DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY

Een kritische beschouwing van anticipatie, veerkracht en de brandweer.

Tjeerd Neumann

Brandweer Den Haag

Commandeursscriptie

Thesis Master of Crisis and Disaster Management

Juni 2008

2

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1 ........................................................................................................................ 4 DE ZOEKTOCHT NAAR VEILIGHEID................................................................................ 4

Introductie .............................................................................................................................. 4

Aaron Wildavsky ................................................................................................................... 4

Searching for safety ................................................................................................................... 5

Risico en Veiligheid ................................................................................................................. 5

Drie Principes ......................................................................................................................... 6

Vrije markteconomie ................................................................................................................ 7

1.2. Trial and Error .................................................................................................................. 7

1.3. Anticipatie en Veerkracht .................................................................................................. 8 Trial and error met kleine pasjes ................................................................................................. 9

HOOFDSTUK 2 ...................................................................................................................... 10

CENTRALE VRAAG .............................................................................................................. 10 Introductie ............................................................................................................................ 10

2.1. Vraagstelling ................................................................................................................... 11

HOOFDSTUK 3 ...................................................................................................................... 14

DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY .............................................................................. 14 Introductie ............................................................................................................................ 14

3.1. Ontwikkeling binnen de brandweer ................................................................................. 15

1985-1992: strategiebepaling van bovenaf .................................................................................. 15

1992-2005: Meer rampen, meer organisatorische veranderingen ...................................................... 17

3.2. Decentralisatie versus centralisatie ................................................................................... 21

3.3. Diversiteit versus regulering ............................................................................................ 21 3.4. Trial and error versus trial without error ......................................................................... 22

3.5. Onbekende risico's versus bekende risico's ...................................................................... 24

3.6. Analyse ........................................................................................................................... 25 3.7. Conclusie ........................................................................................................................ 26

HOOFDSTUK 4 ...................................................................................................................... 29

VEILIGHEID IN NEDERLAND EN BIJ DE BRANDWEER ............................................. 29 Introductie ............................................................................................................................ 29

4.1. Gezondheid in Nederland ............................................................................................... 30

4.2. Veiligheid door de brandweer ......................................................................................... 32 4.3. Meer veerkracht en minder anticipatie; meer repressie en minder proactie – preventie? .. 34

4.4. Conclusie ........................................................................................................................ 36

HOOFDSTUK 5 ...................................................................................................................... 37 CONCLUSIES: JE ZOEKT WAT JE VINDT ......................................................................... 37

LITERATUUR ......................................................................................................................... 42

BIJLAGE 1: INTERVIEWS EN SCHRIFTELIJKE VRAGENLIJST ..................................... 44

3

1. Interview Paul Verlaan, regionaal commandant Midden en West-Brabant. ......................... 44

2. Antwoorden M. Hudenpohl: .............................................................................................. 46 3. Antwoorden R. Rasch ........................................................................................................ 48

4. Antwoorden K. te Boekhorst ............................................................................................. 51

5. Antwoorden E. van Strien ................................................................................................. 54

4

HOOFDSTUK 1

DE ZOEKTOCHT NAAR VEILIGHEID

Introductie In de MCDM studie worden twee artikelen van Wildavsky gebruikt: “Trial And Error Versus

Trial Without Error” en “From Resilience to Anticipation; Why the Tort Law is Unsafe”. Beide

artikelen zijn hoofdstukken uit het boek “Searching for Safety”.

In de bespreking van de artikelen draait het voornamelijk om de tegenstelling tussen anticipation

(anticipatie) en resilience (veerkracht). Veerkracht levert meer veiligheid op, anticipatie niet.

De tegenstelling anticipatie versus veerkracht is een aantrekkelijke, zij het een eenzijdige.

Gebruikmakend van deze tegenstelling zou je de mate van veiligheid een samenleving of een

organisatie tegen het licht kunnen houden. Binnen deze tegenstelling levert veerkracht meer

veiligheid op dan anticipatie. Is dit alles wat Wildavsky ons te vertellen heeft? Moeten wij dan te

allen tijde streven naar enkel veerkrachtige samenlevingen en organisaties? Neen.

Aaron Wildavsky Aaron Wildavsky was een Amerikaanse politieke wetenschapper met veel publicaties op het

gebied van overheidsbudgettering, openbaar bestuur en risico management. Hij is een student

geweest van Charles Lindblom en is schatplichtig aan diens theorie van muddling through. In

Wildavsky’s eigen werk is incrementalisme1 dan ook een steeds terugkerend uitgangspunt. Bij

Wildavsky vond in de loop der tijd een verschuiving plaats van budgetteringswetenschap naar een

breder politiek-sociaal studieveld. In 1982 publiceerde hij samen met Mary Douglas “Risk and

Culture. An Essay on the selection of Technological and Environmental Dangers.” In 1988

volgde “Searching for Safety”. Zijn laatste twee publicaties “Cultural Theory” en “But is It

1 Incrementalisme is de methode van het toevoegen van kleine (meestal onverwachte) deeltjes in plaats van het maken van geplande, grote stappen. In de publieke sector verwijst incrementalisme naar het maken van kleine beleidswijzigingen die uiteindelijk leiden tot een grotere politieke wijziging. Dit in tegenstelling tot het in een keer verleggen van de politieke koers. Dat is volgens Lindblom en zijn volgers gedoemd tot mislukken. Vanwege het soms ondoorzichtige proces van toevoegen en weglaten, wordt het ook wel ‘muddling through’ genoemd.

5

True?” handelen over cultuur, gezondheid en risicoperceptie. Wildavsky overleed in 1993 aan

longkanker.

Searching for safety Searching for Safety heeft weinig met budgetteringswetenschap, echter alles met risico en

veiligheid van doen. In deze studie stelt hij dat het debat over risico’s een andere focus zou

moeten krijgen: Van “passive prevention of harm to a more active search for safety”.2 Waarom

dat nodig is, legt hij in de hoofdstukken van zijn boek gedetailleerd uit. Het komt neer op het

volgende: De geschiedenis leert dat welzijn en veiligheid groter is in samenlevingen met meer

welvaart. Welvaart op lange termijn wordt bereikt door het nemen van risico’s op korte termijn.

Veerkracht in de samenleving zorgt ervoor dat de risico’s genomen mogen worden.

Wildavsky behandelt in zijn boek de objectieve aspecten van risico. Hiermee bedoelt hij de

zichtbare gevaren en de zichtbare consequenties van acties die ondernomen worden met het doel

de veiligheid te verbeteren.3 De subjectieve beleving van veiligheid laat hij hiermee buiten

beschouwing.

Risico en Veiligheid De twee centrale thema’s in Wildavsky’s boek zijn risico en veiligheid. Wat verstaat hij eronder?

Hij definieert veiligheid als volgt: “Safety is the degree to which (a) temporary ill, health or injury,

(b) chronic ill health or injury, or (c) death are controlled, avoided, prevented, made less frequent

or less probable in a group of people.”4 Hij merkt hierbij op dat de referentie naar een bepaalde

groep ons erop wijst dat risico distributieve eigenschappen heeft; wat voor de ene groep geldt,

hoeft niet voor de ander te gelden.

Als definitie voor risico gebruikt hij het volgende: “The potential for harm and / or for safety.”5

Wildavsky kiest voor deze definities omwille van zijn argumentatie. Hij had wel mogen laten zien

welke andere definities er tegenover staan en waarom deze in dit geval geen waarde hebben voor

2 Aaron Wildavsky, Searching for safety, New Brunswick, 1988, p.2. 3 Ibidem. 4 Idem, p.3. 5 Ibidem.

6

hem. Zo ook voor gebruikte termen zoals onzekerheid, schade en vrije markt economie. Iedere

lezer kan nu zijn eigen invulling geven aan de termen.6

Drie Principes Wildavsky hanteert drie principes die ten grondslag liggen aan het zodanig reduceren van risico

dat de samenleving als geheel veiliger wordt.

Het principe van onomkeerbare onzekerheid stelt dat niemand alles weet. Dat betekent dat de

consequenties van ons handelen nooit met een solide zekerheid te voorspellen zijn. Iedere

handeling brengt dus een bepaald onvoorzien risico met zich mee. Onzekerheid in de

samenleving is onomkeerbaar en universeel.

Het axioma van verbondenheid gaat er van uit dat ieder voordeel zijn nadeel heeft, (safety and

harm) en dat zij met elkaar verbonden worden in dezelfde handeling of hetzelfde object.

wanneer de eerste twee principes bij elkaar genomen worden betekent het dat onzekerheid niet

geëlimineerd en schade niet voorkomen kan worden. De combinatie van deze twee principes

geeft aan onder welke condities de vraag ‘hoe veiligheid te vergroten’, beantwoord dient te

worden.

Het derde principe is de wet van opoffering. Hierin stelt Wildavsky dat veiligheid van het geheel

afhangt van het ondergaan of nemen van risico’s door delen van het geheel. Groepen of

individuen in de samenleving nemen bewust of onbewust een risico (om een bedreiging of schade

weg te nemen, ergo om veiligheid te vergroten) om het geheel veiliger te maken. Als bepaalde

groepen of individuen verhinderd worden risico’s te nemen, dan zal het geheel zich niet kunnen

aanpassen aan nieuwe gevaren. Ons handelen heeft dus altijd een bepaalde onzekere uitkomst.

De uitkomst heeft altijd goede en slechte kanten. Zolang groepen of individuen bereid zijn risico

te lopen (te handelen) zal het grote geheel beter af zijn.

6 Vooral de definiëring van de laatste term is van belang. Hiermee kadert hij namelijk veilige van minder veilige samenlevingen af. Geldt de term ook voor de economieën in Noord-west Europa, toch een heel ander soort economisch systeem dan in de VS? Als ons economisch systeem niet gezien wordt als vrije markt, dan zou het onveiliger moeten zijn in Europa dan in de VS. Zie hiervoor ook: The Journal of Risk and Insurance, Vol 57, No. 3. (Sep., 1990), p.564-565. Zie ook: American Anthropologist, New Series, Vol 92, No 3 (sep. 1990), p.807-809.

7

Deze drie principes plaatsen risico en veiligheid in relatie met elkaar en met andere alternatieven.

Bij de afweging om een risico te nemen of te ontlopen, zouden wij ons structureel moeten

afvragen: “what is the balance of harm and help here compared to alternatives?”7

Wildavsky richt zich in zijn boek eigenlijk op de eerste twee principes: welke handelingen leveren

wat op. Wie het risico loopt, of wil lopen en waarom komt niet goed naar voren in het boek. 8

Vrije markteconomie Het ontlopen van risico’s is geen optie. Het leidt niet tot meer veiligheid. Wat de veiligheid

vergroot, moet niet gezien worden als een vaststaand gegeven, maar als een proces. Het streven

naar veiligheid is altijd het streven naar suboptimale veiligheid. Immers, het axioma van

verbondenheid indachtig, ieder voordeel heeft zijn nadeel. Dus ook aan iedere veilige oplossing

zit een nadeel.

