Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding ... · Ontwikkelingen in internationale...

Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid

Postbus 7010

6801 HA Arnhem

T 026 355 24 00

F 026 351 50 51

[email protected]

Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie Versie 431N1103/DEFINITIEF 3.0

30 november 2012

mailto:[email protected]

Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie

2 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID

Colofon

Opdrachtgever: Ministerie van Veiligheid en Justitie

Contactpersoon: De heer drs. C. Goemans

Titel: Ontwikkelingen in crisisbeheersing in de Europese

Unie vanuit Nederlands perspectief.

Datum: 30 november 2012

Status: Concept

Versie: 3.0

Projectnummer: 431N1103

Projectleider: De heer drs. C. Tonnaer

Projectgroep: De heer R. Beerens MSc.

Mevrouw dr. ir. M. Duyvis

De heer ing. V. van Vliet

Klankbord en advies: De heer ir. P. Glerum MCDm

Review: De heer dr. M. van Duin


NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 3

Inhoud

Colofon 2

Inhoud 3

1 Inleiding 5

2 Rampenbestrijding wereldwijd 7 2.1 Introductie 7 2.1.1 Definities 8 2.2 Organisaties 11 2.2.1 Verenigde Naties (VN) 12 2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) 14 2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO) 15 2.3 Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa 16

3 Rampbestrijdingsstructuren EU 17 3.1 Introductie 17 3.1.1 Definitie 18 3.1.2 Beginselen 18 3.2 Structuren, mechanismen en instrumenten 19 3.2.1 Verdrag van Lissabon 19 3.2.2 Civil Protection Mechanism 20 3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism 21 3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism 22 3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA) 25 3.2.3.1 Inhoud van de CCA 25 3.2.3.2 Activering van de CCA 25 3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU 26 3.2.4 European External Action Service (EEAS) 26 3.3 Ontwikkelingen 27

4 Rampbestrijdingsstructuren in Nederland 29 4.1 Introductie: principe van opschaling en samenwerking 29 4.1.1 Definities 30 4.1.2 Bestuurlijk 32 4.2 Organisaties, structuren en mechanismen 33 4.2.1 Wettelijke structuren 34 4.2.1.1 Commando plaats incident 34 4.2.1.2 Team bevolkingszorg 34 4.2.1.3 Het regionaal operationeel team 35 4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam 35 4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam 35 4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure) 35 4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland 37 4.3 Ontwikkelingen 37



5 Ontwikkelingen 39 5.1 De EU en de internationale wereld 39 5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en

rampenbestrijding 39 5.1.2 EU, VN en NAVO 41 5.2 Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection 43 5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection 43 5.3 Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse

assistentie 45 5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie 45 5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie 47 5.4 Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten

van capaciteiten 50 5.5 Algemene ontwikkelingen 52 5.6 Tot slot 52

Bijlage 1: Afkortingen en begrippen 55 Bijlage 2: Literatuur 57 Bijlage 3: Lijst van Experts 59 Bijlage 4: Achtergrondinformatie CPM 61 Bijlage 5: Verdrag van Lissabon 65 Bijlage 6: Achtergrondinformatie CCA 67 Bijlage 7: Case study: overstroming Polen 2010 69 Bijlage 8: Hyogo Framework for Action 2005-2015 73 Bijlage 9: UN OCHA 75 Bijlage 10: Rampenbestrijdingscapaciteit in EU 77 Bijlage 11: Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland 79



1 Inleiding

Kennis en inzichten op het gebied van internationaal rampen- en crisis management

worden steeds belangrijker voor Nederland en andere (EU) landen. Landsgrenzen

vervagen onder andere door de opkomst en ontwikkeling van moderne transport- en

communicatiemiddelen. De huidige economische en staatkundige situatie creëert

kansen om internationaal samen te werken in rampen- en crisismanagement.

Bovendien zullen grote rampen en crises zich niets aantrekken van aspecten zoals

(staatkundige) regio- of landsgrenzen, regionale- of nationale capaciteiten en

aanwezige kennis op het gebied van bijv. CBRN, natuurbranden of overstromingen.

Een goede samenwerking en afstemming kan dan ook meerdere voordelen opleveren

indien nationale middelen op een effectieve en efficiënte manier (internationaal)

worden benut.

Deze toenemende aandacht voor internationaal rampen- en crisismanagement blijkt ook uit recente praktijkvoorbeelden: te denken valt aan de Nederlandse respons in Haïti en de voorbereidingen op binnenkomende buitenlandse bijstand in Nederland tijdens de overstromingsoefening EU FloodEx 2009. Daarnaast heeft Nederland ook de mogelijkheid om in nationaal, VN of EU verband een Urban Search and Rescue (USAR)-module in te zetten en worden er door een aantal veiligheidsregio’s initiatieven ontplooid om modules te ontwikkelen die (in EU-verband) inzetbaar dienen te zijn voor reddingswerkzaamheden (EU WaterSave) of ‘High Capacity Pumping’ bij overstromingen. Verder heeft men in Nederland ook de beschikking over diverse EU opgeleidde ‘Civil Protection’ en ‘technical’ experts en internationale specialisten zoals het Rampen Identificatie Team (RIT).

De Europese Unie speelt een belangrijke rol bij de organisatie van deze

internationale assistentie bij rampenbestrijding. Dit rapport is een weerslag van een

verkennend onderzoek naar structuren, organisaties, capaciteiten en afspraken op

het gebied van internationale rampenbestrijding, met een sterke focus op Nederland

en de Europese Unie.

De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:

Een informatieve verkenning van de recente ontwikkelingen op het gebied van

landsgrensoverschrijdend rampen- en crisismanagement binnen de Europese

Unie vanuit Nederlands perspectief.

Kennis van en inzicht in de werking van de Nederlandse en de EU-

rampenbestrijdingsstructuren kunnen de effectiviteit en efficiëntie1 van ontvangen en

verstrekken van (EU) responscapaciteiten verhogen, doordat met deze kennis een

betere voorbereiding op de internationale rampenbestrijding kan plaatsvinden.

Bi- en multilaterale afspraken tussen (buur)landen over samenwerking bij

crisisbeheersing in bijvoorbeeld grensregio’s zijn geen onderwerp van dit onderzoek.

Een onderzoek dat nauw aansluit bij dit rapport, is een vergelijkend onderzoek dat

onlangs is uitgevoerd door het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIFV en de

Politieacademie waarbij de organisatie van crisisbeheersing in Nederland vergeleken

1 Lagadec (1993) geciteerd in Kelly (1995): “Efficiency means…resources are well matched to the problem. On the other hand, you can effectively solve the problem in an inefficient way, by tossing many things at the problem, even if you overuse resources.”



wordt met Belgie, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Hierbij is

gekeken naar verschillen en overeenkomsten tussen landen op thema’s als

bestuurlijke organisatie, operationele organisatie, inzet van vrijwilligers,

maatschappelijke organisaties en burgers, weten regelgeving en planvorming,

evalueren en een case study naar de reactie op de mexicaanse griep.

Het onderzoek waar dit rapport ‘Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding’

op is gebaseerd bestaat uit twee delen: een literatuurstudie en een serie interviews

met experts. Ter illustratie is in bijlage 7 een case study opgenomen waarin concreet

wordt ingegaan op een voorbeeld van internationale bijstandsverlening. De

literatuurstudie inventariseert de informatie die in verschillende documenten en

andere schriftelijke bronnen te vinden is. In interviews wordt deze informatie

geverifieerd en wordt nader ingegaan op recente ontwikkelingen.

Structuur

Crises houden zich niet aan landsgrenzen, denk maar aan bijvoorbeeld het SARS-

virus, rampen worden complexer en dynamischer van aard waarbij zogenaamde

cascade-effecten kunnen optreden zoals zichtbaar tijdens de zeebeving in Japan

(2011). Dit vraagt om onder andere internationale en flexibele samenwerking bij de

bestrijding van rampen. De lidstaten van de EU kunnen (gecoördineerd door de EU)

bij een ramp bijstand verlenen als het getroffen land onvoldoende capaciteit heeft

om de ramp met eigen middelen te bestrijden. Deze bijstand moet gecoördineerd

worden. Hiervoor is een coördinatiestructuur in het leven geroepen. Deze

coördinatiestructuur houdt in dat lidstaten (op vrijwillige basis) nationale

capaciteit(en) beschikbaar stellen en dat deze capaciteiten, bijvoorbeeld via het EU-

coördinatiemechanisme, naar het rampgebied worden verzonden en ter plaatse

worden ingezet.

Daarnaast kent Nederland een eigen structuur van rampenbestrijding. Om zicht te

krijgen op de wijze waarop de EU-structuur aan kan sluiten op de Nederlandse

structuur en vice versa, is in dit rapport ook de Nederlandse structuur beschreven.

De EU- en Nederlandse rampenbestrijdingsstructuren functioneren in een

internationale, wereldwijde context (omschreven in hoofdstuk 2). Gelet op recente

internationale ontwikkelingen in andere beleidsterreinen zoals de financiële sector is

het te verwachten dat wereldwijde en Europese ontwikkelingen in de

rampenbestrijding invloed kunnen hebben op (de organisatie van) de

rampenbestrijding in de EU en in Nederland. In dit rapport worden per niveau –

wereldwijd, EU, Nederland - de belangrijkste afspraken en ontwikkelingen op het

gebied van preparatie en respons bij rampen, in relatie tot de

rampenbestrijdingsstructuren en –capaciteiten, kort beschreven. De focus van dit

onderzoek ligt op het leggen van verbanden tussen het Europese en het nationale

niveau: een uitwerking hiervan is te vinden in hoofdstuk 3, respectievelijk hoofdstuk

4. Aangezien deze twee niveaus niet los van wereldwijde ontwikkelingen gezien

kunnen worden, wordt in hoofdstuk 2 eerst het algemene, wereldwijde kader

geschetst. In hoofdstuk 5 worden de visies op ontwikkelingen in internationale

rampenbestrijding en crisisbeheersing van de geïnterviewde experts weergegeven.

Hoofdstuk 6 is een korte beschouwing van het resultaat van deze verkenning.



2 Rampenbestrijding wereldwijd

Figuur 1: Leden van de Verenigde Naties (blauw)2

2.1 Introductie

Om iets te kunnen zeggen over internationale ontwikkelingen op het gebied van

rampenbestrijding en crisisbeheersing, is het van belang om in kaart brengen hoe de

wereld om ons heen (lees: buiten Nederland) eruit ziet. De in dit rapport gevolgde

indeling is gebaseerd op informatie uit studies naar ‘internationale relaties’ en

‘internationaal recht’. Vanuit Nederlands perspectief kunnen we dan verschillende

(bestuurlijke) niveaus onderscheiden: het nationale niveau en het internationale

niveau, waarbij het internationale niveau binnen de EU kan zijn (ook wel

supranationaal niveau genoemd) of buiten de EU (wereldwijd).

Met het nationale niveau bedoelen we de rampenbestrijding zoals die in een land

georganiseerd is. In Nederland kennen we niet één landelijke

rampbestrijdingsorganisatie, maar is de rampenbestrijding neergelegd bij de

veiligheidsregio’s (als ‘verlengt lokaal bestuur’ waarvoor iedere gemeente in een

veiligheidsregio bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt). Deze veiligheidsregio’s

kunnen wel centraal gecoördineerd en ondersteund worden.

Binnen de rampenbestrijding wordt er van oudsher vanuit gegaan dat de meeste

rampen lokaal verankerd zijn3, in de zin dat ze een duidelijke locatie van ontstaan

hebben en een geografisch afgebakend effectgebied. Recente crises zoals crises

veroorzaakt door het H5N1-virus, SARS, terrorisme en cybercrime, laten echter zien

dat deze klassieke benadering voor rampen niet altijd geldt voor crises, zeker als het

gaat om de zogenaamde transboundary crises (Ansell, Boin en Keller, 2010).

Aangezien beide begrippen, ramp en crisis, zich richten op een gebeurtenis of

2 Afbeelding afkomstig van Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:United_Nations_Members.svg&page=1 . 3 Dit geldt in ieder geval voor branden en zware ongevallen. Voor andere soorten crises ligt dit soms anders, denk aan voedselcrises, epidemieën en ICT-storingen.



situatie waarbij er een ernstige afwijking is ten opzichte van de ‘normale’ situatie

worden ze in dit rapport doorelkaar gebruikt. In sommige gevallen zijn het

synoniemen van elkaar, in andere gevallen is de keuze voor een begrip ingegeven

door beleid. Ieder hoofdstuk heeft daarom een kader dat een korte beschrijving geeft

van relevante definities om enige verheldering te bieden.

De respons op rampen en crises zal meestal in eerste instantie lokaal zijn. Echter,

zodra het lokale en vervolgens nationale niveau overvraagd worden, er gebrek is aan

specialistische expertise of als bestuurlijke of geografische grenzen vervagen, kan er

op een hoger niveau gezocht worden naar capaciteiten voor assistentie of

coördinatie.

Er bestaat internationaal gezien een grote variëteit aan verschillende (sub)systemen,

mechanismen, units, teams enzovoort voor rampenbestrijding, waardoor het moeilijk

vast te stellen is hoe multidisciplinaire voorbereiding, assistentie en coördinatie

gestructureerd zijn. Uitgangspunt is echter dat de verschillende niveaus in de

verschillende schakels van de rampencyclus (disaster cycle) invloed op elkaar zullen

uitoefenen, onder andere door middel vanverdragen, weten regelgeving en andere

afspraken. Internationale (lees: wereldwijde) verdragen vormen het hoogste niveau

dat de kaders bepaalt waarbinnen Europese en nationale weten regelgeving dient

te worden vastgesteld.

2.1.1 Definities

Alvorens dieper in te gaan op de structuren van de internationale rampenbestrijding,

introduceren wij hieronder een aantal begrippen die betrekking hebben op het

internationale kader, oftewel het ‘humanitarian response system’.4 Aangezien de

lilteratuur veelal Engelstalig is, worden hieronder Engelstalige definities

weergegeven. Indien er echter voor een bepaalde term een goed Nederlands

equivalent bestaat, heeft dat in de verdere tekst van dit rapport de voorkeur. In

gevallen waarbij de Engelse term meer gangbaar is, zal echter de Engelse term

gebruikt worden.

Civil Defence The system of measures, usually run by a governmental agency, to protect the civilian population in wartime, to respond to disasters, and to prevent and mitigate the consequences

of major emergencies in peacetime. Civil Protection

The protection of the populations and their environments from risks and threats (Wendling, 2010).5 Disaster Management A comprehensive approach and activities to reduce the adverse impacts of disasters. Disaster Response

A sum of decisions and actions taken during and after disaster, including immediate relief, rehabilitation and reconstruction.

4 Bron: Reliefweb Glossary of Humanitarian Terms: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/4F99A3C28EC37D0EC12574A4002E89B4-reliefweb_aug2008.pdf. 5 NB.Civil Protection wordt voornamelijk gebruikt door de Europese Unie en zal daarom nader besproken worden in hoofdstuk 3.

http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/4F99A3C28EC37D0EC12574A4002E89B4-reliefweb_aug2008.pdf

http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/4F99A3C28EC37D0EC12574A4002E89B4-reliefweb_aug2008.pdf



Emergency Relief

The immediate survival assistance to the victims of crisis and violent conflict. Most relief operations are initiated on short notice and have a short implementation period (project objectives are generally completed within a year). The main purpose of emergency relief is to save lives. Humanitarian Assistance

Aid that seeks to save lives and alleviate suffering of a crisis affected population. Humanitarian assistance must be provided in accordance with the basic humanitarian principles of humanity, impartiality and neutrality, as stated in General Assembly Resolution 46/182. In addition, the UN seeks to provide humanitarian assistance with full respect for the sovereignty of States. Assistance may be divided into three categories - direct assistance, indirect assistance and

infrastructure support - which have diminishing degrees of contact with the affected

population.

Katoch (2006) stelt dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen de meer

algemene ‘humanitarian aid (or assistance)’ enerzijds en hulpverlening in

rampsituaties (‘civil protection’) anderzijds. Volgens Katoch (2006) heeft

hulpverlening in rampsituaties een uniek karakter: vooral het plotselinge karakter

van veel natuurrampen en de ‘hoge-druk-omgeving’ van levens redden in de vroege

fase van een ramp maken de respons uniek. De internationale gemeenschap heeft

hiervoor diverse (sub-) systemen, instrumenten en mechanismen die rekening

houden met de rampcyclus en aansluiten bij de behoeften van de getroffen

bevolking. In dit rapport ligt de focus op de hulpverlening in rampsituaties; echter,

de scheiding tussen ‘humanitarian aid’ en ‘civil protection’ is soms erg vaag.

Daarnaast maken veel organisaties onderscheid tussen maatregelen die aan de

‘voorkant’ genomen dienen te worden (bijvoorbeeld ‘disaster risk reduction’ en

‘preparedness’) en maatregelen die genomen worden nadat een ramp zich heeft

voorgedaan (‘response’, ‘relief’ en ‘recovery’). Dit wordt geïllustreerd in Figuur 2.



Figuur 2: The overlapping phases in recent major disasters (Worldbank, 2008:29)



2.2 Organisaties

Figuur 3: Schematisch overzicht van het wereldwijde ‘systeem’ van

rampenbestrijding

Vanwege de complexiteit van de internationale wereld van rampenbestrijding,

crisisbeheersing en humanitaire hulp beperken wij ons tot een eerste impressie van

de, in onze ogen, hoofdrolspelers.

De belangrijkste internationale gouvernementele organisaties op het gebied van

rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn de Verenigde Naties (VN) en de Noord

Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Daarnaast zijn er non-gouvernementele

organisaties werkzaam op dit gebied, zoals het Rode Kruis (bijzondere positie, zie

ook paragraaf 2.2.3), Artsen zonder Grenzen, Oxfam, enzovoort. Met name de

afspraken en Verdragen rondom crisisbeheersing binnen de Verenigde Naties zijn van

invloed op Europese en Nederlandse regelgeving.



2.2.1 Verenigde Naties (VN)

Figuur 4: UN OCHA concept: On-Site Operations Coordination Centre als spin in het

web6

Binnen de Verenigde Naties wordt de preparatie en respons bij rampen en crises

gecoördineerd door het bureau voor de coördinatie van humanitaire zaken van de

Verenigde Naties (Engels: UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs;

UN OCHA)7. Zie bijlage 9. UN OCHA richt zich voornamelijk op het coördineren (in

samenwerking met het getroffen land) van de grootschalige internationale

hulpverleningsactiviteiten en financiële geldstromen die na een ramp op gang

komen; hiervoor beschikt UN OCHA over een coördinatiestructuur. Daarnaast

beschikt UN OCHA over een aantal specifieke systemen zoals het UN Disaster

Assessment and Coordination system (UNDAC)8, en coördineert UN OCHA specifiek

de inzet van UN geclassificeerde Urban Search and Rescue teams door de UN

International Search and Rescue Advisory Group (UN INSARAG)9 en bijbehorende

mechanismen, zoals een on-site operations coordinations centre (OSOCC). Ter

illustratie is in figuur 5 het organigram voor een inzet van USAR.NL conform de

INSARAG-guidelines opgenomen.

