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Doc ume ntos de Traba joP O L T IC A Y G ES T I NEDITA

Universida d Carlos III de Ma dridDepartamento de Cienc ia Poltic a y Soc iolog area de C ienc ia Poltic a y de la Ad ministrac in

CONSEJO EDITORIAL

Jos Ignac io Ca ses MndezEster Garc a Snc hez

Ma nuel Hida lgo Trena doEduardo Lp ez-Aranguren QuionesAntonio Na tera Peral

Javier Red ond o Rod elasConstanza Tobo Soler

Franc isco J. Vana c loc ha BellverVernica Vias Chiap p ini

Isabel Wences Simn

Doc umentos de Traba jo Poltica y Gestinen internet:http://www.uc3m.es/uc3m/dpto/CPS/CPS_public.htmlDistribuc in g ratuita , sa lvo ed iciones espec iales.

Universida d Ca rlos III de M adridDepa rtam ento de Cienc ia Poltic a y Soc iologaCamp us de GetafeCa lle Mad rid, n 12628903 MA DRIDTfno.: 916245821 Fax: 916249574Correo elec trnico : [email protected]

ISSN: 1698-482X

Diseo: Roberto Losada Maestre
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DOCUMENTOS DE TRABAJO POLTICA Y GESTIN

UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y SOCIOLOGAREA DE CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN

Documento de Trabajo n 2/2004

LA NOCIN DE GOBERNANZA COMO GESTIN

PBLICA PARTICIPATIVA Y RETICULAR

ANTONIO NATERA *

RESUMEN: En este documento de trabajo se aborda la perspectiva de lagobernanza como una nueva forma de entender las relaciones Estado-sociedad en el marco de las transformaciones estatales producidas en las

ltimas dcadas. Al margen de otras aproximaciones, se considera especficode la nocin de gobernanza la consideracin de accin del gobierno comogestin de redes en las que participan una multiplicidad de actores pblicosy privados, a cuyo su anlisis se presta la atencin preferente. Dos de losmbitos de mayor desarrollo, en cuanto a nmero de estudios, de laperspectiva de la gobernanza son, por una parte, el mbito local en relacincon la gestin de redes de participacin ciudadana y, por otra parte, elmbito supranacional vinculado concretamente a las formas de gobiernomultinivel en la Unin Europea. A estos espacios se dedican sendasreflexiones generales, en tanto que ejemplos del modo en que se define enellos la perspectiva de la gobernanza. Se concluye con el esbozo de algunosproblemas tpicos de los sistemas de gobernanza.

(*) Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin en el Departamento deCiencia Poltica y Sociologa de la Universidad Carlos III de Madrid.

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La nocin de gobernanza como gestin pblica participativa y reticular

NDICE

1. Las estructuras de gobernanza como objeto de estudio.. 3

2. Transformaciones del Estado y condiciones de lagobernanza 7

3. La gobernanza como gestin de redes. 11

3.1. Caractersticas y configuracin de la red degobernanza 13

3.2. Tipos de relaciones de cooperacin queconforman las redes de gobernanza. 14

3.3. Estrategias de gestin de redes. 17

3.4. La metodologa del anlisis de redes comopropuesta para estudiar las redes de gobernanza.. 19

4. Dos mbitos de aplicacin de la gobernanza: lo local y losupranacional.. 20

5. Problemas de los sistemas de gobernanza. 27

Referencias bibliogrficas. 30

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1. Las estructuras de gobernanza como objeto de estudio

El trmino gobernanza (governance

)1

se ha convertido enuna de esas palabras de moda durante los ltimos aos. Polticos yanalistas en diversos contextos poltico-administrativos han idoasumiendo el vocablo de gobernanza (como ocurriera con el deglobalizacin) en tanto que nueva forma de pensar acerca de loslmites y capacidades de las estructuras estatales y, en particular,sobre las relaciones Estado-sociedad.

Hasta hace poco, governance se utilizaba como sinnimo dedireccin poltica; sin embargo, su nuevo atractivo y lacorrespondiente extensin semntica se debe a su capacidad de

abarcar la totalidad de las instituciones y relaciones implicadas en elproceso de gobierno, vinculando el sistema poltico con su entorno(Pierre y Peters, 2000: 1).2

La bibliografa acerca de la gobernanza es eclctica yrelativamente inconexa (Jessop, 1995).3 Sus races tericas sonvariadas: la economa institucional, las relaciones internacionales,los estudios sobre organizacin, los estudios del desarrollo, as comola Ciencia Poltica y la gestin pblica. Sin duda, se trata de untrmino-paraguas que ha sufrido un gran estiramientoconceptual (Sartori, 1984), hasta incluir una gran variedad de

fenmenos y aplicarse a mbitos muy diferentes.

1 La Real Academia Espaola, en Decisin del Pleno de 21 de diciembre de2000, incluy una nueva acepcin de gobernanza en su diccionario: Arte o manerade gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social einstitucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad yel mercado de la economa. Sobre la traduccin del trmino en espaol, en laactualidad, gobernanza y gobernacin parecen tener la mayor aceptacin. Tambinse ha traducido por gobernabilidad, con la lgica confusin con governability, ascomo por buen gobierno, que es la traduccin tradicional de good governance. Sobre

las ventajas e inconvenientes de las distintas traducciones de governance, puedeconsultarse Sol (2000).

2 En cualquier caso, en lengua inglesa governance difiere de government enque es un sistema de direccin gubernamental que incluye una gama de relaciones yactores ms amplia que las que son, en sentido estricto, instituciones de gobierno.

3 Como sugieren Pierre y Peters (2000: 14), quizs la confusin bsica que serefleja en la bibliografa sobre el tema sea la que se da entre la percepcin de lagobernanza como fenmeno emprico y las teoras sobre cmo este fenmeno opera ypuede ser entendido.

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En efecto, el estudio de la gobernanza es multidireccional y seha asociado a diferentes mbitos, modalidades de actores y nivelesde gobierno (local, subnacional, nacional, supranacional) con el finde estudiar patrones, estructuras y reglas del juego que facilitan olimitan la articulacin e interaccin sociopoltica.4

Sin nimo exhaustivo se pueden distinguir los siguientescampos de desarrollo de la perspectiva de la gobernanza: (i) en elmbito de la gestin pblica, en su conexin con el paradigma de laNueva Gestin Pblica (Hood, 1991); (ii) en el mbito del anlisis depolticas pblicas, donde gran parte de la literatura anteriormentepredominante sobre redes de polticas ( policy networks, policycommunity) ha sido reformulada y reinterpretada en el marco de lagobernanza (Rhodes, 1997; Zurbriggen, 2004); (iii) en la economa

poltica, donde el intercambio pblico-privado ha pasado aconcebirse en trminos de gobernanza y numerosos estudiosinvestigan el papel de las autoridades pblicas en los procesos decoordinacin de sectores de la economa; (iv) en el mbito de lagestin empresarial (corporate governance) (Williamson, 1996); (v) enlas relaciones internacionales, donde se ha venido produciendo uninters creciente por estudiar las tendencias hacia la gobernanza singobierno o gobernanza global (Rosenau y Czempiel, 1992)5; (vi) enla estrategia de algunas organizaciones internacionales, en el sentidode que Naciones Unidas, junto al Fondo Monetario Internacional y elBanco Mundial, Naciones Unidas inici una estrategia a gran escalapromoviendo la "buena gobernanza" (good governance) en tanto quenuevo objetivo de reforma en los pases del tercer mundo, desdepresupuestos claramente normativos; (vii) en el terreno de la polticaurbana, donde el estudio de la gobernanza local y, en particular, de

4 La aparicin del trmino governance con sustrato terico propio puedesituarse en 1985, cuando J. R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artculoThe Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies,and Associative Behaviour. Los mismos autores y J.C.L. Campbell editaron, cuando eldebate ya estaba en marcha, la obra que se considera una referencia bsica: TheGovernance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991. Ya en 1990

la palabra empez a aparecer en documentos del Consejo Econmico y Social y, amediados de los aos noventa, puede considerarse que su uso se haba popularizadoen los documentos de Naciones Unidas, especialmente por el prolijo empleo deltrmino (con mltiples traducciones al espaol) en la documentacin relacionada conla Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992 (Sol, 2000).