Het proces om te komen tot een veiliger samenleving is volgens Wildavsky concurrentie en

economische groei. Wildavsky stelt dat economische groei en technologische vooruitgang in de

laatste twee eeuwen heeft geleid tot ‘dramatic improvements in health – large increases in

longevity and decreases in sickness.’9 Wildavsky geeft het principe van de vrije markteconomie,

wegens de vrije concurrentie, een centrale plaats. Hard bewijs dat veiligheid en gezondheid enkel

door middel van de vrije markteconomie verbeterd kan worden, ontbreekt echter. 10

1.2. Trial and Error

‘Wealthier is healthier.’11 Dat proces verloopt als volgt: In de vrijemarkteconomie is ruimte voor

kleine individuen of groepen om gespreide risico’s te nemen op basis van experimenten; op basis

7 Wildavsky, p.6. 8 Hij stelt dat arme mensen in verleden en heden grotere risico’s lopen in werk en leefomstandigheden, maar dat zij ook het meest gebaat zijn bij het proces van vrije marktwerking, welvaart, welzijn en veiligheid. (Wildavsky, p.65. e.v.) Het is maar de vraag of armen die risico’s altijd vrijwillig namen of nemen. De wet van opoffering kan in die zin met enig cynisme ook “de wet van de duivel schijt altijd op dezelfde hoop,” genoemd worden. 9 Idem, p.7. 10 Door gebruik te maken noch te verwijzen naar empirische onderzoeken hierover, wordt de lezer (ik, althans) niet echt overtuigd van de stelling dat er een causaal verband is tussen vrije markteconomie, welvaart, welzijn en veiligheid. Zie hiervoor ook: The Journal of Risk and Insurance, p.564-565. Zie ook: American Anthropologist, New Series, p.807-809. 11 Wildavsky, p.61 e.v.

8

van trial and error.12 Als het resultaat van het experiment nadelig is, zal het door anderen niet

nagevolgd worden. De schade blijft beperkt tot het individu of de groep die het risico genomen

heeft. Men heeft geleerd en zal in het vervolg op een andere wijze trachten het experiment te

doen om toch de veronderstelde winst te halen.

Als het resultaat echter voordelig is, zal het de groep een voordeel of winst brengen. Hierbij komt

de verworven opbrengst uiteindelijk ten goede van het grotere geheel. In samenlevingen waarin

geen ruimte meer is voor het nemen van risico’s, zal de welvaart en dus uiteindelijk ook het

welzijn en de veiligheid minder worden. Is het beter, vraagt hij zich retorisch af, om te anticiperen

op bepaalde gevaren, nog voordat ze schade aanrichten? Of moet er in de samenleving

voldoende ruimte blijven bestaan om veerkrachtig te reageren en te leren van onverwachte

gebeurtenissen?

1.3. Anticipatie en Veerkracht

Wildavsky plaatst verschillende elementen, tegenover elkaar: Enerzijds hebben we gespreid risico,

decentralisatie, de vrije markt, diversiteit, ‘trial and error’ en veerkracht. Aan de andere kant staan

regulering, centralisatie, en ‘trial without error’ en anticipatie.

Hiermee komen twee termen naar voren die centraal staan in zijn theorie hoe om te gaan met

risico’s: anticipatie en veerkracht. Deze twee termen symboliseren de twee strategieën die een

samenleving kan kiezen. Opvallend daarbij is dat veiligheid in een veerkracht samenleving met

een vrije markteconomie, een bijproduct is van groei.13 Men is niet primair op zoek naar

veiligheid, maar naar welvaart. In de anticipatie samenleving heeft veiligheid haar eigen

bestaansrecht opgeëist, naast maatschappelijke onderwerpen als bijvoorbeeld economische groei,

onderwijs, gezondheid, milieu et cetera. En juist in die wereld zal veiligheid, ondanks haar

primaire positie, achteruit gaan.

12 Idem, p.17-38. 13 Idem, p. 69.

9

Trial and error met kleine pasjes Wildavsky brengt daarbij enige nuance aan. De werkelijkheid ziet er immers niet zwart-wit uit.

Hij komt uit op een model waarin ruimte is voor anticipatie en voor veerkracht, zij het dat

veerkracht de primaire leidraad moet zijn. Door incrementeel te experimenteren op kleine schaal

worden risico’s gespreid en blijven de negatieve effecten voor de samenleving beperkt: “Large

numbers of small moves, frequently adjusted, permitted tests of new phenomena before they

became big enough to do massive harm.”14

Anticiperend optreden dient te gebeuren bij risico’s waarbij vooraf een hoge mate van

voorspelbaarheid en controleerbaarheid is en waarbij de gekozen oplossing relatief veilig is.

Vaccineren is hiervan een voorbeeld.15

Wanneer een samenleving op deze manier haar risico’s en haar streven naar veiligheid in kaart

kan brengen, zal het leiden tot (sub-optimale) veiligheid in de samenleving.

In grote lijnen is dit de these die Wildavsky neerlegt in zijn studie. In deze scriptie wil ik nagaan

of de theorie van Wildavsky te toetsen is. Ik wil dat doen door de ontwikkeling van de brandweer

in de afgelopen twintig jaar onder de loep te nemen. Vervolgens wil ik nagaan of de Nederlandse

samenleving veiliger geworden is en of aan te tonen is wat het aandeel van de brandweer daarin is

geweest. Hiermee heb ik een tweeledig doel: enerzijds wil ik de complexiteit van de theorie van

Wildavsky aangeven. Anderzijds wil ik de brandweer (of althans de lezer van deze scriptie)

verleiden om op een andere manier tegen anticipatie en veerkracht aan te kijken.

14 Idem, p.27. 15 Idem, p.221.

10

HOOFDSTUK 2

CENTRALE VRAAG

Introductie De focus op de negatieve gevolgen van risico’s moet – volgens Wildavsky - verlegd worden naar

een geïntegreerde visie op risico en veiligheid: positieve en negatieve gevolgen dienen afgewogen

te worden tegenover elkaar en tegenover andere alternatieven. Deze afweging gebeurt het beste in

een samenleving waarin (economische) concurrentie bestaat. Door spreiding van trial and error

op kleine schaal zullen welvaart, welzijn en veiligheid toenemen. Dit kan alleen als er veerkracht

bestaat in de samenleving. Veerkracht om risico’s toe te laten en te leren van fouten. Dit is in het

kort de theorie van Wildavsky.

We leven al meer dan tweehonderd jaar in een veerkrachtige samenleving waarbij de laatste

decennia het evenwicht doorslaat naar anticipatie, zegt Wildavsky. Hierdoor is onze samenleving

niet goed meer in staat om (onbekende) risico’s toe te staan, of om de gevolgen van die risico’s te

dragen. Dit alles zal leiden tot een onveiliger samenleving.

Wildavsky ondersteund zijn theorie van anticipatie en veerkracht aan de hand van vier

voorbeelden:

Niet-menselijke levensvormen: micro-organismen, het menselijk lichaam, kerncentrales en de

Tort Law.16 Bij alle vier de voorbeelden komt hij tot de conclusie dat een strategie van veerkracht

ervoor zorgt dat de veiligheid of bestaansrecht het meest gegarandeerd is.

Zijn deze vier voorbeelden echter maatgevend voor wat gebeurt in de samenleving?17 Het is

onmogelijk een alles omvattende studie te maken van alle ontwikkelingen op het gebied van

16 Idem, p.111-186.

11

veiligheid in de samenleving en vervolgens te kijken welke strategie uiteindelijk het meeste

veiligheid oplevert. Althans, in het kader van deze studie is dat een iets te groot onderwerp. Wel

kan gekeken worden of en zo ja, hoe de veiligheid vergroot wordt door de maatschappelijke

organisaties, aan de hand van een strategie van veerkracht of aan de hand van een strategie van

anticipatie? Met name van hulporganisaties waarvan de primaire taak is het wegnemen of

verkleinen van risico’s en het vergroten van de veiligheid in de samenleving. Verbeteren

brandweer, politie, GHOR, gemeenten en de landelijke politiek de veiligheid? Als dat zo is, doen

zij dat door vooral een strategie van veerkracht toe te passen? Waarom passen zij die strategie

toe?

Ik zal me beperken tot de brandweer in Nederland en waarom zij die strategieën toepassen.

Welke strategieën hanteert de brandweer om risico’s te beperken en om veiligheid te verbeteren?

Neemt het aantal incidenten de afgelopen jaren af of nemen de incidenten toe?

2.1. Vraagstelling

Centraal staat de vraag: Kan de theorie van Wildavsky – van veerkracht naar anticipatie

ten koste van veiligheid - teruggevonden worden in de ontwikkeling van de brandweer in

de afgelopen 20 jaar?

Het onderwerp van mijn scriptie is dus de theorie van Wildavsky. Door te kijken naar de

ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig jaar, wil ik nagaan of theorie terug te

vinden is in de praktijk. Kunnen we er nou wat mee, met die theorie die al sinds enige tijd

rondzwerft op de MCDM-opleidingen?

Deze vraag wil ik concretiseren aan de hand van de volgende deelvragen:

− Is de genoemde verschuiving van veerkracht naar anticipatie terug te zien bij de

brandweer?

17 Nog even los van het feit dat het boek een beschrijving geeft van twintig jaar geleden en dat aangenomen mag worden dat de samenleving in die twintig jaar is veranderd.

12

− Kan aangegeven worden op welke aspecten binnen de brandweer deze verschuiving

plaatsvindt of plaatsgevonden heeft?

− Welke factoren en ontwikkelingen hebben in heden en verleden invloed op deze

verschuiving?

− Gaat deze verschuiving ten koste van de veiligheid: is het in de afgelopen twintig jaar

veiliger of onveiliger geworden in Nederland?

Om de vragen te kunnen beantwoorden zal ik de volgende bronnen raadplegen:

- Literatuur.

- Strategische stukken / visiedocumenten NVBR / Brandweer Nederland, over de periode

van 1988 tot 2007.

- Leidraden voor de brandweer uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse zaken en

koninkrijksrelaties.

- Een aantal lokale initiatieven ten aanzien van lokale risicobeheersing / incidentbestrijding

over de periode van 1988 tot 2007.

- Interviews met strategisch leidinggevenden van de brandweer.