6 (http://ochanet.unocha.org/p/Documents/OSOCC%20Guidelines.pdf) 7 Voor meer informatie over UN OCHA zie: http://www.unocha.org 8 Voor meer informatie over UNDAC zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/undac/overview 9 Voor meer informatie over UN INSARAG zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/insarag/overview

http://www.unocha.org/

http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/undac/overview

http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/undac/overview

http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/insarag/overview

http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/insarag/overview



MinVenJ MinBZ

Country Focal Point

Headquarters

USAR.NL

Team Leader

UN OCHA

LEMA

UNDAC

Internation

al USAR Teams

RDC

OSOCC

VO

GDACS

Deputy Team

Leader /

Operations

Officer

SAR Group A-D

Staff and

Support Group

Gezagslijn Communicatielijn Operationele gezagslijn

Operations Focal Point

Figuur 5: Voorbeeldschema voor inzet USAR.NL (Bron: Handleiding USAR.NL, april 2012)



Verder speelt UN OCHA een belangrijke rol bij het coördineren van de humanitaire

hulpverlening van, onder andere, NGO’s door het Inter-Agency Standing Committee

(IASC)10 middels de zogenaamde clusterbenadering (cluster approach)11.

Uiteraard zullen er in geval van een specifieke ramp of crisis naast UNDP, UN ISDR

en UN OCHA ook andere VN-organisaties een belangrijke rol spelen (ingebed in de

clusterbenadering). Denk bijvoorbeeld aan de Hoge Commissaris voor de

Vluchtelingen van de VN (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR),

het Wereldvoedselprogramma (World Food Programme, WFP) of de

Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organisation, WHO).

Van oudsher bereiden we ons voor op de bestrijding van de ongewenste effecten van

rampen en crises (de ‘achterkant’ van de rampcyclus). Echter, het laatste decennium

is er internationaal ook steeds meer aandacht voor de ‘voorkant’ van de rampcyclus:

voor het reduceren van de kans op rampen of crises en het vooraf nemen van

maatregelen die de impact van crises beperken. Deze insteek wordt ‘disaster risk

reduction’ of kortweg DRR genoemd. Het gaat hierbij om een systematische aanpak

voor het identificeren, analyseren en beperken van risico’s om te voorkomen dat

incidenten optreden of dat incidenten uitgroeien tot een ramp of crisis. Internationaal

zijn voornamelijk de Verenigde Naties een pleitbezorger van deze aanpak, in het

bijzonder UN ISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) en

UNDP (United Nations Development Programme).

Een van de belangrijkste internationale initiatieven op het gebied van

rampenbestrijding- en crisisbeheersingstructuren met een bijzondere focus op

‘Disaster Risk Reduction’ (DRR) is het Hyogo Framework for Action (HFA). Het HFA is

onderdeel van de UNISDR en gerelateerd aan de Millennium Doelstellingen van de

VN die aangenomen werden door 168 VN-lidstaten. Het HFA kiest voor vijf

zogenaamde ‘priorities for action’, die gezien worden als kern voor een DRR-aanpak.

Bijlage 8 geeft een samenvatting van de strategische doelstellingen, prioriteiten en

dergelijke van het HFA.

Het ‘Hyogo framework for Action’ (‘kader van Hyogo’) is een 10-jarenplan met als

doel de wereld beter te beveiligen tegen natuurrampen, door de veerkracht van

landen en gemeenschappen te verhogen (“The HFA is a 10-year plan to make the

world safer from natural hazards.”). Het HFA is het eerste en meest gedetailleerde

plan dat per sector en actor uitlegt en beschrijft wat nodig is om verliezen bij rampen

te reduceren. Het is ontwikkeld en besproken met vele partners zoals overheden,

internationale organisaties en experts. Het is in 2005 door 168 lidstaten aangenomen

tijdens de World Conference on Disaster Reduction, in Kobe, Hyogo (Japan, 18-22

Jan 2005).12

2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO)

Een andere internationale speler op het gebied van crisisbeheersing (naast de VN) is

de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Deze van oudsher militaire

verdedigingsorganisatie houdt zich de laatste jaren ook steeds vaker bezig met het

leveren en coördineren van ondersteuning bij grootschalige internationale crises. De

reeds beschikbare militaire middelen worden dan ingezet voor het leveren van

ondersteuning bij rampen. Vooral landen in het oosten van de Europese Unie en

10 Voor meer informatie over IASC zie: http://www.humanitarianinfo.org/iasc/ 11 Voor meer informatie over de clusterbenadering en de verschillende clusters zie: http://oneresponse.info 12 Bron: http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa

http://www.humanitarianinfo.org/iasc/

http://oneresponse.info/



zogenoemde NATO Partnership for Peace (PfP)-landen hechten veel waarde aan de

ondersteuning door NAVO. Er zijn echter ook landen die liever geen militaire

ondersteuning ontvangen bij het oplossen van humanitaire crises. De NAVO beschikt

voor dit soort humanitaire missies over een aparte sectie die de coördinatie van

capaciteiten in geval van een ramp binnen het NAVO-gebied regelt: het NATO Euro-

Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC)13. Het voornaamste doel

van het EADRCC is het faciliteren en coördineren van de NAVO-ondersteuning indien

er een verzoek via het EADRCC is binnengekomen. Om dit goed ten uitvoer te

kunnen brengen onderhoudt het EADRCC nauwe banden met de Verenigde Naties. In

sommige gevallen zijn rampen ‘te klein’ voor de VN. In zo’n geval kan een

organisatie als de NAVO wel een rol spelen.

2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO)

Naast de hiervoor genoemde ‘gouvernementele organisaties’ is er een diversiteit aan

niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die onafhankelijk van de overheid

reageren in geval van een (al dan niet internationale) ramp. Vaak zijn NGO’s

partners in specifieke projecten. Westerse overheden financieren nationale of

internationale NGO’s om bepaalde doeleinden te verwezenlijken die zij zelf als

overheid niet of minder goed menen te kunnen bereiken.

Een aantal bekende NGO’s die op het gebied van hulpverlening bij rampen werkzaam

zijn, zijn, onder andere, Oxfam, CARE en Artsen zonder Grenzen. Sommige

organisaties (zoals het Nederlandse Rode Kruis, CARE en Cordaid) werken bovendien

internationaal samen als ‘Partners for Resilience’ als het gaat om klimaatgerelateerde

rampen. Ook werken verschillende organisaties samen met de VN in de

eerdergenoemde clusterbenadering waarbij afspraken zijn gemaakt over de

coördinatie van hulpverlening op basis van de hulpbehoefte (cluster) zoals

(drink-)water, voedsel en bescherming (zie paragraaf 1.2.2). Een NGO bepaalt

echter zelf in hoeverre deze bereid is om samen te werken met de VN of andere

gouvernementele organisaties. Organisaties zoals Artsen zonder Grenzen stellen zich

bijvoorbeeld juist onafhankelijker op ten opzichte van de VN.

Het Rode Kruis14

Een bijzondere non-gouvernementele organisatie is de Internationale Federatie van

Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen (IFRC) en in het bijzonder het

Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC). Het ICRC kenmerkt zich als

bijzondere en bovenal neutrale organisatie die zich ten doel heeft gesteld om mensen

te helpen ‘altijd, iedereen en overal’ op basis van zeven grondbeginselen (te weten:

menslievendheid; onpartijdigheid; neutraliteit; onafhankelijkheid; vrijwilligheid;

eenheid en algemeenheid).

Het Internationale Comité van het Rode Kruis is een onafhankelijke organisatie,

gevestigd in Genève. Het treedt als neutrale tussenpersoon op bij gewapende

conflicten. Het Comité biedt hierbij bescherming aan de zieken en gewonden,

krijgsgevangenen, ontheemden en de burgerbevolking van het conflictgebied.

Nationale verenigingen ondersteunen het ICRC onder meer door financiële middelen,

hulpgoederen en gedelegeerden beschikbaar te stellen.

De Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen is het

overkoepelende orgaan van alle erkende nationale Rode Kruisverenigingen. De IFRC

is eveneens gevestigd in Genève en is in 1919 opgericht. De Federatie opereert

buiten conflictgebieden. De Federatie helpt nationale verenigingen, bijvoorbeeld bij

13 Voor meer informatie over het EADRCC zie: http://www.nato.int/eadrcc/ 14 De informatie over het Rode Kruis is afkomstig van www.rodekruis.nl.

http://www.nato.int/eadrcc/



grote rampen, en ondersteunt hen bij de opbouw van een sterke vereniging. Het

Rode Kruis is tegenwoordig hét symbool voor neutrale en onpartijdige hulp aan

mensen in nood.

2.3 Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa

In de voorgaande paragrafen is in vogelvlucht de internationale context geschetst

waarbinnen de Europese rampenbestrijding opereert. Met name de positie ten

opzichte van de VN is hierbij van belang.

In 2007 hebben de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese

Commissie de ‘Europese consensus over humanitaire hulp’ ondertekend, waarin de

gemeenschappelijke zienswijze (zoals waarden, principes15 en beleid) voor

humanitaire hulp door de EU zijn beschreven, alsmede de positie van de EU ten

opzichte van de VN en NGO’s zoals het Rode Kruis. Enkele relevante passages vindt

u in onderstaand kader.

De EU heeft sinds 2004 afspraken gemaakt met de VN over ‘Joint Standard

Operating Procedures for coordination of disaster response’ met betrekking tot het

uitvoering geven aan de coördinatie van de rampenbestrijding binnen en buiten de

Europese Unie16. Hierin is ook afgesproken dat bij rampen binnen de EU, de EU de

hoofdrol speelt in de coördinatie, en bij rampen buiten de EU, de VN. Daarnaast zijn

er ook afspraken gemaakt over de ontwikkelingen van trainingprogramma’s en het

houden van (gezamenlijke) oefeningen ter voorbereiding op mogelijke gezamenlijke

missies.

15 De fundamentele principes van humanitaire hulp zijn: neutraliteit, menselijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid. 16 Meer informatie: http://ec.europa.eu/echo/about/international_cooperation_en.htm

(art. 25) “De EU steunt vastberaden de centrale en algemene coördinerende rol van de Verenigde Naties, met name van het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden (OCHA), bij het bevorderen van een samenhangende internationale respons op humanitaire crises.” (art. 49) “De VN en haar hulpverleningsagentschappen vormen de spil van het

internationaal humanitair systeem als normerende, coördinerende en voornaamste uitvoerende instantie van de humanitaire hulp. Daarnaast heeft het Internationale Comité van het Rode Kruis een gespecialiseerd mandaat op basis van internationale verdragen en is het dikwijls, vooral in conflictsituaties, een van de weinige partners en soms de enige die toegang hebben en zo bescherming en humanitaire bijstand kunnen bieden.”

(art. 71) “(…) De EU bevestigt andermaal dat haar inspanningen stevig moeten worden verankerd in een bredere internationale aanpak, waarbij het VN-OCHA een centrale coördinerende rol speelt. Resolutie 46/182 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties blijft in dit opzicht een leidraad.” (art. 75) “(…) Derhalve zal de EU de internationale werkzaamheden in het

Actiekader van Hyogo bevorderen en de coördinerende rol van de Internationale

Strategie voor Rampenpreventie ondersteunen, teneinde de zelfredzaamheid op alle niveaus te versterken via strategische planning en maatregelen.”

http://ec.europa.eu/echo/about/international_cooperation_en.htm



3 Rampbestrijdingsstructuren EU

Figuur 6: Europese Unie17

3.1 Introductie

De EU beschikt over verschillende organisatiestructuren, mechanismen en

instrumenten voor de internationale (samenwerking bij) bestrijding van crises en

rampen. In het kader van dit onderzoek zijn met name van belang het Civil

Protection Mechanism (CPM; Europese Commissie), de Emergency and Crisis

Coordination Arrangements (CCA; Raad van de EU) en de structuren en

instrumenten van de European External Action Service (EEAS). Alvorens deze aan de

orde te stellen, gaan wij hieronder kort in op het begrip civiele bescherming en de

beginselen van de Europese rampenbestrijding.

17 Bron: Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1.

http://eeas.europa.eu/index_en.htm



Figuur 7: EU Instruments for Crisis Management18

3.1.1 Definitie

In de Europese rampenbestrijding staat het begrip ‘civiele bescherming’ centraal:

Civiele bescherming (civil protection) De bescherming van de burgerbevolking tegen de gevolgen van door de natuur of de mens veroorzaakte rampen.19

3.1.2 Beginselen

De lidstaten van de EU zijn autonoom verantwoordelijk voor de preventie van en

voorbereiding op de bestrijding van crises en rampen in het eigen land. De

mechanismen voor de samenwerking van EU-lidstaten bij rampenbestrijding zijn

bedoeld voor crises en rampen die vanwege de omvang en/of de gevolgen de

bestrijdingsmogelijkheden van het getroffen land(en) te boven gaan. De Europese

(EU) samenwerking bij rampenbestrijding gaat uit van vier beginselen (Vollmer

2011).

18 Bron: Vollmer 2011, ACRIMAS Report D2.1 19 Definitie is compilatie uit omschrijvingen Wikipedia, Council Decision 2007/779/EC, Euratom en COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32007D0779(01):EN:NOT



Aan de basis ligt het principe van solidariteit: de lidstaten van de EU steunen elkaar

bij grote rampen en crises. In het Verdrag van Lissabon is dit beginsel in de

solidariteitsclausule (artikel 222) formeel vastgelegd (zie bijlage 5).

Het beginsel van subsidiariteit staat centraal: de EU komt alleen in actie als Europese

samenwerking doeltreffender is dan de eigen initiatieven van de afzonderlijke EU-

landen. Met andere woorden, een ramp wordt op het laagste mogelijke niveau

bestreden.

Een derde uitgangspunt is het principe dat reeds bestaande structuren en

capaciteiten voor rampenbestrijding niet worden gedupliceerd.

Het uitgangspunt van gezamenlijke verantwoordelijkheid, ten slotte, houdt in dat de

lidstaten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de preventie van en voorbereiding

op rampen in de EU. Elke lidstaat is zelf verantwoordelijk voor de preventie van en

preparatie op rampen op nationaal niveau en wordt geacht rekening te houden met

de consequenties die een (nationale) ramp kan hebben op EU-niveau.20

3.2 Structuren, mechanismen en instrumenten

3.2.1 Verdrag van Lissabon

Het Verdrag van Lissabon21, in werking getreden op 1 december 2009, heeft een

aantal nieuwe condities geschapen voor de Europese samenwerking bij

rampenbestrijding (Vollmer 2011).

Het Verdrag benoemt de EU als “een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht” (artikel

67, Verdrag van de Europese Unie). Het Stockholm programma22 richt zich op de

verdere ontwikkeling van die ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de periode

2010-2014. Eén van de prioriteiten in dit programma is de bescherming van

Europese burgers tegen georganiseerde misdaad, terrorisme en andere dreigingen.

Versterking van de samenwerking bij civiele bescherming en rampenbestrijding is

onderdeel van de strategie om Europa veiliger te maken. Het Stockholm programma

stelt dat de Europese rampenbestrijding, binnen en buiten de EU, gebaseerd moet

zijn op een geïntegreerde aanpak en de volledige keten van preventie, preparatie,

respons en herstel. Naast de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de

bescherming van de eigen burgers, is onderlinge solidariteit van de lidstaten is

hierbij essentieel. In het Verdrag van Lissabon is het solidariteitsbeginsel

geformaliseerd, in de solidariteitsclausule (artikel 222), zie bijlage 5.

De instelling van de functie van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor het

buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU bij de Raad van de EU23 en van de

European External Action Service (zie ook paragraaf 3.2.4) beoogt de consistentie en

eenheid van het buitenlands beleid van de EU te vergroten.

Het Verdrag van Lissabon wijdt artikel 196 specifiek aan civiele bescherming (zie

bijlage 5). Dit artikel stelt dat de EU de “samenwerking tussen de lidstaten

(bevordert,) om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de

20 In Nederland circuleert de mening dat bijstand eerst van dichtbij moet komen (DLD/BE) en daarna verder weg, zie ook proces handboek nationale bijstand deel 2. 21 het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010. 22 Council of the European Union 2 december 2009, 17024/09. 23 Voorzitter van de Raad van ministers van buitenlandse zaken, tevens vice-voorzitter van de Europese Commissie.



systemen ter voorkoming van en bescherming tegen natuurrampen of door de mens

veroorzaakte rampen”.

3.2.2 Civil Protection Mechanism

Het Civil Protection Mechanism24 valt onder DG ECHO van de Europese Commissie.

De officiële naam is DG Humanitarian Aid and Civil Protection. ECHO is de

‘merknaam’, stammend uit de tijd dat het nog geen DG was, maar een office:

European Commission Humanitarian Office - ECHO. Het Civil Protection Mechanism is

in 2001 ingesteld en in 2007 herzien (Council Decision 2001/792/EC, Euratom, en

Council Decision 2007/779/EC, Euratom)25.

Bij het Civil Protection Mechanism zijn behalve de 27 EU-lidstaten ook Liechtenstein,

Noorwegen, IJsland, Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

(FYROM, Former Yugoslav Republic of Macedonia) aangesloten.

Beschikking 2007/779/EC beschrijft het doel en het toepassingsgebied van het Civil

Protection Mechanism, stelt eisen aan de paraatheid van de lidstaten en beschrijft de

werking van het Civil Protection Mechanism alsmede de rol van de Europese

Commissie en het Voorzitterschap.

Het algemene doel van het Civil Protection Mechanism is als volgt omschreven:

“Het algemene doel van het mechanisme is om, op verzoek, ondersteuning te

verlenen in ernstige noodsituaties en de door de lidstaten en de Gemeenschap

geboden bijstandsinterventies beter te helpen coördineren, rekening houdend

met de bijzondere behoeften van geïsoleerde, ultraperifere en andere

gebieden of eilanden van de Gemeenschap.” (2007/779/EC)

En:

“Het mechanisme beoogt een vlottere respons op het gebied van civiele

bescherming bij alle soorten ernstige noodsituaties, zoals rampen veroorzaakt

door de natuur of de mens, terreurdaden en technologische, radiologische en

ecologische ongevallen die zich in de Gemeenschap of daarbuiten voordoen,

met inbegrip van verontreiniging van de zee door ongevallen. Dit zijn allemaal

noodsituaties waarin bijstand op het gebied van civiele bescherming kan

worden gevraagd ter versterking van het reactievermogen van het getroffen

land.” (2007/779/EC)

Via het Civil Protection Mechanism stellen lidstaten, op verzoek en op vrijwillige

basis, nationale capaciteit (mensen, expertise, middelen, modules enzovoort)

beschikbaar voor bijstand bij de rampenbestrijding.