5 La expresin global governancese ha aplicado frecuentemente en el mbitode las negociaciones de paz, derechos humanos y medio ambiente, donde hay unaausencia de autoridad jerrquica y poder jurdico, y donde las decisiones ltimas senegocian entre grupos especficos de "stake-holders" (en este caso, Estado soberanos yorganizaciones internacionales).


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las redes de participacin ciudadana ha sido particularmentefructfero6; y (viii) en el mbito de la actual Unin Europea, paradestacar la naturaleza negociada de las relaciones entre institucioneslocales, regionales, nacionales y trasnacionales en el desarrollo de laspolticas comunitarias, en lo que ya se da en llamar gobernanzamultinivel (Bulmer, 1994), y que tienden a convertir a la Comisinen una autntica organizacin-red (Metcalfe, 1995).

No cabe duda de que muchas veces se emplea el trminogobernanza no por razones sustantivas, sino puramente retricas oideolgicas. Pinsese si no en la celebrrima obra de Osborne yGaebler La reinvencin del gobierno (1994), en la que en muchasocasiones se utiliza gobernanza en lugar de gobierno, como si"gobierno" fuese una palabra difcil de colocar en el lenguaje de una

sociedad orientada al mercado. De hecho para estos autores el "buengobierno" consiste en la posibilidad de contratar, delegar e implantarnuevos instrumentos y modalidades de regulacin, ms all de laprestacin directa de servicios por parte de la administracin, enlnea con el paradigma de la Nueva Gestin Pblica. En otrasocasiones se utiliza la perspectiva de la gobernanza para ponernfasis en los lmites del gobierno y la necesidad de reducir loscompromisos del gobierno y el correspondiente gasto pblico. Conella se trata de mostrar, en definitiva, el rostro aceptable de lareduccin de gastos (Stoker, 1998: 3) e inducir una disminucin dela intervencin pblica en la sociedad.

Aunque de la bibliografa sobre el tema se desprende que laidea de gobernanza se utiliza de distintas maneras y adquieremltiples significados, hay, con todo, un acuerdo bsico acerca deque "gobernanza" se refiere a la puesta en prctica de estilos degobernar en los que se han difuminado los lmites entre los sectorespblico y privado. De hecho, la idea de buen gobierno surge en elcontexto (y, en buena medida, como respuesta) de la llamada crisisde la gobernabilidad en tanto que un discurso de la eficiencia queenfatizaba, en el policy-making, la relevancia de las interacciones

Estado-sociedad, as como la coordinacin horizontal entre mltiplesagentes sociales, tales como administraciones pblicas, empresas

6 En Europa la investigacin intensiva sobre gobernanza comenzinicialmente en el contexto de la direccin de las ciudades en tanto que mecanismo depolicy-making a escala local y sectorial. El British Economic and Social ResearchCouncil(ESRC) desarroll en los primeros aos noventa un programa de investigacinsobre gobernanza local (Stoker, 1998) y, todava hoy, el mbito local es el que cuentacon el mayor nmero de estudios empricos sobre gobernanza.


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privadas, asociaciones profesionales y de voluntariado, sindicatos,movimientos ecologistas, etctera.

En la actualidad, el concepto de gobernanza alude a un nuevo

estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico, perotambin del mercado, caracterizado por un mayor grado deinteraccin y de cooperacin entre el Estado y los actores noestatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico ylo privado. Implica un cambio de sentido del gobierno, un nuevomtodo conforme al cual se gobierna la sociedad (Rhodes, 1996:652).

La esencia de la gobernanza es la importancia primordial queatribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recursoexclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones

decididas por stas. No se caracteriza por la jerarqua, sino por lainteraccin entre actores corporativos autnomos y por redes entreorganizaciones (Rhodes, 1997: 53).

As pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesosmediante los cuales los actores polticos y sociales llevan a caboprcticas de intercambio, coordinacin, control y adopcin dedecisiones en los sistemas democrticos. Esta concepcin nos remitea la ya clsica de Kooiman, quien propone definir la gobernanzacomo los patrones y estructuras que emergen en un sistemasociopoltico, como el comn resultado de los esfuerzos deintervencin interactiva de todos los actores implicados (1993: 258).En este sentido, puede decirse que hay vida ms all del gobierno(Aguilar, 2000: 30), que existen tambin otros dispositivos yprincipios de autorregulacin social, cuya mayor o menor vitalidadaumenta o disminuye la cohesin social.7

7 De este modo, Estado, mercado, negociacin o cooperacin, tercer sector, y las diversas formas de interaccin entre todos ellos, constituyen las bases de lagobernacin (gobernanza) y definen un orden que rompe con la tradicional visin de laaccin de gobierno y lo enfrenta a algo que bien pudiera calificarse como una crisis dedireccin jerrquica (Valllespn, 2000: 133).


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2. Transformaciones del Estado y condiciones de la gobernanza

La aparicin de la gobernanza como tema caliente" deanlisis se ha derivado en gran medida del debate habido en lasltimas dcadas en torno a las transformaciones del Estado. Uno delos denominadores comunes ha sido considerar que el Estado hadejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre losrecursos econmicos e institucionales necesarios para gobernar, ascomo una tendencia a hablar de la influencia creciente de los actoresno gubernamentales en tanto que cambio significativo con respectoal pasado reciente.

En dichas transformaciones han confluido factores muy

diversos. Sin duda, entre las causas ms citadas se encuentra ladebatida crisis fiscal del Estado, producida en las dcadas de losochenta y los noventa en los pases occidentales. De hecho, se suelerelacionar la gobernanza con la necesidad de alcanzar mayoreficiencia en la produccin de servicios pblicos para reducir el gastopblico.

Otra de las cuestiones frecuentemente mencionadas es elllamado giro ideolgico hacia el mercadoy el desencanto acerca delas capacidades del Estado para la mayora de las perspectivasideolgicas. Y es que la percibida "desilusin sobre la certidumbre de

la existencia de un centro de control poltico eficaz, indujo a poner laatencin sobre formas alternativas de coordinacin entre lo poltico ylo social. La bsqueda se concentr en dos directrices nuevas ydistintas, en las cuales, respectivamente, los principios del mercado y la auto-organizacin horizontal fueron analizados comoalternativas al control poltico jerrquico" (Mayntz, 2000: 3).

Tambin la globalizacin, en tanto que factoromnicomprensivo que produce argumentos explicativos de casi todoslos fenmenos poltico-sociales actuales, emerge en este tema, debidoa las consecuencias que ha tenido en la habilidad tradicional del

Estado para dirigir la sociedad, y a la transferencia de competenciasa instituciones internacionales o las que se derivan de ladesregulacin de los mercados internacionales (Peters, 1998).Aunque con frecuencia se dice que la globalizacin priva al Estado desus poderes vinculantes sobre el capital privado, algunos sugieren


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que hay un mito discursivo promovido por los mismos Estados comopretexto para no intervenir en la economa con mayor decisin.8

La emergencia del paradigma de la Nueva Gestin Pblica

tambin ha querido verse como un factor explicativo con identidadsuficiente. Como sabemos, la mencionada obra de Osborne y Gaeblerversa sobre los modos en que un gobierno podra utilizar de formaeficiente un abanico mayor de instrumentos que vayan ms all de laprestacin directa de servicios y, en este sentido, para estos autores,gobernanza consiste precisamente en la posibilidad de contratar,delegar e implantar nuevas modalidades de regulacin.

