructuurbeperkingen,

enkele vereisten inzake het ontwerp van een schip, die vaak tot inefficiënte schepen kunnen

leiden. Het optimaliseren van een scheepsmodel is daarenboven helemaal geen evidente taak.

Het optimale ontwerppunt gaat namelijk hand in hand met de effectieve operatie van een

schip . Het is bijgevolg van cruciaal belang dat men streeft naar the right ship for the job en

dat men waar mogelijk zoveel mogelijk flexibiliteit inlast.403

399

IMO, ―guidelines for voluntary use of the ship Energy Efficiency Operational Indicator (EEOI)‖, MEPC.

1/Circ. 684, 17 augustus 2009. 400


Kageson, P. ―Environmental Impacts of International Transport Making International Transport Pay Its



IMO Secretariaat, MEPC 59/INF.10, p. 61.




Op het operationele niveau zijn de mogelijkheden voor het invoeren van

efficiëntiemaatregelen nog uitgebreider en kunnen deze bovendien veel sneller worden

geïmplementeerd. Binnen het MEPC worden er zware inspanningen geleverd om deze

maatregelen te gaan toe te passen: de ontwikkeling van het EEOI en het uitwerken van een

SEEMP. De SEEMP is een van de beste voorbeelden waarbij het EEOI in de praktijk wordt

toegepast. De SEEMP vormt een kader voor energie-efficiënte operatie van een schip, waarbij

de prestaties worden gecontroleerd en mogelijke verbeteringen op een structurele manier

worden aangereikt. De succesvolle implementatie van een SEEMP gebeurt in 4 fases; het

opmaken van een energieplan, de implementatie hiervan, het controleren van de resultaten en

de zelfverbetering.404

De EEOI vormt hierbij als het ware het ijkpunt waaraan de controle zich

spiegelt. Het is vooral de sector zelf die voorzien heeft in een technische uitwerking van de

SEEMP.405

Het SEEMP werd evenals de EEDI mandatoir gemaakt onder annex VI MARPOL-verdrag op

MEPC 60.406

Ook hier werden de details nog niet uitgewerkt, maar deze taak werd

doorgeschoven naar MEPC 61 en MEPC 62. Ook de datum van inwerkingtreding werd nog

niet vastgesteld, hoewel deze hoogstwaarschijnlijk 1 januari 2013 wordt.407

Het

toepassingsgebied dient nog verder te worden besproken, aangezien veel scheepstypes niet

geschikt zijn voor de huidige formule van het EEDI.408

De veelheid aan actoren binnen de scheepvaart maakt het haast onmogelijk om een schip op

een efficiënte wijze te laten opereren zonder dat dit tegen de belangen van een van de partijen

indruist.409

Zaken als de snelheid van het schip, de genomen vaarroute, het aanhouden van een

strak vaarschema en optimalisatie van de ballast en de stabiliteit, vallen echter volledig onder

de verantwoordelijkheid van de scheepsoperator. Dit betekent dat voor deze aspecten, het

implementeren van efficiëntiemaatregelen vaak vlot kan verlopen. Voor andere aspecten van

het transport is er echter een coöperatie tussen verschillende partijen vereist en dan is het

noodzakelijk dat alle partijen voldoende prikkels krijgen om deze efficiëntiemaatregelen uit te

werken en/of in te voeren.410

Zo bestaat er een risico dat de technische operator van een schip

de kosten van het onderhoud zal trachten te minimaliseren, wat nadelige gevolgen voor de

economische operator kan hebben of kan een schip soms moedwillig naar een drukke haven

gaan om daar te moeten wachten met het lossen van haar vracht enkel opdat zij een

wachtvergoeding van de havenautoriteiten kan opstrijken.

Naast het transporteren van de goederen zijn er op een schip talloze nevenactiviteiten die ook

door het verbranding van olie worden voorzien van energie en op dit vlak is er nog veel

ruimte voor verbetering inzake energie-efficiëntie.411

Operationele efficiëntie kan dan ook

404


ICS, Bimco, Intercargo, Intertanko en OCIMF ―Ship Efficiency Management Plan‖, MEPC 58/INF.7, 28 juli

2008. 406







IMO Secretariat, MEPC 59/INF.10, p. 63-64. 410

IMO Secretariat, MEPC 59/INF.10, p. 63-64. 411

IMO Secretariat, MEPC 59/INF.10, p. 65.




voor een groot deel worden bereikt door het trainen en motiveren van scheepspersoneel in

energiemanagement.

B Energie-efficiëntie door het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.

Er bestaan verscheidene mogelijkheden om de activiteiten, anders dan het varen zelf, te laten

draaien op hernieuwbare energiebronnen. Hierbij wordt vooral gedacht aan wind-, zonne- en

golfenergie.412

In de nabije toekomst zal het naar alle waarschijnlijkheid bovendien mogelijk

worden om energie opgewekt in centrales op het land op een drager op te slaan en nadien op

schepen te gebruiken. Momenteel wordt deze piste, door een gebrek aan energievoorziening

op het land zelf nog niet uitgewerkt.413

Er kan echter ook worden overgeschakeld op andere brandstoffen. Zo bestaat er olie dat een

lagere CO2-uitstoot bij verbranding tot gevolg heeft, dan gewone olie. Voorts maken vooral

de biobrandstoffen momenteel een serieuze opmars mee, vooral diegene die niet

geproduceerd worden uit voedsel, de zogenaamde biobrandstoffen van de tweede generatie.

Als laatste optie kan men overschakelen op zogenaamd LNG, wat vloeibare aardgas is.414

C Emissiereductietechnologieën

Verscheidene chemische emissiereductietechnologieën zijn voorhanden. Wat de uitstoot van

CO2 betreft zijn deze technologieën echter ofwel nog in een ontwerpfase, ofwel te duur, ofwel

niet afdoende. Wat andere broeikasgassen en meer algemeen vervuilende gassen betreft,

vormen dergelijke technologieën wel degelijk een mogelijke oplossing. Hierbij kan vooral

worden gedacht aan NOx, SOx, PM, CH4 en NMVOC.415

D combinatiemogelijkheden?

Wanneer men voornoemde technische maatregelen zou combineren, kan men met de

hedendaagse technieken in theorie schepen reeds 25 tot 75% energie-efficiënter laten

opereren. Er is echter een zeer lange weg te gaan om over te gaan van de theorie tot de

praktijk en er zal daarvoor zeer veel werk binnen de sector zelf moeten worden verzet.416

Dit

zou in de praktijk kunnen leiden tot een reductie van CO2-emissies tot 15% voor het jaar

2030 in vergelijking met het jaar 1990.417

Verdere reducties vereisen echter radicale

designwijzigingen aan de bestaande schepen en scheepsmotoren. Bovendien dient men

telkens rekening te houden met de beperkte mogelijkheden die inherent zijn aan de sector zelf.

Zo zullen designmaatregelen slechts volledig effectief kunnen zijn na minstens 30 jaar.

Het efficiëntieniveau is sterk afhankelijk van het type schip en de graad waarin men de

technieken combineert.418

Zeker de grootte van een schip is van cruciaal belang, daarom

worden de meeste maatregelen die door het IMO worden uitgevaardigd slechts toegepast op

schepen met een brutotonnage van meer dan 400 GT, wat een vloot van 55000 schepen

412

IMO Secretariaat, MEPC 59/INF.10, p. 67-68. 413




OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 2. 417

OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 2. 418

IMO Secretariaat, MEPC 59/INF.10, p. 73-75.




inhoudt.419

Het groot gebrek aan prikkels, de hoge implementatiekosten en andere

belemmeringen zorgen ervoor dat tot op heden weinig initiatieven tot invoering van deze

maatregelen werden genomen.420

Er bestaat dan ook een grote nood aan een degelijk beleid

dat de sector voorziet van prikkels om deze maatregelen in te voeren.

2.3.4. OVERZICHT BELEIDSMAATREGELEN

2.3.4.1. Algemeen

Aangezien veel van de voornoemde technische maatregelen zeer kostelijk zijn, is het van

groot belang dat de implementatie van deze door een degelijk overheidsbeleid wordt

gesteund.421

Aangezien er voor emissiereducerende technologieën nog steeds een serieuze

discrepantie tussen de theorie en praktijk bestaat, dienen de beleidsmakers er op toe te zien

dat een groot deel van het geld die de beleidsmaatregelen opleveren terugvloeien naar

―research and development‖ projecten.422

De meeste beleidsopties zijn vooral uitgewerkt

geworden op het niveau van het IMO. In deze sectie worden zij dan ook vooral vanuit dat

oogpunt benaderd. Deze opties lenen zich mits enige modificaties, evenwel ook tot toepassing

op het Europees niveau. Voor een uitgebreidere bespreking van de opties voor de EU wordt er

naar hoofdstuk 2.4 verwezen.

Op MEPC 59 werd er erkend dat technische maatregelen op zich niet volstaan om een

voldoende emissiereductie te bereiken. Er werd een speciaal comité opgericht waar er zeer

diepgaand kon worden gedebatteerd over het opstellen van enkele marktgebaseerde

beleidsinstrumenten. Er werd met overweldigende meerderheid besloten dat er nood is aan

marktgebaseerde reductiemaatregelen in de scheepvaartsector en dat deze binnen het IMO

zouden moeten worden ontwikkeld om de technische maatregelen aan te vullen.423

Ook de EU

is deze mening toegedaan.424

Er werd ook beslist dat deze marktgebaseerde instrumenten drie

doelstellingen dienen te hebben. Eerst en vooral dienen zij de groei van emissies van de

internationale scheepvaart te stoppen. Ten tweede dienen zij te voorzien in een prikkel voor

de industrie om te investeren meer energie-efficiëntie. Ten derde dienen zij een aanzienlijke

hoeveelheid fondsen te genereren die voor verschillende klimaatgerelateerde doelstellingen

zullen worden ingelegd.425

Het is opvallend dat deze doelstellingen zeer vaag zijn en er bovendien enkele cruciale

elementen vergeten zijn. Zo had het OCIMF nog enkele bijkomende voorwaarden geschetst

waar de uitgevaardigde maatregelen aan dienen te voldoen426

en hoewel het comité deze in

het achterhoofd heeft gehouden,427

werden zij toch uit de officiële verklaringen geweerd. De

invoering mag niet leiden tot een concurrentienadeel van de scheepvaartsector, het beleid dat

wordt gevolgd dient transparant, afdwingbaar en rigoureus te zijn en moet bovendien leiden

tot meetbare reducties. Het is behoorlijk vreemd dat deze elementen niet werden opgenomen

419

OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 2. 420



OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 2. 423

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.106-4.107. 424

Secratariaat van de Raad, ―Preparation of IMO MEPC 59 London, 13 - 17 July 2009, Presidency Statement

on GHG for MEPC 59‖, W. Doc. 2009/46, Brussels, 18 June 2009. 425

MEPC, MEPC 59/24, paragraph 4.93. 426

OCIMF, MEPC 59/4/17, 3. 427

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.116.




in doelstellingen. Bovenal werd er echter gepleit voor een universeel, op ieder schip op

gelijke wijze van toepassing zijnde regime.428

Waarom deze bepaling uit de officiële

verklaringen kan nogmaals verklaard worden door de tegenstellingen tussen de ontwikkelde

staten en ontwikkelingslanden.429

Beleidsmaatregelen kunnen op verscheidene wijzen worden onderverdeeld in categorieën. De

meest voorkomende categorisering is deze: de marktgebaseerde instrumenten, de ―command

and control‖ instrumenten en de vrijwillige instrumenten.430

Marktgebaseerde instrumenten

hebben enkele belangrijke voordelen; ze voorzien in een prikkel om te investeren in energie-

efficiënte technologieën en operationele maatregelen. Zij kunnen zeer milieuvriendelijk zijn

en zijn bovendien meer kostenefficiënt dan andere beleidsinstrumenten.431

2.3.4.2. Unilaterale maatregelen van een havenstaat: een differentiatie in

bestaande taksen of het opleggen van toelatingsvoorwaarden.

Door de grote discretionaire jurisdictie van een havenstaat over haar territoriale wateren, is

het zeker mogelijk om op unilaterale wijze bepaalde vereisten aan schepen op te leggen

vooraleer zij een haven mogen binnenvaren.432

Een invoering van dergelijke regeling zorgt er

uiteraard voor dat de haven een concurrentienadeel ten aanzien van omliggende havens krijgt.

Wanneer een schip een haven binnenvaart worden er altijd bepaalde nationale taksen geheven.

Indien men in deze bestaande taksen een differentiatie op basis van de energie-efficiëntie van

het schip zou doorvoeren kan men voor scheepsoperatoren een prikkel creëren om efficiënter

te handelen. Indien men de taksen voor efficiënte schepen verlaagd, terwijl men de overige

verhoogd, creëert men een systeem waarbij minder concurrentieverstoring tussen havens zal

ontstaan dan indien men een algemene verhoging van de taksen zou doorvoeren. Er blijft

echter wel een risico op evasie door inefficiënte schepen bestaan. Bovendien genereert

dergelijk systeem geen tot weinig inkomsten. Dit laatste is voor de ontwikkelingslanden een

heikel punt. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat men op internationaal niveau een

overeenkomst inzake taxatie zal bereiken, aangezien dit zeer gevoelig ligt voor de meeste

staten. Overeenkomsten op vlak van taxatie worden vaak gezien als een zeer verregaande

beperking van de soevereiniteit.

Het is ook mogelijk om aan een schip een CO2-emissiedoel op te leggen als een voorwaarde

om een haven binnen te varen.433

Op internationaal vlak bestaan dergelijke doelstellingen

uiteraard nog niet, maar op Europees niveau werd er reeds geëxperimenteerd met het

opleggen van toelatingsvoorwaarden tot een haven.434

Het grootste probleem met dergelijke

maatregelen is dat er vaak controle wordt uitgevoerd als het schip in de haven ligt en dat de

havenautoriteiten maar over 1 sanctie beschikken bij niet-naleving van de voorwaarden: het

428

OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 3. 429

MEPC, MEPC 59/24, par. 4.108. 430

Faber, J., ―Climate policy instruments for shipping‖, presentatie op Multi-year Expert Meeting On Transport

and Trade Facilitation: Maritime Transport and the Climate Change Challenge, 16-18 February 2009. 431

Frankrijk, Noorwegen en Duitsland, ―Positive Aspects of a Global Emission Trading Scheme for

International Shipping‖, MEPC 59/4/25, 8 mei 2009, p. 2. (Hierna verkort: Frankrijk, MEPC 59/4/25) 432



Art. 1 Verordening 417/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende het versneld invoeren

van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige

olietankschepen en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2978/94 van de Raad, 18 februari 2002.




verbannen van het schip.435

Andere sancties, zoals het opleggen van een boete, kunnen enkel

worden gebaseerd op een verdrag met de vlagstaat.

2.3.4.3. Standaarden

Veruit de minst geavanceerde vorm van beleidsinstrumenten zijn de zogenaamde ―command

and control‖-instrumenten. Hierbij worden specifieke technische maatregelen eenzijdig

opgelegd aan de scheepseigenaars en –operatoren of wordt er aan een schip een bepaalde

emissiegrens opgelegd. Het grootste nadeel aan deze standaarden is over het algemeen het

grote gebrek aan flexibiliteit. Wanneer er bijvoorbeeld een specifieke ontwerpstandaard aan

schepen wordt opgelegd, bestaat er een reële kans dat deze na een paar jaar verouderd is.436

Bovendien is er een grote nood aan direct overheidstoezicht bij dergelijke instrumenten.437

Ook dienen standaarden met enige voorzorg te worden geïmplementeerd. De

scheepvaartsector is namelijk een zeer heterogene, uitgebreide sector en een standaard die niet

specifiek is aangepast aan de karakteristieken van een bepaald schip kan serieuze

concurrentieverstoring en inefficiënte toepassingen438

tot gevolg hebben. In ieder geval dienen

standaarden op een prestatiegerichte wijze te worden geïmplementeerd, zodat een

kostenefficiënte toepassing wordt gegarandeerd.439

Dit betekent dat standaarden sowieso geen

specifieke methodes voor het bereiken van hun doel mogen opleggen.

Het resultaat dat met deze standaarden wordt geboekt staat bovendien nooit op voorhand vast.