Civil Protection Financial Instrument Voor de financiering van de voorbereiding en uitvoering van het Civil Protection

Mechanism is het Civil Protection Financial Instrument ingesteld (2007/162/EC). Het

biedt de basis voor en stelt voorwaarden en criteria aan de financiering van acties en

begunstigden, en voorziet in toezicht en maatregelen om onregelmatigheden en

fraude te voorkomen.

Herziening van het Civil Protection Mechanism

De Europese Commissie werkt momenteel aan herziening van het Civil Protection

Mechanism, waarbij het tevens met het Civil Protection Financial Instrument zal

24 Voorheen: het Community Mechanism for Civil Protection






worden samengevoegd. Zie paragraaf 3.3 voor de (voor dit onderzoek) belangrijke

wijzigingen.

3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism

Het Civil Protection Mechanism omvat een aantal structuren en instrumenten. Dit

zijn, onder andere:

het Monitoring and Information Centre (MIC);

het Common Emergency and Information System (CECIS);

de civil protection modules.

Monitoring and Information Centre (MIC)

Het MIC is het ‘operationele hart’ van het Civil Protection Mechanism, de schakel

tussen het getroffen land en de landen die bijstand aanbieden. Het wordt 24 uur per

dag beheerd door de Emergency Response Unit (ERU) in DG Humanitarian Aid and

Civil Protection (ECHO). Elk land dat door een ramp getroffen wordt, kan via het MIC

een verzoek om bijstand indienen. Het MIC vervult drie functies:

communicatiecentrum: in het MIC komen de verzoeken om en aanbod van

bijstand bij elkaar; het MIC fungeert als liaison tussen het getroffen land en

de bijstand biedende landen; en het biedt een platform voor het delen van

actuele informatie over beschikbare middelen en verleende bijstand.

informatievoorziening: het MIC verschaft informatie over voorbereiding en

respons; over dreigende natuurrampen (‘early warning alerts’, ‘MIC Daily’),

over actuele rampen en over interventies van het Civil Protection Mechanism.

faciliteren van bijstand: het MIC faciliteert de Europese bijstand op twee

niveaus: op het MIC-hoofdkwartier en ter plaatse. Voor bijstand binnen de EU

en buiten de EU via het Civil Protection Mechanism/MIC bestaan verschillende

procedures. In het geval van een ramp binnen de EU geven lidstaten aan

welke bijstand zij kunnen bieden; het MIC fungeert als een liaison tussen het

bijstandvragende en –verlenende land(en). In het geval van een ramp buiten

de EU coördineert de EU de inzet van de lidstaten.

Common Emergency and Information System (CECIS)

Eén van de ‘early warning and rapid alert systems’ van de EU is CECIS. CECIS is een

web based alerterings- en informatie-instrument, bedoeld om de communicatie

tussen het MIC en de nationale autoriteiten te vergemakkelijken en daarmee de

snelheid en effectiviteit van rampenbestrijding te bevorderen. De gebruikers van

CECIS zijn het MIC en de nationale contactpunten van de participerende landen.

De belangrijkste taken van CECIS zijn het onderhouden van een databank voor

potentieel beschikbare capaciteit, het behandelen van verzoeken om en aanbod van

bijstand, het uitwisselen van operationele informatie en het online documenteren

(logboek) van berichten en handelingen ten tijde van rampen. Zie bijlage 10 voor

een overzicht van de in CECIS geregistreerde rampenbestrijdingscapaciteit.

Civil protection modules

De civil protection modules vormen de basis van het ‘snelle reactievermogen’ (‘rapid

response capacity’26) van het Civil Protection Mechanism. Beschikking 2007/779/EC

van de Raad van de EU omschrijft het als volgt: een ‘civiele beschermingsmodule’

(civil protection module) is ‘een zelfvoorzienend en autonoom, vooraf omschreven en

taak- en behoeftegericht samenstel van vermogens van de lidstaten of een mobiel

operationeel team van de lidstaten dat een combinatie is van menselijke en

materiële middelen, dat kan worden aangeduid door vermelding van de capaciteit tot

26 Let wel: de ‘rapid response capacity bestaat nog niet’, maar zal worden ingesteld bij de aanvaarding van de nieuwe wetgeving aangaande het Civil Protection Mechanism.



interventie of van de taken die het kan uitvoeren’ (Council Decision 2007/779/EC,

artikel 3(5)).

Momenteel bestaan er 17 typen civil protection modules (Commission Decision

2010/481/EU). Zie tabel 1.

Nr. Officiële naam module

1 Pompen met hoog debiet

2 Waterzuivering

3 Middelzware stedelijke zoeken reddingsoperaties (Medium-USAR)

4 Zware stedelijke zoeken reddingsoperaties (Heavy-USAR)

5 Module voor bestrijding van bosbranden met helikopters

6 Module voor bestrijding van bosbranden met vliegtuigen

7 Uitgebreide medische post

8 Uitgebreide medische post met operatieruimte

9 Veldhospitaal

10 Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers

11 Tijdelijke noodopvang

12 Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering

(CBRN)

13 Zoek- en reddingsoperaties bij CBRN-gevaren

14 Bestrijding van bosbranden op de grond

15 Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond

16 Bestrijding van overstromingen

17 Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten

Tabel 1: Overzicht van typen EU Civil Protection Modules

De modules worden op vrijwillige basis opgebouwd uit de middelen van één of meer

lidstaten. De modules worden georganiseerd op het niveau van de lidstaten. Het

ontvangende land doet een verzoek voor inzet, waarbij de kaders voor de inzet

gesteld worden. De module (c.q. de bijstandsverlenende lidstaat) bepaalt vervolgens

hoe er binnen die kaders geopereerd wordt. Met andere woorden: het commando

blijft in handen van de bijstandsverlenende lidstaat. Aan de inzetbaarheid van de civil

protection modules worden eisen gesteld: deze betreffen de snelheid waarmee de

civil protection modules ingezet moeten kunnen worden, zelfvoorziendendheid en de

afstemming op de bijstandsbehoefte. (Council Decision 2007/779/EC).

3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism

Elke lidstaat (c.q. elke daartoe bevoegde autoriteit, waar ook ter wereld) die door

een ramp getroffen is en voor de bestrijding daarvan bijstand nodig heeft, kan het

Civil Protection Mechanism via het MIC activeren. Zodra het MIC een verzoek

ontvangt, stuurt het dit verzoek door naar de ‘nationale contactpunten’ van de

lidstaten. De nationale contactpunten beoordelen of zij in staat zijn bijstand te

verlenen en informeren het MIC hierover, dat vervolgens het getroffen land

informeert over de beschikbare bijstand via het Civil Protection Mechanism.

In Nederland fungeert het Nationaal CrisisCentrum (NCC) als nationaal contactpunt

voor het MIC. Het onderstaande schema toont de Nederlandse procedure voor

bijstandverlening via het Civil Protection Mechanism.



In principe regelen het bijstand verlenende land en het getroffen land de afhandeling

van de bijstand onderling. De regie over de rampenbestrijding ligt bij het nationale

gezag (van het getroffen land): de buitenlandse teams worden feitelijk toegevoegd

aan de rampenbestrijdingsorganisatie van het bijstand ontvangende land, opereren

onder het nationale gezag en de nationale wetgeving en werken conform de

nationale regels en procedures.



Figuur 8: Voorbeeldschema voor klassieke rampen binnen de EU



3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA)

In 2005 heeft de Raad van de EU de Emergency and Crisis Coordination

Arrangements (CCA) aangenomen. De CCA zijn ontworpen om de Raad van de EU en

de Europese Commissie in staat te stellen elke crisis of ramp binnen of buiten de EU

die meerdere EU-lidstaten tegelijk en/of de belangen van de EU als geheel kan

raken, het hoofd te bieden27; de CCA zijn niet bedoeld voor rampen en crises die een

individuele lidstaat treffen 28 (zie ook bijlage 6). De CCA zien toe op de

samenwerking op bestuurlijk en operationeel niveau van de betrokken Europese

organen en lidstaten voor alle typen van crises, zowel binnen als buiten de Europese

Unie (Muller ed. 2009). De CCA vervangen geen bestaande structuren; in de CCA

staat voornamelijk de uitwisseling van informatie en het verkrijgen van een

totaalbeeld centraal, met het doel een gecoördineerde EU–respons te

bewerkstelligen. Het doel van de CCA is om consistentie en eenheid in de respons

van de EU te creëren.

3.2.3.1 Inhoud van de CCA

De kern van de CCA is de (ad hoc) ‘Crisis Steering Group’ waarin de Voorzitter van

de Europese Raad, Secretaris-Generaal of Hoge Vertegenwoordiger, Europese

Commissie en getroffen lidstaten vertegenwoordigd zijn. De Crisis Steering Group

verricht het voorbereidende werk voor de besluitvorming over de respons door

COREPER, het Committee of Permanent Representatives; het formele besluit wordt

vervolgens genomen door de Raad van de EU. De Crisis Steering Group wordt

geadviseerd door een, eveneens (ad hoc) ‘Support Machinery’; deze ondersteuning

wordt door een ‘Support Group’ gecoördineerd.

Figuur 9 geeft een schematisch overzicht van de besluitvormingsstructuur binnen de

CCA.

3.2.3.2 Activering van de CCA

De CCA worden (bijvoorbeeld door een lidstaat) geactiveerd via het SITCEN, het

Joint Situation Centre29 van de Raad. De (vertegenwoordigers van) de Voorzitter van

de Europese Raad, Secretaris-generaal, Europese Commissie en getroffen lidstaten

bepalen of de situatie activering van de CCA noodzakelijk maakt.30

27 Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination arrangements” 28 Paper ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’ 29 Het Joint Situation Centre van de Raad van de EU wordt bemand door de EU Military Staff (EUMS) verzorgt (24/7) inlichtingen, analyses, ‘early warning’ en is een communicatie knooppunt voor, onder anderen, de Hoge Vertegenwoordiger (Vollmer 2011). 30 Council of the EU, note 8380/06, Brussels, 11 April 2006 ‘Interim EU emergency and crisis coordination arrangements in Brussels’



Figuur 9: Besluitvormingsstructuur Emergency and Crisis Coordination Arrangements

(CCA)31

3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU

De EU beschikt over twee structuren voor de onderlinge samenwerking bij

rampenbestrijding binnen en buiten de EU: het Civil Protection Mechanism in eerste

instantie onder DG ENV, nu onder DG ECHO van de Europese Commissie, en de CCA

onder de Raad van de EU. Wendling (2010) analyseert hoe deze beide

organisatiestructuren voor rampenbestrijding weliswaar niet gelijktijdig, maar wel

naast elkaar binnen de EU zijn ontstaan.

De CCA zijn grotendeels gebaseerd op het NAVO organisatiemodel voor

informatiedeling; het Civil Protection Mechanism is gebaseerd op de

organisatiestructuur binnen DG ENV van de Europese Commissie voor de aanpak van

vervuiling van zeewater (Wendling 2010).

Het Civil Protection Mechanism richt zich, ondanks de brede doelstelling (paragraaf

3.2.2), voornamelijk op de meer ‘klassieke’ (natuur)rampen. De CCA zijn in principe

bestemd voor alle crises maar richten zich in de praktijk meer op grote crises zoals

uitval van (Europese) infrastructuur, terroristische aanslagen en pandemieën.32

3.2.4 European External Action Service (EEAS)

De High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy is de

vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid

van de EU, het CFSP (Common Foreign and Security Policy), voorzitter van Raad van

31 Deze afbeelding is afkomstig van de website www.consilium.europa.eu onder de titel ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’. 32 CCA beweegt voornamelijk in een politieke/diplomatieke omgeving, CPM in een meer operationele omgeving.

http://eeas.europa.eu/index_en.htm

http://www.consilium.europa.eu/



de EU voor de formatie Buitenlandse Zaken en vicevoorzitter van de Europese

Commissie. De High Representative wordt ondersteund door de European External

Action Service (EEAS). Het werk van de High Representative en de EEAS heeft ten

doel de consistentie en eenheid van buitenlands beleid en acties van de EU te

waarborgen en is gericht op het stimuleren van vrede en stabiliteit buiten de EU.

De EEAS werkt samen met de diplomatieke diensten van de lidstaten en is

samengesteld uit ambtenaren diensten van de Raad van de EU, de Europese

Commissie en nationale diplomatieke diensten.33

Integraal onderdeel van de CFSP is de CSDP (Common Security and Defense

Policy)34. Onder CSDP valt een reeks van crisismanagementtaken, van zowel militaire

als civiele aard. Meest voorkomend zijn civiele missies; in de loop van de jaren zijn

de civiele missies onder CSDP uitgebreid wat betreft de reikwijdte, aard, omvang en

geografische locatie. (Vollmer et al. 2011a).

Binnen de EEAS is in 2010 een Crisis Response and Operational Coordination Centre

ingesteld, met het doel coördinatie tussen de EEAS en instrumenten van de Europese

Commissie te bewerkstelligen. Vollmer et al. (2011) merken op dat de verdeling van

verantwoordelijkheden tussen DG ECHO (ERC) en de EEAS onvoldoende duidelijk is

en dat deze mogelijk conflicteren.

3.3 Ontwikkelingen

Het Civil Protection Mechanism en het Civil Protection Financial Instrument worden

momenteel herzien en zullen worden samengevoegd in één nieuw Union Civil

Protection Mechanism35 (en de respectievelijke besluiten van de Raad van de EU,

2007/779/EC en 2007/162/EC, zullen worden ingetrokken). Andere belangrijke

wijzigingen (in de context van dit onderzoek) ten opzichte van de huidige situatie

zijn, blijkens het voorstel voor het Union Civil Protection Mechanism16, onder andere:

Het (voorstel voor het) Besluit bevat een hoofdstuk ‘Preventie’, in samenhang

met de ook in het voorgaande Besluit (2007/779/EC) bestaande hoofdstukken

‘Paraatheid’36 en ‘Respons’;

Het Besluit stelt het onderwerp ‘nationale risicobeoordeling’ expliciet aan de

orde (artikel 6). Eind 2016 zijn de lidstaten verplicht hun

risicobeheersingsplannen naar de Europese Commissie te communiceren;

De oprichting van een Emergency Response Centre (ERC), voortbouwend op

het huidige Monitoring and Information Centre (MIC) (artikel 7);

Het instellen van een European Emergency Response Capacity37, bestaand uit

tevoren benoemde capaciteiten die de lidstaten vrijwillig beschikbaar stellen,

aangevuld met door de EU gefinancierde capaciteiten;

De mogelijkheid om bij verhoogd risico reeds tevoren capaciteiten ter plaatse

te brengen;

De vereiste van ‘host nation support’ voor de binnenkomende bijstand;

33 Council of the EU, note 14930/09, Brussels 23 October 2009 ‘Presidency report to the European Council on the European External Action Service’ 34 voorheen ESDP, European Security and Defense Policy 35 COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’ 36 ‘Paraatheid’ is de term in de officiële EU-vertaling (oorspronkelijk ‘preparedness’). De term ‘preparatie’ is echter meer gangbaar. 37 Response capacity: assistance that may be provided through the Mechanism upon request, including modules, equipment, relief supplies, expertise and services (COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’)

http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Decision&an_doc=2007&nu_doc=162



De VN, agentschappen van de VN of relevante interne organisaties kunnen bij

operaties buiten de EU om bijstand verzoeken via het Civil Protection

Mechanism (via ERC);

De Europese Commissie informeert de EEAS bij inzet buiten de EU, om

consistentie tussen de operatie en de relatie van de EU met het getroffen land

te garanderen.

De wettelijke basis van het (voorstel voor het) Besluit tot een Union Civil Protection

Mechanism is artikel 196 van het Verdrag van Lissabon. Verder liggen de beginselen

van subsidiariteit en proportionaliteit38 aan de basis van het nieuwe Union Civil

Protection Mechanism.

Vollmer et al (2011a en 2011b) signaleren een aantal algemene ontwikkelingen die

van belang zijn voor de Europese samenwerking bij rampenbestrijding:

Het is te verwachten dat, als gevolg van onder andere de verandering van het

klimaat, het aantal rampen in aantal en omvang toe zal nemen; Europese

samenwerking in de rampenbestrijding zal daarom noodzakelijk blijven;

Nog onduidelijk is hoe de Solidariteitsclausule (Verdrag van Lissabon)

vormgegeven zal worden en hoe omgegaan moet en zal worden met het

spanningsveld tussen solidariteit en soevereiniteit van de lidstaten;

Verdere coördinatie van de verschillende instrumenten voor

rampenbestrijding waarover de EU beschikt, het vergroten van de potentiële

synergie tussen de EEAS (CSDP) en activiteiten van de Europese Commissie

zullen aandacht (blijven) vergen.

38 Proportionaliteit: het mechanisme gaat niet verder dan nodig is om de doelstelling te bereiken.



4 Rampbestrijdingsstructuren in Nederland

Figuur 10: Nederland (in Europa en de Wereld)39

Zoals in het inleidende hoofdstuk beschreven, kan Nederland zowel internationale

bijstand leveren als internationale bijstand ontvangen. Vooral voor dit laatste is het

van belang een helder beeld te hebben van hoe de rampenbestrijding in Nederland

georganiseerd is. Hier gaat dit hoofdstuk op in.

4.1 Introductie: principe van opschaling en samenwerking

Sinds de opheffing van de Organisatie Bescherming Bevolking (in de volksmond ‘BB’)

in 1985, wordt de hulpverlening bij rampen en crises in Nederland uitgevoerd door

die organisaties die dagelijks belast zijn met de hulpverlening bij ongevallen en

incidenten. Er wordt dus geen gebruik gemaakt van een separate

rampenbestrijdingsorganisatie, maar de rampen- en crisisbestrijding wordt

uitgevoerd door organisaties die ook hulp verlenen bij ‘dagelijkse’ incidenten.

Hulpverlening bij crises en rampen is een ‘opgeschaalde’ vorm van de dagelijkse

hulpverlening.

Kenmerkend voor deze organisatievorm is de noodzaak van bestuurlijke en

operationele coördinatie van de hulpverlening. Hierin wordt in de responsfase

voorzien door de zogenaamde ‘hoofdstructuur’ van de veiligheidsregio. De

belangrijkste onderdelen van de hoofdstructuur zijn in de Wet veiligheidsregio’s

(Wvr) aangewezen, namelijk de coördinatie ter plaatse van het incident (COPI), de

overall coördinatie van de rampbestrijding (Regionaal Operationeel Team, ROT) en

de bestuurlijke coördinatie (Gemeentelijk (GBT) of Regionaal beleidsteam (RBT)).

Voorwaarde voor het goed laten functioneren van deze opgeschaalde hulpverlening is

dat er in voldoende mate geoefend wordt op de bestrijding van grootschalige

incidenten. De bestrijding van dergelijke grote incidenten vergt namelijk andere

39 Bron: Wikipedia.org: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1



kennis en vaardigheden dan de bestrijding van kleine incidenten. In artikel 23 van de

Wet veiligheidsregio’s heeft de wetgever vastgelegd dat het bestuur van een

veiligheidsregio een kwaliteitszorgsysteem dient te hanteren waarin aandacht is voor

het onderhouden van competenties voor het bestrijden van grote incidenten.

