Masterthesis Transparanter Begroten en Verantwoorden

Transparanter begroten en

verantwoorden

Een onderzoek naar transparantie in planning en controle producten

van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid

Bestuurskunde – avondopleiding

Universiteit van Leiden

Auteur: Richard J. van Kan

Studentnummer: S0767409

Master Thesis Bestuurskunde

1e lezer: Dr. Anchrit C. Wille

2e lezer: Dr. Caspar F. van den Berg

3 april 2013

If you do not measure results, you cannot tell success from failure.

If you cannot see success, you cannot reward it.

If you cannot reward success, you are probably rewarding failure.

If you cannot see success, you cannot learn from it.

If you cannot recognize failure, you cannot correct it.

If you can demonstrate results, you can win public support

Osborne, D. en Gaebler T. (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is

Transforming the Public Sector. New York: Addison-Wesley.

INHOUDSOPGAVE

1 INTRODUCTIE ...................................................................................................................... 3

1.1 Opschaling van waterschappen Zuid-Holland Zuid ............................................................. 3 1.2 Aanleiding voor onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden ........................... 3 1.3 Vooronderstellingen over een nieuwe begrotingsprocedure ................................................. 4

1.4 Afbakening doelstelling en vraagstelling van het onderzoek ............................................... 5 1.5 De wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek .......................... 6

1.6 Leeswijzer ............................................................................................................................. 6

2 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN .................................................. 7

2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 7 2.2 Goed openbaar bestuur ......................................................................................................... 7 2.3 De oude begrotingsprocedure ............................................................................................... 9 2.4 De opkomst van new public management en prestatiemanagement .................................. 10 2.5 De nieuwe begrotingsprocedure; van VBTB naar Verantwoord Begroten ........................ 12

2.6 De bestuurlijke informatievoorziening van overheidsorganisaties..................................... 14

2.7 Ervaringen met Verantwoord Begroten .............................................................................. 16

3 VAN THEORIE NAAR PRAKTIJK ..................................................................................... 20

3.1 Onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden bij een waterschap .................... 20

3.2 De drie deelvragen voor het onderzoek .............................................................................. 21

3.3 Een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden bij het waterschap . 22 3.4 Conceptualisering en operationalisering van de dimensies ................................................ 24

3.4.1 Conceptualisering van bestuurlijke informatievoorziening en transparantie .......... 25

3.4.2 Operationalisering van de dimensies ....................................................................... 26 3.4.2.1 Operationalisering van de dimensie doelen.......................................................... 27

3.4.2.2 Operationalisering van de dimensie beleidsinformatie ........................................ 28 3.4.2.3 Operationalisering van de dimensie financiële informatie ................................... 29 3.4.2.4 Operationalisering van de dimensie budgetflexibiliteit........................................ 30

3.4.2.5 Operationalisering van de dimensie apparaatuitgaven ......................................... 30 3.4.2.6 Operationalisering van de dimensie beleidsdoorlichtingen.................................. 31

3.4.2.7 Operationalisering van de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak ..................... 32

4 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN BIJ HET WATERSCHAP ...... 34

4.1 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er bereikt moet worden ........ 34

4.2 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er gedaan moet worden ........ 40 4.3 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat het mag kosten ..................... 45

5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ............................................................................... 55

5.1 Een reflectie op de deelvragen van het onderzoek ............................................................. 55 5.2 Beantwoording van de vraagstelling van het onderzoek .................................................... 56 5.3 Aanbevelingen over transparant begroten en verantwoorden ............................................. 58

GLOSSARIUM ......................................................................................................................... 62

BIBLIOGRAFIE ....................................................................................................................... 66

~ 3 ~

1 INTRODUCTIE

1.1 Opschaling van waterschappen Zuid-Holland Zuid

Het waterschap is verantwoordelijk voor het operationele regionale waterbeheer. Zij legt de

condities vast om de strategische doelen van het waterbeheer te bereiken, bepaalt de concrete

maatregelen en voert deze uit. Daarbij kan worden gedacht aan de zorg voor waterkeringen,

het beheer van waterkwantiteit, het beheer van wegen, het beheer van vaarwegen en

bestrijding van muskus- en beverratten. Een bijzondere zorgplicht voor de waterschappen is

de zuivering van stedelijk afvalwater en breder beschouwd het beheer van waterkwaliteit.