Otro factor a considerar es la convergencia de tres atributosclave del cambio social, esto es, la complejidad, velocidad ydiversidad9, que han incidido en trasformaciones significativas en la

naturaleza de las polticas pblicas en la mayora de los pasesoccidentales. En el momento actual, las polticas reflejan el cambiosocial hacia temas como la participacin ciudadana, la proteccin delmedio ambiente o las cuestiones de gnero. Algunas de ellas puedendesarrollarse en el marco de la poltica nacional, pero otras obliganal tratamiento internacional. Ello ha supuesto nuevos desafos a losgobiernos, no tanto porque requieran nuevos instrumentos, sinoporque se trata ms bien de imponer o fortalecer una serie denuevos valores a las estructuras gubernamentales y a la sociedad engeneral.

Finalmente, el incremento de la complejidad y fragmentacinde las estructuras polticas y administrativas. El Estado tradicional seha fraccionado en una multiplicidad organizaciones que operan adistintos niveles, se solapan entre s e interaccionan con la sociedadde mltiples modos. Y ello como consecuencia de una mayordescentralizacin administrativa tanto territorial -hacia las regiones y municipios- como funcional -hacia organismos autnomos,agencias independientes, ONGs y organizaciones privadas osemipblicas mediante procesos de privatizacin y/o externalizacin;

8 Pierre y Peters (2000: 195). Mucho ms crtico Brown destaca que "laglobalizacin, como el Dios judeocristiano, existe por s misma y carece de causas: a lacriatura slo le cabe inclinarse ante la fuerza imparable de esta nueva realidad, queno es sino el resultado de la desregulacin sistemtica de la actividad econmica yfinanciera producto de tres dcadas de neoliberalismo. Todo vale para hacernos creerque nuestras democracias son incapaces por invencibles razones de hacerse cargo dela cosa pblica" (2001: 9).

9 Son stos los tres rasgos clave que Kooiman (1993: 252-254) seala paracaracterizar el cambio social de nuestro tiempo.


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y, en sentido ascendente, un mayor grado de integracinsupranacional.

En cualquier caso, todos estos factores de transformacin de

las estructuras estatales que se acaban de mencionar, no debeninterpretarse necesariamente en clave de debilidad del Estado, yaque ste sigue siendo el vehculo esencial en la persecucin delinters comn en la sociedad. En realidad, lo que estamospresenciando es una transformacin del Estado para adaptarseeficazmente a los nuevos retos del XXI, en el que se revalorizan demodo especial sus capacidades en lugar de sus poderes formales y seconfa en mayor medida en los mtodos ms o menos sutiles deacuerdo en vez de los instrumentos puramente coercitivos.

La gobernanza no implica el fin o el declive del Estado, ya que

su papel sigue siendo crucial como una estructura fijadora de fines yde coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido comoestructura de implementacin. La idea de Estado catalizadorapunta precisamente hacia una accin gubernamental que paraconseguir sus objetivos se apoya cada vez menos en sus propiosrecursos que en su accin como elemento dominante en coalicionescon otros Estados, instituciones transnacionales y grupos del sectorprivado, a la vez que retiene su identidad distintiva y sus propiosfines (Lindt, 1992: 3). La fortaleza del Estado ha pasado, pues, acaracterizarse por su contingencia, al no depender tanto de su

tamao o de su grado de presencia en la sociedad ni vincularse auna idea esttica de soberana, sino a basarse en mayor medida ensus capacidades negociadoras y unificadoras para lidiar con elentorno.10

Habitualmente se seala que el surgimiento de formas degobernanza requiere unas condiciones estructurales e institucionalesmnimas que las hagan viables. Esas condiciones para la gobernanzase suelen sintetizar en la nocin de capital social, formulada porPutnam: El capital social hace referencia al conjunto formado por laconfianza social, las normas y las redes que las personas pueden

10 Vallespn (2000: 140-141). En definitiva, como destaca el mismo autor, ellonos permite imaginar un Estado mucho ms verstil y multiforme que aquel al queestbamos acostumbrados. Su xito depender de su capacidad para seguirfuncionando como el referente fundamental a partir del cual pueda tematizarse launidad poltica de la sociedad frente a los peligros derivados de la lenta peroconstante disipacin de las fronteras, de su propio fraccionamiento identitario interno,del constante movimiento hacia lo local, de la tendencia a subvertir los interesespblicos en nombre de los privados, de la quiebra del principio solidario que sostenala cohesin social.


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constituir para resolver los problemas comunes. Las redes decompromiso cvico, tales como asociaciones vecinales, lasfederaciones deportivas y las cooperativas constituyen una formaesencia de capital social. Cuanto ms densas sean esas redes,existen ms posibilidades de que los miembros de una comunidadcooperen para obtener un beneficio comn (1993: 125).

En su expresin ms general, la gobernanza se refiere a uncambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el quese pone el acento en la ciudadana activa y la vincula, en definitiva, adebates ms amplios en torno a la democracia deliberativa, elcomunitarismo y la visin neorrepublicana de la sociedad civil. Lagobernanza guarda relacin con la preocupacin por el capital socialy los fundamentos sociales necesarios para un desarrollo econmico

y social sostenible.Aunque la nocin de sociedad civil tiene fuertes (y diversas)

implicaciones normativas e ideolgicas, la idea central que sepretende destacar es que la gobernanza democrtica tiende a serms viable cuando hay una sociedad civil fuerte11, funcionalmentediferenciada en subsistemas (dispersin del poder) y bien organizadaen la que existan actores corporativos autnomos y hbiles paranegociar con intereses opuestos y con las autoridades estatales querepresenten diferentes demandas e intereses sociales. Asimismo,entre los diferentes grupos y organizaciones que participen de los

mecanismos de gobernanza debe existir un mnimo sentido deidentificacin y de responsabilidad con la totalidad, en una palabra,una identidad comn. La nacin puede constituir el marco dereferencia de esa identidad, pero su base debe ser la integracinsocial y cultural (Mayntz, 2001: 4).

11 No obstante, como objetan Pierre y Peters, una sociedad civil fuerte esquiz ms importante en relacin con los aspectos democrticos de la gobernanza,pero ciertamente, probablemente no sea tan importante de cara a la eficacia delproceso en s mismo (2000: 39).


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3. La gobernanza como gestin de redes

La cooperacin entre el Estado y la sociedad civil, entreautoridades pblicas y actores privados para la formulacin depolticas se lleva a cabo de mltiples maneras. Se pueden destacar,en principio, dos mecanismos generales de interaccin basados en lacooperacin entre actores pblicos y privados: por una parte,mediante los tpicos acuerdos neocorporatistas, esto es, lasnegociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas y lostrabajadores organizados, sobre temas relacionados con la polticamacroeconmica; y, por otra parte, estaran tambin los mecanismosde autoorganizacin o autorregulacin de la sociedad mediante lascuales los actores corporativos privados cumplen con funciones

reguladoras que, en definitiva, son de inters pblico y les han sidoasignadas, explcita o implcitamente por el Estado: es el caso de lossistemas de negociacin entre representantes de intereses diferenteso incluso opuestos12, o el de los llamados gobiernos privados, estoes, organizaciones que imponen a sus miembros criterios y normasque no slo satisfacen sus propios intereses, sino tambin a ciertosintereses pblicos.13

Ahora bien, al menos dentro del Estado-nacin, lasdiferentes formas de autorregulacin social existen al margen de la jerarqua: a menudo se establecen por delegacin expresa defunciones por parte del Estado en las organizaciones privadas, y soncontroladas por el Estado. Si la autorregulacin resulta ineficaz, elEstado puede regular mediante la intervencin directa (Mayntz,2001: 3). Este tipo de autorregulacin va delegacin es una formaindirecta de cooperacin entre el Estado y la sociedad civil, querequiere un Estado lo suficientemente fuerte para inducir pautas dedecisin que no recojan exclusivamente los intereses de los actoresparticipantes y tenga en cuenta los intereses pblicos.