Zoals reeds werd vermeld is er geen eenduidig positief verband tussen emissies en de impact

op het klimaat. Zoals alle overige beleidsopties focussen standaarden vooral op

emissiereducties en kan daardoor het effect van de maatregelen nooit op voorhand worden

gegarandeerd. Daarenboven zijn standaarden slechts van toepassing per schip en er bijgevolg

geen algemene emissiegrens van de scheepvaartsector wordt gegarandeerd. Wanneer de totale

hoeveelheid transport stijgt, kunnen deze standaarden bijgevolg enkel relatieve

emissiereducties, maar geen absolute emissiereductie garanderen.440

Het opleggen van standaarden heeft toch enkele belangrijke voordelen: de implementatie en

naleving kan, hoewel zij behoorlijk intensief is, gemakkelijk worden gegarandeerd, algemene

standaarden garanderen een level-playing field en ze stimuleren research and development.441

Dit laatste blijft beperkt tot technologieën die voldoen aan de standaarden en zal nooit verdere

stimulansen bieden442

. Sommige geleerden beweren bovendien dat wanneer een standaard

algemeen toegepast wordt de markt zich daar zal aan aanpassen zodat de standaard haast op

435




Rosenzweig, R., Varilek, M., Janssen, J., ―the emerging international greenhouse gas market‖, 2002, p. 3,

(http://www.pewclimate.org/docUploads/trading.pdf.). 439

IPIECA, ―Maritime air emissions and Marpol annex VI, strategies and consequences‖, june 2007, p. 12. 440

Den Elzen, M., Berk, M., ―bottom up approaches for defining future climate mitigation commitments‖,

RIVM report no. 728001029, national institute for Public Bilthoven: health and environment, Nederland, 2004,

p. 16. 441

Faber, J., ―CE report april 2007‖, p.55. 442

Den Elzen, M., Berk, M., ―bottom up approaches for defining future climate mitigation commitments‖,

RIVM report no. 728001029, national institute for Public Bilthoven: health and environment, Nederland, 2004,

p. 14.




een zelfregulerende wijze wordt toegepast en overheidstoezicht op lange termijn overbodig

wordt.443

Vooral de VS blijken een voorstander te zijn van het opleggen van standaarden, gebaseerd op

de EEDI, aan de scheepvaartsector.444

Standaarden lijken mij eerder een subsidiaire oplossing

dan maatregelen die op zelfstandige basis tot een emissiereductie leiden. Dit ligt bovendien

volledig in de lijn van hetgeen vooropgesteld werd op de MEPC 59.445

2.3.4.4. International GHG Fund

A Het voorstel van Denemarken

Denemarken heeft op MEPC 57 een voorstel inzake de oprichting van en internationaal

broeikasgasfonds gelanceerd. Op MEPC 59 werd een geüpdate versie446

hiervan voorgesteld.

Hoewel dit instrument wordt bestempeld als zijnde marktgebaseerd, is er slechts een zeer

onrechtstreekse link met de marktprijs van CO2. De bijdragen worden vastgelegd op basis van

politieke beslissing en hoeven dus niet noodzakelijk te schommelen in overeenstemming met

de prijsfluctuaties van scheepsbrandstof.447

Het is uiteraard mogelijk om de bijdragen

automatisch te indexeren aan de hand van de brandstofprijzen.

De belangrijkste kenmerken van dit voorstel is dat schepen verplicht worden om hun olie bij

geregistreerde leveranciers aan te kopen, waar de kopers een bepaalde bijdrage aan dienen te

betalen. Controle van deze betaling kan gebeuren op basis van licht gewijzigde448

BDN‘s van

het schip zelf en de registers van de leveranciers.449

Deze bijdrage wordt niet bestempeld als

een taks omdat dit politiek zeer gevoelig ligt.450

Het uitvaardigen van taksen wordt namelijk

gezien als het ultieme bewijs van soevereiniteit van staten en het is voor veel staten (vooral

om symbolische redenen) zeer moeilijk om een deel van de bevoegdheid hierover af te staan.

Het fonds zelf zou een aparte juridische entiteit zijn die als belangrijkste taak het herverdelen

en monitoren van de inkomsten heeft. Deze gelden zouden worden gealloceerd op basis van

de primaire doelstellingen van de UNFCCC. Dit betekent dat zij zouden worden toegekend

aan reductieprojecten in ontwikkelingslanden (vooral CDM-projecten), Research and

Development programma‘s inzake efficiëntie van schepen, technische coöperatie met het IMO

en de administratieve kosten van het fonds zelf.451

443

Barrett, S., ―Towards a Better Climate Treaty. Policy Matters,‖ AEI Brookings Joint Center for Regulatory

Studies,Washington, November 2001, p. 38. 444

VSA, ―Comments on MEPC 59/4/2 and MEPC 59/4/4 and an additional approach to addressing maritime

GHG emissions‖, MEPC 59/4/48, 22 mei 2009. 445

MEPC, MEPC 59/24, Par. 4.92 en 4.106-107. 446

Denemarken, ―An International Fund for Greenhouse Gas Emissions from Ships‖, MEPC 59/4/5, 9 april

2009. (hierna verkort: Denemarken, MEPC 59/4/5) 447

OCIMF, MEPC 59/4/17, par. 12. 448

Denemarken, MEPC 59/4/5, annex 2; possible new regulation relating to the Bunker Delivery Note within the

new convention on an international fund for greenhouse gas emissions from ships. 449

Denemarken, MEPC 59/4/5, p. 2. 450


Denemarken, MEPC 59/4/5, p. 2-3.




De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het garanderen dat de schepen die onder hun vlag

varen enkel brandstof aankopen bij een leverancier met een licentie.452

Indien een schip niet

kan bewijzen dat de olie werd aangekocht bij een geregistreerde leverancier, mag de

havenstaat als voorwaarde om haar haven binnen te varen, een bijdrage eisen die

overeenstemt met de hoeveelheid olie er gedurende de laatste 90 dagen werd verbruikt.453

Emissiereductie wordt hier op twee wijzen gestimuleerd: enerzijds wordt er aan de

scheepseigenaars of operatoren door de hogere olieprijs een prikkel gegeven om energie-

efficiëntere schepen aan te kopen of efficiënter te opereren en anderzijds door de

investeringen in research and development en reductieprojecten. Het grootste voordeel aan

deze optie is dat zij zowel tegemoet komt aan het ―no more favourable treatment‖-principe als

aan de ―common but differentiated responsibilities‖. Dit wordt bereikt door de maatregel op

alle schepen toe te passen, terwijl men de inkomsten gaat verdelen onder de

ontwikkelingslanden. Andere voordelen zijn:454

de scheepseigenaar kan gemakkelijk een

kostenraming maken, het is een zeer eenvoudig concept en de BDN‘s zijn gemakkelijk te

controleren

Daar staat wel tegenover dat het systeem van nabij moet worden gecontroleerd waardoor de

afdwingingskosten behoorlijk hoog liggen, dat het niveau van bijdrage door lobbygroepen kan

worden beïnvloed en dat de complexiteit van het transportgebeuren verhindert dat de

bijdragen voor de volle 100% kunnen worden geïnd.455

Het grootste nadeel aan deze

benadering is echter dat men geen absolute emissiegrens kan opleggen en dat indien er geen

algemene toepassing in alle staten bestaat er een grote evasiemogelijkheid bestaat. Dit kan

wel grotendeels worden vermeden enerzijds door schepen varend onder een vlag van een niet-

lidstaat, systematisch te controleren bij het binnenvaren van haven van een lidstaat en deze te

verplichten dezelfde verplichtingen als scheepseigenaars en –operatoren na te leven456

en

anderzijds door staten die niet deelnemen aan de regeling de voordelen die eruit voortvloeien

te ontzeggen. Het eerste is verdedigbaar op basis van het ―no more favourable treatment‖

principe.457

Veel landen hebben dit voorstel gesteund omdat het zeer gemakkelijk te implementeren is en

op de afdwingingskosten na, weinig administratieve rompslomp meebrengt. De ingezamelde

gelden worden namelijk rechtstreeks naar het internationaal fonds doorgesluisd, zonder dat de

nationale autoriteiten hiermee belast worden.458

Op de MEPC 60 werd het voorstel dan ook

door enkele landen, waaronder ontwikkelingslanden, en associaties (Cyprus, Denemarken, de

Marshall-eilanden, Nigeria en International Parcel Tankers Association (IPTA)) verder

uitgewerkt en voorgesteld.459

452

Denemarken, MEPC 59/4/5, par. 40. 453

Denemarken, MEPC 59/4/5, par. 31. 454

OCIMF, MEPC 59/4/17, p. 6. 455

OCIMF, MEPC 59/4/17p.6. 456



Cyprus, Denemarken, de Marshall eilanden, Nigeria en het International Parcel Tankers Association (IPTA)

―An International Fund for Greenhouse Gas emissions from ships‖, MEPC 60/4/8, 18 december 2009, p. 2. 459

Cyprus, Denemarken, de Marshall eilanden, Nigeria en het International Parcel Tankers Association (IPTA)

―An International Fund for Greenhouse Gas emissions from ships‖, MEPC 60/4/8, 18 december 2009.




B Het voorstel van Japan.

Japan heeft in MEPC 59/4/34 haar steun uitgedrukt voor het internationaal emissiefonds. Zij

heeft echter wel enkele modificaties aan het voorstel aangebracht.460

Zo wordt er voorgesteld om de bijdrage rechtstreeks door de schepen aan het fonds te laten

betalen en niet via de brandstofleveranciers. Dit wordt mogelijk gemaakt door de

elektronische rekeningen van ieder individueel schip.461

Hierdoor worden de administratieve

kosten gedrukt en bestaan er minder fraudemogelijkheden.462

De grootste vernieuwing is

echter het invoeren van een zogenaamd ―leveraged incentive scheme‖.463

Hierbij worden

schepen gerangschikt volgens hun prestaties inzake energie-efficiëntie. Aan ieder schip dat

―excellente‖ prestaties levert, wordt een deel van de verzamelde bijdragen teruggestort. Op

deze wijze wordt er een nog grotere economische prikkel gecreëerd om te investeren in

emissiereducerende technologieën en operaties.

2.3.4.5. ―cap and trade‖ of ―baseline and credit‖

Zowel ―cap and trade‖ instrumenten als ―baseline and credit‖ instrumenten hebben als

belangrijkste kenmerk dat ze voorzien in een mogelijkheid om te handelen in emissierechten.

Indien er voor een ―cap and trade‖ systeem wordt geopteerd, zou er een algemene

emissiegrens voor een specifieke periode worden opgelegd aan de schepen die onder deze

regeling vallen.464

Deze emissiegrens wordt vervolgens opgedeeld in individuele

emissierechten, waarna deze rechten verhandeld kunnen worden. Aan het einde van de

periode dient ieder schip vervolgens een aantal rechten te kunnen voorleggen die

overeenstemt met de actuele emissies van die periode.465

De huidige voorstellen inzake een

Maritime Emissions Trading Scheme maken gebruik van deze benadering. Ook binnen de EU

wordt er gedacht aan een ―cap and trade‖ systeem om de emissies van de maritieme sector te

reduceren (zie hoofdstuk 2.4).

De ―baseline and credit‖ instrumenten daarentegen maken geen gebruik van een vaste

emissiegrens, waardoor zij vaak de ―relative target approach‖ worden genoemd. Voor ieder

schip zou er dan een zogenaamde ―baseline‖ worden geconstrueerd. Dit wordt gebaseerd op

de gemiddelde energie-efficiëntie van een schip in relatie met de activiteit van dat schip.466

De

emissierechten worden in dit geval dan ook niet op voorhand verdeeld, maar na afloop van

een bepaalde periode. Wanneer er door een schip efficiënter zou worden gepresteerd dan de

baseline oplegt, kan dit schip haar rechten verkopen. Er dient wel op te worden gewezen dat

het resultaat van dit soort instrumenten nooit op voorhand kan worden vastgesteld.

Beide opties hebben hun voordelen. Indien men voor de absolute benadering opteert, namelijk

de ―cap and trade‖, dan staat het resultaat al vast op het moment dat het systeem wordt

opgezet. Indien er echter voor de ―baseline and credit‖wordt geopteerd, zal een verhoogde

460

Japan, ―Consideration of a market-based mechanism to improve the energy efficiency of ships based on the

International GHG Fund‖, MEPC 59/4/34, 8 mei 2009, par. 3. (hierna verkort: Japan, MEPC 59/4/34) 461

Japan, MEPC 59/4/34, par. 5. 462

Japan, MEPC 59/4/34, par. 6. 463

Japan, MEPC 59/4/34, par. 9-22. 464



Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖, p. 87.




activiteit van een schip en dus een economische groei niet worden bestraft. Bovendien zijn er

minder allocatieproblemen van de rechten in dit geval.467

Daarnaast hebben beide opties als

voordeel dat de kosten van emissiereductie worden geminimaliseerd.468

Beide systemen sluiten elkaar niet noodzakelijk uit. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat er op

Europees niveau geopteerd wordt voor een absoluut systeem, terwijl het IMO zich beperkt tot

een, eventueel minder stringent, relatief systeem. Beide systemen kunnen door een complexe

procedure met elkaar worden verbonden. Er wordt dan voorzien in een mogelijkheid om

emissierechten op beide markten te verkopen en kopen. Er bestaat slechts 1 beperking: er

kunnen slechts evenveel rechten die voortvloeien uit het systeem met de relatieve

emissiegrens, op de markt van het systeem met de absolute grens worden verkocht, als het

aantal rechten dat in de omgekeerde richting is verkocht.469

Indien dit niet zo zou zijn, bestaat

er een reële kans dat de vaste emissiegrens ondergraven wordt. Daarnaast bestaat er ook een

mogelijkheid om ze aan andere, reeds bestaande systemen te linken. Hierdoor zou het

bijvoorbeeld mogelijk worden om eenheden van CDM- en JI-projecten te importeren in het

systeem, waardoor een efficiënte allocatie gegarandeerd is. Dit heeft als effect dat de

marginale kosten gelijk worden verdeeld over alle sectoren van de economie, wat de

algemene efficiëntie van het systeem uiteraard ten goede komt470

.

A Het Maritime Emissions Trading scheme

Binnen het MEPC werden reeds talloze voorstellen betreffende het opstellen van een

emissiehandel voor de scheepvaart ingediend. Hoewel de discussie voorlopig nog binnen de

UNFCCC wordt gevoerd, is het zeker mogelijk voor het IMO om een absolute grens op de

emissies van de scheepvaartsector vast te stellen. Wanneer het IMO haar grens bovendien

vaststelt in samenspraak met de UNFCCC, wordt het gemakkelijker om beide systemen aan

elkaar te linken, waardoor rechten uit beide markten kunnen worden overgedragen.471

Binnen

het IMO kunnen er twee soorten systemen worden opgesteld.472

Ofwel worden de

emissierechten gedistribueerd onder haar lidstaten, ofwel verdeelt het IMO de rechten

rechtstreeks onder de scheepsoperatoren.

Het grootste nadeel aan een emissiehandel opgesteld door het IMO is dat deze niet over

rechtstreekse jurisdictie over de schepen, beschikt. Dit betekent dat de organisatie telkens

beroep zal moeten doen op haar lidstaten voor de implementatie en afdwinging van een

maatregel en dat zij moeilijk kan worden aangesproken, wanneer zij haar emissiedoel niet

bereikt.473

De enige stok achter de deur voor het IMO is dat zij, wanneer een periode is

afgelopen en er opnieuw emissierechten dienen te worden verdeeld, de scheepsoperator die

niet voldaan heeft aan zijn verplichtingen, geen emissierechten meer schenkt of haar licentie

om deel te nemen aan de emissiehandel opschort.

467

Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖p. 88-89. 468


Lefevere, J., ―the EU greenhouse gas emission allowance trading scheme‖p. 88. 470








B Kenmerken METS

In een gezamenlijk rapport van Frankrijk, Noorwegen en Duitsland werd het belangrijkste

mechanisme van het METS uit de doeken gedaan.474

Er wordt een algemene emissiegrens,

gebaseerd op de totale emissies van de sector, en een daaraan gerelateerde periode vastgesteld

door het instrument. Schepen, als de juridisch verantwoordelijke entiteit, zullen verplicht

worden om emissierechten af te staan voor de hoeveelheid emissies die zij hebben gecreëerd.

Zij kunnen rechten verkrijgen van binnen de sector, hen kopen van andere sectoren of

projectgebaseerde credits, zoals CDM, aankopen . Emissierechten van buiten de maritieme

sector zullen volledig compatibel zijn zodat zij kunnen worden gebruikt. De totale

hoeveelheid rechten die worden uitgegeven is gelijk aan de emissiegrens. Dit mag niet leiden

tot negatieve effecten voor deelnemers van bestaande handelssystemen door de potentieel

groeiende vraag aan certificaten. Een internationaal orgaan, bijvoorbeeld een nieuwe divisie

van het IMO, zal het handelssysteem administreren. Via dit orgaan zullen de lidstaten de

rechten verdelen, de scheepsregisters beheren en de naleving controleren. De vlagstaten zullen

de naleving verzekeren voor de schepen die onder hun vlag varen. Zij zullen dit doen op basis

van de informatie verkregen van hun schepen en van het internationaal orgaan dat de status

van naleving door de schepen controleert. Daarenboven zal het principe van de

havenstaatcontrole van toepassing zijn, zodat gegarandeerd wordt dat alle schepen hun

verplichtingen nakomen.