Bij de uitwerking van de vraagstelling zal ik terugkomen op een aantal kernelementen uit de

theorie van anticipatie en veerkracht:

- Centraal versus decentraal,

- Diversiteit versus regulering,

- Trial and error versus trial without error

- Bekende risico’s versus onbekende risico’s.

In het volgende hoofdstuk zal ik eerste op hoofdlijnen een ontwikkeling schetsen van de

brandweer in de afgelopen twintig jaar.

13

Aan de hand van deze analyse zal een beeld gegeven worden van de strategieën van de brandweer

in Nederland in de afgelopen twintig jaar. Vervolgens wil ik nagaan of, volgens de definitie van

Wildavsky, de Nederlandse samenleving veiliger of onveiliger geworden is in diezelfde periode.

Aangezien hij zich in het boek beperkt tot de objectieve gegevens van risico’s en veiligheid, zal ik

me eveneens beperken tot objectieve gegevens. Ik zal putten uit de statistische gegevens van het

Centraal Bureau voor de Statistiek die te maken hebben met het veiligheidsgebied van de

brandweer: brand en ongevallen. Veiligheidsbeleving laat ik buiten beschouwing.

Aan de hand van de gegevens zal ik aantonen dat het in Nederland veiliger is geworden èn dat het

aantal branden en het aantal slachtoffers van branden en ongevallen marginaal is teruggelopen.

Ten slotte zal ik me wagen aan de conclusie of de brandweer als voorbeeld genomen kan worden

om een uitspraak te doen over de waarde van de theorie van Anticipatie en Veerkracht. Daarmee

geef ik aan of de theorie universeel toepasbaar is, of maar op bepaalde onderwerpen, gebieden of

sectoren in de samenleving.

Als laatste zal ik enige opmerkingen maken over de richting die de brandweer opgaat en wat

daarvan de consequenties kunnen zijn als we de theorie van Wildavsky als uitgangspunt blijven

nemen.

14

HOOFDSTUK 3

DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY

Introductie Ik heb geschetst dat Wildavsky zijn theorie van anticipatie en veerkracht aan de hand van

voorbeelden uit de samenleving onderbouwd heeft: micro-organismen, het menselijk lichaam,

kerncentrales en de Tort Law. Vervolgens heb ik me afgevraagd of die vier voorbeelden wel

illustratief kunnen zijn voor de gehele samenleving én of het juist is dat door de toenemende

anticipatiestrategieën in de samenleving veiligheid afneemt, zoals Wildavsky suggereert.

Zoals aangegeven wil ik die vragen gaan beantwoorden door te kijken naar de ontwikkeling van

de brandweer in de afgelopen twintig. Volgens de theorie van Wildavsky zou er een verschuiving

hebben moeten plaatsvinden van veerkracht naar anticipatie. Ik kijk naar de brandweer om twee

redenen.

Allereerst is het een goed onderwerp omdat de brandweer een organisatie is die primair met

veiligheid en onveiligheid te maken heeft. De brandweer heeft in de afgelopen veel evenementen,

rampen en crises te verwerken gehad. Hierdoor heeft het met regelmaat op de politieke agenda

gestaan. Dat geeft voldoende bodem om de ontwikkeling van strategieën te bestuderen.

Daarnaast zit de brandweer in het veiligheidsveld. Er zou dus wellicht een direct verband gelegd

kunnen worden tussen de gehanteerde strategie van de brandweer en het veiliger of onveiliger

worden van de samenleving. Door de ontwikkeling van de strategieën weer te geven en deze, zo

mogelijk te koppelen aan het (on-)veiliger worden van de samenleving, kan ik een uitspraak doen

over theorie van Wildavsky.

In de tweede plaats is de theorie van Wildavsky al sinds het begin van de opleiding vaste kost. De

theorie wordt ook in ettelijke scripties gebruikt om de brandweer deels te verklaren en deels te

beschrijven. Door een kritische beschouwing van de theorie wil ik ook een uitspraak kunnen

doen over het gebruik van de theorie in de opleiding. Om een beeld te kunnen geven van de

15

gevolgde strategieën van de brandweer in de afgelopen twintig jaar zijn interviews gehouden,

bronnen geanalyseerd zoals jaarverslagen en toespraken. Allereerst zal ik een algemeen beeld

geven van de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig jaar. Daarna zal ik meer

inzoomen op een viertal termen die Wildavsky gebruikt in zijn theorie.

Wildavsky gebruikt in zijn beschrijving termen die passen bij een strategie van veerkracht of bij

een van anticipatie. Zo hoort centralisatie bij anticipatie en decentralisatie bij veerkracht.

In het onderstaande overzicht zijn de tegenstelling die ik in deze scriptie nader ga uitwerken

geplaatst bij de strategie.

VEERKRACHT ANTICIPATIE

Decentralisatie Centralisatie

Diversiteit Regulering

Onbekende risico's Bekende risico's

3.1. Ontwikkeling binnen de brandweer

1985-1992: strategiebepaling van bovenaf In de periode van twintig jaar heeft de brandweer voornamelijk op het organisatorische vlak een

aantal belangrijke veranderingen ondergaan. In 1985 werd de nieuwe brandweerwet van kracht.

Deze wet is vooral een voortzetting van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de

brandweer. Mijn startpunt over de periode van twintig jaar is dus een brandweer die vooral

gemeentelijk georiënteerd en georganiseerd is. Nederland had toen 741 gemeenten en dus 741

brandweren.18 Een van de geïnterviewden: “Tot 1985 was de brandweer een improvisatieclubje,

men was niet goed voorbereid, er was geen diplomering en er werd niet echt geoefend. Het was

vooral een sociale club met inzet voor de samenleving. Expertise kwam voort uit het beroep van

18 Door de gemeentelijke herindelingen is dat aantal in 2005 teruggelopen tot 467. www.cbs.nl

16

de vrijwilliger: timmerman, loodgieter, elektricien of slager en degelijke”.19 Een andere

geïnterviewde beschrijft het als volgt: “Een afdeling Preventie bijvoorbeeld, die bestond uit een

afgekeurde timmerman en een voormalige gasfitter, het opleidingsniveau was nagenoeg maximaal

hoofdbrandwacht. Het voertuigenpark was gemiddeld twintig jaar oud en de vrijwilligers

onderhielden zelf thuis hun persluchtmasker zoals dat toen nog heette. Het beleid van de

brandweer werd op zondag achter in de kerk besproken (…).”20

Vanuit het rijk werd wel getracht sturing te geven aan al deze korpsen, maar dat geschiedde met

wisselend succes. De belangrijkste verandering in die beginperiode was de toevoeging van de

rampenbestrijding aan het takenpakket van de brandweer in 1985.

Eerder was de rampenbestrijding ondergebracht bij de aparte organisatie Bescherming Bevolking.

Zij was vooral georiënteerd op rampen als gevolg van een kernoorlog. De politiek-militaire

dreiging nam rond die tijd echter sterk af. Daarnaast kreeg men ook het inzicht dat ‘civiele’

rampen zich in de samenleving konden voordoen.21 Hierdoor achtte men het opportuun om de

BB te ontbinden en deze onder te brengen bij de Brandweer. Volgens één van de geïnterviewden

werd deze taak vooral bij de brandweer weggelegd omdat het juist de brandweer was die over de

nodige veerkracht en improvisatie beschikte en dat werd vooral bij grootschalige en onverwachte

rampen van waarde geacht.22

De brandweer is dan ook vooral bezig de toegevoegde taken in te passen in de organisatie. Zij

krijgt hiertoe als het ware de gelegenheid omdat er zich in de periode van 1985 tot 1992 geen

grote rampen of crises voordoen. Het relatieve nadeel daarvan is dat de eerst aanwezige politiek-

bestuurlijke druk op de brandweer om te de rampenbestrijding volledig te integreren binnen de

operationele brandweerorganisatie, afneemt. De aandacht daarvoor neemt volgens Van Lochem

ook af omdat de ingevoerde hiërarchische militaire opbouw en de daarbij behorende

commandostructuur en bevelsuitgifte van de nieuwe rampenorganisatie nauwelijks of niet aansluit

19 Interview P. Verlaan, Regionaal Commandant Midden en West Brabant, 15 april 2008. 20 Schriftelijke vragenlijst R. Rasch, voormalig Regionaal Commandant Zaanstad-Waterland, mei 2008. 21 P.J.P.M. van Lochem, ‘Van Brandweerzorg naar Rampenbestrijding: ontwikkeling van het brandweerbestel van 1940-2006.’ In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, “Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving.” Deventer, 2007. p. 63 e.v. Zie ook: J. Don berghuijs, “Van Rood of voor paars. Op weg naar het veiligheidsbestel in 2015.” NVBR, Arnhem, 2006. P. 12 e.v. 22 Interview P. Verlaan.

17

bij de bestuurlijke wereld.23 Het dwingende karakter van de rampenorganisatie zorgde er in de

ogen van geïnterviewden voor dat juist het vermogen om te improviseren weinig ruimte behield

binnen de rampen- en brandweerorganisatie.24

De invoering van het Besluit Brandweerpersoneel 1991 zou moeten regelen dat het personeel van

de brandweer in Nederland gekwalificeerde opleidingen moet volgen voor het verkrijgen van een

operationele rang.25 Voor het eerst worden opleidingseisen gesteld aan het vervullen van een

operationele functie. Het veld, burgemeesters en Koninklijke Nederlandse Brandweer Vereniging

(NKBV), waren tegen. Desondanks zette de minister door. Vier jaar later, in 1995, blijkt uit

onderzoek dat de manschappen wel aan de nieuwe eisen voldoen, officieren echter voor een

kwart nog niet. In een circulaire uit 1998 spreekt de minister zijn bezorgdheid uit over ‘het grote

aantal officieren dat operationeel leiding geeft, terwijl zij daarvoor te gering zijn opgeleid, te

weinig zijn geoefend en te weinig inzicht hebben in de veiligheidsrisico’s.’26

Van Lochem concludeert dat in de periode van 1985 tot 1992 onvoldoende kwaliteitsverbetering

heeft kunnen plaatsvinden omdat er te veel uitzonderingsbepalingen en te ruime

overgangsbepalingen in de nieuwe wetgeving terecht was gekomen, mede onder druk van het

veld. “…de regels kunnen de verantwoordelijke lokale bestuurder niet dwingen om hun

brandweermensen aan de opleidingseisen te laten voldoen. Het is allerminst waarschijnlijk dat zij

dit zonder regelgeving wel zouden hebben gedaan.”27

1992-2005: Meer rampen, meer organisatorische veranderingen De communis opinio onder brandweervorsers is dat het ‘rampjaar 1992’ voor beweging heeft

gezorgd in de brandweerwereld. In dat jaar zorgde de aardbeving in Limburg, de explosie bij

Cindu, de Bijlmerramp en de treinontsporing bij Hoofddorp voor een schok onder bestuurders

en de brandweer. Het was in één keer duidelijk dat de brandweer aan een professionaliseringsslag

toe was die het voorheen nog niet had doorlopen.