En cualquier caso, el espacio ms importante de cooperacin

Estado-Sociedad son las redes de actores pblicos y privados que se

12 El ejemplo obvio es el sistema de negociacin institucionalizada de salarios,entre organizaciones empresarias y sindicatos, en la que el gobierno no participa ydonde se supone que no participa.

13 Por ejemplo, las normas de calidad definidas por los distintos sectoreseconmicos o las normas ticas definidas por las asociaciones profesionales.


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observan en niveles especficos o sectores de las polticas.14 Elsurgimiento y la importancia creciente de las redes de polticasconstituye uno de los rasgos singulares en la forma moderna degobernar. Para muchos analistas, se est produciendo unatransformacin en los roles de las autoridades estatales con el pasodel ejercicio jerrquico (gobierno) a la gestin de redes de actoresindividuales o colectivos de diversa naturaleza (gobernanza). Dehecho, la idea de gobernanza se vincula de forma predominante a lade gestin de redes.15

En las redes de polticas, el Estado y la sociedad se acoplande modo flexible, y la interaccin en el interior de la red puedeproducir el consenso necesario para facilitar la formacin de unapoltica y, de este modo, que en el momento de su aplicacin

encuentre menos resistencias. Esta manera de elaboracin depolticas se adapta mucho mejor a los escenarios sociales complejosy dinmicos, cuya coordinacin resultara difcil cuando no imposibledesde el punto de vista prctico si el Estado interviniera de formamonopolstica o exclusiva (Marsh, 1998: 8-9). Entre las ventajas delas estructuras en red se suele destacar, precisamente, su capacidadpara fomentar la eficacia y la innovacin, porque (a) permitenacceder a una variedad mayor de fuentes de informacin; (b) ofrecenmayores oportunidades de aprendizaje; (c) ofrecen bases msflexibles y estables para la coordinacin y el aprendizaje interactivo;(d) representan mecanismos adecuados para la creacin y el accesoal conocimiento tcito (Prats, 2004: 23).

Desde esta perspectiva, se puede concebir la poltica pblicacomo un microescenario diferenciado poblado de estructuraspoltico-administrativas, valores y actores especficos, pblicos unos y privados otros, que se corresponde con el respectivo mbito deproblemas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido,recreado, por las caractersticas y el estilo de esa poltica pblica(Vanaclocha, 2001). Una idea sta que enlaza con la reiterada porLowi (1972) sobre que las polticas pblicas crean su propio juego

poltico. Y asociada a la identificacin de este escenario emerge laperspectiva de la poltica pblica sustentada en el modelo reticular:una red de estructuras y actores configurada alrededor de un sectordeterminado de accin gubernamental.

14 Como, por ejemplo, en los mbitos sectoriales de la salud, la investigacincientfica o las telecomunicaciones (Marin y Mayntz, 1991).

15 As lo destaca Rhodes de forma concluyente: governance is aboutmanaging networks (1997: 52).


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Normalmente, las redes presentan una forma organizativaplana y horizontal en contraste a las organizaciones verticales y jerarquizadas que caracterizan a modelos anteriores. Losmacrosistemas organizativos horizontales promueven unasrelaciones de igualdad entre los distintos agentes sociales y losactores y estructuras pblicas. El mecanismo de coordinacin quecaracteriza a las redes es, por definicin, la confianza y/o lealtadentre los integrantes de la red, que se aleja de los mecanismosempleados por las burocracias (jerarqua) y los mercados(competencia de precios).

3.1. Caractersticas y configuracin interna de la red degobernanza

Se pueden destacar tres caractersticas definitorias de lasredes de gobernanza: la existencia de una estructuramulticntrica o,dicho de otro modo, la ausencia de un centro decisor que determinelos procesos de adopcin de decisiones de forma monopolstica oexclusiva; la interdependencia entre los actores y la tendencia adesarrollar procesos y alcanzar resultados de forma relacional16; y laexistencia de interacciones con un grado aceptable de estabilidad.Pero, ms all de estas caractersticas, las redes de gobernanza

presentan muchas posibilidades de configuracin interna.17

Si se hace un cierto ejercicio clasificatorio, puede decirse quelas redes de gobernanza varan en cuanto a su configuracin a partirde seis dimensiones bsicas, que pueden desglosarse a su vez enposibles variables operativas que caracterizan la red y que sonsusceptibles de contraste emprico (Brzel 1997; Blanco y Gom2002; Marsh 1998). 1) La ordenacin elemental, esto es, el nmerode actores polticos y sociales implicados (densidad de la red), lanaturaleza de stos (grado de heterogeneidad de la red) y laintensidad de sus interacciones (intensidad relacional). 2) Lainstitucionalizacin de la red (grado de estabilidad). 3) La funcin

16 Al fin y al cabo, las redes constituyen patrones ms o menos estables de relaciones sociales

entre actores mutuamente dependientes, que se forman alrededor de problemas polticos o grupos de

recursos y cuya formacin, mantenimiento y cambio son obra de una serie de juegos (Klijn, Koppenjan y

Termeer 1995: 439), esto es, una serie de acciones continuas entre distintos actores, conforme a

determinadas reglas formales o informales.

17 Sobre esas posibilidades es recomendable el libro editado por Marsh (1998).


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principal de la red (redes centradas en problemas, redesprofesionales, redes de productores, redes intergubernamentales,etc.). 4) Las relaciones de poder, esto es, las diferentes capacidadesde influencia de los actores (grado de desigualdad de la red; fuentesde poder) y tipo de recursos que manejan para ejercer influencia(materiales o simblicos; tcticas de influencia blandas o duras).5) La reparticin de intereses y valores en liza (en las posicionesiniciales de acuerdo o contradiccin, por ejemplo), as como lapresencia de actitudes inclinadas hacia prcticas de negociacin. 6)Las relaciones de la red con su entorno inmediato de problemas yactores (grado de apertura o permeabilidad, grado de reactividad oproactividad en cuanto a las respuestas predominantes, grado deextensin del impacto meditico de la actividad de la red).

3.2. Tipos de relaciones de cooperacin que con forman lasredes de gobernanza

Ms concretamente, y en el supuesto habitual de que losactores gubernamentales ejerzan mayor poder en la direccin de lared que el resto de los actores integrantes de la misma (red desigual),se pueden proponer siete tipos de relaciones de cooperacin actorespblicos-privados, los cuales se corresponden con otros tantos tipos

de redes: relaciones formales (de autoridad), relaciones coercitivas,relaciones utilitarias, relaciones clientelares, relaciones articuladasen torno a una coalicin, relaciones basadas en la cooptacin yrelaciones basadas en vnculos personales.18

Las relaciones formales (de autoridad) se presentan en todotipo de escenarios y constituyen la base para la cooperacin dentrode las clsicas organizaciones burocrticas. En ese contexto, losmiembros de la red colaboran con los actores gubernamentales(aportando recursos o informacin, por ejemplo) porque entiendensimplemente que poseen la autoridad legtima (en virtud de suposicin formal), para dirigir sus actividades, legitimidad que tiene,por supuesto, fundamento legal.

18 Reformulado y adaptado de la propuesta de Natera (2001: 95-101) sobrelas funciones y tipos de redes de apoyo de los lderes polticos. Sobre la sugerentedistincin entre los tres tipos de redes, denominados comunidades de prcticas,organizacin en red y comunidad virtual, puede consultarse Prats (2004); y sobrela dicotoma entre redes cerradas (comunidades polticas) y redes abiertas (redes deasuntos), el trabajo clsico de Marsh y Rhodes (1992).


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Las relaciones coercitivas representan un subtipo de la redbasada en relaciones formales (de autoridad). Los integrantes de lared establecen relaciones cooperativas con los actoresgubernamentales por el temor a sus sanciones. La colaboracin se"impone" mediante la utilizacin combinada de promesas y amenazasde sanciones futuras, de ah que lleve implcita cierta coercin o usointensivo de la autoridad. En cualquier caso, no resulta sencillotrazar la frontera entre las relaciones formales (de autoridad) ycoercitivas (abuso de autoridad). Aunque la red no se cimientenicamente en relaciones basadas en la coercin, puede teneralgunas "ventajas" acudir a ellas junto a otro tipo de relaciones. Suutilizacin junto a las relaciones utilitarias, por ejemplo, puedereducir el coste de stas ltimas y el riesgo de inestabilidad de la red.