Door klimaatverandering, zeespiegelrijzing, bodemdaling en meer regen, ontstaan er

problemen die om oplossingen van waterschappen vragen. Om tot oplossingen voor deze

problemen te kunnen komen is het van belang dat waterschappen hun kennis en ervaringen

bundelen (Rixvoort, 2004). Een mechanisme om kennis en ervaringen samen te brengen is

opschaling. Door opschaling van waterschappen en hun verantwoordelijkheden wordt er

eenheid van beleid en bestuur bevorderd en ontstaat een sterkere positie naar de

maatschappelijke omgeving. Ook zorgt opschaling voor meer deskundigheid, flexibiliteit,

innovatief vermogen, financieel draagvlak en vermindert het de kwetsbaarheid van

waterschappen. Zo is het gekomen dat de provincie Zuid Holland ervoor heeft gekozen om de

regionale waterschappen en een zuiveringsschap te reorganiseren. Vanaf 2005 vormen de

waterschappen De Groote Waard, Goeree- Overflakkee, De Brielse Dijkring, IJsselmonde en

twee derde deel van zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden het waterschap

Hollandse Delta, dat volgens de principes van goed openbaar bestuur moet functioneren.

1.2 Aanleiding voor onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden

Goed openbaar bestuur legt de nadruk op het functioneren en het presteren van

bestuurorganen van overheidsorganisaties (Algemene Rekenkamer, 2005). De kenmerken die

met goed openbaar bestuur samenhangen zijn transparantie, publieke verantwoording,

doelmatigheid, doeltreffendheid en doelbereiking. Voor het dagelijks waterschapsbestuur

betekent dit dat hij, in lijn met de principes van goed openbaar bestuur, op basis van de

Waterschapswet en door middel van planning en controle producten het algemeen

waterschapsbestuur informeert over de stand van zaken van bedrijfsvoering,

beleidsvoornemens en beleidsrealisatie (Unie van Waterschappen, 2010b). Zodanig dat het

~ 4 ~

dagelijkse bestuursorgaan voorziet in de informatiebehoefte van het algemene bestuursorgaan

en daarbij het functioneren en presteren van het waterschapsbestuur transparant wordt.

Er is bijna geen handeling of beslissing denkbaar zonder dat daar een financieel aspect

aan vast zit (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).

Financieel management van overheidsorganisaties richt zich op het beheer en de beheersing

van de publieke financiële bestedingen en de doelmatigheid van het beleid die met deze

middelen wordt gevoerd. Financieel management heeft een grote verwevenheid met de rest

van de organisatie. Dit blijkt niet alleen maar uit de (scherpere) vormvereisten die de Wet

modernisering waterschapsbestel aan het waterschapsbestuur stelt, maar ook uit de opschaling

van waterschappen en zuiveringsschappen. Een tendens die zich ook de komende jaren verder

door zal zetten.

Eén van de hoofddoelstellingen voor organisatieveranderingsprocessen als gevolg van

wetgeving en opschaling is het lager leggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden

(Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011). Dit kan worden gerealiseerd door middel van

(financiële) mandaatverlening; met als geëigend systeem: prestatiegericht budgetteren. Naast

het lager leggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden maakt prestatiegericht

budgetteren het ook mogelijk om prestaties te koppelen aan middelen. In tegenstelling tot

oude begrotingsprocedures legt deze vorm van begroten meer de nadruk op output en het

denken over outcome (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).

1.3 Vooronderstellingen over een nieuwe begrotingsprocedure

Om prestaties op het terrein van toezicht en verantwoording van bestuursorganen van

overheidsorganisaties te verbeteren, heeft het ministerie van Financiën de nieuwe

begrotingsprocedure Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) ontwikkeld

(De Waal, 2008). Oorspronkelijk was het doel van dit beleidsinstrument het vergroten van de

informatiewaarde in planning en controle producten (De Waal en Kerkelaan, 2002).