23 Van Lochem, p.68. 24 Interview Verlaan. Vragenlijst Rasch,. 25 Van Lochem, p.70. 26 Ibidem. 27 Idem, p.71.

18

De professionalisering van de brandweer wordt voor een groot deel gerealiseerd door invulling te

geven aan de integrale veiligheidsrapportage van het Ministerie van BZK in 1993. De hierin

benoemde veiligheidsketen van proactie, preventie, preparatie, repressie en nazorg is hét

standaardmodel van de brandweer geworden. Zowel het denken over veiligheid als het inrichten

van de brandweerorganisatie (veel brandweren hebben nog steeds een afdeling repressie,

preventie, preparatie) is een direct afgeleide van dit model. Het effect van de veiligheidsketen op

de brandweer wordt door Van Duin en Berghuijs als volgt beschreven: “De introductie van de

veiligheidsketen leidde tot een verschuiving in het denken van louter repressie (het afweren van

acuut gevaar), naar het voorkomen van gevaar (proactie en preventie). Welbeschouwd levert het

voorkomen van gevaar maatschappelijk gezien ook een grotere toegevoegde waarde dan de

repressie.”28 Het succes van de integrale veiligheidsbenadering beschrijven Van Duin en Berghuijs

aan de hand van de aanpassingen van de veiligheidsvoorzieningen van de Westerscheldetunnel en

aan de hand van de veiligheidsvoorzieningen van de Betuwelijn en de hogesnelheidsspoorlijn

(HSL). Deze voorbeelden geven volgens hen ook aan dat “De toenemende interactieve

complexiteit in een zich steeds verder verdichtende samenleving [duidelijk maakt] dat het

managen van fysieke veiligheidsvraagstukken steeds meer het lokale niveau overstijgt, al was het

maar omdat hiervoor schaarse specifieke expertise noodzakelijk is.”29 Van Strien, commandant

Rotterdam-Rijnmond, merkt op dat introductie van de veiligheidsketen bijgedragen heeft aan het

besef dat processen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dat dat het veiligheidsbewustzijn

bij de brandweer heeft vergroot.30 De veiligheidsketen heeft ook een regulerend effect gehad in

het brandweerveld. Het werd de unité de doctrine van de brandweer als organisatie. Je moest wel

heel goede redenen hebben om géén bureau proactie of nazorg in het leven geroepen te hebben.

De invoering van de veiligheidsketen en de start van het project Versterking Brandweer (PVB) in

1994 gaan allereerst uit van een sterk lokaal bestuur dat bepalend is voor de kwaliteit van de

28 Van Duin en Berghuijs, De veiligheidsketen: strategie voor handelen en denken. In: Brandweer, p.509. 29 Idem, p.510. 30 Vragenlijst Van Strien, commandant Rotterdam-Rijnmond, april 2008.

19

brandweerzorg en rampenbestrijding. Bij het PVB wordt het leidende credo: “lokaal wat lokaal

kan, regionaal wat regionaal moet.”31 Helaas levert dit project aan concrete daden weinig op.

Zo rond die periode is het voor het Ministerie duidelijk dat het weinig verandering bereikt door

van boven af wetten en regels af te kondigen, zonder daarin het veld te betrekken.

Dit inzicht van het ministerie levert feitelijk een informele bestelwijziging op. Door de brandweer

te betrekken en te committeren aan leidraden, richtlijnen, handleidingen en modellen, wordt

bereikt wat in de jaren ervoor niet was gelukt: normeringen voor het brandweerveld onder andere

op het gebied van opleidingen, materiële sterkte en uitruktijden. Zo doende wordt de

rampenbestrijding een integraal onderdeel van de brandweer en krijgt de landelijke overheid grip

op gemeentelijke en regionale brandweren. (Natuurlijk blijft de mogelijkheid om af te wijken van

wat afgesproken is, bestaan.) Hierdoor ontstaat een situatie waarbij alle beslis- en beleidsruimte

weggenomen wordt bij de gemeente. Naar aanleiding van het Project Versterking Brandweer, de

Vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de brand in café ’t Hemeltje in Volendam op

oudejaarsavond 2000, wordt een groot deel van deze informele regelgeving in wet vervat in de

Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding 2004. Naast het omzetten van zachte wetgeving

(regels en richtlijnen) naar wet, worden op tal van deelgebieden (bijvoorbeeld de opslag van

vuurwerk, maar bijvoorbeeld ook de duikrichtlijnen naar aanleiding van duikongevallen) wetten,

regelgeving en richtlijnen verscherpt.32

In 2002 wordt de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding opgericht.

Het is een nieuwe overkoepelende brandweervereniging waarin de Nederlandse Vereniging van

Brandweercommandanten (NVBC) en later het College Commandanten Regionale Brandweren

fuseerden. De directe aanleidingen om “meer samenhang tot stand te brengen in het

verbrokkelde brandweerbestel”, zoals de kersverse voorzitter van de NVBR het noemt, zijn te

vinden in de rampen in Volendam en Enschede en de steeds hogere eisen die gesteld worden aan

de brandweer en rampenbestrijding.33

31 Van Lochem, p.81. 32 Idem, p83-84. 33 Begeleidende brief NVBR Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem, 2002.

20

De missie van de NVBR is als volgt geformuleerd: “de NVBR is een branchevereniging van en

voor de brandweer en rampenbestrijding in Nederland. Zij vervult hierin een bindende rol en

ondersteunt de brandweer en alle bij de rampenbestrijding betrokken organisaties bij hun zorg

voor de fysieke veiligheid van onze samenleving.” De NVBR wil vooral een netwerk- en

procesorganisatie zijn ter ondersteuning van de brandweer en rampenbestrijding in Nederland.

Zo staat het ook vermeld in de beleidsnota NVBR 2002-2006: “…de NVBR (..) wil in de

regeerperiode 2002-2006 lokaal, regionaal en landelijk haar volle aandacht richten op de

ontwikkeling van een daadkrachtig en hoogwaardig veiligheidsnetwerk, waarin expertise wordt

ontwikkeld en gebundeld om antwoorden te vinden op belangrijke fysieke

veiligheidsvraagstukken. Vanuit haar professionele verantwoordelijkheid vraagt zij daarvoor

expliciete en daadwerkelijke steun een aandacht van het politieke bestuur.”34

Hiermee lijkt een begin gemaakt te worden met een meer als eenheid opererende brandweer.

Als nu gestopt wordt met de beschrijving, lijkt het alsof de ontwikkeling van de brandweer heeft

geresulteerd in de oprichting van de NVBR als parel op de kroon. Dat is natuurlijk niet het geval,

maar toch wil ik het hier even bij laten.

De hierboven beschreven periode geeft voldoende input om een beeld te schetsen van de

strategie van de brandweer. Het lijkt er daarbij vaak op dat er veel over de brandweer gesproken

wordt en voor de brandweer besloten wordt, zonder dat de brandweer zelf daar enige invloed op

heeft gehad. De al genoemde verbrokkeling van het brandweerveld ligt hier zeker aan ten

grondslag.

Als de afgelopen twintig jaar meer systematisch beschouwd word met behulp van de termen van

Wildavsky wat zien we dan?

34 NVBR Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem 2002.

21

3.2. Decentralisatie versus centralisatie

Er zijn in de loop van de jaren na de Tweede Wereldoorlog verschillende bewegingen geweest

richting een gecentraliseerde, bovengemeentelijke organisatie van de brandweer, maar die heeft

het nooit gehaald.35 Over de gehele beschreven periode staat enerzijds het rijk, de provincie en

sommige individuele commandanten die willen centraliseren en de gemeenten en

brandweerkorpsen die decentralisatie willen behouden. Deze discussie gaat over de kwaliteit van

het geleverde product van de brandweer. De veronderstelde oplossing voor de verbetering van de

kwaliteit wordt verwoord in systeem- en organisatietermen. Pas wanneer de brandweer regionaal

of landelijk georganiseerd zou zijn, of andersom, wanneer de brandweer haar lokale

verbondenheid kan behouden, kan de kwaliteit verbeterd worden. Wat nu waar is of niet, feit is

dat er een ontwikkeling naar centralisatie gaande is. Begon het ministerie met een vruchteloze

poging om regels op te leggen, via overleg, soft law en enige rampen, ligt er harde wetgeving die

lokale korpsen dwingt regionaal samen te werken en zelfs om op te gaan in een regionaal korps.

Daarnaast zijn wet- en regelgeving ingevoerd die de prestaties van de korpsen bepalen. Hoewel

de financiering van de brandweer voor het merendeel nog van de gemeenten loopt, hebben zij

feitelijk maar weinig te zeggen over hoe en waarop de brandweer zich met voorbereiden.

3.3. Diversiteit versus regulering

Allereerst de opmerking dat regulering inhoudt dat de vastgestelde regel, wet of leidraad voor

iedereen geldig is. Diversiteit betekent dat er verscheidenheid kan zijn bij het uitvoeren van de

regel en dat er onderscheid gemaakt kan worden voor wie de regel geldt en voor wie niet.

Diversiteit houdt dus automatisch in dat regels nooit algemeen geldend zijn.

Geconstateerd kan worden dat de brandweer van een situatie van relatieve diversiteit naar een

van regulering is uitgegroeid. Dit moet gezien worden in een breder maatschappelijk perspectief

waarin op tal van terreinen meer regels en wetten zijn opgesteld dan twintig jaar geleden. De

35 Van Lochem, p.58-62.

22

groeiende complexiteit van de samenleving trachten wij te beheersen door wetten, regels en

richtlijnen op te stellen. Juristen signaleren sinds de jaren tachtig een toename van wet- en

regelgeving, de zogenoemde toegenomen regeldichtheid. Dit is niet enkel te zien in de kwantiteit

van wet- en regelgeving, ook is er toenemende complexiteit van de wet- en regelgeving.36 Dit alles

is tevens van toepassing op de brandweer. De regulering en toetsing ervan leidt niet automatisch

tot een verbetering van de veiligheid. Helsloot zegt hierover dat het vooral een papieren exercitie

is waarbij de papieren werkelijkheid niet gelijk is aan de feitelijke operationele voorbereiding of

prestatie: “Een regio met prachtige plannen, die in de praktijk slecht presteert, scoort momenteel

hoger bij verschillende toetsingen dan een regio met goede maar momenteel onmeetbare

operationele prestaties en een matige planvorming.”37

Op het repressieve gebied heeft regulering ook toegenomen. Naast de wet en regelgeving nemen

ook richtlijnen, werkinstructies en opleidingseisen en materieeleisen toe. Zie hiervoor

bijvoorbeeld ook de opmerkingen die de geïnterviewde maken. Hudenpohl, commandant Breda,

merkt op dat “Na elk incident worden de regels cq de handhaving van regels aangescherpt. Voor

elk type incident een plan en voor vele zaken 'procedures'.”38

3.4. Trial and error versus trial without error

In hoofdstuk 3.1. is weinig terug te vinden over trial and error versus trial without error. Als de

interviews erbij gehaald worden, dan blijkt dat de brandweer als ‘scharrel’organisme

getransformeerd is tot een regelorganisatie. In de scharrelorganisatie was ruimte voor lokale

initiatieven die konden worden opgepakt door andere korpsen of niet. De diversiteit was groot.