De opstellers van het rapport zijn er bovendien van overtuigd dat indien het METS op een

degelijke manier wordt ontworpen zij automatisch zal voldoen aan de negen principes van

MEPC 57 en nog steeds ruimte laat voor andere beleidsinstrumenten.475

De voorstellen van de

staten zelf blijven vooral steken op het conceptueel niveau. Een praktischere uitwerking

vinden we echter bij de voorstellen van de Zweed Kargeson476

, maar vooral uit het recente

rapport van de CE delft.477

Dit laatste rapport stelt volgende designkenmerken van het METS

voor:

Er dient gestreefd te worden naar een systeem van mondiale omvang, waar alle CO2-emissies

van schepen boven een bepaalde omvang onder vallen, zodat evasie onmogelijk wordt. Er

dient geopteerd te worden voor een open systeem; wanneer men het systeem met andere

kwaliteitsvolle emissiehandelssystemen verbindt, zal de prijsvolatiliteit dalen en zal de

kostenefficiënte allocatie van emissies worden verbeterd. De verantwoordelijke entiteit om de

emissierechten over te dragen is de scheepseigenaar. Deze heeft namelijk direct invloed op de

ontwerpefficiëntie van een schip en indirect op de operationele efficiëntie doordat de operator

als zijn agent functioneert. De emissie-uitstoot en –rechten worden rechtstreeks aan het schip

toegerekend. Dit heeft als voordeel dat de autoriteiten rechtstreeks maatregelen kunnen ten

uitvoer leggen op het schip. Aangezien controle, rapportage en verificatie van esentieel belang

zijn voor het slagen van de emissiehandel, is het essentieel dat er voor ieder schip een

boekhouding en emissieplan worden opgesteld. Het verdelen van de rechten dient in principe

door veiling te gebeuren. Aangezien dit echter serieuze economische implicaties voor de

474

Frankrijk, MEPC 59/4/25, p. 2. 475

Frankrijk, MEPC 59/4/25, p. 3. 476

Kageson, P., ―The Maritime Emissions Trading Scheme‖, Nature Associates, Stockholm, 12 mei 2008.

(hierna verkort: Kageson, P., ―the Maritime Emissions Trading Scheme‖) 477

Faber, J., ―A global METS, design and impacts‖.




sector tot gevolg kan hebben, is het mogelijk om met een combinatie van grandfathering en

veiling te werken, waarna volledig op deze laatste wordt overgeschakeld.478

Inzake het toepassingsgebied van het METS werden reeds verschillende opties voorgesteld.

De meest voor de hand liggende zou zij dat de emissiehandel verplicht wordt voor schepen

vanaf 400 GT479

, aangezien deze verplicht zijn over een International Air Pollution

Prevention Certificate en een Bunker Delivery Note te beschikken (zie supra). De CO2-

uitstoot vormt een goede basis voor een berekening van de emissies aangezien zij ook onder

het de andere internationale klimaatinstrumenten vallen en het gemakkelijkst en efficiëntst te

monitoren zijn.

Essentieel voor het welslagen van de METS is dat de cruciale taken door de best geplaatste

instanties worden vervuld: Het zetten van een algemene emissiegrens, kan om al te veel

politieke moeilijkheden te vermijden het best binnen de UNFCCC worden vervuld, terwijl de

rest van het systeem vooral door het IMO wordt ingekleurd. Zo is het IMO ideaal geplaatst

om de emissierechten te verdelen, het systeem te monitoren en eventueel het fonds met de

veilinginkomsten te beheren. Voor de afdwinging van de regulering zal het IMO evenwel op

de vlag- en havenstaten beroep moeten doen. De emissierechten kunnen ook geveild worden

door de staten, zijnde ontwikkelingslanden, naar wie de gelden zouden terugvloeien. In dat

geval bestaat er geen behoeft meer aan een beheerder van een fonds.480

Enkele belangrijke elementen dienen in gedachte te worden gehouden bij het opstellen van het

METS. Zo bestaat er voorlopig nog steeds een gebrek aan informatie over de precieze

hoeveelheid emissies van de sector. Dit betekent dat wanneer men een algemene emissiegrens

wil vastleggen, men niet overmoedig mag te werk gaan. Men dient deze grens namelijk te

respecteren en indien deze te strikt zou zijn, zullen de prijzen van de emissierechten de hoogte

in schieten en kan de scheepvaartsector eventueel een serieus concurrentienadeel ten aanzien

van de andere transportsectoren hebben. Het is mogelijk deze gevolgen te minimaliseren door

het METS te linken aan andere emissiemarkten, waardoor men een groter speelveld krijgt en

de prijsstijging door het grotere aanbod emissierechten zal worden geminimaliseerd.481

C Differentiatiemogelijkheden METS?

Het is door de politieke context, weinig waarschijnlijk dat men het METS meteen op een

globaal niveau kan ontwikkelen. Hoewel het niet strookt met de werkwijze die normaal

binnen het IMO wordt gevolgd, namelijk deze van ―no favourable treatment‖, is het niet

onmogelijk dat een gedifferentieerde aanpak ook hier wordt ingelast. Er bestaan dan ook 2

differentiatiemogelijkheden die de invoeging gemakkelijker te slikken maakt voor de

ontwikkelingslanden: een graduele ontwikkeling van het systeem en een in het systeem

ingewerkte differentiatie van verplichtingen. In hoofdstuk 2.4 wordt er dieper ingegaan op het

evasieprobleem dat een beperkte geografische toepassing van een emissiehandelssysteem met

zich meebrengt. Concreet heeft dit namelijk tot gevolg dat niet alle emissies van een schip

onder het regionaal systeem vallen en er dus een grote opening voor evasief gedrag wordt

gecreëerd.

478

Faber, J., ―A global METS, design and impacts‖, p. 25. 479

Kageson, P., ―the Maritime Emissions Trading Scheme‖, p. 2. 480

Faber, J., ―A global METS, design and impacts‖, p. 24 481

Kageson, P., ―the Maritime Emissions Trading Scheme‖, p. 2.




Het METS kan eigenlijk in 3 fases worden ingevoerd:482

een eerste vrijwillige fase,

vervolgens een fase die alleen verplicht is voor de annex 1-lidstaten en als laatste een fase

waarbij het systeem een universele toepassing krijgt. Men kan bovendien niet-annex 1 staten

trachten te overhalen het systeem op voorhand toe te passen door de fondsen die er uit

voortvloeien aan hen te schenken.

Eenmaal het systeem geïmplementeerd is kan men het op gedifferentieerde wijze

toepassen.483

Verscheidene opties zijn voorhanden:484

differentiatie op basis van de

nationaliteit van het schip, op basis van de routes die worden gevaren, op basis van de

nationaliteit van de lading of op basis van de uiteindelijke bestemming van de lading. De

eerste optie heeft uiteraard een concurrentieverstorend effect, doordat zij helemaal niet strookt

met de economische realiteit van de sector. De laatste twee opties sluiten het dichtst aan bij

het ―polluter pays‖ principe, maar lijden onder zeer zware datavereisten. Door de toenemende

elektronisering van de ―Bill of lading‖, is het tegenwoordig echter mogelijk de volledige route

van de lading worden gevolgd en kan hier gemakkelijk een hoeveelheid emissies aan worden

gelinkt . De optie waarbij gedifferentieerd wordt op basis van de vaarroute vormt de gulden

middenweg, doordat zij gemakkelijker te implementeren is, maar niet volledig aansluit bij het

―polluter pays‖ principe. Er kan gedifferentieerd worden tussen de verschillende vaarroutes,

door bijvoorbeeld enkel schepen die op de vaarroutes tussen geïndustrialiseerde staten

emissies aan te rekenen485

. Indien de EU de maritieme sector in haar EU ETS zou opnemen, is

het zeer waarschijnlijk dat door de regionale toepassing het systeem een differentiërend effect

zal hebben.

Toch lijkt de optie waarbij gedifferentieerd wordt op basis van de bestemming van de vracht

te verkiezen boven diegene waarbij gedifferentieerd wordt op basis van de route. Het is

namelijk niet gemakkelijk te definiëren wat er precies onder vaarroute dient te worden

begrepen: indien men enkel de laatste etappe van een route in aanmerking neemt leent dit zich

tot misbruik doordat er onnodige tussenstops kunnen worden gemaakt. Denk maar aan

schepen die op weg zijn van Noord-Amerika naar Europa en een tussenstop maken in

Marokko. Het grootste nadeel van de optie waarbij gedifferentieerd wordt op basis van de

bestemming van de vracht is dat deze bestemming bij ―commodity traders‖ niet op voorhand

vaststaat.

2.3.4.6. Cap and charge

A Taxatie van emissies

Lange tijd werd het belasten van internationale emissies op nogal ongenadige wijze

behandeld.486

Men beschouwde lasten als te veel gelijkend op belastingen en ze werden

geacht in strijd met enkele internationale verdragen te zijn.487

Pas in 2007 werd door

482



Men kan bijvoorbeeld het aantal emissierechten dat schepen nodig hebben om een bepaald goed te

transporteren of een bepaalde route te bevaren, hoger leggen dan de effectieve hoeveelheid uitgestoten

broeikasgassen. 484





transport‖, p.5.




Noorwegen een eerste voorstel voor een CO2-taks in de scheepvaartsector ingediend bij het

IMO.488

Dit voorstel werd echter niet op de MEPC 59 in overweging genomen.489

Nochtans zijn taksen over het algemeen beleidsinstrumenten die zeer veel differentiatie,

flexibiliteit en creativiteit toelaten. Zij hebben als voordelen dat zij helpen de kosten te

internaliseren en hierdoor bijdragen aan een economisch efficiënt beleid, zij een relatief lage

administratieve last teweeg brengen en dat de afdwingingkosten laag zijn.490

Bovendien

drukken zij de vraag naar vervuilende activiteiten en creëren hierdoor een prikkel om te

investeren in research and development. Wanneer de taksen echter te hoog zijn, kunnen zij de

algemene vraag naar scheepstransport terugdringen en een concurrentienadeel ten aanzien van

de andere transportsectoren doen ontstaan.

De voornaamste reden waarom taxatie politiek gevoelig ligt is omdat dit tot de kern van

staatssoevereiniteit doordringt.491

Staten bepalen altijd zelf de belastingsgronden en –tarieven,

wat een gecoördineerd internationaal systeem haast onmogelijk maakt. Bovendien is het haast

ondenkbaar dat een regionaal of unilateraal systeem hiervoor zou worden uitgewerkt. In het

verleden is hier slechts eenmaal mee geëxperimenteerd door de regering van Californië. Na

implementatie van een taks op het verkopen van scheepsbrandstof, is de markt volledig in

elkaar gestort. Alle schepen kochten hun olie voortaan in Panama. Het systeem werd

bijgevolg vrij snel verlaten.492

Bovendien bestaat er enige vrees dat taxatie eventueel in strijd

zou zijn met de WTO-wetgeving. Deze vrees is echter ongegrond, aangezien WTO-regels een

geharmoniseerde, niet-discrimenerende taksregeling niet in de weg staan.493

B IMERS: het International Maritime Emission Reduction Scheme

Ondertussen heeft de Brit Stochniol een ingenieus systeem van cap and charge voor de

scheepvaart, namelijk het International Maritime Emission Reduction Scheme (IMERS),

ontwikkeld. Het is een systeem waarbij er een algemene taks van 5% op de aankoop van olie

voor schepen wordt voorgesteld. De inkomsten van deze taksen worden vervolgens

doorgesluisd naar de fondsen voor de aanpassing aan en het reduceren van de gevolgen van de

klimaatwijziging, die zoals voorheen vermeld over een nijpend tekort aan middelen

beschikken. Deze taks gaat gepaard en is onlosmakelijk verbonden met een algemene,

bindende doelstelling inzake emissiereducties voor de scheepvaartsector. Het systeem wordt

gekenmerkt door een grote flexibiliteit en laat veel differentiatie toe. Er wordt geschat dat het

systeem een prijsverhoging van de getransporteerde goederen van 0,1% tot gevolg zou

hebben494

, terwijl er jaarlijks meer dan 6 miljard dollar mee zou worden ingezameld495

.

488

Noorwegen, ―Elements of a possible market-based CO2 emission reduction scheme‖, MEPC 56/4/9, mei

2007. 489

MEPC, MEPC 59/24, p. 45-46. 490


Faber, J., ―CE report april 2007‖, p.57. 492

Michaelis, L., ―special issues in carbon/energy taxation: Marine Bunker Fuel Charges‖, OCDE/GD(97)77,

Parijs, 1997, p. 493


transport‖, p. 22. 494

Stochniol, A. ―A levy on fuel for international shipping, which differentiates responsibilities between

developed and developing countries‖, Multi-year Expert Meeting On Transport and Trade Facilitation: Maritime

Transport and the Climate Change Challenge, p. 1. (Hierna verkort: Stochniol, A., ―A levy on fuel for

international shipping‖) 495

Stochniol, A., ―A levy on fuel for international shipping, p. 4.




Het grote verschil met het international GHG Fund is dat de hoogte van de taks afhankelijk is

van de emissiegrens die het systeem als doelstelling heeft. Hoe dichter men bij de

emissiegrens komt, hoe hoger de taks zal worden. Bovendien is de hoogte van de taks zo

berekend dat het economisch irrationeel zou zijn indien de vooropgestelde emissiegrens wordt

overschreden.496

C De begeleidende principes

Het systeem is volledig gebaseerd op 6 begeleidende principes, die een basis vormen voor

verdere onderhandelingen rond maritieme emissies:497

1. De inkomsten uit het systeem zullen

gelijk worden verdeeld tussen instrumenten voor de aanpassing aan de gevolgen van de

klimaatwijziging en het reduceren van de emissies (dit kan worden geflexibiliseerd). 2. De

fondsen inzake het reduceren van emissies dienen op een zo efficiënt mogelijke wijze te

worden verdeeld. 3. De fondsen inzake aanpassing aan de klimaatwijziging worden toegekend

aan de ontwikkelingslanden. 4. Op lange termijn zal er nood zijn aan fondsen voor research

and development van nieuwe maritieme technologieën inzake energie-efficiëntie en zal een

deel van de opbrengsten van het systeem hier dan ook naar worden overgebracht. 5. Een lange

termijn doelstelling inzake reductie van emissies wordt door het UNFCCC vastgelegd en

biedt aan het IMO de mogelijkheid om hieraan aangepaste instrumenten te implementeren. 6.

Een supranationale benadering voor de internationale scheepvaart, onder de bevoegdheid van

het IMO en in samenwerking met het UNFCCC , is absoluut noodzakelijk.

D Het belasten; de algemene principes

Het algemene principe van belasten is dat men de betrokkene binnen het land van import laat

betalen. Hierdoor bereikt men uiteindelijk een resultaat dat voldoet aan de ―common but

differentiated responsibilities‖. Dit valt te verklaren door het feit dat de ontwikkelde landen

een veel grotere hoeveelheid aan goederen invoeren dan de overige staten en bijgevolg het

merendeel van de kosten (ongeveer 59%) zullen dragen, terwijl de voordelen uiteraard

grotendeels terugvloeien naar de ontwikkelingslanden.498

Op het ogenblik van de inning

worden de gelden om praktische redenen betaald door de entiteit die de olie voor het schip

aankoopt. In een later stadium worden deze kosten uiteraard doorgerekend naar de

eindconsument.

Stochniol is van mening dat een differentiatie op basis van bestemming van de goederen dient

te worden doorgevoerd. Hij pleit voor een systeem waarbij enkel de schepen met een

bestemming in een annex 1-lidstaat zouden worden belast.499

Zijn argumenten hiervoor zijn

de volgende: Het niet opnemen van de ontwikkelingslanden zal de implementatie van de

regeling versnellen, veel ontwikkelingslanden beschikken niet over havenautoriteiten met

voldoende capaciteiten om deze administratieve last te dragen en wanneer men deze landen

zou opnemen in het systeem is het zeer waarschijnlijk dat de algemene verplichtingen door

compromissluiting zullen verwateren. Naar mijn mening is dit geen ideale optie omdat zij een

496

International Maritime Emissions Reductions Scheme, ―Q1: Does IMERS actually cap emissions?‖

(http://imers.org/faqs/1) 497


transport‖, p.8-10. 498



Stochniol, A., ―A levy on fuel for international shipping, p. 5.




mogelijkheid voor frauduleuze praktijken vormt: Goederen die in se bestemd zijn voor een

annex 1-lidstaat zouden in dat geval kunnen worden verscheept naar nabijgelegen havens in

een andere staten, waarna zij via andere transportmiddelen worden overgebracht naar de

eigenlijke bestemming. Dit ondermijnt de effectiviteit van het systeem.

Een andere differentiatieoptie is het differentiëren tussen verschillende categorieën schepen.

Deze methode is zeker verdedigbaar, aangezien containerschepen over het algemeen

luxegoederen transporteren, terwijl bulkschepen basisgoederen zoals graan vervoeren. Een

differentiatie in taksen tussen deze categorieën is omwille van verschillende redenen

verdedigbaar:500

1. Wanneer men luxegoederen kan veroorloven, dient men ook bereid te zijn

daar een hogere taks op te betalen. 2. De kosten van deze taks zijn in verhouding tot de kosten

van het product veel lager voor dergelijke luxegoederen, dan bij bulkgoederen. Bovendien

dreigt er geen concurrentieverstoring door dergelijke differentiatie, aangezien verschillende

types schepen nooit rechtstreekse concurrenten van elkaar zijn.

E Het belasten; de technische uitwerking.