Uiteindelijk is de VBTB een bredere operatie geworden en is het uitgegroeid tot een

beleidsinstrument voor een doelmatiger opererend bestuur. De toepassing van VBTB in

planning en controle producten maakt het mogelijk om het keuzeproces van

probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting in kaart te brengen en transparant te maken

(ministerie van Financiën, 2003). Door toepassing van dit instrument komt informatie

beschikbaar voor het algemene bestuursorgaan om te sturen op politieke prioriteiten en

samenhangende beleids- en organisatiedoelen die tijdgebonden zijn. Ook krijgt het algemene

~ 5 ~

bestuursorgaan de mogelijkheid om (maatschappelijke) ontwikkelingen te vervatten in een

politieke opdracht voor het dagelijkse bestuursorgaan. Tepper en Faber (2006) verklaren dat

dergelijke mogelijkheden op rijksniveau (nog) niet tot wasdom zijn gekomen. Zij baseren zich

daarvoor op verklaringen in eerder verschenen evaluatie- / beleidsdoorlichtingrapporten over

de toepassing van VBTB door het rijk. Ook verklaren zij dat de toepassing van VBTB leidt tot

minder in plaats van meer transparantie en verantwoording van overheidsbeleid. Namelijk als

gevolg van een systematische ontsluiting van alle relevante informatie in planning en controle

producten, waardoor alles prioriteit wordt en daarmee ook niets. Verder stellen Tepper en

Faber (2006) dat in sommige gevallen het aggregeren van gegevens leidt tot minder

transparantie in verslaglegging, omdat gegevens over budgetten niet meer verantwoord

worden; met het risico dat de macht van financiën meer opschuift naar de ambtelijke

organisatie.

1.4 Afbakening doelstelling en vraagstelling van het onderzoek

De thesis onderzoekt transparantie van begroten en verantwoorden binnen het domein van het

waterschapsbestuur. Dit kwalitatieve onderzoek biedt een model voor systematische analyse

van planning en controle producten.

Om uitspraken te kunnen doen over transparantie van begroten en verantwoorden richt het

onderzoek zich op analyse van een aantal hypothesen over de toepassing van het

beleidsinstrument VBTB in planning en controle producten. Elk planning en controle

producten dat voor dit onderzoek is gebruikt, heeft tot doel om periodiek op doelmatige wijze

inzicht te geven in de uitvoering van wettelijke verantwoordelijkheden en de daaraan

gekoppelde publieke middelen (Algemene Rekenkamer, 2000b). Verder is het van belang dat

de informatiebehoeften van belanghebbenden wordt afgestemd op de mogelijkheden van de

organisatie die te kunnen leveren. Door informatie in overeenstemming te brengen met de

behoefte van het algemene bestuursorgaan wordt het mogelijk om: toezichthouders op afstand

te laten functioneren, verantwoording af te leggen over besteding van middelen aan financiers

en beleid door te laten lichten door beleidsmakers.

De doelstelling van deze thesis is het krijgen van inzicht in de mate van transparantie

over begroten en verantwoorden in planning en controle producten van waterschap Hollandse

Delta en zijn rechtsvoorgangers. Ook beoogt de thesis om meer inzicht te geven in de

toepassing van VBTB en in de gevolgen van de toepassing van VBTB.

Uit bovenstaande doelstelling volgt de vraagstelling van deze thesis, namelijk:

~ 6 ~

Is de bestuurlijke informatievoorziening transparanter geworden door de toepassing van het

instrument VBTB?

1.5 De wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek

Om het functioneren van de overheid te beoordelen en te verbeteren zijn er gaandeweg allerlei

systemen ontstaan. Systemen die managers in staat stellen om bedrijfsvoering, zakelijk,

doelgericht en systematisch in te richten (De Waal, 2008). Hierbij gaat het om beheersing van

(werk)prestaties met als voornaamste inzet het voor elkaar krijgen dat te behalen resultaten

van besluitvorming worden behaald (Aardema, 2010). Van belang hierbij is topdown sturing

en beheersing van alles waar een organisatie mee bezig is. Om een dergelijk controlesysteem

te realiseren heeft de overheid veel beleidsinstrumenten bedacht. Bijvoorbeeld de planning en

controle cyclus. Vaak ligt de nadruk bij dergelijke beleidsinstrumenten op de financiële

beheersing van toegekende budgetten waarbij getracht wordt om een verband te leggen met de

bijbehorende beleidsaspecten (Aardema, 2010). De veronderstelling is dat het mogelijk moet

zijn om langs deze weg een organisatie te besturen en te beheersen, of in ieder geval de

benodigde informatie aan te reiken aan het algemene bestuursorgaan van een organisatie.