Als voorbeelden hiervan kunnen genoemd worden de ontwikkeling en introductie van de

adembescherming zoals we die nu kennen door het korps Den Haag, de invoering van de snelle

eenheden voor Ongevalsbestrijding gevaarlijke stoffen (OGS eenheden) vanuit Zuid Holland

36 J. Joling, Van claimcultuur naar claimmanagement, Nyenrode Business Universiteit, Breukelen, 2007, p.10. Zie ook: J.G. van Erp, Kwantitatieve ontwikkelingen rechtspraak 2000-2005.Informatie ten behoeve van de evaluatiecommissie Modernisering rechterlijke macht. WODC cahier 2006-10. p. 12.e.v. 37 P.J. van Zanten en I. Helsloot, De brandweer als spil van de rampenbestrijding. In: Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007.p.152-3. 38 Vragenlijst M. Hudenpohl, commandant Breda, april 2008.

23

Zuid en Haaglanden in samenwerking met de TU Delft, TNO en DSM. Ook kan genoemd

worden de platte zuigkorf voor ondiep open water van het Westlandse korps.

Trial and error en trial without error hangt samen met regulering en diversiteit en centralisatie.

Om deze samenhang te beschrijven gebruik ik het volgende voorbeeld: In Delft is enige jaren

geleden besloten om een ‘kleine autospuit’ met een bemensing van vier personen in te voeren. Hij

zou vooral in de oude binnenstad met haar grachten en smalle wegen voordeel kunnen bieden

boven de landelijk gestandaardiseerde tankautospuit van het korps. Uit de evaluatie van het korps

blijkt dat het een succes is. Men is snel ter plaatse, vooral op locaties die voor de reguliere

autospuit niet of moeilijk bereikbaar blijkt. De invoering van de kleine autospuit is echter tegen

de regionale afspraken om de landelijke leidraad voor tankautospuiten te volgen. Bovendien past

de kleine tankautospuit niet in het alarmeringssysteem van de regionale alarmcentrale. Omdat hij

bemenst wordt met vier personen en geen volledig tankautospuit is, kan hij niet opgenomen

worden in de standaard kazerne volgorde tabel waarmee de regionale operationele dekking

geregeld wordt. Hoewel het lokale initiatief haar waarde heeft bewezen, is het maar de vraag of

het zal blijven bestaan omdat het in het grote geheel niet conform regionale en landelijke regels is

én omdat het niet in het regionale systeem van alarmeren past. Lokale trial and error initiatieven

kunnen stuiten op bovenlokale regulering en daarmee of lokaal blijven of zelfs lokaal niet verder

worden gecontinueerd.

Een ander tekenend voorbeeld is de introductie van de NBC-units door het Ministerie van BZK.

Deze grootschalige ontsmettingseenheden zijn door het ministerie uitgezet in zeven regio’s om

bij (terroristische) nucleaire, biologische of chemische incidenten in korte tijd grote groepen

slachtoffers te ontsmetten en te behandelen. Uit het brandweerveld kwam het verzoek om eerst

één unit te testen in één regio om vervolgens met eventuele aanpassingen te komen in materieel

en procedure. Dit is een vorm van incrementeel experimenteren waarnaar Wildavsky verwijst als

hij het heeft over trial and error met kleine stapjes. Aan dit verzoek werd echter door het

Ministerie geen gehoor gegeven. De zeven units werden tegelijkertijd in den lande uitgezet.

Inmiddels zijn er materiele mankementen en procedurele omissies geconstateerd. Er zijn echter

24

geen financiën - en ondertussen ook geen politiek draagvlak meer - om de geconstateerde

mankementen aan alle zeven units te verhelpen.39

Uit deze voorbeelden kan geconcludeerd worden dat de centralisatie en regulering leiden tot

verminderde ruimte voor trail and error op lokaal niveau. Als die ruimte lokaal wel aanwezig is,

betekent dat niet automatisch dat het ook lokaal ingevoerd kan worden: regionale en nationale

afspraken en procedures zijn leidend geworden boven lokaal initiatief. Het uitdragen van lokaal

initiatief naar een regionale of landelijke aanpassing van regel of procedure gebeurt wel, maar zeer

langzaam. Bovendien moet dan wat zich lokaal bewezen heeft, ook nog regionaal of landelijk

bewijzen. Als voorbeeld kan verwezen worden naar de invoering van de Snelle OGS eenheden

die geleid hebben tot aanpassing van de procedures en invoering in meer regio’s.

3.5. Onbekende risico's versus bekende risico's

De brandweer bereid zich voor op de ramp die geweest is. In het essay Van Rood of voor Paars

van Berghuijs staat in de bijlage een aardige opsomming waar de brandweer zich op voorbereid

heeft.40 Van het Jordaanoproer in 1934 tot en met Katrina in 2005 lijkt het er op dat de

brandweer zich vooral voorbereidt op incidenten die bekend zijn of die al geweest zijn. Zo leidt

de Herculesramp uit 1996 tot rampenbestrijdingsplannen voor luchtvaartterreinen, Enschede en

Volendam tot strengere (uitvoering van) wet- en regelgeving, en Katrina tot het besef dat

Nederland nog steeds kan overstromen. Het grote landelijke project Taskforce Management

Overstromingen is hiervan een direct uitvloeisel.

Ook als er geen ramp aan vooraf is gegaan bereidt de brandweer zich vooral voor op bekende

risico’s. Die risico’s zijn vooral plaats en tijd gebonden, zoals het bijvoorbeeld de risico’s

waarvoor een rampenbestrijdingsplan gemaakt dient te worden. De risico’s worden vervolgens

geoperationaliseerd met leidraden voor optreden, inzetten en te gebruiken procedures, zoals in de

Leidraad Maatramp, waarin verschillende soorten rampen en scenario’s per ramp zijn uitgewerkt.

39 Interview A. v.d. Zande, Hulpverleningsregio Haaglanden, 8 juni 2008. 40 Berghuijs, p.57-58.

25

In de leidraad Operationele Prestaties kan vervolgens worden bepaald wat de brandweer (en

andere hulpdiensten) nodig heeft aan mens en materieel om de betreffende ramp te bestrijden.41

Vooral door de uitbereiding van risico’s met lang(-er) doorlopende crises waarin ook de brandweer een rol heeft – zoals de MKZ, vogelpest, maar ook terrorisme(-gevolgbestrijding) - gaat de brandweer zich langzaam aan richten op scenario’s die nog niet zijn voor gevallen en die minder waarschijnlijk zijn dan de meer klassieke rampscenario’s die in de leidraden en de maatrampen genoemd zijn. Dat voorbereiden op ‘onrealistische’ incidenten soms dichter bij de waarheid liggen dan gedacht, wordt geïllustreerd door het volgende citaat van te Boekhorst, oud commandant Amsterdam: “Vele jaren geleden werd in het Amsterdamse een grote oefening gehouden waarbij een DC8 zou neerkomen in een woonwijk. Toen al werden er vraagtekens geplaatst bij het realistische karakter, maar toch. Het idee dat zoiets werkelijk kon gebeuren leefde slechts tussen een paar oren van enkele brandweerofficieren. Ook bestuurders waren niet echt overtuigd. Procedures kwamen mondjesmaat opgang mede door de ambtenaar rampbestrijding op het stadhuis. Daar kwam helaas de Bijlmerramp.”42

3.6. Analyse

Het is verleidelijk om hier vooral de brandweer te analyseren en niet de theorie van Wildavsky.

Maar terug naar de theorie: Die zegt dat er een ontwikkeling gaande is van een veerkrachtstrategie

in de samenleving naar een anticiperende. Dit zou ten koste gaan van de veiligheid in de

samenleving op de lange termijn. Kan deze verschuiving van strategie terug gevonden worden bij

de brandweer en is het daardoor veiliger of onveiliger geworden in de samenleving?

Ten aanzien van het eerste deel van de vraagstelling is in dit hoofdstuk getracht een beeld te

geven.

In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk wordt beschreven dat de richting waarin de brandweer

zich begeeft vooral geleid wordt door de bestuurlijke strijd om de brandweer al of niet

bovenlokaal te organiseren. Er bestaat een bestuurlijke wil tot centralisatie. Die wedstrijd is nog

niet gelopen, gezien de huidige discussies over de wet op de veiligheidsregio’s en de status van de

41 Enige recente leidraden die de brandweer hanteert: Leidraad Maatramp, Leidraad Operationele Prestaties, Leidraad Inventarisatie veiligheidsaspecten bij repressief optreden, Leidraad Oefenen, Leidraad Bestrijding Waterongevallen door de brandweer, Leidraad Voorbereiding Trein Incident Bestrijding, Handleiding Bluswatervoorziening en bereikbaarheid, Handreiking Beschikbaarheid Vrijwilligers, Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen, Model Incidentevaluatie Brandweer, Normenboek Brandweer, Onderhoudsplan Persoonlijke bescherming, adembeschermende middelen, Referentiekader GRIP, Werkboek Competentiegericht Oefenen. 42 Schriftelijke vragenlijst C. te Boekhorst, april 2008.

26

regionale brandweren daarin. De nadruk op de bestuurlijke perikelen boven en om de brandweer

heen, is terug te vinden in de bronnen. Veel literatuur gaat over de verhouding brandweer –

bestuur – beleid en maar weinig over de brandweer an sich.43 Ook de geïnterviewden hebben dit

zo ervaren: Allen beschrijven de bestuurlijke drang tot centralisatie - soms positief en soms

negatief - en de terugdringing van het eigen initiatief – ook soms positief en soms negatief.

De centralisatie vindt niet alleen plaats om de brandweer heen. Uiteindelijk organiseert de

brandweer zichzelf (min of meer) met de oprichting van de NVBR als een landelijke organisatie

die de gehele brandweer bediend en kan vertegenwoordigen.44 Dit kan ook gezien worden als een

vorm van centralisatie.