De taks wordt berekend op basis van twee factoren die essentieel zijn voor het slagen van het

gehele systeem: de geldende marktprijs van CO2 en de onderhandelde algemene

emissiereductie501

. De factor marktprijs wordt vastgesteld op basis van reeds bestaande

emissiehandelsystemen zoals het EU ETS. De factor algemene emissiereductie wordt

vastgesteld op basis van de hoeveelheid emissies van de gehele scheepvaartsector boven de

toegelaten, overeengekomen grens. Door deze directe belasting op een te veel aan emissies

van de scheepvaart, wordt het respecteren van de emissiegrens gegarandeerd. De door

Stochniol voorgestelde emissiegrens bedraagt 20% voor 2020 en 50% voor 2050 ten aanzien

van het emissieniveau van 2005.502

Deze objectieve benadering onderscheidt deze taks van

een normale belasting of een taks sensu stricto waarbij de grootte van de bijdrage op arbitraire

wijze wordt bepaald door een instantie die aan invloeden van buitenaf onderhevig is.

De havenautoriteiten van de annex 1-lidstaten zijn de primaire verantwoordelijken voor het in

goed banen leiden van dit systeem. Zij zullen als voornaamste taak hebben de vaarroutes van

schepen te controleren. Er is nood aan een centraal administratief orgaan dat instaat voor de

collectie van de taksen en het bijhouden van een centraal register toegankelijk voor aankopers

van olie en andere belanghebbenden. De inkomsten van het systeem worden doorgestuurd

naar fondsen. Voor de inkomsten bestemd voor de aanpassing aan de gevolgen van de

klimaatwijziging zouden dit de bestaande instellingen onder het UNFCCC zijn, zoals het

―adaptation fund‖. Voor de inkomsten bestemd voor de vermindering van emissies zal er

gebruik gemaakt worden van de bestaande mechanismen om zo emissiecredits te verkrijgen.

Er wordt hier in de eerste plaats gedacht aan CDM, JI en REDD (een programma betreffende

ont- en bebossing). Gelden voor technologische ontwikkelingen zullen worden geïnvesteerd

in een daarvoor specifiek opgericht ―Maritime Technology Fund‖.503

500





Stochniol, A., ―Rapid progress requires innovation both in solutions and diplomacy‖, Climate Change

Diplomacy, Malta, 07-08 Februari 2008, p. 4. 503

Stochniol, A., ―A levy on fuel for international shipping, p. 3-4.




2.3.5. EFFECTIVITEITSBEOORDELING BELEIDSMAATREGELEN

Iedere beleidsoptie heeft zijn voor- en nadelen. De differentiatie van haventaksen heeft

uiteraard als grootste nadeel dat zij de havenstaat een serieus concurrentienadeel bezorgen in

vergelijking met andere staten. Bovendien is het zeer onwaarschijnlijk dat er ooit op

internationaal niveau een overeenkomst wordt bereikt over een onderwerp dat zo nauw

verbonden is aan de soevereiniteit van een staat. Het systeem is wel gemakkelijk te

administreren en te implementeren. Het opleggen van uniforme standaarden heeft als voordeel

dat zij gemakkelijk af te dwingen en te implementeren zijn, maar zij kunnen op geen enkele

manier een algemene absolute emissiegrens inhouden, verouderen snel en garanderen geen

efficiënte verdeling van de kosten. Bovendien zijn beide beleidsopties door de rijzende

populariteit van marktmechanismen, haast van de politieke agenda verdwenen.

Welke van de 4 marktgebaseerde instrumenten is dan het beste? Het grote voordeel dat het

―cap and trade‖- en ―cap and charge‖- systeem ten aanzien van het fonds en het ―baseline and

credit‖-systeem hebben, is dat zij een algemene emissiegrens garanderen. Dit is uiteraard zeer

handig wanneer er vanuit de UNFCCC een algemene emissiegrens voor de sector zal worden

opgelegd. Bovendien is milieu-effectiviteit (samen met kostenefficiëntie), nog steeds de

belangrijkste parameter bij het beoordelen of een beleidsinstrument geschikt is.504

Het feit dat

een internationaal fonds normaalgezien 1/3 meer inkomsten kan genereren, is hier volledig

ondergeschikt aan.

Het zijn dan ook vooral het het ―cap and trade‖- en ―cap and charge‖- systeem die de

effectiefste maatregelen vormen. Hoewel het IMERS-systeem zeker zijn merites heeft, is het

toch onwaarschijnlijk dat dergelijk systeem ooit zal worden geïmplementeerd. De verklaring

hiervoor is dat de EU en enkele andere staten er behoorlijk op gebrand zijn om de maritieme

sector op te nemen in een ―cap and trade‖-systeem. Dit blijkt uit de talloze voorstellen tot het

invoeren van het METS die de laatste jaren werden gepubliceerd. Bovendien er door de

invoering van het Kyoto Protocol en regionale en nationale emissiehandelssystemen, meer

knowhow met betrekking tot een ―cap and trade‖-systeem, dan het IMERS-systeem dat zich in

een puur theoretische fase bevindt.

Doordat alle beleidsopties zich momenteel nog in de conceptuele fase bevinden, is het haast

onmogelijk om een stevig onderbouwde effectiviteitsbeoordeling te geven.505

Door de grote

populariteit van emissiehandel, lijkt het er wel op dat er op politiek vlak een voorkeur gaat

naar een ―cap and trade‖-systeem zoals het METS.

HOOFDSTUK 2.4. EEN EUROPESE OPLOSSING?

Zoals reeds vermeld zijn zowel de EU als de maritieme sector zelf, vragende partij voor een

oplossing op het internationaal niveau. Hoewel het IMO ongetwijfeld de best geplaatste

instantie is om hier haar schouders onder te zetten, lijkt het er toch op dat zij in de nabije

toekomst geen degelijk akkoord zal bereiken. De deadline die de EU heeft opgelegd506

zal

waarschijnlijk overschreden worden, wat de Commissie zal aanzetten tot het nemen van

504

MEPC 57/4/2, principe 1 en MEPC 59/24, par. 4.93. 505

OCIMF, MEPC 59/4/17, p.6. 506

Overweging 3, richtlijn 2009/29/EG, Europees parlement en de Raad, 23 april 2009 tot wijziging van

Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te

verbeteren en uit te breiden.




unilaterale beslissingen, zoals reeds in de luchtvaartsector is gebeurd.507

Het grote voordeel

aan deze oplossing is dat de EU-landen allemaal staten zijn die proactief willen optreden wat

het uiteraard veel gemakkelijker maakt om een overeenkomst te bereiken. Bovendien kan een

succesvolle regionale start een voorbeeldfunctie vervullen om op het internationaal niveau

gemakkelijker een overeenkomst te bereiken.508

De uiteindelijke doelstelling van de EU is dat

de maritieme emissies opgenomen zijn in haar klimaatbeleid vanaf 2013.509

2.4.1. VERSCHEIDENE ONDERZOCHTE BELEIDSOPTIES

De Commissie heeft in 2006 een rapport besteld, waarin 7 beleidsopties werden

onderzocht:510

vrijwillige verbintenissen van de sector; een IMO CO2-index

rapporteringverplichting; de verplichting een uniforme CO2-index te bereiken; opname van de

uitgestoten gassen met een afkoelend effect in de EU-regelgeving en/of een

indexeringsysteem parallel aan de CO2-index; opname van een verplicht CO2-element in een

EU-regelgeving betreffende de heffingen voor het gebruik van haveninfrastructuur; opname

van de CO2-uitstoot van schepen in het EU ETS; allocatie van scheepsemissies aan lidstaten.

Nadat alle opties waren geëvalueerd op basis van 4 criteria (operationele effectiviteit,

juridische implicaties, mogelijkheid tot monitoren en afdwingen en mogelijkheid tot

implementatie) werden 3 van de voornoemde mogelijkheden aangehouden als zijnde

veelbelovend om een reductie in broeikasemissies te garanderen. De opname van de

maritieme sector in de EU ETS, een differentiatie in haventaksen en de verplichting aan ieder

schip dat binnen wil in een Europese haven om aan een bepaalde CO2-index grens te voldoen.

Hieronder zijn de resultaten van de volledige studie te zien:511

507

Roche, P., Hobley, A., ―Carbon emissions: What does the future hold for the shipping industry?‖, Februari

2009, (http://www.nortonrose.com/knowledge/publications/2009/pub20099.aspx?lang=en-gb&page=all). 508


Overweging 3, richtlijn 2009/29/EG, Europees parlement en de Raad, 23 april 2009 tot wijziging van

Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te

verbeteren en uit te breiden, bevestigd door; Secretariaat van de Raad, ―Preparation of IMO - MEPC 59

(London, 13 - 17 July 2009)‖, W. Doc. 2009/46, Brussel, 18 Juni 2009. 510

CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, p. 207-243. 511





De differentiatie van haventaksen (zie ook afdeling 2.3.4.2) is een instrument dat op zich

energie-efficiëntie bevordert, maar geen absolute emissiegrens kan opleggen. Het grote

voordeel aan deze optie is dat zij de scheepsoperatoren zeer veel flexibiliteit geeft in de

methodes die zij aanwenden om emissiereductie na te streven. Bovendien is het een

marktgebaseerd instrument waarvoor de meeste infrastructuur reeds bestaat. Dit betekent

uiteraard dat de administratieve lasten voor de lidstaten tot een minimum kunnen worden

beperkt. De grootste taak alvorens dergelijk instrument kan worden geïmplementeerd is het

vaststellen van de basis waarop er wordt gedifferentieerd tussen schepen.512

Voorlopig is de

IMO CO2-index de meest voor de hand liggende optie, zeker doordat de implementatie

hiervan recentelijk verplicht is geworden. Er bestaat wel een risico dat deze optie tot gevolg

heeft dat havens met een grote prijselasticiteit (zoals Antwerpen of Bremen) een

concurrentienadeel zullen hebben.513

Het eisen dat ieder schip, dat een Europese haven wil binnen varen, voldoet aan een uniforme

CO2-index grens is een andere optie. Ook hier worden er aan operatoren zeer veel

mogelijkheden gelaten om technische en operationele maatregelen in te lassen. Door deze

flexibiliteit kan de kostenefficiëntie van de optie behoorlijk zijn. Het is echter noodzakelijk

dat het monitoren van de CO2-index zorgvuldig gebeurt, zodat geen externe aspecten, zoals

een verminderde vraag, een vertekend beeld geven van de schipefficiëntie.514

512



CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, pg 253.




De laatste optie is meteen ook diegene die het meest besproken is. De opname van de

broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart in het Europees emissiehandelsysteem

wordt vaak aangehaald als de meest voor de hand liggende beleidsoptie voor de EU.

2.4.2. OPNAME VAN DE BROEIKASGASEMISSIES VAN DE INTERNATIONALE

SCHEEPVAART IN HET EUROPEES EMISSIEHANDELSSYSTEEM

Mits er rekening wordt gehouden met de specifieke regionale omstandigheden, is het zeker

mogelijk om, zoals bij het METS, de scheepvaartemissies op te nemen in de Europese

emissiehandel. Het grote voordeel voor de EU is dat zij hiervoor kan terugvallen op de reeds

bestaande infrastructuur van het EU ETS. De primaire doelstelling van de implementatie van

deze emissiehandel is het stimuleren van het gebruik van hernieuwbare brandstoffen en het

ontwikkelen van efficiëntere emissiereducerende technologieën.515

Zowel de Raad als het

Parlement hebben in principe het voorstel om de CO2-emissies van de internationale

scheepvaart op te nemen in het EU ETS gesteund. De Europese Commissie is nog steeds aan

het onderzoeken of er nog andere juridische beleidsmogelijkheden bestaan, zoals een CO2-

taks met gehypothekeerde inkomsten.516

Eenmaal een deel van de scheepvaart is opgenomen in het EU ETS kan men dit

emisiehandelssysteem niet meer uitbreiden door de opname van de gehele internationale

scheepvaart. Er wordt namelijk gebruik gemaakt van het institutioneel kader van een

Europees instrument, wat binnen een internationaalrechtelijke context onmogelijk is. Het EU

ETS omarmt bovendien andere sectoren die niet thuishoren in een emissiehandelssysteem dat

specifiek op de internationale scheepvaart gericht is. Indien er op het internationaal niveau

een METS wordt opgesteld, zal er bijgevolg een nieuw wetgevend instrument, een verdrag of

een richtlijn, dienen te worden uitgevaardigd om het EU ETS aan het internationale

handelssysteem te linken. Men kan er ook voor opteren de eerste verbintenissenperiode van

het METS te laten beginnen, na afloop van een verbintenissenperiode van het EU ETS. In dat

geval kan men de scheepvaart aan het einde van een periode uit het EU ETS lichten en

overhevelen naar het METS.

2.4.2.1. Gelijkenissen met de burgerluchtvaart?

A Algemene kenmerken van de burgerluchtvaart

De algemene kenmerken van de luchtvaartsector zijn behoorlijk gelijkaardig aan deze van de

maritieme sector, waardoor beiden zich onderscheiden van de overige transportsectoren:517

in

absolute cijfers zijn hun emissies zeer groot, voorlopig is er nog geen degelijk internationaal

beleid voor beiden opgesteld, het zijn zeer internationale sectoren en ze worden beiden

uitgesloten van het toepassingsgebied van het Kyoto Protocol. Ook voor de luchtvaartsector

bestaan er veel operationele maatregelen die zeker hun vruchten kunnen afwerpen: beter

verkeermanagement op luchthavens kan leiden tot een reductie van brandstofconsumptie van

515

Dewilde, H., Kroon, P. ―cleaner shipping trade off between air pollution, costs and refinery CO2 emissions‖,

p. 6. 516



Sarnholm, E., Gode, J., ―abatement costs for carbon dioxide reductions in the transport sector‖, Swedish

environmental research institute, B1716, maart 2007, p. 15. (hierna verkort: Sarnholm, E., ―abatement costs for

carbon dioxide reductions in the transport sector‖)




ongeveer 10-12%, efficiënter opstijgen of landen bespaart ook 100-300 liter brandstof per

opstijging of landing en efficiënt gebruik maken van de wind leidt tot 3-4% emissiereductie

over het ganse vliegtraject.518

Er bestaan echter ook enkele belangrijke verschillen tussen de luchtvaart- en de maritieme

sector die het onmogelijk maken om het ontwerp van de opname van de luchtvaartemissies in

het EU ETS eenvoudigweg te kopiëren naar de scheepvaart.519

Zo is het een feit dat de

eigendomsstructuren en jurisdictiestructuren binnen de scheepvaartsector veel ingewikkelder

zijn dan diegene binnen de luchtvaartsector. De operatie van een vliegtuig blijft gewoonlijk in

de handen van dezelfde actoren en er wordt haast nooit veranderd van vlag, wat vliegtuigen

een stabiele nationaliteit geeft en. Ook vliegen vliegtuigen rechtstreeks van punt A naar B,

waar schepen vaak tussenstops maken in verschillende havens en geen vast vaartraject

hebben. De luchtvaartautoriteiten beschikken over een bredere toegang tot informatie inzake

brandstofverbruik en kunnen deze gemakkelijker monitoren. Dit valt ten dele te verklaren

door het feit dat vliegtuigen overwegend gebruikt worden in commerciële lijnvluchten die

beheerd worden door enkele grote kartels en zij per serie worden gebouwd waardoor zij geen

specifiek design hebben. Vluchten duren bovendien veel minder lang dan de reizen die

schepen afleggen. Oceaanvarende schepen zijn soms wekenlang onderweg, wat hen

moeilijker te controleren maakt. Daarenboven slaan zij vaak brandstof in voor verscheidene

reizen, wat bij vliegtuigen niet het geval is. De luchtvaart bestaat hoofdzakelijk uit

personenvervoer, wat betekent dat er minder ruimte wordt gelaten voor geografische evasie;

een persoon die naar Spanje wil vliegen, zou het bijvoorbeeld nooit aanvaarden dat hij eerst

naar Noord-Afrika wordt gebracht. Als laatste kan er gesteld worden dat de gegevens inzake

de eigenlijke brandstofconsumptie bij de luchtvaart veel betrouwbaarder zijn dan bij de

scheepvaart.520

Door het verplicht maken van het SEEMP zal dit naar alle waarschijnlijkheid

spoedig veranderen.

B Europese druk op de International Civil Aviaton Organization

In het zesde milieuactieprogramma van de Gemeenschap,521

werd bepaald dat de

Gemeenschap specifieke maatregelen zou vaststellen en invoeren ter beperking van

broeikasgasemissies van de luchtvaart, wanneer daarover in 2002 binnen het ICAO nog geen

akkoord zou zijn bereikt. De EU zelf is geen lid van het ICAO, maar alle Europese staten zijn

dit wel. Dit betekent dat de EU niet rechtstreeks invloed kan uitoefenen op de vooruitgang

binnen het ICAO, maar dat zij dit telkens via haar lidstaten moet doen.

Binnen Europa bestonden er al voorafgaand aan de initiatieven van de EU enkele

kleinschalige projecten: In de UK bestaat er een vrijwillig emissiehandelsysteem voor de

binnenlandse vluchten en in Nederland en Duitsland bestaat er een brandstoftaxatie voor

binnenlandse vluchten.522

518

Sarnholm, E., ―abatement costs for carbon dioxide reductions in the transport sector‖, p. 15. 519

Kok, R., Gille, J.,―Towards EU emissions cap for all transport modes? Introduction of maritime transport into

the EU emissions trading system: Impacts on the competitive position of the Hamburg-Le Havre range

Seaports‖, European Transport Conference, October 2009, p. 5. (hierna verkort: Kok, R., ―Towards EU

emissions cap for all transport modes?‖) 520

Kok, R., ―Towards EU emissions cap for all transport modes?‖, p. 5-6. 521

Besluit Nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het Zesde

Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap, 22 juli 2002. 522

Faber, J., ―CE report april 2007‖ p. 85.