Las relaciones utilitarias (no clientelares) se basan en elintercambio negociado, implcita o explcitamente, de determinadosbienes, servicios o favores ("networking instrumental", se podradecir). Poseen una naturaleza particularista e implican, en principio,beneficios mutuos para todas las partes de la relacin. El xito en elestablecimiento de este tipo de relaciones depende lgicamente deque los actores gubernamentales dispongan de los recursossuficientes para intercambiar y de que los integrantes de la rednecesiten de ellos o consideren legtima la relacin as establecida.Aunque poseen la ventaja de su claridad, ya que explicitan uncuadro transparente de obligaciones para cada parte de la relacin,tienen la desventaja, en cambio, de que son relativamente "caras":una red sustentada exclusivamente en el intercambio deprestaciones puede agotar rpidamente los recursos disponibles. Yes que las relaciones de cooperacin utilitarias pueden concebirsecomo un juego de suma cero, en el que las fuentes de recursos sonagotables.

Las relaciones clientelares constituyen un tipo particular derelacin de cooperacin utilitaria y, por tanto, comparte con ella lacaracterstica principal de sustentarse igualmente en el intercambio

de bienes, servicios o favores entre actores gubernamentales y elresto de actores integrantes de la red. Sin embargo, posee algunosrasgos especficos: (1) la desigualdad de recursos o influencia quemarca la relacin entre el actor-patrono de status ms elevado ysus "clientes", (2) por el carcter tendencialmente privado e informalde la misma, (3) por la dependencia en el vnculo que une a ambaspartes de la relacin, y (4) por el carcter recproco, al menos en elplano de las intenciones, de las prestaciones (Eisenstadt y Roniger,1984; Caciagli, 1989, 1996).


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Aunque las obligaciones para cada parte de la relacinclientelar varan en funcin de los actores implicados, los actoresgubernamentales pueden proporcionar recursos econmicos,personales (prestigio) o poltico-administrativos (control de cargos), acambio de recursos materiales o expresivos (fidelidad, gratitud oapoyo poltico-electoral) por parte de sus clientes; todo ello en elmarco de una determinada cultura de la lealtad que sirve dereferencia continua. La consolidacin de este tipo de relacionespuede revestir a los actores gubernamentales de legitimacin, no yalegal, simblica o de otro tipo, sino propiamente de "legitimacinclientelista" (Dente, 1991: 174). Una peculiaridad de este tipo delegitimacin es que se presenta normalmente como la excepcin,cuando no una patologa, dentro de un sistema que operasupuestamente sobre una base diferente y ms respetable; sin

embargo, el fenmeno del clientelismo est tan arraigado en lacultura poltica de muchas sociedades que acaba por erigirse en unaverdadera frmula de producir consenso y gestionar el poder.

En el caso de las relaciones articuladas como coalicin, losactores gubernamentales entablan relaciones de colaboracin conotros actores en virtud de la creencia comn de que se trabaja afavor (o en contra) de una causa u objetivo que beneficia a todos. Seconstituye de este modo una coalicin de intereses. Lgicamente, laconsolidacin de la misma necesita, por un lado, de unos objetivosespecficos a medio o largo plazo en los que se sustenta la relacin y,por otro, de un viable (y fluido) sistema de comunicacin entre losmiembros de la red. Mientras que para mantener la colaboracinmediante relaciones utilitarias los actores gubernamentalesnecesitaban "gastar" ms y ms recursos para mantener la red, eneste otro tipo puede apelar una y otra vez a los objetivos quefundamentan la coalicin sin costes tangibles adicionales. Sinembargo, existe tambin el riesgo obvio de que la colaboracin setorne en hostilidad si no se percibe evidencia alguna de que se estprogresando hacia el cumplimiento de los objetivos que sirvieron debase a aqulla.

En las relaciones sustentadas en la cooptacin interesada, lacooperacin de los actores gubernamentales con otros actores de lared se sustenta en la integracin de alguno de sus miembros en laesfera decisional del gobierno, para la elaboracin o implantacin dedeterminadas polticas o proyectos. Evidentemente, el riesgo de quese acuda exclusivamente a la cooptacin para mantener relacionescooperativas es que, tarde o temprano, los "cooptados" acaben por


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influir de forma no deseada en la fijacin de la agenda poltica, con lalgica prdida de autonoma decisional que ello implica.

Asimismo, los actores gubernamentales pueden ganarse la

confianza de los miembros de la red mediante sus relacionespersonales. stas tienen la ventaja de que no requieren muchosrecursos para crearlas y mantenerlas ni se pierde autonoma en lacolaboracin derivada de ellas; sin embargo, puede no resultarsencillo o consumir demasiado tiempo y/o esfuerzo su construccin.La red basada en relaciones personales puede establecerse medianterelaciones de amistad, o utilizando los vnculos familiares (redneptica).

En teora, todos los tipos de relaciones que se han definidopueden utilizarse para conformar una red de gobernanza. No

obstante, ha de comprobarse qu tipos predominan en cada caso, yha de demostrarse qu combinacin (o combinaciones) de ellos esms operativa para la consolidacin de dicha red. Hipotticamente almenos, la red ser ms fuerte (y menos inestable) cuando se asienteen un mayor nmero de tipos de relaciones, suponiendo que cadatipo considerado aisladamente se encuentre tambin slidamenteestablecido.19

3.3. Estrategias de gestin de redes

Pero, con independencia de la eventual utilidad de la anteriorclasificacin de las redes, cabra preguntarse ms concretamente, enprimer lugar, cules seran los elementos-actividades que favorecenel xito en la gestin de redes por parte de los responsables pblicos y/o lderes? En segundo lugar, y relacionada con la anteriorpregunta, estara la de cmo puede orientarse con un sentidoestratgico de regulacin de conflictos, una red de gobernanza? 20.

Sin nimo exhaustivo, por lo que que se refiere a la primera

de las cuestiones Agranoff y Linday (1983) sugieren algunaselementos-actividades a desempear por el liderazgo directivo: el

19 sta es precisamente la formulacin de la vieja hiptesis de Kotter yLawrence (1974: 78).

20 Sobre el concepto de estrategia, los elementos bsicos del proceso estratgico y la distincin

entre la estrategia y las estrategias en el marco del anlisis de polticas pblicas, es muy

recomendable la contribucin de Vanaclocha (2001).


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fomento de situaciones de suma positiva en las que todos ganen,involucrando y haciendo participar y hacer participar a lasverdaderas instancias decisorias polticas y administrativas;concentrarse en temas o cuestiones especficas (issues); evaluarpermanentemente y negociar soluciones; y posibilitar la creacin deun marco para la accin cotidiana. En la misma, Klijn (1995)recomienda las actividades siguientes: activar selectivamente aactores y recursos, limitar los costes de transaccin, buscar elcompromiso de los participantes de la red, y velar por la calidad yapertura de la interaccin entre los actores de la red. En todas ellasse distinguiran dos habilidades de liderazgo imprescindibles para eleficaz funcionamiento de las redes: por un lado, las habilidades paraaunar fuerzas y, por otro, la habilidad para alcanzar metas comunes.

En relacin con la cuestin relativa a cmo puede orientarseestratgicamente la red convendra distinguir dos dimensiones en lagestin de redes de gobernanza, que se corresponderan con distintosplanteamientos estratgicos a desarrollar por los responsablespblicos y/o lderes (Jickert, 1997; Blanco y Gom, 2002; Prats,2004).