Regulering lijkt door de landelijke overheid ingezet te zijn als middel om te centraliseren. In

eerste instantie lukte dat niet top-down omdat er geen draagvlak was. Daarna werd gekozen voor

het creëren van draagvlak en dat heeft in ieder geval geleid tot landelijke wet- en regelgeving.

Gevolg hiervan is dat de diversiteit tussen korpsen sterk verminderd is. Een gevolg is ook dat er

minder dan voorheen ruimte is voor trail and error. Er zijn wel lokale initiatieven en

‘uitvindingen’ maar die reiken vrijwel nooit verder dan het lokale korps. Er zijn op dit moment

weinig tot geen ontwikkelingen te noemen waarin de brandweer op nationaal niveau actief bezig

is met innovatieve ontwikkeling op het eigen vakgebied.

De afgelopen jaren is nadruk gelegd op scenario- en planvorming die betrekking hebben op

realistische, denkbare rampen en op rampen die zich al hebben voorgedaan. Nadenken over het

ondenkbare is sinds de verscheidene diercrises en 9/11 wel meer in opgang, maar het heeft geen

vaste voet aan de grond binnen de brandweer.

3.7. Conclusie

Is de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie ook terug te vinden bij de brandweer? Ja. Er is

een duidelijke ontwikkeling naar anticipatie te zien.

43 Zie bijvoorbeeld in de bundel Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en omgeving: daarin gaat tweederde van de bundel over beleid, bestuur en organisatie. Het laatste deel behandelt de brandweerzorg zelf. 44 Onlangs is de Vakvereniging brandweervrijwilligers (VBV) opgericht. De vereniging vraagt buiten de NVBR om aandacht voor de positie van Brandweer Vrijwilligers aan bestuurders en beleidsmakers.

27

Er is een sterke tendens tot centralisatie, een regulering die steeds meer van het brandweerwerk

omvat, er is weinig ruimte voor trail and error initiatieven en men is (nog te) weinig bezig met

onbekende risico’s. Dit kan allemaal in de theorie van Wildavsky geplaatst worden.

De brandweer heeft hier echter niet bewust voor gekozen en of het in die zin daadwerkelijk een

strategie is zoals Wildavsky die benoemt, dat is maar de vraag. Zo beschreven lijkt het als of het

een langlopende ontwikkeling is waarin de brandweer niet kiest voor veerkracht of anticipatie.

Het is echter een feit dat we nu in een anticipatie organisatie zitten waarbij veel vooraf

(anticiperend) in regels, wetten, leidraden, vuistregels, doctrines en werkinstructies is vastgelegd.

Ik concludeer ook dat het ten koste is gegaan van diversiteit en trail and error processen.

Daarmee is een groot deel van de veerkracht binnen de organisatie van de brandweer verdwenen.

Soms is dit ten goede, maar soms ook ten nadele van de brandweer. Daarmee komen we wat mij

betreft op de kwintessens: de brandweer lijkt in het verleden geen keuze gemaakt te hebben, en

maakt geen keuze in a) welke strategie gekozen moet worden in welke situatie. In sommige

gevallen werd altijd automatisch voor veerkracht gekozen (zie de opmerkingen van sommige

oud-commandanten) en soms werd er gevolgd wat vanuit het ministerie werd opgelegd. Het

heeft sterk de indruk van een brandweer die nooit zelf gekozen heeft voor enige strategische

bepaling.

Zoals ik me afvraag of de brandweer expliciet voor een anticipatiestrategie gekozen heeft, zo

vraag ik me ook af of de brandweer ooit voor een strategie van veerkracht gekozen heeft. Je kunt

bewust bekwaam, onbewust bekwaam, onbewust onbekwaam en bewust onbekwaam zijn. De

brandweer lijkt strategisch gezien onbewust onbekwaam te zijn geweest. De bewustwording

begint de laatste jaren te groeien, de rol van de NVBR is daarin evident.

Hiermee is het eerste deel van de vraagstelling beantwoord. Ja, de ontwikkeling van veerkracht

naar anticipatie heeft ook bij de brandweer plaatsgevonden. Is het daarmee dan ook onveiliger

geworden?

Allereerst moet gedefinieerd worden wat onveiliger geworden zou zijn. Wildavsky stelt dat een

strategie van anticipatie op de lange termijn minder veiligheid in de samenleving oplevert dan

28

veerkracht. Zijn definitie van veiligheid staat gelijk aan gezondheid: langer en gezonder leven

voor meer mensen in de samenleving. Derhalve zal in eerste plaats gekeken worden naar de

levensverwachting in Nederland in de afgelopen twintig jaar. Vervolgens zal gekeken worden of

de rol van de brandweer daarin bepaald kan worden: wat voor invloed heeft de brandweer gehad

op het toenemen of afnemen van de levensverwachting van de bevolking in Nederland? Dit is op

het eerste oog een onzinnige exercitie: De levensverwachting is van veel meer andere zaken

afhankelijk (gezondheidszorg, scholing, stabiele sociale omgeving) dan van incidenten of het

optreden van de brandweer daarbij. Toch wil ik kijken naar de rol van de brandweer in het kader

van anticipatie: heeft de anticipatie geleid tot minder veiligheid op het gebied van de brandweer?

Is dat uit te drukken in meer incidenten? Meer doden?

Daarnaast wil ik kijken naar wat de strategie van anticipatie de brandweer zelf aan veiligheid of

verminderde veiligheid heeft opgeleverd. Wat voor positieve en negatieve consequenties zijn er

voor de brandweer zelf aan de strategie van anticipatie verbonden?

29

HOOFDSTUK 4

VEILIGHEID IN NEDERLAND EN BIJ DE BRANDWEER

Introductie Wildavsky definieert veiligheid voornamelijk in termen van gezondheid, ziekte en dood, zoals

aangehaald in hoofdstuk één: “Safety is the degree to which (a) temporary ill, health or injury, (b)

chronic ill, health or injury, or (c) death are controlled, avoided, prevented, made less frequent or

less probable in a group of people.”45

Komen er minder zieken, doden en gewonden in Nederland voor dan voorheen? Zijn we

gezonder of juist niet? Kunnen we meer en beter controleren, vermijden of voorkomen?

Voor het beantwoorden van deze vragen zou je een meerjarenonderzoekssubsidie moeten

aanvragen. Om het onderwerp controleerbaar te houden, wil ik kijken naar enige

gezondheidsgegevens zoals die beschreven staan bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).

Daarna zal ik kijken naar de mate waarin de brandweer geslaagd is om incidenten te controleren,

minder vaak te laten voorkomen of incidenten te vermijden. Heeft de strategie van anticipatie

gezorgd voor minder veiligheid door optreden van de brandweer? Had de brandweer met een

strategie van veerkracht meer veiligheid kunnen bewerkstelligen?

45 “Veiligheid is de mate waarin tijdelijke en chronische ziekten, gezondheid of beschadigingen of de dood, worden gecontroleerd, vermeden, (minder vaak) voorkomen of waarin de kans kleiner wordt voor een groep mensen.” Wildavsky, p.3.

30

4.1. Gezondheid in Nederland

Als we er van uit gaan dat de brandweer zich

ontwikkeld heeft van een strategie van

veerkracht naar anticipatie, dan zouden – om de

gevolgtrekking van Wildavsky te staven - de

consequenties daarvan in een paar simpele

gegevens terug te vinden moeten zijn. Om

allereerst een context te scheppen, ga ik er

gemakshalve van uit dat de Nederlandse

samenleving er een is van een

anticipatiestrategie. Onze dijken lijken me

daarvan een illustratief voorbeeld. Om het gevaar te weren (na een eerdere negatieve –

veerkrachtige? - ervaring) hebben we besloten om anticiperend een volgende overstroming tegen

te gaan en Nederland droog te houden door er dijken omheen te bouwen. Andere voorbeelden

van de anticipatie samenleving zijn de eerder

genoemde juridisering, de idee van de maakbare

samenleving en de daar bijhorende rol overheid die

hier op veel meer onderwerpen dan bijvoorbeeld in

de V.S. een sturende of bepalende rol heeft.

Natuurlijk, sinds de jaren negentig is er sprake van

de terugtredende overheid, waarbij de marktwerking

in tal van voorheen (semi-) overheidsdiensten of

sectoren werd ingevoerd. Hierbij zou dus sprake

kunnen zijn van meer veerkracht. Echter, de markt

is nooit geheel losgelaten door de overheid, zie bijvoorbeeld het regelmatige overheidsingrijpen

bij de spoorwegen of de gezondheidssector. Er is een veelheid aan regels en geen deregulering of

diversiteit, hoewel dat wel vaak wordt nagestreefd. Trial and error is in deze setting trail without

Goede ervaren gezondheid, Levensverwachting

Perioden Jaar 2001/2003 2004/2005

Leeftijd (m + v)

0 jaar 61,9 62,6

1 tot 5 jaar 61,2 61,9

5 tot 10 jaar 57,6 58,1

10 tot 15 jaar 52,9 53,4

15 tot 20 jaar 48,3 48,8

20 tot 25 jaar 43,9 44,3

25 tot 30 jaar 39,6 40,0

30 tot 35 jaar 35,2 35,6

35 tot 40 jaar 30,9 31,3

40 tot 45 jaar 26,8 27,2

45 tot 50 jaar 22,8 23,2

50 tot 55 jaar 19,2 19,5

55 tot 60 jaar 15,9 16,3

60 tot 65 jaar 12,9 13,2

65 tot 70 jaar 10,1 10,4

70 tot 75 jaar 7,6 7,7

75 tot 80 jaar 5,6 5,6

80+ 4,1 3,9

Tabel 2: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

Sterfte; kerncijfers naar diverse kenmerken

Gemiddelde leeftijd bij overlijden

Mannen Vrouwen

Perioden jaar

1985 70,3 75,8

1986 70,3 76,0

1987 70,3 76,0

1988 70,5 76,6

1989 70,9 76,7

1995 71,4 77,8

1996 71,5 77,8

1997 71,7 78,0

1998 71,7 78,2

1999 71,9 78,2

2000 71,9 78,2

2001 72,0 78,3

2002 72,3 78,4

2003 72,4 78,6

2004 72,5 78,6

2005 73,0 78,7

2006 73,2 79,1

Tabel 1: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

31

error, en – in tijden van nood – grijpt de overheid uiteindelijk toch in. Er blijft dus sprake van

een anticipatiestrategie in de Nederlandse samenleving.