De Raad heeft de Commissie in haar conclusies van oktober 2002, december 2003 en oktober

2004 opgeroepen om maatregelen inzake de emissiereductie van de luchtvaart die door de

EU eenzijdig kunnen worden opgelegd, te ontwerpen. Men kan dus stellen dat er

herhaaldelijk druk werd gezet op het ICAO. Het ICAO is er niet in geslaagd effectieve

maatregelen te nemen, maar heeft haar lidstaten wel de mogelijkheid geboden om op

zelfstandige basis een handel in emissierechten op te stellen.523

Daarnaast wordt er evenwel

een oproep gelanceerd om de handel in emissierechten niet toe te passen op

vliegtuigexploitanten van andere ICAO-lidstaten zonder hun toestemming.524

De EU heeft

geen gehoor gegeven aan deze oproep en alle lidstaten hebben op basis van het recht van

niet-discriminerende toepassing van hun regelgeving525

zichzelf het recht voorbehouden om

hun marktinstrumenten toe te passen op ―alle vluchten die vertrekken vanaf of aankomen op

een luchtvaartterrein op het grondgebied van een lidstaat waarop het [EG]-Verdrag van

toepassing is.‖526

De Commissie heeft in haar mededeling van 27 september 2005 aan de Raad, het Parlement,

het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio‘s „Het effect van de

luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen‖, een strategie goedgekeurd om het effect

van de luchtvaart op de klimaatverandering terug te dringen.527

Er werd onder andere

voorgesteld om de luchtvaart op te nemen in de regeling voor de handel in

broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap.528

Het licht voor het uitwerken van het

systeem werd op groen gezet toen achtereenvolgens de Raad en het Europees Parlement529

besloten dat een allesomvattend pakket van gemeenschapsregelingen noodzakelijk waren om

de emissies binnen de luchtvaartsector te reduceren. Ook technische efficiëntie wordt

rechtstreeks nagestreefd: ―Een alomvattend pakket maatregelen moet ook technologische en

operationele maatregelen omvatten. Verbeteringen in het luchtverkeersbeheer […] kunnen

helpen de algemene brandstofefficiëntie te verbeteren met een cijfer tot 12 %. Onderzoek naar

nieuwe technologie, inclusief methoden om de brandstofefficiëntie van vliegtuigen te

verbeteren, kan de emissies in de luchtvaart verder laten dalen.‖530

Ondanks het feit dat de EU nu voorzien heeft in unilaterale maatregelen blijft zij wel streven

naar een internationaal sectoraal akkoord. De EU is dan ook van mening dat de

gemeenschapsregeling kan worden gebruikt als model voor een algemene regeling en dat de

lidstaten nauw contact dienen te onderhouden met derde landen. Dit gebeurt zowel op het

vlak van aanmoediging tot het nemen van maatregelen als het regelen van interactie tussen de

EU-maatregel en de regulering van de derde staat. Bovendien is men ervan overtuigd dat de

523

Appendix I, Resolutie A35/5 Algemene Vergadering ICAO, ―Consolidated statement of continuing ICAO

policies and practices related to environmental protection‖, september 2004. 524

Appendix L , bij Resolutie A36/22 Algemene Vergadering ICAO, ―Consolidated statement of continuing

ICAO policies and practices related to environmental protection‖, september 2007. 525

Art. 44 (g) ICAO-conventie. 526

Bijlage ,Richtlijn 2008/101/EG, Europees Parlement en de Raad, 19 november 2008, tot wijziging van

Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in

broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap. (hierna verkort: richtlijn 2008/101/EG) 527

Mededeling van de commissie aan de Raad, Het Europees Parlement, Het Europees Economisch en Sociaal

Comité en het comité van de regio‘s, ―Het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen‖,

Brussel, 27 september 2005, COM(2005) 459, p. 5. 528

Overweging 12, richtlijn 2008/101/EG. 529

Resolutie 2005/2249 Europees Parlement de terugdringing van het effect van de luchtvaart op de

klimaatverandering, Straatsburg, 4 juli 2006. 530

Overweging 13, richtlijn 2008/101/EG.




uitbreiding van de EU-regelgeving met bilaterale akkoorden, een eerste stap is in het proces

naar een mondiale regelgeving.531

Ook IJsland, Noorwegen en Liechtenstein zullen in overeenstemming met de EFTA-verdrag,

de luchtvaart opnemen in hun emissiehandelssystemen vanaf 2010.532

C Richtlijn 2008/101/EG

Richtlijn 2008/101/EG van het Europees parlement en de Raad van 19 november 2008 tot

wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de

regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap,533

trad op 2

februari 2009 in werking.534

In navolging van artikel 2 van de richtlijn werd er aan de

lidstaten tot 2 februari 2010 tijd gegeven om de richtlijn volledig om te zetten in nationale

wetgeving en de Commissie hiervan op de hoogte te brengen. De richtlijn bevat maar 1

materieelrechtelijk artikel dat de bepalingen van richtlijn 2003/87/EG aanpast. Er wordt dus

geen volledig apart systeem voor de luchtvaart uitgewerkt, maar deze wordt gewoon

opgenomen in het bestaande EU ETS.

De basisprincipes van de opname in het systeem zijn de volgende:

Het geografische en temporele toepassingsgebied van de richtlijn wordt bepaald in de bijlage

bij de richtlijn: ―Vanaf 1 januari 2012 vallen alle vluchten die vertrekken van of aankomen op

een luchtvaartterrein dat gelegen is op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag

van toepassing is, onder de luchtvaartactiviteit.‖

De regeling is gericht van toepassing op vliegtuigexploitanten, zij hebben namelijk het meest

controle over het type vliegtuig waarmee wordt gevlogen en de operationalisering hiervan. Zij

worden dan ook verantwoordelijk gesteld voor de naleving van de richtlijn.

Vliegtuigexploitanten worden geïdentificeerd op basis van de ICAO-code of een andere

erkende code die voor de identificatie van de vlucht wordt gebruikt.535

De richtlijn is enkel van toepassing op de uitstoot van koolstofdioxide.536

Bij het opstellen van

de richtlijn bestond er nog geen zekerheid over de effecten die de andere uitgestoten gassen

hebben. Daarom werd er besloten om in overeenstemming met het voorzorgbeginsel vervat in

het EG-verdrag537

en in afwachting van de wetenschappelijke vooruitgang, de uitstoot van

stikstofoxiden te onderwerpen aan een aparte wetgeving, dewelke door de Commissie in 2008

werd voorgesteld.538

De emissierechten worden verdeeld tussen de vliegtuigoperatoren door middel van zowel

veiling539

als gratis uitgifte540

. De uitgifte wordt gebaseerd op de historische emissies, zijnde

531


Europese Commissie, ―Aviation and climate change‖,

(http://ec.europa.eu/environment/climat/aviation/index_en.htm). 533

De Nederlandstalige versie spreekt van richtlijn 2009/101/EG, maar dit is een materiële vergissing. 534

Art. 3 richtlijn 2008/101/EG. 535

Overweging 15 richtlijn 2008/101/EG. 536

Bijlage richtlijn 2008/101/EG. 537

Art. 191 (oude nummering: 174.2) EG-verdrag. 538


Art. 3 quinquies, richtlijn 2003/87/EG.




de emissies van de jaren 2004-2006.541

De regels betreffende deze verdeling worden door de

Commissie vastgesteld. Er wordt voorzien in een reserve aan rechten voor operatoren die tot

de Europese markt willen toetreden.542

De administrerende lidstaat wordt bepaald overeenkomstig artikel 18bis van de geamendeerde

richtlijn 2003/87/EG: dit is ofwel de lidstaat die overeenkomstig de bepalingen van

Verordening nr. 2407/92/EG van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van

exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen verleende exploitatievergunning, de

exploitatievergunning heeft verleend of in alle andere gevallen de lidstaat waaraan het

grootste deel van de geschatte luchtvaartemissies van door die vliegtuigexploitant in het

referentiejaar uitgevoerde vluchten kan worden toegeschreven.

De inkomsten die uit de veiling van de rechten voortvloeien worden geïnvesteerd in projecten

ter reductie van broeikasgasemissies, de aanpassing aan de klimaatverandering, enz. Dit dient

te gebeuren zonder dat zij de investeringen in het ruimer kader van Richtlijn 2003/87/EG

verstoren.543

Voor het overige wordt er gebruik gemaakt van de bestaande infrastructuur van het EU ETS.

Luchtvaartoperatoren en eigenaars van private vliegtuigen worden verplicht om vergunningen

voor de CO2-emissies van hun vliegtuig te hebben. Ook vluchten die vertrekken vanuit de EU

worden opgenomen in dit systeem, wat betekent dat ook buitenlandse operatoren, zelfs uit

ontwikkelingslanden verplicht zijn dergelijke vergunningen te houden.

Vooraleer het emissihandelsysteem voor de luchtvaart in werking kan treden, dienen er nog 4

taken te worden vervuld: de toekenning van vliegoperatoren aan de lidstaten, het opstellen

van richtlijnen inzake de interpretatie van luchtvaart activiteiten, de berekening van de

historische emissies voor de periode 2004-2006 en het opstellen van richtlijnen betreffende

het monitoren, rapporteren en verifiëren van de naleving.544

Na de uitvaardiging van de

richtlijn, werden er nog drie wetgevende stukken uitgevaardigd ter verklaring en verdere

uitwerking van de richtlijn: Commissiebeslissing 2009/339/EG betreffende de inclusie van

richtlijnen betreffende het monitoren en rapporteren van emissies en ton-kilometer data van

luchtvaartactiviteiten, Commissieregulering 82/2010 met de lijst die de administrerende

lidstaat van luchtvaartoperatoren specificeert en Commissiebeslissing 2009/450/EG

betreffende de gedetailleerde interpretatie van luchtvaartactiviteiten in annex 1 bij de richtlijn

2003/87/EG.

D Kritische noot

Onderzoek heeft aangetoond dat de implementatie van de richtlijn slechts behoorlijk lage

kosten voor de vliegtuigexploitanten tot gevolg zal hebben. Voor Lufthansa bijvoorbeeld

worden de kosten op maximaal 1% van de inkomsten beraamd. Voor Ryanair zou dit 3% zijn.

De kosten van de introductie van het EU ETS zijn dan ook significant lager dan de kosten die

de luchtvaartmaatschappijen maken door de stijgende brandstofprijzen.

540

Art. 3 quater, richtlijn 2003/87/EG. 541

Art. 3 s), richtlijn 2003/87/EG. 542



Loprieno, M., ―Aviation and EU ETS Implementation Activities‖, WG3 Meeting, 16 April 2009.




Uit empirisch onderzoek blijkt evenwel dat de richtlijn 2 concurrentieverstorende effecten zal

hebben. De eerste storing situeert zich in de verhoudingen tussen de traditionele full-service

maatschappijen en de lage kosten maatschappijen. Het is zo dat de kosten voor de

laatstgenoemde maatschappijen relatief gezien hoger zullen liggen dan voor de traditionele

maatschappijen. Door het stijgend succes en marktaandeel van de lage kosten maatschappijen,

is het echter zeer onwaarschijnlijk dat deze hiervan al te veel hinder zullen ondervinden.545

Het tweede concurrentieverstorend effect situeert zich in de verhoudingen tussen de Europese

en buitenlandse maatschappijen. Over het algemeen is het zo dat exploitanten die buiten de

EU gevestigd zijn en een matige groei kennen tussen 2006 en 2012 een concurrentievoordeel

ten aanzien van de Europese exploitanten zullen hebben. Dit concurrentievoordeel zal zich

vertonen op de markt van de langeafstandsvluchten. Dit is omdat de Europese dienstverleners

systematisch op twee concurrentienadelen zullen stoten: de Europese vliegtuigen zullen over

het algemeen een langere afstand vliegen onder het EU ETS dan de vliegtuigen uit derde

landen en een deel van de afgelegde afstand zal ingenomen worden doordat er

korteafstandvluchten546

worden gevlogen, die zeer veel emissierechten zullen opeisen. Dit

betekent dat de vliegtuigexploitanten die in de EU gebaseerd zijn een concurrentienadeel

hebben ten aanzien van exploitanten uit derde landen op de markt van de

langeafstandsvluchten.547

Dit probleem kan enkel worden opgelost doordat indien er verschillende lasten worden

opgelegd voor verschillende soorten vluchten (lange afstand of korte afstand), maar dit zou de

regeling behoorlijk gecompliceerd maken.548

E Vergelijkende conclusie

Er kan besloten worden dat de luchtvaartsector en de maritieme sector grotendeels

gelijkaardig zijn, maar dat er wel enkele cruciale verschillen bestaan. Deze verhinderen echter

niet dat de broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart op gelijkaardige wijze als

de luchtvaartemissies worden opgenomen in het EU ETS. Toch zal er voor de opname van de

maritieme emissies omzichtiger te werk moeten gegaan worden, aangezien de sector niet

alleen veel complexer is, maar zich ook veel meer leent tot evasief gedrag. De opname van de

broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart in het Europese emissiehandelssyteem

zal bijgevolg veel complexer zijn dan de opname van de luchtvaartemissies.549

Bovendien is

al gebleken dat de huidige regelgeving concurrentienadelen tot gevolg heeft, wat men naar

alle waarschijnlijkheid in de nieuwe wetgeving zal willen vermijden.

545

Scheelhaase, J., Grimme, W. ―emissions trading for European aviation-political and economic implications of

an innovative approach to tackling climate change‖, Association for European Transport and contributors, 2006,

p. 12-13. 546

Wanneer men bijvoorbeeld een langeafstandsvlucht Brussel–Los Angeles bij KLM boekt, dient men altijd

eerst intra-Europees naar Schiphol te vliegen. Indien men deze vlucht echter bij Continental Airlines zou boeken

wordt er rechtstreeks vanuit Brussel naar de VS gevlogen en wordt er daar pas overgestapt op

korteafstandsvluchten, dewelke uiteraard buiten het toepassingsgebied van de EU ETS vallen. 547

Scheelhaase, J., Grimme, W., Schaefer, W., ―the impact of the European Commission‘s proposal on the

integration of air transport into the emissions trading scheme on competition between European and non-

European airlines‖, Association for European Transport and contributors, 2007, p. 16. 548

Scheelhaase, J., Grimme, W., Schaefer, W., ―the impact of the European Commission‘s proposal on the

integration of air transport into the emissions trading scheme on competition between European and non-

European airlines‖, Association for European Transport and contributors, 2007, p. 16. 549

Kok, R., ―Towards EU emissions cap for all transport modes?‖, p. 6.




2.4.2.2. Specifieke problemen; evasie door het beperkte geografische

toepassingsgebied

Door het beperkte geografische toepassingsgebied van een Europese maatregel bestaat er een

reëel risico op evasief gedrag. Het is in vergelijking met het METS, dat een mondiaal

toepassingsgebied kent, dan ook veel belangrijker het deel van het maritiem transport dat

wordt opgenomen in de emissiehandel, nauwkeurig te definiëren.550

Het rapport dat voor de

Europese Commissie was opgesteld bevatte 2 opties: emissietoekenning gebaseerd op de

route van een schip en emissietoekenning gebaseerd op de plaats van uitstoot, namelijk de

Europese territoriale wateren of Exclusief Economische Zones.551

Deze laatste optie kent

echter enkele serieuze nadelen: er is een reëel risico dat schepen met bijvoorbeeld Rusland als

bestemming in een boog rond de Europese wateren zullen varen, wat uiteraard een nog

grotere uitstoot tot gevolg heeft. Bovendien is dergelijk systeem zeer moeilijk te controleren

en is het mogelijk dat het een verstoring van het recht van onschuldige doorvaart teweeg

brengt.552

Bij routegebaseerde emissietoekenning bestaat er een risico dat een schip zich niet meer

aanmeldt aan een Europese haven, maar zich naar een van de buurlanden begeeft en daar haar

vracht lost, waarna het over land wordt getransporteerd. Het rapport wijst er echter op dat

dergelijk gedrag behoorlijk beperkt zal blijven. De meeste buurlanden van de EU zijn ofwel

EFTA-landen, die verplicht zullen zijn de richtlijnen inzake de EU ETS toe te passen, ofwel

kandidaat-toetredingslanden, die zich al zoveel als mogelijk aan het acquis zullen moeten

aanpassen.553

Naar mijn mening is dit echter een behoorlijk naïeve redenering, aangezien men

zo het probleem gewoon exporteert naar onze buurstaten. Indien Turkije bijvoorbeeld zou

deelnemen aan de emissiehandel, zullen schepen gewoon aanleggen in Syrië van waar de

vracht via spoor naar Turkije kan worden gebracht. Voor de West-Europese staten, zoals

België, is dit niet zo problematisch, aangezien onze meest dichtbijzijnde grens de haven van

Kaliningrad is en het waarschijnlijk niet economisch rendabel is om vervolgens van daaruit de

vracht via spoorvervoer naar België te transporteren. Het nadeel van evasief gedrag situeert

zich dan ook vooral aan de grenzen van de EU. Het strookt echter niet met de Europese

gedachte om de lidstaten daar aan hun lot over te laten, terwijl er voor de West-Europese

staten geen vuiltje aan de lucht is.