En primer lugar, la dimensin relativa a la gestin de lasrelaciones internas en la red con el objeto poner en marcha ointensificar aquellas relaciones y alianzas que tiendan a favorecer losobjetivos planteados. Entre otras posibles, las estrategias se

concretaran en (i) el impulso de la red, mediante el estmulo deaquellas relaciones y actores nodales necesarios para activar la red yllevar adelante las polticas; (ii) la generacin de condiciones quereduzcan los riesgos en las relaciones entre actores, induciendo lacreacin de escenarios de suma positiva, por ejemplo, as como eldiseo de instrumentos apropiados de regulacin de conflictos; y (iii)el fomento de alianzas que potencien los intereses comunes, quegeneren confianza y, en definitiva, que limen las diferencias hacia laaccin.

La segunda dimensin se relacionara con la gestin de la

propia estructura de la red para adecuarla a las estrategiasimpulsadas por los responsables pblicos y/o lderes, influyendosobre los siguientes parmetros de la red: (a) sobre su ordenacinelemental, mediante el incremento del nmero y diversidad de la redcon nuevos actores participantes, por ejemplo; (b) sobre ladistribucin del poder en su interior, con el objeto de reducir lasposibles desigualdades en la distribucin fuentes de poder o recursospara tratar de evitar escenarios de monopolio decisional por parte de


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actores o intereses no mayoritarios pero potentes; y (c) sobre elespacio de las percepciones, mediante el impulso de un marco dereferencia cognitivo mnimo, un conjunto de creencias comunestendencialmente compartidas por los actores integrantes de la red.

En definitiva, como se puede advertir, resulta decisivo en lagestin de redes gobernanza el papel vertebrador de las estructuras yactores estatales en general, y de los lderes polticos en particular.

3.4. La metodologa del anlisis de redes como propuesta paraestudiar las redes de gobernanza

La metodologa del anlisis de redes (network analysis) haalcanzado en las dos ltimas dcadas un alto nivel de desarrollo, desofisticacin tcnica y de formalizacin, gracias a la utilizacincombinada de la teora de grafos, los sociogramas y el tratamiento dematrices, as como el perfeccionamiento de aplicaciones informticasespecficas para trabajar con datos relacionales.

Puede decirse que esta metodologa presenta un conjunto derasgos especficos en relacin con otras metodologas, que la hacenespecialmente apropiada para el estudio de las redes horizontales degobernanza (Scott, 1991; Wasserman y Faust, 1994): (i) la utilizacin

de datos relacionales y la importancia que se concede a lasrelaciones entre unidades interactuantes como condicionantes delcomportamiento; (ii) los actores y sus acciones son percibidos comointerdependientes, en lugar de independientes y autnomos; (iii) losvnculos y relaciones entre actores son canales de distribucin derecursos, tanto materiales como inmateriales; (iv) el medioestructural de la red se interpreta como espacio que proporcionalmites y oportunidades para la accin individual; (v) la estructuraresultante, definida en trminos de pautas relacionales relativamenteestables, es concebida como una red de redes, que puede o no estar

dividida en grupos (clusters); y (vi) las redes estructuran las accionesde colaboracin o competicin entre actores para asegurarserecursos escasos.

Si bien la metodologa del anlisis de redes ha sido utilizadade forma predominante por socilogos para explicar la estructura y elcomportamiento social desde otra ptica -en funcin de pautasrelacionales y no tanto de atributos individuales (Wellman yBerkowitz, 1988: 11)-, no es desacertado y puede ser muy fructfero


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aplicar su instrumental analtico y tcnico al estudio de todo tipo deredes y, entre ellas, las redes horizontales de gobernanza.

4. Dos mbitos de aplicacin de la gobernanza: lo local y losupranacional

Dos de los espacios de mayor desarrollo en cuanto a nmerode estudios empricos de la perspectiva de la gobernanza son, poruna parte, el mbito local en relacin con la gobernanza local y lagestin de redes de participacin ciudadana y, por otra, el mbito

supranacional vinculado concretamente a las formas de gobiernomultinivel en la Unin Europea. A estos espacios dedicamos acontinuacin sendas reflexiones generales, en tanto que ejemplos delmodo en que se define en ellos la perspectiva de la gobernanza.

En el contexto de los procesos de modernizacinadministrativa, de implantacin de nuevas tecnologas decomunicacin y de los cambios significativos en las expectativas delos ciudadanos con respecto a las administraciones pblicas, lasautoridades locales de nuestro pas y de bastantes pases de nuestroentorno estn tratando de potenciar la participacin pblica en el

nivel ms cercano a los intereses de los ciudadanos.Precisamente, el gobierno local posee algunas caractersticas

que lo hacen ms adecuado para generar iniciativas de participacinciudadana: a) la identificacin de la organizacin municipal con laspeculiaridades y los intereses del colectivo y del territorio al queatiende -visibilidad, cercana y accesibilidad-; b) la idea de que laadministracin local es ms verstil y flexible para atender lasdemandas concretas de los ciudadanos; y c) las mayoresposibilidades de las administraciones locales de crear las condicionesfavorables para la inclusin de individuos o colectivos interesados en

los temas pblicos. La identificacin de las administraciones localescon un mbito concreto, el sentimiento de pertenencia a lacomunidad de los ciudadanos, la capacidad que stos reconocen enla organizacin municipal para atender y priorizar sus demandas, ascomo la posibilidad de crear espacios que permitan la integracin desus habitantes en la discusin y el debate pblico, sitan a losayuntamientos en mejor posicin que otras administraciones en lainduccin de la participacin ciudadana.


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De este modo, el enfoque de la gobernanza local revaloriza elpapel de la participacin ciudadana en los procesos de adopcin dedecisiones, frente al enfoque de la Nueva Gestin Pblica que prestauna mayor atencin a los productos, resultados e impactos de lagestin municipal. En este sentido, la gobernanza local se ha queridopresentar como nuevo paradigma que, sin reemplazar al de la NuevaGestin Pblica, intenta poner de manifiesto las limitaciones queposee su aplicacin al sector pblico. De nuevo, el concepto degobernanza, referido a la gestin de las redes y organizaciones denaturaleza mltiple, supone pasar de ejercer jerrquicamente elpoder -gobierno- a gestionar redes -gobernanza.

Se est produciendo, en suma, el trnsito del gobierno localcomo prestador de servicios a su nuevo papel, en el contexto de la

gobernanza, de capacitador, esto es, se encarga de habilitar ocapacitar a otros para que presten los servicios colectivos, ya seanlos propios ciudadanos, las ONGs o las empresas.

La idea de gobernanza local remite al conjunto de normasformales e informales, estructuras y procesos mediante los cuales losactores locales solucionan colectivamente sus problemas y encaranlas necesidades sociales. Este proceso es inclusivo ya que cada actorlocal aporta importantes habilidades y recursos. En l constituye unfactor crtico la construccin y mantenimiento de la confianza, elcompromiso y un sistema de negociacin (Bovaird et al., 2002: 12).

La accin de gobernar no se limita, pues, a la organizacinmunicipal, sino que se extiende a otros actores pblicos, privados,individuales o institucionales: los ciudadanos individualmenteconsiderados, el sector empresarial, el sector voluntario, los mediosde comunicacin social, niveles superiores gubernamentales oparlamentarios y otras entidades locales. De ah que, como sugiereStoker (1998a), la dependencia de poder en el interior de la red degobernanza implica que cada vez tenga menos sentido propugnar laautonoma local, ya que los municipios pueden obtener losrecursos necesarios al convertirse en un jugador de importancia o un

socio atractivo para el resto de los miembros de la red.Algunas de las prcticas participativas se plantean desde una

visin de mejora de la gestin de los servicios en consonancia con elideario de la Nueva Gestin Pblica; por ello, se hallan orientadas ala eficacia y la eficiencia de cara a la satisfaccin del ciudadano entanto que cliente de los servicios (las evaluaciones de calidad a travsde encuestas o las cartas de servicios seran ejemplos de ello). Otras,en cambio, presentan un carcter participativo en lnea con la


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gobernanza. Las experiencias de participacin ciudadana de muchosmunicipios europeos van desde la autogestin de ciertos serviciosmunicipales (centros socioculturales, servicios de guardera, centrosde mayores, accesos a Internet), la gestin compartida de ciertosproyectos locales (fiestas, programas de ocio, servicios vecinales,proyectos ambientales, educacin de adultos), la adopcin dedecisiones sobre el entorno urbano (espacios verdes, ordenanzas detransportes, iluminacin, limpieza viaria), hasta la atribucin alciudadano del papel de asesor-cliente (crculos de calidad, gestin dequejas, foros de ciudadanos, grupos de planificacin).21

El impulso de las redes de participacin ciudadana por partede los gobiernos locales puede obedecir a diversas razones. Entreellas, la obtencin del beneplcito electoral por parte de los polticos

locales, la mejora de la gestin de los servicios, el intento de reducirel dficit municipal externalizando la gestin de servicios en lainiciativa ciudadana, o tambin puede deberse a claros deseos deintensificar la democracia local. Con todo, las iniciativas departicipacin ciudadana contribuyen, sin duda, a una legitimacinadicional de las polticas pblicas locales.