Een belangrijke voorwaarde voor de typisch Nederlandse organisatie van

rampenbestrijding en crisisbeheersing is het hoofdproces Alarmering en opschaling

(paragrafen 2 en 3, Besluit veiligheidsregio’s), uit te voeren door de meldkamer

(onderdeel van de hoofdstructuur, paragraaf 1, Bvr). De in het Besluit

veiligheidsregio’s opgelegde prestaties zijn alleen realiseerbaar door een adequate

voorbereiding op basis van een risicoanalyse (Regionaal risicoprofiel), operationeel

en bestuurlijk overleg met partnerorganisaties en vastlegging van de gemaakte

afspraken in plannen (Crisisplan respectievelijk Rampbestrijdingsplannen). Op

regionaal niveau moet de veiligheidsregio in ieder geval samenwerken met de

waterschappen in haar territoir; op landelijk niveau is de samenwerking met

Defensie en Reddingsbrigade geregeld. Overigens moet elke veiligheidsregio, mede

op basis van het risicoprofiel, samenwerkingsafspraken maken met publieke en

private partners zoals zorgverleners (zoals ziekenhuizen, psychosociale

hulpverlening), infrabeheerders (zoals ProRail en RWS), nutsbedrijven (zoals

drinkwaterleidingbedrijven, woningcorporaties), enzovoort.

4.1.1 Definities

Het stelsel van de rampenbestrijding in Nederland is verankerd in de Wet

veiligheidsregio’s (die sinds 1 oktober 2010 van kracht is en op dit moment wordt

geëvalueerd, zie ook paragraaf 4.3). Hierin is onder meer vastgelegd dat Nederland

is verdeeld in veiligheidsregio’s, dat deze veiligheidsregio’s een bestuur kennen en

bepaalde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor, tijdens en na een

ramp of crisis hebben.

Enkele voor dit hoofdstuk relevante passages uit deze wet staan hieronder

weergegeven.

Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:

Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

veiligheidsregio: een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 9; ramp: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van

veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken; rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft

met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp;

crisis: een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast;



crisisbeheersing: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de

voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen; geneeskundige hulpverlening: geneeskundige hulpverlening in het kader van de

rampenbestrijding en de crisisbeheersing door daartoe aangesteld personeel, als onderdeel van een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines, door tussenkomst van een meldkamer; GHOR: de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio, belast met de coördinatie,

aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening en met de advisering van andere

overheden en organisaties op dat gebied; Ambulancevervoerder: degene aan wie op grond van de Wet ambulancevervoer een vergunning tot het verrichten van ambulancevervoer is verleend; Veiligheidsberaad: de voorzitters van de veiligheidsregio’s gezamenlijk.

Artikel 8 Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio’s, overeenkomstig de bij deze wet behorende bijlage, die kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur. Artikel 10

Bij de regeling, bedoeld in artikel 9, worden aan het bestuur van de veiligheidsregio de

volgende taken en bevoegdheden overgedragen: a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de taak, bedoeld in

artikel 3, eerste lid; d. het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e. het instellen en in stand houden van een brandweer; f. het instellen en in stand houden van een GHOR; g. het voorzien in de meldkamerfunctie; h. het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel;

i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de

veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken. Artikel 47 1. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied kunnen worden getroffen, ter zake worden geïnformeerd, voor zover dit niet

reeds op grond van andere voorschriften geschiedt. 2. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied worden bedreigd of getroffen, de informatie over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van die ramp of crisis wordt verschaft, voor zover dit niet op grond van andere voorschriften geschiedt. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de

informatievoorziening, bedoeld in het eerste en tweede lid.

Op dit moment is Nederland verdeeld in 25 veiligheidsregio’s (artikel 8 Wet

veiligheidsregio’s). In figuur 11 zijn de territoria van deze veiligheidsregio’s

weergegeven.



Figuur 11: Veiligheidsregio’s40

4.1.2 Bestuurlijk

De bestuurlijke eindverantwoordelijke van de rampenbestrijding is in Nederland de

burgemeester (Wet veiligheidsregio’s artikel 4, 5, 6). Hij (of zij) kan gezien worden

als de ‘spil’ van de rampenbestrijding als het gaat om het opperbevel,

informatievoorziening en de verantwoording achteraf (artikel 5, 7 en 50). Als er zich

een ramp in de gemeente voordoet “kan de burgemeester algemeen verbindende

voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van

gevaar nodig zijn”, zelfs als deze voorschriften ingaan tegen weten regelgeving,

uitgezonderd de Grondwet (artikel 176 Gemeentewet).

Bij alle incidenten waarbij de brandweer een taak heeft, heeft de burgemeester

automatisch het gezag en de bevoegdheid om bevelen te geven (artikel 4 Wet

40 Bron: Wikipedia.org: http://nl.wikipedia.org/wiki/Bestand:Veiligheidsregios-2008-424px.png



veiligheidsregio’s). Bij een ramp41 heeft de burgemeester het ‘opperbevel’: ‘De

burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor

het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp deelnemen,

staan onder zijn bevel’ (artikel 5 Wet veiligheidsregio’s). De burgemeester legt in de

eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad verantwoording af aan de raad

over zijn handelswijze tijdens de ramp. Tevens dient de raad zijn besluiten te

bekrachtigen.

Alle gemeenten zijn in Nederland georganiseerd in (25) veiligheidsregio’s (artikel 9

Wet veiligheidsregio’s). Dit is een ‘gemeenschappelijke regeling’ waarin een aantal

zaken zijn vastgelegd, ondermeer op het gebied van de organisatie van brandweer42

en GHOR en informatievoorziening (meldkamer). In de Wet veiligheidsregio’s is

geregeld dat wanneer een ramp ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ wordt of dreigt

te worden, de voorzitter van de veiligheidsregio een aantal bevoegdheden van de

plaatselijke burgemeester overneemt (artikel 39 Wet veiligheidsregio’s). Met andere

woorden: deze voorzitter neemt het opperbevel over en heeft de mogelijkheden om

algemeen bindende voorschriften te geven. De voorzitter van de veiligheidsregio is

meestal de burgemeester van de grootste gemeente binnen die veiligheidsregio. De

voorzitter van de veiligheidsregio brengt na afloop van de ramp verslag uit aan de

afzonderlijke gemeenteraden en beantwoordt zo nodig vragen van deze raden.

Wanneer een ramp (of de effecten van een ramp) de regiogrens overschrijden, kan

de Commissaris der Koningin, namens de minister van Veiligheid en Justitie,

‘aanwijzingen’ over samenwerking geven.

4.2 Organisaties, structuren en mechanismen

In Nederland is de rampenbestrijding is neergelegd bij de organisaties die ook bij de

meer ‘alledaagse’ incidentenbestrijding een rol spelen: brandweer, politie,

ambulancediensten en de gemeentelijke organisatie.43 Wat dat betreft wijkt

Nederland niet af van veel andere Europese landen. In Nederland zijn deze diensten

georganiseerd in politie- en veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s worden

ondersteund door het Veiligheidsberaad, waarin de voorzitters van de

veiligheidsregio’s zitting hebben. De hupverlenende organisaties werken volgens het

principe van ‘opschaling’. Bij grotere incidenten kunnen er meerdere eenheden

gealarmeerd worden, die werken volgens vooraf vastgestelde bevels- en

communicatiestructuren. Indien nodig worden deze diensten aangevuld met andere

partijen, zoals gemeentelijke diensten, Defensie, waterschappen of Rijkswaterstaat.

Ook (semi-)private partijen zoals ProRail, NS of KPN kunnen een rol in de

rampenbestrijding spelen. De wijze waarop de bij de incidentenbestrijding betrokken

diensten samenwerken en aangestuurd worden, is vaak vooraf vastgelegd in

afspraken, afhankelijk van het risicoprofiel. Veelal kunnen relevante diensten ten

tijde van een crisis verzocht worden om deel te nemen aan de

crisisbestrijdingsstructuren. In de Wet veiligheidsregio’s en het Besluit

veiligheidsregio’s zijn de basisstructuren voor de rampenbestrijding beschreven (zie

paragraaf 4.1). De wijze waarop organisatorisch multidisciplinair wordt opgeschaald

bij grote incidenten, wordt beschreven in de Gecoördineerde Regionale

IncidentbestrijdingsProcedure (GRIP, paragraaf 4.2.2).

41 Overigens heeft de burgemeester ook bij minder grote branden en ongevallen het gezag en de verantwoordelijkheid voor openbare veiligheid. Zie ook Wet veiligheidsregio’s artikel 4. 42 Ondanks dat de organisatie van de brandweer is neergelegd bij (het bestuur van) de veiligheidsregio, staat het een gemeente vrij om een eigen gemeentelijke brandweer in stand te houden (artikel 26 Wvr). 43 In uitzonderlijke gevallen kunnen deze organisaties ondersteund worden met nationaal inzetbare teams zowals USAR.NL of het rampenidentificatieteam (RIT).



Zoals eerder opgemerkt, kent Nederland geen separate, overkoepelende, specifieke

organisatie voor rampenbestrijding op nationaal niveau zoals die in sommige andere

landen bestaat, bijvoorbeeld ‘DEMA’ in Denemarken of ‘MSB’ in Zweden. De

rampenbestrijding is in Nederland vrijwel geheel gebaseerd op de ‘opgeschaalde

zorg’ vanuit betrokken veiligheidsregio’s. Wel kunnen deze veiligheidsregio’s vanaf

landelijk (ministerieel) niveau gecoördineerd of ondersteund worden.

4.2.1 Wettelijke structuren

De rampenbestrijdingsstructuur die in Nederland gehanteerd wordt is vastgelegd in

de Wet veiligheidsregio’s (artikel 39) en het Besluit veiligheidsregio’s (artikel 2.1.1

tot en met artikel 2.1.5) en bestaat uit

een commando plaats incident;

eventueel extra commando’s plaats incident44;

een of meerdere teams bevolkingszorg;

een regionaal operationeel team;

een gemeentelijk of regionaal beleidsteam.

4.2.1.1 Commando plaats incident

Een belangrijk element bij incidentenbestrijding in Nederland is de multidisciplinaire

samenwerking en afstemming. Diensten die betrokken zijn bij de incidentbestrijding

werken zo goed mogelijk samen teneinde het incident zo snel, doeltreffend en veilig

mogelijk op te lossen. In oefeningen en opleidingen is hier aandacht voor. Bij de

kleinere en relatief eenvoudige incidenten vindt deze afstemming plaats op het

niveau van de leidinggevenden van de uitvoerende eenheden ter plaatse. Dit wordt

ook wel het ‘motorkapoverleg’ genoemd. Bij de grotere incidenten is er vaak een wat

formelere afstemming nodig. In dat geval komt er een vergaderunit ter plaatse

waarin leidinggevenden van de verschillende diensten plaats nemen. Dit wordt het

commando plaats incident (COPI) genoemd. Dit COPI staat, conform het Besluit

veiligheidsregio’s, onder leiding van een leider COPI. Verder bestaat het COPI uit een

officier van dienst van de brandweer, een officier van dienst geneeskundig, een

officier van dienst van de politie of Koninklijke Marechaussee, een informatiemanager

en een voorlichtingsfunctionaris (artikel 2.1.2 Besluit veiligheidsregio’s).

4.2.1.2 Team bevolkingszorg45

Een team bevolkingszorg bestaat uit de door het college van burgemeester en

wethouders aangewezen functionarissen, van wie één functionaris is belast met de

leiding van het team, één functionaris met het informatiemanagement, en één

functionaris met de coördinatie van de voorlichting.

Een team bevolkingszorg zorgt dat de volgende taken worden uitgevoerd:

het geven van voorlichting aan de bevolking;

het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking;

het verzorgen van nazorg voor de bevolking;

het registreren van de slachtoffers;

het registreren van schadegevallen, en

het adviseren van het regionaal operationeel team.

44 Het Besluit sluit de mogelijkheid van meerdere commando’s plaats incident niet uit. Er dient dan wel één coördinerend commando plaats incident te zijn. In praktijk komt deze vorm niet vaak voor. 45 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.3.



4.2.1.3 Het regionaal operationeel team46

Een regionaal operationeel team bestaat uit:

een regionaal operationeel leider;

een sectie brandweer;

een sectie GHOR;

een sectie politie;

een sectie bevolkingszorg;

een sectie informatiemanagement, en

een voorlichtingsfunctionaris regionaal operationeel team.

Een regionaal operationeel team is belast met de operationele leiding, de afstemming

met andere bij de ramp of crisis betrokken partijen en het adviseren van het

gemeentelijk of regionaal beleidsteam.

4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam47

Een gemeentelijk beleidsteam bestaat uit leidinggevenden van de brandweer, de

GHOR, de politie en de bevolkingszorg.

Een gemeentelijk beleidsteam ondersteunt de burgemeester bij de rampenbestrijding

en crisisbeheersing.

4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam

Wanneer er sprake is van een bovengemeentelijk incident, moet de voorzitter van de

veiligheidsregio een regionaal beleidsteam bij elkaar roepen. Dit wordt in de Wet

veiligheidsregio’s (dus niet in het Besluit veiligheidsregio’s) als volgt beschreven

(artikel 39):

“De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat

bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te

worden bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie. De voorzitter

van elk direct betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het

beleidsteam.”

Verder maakt de operationeel leider deel uit van het beleidsteam. Hierover is de

volgende passage in de wet opgenomen (artikel 39 lid 3 Wet veiligheidsregio’s):

“De voorzitter van de veiligheidsregio wijst een regionaal operationeel leider aan, die

is belast met de leiding van een regionaal operationeel team, dat bestaat uit

leidinggevenden van de betrokken diensten. De regionaal operationeel leider neemt

deel aan de vergaderingen van het regionaal beleidsteam. De voorzitter van de

veiligheidsregio nodigt voorts de functionarissen wier aanwezigheid in verband met

de omstandigheden van belang is, uit deel te nemen aan de vergaderingen.”

4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure)

De wijze waarop in organisatorische zin multidisciplinair wordt opgeschaald is niet

wettelijk vastgelegd in Nederland. Wel heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken

en Koninkrijksrelaties (BZK) in 2006 het ‘Referentiekader GRIP’ laten opstellen door

verschillende bij de rampenbestrijding betrokken partijen48. Hierin is de

‘gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure’ beschreven, een procedure

die oorspronkelijk in de jaren negentig in de regio Rotterdam-Rijnmond is

46 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.4. 47 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.5. 48 Te weten: Het beraad van GHOR-burgemeesters; GGD Nederland; Raad van RGF’en; Politie; NVBR; KNVBH en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.



ontwikkeld. Dit is vastgelegd in het Besluit Veiligheidsregio’s en is inmiddels door alle

veiligheidsregio’s ingevoerd.

Het Referentiekader GRIP onderscheidt vier ‘fasen’. Aan deze fasen zijn de wettelijke

besluitvormingsstructuren uit paragraaf 4.2.1 gekoppeld:

GRIP 1: commando plaats incident (COPI);

GRIP 2: COPI + operationeel team (OT)49;

GRIP 3: COPI + OT + gemeentelijk beleidsteam;

GRIP 4: COPI + OT + regionaal beleidsteam.

De taakverdeling tussen de verschillende gremia is noch in het Referentiekader GRIP,

noch in de Wet of het Besluit veiligheidsregio’s beschreven. Hieruit valt op te maken

dat hier enige ruimte zit voor de invulling van deze taken. In praktijk wordt vaak de

volgende indeling gehanteerd50:

Het COPI houdt zich bezig met het incident (de ‘bronbestrijding’) en de directe

omgeving: het blussen van de brand, het dichten van een lek, het redden van

slachtoffers enzovoort;

Het ROT houdt zich bezig met de ruimere omgeving van het incident (het

‘effectgebied’): het gebied waar directe effecten van het incident te

verwachten zijn, zoals depositie van rook of andere schadelijke stoffen,

verkeerscirculatie, logistiek, het waarschuwen en voorlichten van de bevolking

en bevolkingszorg in het algemeen (zie ook paragraaf 4.2.1.2).

Het gemeentelijk of regionaal beleidsteam houdt zich bezig met dilemma’s die

om een bestuurlijke beslissing vragen (bijvoorbeeld vanwege verregaande

juridische of financiële consequenties), zoals het evacueren van een gebied of

het uitvaardigen van noodbevelen.

In praktijk blijkt de taakverdeling tussen de verschillende gremia niet altijd te

handhaven. Soms leidt dit tot onduidelijkheid (zie bijvoorbeeld Beerens 2008 en

Rosmuller 2011). Mede om die reden is de GRIP-structuur regelmatig een onderwerp

van discussie onder betrokkenen en deskundigen.

49 Merk op dat het Referentiekader GRIP (2006) spreekt van een ‘operationeel team’ (afgekort OT), terwijl het Besluit veiligheidsregio’s (2010) spreekt van een ‘regionaal operationeel team’ (afgekort ROT). In praktijk wordt hier echter hetzelfde mee bedoeld. 50 Helsloot 2010.



Figuur 12: Schematische Weergave GRIP 4 (Bron: Brochure GRIP, Amsterdam-

Amstelland)

4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland

Aangezien rampenbestrijding in Nederland voornamelijk decentraal is georganiseerd,

is de rampbestrijdingscapaciteit in Nederland eveneens decentraal ondergebracht.

Verschillende veiligheidsregio’s en organisaties beheren zelf (een groot deel van) hun

capaciteit. Daarnaast wordt er materieel beheerd door de Landelijke Faciliteit

Rampenbestrijding in Zoetermeer (onderdeel van het NIFV).

Het LOCC streeft ernaar een overzicht te verkrijgen van de totale

rampbestrijdingscapaciteit die in Nederland aanwezig is, maar aangezien korpsen

geen verplichting hebben om mutaties in hun capaciteit landelijk te registreren, kan

niet gegarandeerd worden dat het LOCC een actueel overzicht heeft. Bovendien is de

aanwezige capaciteit gebaseerd op het risicoprofiel van de eigen regio. Hoewel uit de

praktijk blijkt dat regio’s in noodsituaties wel bereid zijn om personeel en materieel

buiten de eigen regio in te zetten, zijn de meeste regio’s niet bereid om hierover bij

voorbaat garanties te geven.

Zie bijlage 11 voor een overzicht van de Nederlandse rampenbestrijdingscapaciteit.