Afhankelijk van hoe de vaarroute wordt gedefinieerd, wordt er al dan niet meer ruimte

gelaten voor evasief gedrag. Indien men namelijk dat de vaarroute enkel de laatste etappe van

het transportproces is, is het mogelijk voor schepen om eerst naar een haven in Noord-Afrika

te varen, waarna er slechts een zeer korte reis richting Europa rest.554

Het rapport voorziet niet

in een duidelijk antwoord op dit probleem, maar naar mijn mening is de beste optie het

relateren van de route aan de afkomst en bestemming van de vracht. Dit is dankzij de

stijgende elektronisering van de ―bill of lading‖ de optie die het meest zal aansluiten bij het

―polluter pays‖-principe en het minst tot evasie kan leiden.

Dient er aan elke beweging van en naar een Europese haven een aantal emissies te worden

toegekend? Mij lijkt het de beste oplossing om enkel schepen die naar een Europese haven

550





CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, pg 229.




varen te belasten met deze emissiehandel. Deze optie sluit het nauwst aan bij de economische

realiteit: de stijging van de kosten voor het transport zullen sowieso worden doorgerekend

naar de consument. Indien de EU deze effecten niet wil externaliseren, zal men de toekenning

van emissies moeten baseren op de bestemming van de vracht. In ieder ander geval, is het zo

dat deze kosten ook zullen worden doorgerekend naar de consumenten in derde landen. De

overige opties hebben enkele nadelen: Schepen die van Europese havens komen, wijzigen

vaak hun bestemming terwijl zij op zee zijn, waardoor er nooit bij vertrek emissies aan

kunnen worden toegewezen die overeenstemmen met de werkelijke emissies die zij zullen

uitstoten. Er bestaat maar 1 optie waarbij er slechts een zeer beperkte ruimte voor evasief

gedrag bestaat: enkel de intra-Europese scheepvaart opnemen in de emissiehandel. Door het

zeer beperkte toepassingsgebied van deze optie en de rechtstreekse concurrentie van andere

transportmiddelen dient er echter te worden besloten dat deze optie weinig effectief is.

Er dient dan ook geconcludeerd te worden dat een routegebaseerde allocatie van emissies,

waar alle schepen die naar een Europese haven varen, onder vallen, het beste geografische

toepassingsgebied vormt. Indien men de vaarroutes definieert aan de hand van de oorsprong

en bestemming van de vracht, wordt het mogelijk om een systeem op te bouwen dat zeer

nauw aansluit bij het ―polluter pays‖principe. In ieder geval zal er altijd een mogelijkheid tot

evasie bestaan aan de grenzen van de EU.

2.4.2.3. Specifieke ontwerpelementen

Aangezien er nog geen uitgewerkt voorstel bestaat, zijn er nog zeer veel ontwerpelementen,

naast het geografisch toepassingsgebied, voor de opname van de scheepvaart in het EU ETS

waar een beslissing over dient te worden genomen:

Welke entiteit wordt belast met de verantwoordelijkheid om de emissierechten in te leveren

en aan welke entiteit worden de emissierechten uitgedeeld? Naar alle waarschijnlijkheid

wordt dit het scheepsoperator of de –eigenaar worden, respectievelijk naar analogie van de

regeling voor de luchtvaart, waar de vliegtuigexploitant de hoofdaansprakelijke werd555

of

naar analogie van de voorstellen rond het METS. De emissies zullen evenwel rechtstreeks aan

de schepen worden toegerekend. Dit is mogelijk doordat een schip over een bepaalde

identiteit beschikt. Uiteraard gaan er andere personen schuil achter deze identiteit, namelijk de

scheepseigenaars of -operatoren. Wanneer men de regeling echter rechtstreeks richt aan het

schip heeft dit enkele voordelen: bij niet-nakoming kan men de sanctie meteen ten uitvoer

leggen tegen het schip zelf (arrest, enz.). Dit is uitermate handig wanneer men in aanraking

komt met scheepseigenaren of –operatoren die zich buiten de jurisdictie van de EU bevinden.

Aan wie wordt de verdeling van de emissierechten overgelaten? Twee opties dringen zich hier

op: ofwel opteert men voor het nationale niveau ofwel opteert men voor het regionale niveau.

Voor de toepassing van het gewone EU ETS wordt er via de Nationale allocatie Plannen

geopteerd voor de eerste optie. Vanaf de derde handelsperiode wordt deze benadering echter

verlaten en installeert men een algemene Europese grens. Ook voor de scheepvaartsector dient

men naar mijn mening te opteren voor het Europese niveau: het Europese niveau zal een

kleinere administratieve last teweeg brengen en sluit beter aan bij het internationaal karakter

van de scheepvaart. Veel van de schepen die de Europese havens aandoen hebben namelijk, in

555

CE Delft, ―GHG shipping december 2006‖, p. 230-231.




tegenstelling tot de luchtvaart bijvoorbeeld, geen enkele officiële band met een Europese

lidstaat.

Welke instanties worden belast met de controle en het monitoren? Naar alle

waarschijnlijkheid zal deze bevoegdheid aan de havenstaten worden verleend. Het is evenwel

een feit dat het controleren van de emissies van de scheepvaart geen eenvoudige taak is en dat

dit een zware administratieve last op de schouders van de lidstaten zal leggen. In de

luchtvaartsector was dit echter veel gemakkelijker aangezien het daar mogelijk was om de

vliegtuigexploitanten met een lidstaat te verbinden. Daar is het uiteindelijk de administrerende

lidstaat geworden die de primaire controle uitoefent over de boekhouding van de

emissierechten.556

In hoeverre linkt men dit emissiehandelssyssteem aan de bestaande handelssystemen? Dit is

afhankelijk van welk juridisch instrument men gebruikt. Indien men de bestaande richtlijn

2003/87 amendeert, neemt men de maritieme emissies op in het bestaande EU ETS en worden

alle bepalingen van deze richtlijn onmiddellijk van toepassing, tenzij uitdrukkelijk anders

bepaald werd. Dit betekent dat in dat geval ook emissierechten van de luchtvaart, algemene

emissierechten en zelfs CDM- en JI-credits kan gebruiken. Indien men echter opteert om de

emissies van de internationale scheepvaart onder te brengen in een apart

eissiehandelssysteem, kan men deze markt enkel linken aan de overige markten via nieuwe

richtlijnen.

Welke gassen worden er opgenomen in het handelssysteem?557

In het EU ETS wordt er

gehandeld in verscheidene broeikasgassen. Het is echter zeer waarschijnlijk dat er voor de

scheepvaart enkel de CO2-uitstoot in aanmerking zal worden genomen. Net zoals in de

luchtvaart (zie infra) bestaat er nog geen zekerheid over de impact van veel van de andere

gassen.

Op welke wijze moeten de emissierechten worden verdeeld? Meer nog dan bij het gewone

METS, is grandfathering een allocatiemethode van emissierechten die te vermijden is.558

Het

is namelijk zo dat schepen vaak geen vaste lijnen bevaren en dat het baseren van de verdeling

van rechten op de historische emissies een zeer vertekent beeld van de effectieve scheepvaart

kunnen geven. Indien men de rechten gratis verdeelt onder de scheepsoperatoren, bestaat er

een risico dat deze operatoren hun diensten met bestemming Europa volledig stopzetten,

waardoor zij deze gratis verkregen emissierechten op de markt kunnen verkopen. Dit betekent

dat het niet meer varen richting Europa zou worden beloond, wat uiteraard nadelig is voor de

economische groei.559

Hoe hoog plaatst men de emissiegrens? Aangezien er op het UNFCCC-niveau nog steeds

geen overeenkomst is bereikt over dit onderwerp zal de EU hier zonder ervaring zelfstandig

over moeten oordelen. Deze emissiegrens zal worden geïnstalleerd op basis van de emissies

van het referentiejaar. Naar alle waarschijnlijkheid zal men met een bescheiden reductie

beginnen, waarna men de emissiegrens over de jaren heen geleidelijk aan naar beneden zal

halen.

556

Art. 3, octies richtlijn 87/2003. 557







Kan er gedifferentieerd worden in de verplichtingen? Er kan gedifferentieerd worden op basis

van het type of de grootte van het schip (net zoals bij de luchtvaart). Het is bijvoorbeeld zeer

waarschijnlijk dat men enkel schepen van 400 GT of meer zal opnemen in de regeling,

aangezien deze verplicht zijn over Bunker Delivery Notes te beschikken, wat de controle van

de naleving veel gemakkelijker maakt. Er dient niet gedifferentieerd te worden inzake de

verplichtingen die bepaalde staten al dan niet zouden hebben. De meeste EU-lidstaten

bevinden zich namelijk in een gelijkaardige economische situatie.

2.4.2.4. De concurrentiepositie van de Europese havens

Uit onderzoek is gebleken dat de opname van de maritieme emissies in het EU ETS een

concurrentieverstorend effect op de Europese havens kan hebben.560

De keuze van een schip

voor een bepaalde haven voor het laden en lossen, wordt bepaald door een aantal factoren: de

uiteindelijke bestemming van het goed, de infrastructuur van het hinterland, de laad- en

loscapaciteiten van een haven, de toegankelijkheid van de haven en de tarieven. Vooral bij het

containertransport is de concurrentie tussen bepaalde havens zeer hoog. Aangezien de kosten

van vervoer zullen verhogen door de invoer van een emissiehandel, is het zeer waarschijnlijk

dat veel vaarroutes zullen worden veranderd om deze kosten te drukken. Vooral de havens

van Antwerpen, Rotterdam en Hamburg zullen hier de gevolgen van dragen.

2.4.2.5. De juridisch-technische benadering

A Procedures

De procedures voor het opstellen van een richtlijn met een Europees klimaatbeleidinstrument

worden uiteengezet in artikel 175 EG-verdrag. Afhankelijk van het soort instrument waarvoor

er wordt gekozen verschilt de procedure lichtjes.

Voor de meeste beleidsinstrumenten dient de procedure vervat in artikel 175, 1 EG-verdrag te

worden gevolgd. Dit artikel verwijst naar artikel 251, wat betekent dat de Commissie een

voorstel in bij het Europees Parlement en bij de Raad indient. Hierna wordt er met

gekwalificeerde meerderheid van stemmen door de Raad, na advies van het Europees

Parlement, beslist over de aanname van dit voorstel. Indien het Europees Parlement

amendementen heeft voorgesteld, kan de Raad deze ofwel goedkeuren ofwel verwerpen. In

dit laatste geval stelt de Raad een gemeenschappelijk standpunt vast en deelt hij dit mede aan

het Europees Parlement. ― De Commissie stelt het Europees Parlement ten volle in kennis van

haar standpunt. Indien het Europees Parlement binnen een termijn van drie maanden na deze

mededeling: a) het gemeenschappelijk standpunt goedkeurt of zich niet heeft uitgesproken,

wordt het betrokken besluit geacht overeenkomstig het gemeenschappelijk standpunt te zijn

aangenomen; b) het gemeenschappelijk standpunt met volstrekte meerderheid van zijn leden

verwerpt, wordt het voorgestelde besluit geacht niet te zijn aangenomen; c) met volstrekte

meerderheid van zijn leden amendementen op het gemeenschappelijk standpunt voorstelt,

wordt de geamendeerde tekst toegezonden aan de Raad en aan de Commissie, die advies over

deze amendementen uitbrengt‖561

.

560

Kok, R., ―Towards EU emissions cap for all transport modes?‖, p. 8-12. 561

Art. 294 (oude nummering: 251, 2) EG-verdrag.




―Indien de Raad binnen een termijn van drie maanden na ontvangst van de amendementen

van het Europees Parlement al deze amendementen met gekwalificeerde meerderheid van

stemmen goedkeurt, wordt het betrokken besluit geacht te zijn aangenomen in de vorm van

het aldus geamendeerde gemeenschappelijk standpunt; de Raad besluit evenwel met

eenparigheid van stemmen over de amendementen waarover de Commissie negatief advies

heeft uitgebracht. Indien de Raad niet alle amendementen goedkeurt, roept de voorzitter van

de Raad, in overeenstemming met de voorzitter van het Europees Parlement, binnen zes

weken het bemiddelingscomité bijeen‖562

. Het bemiddelingscomité beschikt over een termijn

van 6 weken om met een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad of hun

vertegenwoordigers en met een meerderheid van de vertegenwoordigers van het Europees

Parlement overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerp-tekst.563

Daarna ―beschikken het Europees Parlement en de Raad over een termijn van zes weken […]

om het betrokken besluit overeenkomstig de gemeenschappelijke ontwerp-tekst aan te nemen,

met volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen wat het Europees Parlement betreft,

en met gekwalificeerde meerderheid wat de Raad betreft‖564

. Indien nog binnen het

bemiddelingscomité, noch binnen de Raad en het Parlement, het quorum wordt bereikt, wordt

de ontwerp-tekst geacht niet te zijn aangenomen.565

Deze procedure kan uiteraard zeer omslachtig worden indien de lidstaten niet op dezelfde lijn

staan. Afhankelijk van het feit of er snel een quorum kan worden bereikt kunnen deze

procedures toch enkele jaren aanslepen.

Indien men zou opteren voor een beleidsinstrument dat vooral van een fiscale aard is, denk

maar aan het invoeren van een olietaks, dient de procedure zoals beschreven in artikel 175, 2

EG te worden gevolgd. Dit betekent dat er in dat geval op voorstel van de Commissie, binnen

de Raad met eenparigheid van de stemmen dient te worden beslist en dit na raadpleging van

het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Dit

betekent uiteraard dat de onderhandelingen moeilijker zullen zijn en dat deze procedure veel

langer kan aanslepen dan de normale. Er dient dan ook geconcludeerd te worden dat fiscale

milieu-instrumenten op het Europees niveau best te vermijden zijn.

B Amenderen bestaande regelgeving

De meest verregaande en volledige bestaande Europese regelgeving betreffende de reductie

van broeikasgasemissies is uiteraard richtlijn 2003/87/EG. Er bestaat een mogelijkheid om de

emissies van de internationale scheepvaart op te nemen in het Europees

emissiehandelssysteem, via de amendering van de richtlijn. Zoals reeds werd aangetoond is de

scheepvaart een veel complexere sector dan de luchtvaart, wat betekent dat het institutioneel

kader van de bestaande richtlijn misschien niet voldoende uitgebreid is om een voldoende

efficiënt en effectief beleid te garanderen. Hier kan evenwel aan tegemoet worden gekomen

door de invoering van een extra annex bij de richtlijn.

562

Art. 294, 3 (oude nummering: 251, 3)-. EG-verdrag. 563

Art. 294, 4-5 (oude nummering: 251, 4-5) EG-verdrag. 564

Art. 294, 5 (oude nummering: 251, 5) EG-verdrag. 565

Art. 294, 6-7 (oude nummering: 251, 6-7) EG-verdrag.




C Opstellen van een nieuwe richtlijn

Een andere optie is dat men een volledig nieuw instrument uitwerkt voor de handel in

emissies van de scheepvaart en dat men deze vervolgens door een richtlijn verbindt met de

bestaande markt in emissierechten. Mij lijkt deze optie niet te verkiezen, aangezien zij tot

gevolg heeft dat er niet kan worden teruggevallen op de bestaande structuren en ervaring van

het gewone EU ETS.

2.4.2.6. Conclusie

Het is zeer waarschijnlijk dat de EU in 2011 zal moeten overgaan tot een opname van de

emissies van de internationale scheepvaart in de EU ETS. Hopelijk is dit een eerste stap in de

richting van een globale emissiehandel onder de auspiciën van het IMO, waaraan men het EU

ETS vervolgens kan linken. Voorlopig bevindt het Europese plan zich nog in de conceptuele

fase, maar de Commissie is druk bezig met het uitwerken van een degelijk voorstel.

Er zijn veel elementen van het voorstel die op nauwkeurige wijze zullen moeten worden

vastgesteld. Zij kunnen hoofdzakelijk naar analogie met de opname van de luchtvaart worden

ingevoerd, maar de complexere structuren van de maritieme sector vereisen dat er voorzien

wordt in een beter afdwingingapparaat. Toch is het volgens mij mogelijk dat via het

amenderen van de Richtlijn 87/2003 en de toevoeging van een nieuwe annex er tegemoet

wordt gekomen aan deze vereisten.

In ieder geval leent een regionale toepassing van de emissiehandel zich gemakkelijk tot

evasief gedrag en zullen enkel Europese havens er een concurrentienadeel van ondervinden.

Men kan echter geen omelet maken zonder eieren te breken.




CONCLUSIE

Het klimaatbeleid is in de laatste 20 jaar geëvolueerd van een marginale rechtstak tot een

kluwen van internationale verdragen, regionale reguleringen en nationale wetgeving. Op het

internationaal niveau wordt het klimaatbeleid vooral gedomineerd door de UNFCCC en het

daaraan complementaire Kyoto Protocol. Beiden respecteren het principe van de ―common

but differentiated responsibilities‖, wat hoofdzakelijk blijkt uit de opname van de ontwikkelde

lidstaten in annex 1 bij de UNFCCC en de hieruit voortvloeiende gedifferentieerde

verplichtingen. Het protocol vormt een aanvulling op het voornamelijk institutionele kader dat

de UNFCCC heeft geschapen. Het legt specifieke emissiegrenzen op aan de annex 1-lidstaten.