En todo caso, debe pensarse que el papel del ciudadanoimplicado en los temas locales y en redes de gobernanza localrequiere el desarrollo del mencionado capital social, si bien comocondicin necesaria aunque no suficiente.

*

Como sabemos, la UE es una "polity en formacin" cuyasingularidad reside en su carcter supranacional, no estatal,gobierno multinivel y policntrico que abarca una variedad de

21En funcin de los objetivos que se persiguen, se pueden distinguir, a su vez,cinco tipos de frmulas de participacin (Lowndes, Pratchett y Stoker, 2001; Alli,2003): (i) Procedimientos basados en la concepcin del ciudadano como cliente, yvinculadas al enfoque de gestin de la calidad con el objeto de mejorar un servicioconcreto (como, por ejemplo, las cartas de servicios). (ii) Mtodos preceptivos previstosen los procedimientos administrativos tradicionales de informacin pblica o vecinal oconsulta obligatoria a representantes de asociaciones. (iii) Foros o consejosciudadanos, constituidos por grupos de ciudadanos que se renen en funcin decriterios territoriales o por razn de compartir intereses comunes en un tema o reamunicipal. (iv) Mtodos de democracia directa e innovaciones en los mtodos deconsulta, que tienen como objeto pedir opinin acerca de un determinado asunto. (v)Instrumentos deliberativos, que intentan promover la discusin y la reflexinciudadana sobre temas que les afectan por medio de un proceso deliberativo como los

jurados ciudadanos, las encuestas deliberativas, grupos de mediacin o panelespermanentes de ciudadanos, Consejos Sectoriales o Procesos de PlanificacinEstratgica, entre otros (Font, 1998; Stewart, 1999).


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culturas, lenguas, memorias y hbitos sin precedentes para Europa(Schmitter, 2001: 4-5). La leccin principal que se extrae de lahistoria de la construccin europea es que la estructura que se haido elaborando es hbrida y ambigua. No existe un Tratado msambiguo que el de Maastricht: federalista en cuanto a la moneda eintergubernamental por la estructura en pilares. La legitimidaddemocrtica del conjunto es hbrida en s misma, basada en parte enla eleccin directa del Parlamento, as como en la legitimidad propiade los gobiernos representados en el Consejo.22

Conviene subrayar la complejidad del proceso de toma dedecisiones en la Unin, debido a que ste es organizativamente msfragmentado, est menos integrado jerrquicamente, resulta mscompetitivo que los sistemas nacionales y ofrece mayor accesibilidad

a los grupos organizados. Los principales grupos de presin son losGobiernos y las Administraciones de los Estados miembros queactan como representantes de los intereses nacionales. Noobstante, el aumento de las competencias por parte de la Unin, ladispersin institucional del poder y la ausencia de canales derepresentacin tradicionales han incentivado la formulacin yorganizacin de intereses de mbito supranacional (Morata, 1998).23

La UE se ha conformado como una estructura de carctertrasnacional, que es bastante ms una arena de negociacin, sinembargo resulta claro que no es un Estado federal. Se puede

describir mejor como un sistema complejo, articulado sobre nivelesmltiples, cuya dinmica no entra en el cuadro conceptual elaboradopara el anlisis especfico de la gobernanza en los Estadosnacionales. No obstante, tambin se sealan argumentos de pesopara contemplar el proceso comunitario mediante el concepto degobernanza como, por ejemplo, la falta de nitidez en la identificacinde un centro de autoridad, la pluralidad de actores que intervienen

22 Extracto de la conferencia de Philippe de Schoutheete, Embajador yConsejero Especial de la Comisin Europea, en la Jornadas sobre los Trabajos de laConvencin para el Futuro de la Unin Europea (Madrid, 4 de octubre de 2002).

23 As, por ejemplo, entre los actores importantes figuran los Eurogruposcomo los productores agrcolas, constructores de automviles o la Confederacin deHierro y Acero. Adems, existen otros grupos de inters relevantes comomultinacionales o grupos que defienden intereses diffuse -familias, consumidores,medio ambiente o jvenes. Pero tambin, esos intereses pueden organizarse a escalanacional -los grupos empresariales, las asociaciones de banca o las empresas de obraspblicas y transportes- o regional y local.


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en los procesos de decisin comunitarios o el recurso a la utilizacinde la negociacin y de los procedimientos informales.24

Con todo, es una peculiaridad de la formacin de las polticas

a escala europea el que los componentes democrticos estndbilmente desarrollados. Sin entrar en la compleja discusin acercadel llamado dficit democrtico de la UE, puede afirmarse que stetiene mucho que ver con la inexistencia de un proceso democrticode introduccin de demandas plenamente desarrollado en el mbitode la formacin europea de polticas (Mayntz, 2001).

Y tampoco la perspectiva de la gobernanza ofrece respuestasfciles a ese dficit democrtico. Las modalidades de cooperacinhorizontal y los procesos de adopcin de decisiones en redes depolticas multinivel presentan problemas en cuanto a la

responsabilidad democrtica (democraticaccountability). Los actoresprivados en el interior de esas redes no poseen legitimidaddemocrtica. De hecho, la cooperacin horizontal y la negociacin enlas policy networksno constituyen un sustituto de la democracia,an cuando, hayan querido percibirse -por su carcter inclusivo-como una forma moderna y ms fcil de representacin de losintereses.

Advirtiendo la complejidad del proceso poltico dentro de laUE, se puede decir que genera una distribucin de responsabilidades y unas pautas de interaccin entre las instituciones que, sinembargo, no se percibe que contribuyen suficientemente a latransparencia y eficacia de las polticas comunitarias. Y, por ello, laUE se plante, como uno de sus principales objetivos estratgicos, lareforma de la gobernanza, entendiendo por gobernanza el conjuntode normas, procesos y comportamientos que influyen en elejerciciode los poderes a escala europea desde el punto de vista de laapertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y lacoherencia (Comisin Europea, 2001: 8).

Las propuestas que la Comisin realiz en torno a este tema

se recogieron en el llamado Libro Blanco sobre la gobernanza enEuropa25, el cual represent una reflexin en torno al proceso poltico

24 Sobre las especificidades dela Unin Europea como modelo especfico degobernanza, es recomendable la reflexin contenida en el artculo de Rubio (2002: 97-103).

25 El Libro Blanco, que fue publicado el 25 de julio de 2001, se bas en eltrabajo realizado por diferentes grupos de trabajo, as como en una encuesta deopinin realizada en los 15 Estados miembros y en 9 pases candidatos.


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europeo con el lema de acercar Europa a los ciudadanos, o lo quees lo mismo, sobre la apertura del proceso de elaboracin de laspolticas de la Unin, para hacerlas ms accesibles, inclusivas,eficaces y transparentes.