Is in de afgelopen twintig jaar de veiligheid dan niet toegenomen? In het eerste opzicht kan

geconcludeerd worden dat de veiligheid juist wel is toegenomen, zeker in de termen zoals

Wildavsky die hanteert. Tabel 1 geeft dit weer. De gemiddelde leeftijd bij overlijden van zowel

mannen als vrouwen is in de afgelopen twintig jaar gestegen met drie tot vier jaar. Daarmee mag

geconcludeerd worden dat mensen in Nederland langer leven en het – in termen van Wildavsky

– veiliger is. Dit ondanks de anticipatiestrategie die we in de

samenleving hanteren.

Mensen die langer leven, hoeven echter niet per definitie gezonder te

leven. Ook dit punt lijkt opgevangen te kunnen worden door

gegevens uit het CBS. Mensen leven niet alleen langer, ze leven ook

gezonder: In tabel 2 staat dit weergegeven. Echter, andere gegevens

van het CBS laten iets zien dat wijst in de richting van bevestiging

van de theorie van Wildavsky. De anticipatiestrategie heeft letterlijk

zijn prijs: er zijn de afgelopen jaren meer mensen geweest die meer gebruik hebben gemaakt van

de gezondheidszorg, in dit geval de specialist (Zie tabel 3). Dezelfde toename geldt ook voor

bezoeken aan huisartsen, hier niet weergegeven.

Bovendien is er een tendens dat meer mensen vaker

klachten en langduriger aandoeningen hebben. (Zie

tabel 4). Het onderscheid in leeftijd heb ik

aangebracht om aan te geven dat de toename niet

alleen verklaard kan worden door de vergrijzing.

Ook de jongere groepen maken meer gebruik van

de zorg.

Tot slot constateert het CBS dat de kosten van de

%Contacten specialist

Leeftijd periode

0-20 20-45

45-65 65 - 65+

1998 0-20 33,5 41,7 58,7

1999 31,5 33,1 44,5 59,1

2000 29,8 33,8 42,2 58,4

2001 29,7 31,8 42,4 61,5

2002 30,1 34,6 40,5 59,3

2003 29,6 33,8 43,5 60,6

2004 29,3 34,5 43,7 63,0

2005 27,9 34,7 43,7 64,4

2006 30,7 34,8 46,0 62,9

2007 29,2 35,1 44,8 64,8

Tabel 3: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

Vaker voorkomende klachten

Langdurige aandoeningen

Leeftijd 16-19 20-44 45-64 65-65+

0-19 20-44 45-64 65-65+

Perioden Absoluut percentage

1989 2,7 3,2

2,8 3,1

3,9 4,3

4,6 4,3

14,5 13,6

30,6 32,3

50,9 54,1

67,6 65,2 1990

1991 3,2 3,0

3,4 3,2

4,4 4,3

5,1 4,9

14,1 13,9

31,9 32,0

51,7 51,6

68,5 66,0 1992

1993 3,5 2,9

3,6 3,3

4,2 4,1

5,0 4,3

15,5 19,1

32,1 31,9

53,2 49,7

68,3 67,8 1994

1995 3,0 3,0

3,4 3,2

3,9 4,0

4,6 4,3

19,6 19,9

33,1 33,4

48,7 54,1

69,8 72,0 1996

1997 3,2 3,5

3,4 3,5

3,9 4,2

4,0 4,5

21,4 20,2

35,0 36,7

52,8 52,8

71,6 65,8 1998

1999 3,7 3,6

3,5 3,6

4,1 4,1

4,5 4,5

21,9 19,4

36,4 37,5

55,9 56,2

68,7 69,7 2000

Tabel 4: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

32

zorg de afgelopen jaren minder dan voorheen (marktwerking?) maar toch gestegen zijn.46 Het lijkt

erop dat we langer leven dankzij stijgende bezoeken aan en behandelingen van de medici en de

daarbij horende stijgende kosten. Dit gegeven past in de theorie van Wildavsky dat anticipatie de

samenleving meer kost en minder oplevert dan veerkracht. Het is echter niet te bewijzen omdat

er geen veerkrachtstrategieën gevolgd zijn in de moderne Nederlandse samenleving. Een vergelijk

blijft dus uit.

Kortom: de Nederlandse anticipatie samenleving wordt veiliger en dus leven we langer. We gaan

vaker naar de specialist en maken vaker gebruik van de zorg en we voelen ons er gezonder bij.

Dat betekent echter niet dat iedereen gezonder is en het betekent ook niet dat het kostenefficiënt

is.

4.2. Veiligheid door de brandweer

In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat de brandweer van een min of meer veerkrachtig- naar

een anticipatiestrategie is overgegaan. Met grove penseelstreken heb ik in de bovenstaande alinea

geschetst dat de Nederlandse samenleving vooral een anticipatiestrategie hanteert. Kan het effect

van de anticipatiestrategie bij de brandweer teruggevonden worden? Is het nu onveiliger dan toen

de brandweer zich bediende van een bewuste of onbewuste veerkrachtstrategie? Ook voor deze

exercitie zal ik onder andere gebruik maken van de gegevens van het CBS.

In het vorige hoofdstuk is beschreven dat de brandweer een verschuiving heeft doorgemaakt van

een veerkracht naar een anticipatiestrategie. Daarbij is de integrale veiligheidsketen besproken als

operationalisatie van die verschuiving. Het doel van de aandacht voor proactie en preventie is dat

het Nederland veiliger moet maken. Als we ons beperken tot proactie en preventie bij objecten,

kan dan geconcludeerd worden dat het veiliger is in Nederland dan enige jaren geleden? Neemt

het aantal branden af naarmate er meer proactie en preventie plaatsvindt?

46 “In 2007 waren de uitgaven aan de zorg, gezondheids- en welzijnszorg tezamen, 74 miljard euro, 5,1 procent meer dan in 2006. In de periode 2004-2006 stegen de zorguitgaven jaarlijks tussen de 3 en 4 procent. In de periode 1998-2003 lag de stijging gemiddeld op 9 procent.” Persbericht CBS 16 mei 2008. www.cbs.nl

33

Een historische reeks van branden in Nederland

laat iets anders zien (zie tabel 5). Ik heb bewust

de gemeenten van 100.000 en groter

geselecteerd, omdat de brandweren van de

grotere gemeenten een professionele

preventieafdeling en mogelijk ook een

proactieve houding hebben. De tabel laat zien

dat het aantal branden in Nederland over een

periode van twintig jaar grosso modo gelijk

blijft.47 Opvallend is wel dat de schadebedragen

erg fluctueren, maar wel oplopen (Zie tabel 6).

Hiervoor heb ik als illustratie de gemeenten met

250.000 en meer inwoners genomen. Het geldt

echter ook voor de kleinere gemeenten. Wellicht maken de proactieve en preventieve

inspanningen gebouwen veiliger, maar het is niet terug te vinden in de statistieken.48 Daarnaast

kan gesteld worden dat proactie en preventie in

Nederland vooral gericht was en is op de

ontvluchting van het pand, niet primair op het

absoluut voorkomen van brand. Dat maakt

interpretatie van deze gegevens lastig. Toch kan

geconstateerd worden dat de anticipatiestrategie

van de brandweer klaarblijkelijk niet het gewenste

47 Natuurlijk moet hierbij wel in acht genomen worden dat de bevolking in Nederland ook toeneemt, van 14 miljoen in 1985 tot 16 miljoen in 2007. Daarmee is er wel sprake van een relatieve afname van het aantal branden. Echter, het totaal absolute aantal branden neemt vanaf 1985 tot 2007 per jaar toe. Bij een effectieve anticipatie strategie zou je mogen verwachten dat het absolute aantal branden ook zou dalen. Zie voor de brandweerstatistieken: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=37511&D1=0&D2=0&D3=a&HDR=T,G1&STB=G2&VW=T 48 Helaas geven de statistieken van het CBS niet aan of het oudbouw of nieuwbouw betreft. Hierdoor kun je het effect van de verschillen in brandveiligheidseisen die gelden voor oud- en nieuwbouw, niet terugvinden. Ook is gekeken naar totalen voor branden in de industrie over de zelfde periode. Ook daar is blijft het aantal branden ongeveer gelijk en stijgen de schadebedragen. Zie voor de brandweerstatistieken: http://statline.cbs.nl/StatWeb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=37511&D1=0,21,23&D2=17&D3=a&HDR=T,G1&STB=G2

Onderwerpen Branden

Totaal branden

Regio's gemeenten met 250.000 en meer inwoners

gemeenten 150.000 tot 250.000 inwoners

gemeenten 100.000 tot 150.000 inwoners

Perioden aantal

1985 7 260 3 640 4 950

1986 7 547 3 997 5 882

1987 7 267 3 844 5 780

1988 6 875 3 905 4 814

1989 7 331 4 523 5 832

1990 7 710 4 181 5 678

1991 7 871 4 245 6 361

1992 7 810 4 091 6 301

1993 8 192 4 241 5 921

1994 7 494 4 360 5 631

1995 7 609 4 799 5 850

1996 8 584 5 237 7 542

1997 8 486 4 800 7 269

1998 7 067 4 415 6 368

1999 7 447 4 938 7 208

2000 7 219 4 793 6 454

2001 8 995 4 259 5 757

2002 8 216 4 530 5 899

2003 7 816 5 742 6 906

2004 6 908 4 012 5 662

2005 6 725 3 880 5 303

2006 7 603 4 304 5 982

Tabel 5: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 21-03-2008

Onderwerpen Branden

Totaal branden

gemeenten met 250.000 en meer inwoners

Totaal binnenbranden Schadebedrag binnenbranden

Perioden aantal aantal 1 000 euro

1985 7 260 2 816 25 717

1990 7 710 2 683 44 757

1995 7 609 2 909 25 619

2000 7 219 2 781 62 307

2005 6 725 2 522 34 062

2006 7 603 2 774 74 711

Tabel 6: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 21-03-2008

34

effect heeft, althans niet terug te vinden in de gegevens van het CBS. Aan de hand van deze

gegevens lijkt het erop dat Wildavsky gelijk krijgt: een strategie van anticipatie levert op de lange

termijn geen veiligheid op, althans geen minder branden.

Dat een strategie van anticipatie wel degelijk veiligheid wel kan vergroten blijkt uit een case uit de

Verenigde Staten. In het Amerikaanse Scotsdale zijn als gevolg van gemeentelijke regels

woningsprinklers verplicht gesteld in 1985. Tien jaar later blijkt het aantal gewonden door brand

met 80 procent te zijn gedaald en zijn er geen dodelijke slachtoffers gevallen.49

4.3. Meer veerkracht en minder anticipatie; meer repressie en minder proactie – preventie?

Bij veerkrachtig handelen denken we al gauw aan de repressieve dienst van de brandweer. Bij

meer veerkracht in de repressieve dienst komt als eerste op het loslaten van procedures op (‘we

hebben er zo veel’). Dat zou betekenen dat we met minder regulering, minder leidraden en

minder standaard inzetprocedures meer veiligheid zouden bereiken.