De belangrijkste vernieuwing van het protocol is de invoering van 3 flexibele

marktmechanismen: de emissiehandel, het ―Clean Development Mechanism‖ en de ―Joint

Implementation‖. Dit zijn juridische instrumenten die het voor de annex 1-lidstaten mogelijk

maken hun emissies niet effectief te verminderen en toch aan hun reductieverplichting te

voldoen. Doordat zij gebaseerd zijn op de werking van de markt, garanderen zij een efficiënte

allocatie van de emissiereductiekosten.

De EU, die binnen het internationaal klimaatbeleid een voortrekkersrol vervult, heeft een

eigen emissiehandelssysteem opgericht. Het systeem is van toepassing op installaties van

bepaalde industrietakken, die ongeveer 45% van de broeikasgasuitstoot van de Unie voor hun

rekening nemen. Het systeem vormt een kluwen van 27 markten, waarbij aan alle

rechtssubjecten de mogelijkheid wordt geboden om met andere (rechts)personen uit de gehele

Unie emissierechten te verhandelen. Bovendien is het dankzij de ―linking directive‖ mogelijk

om ook emissiecredits die voortvloeien uit CDM- en JI-projecten te importeren in de EU

ETS.

De scheepvaart neemt een bijzondere positie in dit geheel in: artikel 2.2 van het Kyoto

Protocol bepaalt namelijk dat voor zowel de scheepvaart als voor de luchtvaart er een beleid

dient te worden opgesteld respectievelijk binnen het IMO en de ICAO. Hoewel het IMO in

het begin nogal terughoudend was dergelijke maatregelen op te stellen, is er sinds het

opstellen van resolutie A.963(23) toch sprake van een zekere goodwill bij de meeste lidstaten.

Het IMO kan terugvallen op een uitgebreid institutioneel kader en een breed arsenaal aan

milieumaatregelen. Vooral Annex VI van het MARPOL 73/78-verdrag is hier van belang. Het

bevat enkele regelingen inzake de emissies van schepen. Sommige van de hierin opgenomen

verplichtingen kunnen een hulpmiddel vormen bij het opstellen van een klimaatbeleid: zo

worden schepen verplicht een BDN aan boord te hebben en moeten lidstaten een register van

lokale brandstofleveranciers bijhouden, wat het brandstofverbruik van schepen verifieerbaar

maakt.

Er zijn enkele problemen die de totstandkoming van een milieubeleid voor de

scheepvaartsector voorlopig in de weg staan: Er bestaat veel discussie over de wijze waarop

het IMO haar mandaat dient in te vullen. Bovendien zorgt de mogelijkheid om van vlag te

veranderen er voor dat schepen zich gemakkelijk aan de jurisdictie van staten die strenge

regelen opleggen, kunnen onttrekken. De havenstaatjurisdictie biedt echter tegengewicht voor

dit probleem. Voorts bestaat er geen duidelijke taakverdeling tussen het IMO en de UNCCC,

dewelke nog steeds een emissiegrens aan de sector wil opleggen en is er een nijpend gebrek

aan betrouwbare informatie over de precieze broeikasgasemissies van schepen. Het

transportproces bevat bovendien talloze belanghebbenden, waardoor het niet gemakkelijk is te

bepalen aan welke personen er maatregelen dienen te worden opgelegd. Ook staat het




vaartraject van schepen zelden op voorhand vast, wat controle bemoeilijkt, hebben schepen

een zeer lange levensduur, waardoor designstandaarden moeilijk te implementeren zijn en

bestaat er hevige concurrentie tussen havens, waardoor deze niet happig zijn op al te strikte

reguleringen.

Het IMO is zonder twijfel de best geplaatste instantie om een degelijk klimaatbeleid voor de

internationale scheepvaart op te stellen. Zij is te verkiezen boven de UNFCCC omdat zij niet

onderhevig is aan het ―common but differentiated responsibilities‖ en omdat haar beleid

indirect zal worden verspreid door de toepassing van het ―no more favourable treatment‖-

principe door de havenstaten. Een implementatie van een klimaatbeleid door een amendering

van annex VI of het opstellen van een nieuwe annex bij het MARPOL 73/78-verdrag zou een

ideaal scenario zijn. Hoewel het IMO reeds enkele initiatieven heeft gelanceerd, is de EU van

mening dat het proces veel te traag gaat en heeft zij gedreigd eenzijdig op te treden. De EU

heeft aan het IMO een ultimatum gesteld om voor eind 2011 een degelijk beleid op te stellen,

anders zal zij unilateraal optreden. Door de zeer omslachtige en langdurige procedures en de

politieke strubbelingen is het haast ondenkbaar dat het IMO tijdig een beleidsinstrument zal

kunnen uitwerken. Het is dan ook zeer waarschijnlijk dat er actie zal worden ondernomen op

het Europees niveau, waarna het beleid eventueel kan worden uitgebreid tot andere staten. Het

grote voordeel aan een optreden op het niveau van de EU is dat er snel kan worden gehandeld,

aangezien de lidstaten min of meer hetzelfde doel voor ogen hebben, de procedures minder

lang aanslepen en er geen rekening dient te worden gehouden met de ―common but

differentiated responsibilities‖.

Verscheidene beleidsopties melden zich aan: door de rijzende populariteit van

marktgebaseerde instrumenten, zijn de klassieke ―command and control‖-maatregelen haast

van de politieke agenda verdwenen. Er bestaan voorlopig 4 plausibele beleidsinstrumenten;

een ―cap and charge‖-systeem, een ―cap and trade‖-systeem, een ―baseline and credit‖-

systeem en een internationaal fonds. De eerste twee opties garanderen de naleving van een

absolute emissiegrens, wat zeer handig is gezien het feit dat de UNFCCC een algemene

emissiegrens aan de scheepvaartsector wil opleggen. Beide opties voldoen ook aan de 9

principes die op MEPC/57 werden vastgelegd en garanderen zowel milieueffectiviteit als

kostenefficiëntie. Hoewel een ―cap and charge‖-systeem zeker zijn merites heeft, is het toch

onwaarschijnlijk dat dergelijk systeem ooit zal worden geïmplementeerd. De verklaring

hiervoor is dat de EU en enkele andere staten er behoorlijk op gebrand zijn om de maritieme

sector op te nemen in een ―cap and trade‖-systeem. Dit blijkt uit de talloze voorstellen tot het

invoeren van het METS die de laatste jaren werden gepubliceerd.

In 2006 heeft de Europese Commissie, anticiperend op het feit dat het IMO niet tijdig een

oplossing zou aanreiken, een eerste stap ondernomen in het opstellen van een sectoraal

klimaatbeleid: 7 beleidsopties werden onderzocht en geëvalueerd op basis van 4 criteria

(operationele effectiviteit, juridische implicaties, mogelijkheid tot monitoren en afdwingen en

mogelijkheid tot implementatie). Van deze opties is het vooral de opname van de

broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart in het Europees emissiehandelssysteem

die tot de beleidsmakers hun verbeelding spreekt. De EU is vertrouwd met dergelijke

handelingen aangezien zij in een recent verleden de luchtvaartsector reeds in haar EU ETS

heeft opgenomen. Hoewel beide sectoren grotendeels gelijkaardig zijn, zal de maritieme

sector niet op identieke wijze als de luchtvaartsector kunnen worden opgenomen. Er bestaan

enkele cruciale verschillen, zoals een groter risico op evasief gedrag, die het nodig maken dat

er voor de opname van de maritieme emissies zeer omzichtig te werk wordt gegaan.




De opname van de emissies van de internationale scheepvaart in het Europese

emissiehandelssysteem, zal in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid een feit zijn.

Dit betekent echter niet dat de EU haar voortrekkersrol op internationaal niveau mag laten

varen. Een internationale emissiehandel onder auspiciën van het IMO is nog steeds een optie

die te verkiezen valt boven deze regionale regel en er dient dan ook te worden gestreefd naar

een internationale emissiehandel waar het EU ETS aan kan worden gelinkt.




BIBLIOGRAFIE

WETGEVING:

INTERNATIONALE WETGEVING

VERDRAGEN

- Annex VI to the International Convention for the prevention of Pollution from

Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto, ―Regulations

for the prevention of air pollution from ships‖, MP/CONF. 3/34.

- Conference statement, ―World Conference on the Changing Atmosphere‖,

Toronto, 27–30 Juni 1988.

- Convention on International Civil Aviation, Chicago, 7 December 1944.

- Convention on the International Maritime Organization, corrected by resolution

A.371 (X) of 9 November 1977, Geneve, 6 maart 1948.

- Geconsolideerd verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende

de werking van de Europese Unie, 2010/C 83/01, 30.3.2010.

- International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as

modified by the Protocol of 1978 relating thereto (MARPOL 73/78-verdrag),

Londen, 2 november 1973.

- Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change,

Kyoto, 1997.

- Rio Declaration on Environment and Development, U.N. Conference on

Environment and Development, U.N. Doc. A/ Conf.151/26/Rev.1 (Vol.1), Rio

de Janeiro, 1992.

- United Nations Conference on the Human Environment ―Declaration of the United

Nations Conference on the Human Environment‖, Stockholm, 1972.

- United Nations Convention on the Law of the Sea, U.N. Doc. A/Conf.62/22

(1982), 10 december 1982.

- United Nations Framework Convention on Climate Change, Rio de Janeiro, 1992.

RESOLUTIES

- Resolutie 2398 (XXIII) Algemene Vergadering VN, ―problems on the human

environment‖, 3 december 1968.

- Resolutie 43/53 Algemene Vergadering VN, ―Protection of global climate for

present and future generations of mankind‖, 6 December 1988.




- Resolutie 45/212 Algemene Vergadering VN, ―Protection of global climate for

present and future generations of mankind‖, 21 december 1990.

- Resolutie A. 719(17) IMO Assembly, ―prevention from air pollution of ships‖, 6

november 1991.

- Resolutie A.963(23) IMO Assembly, ―IMO Policies and practices related to the

reduction of greenhouse gas emissions from ships‖, A 23/Res.963, 4 Maart

2004,

- Resolutie A33/7 ICAO Assembly, ―Consolidated Statement of Continuing ICAO

Policies and Practices Related to Environmental Protection.‖, oktober 2001.

- Resolutie A35/5 ICAO Assembly, ―Consolidated statement of continuing ICAO

policies and practices related to environmental protection‖, september 2004.

- Resolutie A36/22 ICAO Assembly, ―Consolidated statement of continuing ICAO

policies and practices related to environmental protection‖, september 2007.

- Resolutie MEPC. 96(47) MEPC, ―guidelines for the sampling of fuel for

determination of compliance with annex VI of MARPOL 73/78‖, 8 maart 2002.

- Resolutie MEPC.176(58) MEPC, ―Amendments to the annex of the Protocol of

1997 to amend the international Convention for the prevention of pollution from

ships 1973, as modified by the protocol of 1978 relating thereto‖, MEPC

58/23/Add.1., 10 oktober 2008.

- Resolutie MEPC.182(59) MEPC, ―2009 guidelines for the sampling of fuel oil for

determination of compliance with the revised MARPOL annex VI‖, 17 juli

2009.

BIJDRAGEN AAN WERKGROEPEN

- AOSIS, ―Dialogue working paper 14 (2007), Dialogue on long-term cooperative

action to address climate change by enhancing implementation of the

Convention‖ Fourth Workshop under the dialogue on long term cooperative

action to address Climate Change by enhancing implementation of the

Convention, 24 augustus 2005.

- Cruise Lines International Association (CLIA), ―Consideration of adoption of

three principles for market-based instruments‖, MEPC 59/4/32, 8 mei 2009.

- Cyprus, Denemarken, de Marshall eilanden, Nigeria en het International Parcel

Tankers Association (IPTA) ―An International Fund for Greenhouse Gas

emissions from ships‖, MEPC 60/4/8, 18 december 2009.

- Denemarken en Japan, ―Guidelines for calculation of baselines for use with the

Energy Efficiency Design Index‖, MEPC 60/4/7, 18 December 2009.

- Denemarken, ―An International Fund for Greenhouse Gas Emissions from Ships‖,

MEPC 59/4/5, 9 april 2009.




- Denemarken, Marshall Eilanden, BIMCO, ICS, INTERCARGO, INTERTANKO

and OCIMF, ―Future IMO regulation regarding green house gas emissions from

international shipping‖, MEPC 57/4/2, 21 december 2008.

- Frankrijk, Noorwegen en Duitsland, ―Positive Aspects of a Global Emission

Trading Scheme for International Shipping‖, MEPC 59/4/25, 8 mei 2009.

- ICS, Bimco, Intercargo, Intertanko en OCIMF ―Ship Efficiency Management

Plan‖, MEPC 58/INF.7, 28 juli 2008.

- IMO secretariaat, ―Legal Aspects of the Organization‘s Work on Greenhouse Gas

Emissions in the Context of the Kyoto Protocol‖, MEPC 58/4/20, 1 augustus

2008.

- IMO secretariaat, ―Scientific study on international shipping and market-based

instruments‖, MEPC 60/INF.21, 15 januari 2010.

- IMO Secretariat, ―Second IMO GHG Study 2009; Update of the 2000 IMO GHG

Study, Final report covering Phase 1 and Phase 2‖, MEPC 59/INF.10, 9 April

2009.

- Islamic Republic of Iran, ―Form of legal instrument addressing greenhouse gas

emissions from ships‖, MEPC 59/4/16, 6 mei 2009.

- Japan, ―Consideration of a market-based mechanism to improve the energy

efficiency of ships based on the International GHG Fund‖, MEPC 59/4/34, 8

mei 2009.

- Maritime Environment Protection Committee, ―Report of the Marine Environment

Protection Committee on its fifty-ninth session‖, MEPC 59/24, 27 juli 2009.

- Noorwegen, ―A consideration of elements needed in market mechanism to reduce

GHG emissions from international shipping‖, Intersessional Meeting of the

GHG Working Group, GHG-WG 1/5/5, Oslo, Mei 2008.

- Noorwegen, ―AWG-LCA: Emissions of GHG from international maritime

transport post 2012‖

(http://unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/norway_finance.pdf).

- Noorwegen, ―Elements of a possible market-based CO2 emission reduction

scheme‖, MEPC 56/4/9, 4 mei 2007.

- Oil Companies International Marine Forum (OCIMF), ―Technical evaluation of

market-based instruments‖, MEPC 59/4/17, 7 mei 2009.

- Portugal in naam van de EG en de lidstaten, ―Dialogue working paper 16 (2007)‖,

Dialogue on long-term cooperative action to address climate change by

enhancing implementation of the Convention, 30 augustus 2007.

- VSA, ―Comments on MEPC 59/4/2 and MEPC 59/4/4 and an additional approach

to addressing maritime GHG emissions‖, MEPC 59/4/48, 22 mei 2009.




OVERIGE INTERNATIONALE REGULERENDE TEKSTEN

- Decision 1/CP.1 COP, ―The Berlin Mandate: Review of the adequacy of Article 4,

paragraph 2 (a) and (b), of the Convention, including proposals related to a

protocol and decisions on follow-up‖, FCCC/CP/1995/7/Add.1., 6 juni 1995.

- Decision 11/CMP.1 COP, ―modalities, rules and guidelines from emissions trading

under article 17 of the Kyoto Protocol.‖ FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2., 30

maart 2006.

- Decision 9/CMP.1 COP, ―Guidelines for the implementation of Article 6 of the

Kyoto Protocol‖, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2, 30 maart 2006.

- IMO, ―guidelines for voluntary use of the ship Energy Efficiency Operational

Indicator (EEOI)‖, MEPC. 1/Circ. 684, 17 augustus 2009.

- IMO, ―Interim Guidelines for voluntary ship CO2 emission indexing for use in

trials‖, MEPC/Circ.471, 29 juli 2005.

- Note by the Chair, Documentation to facilitate negotiations among Parties,

―Addendum; Other proposed amendments to the Kyoto Protocol‖,

FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.2, 1 juli 2009.

- Report of the Conference of the Parties on its second session, Geneve 8 tot 19 juli

1996, FCCC/CP/1996/15/Add.1, 29 oktober 1996.

- Secretariaat IMO, ―Implications of the entry into force of the United Nations

Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organisation‖,

IMO Doc LEG/MISC/2, 6 oktober 1997.

- Secretariaat IMO, ―Implications of the United Nations Convention on the Law of

the Sea for the International Maritime Organization; Study by the Secretariat of

the International Maritime Organization (IMO)‖, LEG/MISC.6, 10 September

2008.

- Secretariaat UNFCCC, ―Communications from parties included in annex 1 to the

convention: guidelines, schedules and process for consideration‖,

FCCC/SBSTA/1996/9 add. 1, 24 oktober 1996.

- UNFCCC, ―Report of the Conference of the Parties on its Seventh Session, Held at

Marrakesh from 29 October to 10 November 2001. Addendum. Part Two:

Action Taken By The Conference Of The Parties‖, FCCC/CP/2001/13/Add.1,

21 januari 2002.