Los principios que constituyen la base de una buenagobernanza y de los cambios propuestos en el Libro Blanco son losde apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia.26La aplicacin de estos principios refuerza los de proporcionalidad y lasubsidiaridad, lo que implica que antes de que vea la luz unainiciativa es esencial comprobar sistemticamente que la actuacinpblica sea realmente necesaria, que el nivel europeo sea el msadecuado para dicha actuacin, y que las medidas previstas seanproporcionales a los objetivos planteados. Con todo, la transparencia

y la eficacia las dos ideas clave en las que insiste el Libro Blanco. LaComisin es consciente de que, en muchas ocasiones, losciudadanos no perciben los resultados de la integracin europeacomo tales, sino como fruto de la labor individual del Estado nacin, y de que, en otras, ponen en duda la eficacia de las polticascomunitarias, lo que lleva a la desconfianza y el desinters hacia laUnin.27 Se entiende, adems, que la deseable reforma de lagobernanza no es tarea exclusiva de la Comisin sino que a ella hande contribuir tanto las restantes instituciones de la UE como losEstados miembros, las autoridades regionales y locales, as como lasociedad civil.

En cualquier caso, el debate en torno al Libro Blanco puso demanifiesto que, al margen del dficit democrtico de la Unin, lo queexiste es un dficit de gestin de la Comisin en el que intervienendos problemas convergentes: por un lado, el desajuste ente suscompetencias legales y sus capacidades de gestin, ya que la UEposee una clara orientacin jurdica en el proceso de elaboracin de

26 A pesar del marcado contraste de estilos entre el Libro Blanco, de carcterms institucional, con el famoso documento Gore (1995) con el ttulo, explcito de

Gobernar con criterio empresarial, es indudable que presentan similitudes en cuantoa los principios de apertura, participacin y eficacia.

27 Las medidas y cambios propuestos desde el Libro Blanco afectan a cuatrograndes cuestiones: (a) Participacin de los actores sociales: fomentando la relacin dela UE con las redes de la sociedad civil. (b) La mejora de la normativa, de las polticas yde sus resultados. (b) La contribucin de la UE a la gobernanza mundial,especialmente mejorando la representatividad de la UE en los foros regionales einternacionales. (d) La integracin de las polticas y las instituciones de la UE, medianteel fomento de la coordinacin de las instituciones de la UE y definiendo msclaramente los objetivos de la UE a largo plazo.


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5. Problemas de los sistemas de gobernanza

Del recorrido trazado se pueden deducir cuatro tipos deproblemas de los sistemas de gobernanza.29

En primer lugar, la tensin que se produce entre lacomplejidad del proceso decisional asociado a los sistemas degobernanza y los cdigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno. Con los planteamientos en torno a lagobernanza parece producirse un "vaciamiento" del Estado, en elsentido de haber perdido capacidad de accin en los planossupranacional y local/regional; al tiempo, tambin implica elaumento de la participacin de los sectores privado y voluntario en la

prestacin de servicios y la adopcin de decisiones estratgicas.El problema es que el sistema que parece estar surgiendo

carece de un firme sustento normativo, de un espacio de valores quelo explique y lo justifique, y eso suscita no pocas tensiones. Por elmomento, la gobernanza carece de los mitos legitimadores -ysimplificadores- de las perspectivas tradicionales. Lo que habr quever es si la gobernanza puede obtener una mayor legitimidad y dequ modo (Stoker, 1998: 6).

En segundo lugar, en un sistema de gobernanza tiende aproducirse una difuminacin de las responsabilidades(accountability), que halla su expresin institucional en ladesaparicin de los lmites entre lo pblico y lo privado, y que a suvez se encarna en la multiplicacin de las entidades voluntarias o delsector terciario, como grupos voluntarios sin fines lucrativos, ONGs,empresas comunitarias, cooperativas, mutuas u organizacionesbasadas en la comunidad. Todos ellos han asumidoresponsabilidades, debido entre otras razones a la venta de empresaspblicas o la externalizacin de servicios.

La dificultad para la atribucin de responsabilidades acaba

por suscitar incertidumbre en los actores encargados de formularpolticas -y en los ciudadanos en general- acerca de quin esresponsable, a quin deben rendir cuentas y, por lo mismo, puedellevar a que las autoridades pblicas trasladen la responsabilidad aproveedores privados cuando los servicios pblicos funcionan

29 En este apartado final se recogen algunas de las conocidas propuestas entorno a la gobernanza de Stoker (1998), reformuladas en funcin de las aportacionesde otros trabajos que se relacionan con ellas.


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incorrectamente. Asimismo, la fijacin de responsabilidades devienemucho ms problemtica cuando se introducen mecanismos demercado. No existe, por ejemplo, una lnea directa deresponsabilidad desde la organizacin que presta el servicios -unaempresa privada subcontratada- y la que lo disea -una organizacino unidad administrativa-. Como subraya Stoker, peor an es lamayor posibilidad de buscar chivos expiatorios que propician lossistemas de gobernanza ms complejos (...) Aunque la evitacin delas culpas y la bsqueda de chivos expiatorios no son fenmenospolticos nuevos, las estructuras de la gobernanza amplan lacapacidad de semejante actividad" (1998: 7). Al fin y al cabo, lossistemas de gobernanza reflejan la tensin entre las nuevas frmulasde coordinacin y direccin por un lado, y el poderoso legado de loscanales e instrumentos para la responsabilidad poltica, por otro. En

este sentido, es sumamente revelador que uno de los problemasprincipales con los que se enfrenta la filosofa de la Nueva GestinPblica consista precisamente en el modo de definir un sistemarobusto de responsabilidad.

Un tercer tipo de problemas se relaciona con la tensinpersistente que se produce entre el tentacin de intervenir de formaobligatoria o vinculante en las regulacin de conflictos, por un lado,y la dependencia de la accin y aceptacin por parte de los actoresparticipantes en la gobernanza, por otro (Rhodes, 1996).

Desde la perspectiva de la gobernanza, la accin de gobernares siempre un proceso interactivo porque ningn actor, ya seapblico o privado, tiene los conocimientos ni las capacidades orecursos suficientes para resolver unilateralmente los problemas(Kooiman, 1993); porque refleja la inherente interdependencia depoder que existe en las relaciones entre las instituciones y actoresque intervienen en dicha accin. La dependencia de poder implica,por un lado, que para alcanzar metas las organizaciones tienen queintercambiar recursos y negociar propsitos comunes y, por otro,que el resultado del intercambio est determinado no slo por los

recursos de los participantes sino adems por las reglas del juego yel contexto del intercambio. Ninguna organizacin monopoliza elproceso global de adopcin de decisiones, si bien alguna de ellaspuede dominar un proceso de intercambio concreto.30

30 Y es que reconocer la dependencia de poder en la accin colectiva significa

aceptar que las intenciones no siempre coincidan con los resultados. [] Tanto en lasrelaciones entre mandantes y mandatarios como en las relaciones negociadas seobservan juegos, subversin, derrotas absolutas y actitudes de oportunismo en muy


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Por ltimo, debe destacarse que aun cuando los responsablespblicos y lderes polticos desarrollen las tareas apropiadascorrespondientes a la coordinacin, gua e integracin de redes, lossistemas de gobernanza pueden fracasar, por razn de las tensionesy los problemas con las organizaciones de la sociedad civil. En estesentido, los errores de los dirigentes, las diferencias de escalatemporal y de horizontes entre los principales asociados y lagravedad de los conflictos sociales que tengan que enfrentar, puedenponer las bases del fracaso de gobernanza.

La nocin de fracaso de la gobernanza es esencial paraentender el nuevo universo (inseguro) de la accin de gobierno, y nosretrotrae a la vieja concepcin maquiaveliana de la poltica como elarte de lidiar con las contingencias.

diversas formas. El comportamiento oportunista puede aumentar la complejidad y laincertidumbre de los resultados (Stoker, 1998: 10). Ahora bien, como ya destacaraHirschman (1991) no todas las consecuencias no buscadas son forzosamenteindeseables.


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