4.3 Ontwikkelingen

Sinds de toepassing van de GRIP-systematiek en de rampbestrijdingsstructuren zoals

hierboven beschreven, is duidelijk dat de toepassing van dergelijke systematiek en

structuren in de praktijk niet altijd optimaal functioneert. Verschillende voorbeelden

van dit suboptimaal functioneren zijn gegeven in een studie die het NIFV enige jaren

geleden heeft uitgevoerd naar de bestrijding van de grotere incidenten in Nederland

(Beerens, 2008). Met name de taakafbakening, informatievoorziening en

communicatie tussen de verschillende gremia blijkt in praktijk keer op keer op

problemen te stuiten. De grote industriële brand in Moerdijk in januari 2010 heeft

bovendien aangetoond dat de bestaande structuren en systematiek onvoldoende

voorzien in bovenregionale coördinatie.



Inmiddels wordt er vanuit het ministerie, kennisinstituten en operationele

organisaties in Nederland nagedacht over structuren en systematieken om de

onderkende problemen te ondervangen. Hierbij wordt ondermeer gedacht aan

doorontwikkeling van netcentrisch werken51, het invoeren van een bovenregionaal

GRIP-niveau (‘GRIP 5’)52 en zelfs aan een radicale wijziging van bestaande structuren

en systematieken. Waar deze ontwikkeling toe zal leiden is echter nog niet te

zeggen.

Op 24 mei 2012 heeft de minister van Veiligheid en Justitie een brief aan de Tweede

Kamer geschreven waarin hij ingaat op het stelsel van crisisbeheersing en

rampenbestrijding en (de bestrijding van) bovenregionale en internationale rampen

en crises. In deze brief kondigt hij de instelling van de Evaluatiecommissie voor de

Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing aan.

Voor wat crisisbeheersing in internationaal verband betreft, ligt de focus van de

minister op bilaterale samenwerking met België en Duitsland bij

grensoverschrijdende rampen en crises.

51 Zie bijvoorbeeld: Rob Jastrzebski, ‘Regio’s groeien in het gebruik van crisismanagementsysteem. LCMS toont kracht tijdens wateroverlast’, Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, jaargang 10, nummer 1, februari 2012, 40-41. 52 Naar verluidt zal het idee van ‘GRIP 5’ geen weerklank vinden.



5 Ontwikkelingen

Dit hoofdstuk biedt diverse visies op en inzichten in recente en toekomstige

ontwikkelingen op het gebied van internationale crisisbeheersing en

rampenbestrijding in brede zin. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt specifiek

ingegaan op de mogelijkheden voor het organiseren van nationale capaciteiten in

internationaal of Europees verband en wordt er een aantal algemene ontwikkelingen

beschreven die het huidige internationale (in het bijzonder Europese) speelveld in de

toekomst kunnen beïnvloeden.

De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op verschillende gesprekken met

Nederlandse ervaringsdeskundigen, beleidsmedewerkers en experts op het gebied

van crisisbeheersing en rampenbestrijding in de internationale (Europese) context

(bijlage 3). De uitkomsten van deze gesprekken worden hier weergegeven aan de

hand van thema’s die in de gesprekken aan de orde gekomen zijn.

Let wel: de in dit hoofdstuk weergegeven opvattingen zijn de opvattingen van de

geïnterviewden. Ze vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de communis opinio

of de mening van de auteurs.

5.1 De EU en de internationale wereld

5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en

rampenbestrijding

Uit de literatuur en gesprekken blijkt dat er een grote diversiteit aan begrippen wordt

gehanteerd voor het beschrijven van internationale assistentie bij rampen en crises.

Dit begint al bij het definiëren van een ramp of crisis. Zo wordt er in VN-verband

vaak gesproken over het verstrekken van ‘humanitaire hulp’. Deze hulp kan geboden

worden bij acute rampen zoals natuurrampen (bijvoorbeeld aardbevingen en

overstromingen). De term ‘humanitaire hulp’ kan ook gebruikt worden voor het

omschrijven van hulpverlening bij langdurige (‘chronische’) rampen zoals

voedseltekorten, droogte of conflictsituaties. Hoewel dezelfde terminologie gebruikt

wordt voor acute rampen als voor chronische rampen, is de wijze van respons

verschillend.

Bij de VN ligt de nadruk op de chronische rampen in plaats van op de acute rampen.

Bij het optreden van de VN wordt gebruik gemaakt van een zogenaamd ‘UN

consolidated appeal’53 waarbij UN OCHA leidend is. Naast een optreden

gecoördineerd door de VN, wordt er ten tijde van een chronische crisis veelal

bilateraal samengewerkt.

In de Europese Unie wordt voor het omschrijven van assistentie bij acute rampen

vaak de term ‘civiele bescherming’ (civil protection) gebruikt. Op dit moment loopt er

een discussie over de afbakening van het begrip civiele bescherming. Het EU Civil

Protection Mechanism (EU CPM) is ontstaan ten behoeve van een gezamenlijke

respons op milieurampen op zee (marine pollution) en natuurrampen. Het komt voor

53 Het doel van een zogenaamd consolidated appeal is het bijelkaar brengen van hulporganisaties (voornamelijk NGO’s) om een gezamenlijke respons op natuurrampen en complex emergencies te plannen, coördineren, implementeren en monitoren. Dit zorgt er ook voor dat ze een samenhangende, en niet concurrerende, aanvraag voor noodfondsen indienen. Voor meer informatie zie: http://www.unocha.org/cap/ .

http://www.unocha.org/cap/



dat de scope van het mechanisme breder geïnterpreteerd wordt, zoals blijkt uit het

feit dat het CPM recentelijk ook in werking is getreden voor de repatriëring van EU-

burgers uit Libië en het repatriëren van niet-Europeanen (“Third Country Nationals”).

De Europese Commissie heeft sinds 2010 het departement Civiele Bescherming

ondergebracht bij het Directoraat Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming. De

grenzen tussen acute hulpverlening en chronische hulpverlening worden door deze

(politieke) keuze minder scherp getrokken. De EU richt zich met EU CPM meer op de

acute crises en hierin is sprake van een rolverschil met andere EU-instanties. Bij een

acute crisis is vooral EU CPM in actie met (het coördineren van)

capaciteitsleveringen, terwijl bij langdurige crises vooral andere instanties betrokken

zijn die zich vooral richten op het leveren van geld en goederen. In geval van

langdurige crises is er sprake van financiële steun (via traditionele donors). Slechts

in uitzonderlijke gevallen worden voor langdurige crises middelen/teams gestuurd

door de Nederlandse overheid. De betrokken organisaties en hun functies/taken en

aanpak kunnen wezenlijk verschillen; desondanks hebben ze wel een nauwe relatie

als het gaat om rampen en crises. Na de acute fase van hulpverlening waarbij

bijvoorbeeld reddingsteams slachtoffers redden, komt de fase waarin langdurige

hulpverlening centraal zal staan. Het redden van slachtoffers gaat dan over in de

fase van wederopbouw. Tot op heden zijn dit echter nog twee verschillende werelden

waarbij in de acute fase voornamelijk overheidsinstanties een hoofdrol spelen en bij

chronische hulpverlening de non-gouvernementele organisaties het voortouw nemen.

Zie ook figuur 13.



Figuur 13: Humanitarian Aid en Civil Protection - twee tools van de commissie54

Recente ontwikkelingen laten zien dat de verschillende soorten van hulpverlening op

Europees niveau dichter naar elkaar toegroeien. Het debat dat ontstaan is door de

samenvoeging van Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming kan bijdragen aan

nationale discussies over bijvoorbeeld het definiëren van assistentie aan het

buitenland. Uit voorbeelden zoals de eerdergenoemde repatriëring uit Libië blijkt dat

de EU-Commissie haar rol steeds breder ziet en het Civil Protection Mechanism

gebruikt als overkoepelend instrument.

Dit is slechts een van de vele voorbeelden waarbij terminologie (en dus afbakening)

een punt van discussie kan zijn in de verschillende internationale en Europese

relaties en mogelijk kan leiden tot verwarring.

5.1.2 EU, VN en NAVO

Internationale crisisbeheersing kent veel actoren met ieder hun eigen belangen en

bevoegdheden. Door sommigen wordt dit wel omschreven als ‘een veelkoppig

monster’. De EU werd hierbij lange tijd gezien als nieuweling (‘new kid on the

block’). Een belangrijk doel in de periode 2002-2010 was het zichtbaar maken van de

EU in het internationale veld. Hierdoor leek het in het verleden soms wel eens alsof

er op globale schaal concurrentie bestond tussen de EU en de VN als het gaat om het

verstrekken van hulp aan door rampen getroffen gebieden. Opmerkelijk hierbij was

54 Vollmer 2011, ACRIMAS Rapport D.2.1.



dat de EU-lidstaten ook lid zijn van de VN en de EU-landen gezamenlijk (met de

Europese Commissie – DG Humanitare Hulp en Civiele Bescherming - als grootste

donor voor de VN) een van de belangrijkste (en grootste) bijdragen leveren aan de

VN. Een operationeel voorbeeld uit het verleden waarbij de EU en VN beiden hulp

verleenden aan het door een aardbeving getroffen Bam (Iran) in 2003 laat zien dat

het voorkomt dat de twee organisaties langs elkaar heen werken.

Bron: Reliefweb (http://reliefweb.int/report/iran-islamic-republic/iran-undac-mission-report-following-bam-earthquake-26-dec-2003

De aardbeving in Haïti, daarentegen, liet zien dat het ook anders kan. Hier werd door

de EU samengewerkt met de VN. Zo goed zelfs, dat er een discussie ontstond over

de ‘(on)zichtbaarheid’ van de EU als leverancier van hulp. Een van de mogelijke

redenen voor deze goede samenwerking is dat inmiddels afspraken waren gemaakt

over de wijze van samenwerken in dergelijke situaties. Enkele voorbeelden van

dergelijke afspraken zijn de zogenaamde ‘European Consensus on Humanitarian Aid’

waarin samenwerking tussen EU en UN OCHA als het gaat om wereldwijde

humanitaire hulp wordt bevestigd, en een ‘letter of understanding’ waarin afspraken

zijn gemaakt over coördinatie. In de verschillende documenten wordt er verwezen

naar elkaar als het gaat om bijvoorbeeld het gebruik van leidraden (guidelines) en

om andere afspraken. In de ‘letter of understanding’ tussen de EU en de VN zijn er

bijvoorbeeld afspraken vastgelegd over wie een leidende rol heeft bij het coördineren

van de hulpverlening. Binnen de grenzen van de Europese Unie zal de EU het

voortouw nemen en daarbuiten zal de VN dit doen. Verder maakt men ook gebruik

van elkaars mechanismen en structuren, zoals het Reception and Departure Center

(RDC) en On site Operation coordination Center. Het is dan ook belangrijk dat EU-

coördinatie niet parallel loopt met coördinatie door UN OCHA.

Uit de gesprekken en het UNDAC-Review Report (2011)55 blijkt dat de wens is dat

deze partijen elkaar ondersteunen en versterken. Oefeningen zoals Swenorex (2009)

zijn een begin om elkaar ‘beter te leren kennen’ en geven inzicht het veld van

operationele afstemming. Het resultaat van deze oefening, de ‘Operational guidelines

for field cooperation’ geven een concreet overzicht over mogelijkheden, maar ook

55 http://www.urd.org/IMG/pdf/UNDAC_REVIEW_REPORT.pdf

Voorbeeld aardbeving Bam (Iran, 2003)

“The representative of the "EU Mechanism" proposed the setting

up of a separate forum for the SAR Teams from the EU member

countries and that he should represent these teams at the SAR

Coordination meetings. This proposal was not acceptable either

for the OSOCC or the SAR Team leaders, since, to ensure the

optimal use and coordination of the SAR assets, it was essential

that representatives from all teams were present at the SAR

Coordination meetings. The EU Mechanism representative was

invited to support the work of the OSOCC by providing a physical

presence in the coordination centre and as an option to take the

lead in one of the relief sectors where no lead agency had been

identified. However, before his departure he had not replied to

this request and the EU team ended up playing only a marginal

role in the information exchange between the teams from within EU.”

http://reliefweb.int/report/iran-islamic-republic/iran-undac-mission-report-following-bam-earthquake-26-dec-2003

http://reliefweb.int/report/iran-islamic-republic/iran-undac-mission-report-following-bam-earthquake-26-dec-2003



uitdagingen, in de samenwerking. Aan de andere kant bieden deze oefeningen ook

een mogelijkheid voor verdere discussie. Op dit moment is er dan ook sprake van

een ‘volwassen verhouding’ tussen de twee (belangrijkste) spelers, de EU en de VN.

Naast de EU en de VN is de NAVO ook steeds meer betrokken bij rampen en crises.

Men ziet wel dat verschillende landen zich anders positioneren in de verschillende

intergouvernementele organisaties (IGO’s).

5.2 Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection

5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection

Uit discussie rondom terminologie wordt duidelijk dat binnen de Europese Commissie

de grenzen tussen Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp vervagen. Sinds 2010 is

het beleidsterrein Civiele Bescherming van DG Environment naar DG ECHO

(Humanitaire Hulp) gegaan. Dit heeft een aantal veranderingen tot gevolg en leidt

ook tot de discussie hoe deze verschillende domeinen van hulpverlening zich tot

elkaar verhouden.

Op dit moment kan EU Civiele Bescherming volgens betrokkenen gezien worden als

een ‘organisatie in opbouw’. Hiernaast is er een nieuw belangrijk beleidsterrein op

Europese niveau bij gekomen, genaamd European External Action Service (EEAS).

De EEAS heeft een mandaat buiten Europa, maar heeft ambities om ook binnen

Europa te interveniëren als het gaat om crisissituaties. Experts en betrokkenen

vrezen echter ‘dubbele’ structuren die vertragend kunnen werken bij een interventie.

Doordat zowel DG ECHO alsook EEAS zich bezighouden met buitenlandse activiteiten

van de Europese Unie, is er volgens betrokkenen sprake van overlap in

verantwoordelijkheden en bevoegdheden, waardoor er soms onduidelijkheid ontstaat

over ‘wie waar over gaat’ bij het verlenen van hulp in geval van crises en rampen.

Om deze onduidelijkheid te verminderen zijn er werkafspraken gemaakt. Zie ook

paragraaf 3.2.4.

Naast de de discussie over verantwoordelijkheden en bevoegdheden is er ook

verschil in standpunten van de verschillende lidstaten. Uit de interviews blijkt dat er

ten aanzien van diverse onderdelen verschillen bestaan:

1. Centrale EU-organisatie tegenover decentrale EU-organisatie: De Noordelijke

lidstaten geven de voorkeur aan een decentraal georganiseerde civiele

beschermingsorganisatie, waarbij lidstaten in eerste instantie zelf

verantwoordelijk zijn voor de bestrijding van een ramp of crisis en daarvoor

zelf capaciteiten en middelen hebben die zij aan de EU beschikbaar stellen.

Mocht er dan toch sprake zijn van een verzoek om EU respons, dan kan per

lidstaat gekeken worden welke capaciteiten en middelen beschikbaar zijn en

kunnen deze worden ingezet. Op deze manier willen de noordelijke lidstaten

dubbele capaciteiten uitsluiten. De zuidelijke lidstaten geven echter de

voorkeur aan een centrale organisatie waarbij de EU in plaats van of naast de

lidstaten ook over capaciteiten en middelen beschikt en zelf bepaalt waar en

wanneer deze worden ingezet. Nederland staat erg kritisch ten aanzien van

deze ontwikkelingen, zeker als het gaat om een verschuiving van taken,

bevoegdheden of verantwoordelijkheden naar de Europese Commissie.

2. Naast de hierboven geschetste verschillen tussen de noordelijke en zuidelijke

lidstaten, is er ook rivaliteit tussen de grotere lidstaten zoals Frankrijk en

Duitsland en de diverse kleinere lidstaten. Deze laatste groep vindt dat ze

slechts beperkt invloed hebben in het beleid voor EU Civil Protection. De

kleinere lidstaten treden daardoor vaker op als mediator.



3. Ten slotte constateren sommige geïnterviewden nog een verschil dat

gebaseerd is op de ligging van de lidstaten. Lidstaten aan de oostgrenzen van

de EU zoeken op het onderwerp civiele bescherming, van oudsher, nauwere

aansluiting bij de NAVO.

Over hoe EU CPM gebruikt kan worden binnen de EU in de ‘warme’ (respons) én in

de ‘koude’ (voorbereidende) situatie, is nog geen overeenstemming bereikt. Er

heerst een vrees dat de EU een groot deel van de voorbereiding en uitvoering van

crisisbeheersing en rampenbestrijding overneemt. Dit zou de soevereiniteit van

lidstaten aantasten. Ook leeft er bij sommigen de vrees dat bij een zeer ernstige

crisis de EU (of de VN) zelfs het bestuur van een land zou kunnen overnemen (zoals

in Haïti feitelijk is gebeurd). Dit wordt gezien als een zeer ernstige schending van de

soevereiniteit, maar de kans dat dit in een Europees land zou gebeuren wordt

buitengewoon klein geacht. Om de angst voor verlies van soevereiniteit weg te

nemen en zaken vooraf te regelen zijn er momenteel ontwikkelingen gaande op het

gebied van ‘host nation support’ waardoor landen zijn voorbereid als er buitenlandse

hulp komt.

Als voorbeeld wordt de casus in Polen genoemd (zie bijlage 7): Polen wilde bij de

bestrijding van de wateroverlast door overstromingen in 2010 geen coördinatieteam

van de EU hebben uit angst de eigen verantwoordelijkheid voor de coördinatie van

de hulpverlening te verliezen, daarbij de toegevoegde waarde van een dergelijk team

voor de al beproefde nationale rampenorganisatie onderschattend. Het wordt

belangrijk geacht dat landen zelf nadenken hoe zij voordeel kunnen hebben van het

EU CPM.

Uit bovenstaande rivaliteiten en (interne) politieke discussies blijkt dat EU-missies als

belangrijk ‘instrument’ gebruikt worden in de politieke arena. In veel gevallen dienen

deze missies een politiek doel. Het lijkt erop dat de EU zich in de praktijk

voornamelijk bezighoudt met rampen buiten Europa, waarbij rekening gehouden

moet worden dat de landen waar deze rampen plaatsvinden wezenlijk verschillen van

EU-lidstaten als het gaat om een respons.56

Nieuwe EU wetgeving

De in dit rapport gepresenteerde informatie geeft een beeld van de situatie anno

2012. Op dit moment zijn de politiek onderhandelingen gestart over het vernieuwen

van de afspraken rondom het EU Civil Protection Mechanism (EU CPM) en het ligt

voor de hand dat deze ontwikkeling zal leiden tot een aantal wijzigingen. Hieronder

volgen een aantal voorziene wijzigingen en discussiepunten:

Wijziging van het EU CPM: op het moment ligt er een concepttekst voor de

wijziging van het mechanisme. In deze herziening komt naar voren dat er een

verschuiving van bevoegdheden wordt voorgesteld waarbij de Europese

Commissie meer bevoegdheden zal krijgen.

Belangrijkere rol voor Europese Commissie.

Verandering voor het EU MIC: het EU MIC zal een belangrijke(re) positie

krijgen en zich ontwikkelen tot een crisis respons centrum voor de gehele

Europese Commissie.