Hoewel dit aansluit bij sommige sentimenten binnen de brandweer, is dit niet wat Wildavsky

bedoeld heeft. Het gaat er niet om een keuze te maken tussen enerzijds anticipatie en anderzijds

veerkracht. Beide zijn nodig in een samenleving, zij het dat Wildavsky vind dat er meer veerkracht

in een samenleving aanwezig zou moeten zijn dan anticipatie.

Het gaat in het bijzonder om de afweging wanneer een anticipatie of een veerkrachtstrategie te

gebruiken. Wildavsky vindt dat juist in gevallen waarbij het risico bekend is en de wijze van

bestrijden van het risico ook, je een anticipatiestrategie zou moeten hanteren. Daar waar de

effecten van de risico’s grotendeels onbekend zijn, zou men een veerkrachtstrategie moeten

toepassen.

Hoewel het tegenovergestelde beweerd wordt, zou ten aanzien van de repressie meer anticipatie

in ons optreden moeten zitten. Ed Oomes, lector brandweerkunde aan de Brandweeracademie

49 E. Oomes: De vanzelfsprekendheid van alledag. Een beschouwing in drie delen over de gewoonten in het brandweervak.” Lectorale rede Brandweerkunde, Arnhem, 2006.P.26.

35

heeft in verschillende artikelen beargumenteerd aangegeven hoe je dit vorm zou kunnen geven.50

Hij onderscheid de repressieve activiteiten van de brandweer in standaardscenario’s,

standaardafwijkingen en (g-)eenmalige afwijkingen; dat ene unieke incident. Oomes stelt dat het

juist wenselijk is om standaardscenario’s te beschrijven en te formaliseren. Niks veerkracht. Dit

sluit aan bij de mening van Wildavsky: alle risico’s die voorzienbaar zijn en waarvan de effecten

bekend en oplosbaar zijn, kunnen met een anticipatiestrategie aangepakt worden. In deze zin

spreekt hij ook van standaardisatie van de brandweerproducten en brandweerdoctrines. Ook de

standaardafwijkingen vallen daar onder. De (g-)eenmalige afwijkingen behoeven een ander soort

aanpak, volgens Oomes.51 En die trachten we nu juist, volgens hem, op dezelfde wijze aan te

pakken als de andere twee type incidenten.

Over wat dit uiteindelijk aan veiligheid zou moeten opleveren is Oomes helder. Meer veiligheid

valt niet te verwachten van meer en beter repressief optreden. De winst zit in de andere schakels

van de veiligheidsekten: proactie en preventie.52

Zo bezien hebben we hier twee visies die op elkaar aansluiten: Wildavsky die aangeeft dat je

vooral keuzes moet maken in waarop je anticipeert en wat je aan de veerkracht overlaat. Oomes

past dit toe en geeft aan dat juist op gebieden die in de kern anticiperend zijn en zouden moeten

zijn, de proactie en preventie, winst te behalen valt. Oomes stelt dat de brandweer vooral te

maken krijgt met risico’s die met een anticipatiestrategie zijn aan te pakken en op te lossen. Dit

geldt ook voor het feitelijke repressieve optreden van de brandweer. Hij geeft zelfs aan dat veel

van het repressieve brandweerwerk, de dagelijkse kost, gereguleerd moet worden in doctrines. De

risico’s zijn bekend, de effecten én de veiligste wijze van bestrijden (sprinkleren of een standaard

inzetdoctrine).

50 E. Oomes De doeltreffendheid van het repressief optreden. In: Brandweer, 2007. p 590-615. Zie ook Oomes, 2006. 51 Oomes, 2007. p.590 en 601-606. Zie ook Oomes, 2006. p.5-7. 52 Idem, p.599. Zie ook: Oomes, 2006, p. 28.

36

4.4. Conclusie

In dit hoofdstuk heb ik gepoogd aan te geven hoe we de theorie van Wildavsky kunnen

terugvinden in de Nederlandse samenleving. Ik heb daarvoor de aanname gedaan dat de

Nederlandse samenleving een anticipatie samenleving is. Het gevolg van de anticipatie is dat de

veiligheid wel toeneemt, maar dat de kosten ervan ook stijgen. Je kunt je afvragen of dat laatste

ook het geval zou zijn als we in een samenleving zouden leven waarin meer veerkracht dan

anticipatie zou zitten. Zoals aangegeven is dat gedeelte van de theorie van Wildavsky echter niet

te bewijzen.

De brandweer hanteert vooral een strategie van anticipatie door middel van proactie en preventie.

Hoewel het gevoel zegt dat het meer veiligheid oplevert (volgens Oomes in ieder geval meer dan

de repressieve taken van de brandweer), blijkt dit niet een-twee-drie uit de geraadpleegde data van

het Centraal Bureau voor de Statistiek. Bij een diepere analyse van meer gegevens zal naar alle

waarschijnlijkheid blijken dat proactie en preventie wel meer veiligheid opleveren, maar dat is

vooralsnog speculeren. Redenerend vanuit de theorie van Wildavsky zou er juist meer anticipatie

moeten plaatsvinden binnen de brandweer. Oomes geeft immers aan dat het merendeel van het

repressieve optreden gevat kan worden onder risico bekend, effect bekend en wijze van

wegnemen risico bekend en relatief veilig.

Als anticipatie de klok slaat, zowel in Nederland als samenleving als bij de brandweer als

veiligheidsorganisatie, wat blijft er dan over van de theorie van Wildavsky dat veerkracht de

samenleving meer veiligheid oplevert?

37

HOOFDSTUK 5

CONCLUSIES: JE ZOEKT WAT JE VINDT

Waar heeft deze zoektocht tot geleid? Hebben we een beter inzicht gekregen in de

toepasbaarheid van de theorie van Wildavsky? Weten we welke strategieën de brandweer gebruikt

en kan aangetoond worden dat het één meer veiligheid oplevert dan het andere?

Laten we eerste even terug gaan naar de theorie van Wildavsky.

Vanuit drie stellingen bouwt Wildavsky zijn these op. Ten eerste het principe van onomkeerbare

onzekerheid. Ten tweede het axioma van verbondenheid en ten derde de wet van de opoffering.

Vanuit deze aannames stelt hij dat een samenleving twee basisstrategieën heeft om de veiligheid

te vergroten: anticipatie of veerkracht. Wildavsky stelt dat de samenleving zich ontwikkelt van

veerkracht naar anticipatie. Zoals aangegeven gaat anticipatie gepaard met verminderde veiligheid

in de samenleving. Dat komt omdat er geen ruimte is voor trail and error processen, geen vrije

concurrentie aanwezig is, maar regulering, centralisering en trail without error. Een veerkrachtige

samenleving heeft een vrije markt, concurrentie, spreiding van risico’s, het leert van fouten. Dit

brengt meer welvaart, meer gezondheid en meer veiligheid.

De kwintessens van de theorie is dat gekozen kan worden welke risico’s een samenleving wil

nemen. Als een risico een hoge mate van voorspelbaarheid, controleerbaarheid heeft en de

gekozen oplossing is relatief veilig, dan dient voor anticipatie gekozen te worden. Wanneer het

risico onbekend is, en/of het effect onbekend en/of de te kiezen oplossing onbekend, dan heeft

de samenleving er weinig aan het risico te vermijden (de ultieme anticipatieoplossing), maar het

risico gespreid en incrementeel als het ware in de samenleving op te nemen. Wildavsky stelt dat

veel van onze risico’s vallen in de laatste categorie en dat derhalve daarvoor vaker gekozen dient

te worden voor de strategie van veerkracht in plaats van die van anticipatie.

In hoofdstuk 3 is gekeken of de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie te herkennen is bij

de brandweer over de afgelopen twintig jaar. Geconcludeerd kon worden dat dit het geval is. Er

38

is een sterke neiging naar regulering, centralisering, trail without error en focus op bekende

risico’s. Hoewel er verschuivingen plaatsvinden richting veerkracht, vooral bij de focus op

bekende en onbekende risico’s, concludeer ik dat de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie

ook bij de brandweer terug te vinden is.

In hoofdstuk 4 is nagegaan of we de conclusies van Wildavsky’s theorie terug kunnen vinden in

de Nederlandse samenleving. Leidt anticipatie tot verminderde veiligheid? Dat is moeilijk vast te

stellen. Op basis van de door mij gebruikte gegevens kan geconcludeerd worden dat ondanks de

anticipatiestrategie de veiligheid in termen van gezondheid is toegenomen. Onze

levensverwachting is hoger dan twintig jaar geleden. Geconcludeerd wordt ook dat het langer

leven een prijs heeft: mensen hebben vaker en langer contacten in de zorgsector. Een bijkomend

punt is dat de kosten van de zorg niet afnemen. In die zin is wel wat te zeggen voor Wildavsky’s

opmerking dat er een juiste afweging gemaakt moet worden tussen risico en oplossing. Dat is hier

mogelijk niet gebeurd. Wellicht dat een veerkrachtstrategie een kostenefficiëntere oplossing had

gegenereerd. Iets daarvan is terug te vinden in de stijging van de kosten in de zorg: sinds er meer

marktwerking is toegetreden, nemen de kosten minder toe dan toen het een geheel door de

overheid gereguleerde sector was. Maar erg duidelijk is dit niet aan te tonen.

De analyse van de brandweer geeft een diffuus beeld. Ook hierin zien we dat een

anticipatiestrategie niet leidt tot meer, maar ook niet tot minder veiligheid. De branden nemen

relatief af, maar niet drastisch. (Zeker niet in vergelijking met bijvoorbeeld de particuliere sector,

bijvoorbeeld de chemische industrie, waar de veiligheid de afgelopen twintig jaar wel enorm

vergroot is.)

Oomes stelt dat de brandweer bij het merendeel van haar optreden gebruik zou moeten maken

van een anticipatiestrategie. Enkel bij afwijkende en (g-)eenmalige incidenten zou afgeweken

moeten worden van anticipatie. Oomes stelt dat er niet meer veiligheid behaald kan worden door

meer te investeren in de repressieve taken van de brandweer. Wellicht kan deze conclusie over

het suboptimum van de repressie ook doorgetrokken worden naar proactie en preventie.

Misschien valt er niet veel meer veiligheid te behalen door de brandweer.

39

Het is de vraag of met meer veerkracht net zo veel meer veiligheid bereikt