EUROPESE WETGEVING

RICHTLIJNEN

- Richtlijn 2003/87/EG, Europees Parlement en de Raad, tot vaststelling van een

regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap

en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad, 13 oktober 2003.

- Richtlijn 2004/101/EG, Europees Parlement en de Raad, houdende wijziging van

Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in

broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, met betrekking tot de

projectgebonden mechanismen van het Protocol van Kyoto, 27 oktober 2004.

- Richtlijn 2005/33/EG, Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn

1999/32/EG wat het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen betreft, 6 juli 2005.

- Richtlijn 2008/101/EG, Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van

Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de

regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap,

19 november 2008.

- Richtlijn 2009/29/EG, Europees Parlement en de Raad, tot wijziging van Richtlijn

2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten

van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden, 23 april 2009.

RESOLUTIES

- Resolutie 2005/2249, Europees Parlement, de terugdringing van het effect van de

luchtvaart op de klimaatverandering, 4 juli 2006.

- Resolutie 89/C 183/03, Raad, inzake het broeikaseffect en de gemeenschap, 21

juni 1989.

VERORDENINGEN

- Verordening 417/2002/EG, Europees Parlement en de Raad, betreffende het

versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een

gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen en tot intrekking van

Verordening (EG) nr. 2978/94 van de Raad, 18 februari 2002.

BESLUITEN

- Besluit 94/69/EG, Raad, betreffende het sluiten van het Raamverdrag van de

Verenigde Naties inzake klimaatverandering, 15 december 1993.

- Besluit 1600/2002/EG, Europees Parlement en de Raad, tot vaststelling van het

Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap, 22 juli 2002.




BESCHIKKINGEN

- Beschikking, 2002/358/EG, Raad, ―betreffende de goedkeuring, namens de

Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de

Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van

de in dat kader aangegane verplichtingen‖, 25 april 2003.

AANBEVELINGEN

- Aanbeveling 1999/125/EC, Commissie, ―the reduction of CO2 emissions from

passenger cars‖, 5 februari 1999.

MEDEDELINGEN

- Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees

Economisch en Sociaal comité en het comité der regio‘s, Het effect van de

luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen, COM(2005) 459, 27

september 2005.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, A

European Union strategy to reduce atmospheric emissions from seagoing ships,

COM/2002/0595, 20 november 2002.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees

Economisch en Sociaal comité en het comité van de regio‘s, Strategische

doelstellingen en aanbevelingen voor het zeevervoersbeleid van de EU tot 2018,

COM(2009) 8, 21 januari 2009.

WERKDOCUMENTEN

- Secretariaat van de Raad, ―Preparation of IMO - MEPC 59 (London, 13 - 17 July

2009)‖, W. Doc. 2009/46, Brussel, 18 Juni 2009.

NATIONALE WETGEVING

- België, ―Belgian National Allocation Plan for CO2-emission allowances 2008-

2012‖, september 2006.

(http://www.ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_belgium_final.pdf)

- Wet 14 november 2002 houdende instemming met het Samenwerkingsakkoord

tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het

Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende het opstellen, het uitvoeren en het

opvolgen van een Nationaal Klimaatplan, alsook het rapporteren, in het kader

van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering en

het Protocol van Kyoto, Belgisch Staatsblad 27 juni 2003.




RECHTSPRAAK:

- HvJ, advies 2/00, 6 december 2001.

RECHTSLEER:

VERZAMELDE WERKEN

- Barnes, R.., Freestone, D., Ong, D. M. (eds) ―the law of the sea, progress and

prospects‖, Oxford University Press, 2006.

- Grubb, M., Gupta, J., (eds.), ―Climate change and European leadership, a

sustainable role for Europe?‖, Springer Netherlands, 2000.

- Maes, F., (ed.), ―verhandelbare emissierechten als klimaatbeleidinstrument‖, die

Keure, 2005.

- Yamin, F. (ed.)―climate change and carbon markets, a handbook of emission

reduction mechanisms‖, earthscan, 2005.

BOEKEN

- Birnie, P., Boyle, A., Redgewell, C., ―international law and the environment‖,

Oxford university press, 2009.

- Clingan, T. A., ―the law of the sea; ocean law and policy‖, Austin & Winfield,

1994.

- Declercq, M., ―economie toegelicht‖, Garant, 2004.

- Deseombre, E. R., ―flagging standards: globalization and environmental, safety

and labour regulations at sea‖, MIT press, 2006.

- Handl, G., ―yearbook of international environmental law‖, Oxford university press,

1992.

- Kiss, A., Shelton, D., ―guide to international environmental law‖, Martinus Nijhoff

Publishers, 2007.

- Michaelis, L., ―special issues in carbon/energy taxation: Marine Bunker Fuel

Charges‖, OCDE/GD(97)77, Parijs, 1997.

- Michaelowa, A ., Dutschke, M., ―Climate policy and development. Flexible

instruments and developing countries‖. Elgar, Cheltenham, 2000

- Oberthür, S., Ott, H. E., ―the Kyoto Protocol, international climate policy for the

21st century‖, Springer- Verlag Berlin Heidelberg, 1999.




- Schreuder, Y., ―the corporate greenhouse, climate change ploicy in a globalizing

world‖, Zed books, 2009.

- Tickell, O., ―Kyoto 2, how to manage the global greenhouse‖, Zed books, 2008.

BIJDRAGEN IN TIJDSCHRIFTEN

- Becker, R., ―MARPOL 73/78; an overview in international environmental

enforcement‖, Georgetown international environmental law review, 1998.

- Berk, M., Den Elzen, M., ―options for differentiation of future commitments in

climate policy: how to realise timely participation to meet stringent climate

goals?‖, Climate policy, 2001.

- Button, J., ―carbon; commodity or currency? The case for an international carbon

market based on the currency model‖, Harvard Environmental Law Review, vol.

32, 2008.

- Danish, K., ―an overview of the international regime addressing climate change‖,

Sustainable Development Law & Policy, Winter 2007.

- Driesen, D. M., ―free Lunch or Cheap Fix?: The Emissions Trading Idea and the

Climate Change Convention‖, 26 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 1, 1998.

- J. Hare, ―port state control: strong medicine to cure a sick industry‖, Georgia

journal of international and comparative law, vol. 26, zomer 1997.

- Johnson, S.M., ―economics vs equity II: the European experience‖, Washington

and Lee law review, Vol. 58, 2001.

- Leal Arcas, R., ―the Kyoto protocol, an adequate agreement?‖ European

environmental law review, oktober 2001.

- Panjabi, R., ―idealism and self-interest in international environmental law: the rio

dilemma,‖ California western international law journal, herfst 1992.

- Watanabe, R., Arens, C., ―the Bali Roadmap for Global Climate Policy—New

Horizons and Old Pitfalls‖, JEEPL 5.2, 2008.

- X., ―IMO Nations Agree to Set Up New Unit to Improve Enforcement of

Conventions‖, Int’l env’t current rep,. (BNA), september 1992.

RAPPORTEN

- Bode, S., ―Implications of Linking National Emission Trading Schemes prior to

the Start of the First Commitment Period of the Kyoto Protocol‖, HWWA

Discussion Paper 214, 2003.




- Brannigan, C., Paschos, V., Eyers, C., Wood, J., ―Report on International Aviation

and Maritime Emissions – Final Report‖, AEA, AEA/ED46526/Issue 1, juni

2009.

- CE Delft, Germanischer Lloyd, MARINTEK, Det Norske Veritas, ―Greenhouse

Gas Emissions for Shipping and Implementation Guidance for the Marine Fuel

Sulphur Directive‖, Delft, december 2006.

- De Mulder, J., Maes, F., ―Verhandelbare emissierechten in het klimaatbeleid : een

inventarisatie van de juridische aspecten.‖, Universiteit Gent, 2006.

- Den Elzen, M., Berk, M., ―bottom up approaches for defining future climate

mitigation commitments‖, RIVM report no. 728001029, national institute for

Public Bilthoven: health and environment, Nederland, 2004.

- Det Norske Veritas ―Regulations for the prevention of Air pollution from ships,

technical and operational implications‖, 21 februari 2005.

- Faber, J., Boon, B., Berk, M, den Elzen, M., Olivier, J., Lee, D., ―scientific

assessment and policy analysis: Aviation and maritime transport in a post 2012

climate policy regime‖, CE report 06.7153.59, december 2006.

- Faber, J., Boon, B., Berk, M, den Elzen, M., Olivier, J., Lee, D., ―scientific

assessment and policy analysis: Aviation and maritime transport in a post 2012

climate policy regime‖, CE report 06.7153.59 update, april 2007.

- Holmgren, K., Belhaj, M., Gode, J., Särnholm, E., Zetterberg, L., Åhman,

M.,‖Greenhouse Gas emissions trading for the transport sector‖, IVL B1703,

december 2006.

- IPCC Third Assessment Report, ―Climate Change 2001‖, GRID-Arendal, 2003,

(http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/).

- Jaffe, J., Stavins, R., ―IETA report on linking GHG emissions trading systems‖,

International emissions trading association, November 2007.

- Kageson, P., ―The Maritime Emissions Trading Scheme‖, Nature Associates,

Stockholm, 12 mei 2008.

- Oberthür, S., ―Interactions of the climate change regime with ICAO, IMO and the

EU burden-sharing agreement.‖, Project deliverable No. D 3, final draft, februari

2003.

- Sarnholm, E., Gode, J., ―abatement costs for carbon dioxide reductions in the

transport sector‖, Swedish environmental research institute, B1716, maart 2007.

- Scheelhaase, J., Grimme, W. ―emissions trading for European aviation-political

and economic implications of an innovative approach to tackling climate

change‖, Association for European Transport and contributors, 2006.




- Stavins, R.N., ―Market-Based Environmental Policies: What Can We Learn from

U.S. Experience (and Related Research)?‖, Discussion Paper 03–43, augustus

2003.

- Stern, N., ―Stern Review on the Economics of Climate Change‖, Great Britain

treasury, 2007. (http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-

treasury.gov.uk/stern_review_report.htm)

- Torvanger, A., Bogstrand, B., Skeie,, R. B., Fuglestvedt, J., ―climate regulation of

ships‖, Cicero report, December 2007.

PRESENTATIES

- Faber, J., ―Climate policy instruments for shipping‖, Multi-year Expert Meeting

On Transport and Trade Facilitation: Maritime Transport and the Climate

Change Challenge, 16-18 February 2009.

- Graichen, J., ―EU views on greenhouse gases and global warming potentials and

options for addressing GHG emissions from international aviation and maritime

transport‖, AWG 5.1, Bangkok, 1-3 april 2008. (http://unfccc.meta-

fusion.com/kongresse/AWG_08/downl/0403_1000_p2/EU%20GHGs.pdf)

- IMO, ―Latest GHG Considerations Within IMO‖, Multi-year Expert Meeting On

Transport and Trade Facilitation: Maritime Transport and the Climate Change

Challenge, 16-18 February 2009.

- Kageson, P., ―Environmental Impacts of International Transport Making

International Transport Pay Its Climate Bill‖, international transport forum,

Leipzig, 26-29 mei 2009.

- Kageson, P., ―Environmental Impacts of International Transport Making

International Transport Pay Its Climate Bill‖, international transport forum,

Leipzig, 26-29 mei 2009.

- Kok, R., Gille, J.,―Towards EU emissions cap for all transport modes?

Introduction of maritime transport into the EU emissions trading system:

Impacts on the competitive position of the Hamburg-Le Havre range Seaports‖,

European Transport Conference, October 2009.

- Loprieno, M., ―Aviation and EU ETS Implementation Activities‖, WG3 Meeting,

16 April 2009

- Stochniol, A. ―A levy on fuel for international shipping, which differentiates

responsibilities between developed and developing countries‖, Multi-year

Expert Meeting On Transport and Trade Facilitation: Maritime Transport and

the Climate Change Challenge, 16-18 februari 2009.

- Stochniol, A., ―Architecture for mitigation, adaptation and technology

transformation for international transport‖, Harvard project on International

Climate Agreements, London, September 2008.




- Stochniol, A., ―Rapid progress requires innovation both in solutions and

diplomacy‖, Climate Change Diplomacy, Malta, 07-08 Februari 2008.

- Wasserstein, T., Yamin, F., ―Greenhouse Gas Emissions from Ships - The

Feasibility of Controlling Emissions from Marine Bunker Fuels‖, concluding

workshop for the project to enhance policy-making capacity under the

Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol, Londen,

17-18 maart 1999.

LOSSE ARTIKELS

- Barrett, S., ―towards a better climate treaty. Policy matters‖, AEI Brookings Joint

Center for Regulatory Studies,Washington, November 2001.

- Fletcher, M., Oakley, R., ―major cautions against too much optimism over Rio‖,

The Times, Londen, 2 juni 1992.

- IMO, ―Main events in IMO work on limitation and reduction‖, November 2008.

- IPIECA, ―Maritime air emissions and Marpol annex VI, strategies and

consequences‖, juni 2007.

- L. Van Poucke, ―CO2 emissions from maritime transport, Flow Charts‖, Gent,

augustus 2008.

- Lloyds register, ―IMO MEPC 60; Lloyds register on the sixtieth session of IMO

Maritime Enviroment Protection Committee‖, 2 april 2010.

ONLINE ARTIKELS

- De Wilde, H., Kroon, P., ―Cleaner shipping: trade off between air pollution costs

and refinery CO2 emissions‖,

(http://www.ecn.nl/docs/library/report/2008/m08047.pdf).

- Driesen, D. M.,―sustainable development and market liberalism‘s shotgun

wedding: emissions trading under the Kyoto Protocol‖, 12 mei 2007,

(http://ssrn.com/abstract=986145).

- Euractiv, ―Aviation and shipping emissions after Copenhagen‖, 16 januari 2010,

update 30 maart 2010 (http://www.euractiv.com/en/transport/aviation-shipping-

emissions-copenhagen/article-188767).

- Europese Commissie, ―Aviation and climate change‖,

(http://ec.europa.eu/environment/climat/aviation/index_en.htm).

- Hurriyet, ―At long last Turkey signs Kyoto protocol‖, Hurriyet daily news, 2008,

(http://www.hurriyet.com.tr/english/domestic/10938603.asp).

- IMO ―MEPC 55 outcome‖

(http://www.imo.org/environment/mainframe.asp?topic_id=233).




- Marinetalk, ―Air Pollution Prevention‖ (http://www.marinetalk.com/articles-

marine-companies/art/Air-Pollution-Prevention-LLO013113204IN.html).

- Pearson, A., ―The Carbon Rich List: The companies profiting from the EU

Emissions Trading Scheme‖, Sandbag, februari 2010,

(http://www.sandbag.org.uk/files/sandbag.org.uk/carbon_fat_cats_march2010.p

df).

- Roche, P., Hobley, A., ―Carbon emissions: What does the future hold for the

shipping industry?‖, Nortonrose, februari 2009,

(http://www.nortonrose.com/knowledge/publications/2009/pub20099.aspx?lang

=en-gb&page=all).

- Rosenzweig, R., Varilek, M., Janssen, J., ―the emerging international greenhouse

gas market‖, 2002, (http://www.pewclimate.org/docUploads/trading.pdf.).

- Rowling, M., ―Climate change fund needs major boost - UN official‖, AlertNet,

iuni 2008, (http://www.alertnet.org/db/an_art/19216/2008/05/24-170738-1.htm)

- Secretariat of the Pacific Community, ―No more favourable treatment concept‖

(http://home.spc.int/Maritime/documents/Technical%20tid-bits%202.pdf).

- UN News center, ―compliance body set up for Kyoto Protocol on reducing

greenhouse gases‖, (www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=17697).

- UNFCCC, ―Investment and Financial Flows to Address Climate Change‖, 2007,

(http://unfccc.int/files/cooperation_and_support/financial_mechanism/applicatio

n/pdf/background_paper.pdf).

- UNFCCC, ―The mechanisms under the Kyoto Protocol: emission trading, the

Clean Development Mechanism and Joint Implementation‖,

(http://unfccc.int/Kyoto_protocol/mechanisms/items/1673.php).

- Wittneben, B. F. ―The Clean Development Mechanism: Institutionalizing New

Power Relations‖, Rotterdam, april 2007, p.9. (www.erim.eur.nl).

- Wittneben, B., ―The Clean Development Mechanism: Institutionalizing New

Power Relations‖, 25 januari 2007

(http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=962250).

- X, ―UNDP welcomes Belarus' decision to accede to Kyoto Protocol‖,

(http://un.by/en/undp/news/belarus/15-08-05-01.html).

- Zapfel, P., Vainio, M., ―Pathways to European Greenhouse Gas Emissions Trading

History and Misconceptions‖, noa di lavoro 85.2002, oktober 2002,

(http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=342924).

WEBSITES:

- Europese Commissie: www.ec.europa.eu




- International Maritime Emissions Reduction Scheme: www.imers.org

- International Maritime Organization: www.imo.org

- International Panel Climate Change: www.ipcc.ch

- United Nations Framework Convention on the Climate Change: www.unfccc.int

Opname van de emissierechten van de scheepvaart in de EU ...

Documents

Transcript of Opname van de emissierechten van de scheepvaart in de EU ...