Het EU CPM is op dit moment nog voornamelijk gericht op respons. De nieuwe

wetgeving breekt echter met dit patroon en biedt ook mogelijkheden voor,

bijvoorbeeld, training gericht op preventie, advies en het zogenaamde

56 Ter illustratie: in 2011 hebben er 14 externe missies (buiten de EU) plaatsgevonden tegenover 4 intern (binnen de EU), in 2010 17 extern en 11 intern en in 2009 18 extern en 10 intern. Bron: eigen cijfers geïnterviewde.



‘capacity building’. Het CPM biedt dan voornamelijk niet - EU-landen

ondersteuning bij de opbouw en het doorlichten van hun organisatie. Echter,

dit raakt ook nauw aan VN Capacity building (DRR)

In de herziening van het EU CPM wordt er gesproken over een ‘vrijwillige EU

pool’ van capaciteiten die beschikbaar komen voor de Europese Commissie.

Echter, iedere lidstaat zal wel verantwoordelijk (moeten) blijven voor zijn

capaciteiten.

Solidariteitsclausule: de uitwerking hiervan is nog onduidelijk, het ligt in de

verwachting dat hierop aanscherpingen zullen worden gemaakt.

De Europese Commissie is van mening dat een grotere financiële bijdrage aan

het EU CPM geleverd zou moeten worden; Nederland staat hier kritisch

tegenover.

Nederland pleit ervoor dat men binnen de EU meer ‘regionaal’ samenwerkt op

en dat op basis van dreigingen/risico’s. Een goede risicobeoordeling op EU-

niveau is van essentieel belang voor het in kaart brengen van de Europese

capaciteitenbehoefte. Een Europese risico- en capaciteitenanalyse zouden

vergelijkbaar aan de Nederlandse aanpak kunnen worden uitgevoerd (NRB).

De herziening van het EU CPM zal een belangrijke ontwikkeling zijn in de nabije

toekomst, echter, vanwege de huidige discussies is het nog niet duidelijk welke kant

deze ontwikkelingen op zullen gaan (centraal of decentraal). Ook zal het

wetgevingstraject naar verwachting nog tot zeker eind 2013 duren. Op basis van

voorlopige resultaten lijkt het er op dat de wetgeving zich meer zal richten op het

inzetten van civiele beschermingscapaciteiten buiten de EU.

5.3 Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse

assistentie

5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie

Er zijn diverse mogelijkheden voor het binnenkomen van een aanvraag voor

buitenlandse assistentie. De aanvrager kan het verzoek indienen via de VN, EU of

NAVO, die het vervolgens door zal sturen naar de departementale contactpunten in

de lidstaten. In Nederland zou deze aanvraag dus (simultaan) binnen kunnen komen

bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Nationaal Crisis Centrum van het

ministerie van Veiligheid en Justitie, het ministerie van Defensie en (op basis van

bilaterale contacten) rechtstreeks bij een organisatie zoals USAR.NL (‘country focal

point’) en één van de UNDAC-teamleden, die op persoonlijke titel mogen reageren.

Daarnaast bestaat er nog de mogelijkheid dat de aanvraag bilateraal verloopt via de

Nederlandse ambassade in het getroffen land of via een van de departementen.

Wanneer een officiële aanvraag binnenkomt wordt deze, ter ondersteuning van de

besluitvorming, getoetst op onder andere de volgende aspecten:

Politieke toets: politieke context/situatie in een land (door BuZa);

Advies over de beschikbaarheid capaciteiten en logistieke mogelijkheden om

‘op tijd’ hulp te verlenen (o.a. door V&J/LOCC)57;

Formeel besluit door BuZa.

De hierboven beschreven mogelijkheden zijn slechts ter illustratie van de

complexiteit, want uit alle interviews blijkt dat een hulpaanvraag niet altijd

gestructureerd binnenkomt. In theorie zou een aanvraag al bij meerdere

departementen in behandeling kunnen zijn en zouden er al acties kunnen worden

57 In aanvulling hierop zou de financiële haalbaarheid van de inzet ook ter discussie kunnen staan bij de besluitvorming.



ondernomen op diverse locaties door diverse organisatieonderdelen. Deze acties

kunnen soms hetzelfde zijn, maar in het ergste geval kunnen ze ook tegenstrijdig

zijn aan elkaar. Belangrijk is hierbij volgens diverse geïnterviewden dat de diverse

buitenlandse contactpunten bij de diverse departementen en organisaties nauw met

elkaar samenwerken, communiceren en aan (interdepartementale-) afstemming van

processen werken. Idealiter komen alle ‘lijnen’ van en naar internationale (Europese)

organisaties op één plek bij elkaar. Vooral de samenwerking en (beleidsmatige-)

afstemming tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van

Veiligheid en Justitie en het ministerie van Defensie zijn hierbij van groot belang en

een belangrijke rol zou hiervoor weggelegd kunnen zijn bij het NCC. Ter illustratie is

een overzicht van de rolverdeling tussen de departementen op hoofdlijnen in tabel 2

toegevoegd. De afstemming is in praktijk echter nog grotendeels afhankelijk is van

persoonlijke contacten, zo blijkt uit interviews. Daarnaast blijkt uit de interviews dat

met de opkomst van specialistische capaciteiten zoals pompen of

gezondheidsgerelateerde capaciteiten, ook de ministeries van Infrastructuur en

Milieu en Volksgezondheid zelfstandig steeds meer (operationele) internationale

activiteiten ontplooien. Op dit moment wordt er voornamelijk gewerkt aan

beleidsmatige en interdepartementale afstemming en is de operationele afstemming

nog onderbelicht. Zo heeft bijvoorbeeld het LOCC op dit moment alleen een rol in de

advisering rondom de inzet van openbare orde en veiligheid (OOV) capaciteiten en

worden andere capaciteiten (inclusief USAR.NL) rechtstreeks via de departementen

aangeboden. De geïnterviewden zijn het er echter unaniem over eens dat de

oplossing gezocht moet worden in een centrale organisatie van beleid en operaties

als het gaat om het aanvragen en verstrekken van buitenlandse assistentie.



Ministerie Werkterrein Crisisbeheersing

Ministerie van Veiligheid & Justitie Europese Unie (i.s.m. Buitenlandse Zaken)

Ministerie van Buitenlandse Zaken Internationaal (Besluitverantwoordelijk bij alle buitenlandse activiteiten; waar nodig afstemming met het ministerie van VenJ)

Ministerie van Defensie Militaire inzet

Overige ministeries (vb. Infrastructuur en Milieu)

Leveren van capaciteiten en specialismen.

Tabel 2: Rolverdeling Departementen

5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie

In de voorgaande paragraaf ging het over een hulpaanvraag uit het buitenland. Maar

wat als Nederland zelf een aanvraag voor assistentie doet? Er is een handboek voor

binnenkomende buitenlandse bijstand bij het LOCC (LOCC 2011). Het is echter niet

duidelijk in hoeverre dit is afgestemd en gecommuniceerd met betrokken partijen.

Hoe dan ook, uit de interviews blijkt dat er onduidelijkheid heerst bij diverse partijen.

Dit is mede het gevolg van de diversiteit aan betrokken instanties en bijbehorende

belangen, taken en verantwoordelijkheden. In een van de interviews werd genoemd

dat in de ideale situatie zowel het verstrekken van assistentie aan het buitenland als

het ontvangen van buitenlandse assistentie in Nederland via één organisatie

verloopt. Het is namelijk belangrijk dat zaken zo effectief en efficiënt mogelijk

georganiseerd worden binnen bestaande mogelijkheden. Het heeft dan ook niet de

voorkeur van de geïnterviewden om een compleet nieuwe organisatie op te richten,

maar om goede afspraken te maken met de huidige betrokkenen.

Uit de interviews kwamen met name twee mogelijkheden naar voren als het gaat om

het (her-)inrichten van de (inter)departementale organisatie om deze geschikt te

maken voor een slagkrachtige buitenlandse bijstandsverlening:

1. Analogie Italië: In Italië is sprake van één duidelijke organisatie op het gebied

van civiele bescherming, zowel voor beleid als operaties. Vooral command en

control-lijnen zijn helder ondanks dat er sprake is van een decentrale

organisatie. De centrale sturing vindt plaats onder de premier waardoor de

interdepartementale afstemming eenvoudiger plaats kan vinden.

2. Mogelijkheden Landelijke Operationele Staf: In Nederland is de Landelijke

Operationele Staf (LOS) een ontwikkeling die verder benut kan worden voor

buitenlandse inzet. Het idee is (volgens de geïnterviewden) dat het

verantwoordelijke ministerie zich laat ondersteunen door de LOS, waarbij

operationele experts de consequenties voor de bestuurlijke besluitvorming

inzichtelijk kunnen maken. De LOS zou kunnen worden uitgebouwd naar

Engels model (COBRA-Cabinet office briefing room A). Hierbij is er sprake van

een lead departement met experts en het landelijke niveau is leidend in geval

van crisis.

Bij de het optimaliseren van de organisatie moet er volgens de geïnterviewden

rekening gehouden worden met de volgende ‘lagenstructuur’ zoals we die in

Nederland kennen op hoofdlijnen (tabel 3).



schaal instanties niveau

nationaal BuZa en V&J strategisch

dagelijkse coördinatie NCC, LOCC tactisch

uitvoering uitvoerende diensten operationeel

Tabel 3: lagenstructuur crisisbeheersing in Nederland58

Aan de hand van een voorbeeld over overstromingsrisico’s is deze lagenstructuur

verder ingevuld (zie figuur 14). Hierbij is ook rekening gehouden met de inbedding

van operationele eenheden. Uit dit voorbeeld blijkt dat er een grijs gebied is als het

gaat om de verantwoordelijkheid voor het organiseren en onderhouden van

bovenregionale eenheden. Hier wordt in paragraaf 5.4 ook nog nader op ingegaan.

58 Hieruit kan worden opgemaakt dat deze structuur niet volledig overeenkomt met bijvoorbeeld de structuur zoasl omschreven in INSARACH Guidelines.



Figuur 14: 'Missing link' (WaterSave, 2011)



5.4 Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten van

capaciteiten

Wanneer een land als Nederland capaciteit levert voor internationale (Europese)

bijstand, verdient het aanbeveling om te kijken naar de specifieke capaciteit van een

land. Met andere woorden: waarin onderscheidt een land zich? Voor Nederland zou

dat bijvoorbeeld het thema ‘overstromingen’ (of breder: ‘watergerelateerde crises’)

kunnen zijn.

De basis voor het creëren en beschikbaar stellen van uitzendbare eenheden of

capaciteiten zou namelijk de binnenlandse behoefte en reeds aanwezige nationale en

(boven-)regionale specialismen moeten zijn. Dit omdat grote landen de

standaardcapaciteiten al bezitten en vanwege hun omvang hier ook veel van hebben.

(Met andere woorden: van deze standaardcapaciteiten is van nature al voldoende

‘buffer’ aanwezig.) Het gaat hierbij voornamelijk om specialistische/specifieke

inbreng van bijvoorbeeld experts op het gebied van water/milieu en civiel-militaire

samenwerking. Door uitzending kan deze kennis voor Nederland vergroot worden

door het opdoen van ervaring in een rampsituatie. Daarnaast kan Nederland ook

ondersteuning leveren in de preparatiefase door het uitzenden van experts.

Uit de gesprekken met de geïnterviewden blijkt dat zij het er over eens zijn dat de

basis voor het creëren van nationale capaciteiten voor een buitenlandse inzet de

binnenlandse meerwaarde59 moet zijn. Met andere woorden: er zou geen capaciteit

voor uitsluitend buitenlandse inzetten gecreëerd moeten worden. Desondanks?

bestaan er geen heldere richtlijnen voor de daadwerkelijke organisatie en

operationele ondersteuning. Het is namelijk niet mogelijk om zomaar een eenheid of

capaciteit uit te zenden naar het buitenland. Hiervoor dient eerst aan een aantal

randvoorwaarden voldaan te zijn, want niet alle eenheden/capaciteiten zijn (direct)

uit te zenden. Uit diverse gesprekken blijkt dat over dat laatste soms nogal makkelijk

gedacht wordt onder het motto ‘als je het in Nederland kunt, dan kun je het ook in

het buitenland’. Echter, alvorens dit mogelijk is dient aan een aantal extra

randvoorwaarden voldaan te zijn. Enkele voorbeelden van randvoorwaarden die in de

gesprekken aan de orde zijn gekomen zijn:

taalvaardigheid;

kennis van de internationale hulpverleningsarena;

logistieke organisatie;

beschikbaar materieel;

medische zorg en preventieve inententingen;

organisatie voor informatievoorziening van het thuisfront;

de capaciteit moet als een eenheid/team kunnen functioneren;

zelfvoorzienendheid, onder andere wat betreft accommodatie voor slapen,

eten en coördinatie, internationale communicatiemiddelen.

In Nederland is het verder belangrijk dat er een goede afstemming is tussen het

regionale en nationale niveau als het gaat om het inzetten en samenstellen van

capaciteiten voor internationale missies. Als voorbeeld voor het selecteren van

capaciteiten wordt het project ‘Specialistisch Optreden op Maat (SOM)’ genoemd. In

het project wordt er namelijk gekeken naar de spreiding van diverse specialismen

over de verschillende veiligheidsregio’s in Nederland. Eén van de vertrekpunten

hierbij is dat er aansluiting gezocht dient te worden bij de verschillende rollen die de

overheid kan hebben (faciliteren, coördineren, regisseren). De eerder genoemde

(boven-) regionale specialismen op basis van het ‘SOM-project’ zouden in

59 Lector Crisisbeheersing Menno van Duin heeft in zijn lectorale rede ook al gewezen op de meerwaarde die buitenlandse inzetten kunnen hebben voor binnenlandse crisisbeheersing. Zie Van Duin 2011.



aanmerking kunnen komen voor inzet in het buitenland, mits deze aan bovenstaande

criteria voldoen. Echter uit de interviews blijkt dat, alvorens deze inzetbaar zijn, er

rekening gehouden moet worden met nog een aantal zaken die de organisatie

kunnen bemoeilijken. De ‘SOM-specialismen’ zijn namelijk verspreid over de 25

Nederlandse veiligheidsregio’s en hebben geen eenduidige organisatie. Het ontbreekt

kortom het op dit moment aan nationale eenheid. Daarnaast vormen deze ‘SOM-

specialismen’ ook nog geen hecht team omdat ze, in geval van een buitenlandse

inzet, bij elkaar gevoegd moeten worden uit verschillende delen van het land om de

gewenste sterkte te hebben voor een buitenlandse inzet.

Om aan deze, en andere, randvoorwaarden te kunnen voldoen is er een organisatie

of mechanisme nodig dat dit regelt en ondersteunt. De functie hiervan is om de

capaciteiten/eenheden te faciliteren in zowel de preparatieve alsook in de

responsfase, maar ook bij thuiskomst. Op dit moment heeft USAR.NL kennis,

ervaring en het netwerk om een uitzending te faciliteren. Daarnaast heeft ook

Defensie kennis in huis, voornamelijk wat het uitzenden van eenheden betreft.

Een van de genoemde mogelijkheden voor het beschikbaar maken van de in

Nederland beschikbare (SOM) specialismen voor buitenlandse inzet zou bijvoorbeeld

via een zogenaamd ‘NL-SAR’ (Lego-systeem) mechanisme kunnen zijn. Voor NL-SAR

zou men strategische en ondersteunende delen van USAR.NL (figuur 15) kunnen

gebruiken zoals het management (Command Group) en logistiek (Staff and Support

Group). Hieronder kunnen dan in plaats van de in figuur 15 genoemde SAR-groepen

ook andere specialismen geplaatst worden.

Figuur 16: USAR.NL organisatie (USAR Handleiding 2012)

Ten slotte vormt het uitdragen van kennis over buitenlandse bijstand nog een

uitdaging. Op dit moment is slechts een kleine en beperkte groep bekend met -

bijvoorbeeld - EU CPM en is de kennis over de diverse mogelijkheden

gefragmenteerd. Men zou kunnen zeggen dat buitenlandse bijstand op dit moment

een “uit de hand gelopen hobby” is die verder ingebed moet worden in de dagelijkse

werkzaamheden.



5.5 Algemene ontwikkelingen

Deze afsluitende paragraaf geeft kort een overzicht van algemene ontwikkelingen die

ook van invloed zullen zijn op de toekomst van internationale rampenbestrijding en

crisisbeheersing.

Krimpende budgetten

Budgetten worden kleiner. Daarnaast worden niet alle kosten voor buitenlandse

inzetten vergoed. Deze afspraken zijn soms niet geheel duidelijk. In veel gevallen

levert het ministerie van BuZa alleen financiering. Als het gaat om kosten voor

logistiek kan ook de EU nog een bijdrage leveren.

Publiek/Privaat

Er komt steeds meer samenwerking tussen publieke en private partijen, bijvoorbeeld

in EU-samenwerkingsprojecten, maar ook in de oprichting van modules.

Er is sprake van een opkomende dynamiek zeker in de watersector: private partijen

willen ook een bijdrage leveren. Echter, vaak beperkt deze bijdrage zich tot de

‘koude’ fase omdat er bij rampen uitdagingen zijn voor deze partijen als het gaat om

financiering van een inzet en verzekering. Daarnaast kunnen deze partijen ook een

goede bijdrage leveren als het gaat om wederopbouw en reconstructie.

Belangrijk is echter dat vraag en aanbod op elkaar afgestemd zijn. Voor het

ministerie van BuZa is leidend dat hulp vraag- en niet aanbod-gestuurd is.

5.6 Tot slot

In dit rapport zijn ontwikkelingen op het gebied van internationale rampenbestrijding

verkend, met een nadruk op rampenbestrijding in Europees verband, vanuit

Nederlands perspectief. Tal van organisaties en instanties zijn actief op het gebied

van internationale rampenbestrijding. Evenzovele structuren en afspraken zijn in het

leven geroepen ten behoeve van die internationale rampenbestrijding. Tegelijkertijd

is geconstateerd dat de wereld van internationale (Europese) rampenbestrijding

fragmentarisch en complex is en moeilijk te doorzien is vanwege verschillende

verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Figuur 17 geeft een illustratie van deze

complexiteit weer met diverse organisaties. Bovendien is het een dynamische wereld

die volop in ontwikkeling is. In dit rapport is getracht enig licht te werpen op deze

complexe wereld door de belangrijkste spelers in deze wereld te beschrijven.

Bovendien zijn enkele Nederlandse hoofdrolspelers op dit vlak gevraagd welke

ontwikkelingen zij signaleren en welke visie zij hebben op internationale

rampenbestrijding.



Figuur 17: Internationale Systeem van Hulpverlening (Bron: Presentatie Flemming in

Lectorale rede M. van Duin)

Zoals gezegd is de wereld van internationale rampenbestrijding volop in

ontwikkeling. Dit verkennend rapport is een momentopname van die ontwikkeling.

Over enige tijd zal de ontwikkeling weer verder zijn, met misschien nieuwe

structuren, organisaties en hoofdrolspelers met nieuwe visies.

Naar aanleiding van deze verkenning kan geconcludeerd worden dat internationale

rampenbestrijding niet alleen gaat over hoe getroffen burgers zo goed en zo efficiënt

mogelijk geholpen kunnen worden, maar ook over (politieke) belangen en profilering.

Verschillende geïnterviewden hebben aangegeven dat er volgens hen nog een lange

weg te gaan is voordat internationale (EU) rampenbestrijding optimaal en efficiënt

functioneert. In de kritiek op het functioneren van internationale rampenbestrijding

werd vooral de versplintering en het gebrek aan kennis genoemd. Verschillende

organisaties en (overheids)instanties die zich bezighouden met internationale

rampenbestrijding zijn volgens hen slecht op de hoogte van afspraken, structuren en

andere organisaties die op dit vlak actief zijn. Bovendien is internationale

rampenbestrijding volgens hen iets dat veelal ‘erbij gedaan’ wordt.

Tegelijkertijd worden ook kansen en mogelijkheden voor verbetering gezien. Door

betere samenwerking en onderlinge communicatie in de ‘koude’, voorbereidende fase

kan synergie bereikt worden en kan er van elkaar geleerd worden. Het terrein is in

ieder geval nog volop in ontwikkeling zoals ook blijkt uit de herziening van het Civil

Protection Mechanism die op dit moment in voorbereiding is. In die zin moet dit

rapport gezien worden als een momentopname.



Bijlage 1: Afkortingen en begrippen

BB Bescherming Bevolking

BoO Base of Operations

Bvr Besluit veiligheidsregio’s

BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere

CBRN chemisch, biologisch, radiologisch, nucleair

CCA (Emergency and) Crisis Coordination Arrangements

CECIS Common Emergency and Information System

CFSP Common Foreign and Security Policy

COPI Commando Plaats Incident

COREPER Committee of Permanent Representatives

CPM Civil Protection Mechanism

CSDP Common Security and Defense Policy

DG ECHO (DG Humanitarian Aid and Civil Protection)

DRR disaster risk reduction

EADRCC Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (NAVO)

EAS External Action Service

EC Europese Commissie

ERC Emergency Response Centre

ERU Emergency Response Unit

EU Europese Unie

GBT Gemeentelijk BeleidsTeam

GHOR Geneeskundige HulpverleningsOrganisatie in de Regio

GRIP Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure

HFA Hyogo Framework for Action

IASC Inter-Agency Standing Committee

ICRC International Committee of the Red Cross

IFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies

IGO intergouvernementele organisatie

INSARAG International Search and Rescue Advisory Group

LEMA Local Emergency Management Authority

LOCC Landelijk Operationeel CoördinatieCentrum

LSO Liaison Officer

MIC Monitoring and Information Centre

NAVO Noord Atlantische Verdragsorganisatie (Eng: NATO)

NCC Nationaal CrisisCentrum

NCTV Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (VenJ)

NGO non-gouvernementele organisatie

OSC On-Site Commander

OSOCC On-Site Operations Coordination Centre

OT Operationeel Team

PfP Partnership for Peace

RBT Regionaal BeleidsTeam

RDC Reception Departure Centre

RIT Rampenidentificatieteam

ROT Regionaal Operationeel Team

RWS Rijkswaterstaat

SAR Search and Rescue

SARS Severe Acute Respiratory Syndrome

SITCEN Situation Centre



SOM specialistisch optreden op maat

THW Technische Hilfswerke

UN United Nations

UNDAC United Nations Disaster Assessment and Coordination

UNDP United Nations Development Programme

UNHCR United Nations High Commissioner for REfugees

UN ISDR United Nations International Strategy for Disaster Reduction

UNDP United Nations Development Programme

UN OCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs

USAR Urban Search and Rescue

VenJ Veiligheid en Justitie

VN Verenigde Naties

WFP World Food Programme (UN)

WHO World Health Organisation (UN)

Wvr Wet veiligheidsregio’s



Bijlage 2: Literatuur

Beerens 2008 R. Beerens, E. Stalenhoef-Willemsen & C. Tonnaer, 10 Jaar

rampenbestrijding in Nederland: evaluaties nader beschouwd

(NIFV 2008)

Van Duin 2011 M. van Duin, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het

bijzondere (Politieacademie en NIFV 2011)

EU 2011 Floods in Europe 2010, Lessons Learnt Meeting Report,

Brussels, 11-12 November 2010

Helsloot 2010 I. Helsloot, S. Martens & A. Scholtens, Basisboek regionale

crisisbeheersing. Een praktische reader voor functionarissen in

de regionale crisisorganisatie (NIFV, Arnhem, februari 2010)

INSARAG 2011 INSARAG Guidelines and Methodology (INSARAG, UN OCHA,

maart 2011)

LOCC 2010 Handboek Bijstand - Deel 3: Inkomende buitenlandse bijstand

(LOCC, december 2010)

Muller ed., 2009 Muller, E.R. & Rosenthal, U. & Helsloot, I. & Dijkman, E.R.G.,

eds,Crisis: studies over crisis en crisisbeheersing (Kluwer,

Deventer 2009)

NIFV 2010 De Casusroos, beeldvorming voor COPI en ROT; 1.2

Verantwoording van de Casusroos 1.0; handleiding voor de

selectie van voorbeeldcasussen (dossieruitgave nr. 2, 2011)

NRB M.G. Mennen (ed.), Nationale risicobeoordeling 2011 (RIVM

2012)

OCHA 2009 OSOCC Guidelines (UN OCHA, 2009)

POC 2009 Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC (GHOR Nederland,

Landelijk Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen,

Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en

Rampenbestrijding, Raad van Hoofdcommissarissen), 2009)

Rosmuller 2011 N. Rosmuller, M. Kievit, M. Snelder & C. Tonnaer,

Incidentmanagement en stremmingskosten: vergelijking van

een weg-, scheepvaart-, en spoorincident (Platform

Transportveiligheid, 2011)

THW Internet sites van de Bundesanstalt Technisches Hilfswerke en

de THW Landesverbände (www.THW.de)

UN 2009 United Nations, UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction

(UN 2009)

http://www.thw.de/



Vollmer et al. 2011a M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.1 Report on current CM

framework (United Nations University, Bonn, 2011)

Vollmer et al. 2011b M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.2 Report on misfits (United

Nations University, Bonn, 2011)

Wendling 2010 Explaining the Emergence of Different European Union Crisis

And Emergency Management Structures. Journal of

Contingencies and Crisis Management 18(2):74-82.

Raad van de EU, Besluiten

2001/792/EC, Euratom (Council Decision of 23 October 2001 establishing a

Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection

assistance interventions)

2007/779/EC, Euratom (Council Decision of 8 November 2007 establishing a

Community Civil Protection Mechanism)

2007/162/EC, Euratom (Council Decision of 5 March 2007 establishing a Civil

Protection Financial Instrument)

Europese Commissie, Besluiten en Beschikkingen

2004/277/EC, Euratom (Commission Decision of 29 December 2003 laying

down rules for the implementation of Council Decision 2001/792/EC,

Euratom)

2008/73/EC, Euratom (Beschikking van de Commissie van 20 december 2007

tot wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom met betrekking tot de

uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad

tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming)

2010/481/EU, Euratom (Besluit van de Commissie van 29 juli 2010 tot

wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom tot vaststelling van

uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad

tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming)

Verdrag van Lissabon:

C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010

bestaat in feite uit 2 verdragen:

Verdrag betreffende de Europese Unie

(Treaty on European Union, TEU; geconsolideerde versie); en

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

(Treaty of the Functioning of the European Union, TFEU;

geconsolideerde versie)

De Europese consensus betreffende humanitaire hulp:

C 25/1 Publicatieblad van de Europese Unie 30.1.2008

http://eur-lex.europa.eu/pri/en/oj/dat/2001/l_297/l_29720011115en00070011.pdf

http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Decision&an_doc=2007&nu_doc=162

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004D0277:EN:NOT



Bijlage 3: Lijst van Experts

De volgende personen zijn voor dit project geïnterviewd:

Peter Bos, Veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid en USAR-NL.

Eva Haas, Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eric van der Horst, DG for Humanitarian Aid and Civil Protection (ECHO),

Directorate ECHO B - Humanitarian Aid and Civil Protection Operations

Hans Versnel, Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding

Sophie Volmer, Ministerie van Buitenlandse Zaken

Margreet Koeleman, Ministerie van Buitenlandse Zaken.



Bijlage 4: Achtergrondinformatie CPM

1.1 Civil protection modules: eisen aan inzetbaarheid

Aan de inzetbaarheid van de civil protection modules worden eisen gesteld:

“Lidstaten wijzen van tevoren interventieteams of modules aan, binnen hun

bevoegde diensten en in het bijzonder hun diensten voor civiele bescherming

of andere hulpdiensten, die op zeer korte termijn voor uitzending beschikbaar

kunnen zijn of opgericht kunnen worden en binnen 12 uur na een verzoek om

bijstand voor interventies kunnen worden uitgezonden, waarbij zij er rekening

mee houden dat de samenstelling van het team of de module afgestemd moet

worden op het soort noodsituatie en op de daarmee samenhangende

specifieke behoeften.” (Council Decision 2007/779/EC, artikel 4(1)).

En:

“De lidstaten streven op vrijwillige basis naar de oprichting van modules, met

name om tegemoet te komen aan prioritaire interventie- en of

ondersteuningsbehoeften in het kader van het mechanisme, en deze modules:

a) bestaan uit de middelen van een of meer lidstaten die aan het

mechanisme deelnemen,

b) zijn in staat taken uit te voeren op het gebied van respons,

c) zijn in staat hun taken uit te voeren in overeenstemming met erkende

internationale richtsnoeren en kunnen bijgevolg:

i. naar aanleiding van een verzoek om bijstand op zeer

ii. korte termijn worden uitgestuurd,

d) gedurende een bepaalde periode op zelfvoorzienende en autonome

wijze te werk gaan indien de omstandigheden ter plaatse dit vereisen,

e) zijn interoperabel met andere modules,

f) zijn opgeleid en geoefend om te voldoen aan de onder a) en

g) d) bedoelde eisen inzake interoperabiliteit,

h) staan onder het gezag van een persoon die verantwoordelijk is voor

hun werking,

i) zijn in staat bijstand te verlenen aan andere EU-organen en/of

internationale organisaties, met name de Verenigde Naties.”

(Council Decision 2007/779/EC, Artikel 4(3))

Voor de civil protection modules zijn beschikking 2008/73/EG en besluit

2010/481/EU van de Europese Commissie relevant. Hierin zijn uitvoeringsbepalingen

opgenomen die betrekking hebben op de “taken, capaciteiten, ondereenheden en

inzettermijn, en de passende mate van hun zelfvoorziening en interoperabiliteit

vaststellen.” (Commission Decision 2008/73/EG en 2010/481/EU)

In een bijlage van deze Commission Decisions zijn de algemene eisen voor Europese

civil protection modules opgenomen. Er zijn 17 civil protection modules

(2010/481/EU):

1. Pompen met hoog debiet;

2. Waterzuivering;

3. Middelzware urban search and rescue (stedelijke zoeken reddingsoperaties);

4. Zware urban search and rescue;

5. Bestrijding van bosbranden met helikopters;

6. Bestrijding van bosbranden met vliegtuigen;

7. Uitgebreide medische post;

8. Uitgebreide medische post met operatieruimte;

9. Veldhospitaal;



10. Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers;

11. Tijdelijke noodopvang;

12. Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering

(CBRN);

13. Search and rescue bij CBRN-gevaren;

14. Bestrijding van bosbranden op de grond;

15. Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond;

16. Bestrijding van overstromingen;

17. Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten.

1.2 Internationale bijstand ter plaatse

Bij buitenlandse bijstand krijgt het ontvangende land ter plaatse met een aantal

(internationaal erkende) organisatiestructuren en begrippen te maken, die tot doel

hebben dat de bijstandverlening soepel en effectief verloopt.

OSOCC;

LEMA;

OSC;

RDC;

BoO.

On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC)

Het doel van een OSOCC is, volgens de OSOCC Guidelines, de coördinatie van de

buitenlandse bijstand te verbeteren, ter ondersteuning van het nationale gezag

(regering) van het getroffen land. Het OSOCC-concept is door INSARAG en UN OCHA

ontwikkeld voor, in eerste instantie, de coördinatie van internationale search and

rescue operaties bij aardbevingen. In de loop van de jaren is het concept bruikbaar

gebleken bij allerlei rampen en wordt het door verschillende internationale

organisaties toegepast (OCHA 2009).

Een OSOCC wordt in een zo vroeg mogelijk stadium van een ramp, bij voorkeur nog

voor de komst van de eerste buitenlandse bijstandsteams opgezet, of door het eerst

aankomende UNDAC / USAR team. Het OSOCC wordt zo dicht mogelijk bij het LEMA

en bij de ‘plaats incident’ geplaatst (OCHA 2009; INSARAG 2011).

Het OSOCC is een coördinatiecentrum dat in nauwe samenwerking met het LEMA

werkt: het heeft geen command & control functie. Naast de coördinatiefunctie

fungeert het OSOCC ook als een platform voor het uitwisselen van informatie tussen

de verschillende internationale bijstandteams en het LEMA. De locatie van het

OSOCC is idealiter in de nabijheid van het LEMA en de ‘plaats incident’. Indien nodig

worden sub-OSOCC’s opgezet.

De drie belangrijkste taken van het OSOCC zijn (OCHA 2009):

1) Fungeren als een verbinding tussen de internationale hulpverleners en het

nationale gezag (regering) van het getroffen land;

2) Voorzien in een systeem voor coördinatie en faciliteren van de activiteiten van

de internationale bijstandteams op de ‘plaats incident’;

3) Een platform bieden voor samenwerking, coördinatie en

informatiemanagement tussen en met de verschillende internationale

hulp/bijstand verlenende organisaties

De structuur en omvang van een OSOCC variëren naar gelang de aard en omvang

van de ramp. De OSOCC Guidelines (OCHA 2009) beschrijft de basisstructuur. Het

OSOCC wordt bemand door een internationale staf (OCHA, OSOCC Support Staff, UN

agencies, International Organizations, USAR teams, and NGOs) maar kan volgens



het LOCC ook nationale capaciteit bevatten. (LOCC 2010) Elk bijstandsteam heeft

een liaison officier (LSO) die in verbinding staat met het OSOCC.

Local Emergency Management Authority (LEMA)

Het LEMA is het gezag dat verantwoordelijk is voor de algehele regie, coördinatie en

aansturing van de rampenbestrijdingsoperatie. Het LEMA kan het nationale,

regionale of lokale gezag zijn, of een combinatie daarvan. Het LEMA wordt bij een

ramp door het getroffen land ingesteld (INSARAG 2011, LOCC 2010).

On-Site Commander (OSC)

On Site Commander is (de internationale term voor) de operationeel leider op de

plaats incident. De OSC coördineert de inzet van de buitenlandse bijstandsteams op

de plaats incident. (LOCC 2010)

Reception Departure Centre (RDC)

Het RDC is een ‘verlenging’ van het OSOCC. Een voorlopig RDC wordt, in nauwe

samenwerking met de lokale autoriteiten, ingericht door het eerst aankomende

team; later wordt de verantwoordelijkheid voor het RDC overgenomen door het EU

Civil Protection Team of UNDAC Team (OCHA 2009). De belangrijkste taken van het

RDC zijn het registreren van de binnenkomende internationale bijstandteams, de

bijstandteams voorzien van de meest recente informatie, doorverwijzen naar het

OSOCC en doorgeven van informatie over de gearriveerde teams aan het OSOCC. De

structuur van het RDC is beschreven in de OSOCC Guidelines (OCHA 2009).

Base of Operations (BoO)

Het bijstand ontvangende land richt een basiskamp in waar de buitenlandse

bijstandsteams verblijven en hun materieel stationeren.



Bijlage 5: Verdrag van Lissabon

Verdrag betreffende de Europese Unie en Verdrag betreffende de werking

van de Europese Unie (geconsolideerde versies 30.3.2010 Publicatieblad van de

Europese Unie C 83)

TITEL VII

SOLIDARITEITSCLAUSULE

Artikel 222

1. De Unie en de lidstaten treden uit solidariteit gezamenlijk op indien een lidstaat

getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp of een door de

mens veroorzaakte ramp. De Unie maakt van alle tot haar beschikking staande

instrumenten, waaronder de door de lidstaten ter beschikking gestelde militaire

middelen, gebruik om:

a. - de dreiging van het terrorisme op het grondgebied van de lidstaten te

keren;

- de democratische instellingen en de burgerbevolking tegen een

eventuele terroristische aanval te beschermen;

- op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens

grondgebied bijstand te verlenen in geval van een terroristische aanval;

b. op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens

grondgebied bijstand te verlenen in geval van een natuurramp of van een

door de mens veroorzaakte ramp.

2. Een lidstaat die getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp

of een door de mens veroorzaakte ramp, wordt op verzoek van zijn politieke

autoriteiten door de andere lidstaten bijstand verleend. De lidstaten coördineren

daartoe hun optreden in het kader van de Raad.

3. De toepassing door de Unie van deze solidariteitsclausule wordt geregeld bij een

besluit, dat door de Raad op gezamenlijk voorstel van de Commissie en de hoge

vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

wordt vastgesteld. Indien dit besluit gevolgen heeft op defensiegebied, besluit de

Raad overeenkomstig artikel 31, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese

Unie. Het Europees Parlement wordt geïnformeerd.

In het kader van dit lid en onverminderd artikel 240 wordt de Raad bijgestaan

door het politiek en veiligheidscomité met ondersteuning van de structuren die in

het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid zijn

ontwikkeld, en door het comité van artikel 71, welke comités hem in voorkomend

geval gezamenlijke adviezen verstrekken.

4. Teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen doeltreffend op te treden,

evalueert de Europese Raad regelmatig de dreigingen waarmee de Unie wordt

geconfronteerd.

(C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie NL 30.3.2010)



TITEL XXIII

CIVIELE BESCHERMING

Artikel 196

1. De Unie bevordert de samenwerking tussen de lidstaten om zodoende te komen

tot een grotere doeltreffendheid van de systemen ter voorkoming van en

bescherming tegen natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen. Het

optreden van de Unie is erop gericht:

a. het optreden van de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau met

betrekking tot risicopreventie, het voorbereiden van de instanties op het

gebied van civiele bescherming in de lidstaten en het optreden bij

natuurrampen of door de mens veroorzaakte calamiteiten binnen de Unie

te steunen en aan te vullen;

b. snelle operationele en doeltreffende samenwerking tussen de nationale

civiele beschermingsdiensten binnen de Unie te bevorderen;

c. de samenhang tussen internationale acties op het gebied van civiele

bescherming te stimuleren.

2. Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone

wetgevingsprocedure, de maatregelen vast die nodig zijn om bij te dragen aan de

verwezenlijking van de in lid 1 genoemde doelstellingen, met uitsluiting van enige

harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.

(Publicatieblad van de Europese Unie C 83/135 NL 30.3.2010)



Bijlage 6: Achtergrondinformatie CCA

Interim EU Emergency and Crisis Coordination Arrangements in Brussels

1. Basic interim arrangements and procedures for political coordination in

Brussels in response to any major emergency or crisis inside or outside the

Union need to be put in place as soon as possible using existing resources and

facilities, in accordance with the remit given by the Council on 1 December

2005 (doc. 15106/05). Delegations will find attached in the Annex the interim

arrangements which have been put in place and which set out practical

procedures for convening meetings of the Steering Group and ad hoc expert

support structure foreseen by the Council in its remit.

3. These arrangements are generic and designed to be

activated in situations requiring political coordination in

Brussels during emergencies inside or outside the Union:

which have a direct effect on a number of Member States or which would

engage the entire Union, or

which affect more than one Member State simultaneously;

where the interests of several Member States are engaged together with

the responsibilities of EU institutions.

(Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's

emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination

arrangements”)



Bijlage 7: Case study: overstroming Polen 2010

Ter illustratie van het mechanisme van rampenbestrijding in de EU wordt in deze

bijlage een casus uitgewerkt: de aanpak van de overstromingen in Polen in 2010.

Polen heeft de afgelopen decennia met een aantal grote overstromingen van rivieren

te maken gehad. De casus die in deze bijlage wordt beschreven, concentreert zich op

het overstromingsgebied van de Odra (Oder) in de provincie Opole aan de Pools-

Duitse grens, waar in juni 2010 een overstroming plaatsvond (zie figuur 16 in deze

bijlage). In (de omgeving van) de industrieplaats Jelcz-Laskowice, in de buurt van de

provinciehoofdstad Opole, zijn Duitse en Tsjechische bijstandseenheden ingezet. Ook

is een Nederlandse eenheid ingezet (bron: LOCC).

Deze case study volgt alleen de Duitse inzet omdat deze goed gedocumenteerd is, de

Duitstalige bronnen openbaar toegankelijk zijn en omdat de eenheid 'Wasserschaden

/ Pumpen' van de THW min of meer model heeft gestaan voor een van de civil

protection modules van de EU, de High Capacity Pumping (HCP) module (zie ook het

overzicht in bijlage 10).

1. Beschrijving van de crisis

De rivieren Vistula en Odra worden gekenmerkt door sterke wisselingen in

waterdebiet, met jaarlijkse overstromingen in het voorjaar. Door hevige regens

ontstaan in mei 2010 in de bovenloop van beide rivieren vloedgolven met record

waterhoogten en overstromingen (de verplaatsing daarvan naar de Baltische zee

duurt circa 3 weken). Door de sterke druk van de watermassa begeven een aantal

waterkeringen het, waardoor secundaire overstromingen ontstaan. In juni 2010 volgt

een tweede regengolf, waarvan de gevolgen door de verzadigde waterbassins niet

opgevangen kunnen worden. Nieuwe overstromingen zijn het gevolg. In circa 350

districten wordt hoogwateralarm afgekondigd en op circa 1.350 plaatsen is hulp aan

de bevolking noodzakelijk. Meer dan 196.000 ha overstroomt (ongeveer 0,6% van

het Poolse territoir). Er vallen 29 doden.

De kenmerken van de crisis worden in tabel samengevat. Hierbij is aangesloten bij

de crisistypering van de Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC 2009). In deze

handreiking worden zeven veiligheidsthema’s onderscheiden. Voor deze casus is het

thema ‘natuurlijke omgeving’ relevant.



Maatschappelijk thema: Natuurlijke omgeving (1)

Crisistype: Overstroming (1.1).

Incidenttype: Overstroming door hoge rivierwaterstanden (1.1.20).

Land, plaats: Polen, 15 gebieden in zuid en midden Polen in de bovenstroomgebieden van Vistula en Odra.

Jaar, datum: 15-17 mei en 1-3 juni 2010

Effect: 29 doden, overstroming meer dan 196.000 ha.

Bij-effect: Verwoesting van beschermingsvoorzieningen tegen overstromingen.

Dominerende respons: Inzet van circa 250.000 hulpverleners. Internationale bijstand: 23 HCP-teams met ca. 1000 m3/min pompcapaciteit. Inzetten op 1.350 locaties; dagpiek circa 6.000 interventies.

Tabel 4: Crisiskenmerken casus

(De tussen haakjes geplaatste cijfers corresponderen met de

nummering in de Handreiking Regionaal Risicioprofiel (POC 2009).)

2. Internationale bijstand

Polen wilde bij de bestrijding van de wateroverlast geen coördinatieteam van de EU

hebben. Hiermee bleef Polen zelf verantwoordelijk voor de coördinatie van de

hulpverlening.

Wel heeft Polen internationale operationele bijstand ontvangen, in de vorm van ‘high

capacity pump’ (HCP) teams. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht.

No. Of

TeamsRescuers Pumps

Capacity

[m3/min]

Czech 5 51 5 350

France 1 16 4 54

BaltFloodCombat 1 19 3 24

Denmark 1 10 7 29

7 136 23 181

5 76 15 125

Ukraine 2 70 12 82

Netherlands 1 3 1 83

Total 23 381 70 928

Germany

Tabel 5: Omvang van de internationale bijstand (aantallen hulpverleners en

hulpmiddelen) bij de bestrijdingswerkzaamheden (bron: EU 2011)

(‘Pumps’ betreft ‘High Capacity Pumps’.)

2.1 Duitse bijstand in Opole

Ter illustratie wordt de inzet van één van de internationale bijstandseenheden nader

beschreven: de HCP-eenheid van de Duitse Technische Hilfswerke (THW), 'Germany-

6: Jelcz-Laskowice' (www.THW.de). Op de rechter detailkaart in figuur 16 is te zien

waar in Opole (onder andere) deze eenheid is ingezet.

http://www.thw.de/



De opdracht van de THW-eenheid in Opole was om een door de overstroming

bedreigde glasfabriek te beschermen. Onderstaande foto's geven een indruk van de

wijze van inzet: een combinatie van afschermen van de bedreigde locatie met

nooddijken en het droog maken c.q. houden van de ingesloten ruimte. De THW-HCP-

eenheid heeft hiervoor één grote pomp van 15.000 l/min. Voor het droog houden

van kelders en dergelijke heeft de eenheid bovendien twee pompen van 5.000 l/min

(deze kunnen uiteraard ook parallel aan de grote pomp worden ingezet) (THW).

Figuur 16: Overstromingsgebied en locaties van inzet van internationale

bijstandsteams60

De bijstandsaanvraag is op woensdag 19 mei 2010 via het MIC / CECIS

binnengekomen. In de middag vertrekken eenheden van de standplaatsen

Rudolfstadt/Saalfeld, Bautzen en Eilenburg naar de verzamelplaats Görlitz. De

colonne rijdt (’s nachts) naar de Poolse grens richting inzetgebied Opole. Vroeg in de

ochtend wordt men in de buurt van de stad Opole door de Poolse Staatsbrandweer

STRAZ opgevangen. Meteen daarna worden de inzetplaatsen toegewezen.

In onderstaande tabel worden de operationele kenmerken van de bijstandverlening

van de THW weergegeven (bron: www.THW.de).

Proces(sen): beperken van schade (fabrieken, infrastructuur)

(niet van toepassing: redding, humanitaire hulp aan

slachtoffers, versterken van waterkeringen en

opruimen).

Inzetduur: 17 weken continu.

Samenwerkingsverband: onbekend.

Aantal hulpverleners: totaal 212 personen (zie tabel 1); één THW-HCP-

eenheid omvat 24 personen

Operationele coördinatie: via een permanente Pools-Duitse liaison.

Bijstandsaanvraag: conform protocol (CPM).

Bijstandaanbod: per omgaande, conform protocol (CPM) (er was

overigens vanuit Duitsland al bilaterale bijstand

ingezet; de THW was dus al over de toestand

geïnformeerd en was in afwachting van de

bijstandsaanvraag).

Verplaatsing: binnen enkele uren na aanvraag aangevangen en

binnen 12 uur ter plaatse (gemiddelde afstand van de

Duitse standplaatsen naar Opole is ruim 500 km).

Aflossing: onbekend (niet gedocumenteerd).

Verzorging: de THW is zelfverzorgend. Men werd echter door de

lokale bevolking ruim voorzien van eten en drinken.

60 Bron: Wikipedia.org (links) en EU 2012 (rechts).

http://www.thw.de/



3. Opmerkingen over de internationale bijstand

Uit analyse van, onder andere, de THW-documentatie (THW) en een bespreking met

dhr. P. Glerum (LOCC) valt het volgende over de internationale bijstand in deze

casus op te merken.

1. De specifieke aanvraag naar aard (in casu waterschade), aantal

(gestandaardiseerde) modulen met minimum prestaties, plaats en tijd, lijkt

op basis van de THW-rapportages effectief.

2. Echter, de geleverde pompcapaciteiten waren veel hoger dan het minimaal

gevraagde (600 m3/h = 10 m3/min). Dit geldt overigens voor alle ingezette

internationale HCP-teams, zie ook tabel 1.

De pompcapaciteit van de huidige HCP-en is gebaseerd op de specifieke

hydro-geografische kenmerken van landen zoals Duitsland, Polen, Roemenië,

waar voor het verhelpen van de waterschade veel en verspreid in te zetten,

kleine pompen c.q. eenheden nodig zijn. Landen zoals Nederland en Hongarije

die gekenmerkt worden door drooglegging (veengebieden en polders) en

rivierdelta’s, hebben in eigen land juist grote pompen nodig die

afwateringskanalen snel weer op beheerspeil kunnen helpen brengen; die

pompcapaciteit is een factor duizend groter dan die van de HCP.

De Poolse STRAZ heeft het Nederlands aanbod van ‘zeer-

grootvermogenpompen’ van Rijkswaterstaat afgewezen. Na bilateraal contact

tussen RWS en de Poolse waterautoriteit, bleken de zeer-grootvermogen

pompen toch welkom; de formaliteit is vervolgens door STRAZ uitgevoerd.61

3. De inzet van een EU-opgeleide liaison, vanaf de grensovergang aan de

bijstandseenheden gekoppeld, blijkt in deze casus een belangrijke

succesfactor. Dit is een ervaring die ook is gerapporteerd bij recente Europese

oefeningen. De liaison overbrugt niet alleen een algemene taalbarrière, maar

vooral ook lokaal en nationaal bepaald vakjargon ; daarnaast lost de liaison

het probleem van het gebruik van het eigen radionet in het buitenland op.

4. De verplaatsing en de inzet ter plaatse is probleemloos verlopen, mede door

de grote regelmaat van THW-inzetten in eigen land (www.thw.de).

Waarnemers van de EU FLoodEx-oefening (2009) hebben geconstateerd dat

deelnemers mede dankzij de opgedane oefenervaring goed presteren. Een

voorbeeld is de inrichting door de Polen van ‘points of entry’ voor de

internationale bijstandseenheden bij aankomst in Polen.

Overig

Hoever de Europese bijstandssteun in de vorm van experts bij de wederopbouw

moet gaan, staat nog ter discussie. Er is sinds 2002 een noodfonds waaruit de EU

aan een getroffen land financieel bijstand biedt. Daarmee zouden ook experts

uitgewisseld kunnen worden in de preparatiefase en bij het analyseren van de

nationale risico's en het adviseren over preventie en preparatie.

61 Anekdote: het aanbod van RWS-pompen heeft Nederland, in strijd met de correct gespecificeerde bijstandsaanvraag van Polen, gedaan omdat men bij het LOCC een ander, namelijk Nederlands beeld, van de overstromingen had.



Bijlage 8: Hyogo Framework for Action 2005-2015

Figuur 17: Samenvattend overzicht van het Hyogo Framework for Action 2005-2015 (bron: www.unisdr.org)



Bijlage 9: UN OCHA

Figuur 18: UN OCHA

(bron: http://ochanet.unocha.org/p/Documents/280110_Strategic_Flyer_Letter.pdf)


76

NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID



Bijlage 10: Rampenbestrijdingscapaciteit in EU

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de rampbestrijdingscapaciteit in de EU,

zoals in CECIS geregistreerd is (datum, bron: p.m.).

Module Nummer Land

[niet omschreven] 1616 Duitsland

[niet omschreven] 1637 Finland

CBRN Detectie en monstername 222 Slowakije

CBRN Detectie en monstername 266 Griekenland

CBRN Detectie en monstername 314 Frankrijk

CBRN Search and Rescue 316 Frankrijk

CBRN Search and Rescue 654 Portugal

CBRN Search and Rescue 1527 Bulgarije

CBRN Search and Rescue 1591 Oostenrijk

Flood containment 1593 Zweden

Geavanceerde medische post 245 Italië

Geavanceerde medische post 260 Griekenland

Geavanceerde medische post 261 Zweden

Geavanceerde medische post 315 Frankrijk

Geavanceerde medische post met

operatiekamer (AMP-S)

223 Estland



655 Italië



1484 Italië

High capacity pumping module 228 Duitsland

High capacity pumping module 312 Frankrijk

High capacity pumping module 345 België

High capacity pumping module 636 Tjechië

High capacity pumping module 1211 Polen

High capacity pumping module 1236 Polen

High capacity pumping module 1359 Baltische staten

Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 246 Italië

Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 254 Griekenland

Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 650 Frankrijk

Natuurbrandbestrijding vanaf de grond 1710 Griekenland

Natuurbrandbestrijdingsmodule 1688 Bulgarije

Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1711 Griekenland

Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1751 Oostenrijk

Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1838 Portugal

Reddingsboten overstromingen 1589 Nederland

Repatriëring via lucht (Medical aerial

evacuation of disaster victems)

269 Griekenland

Repatriëring via lucht (Medical aerial

evacuation of disaster victems)

635 Frankrijk

Technische assistentie (TAST) 221 Denemarken

Technische assistentie (TAST) 226 Duitsland

Technische assistentie (TAST) 265 Zweden

Technische assistentie (TAST) 313 Frankrijk

Technische assistentie (TAST) 375 Noorwegen

Technische assistentie (TAST) 440 Oostenrijk

Technische assistentie (TAST) 633 Finland

Technische assistentie (TAST) 690 Duitsland

Tenten (Emergency Temporary Shelter) 1582 Zweden

USAR-module medium 219 Tjechië

USAR-module medium 224 Estland

USAR-module medium 230 Duitsland

USAR-module medium 256 Verenigd Koninkrijk

USAR-module medium 257 Griekenland

USAR-module medium 263 Zweden

USAR-module medium 318 Frankrijk

USAR-module medium 346 België

USAR-module medium 350 Polen

USAR-module medium 351 Bulgarije

USAR-module medium 353 Litouwen


78




Bijlage 11: Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland

De rampbestrijdingscapaciteit in Nederland bestaat onder meer uit de volgende

zaken.

Brandweer62

Nederland telt momenteel 25 regionale brandweerkorpsen. In veel regio’s zijn de

gemeentelijke korpsen volledig opgegaan in de regionale korpsen, maar niet overal.

tankautospuiten

(soms) tankautospuiten geschikt voor natuurbrandbestrijding

schuimbluswagens

ladderwagens en/of hoogwerkers

(soms) duikteam

(soms) blusvaartuigen

hulpverleningsvoertuigen (voor technische hulpverlening)

haakarmwagens

haakarmbakken voor

o (soms) schuimblussing

o grootschalig watertransport (slangen)

o (soms) bijzondere blusmiddelen

o (soms) overmaatse vaten

o ontsmettingsunitis

o (soms) ademlucht-units

o commando-units

o grootschalige en specialistische technische hulpverlening

dompelpompen

commandowagens

(soms) meetwagens chemische stoffen

Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen

Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen is in Nederland complex

georganiseerd in een stelsel van publiek-private samenwerkingsverbanden. De

basis van de geneeskundige hulpverlening vormen de ambulances die de

dagelijkse hulpverlening bij ongevallen uitvoeren. Bij grotere incidenten

(‘opgeschaalde zorg’) komt de GHOR-organisatie van de veiligheidsregio in beeld.

Deze GHOR-organisatie kan coörderende functionarissen leveren (zoals de OVD-G

en de RGF), alsmede een specifieke groep van professionals en vrijwilligers voor

opgeschaalde zorg, de ‘geneeskundige combinatie’ (Gnk-C). Deze Gnk-C bestaat

uit:

een Ambuteam (bemanning van 2 ambulances)

een Mobiel Medisch Team (specialistische medische eenheid)

een Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie (ondersteunende groep

opgeleide vrijwilligers)

Afhankelijk van de behoefte kan de samenstelling verschillen. Veiligheidsregio’s in

Nederland hebben minimaal één Gnk-C, maar sommige hebben er meer (op basis

van het risicoprofiel). In totaal zijner 60 Gnk-C’s. Over eventuele inzet van een Gnk-

62 Als basis voor deze lijst is uitgegaan van de materieellijst van Brandweer Amsterdam, zie: http://www.brandweer.nl/amsterdam-amstelland/organisatie/materieel/voertuigen/.

http://www.brandweer.nl/amsterdam-amstelland/organisatie/materieel/voertuigen/


80


C buiten de eigen regio bestaan geen formele afspraken. Bovendien zijn hier geen

voorbeelden van bekend.

Politie

De capaciteit van de politie ten behoeve van rampenbestrijding bestaat voornamelijk

uit manschappen voor allerhande assistentie of voor verkeers- en ordehandhaving.

Voor grootschalig optreden zijn deze manschappen georganiseerd in ME-pelotons,

bestaande uit 45 agenten. Deze pelotons kunnen ook buiten de eigen regio ingezet

worden.

Defensie

De ministeries van Defensie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

hebben in 2007 enkele ‘civiel-militaire bestuursafspraken’ vastgelegd. In de

Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking (juli 2007) staat beschreven welke capaciteit

binnen hoeveel tijd door Defensie binnen Nederland geleverd kan worden ten

behoeve van de rampenbestrijding. Dit betreft:

een detachement van 3000 militairen

stafcapaciteit voor aansturing van operaties

voertuigen voor evacuatie van burgers

een constructie-eenheid inclusief technische adviescapaciteit

een vouwbrugeenheid voor noodbruggen en noodvlotten

een back-upvoorziening voor verbindingsmiddelen

(verbindingscommandowagen)

gedeeltelijke back-up luchtverkeersleiding Schiphol

zes geneeskundige hulpposten voor triage en eerstelijnshulp

een noodhospitaal voor tweedelijnsverzorging

een ziekenauto-peloton (12 ziekenauto’s)

tijdelijke opvangcapaciteit voor grote hoeveelheden personen

NBC-detectie- en ontsmettingscapaciteit en een NBC-responsteam

blushelikopters (voor natuurbranden)

Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding ... · Ontwikkelingen in internationale...

Documents

Transcript of Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding ... · Ontwikkelingen in internationale...