1.6 Leeswijzer

Vanuit de theorie geeft hoofdstuk twee inzicht in de impact van de vormvereisten die

(kunnen) worden ingezet voor systeemcontrole door bestuursorganen van

overheidsorganisaties. Hoofdstuk drie is een schakelhoofdstuk en beschrijft de wijze van

onderzoeksanalyse en de opzet van het onderzoeksmodel. Naast de introductie van de drie

deelvragen van dit onderzoek worden er diverse begrippen geoperationaliseerd. Vanuit de

praktijk geeft hoofdstuk vier inzicht in de impact van vormvereisten die (kunnen) worden

ingezet voor systeemcontrole bij waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid. Ook wordt

antwoord gegeven op de deelvragen van het onderzoek. Afsluitend geeft hoofdstuk vijf

antwoord op de vraagstelling van het onderzoek en doet het (beleids-)aanbevelingen.

~ 7 ~

2 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN

2.1 Inleiding

In het openbaar bestuur zijn actoren werkzaam die de inhoud van overheidsbeleid zodanig

willen vormgeven dat het transparant wordt voor politiek en burgers (Bestebreur, 2004).

Namelijk door te laten zien voor welke doelen overheidsorganisaties een bepaalde

hoeveelheid middelen vraagt aan burgers en bedrijven, om daarover achteraf verantwoording

af te leggen.

Door financiën te koppelen aan beleidsaspecten / prestaties ontstaat een controlesysteem dat

het mogelijk maakt om overheidsbeleid te sturen, te beheersen en / of te verantwoorden

(Aardema, 2010). Het ontplooien van prestaties voor sturing van een organisatie door een

bestuursorgaan wordt genoemd: prestatiemanagement (Kerkelaan en de Waal, 2002).

Prestatiemanagement heeft geleid tot de ontwikkeling van het beleidsinstrument / de (nieuwe)

begrotingsprocedure VBTB. VBTB maakt het mogelijk om financiën te koppelen aan

beleidsaspecten. Door de tijd is VBTB aangescherpt tot het huidige Verantwoord Begroten.

Naast het belang van de theorie van prestatiemanagement voor het openbaar bestuur heeft de

laatste jaren ook de theorie van goed openbaar bestuur zijn opmars gemaakt. Eén van de

belangrijkste principes van deze theorie is transparantie van beleid (Bevan en Hood, 2004).

2.2 Goed openbaar bestuur

Goed openbaar bestuur gaat over toezicht en verantwoording. Het helpt om te gaan met de

soms tegenstrijdige eisen van de overheid enerzijds en de kritische burgers / klanten

anderzijds (Algemene Rekenkamer, 2008a). Het is onderdeel van een systeem van controle

tussen verschillende ambten met eigen bevoegdheden, zodat macht niet misbruikt kan

worden. De definitie van goed openbaar bestuur luidt: het waarborgen van de onderlinge

samenhang en de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht

op een doelmatige en doeltreffende bereiking van de doelen, als mede het daarover op een

open wijze communiceren en verantwoorden ten behoeve van de belanghebbenden (Unie van

Waterschappen, 2010a). Uit deze definitie zijn twee cyclische prestaties te destilleren die

betrekking hebben op het functioneren van besturen van overheidsorganisaties. Te weten

toezicht houden en verantwoorden.

Toezicht houden en verantwoorden zijn twee belangrijke elementen in een breder

~ 8 ~

systeem van checks en balances (namelijk het geheel aan beleidsinstrumenten dat het

openbaar bestuur bij de les houdt) (Algemene Rekenkamer, 2008a). Beide elementen zijn

onlosmakelijk met elkaar verbonden. Toezicht houden kan worden omgeschreven als het

verzamelen van informatie over: het voldoen van aan gestelde eisen, het daarover vormen van

een oordeel en het daarop interveniëren (Algemene Rekenkamer, 2008a). Toezicht houden is

een cyclisch proces dat begint bij transparant zijn over het functioneren en hierover informatie

leveren aan belanghebbenden. Vervolgens vormt de toezichthouder zich op basis van deze

informatie, en aan de hand van vooraf vastgestelde normen, een oordeel. Dit oordeel leidt al

dan niet tot interventies van de toezichthouder. Verder is het voor dit cyclische proces van

belang dat zowel het oordeel als de interventies input vormen voor het bepalen van de

aandachtsgebieden voor informatieverzameling. Om de toezichtketen goed te laten

functioneren, moeten de verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed geregeld zijn, anders

ontstaat het risico dat de toezichthouder zijn oordeel op de verkeerde informatie baseert

(Algemene Rekenkamer, 2008b).

Goed openbaar bestuur hanteert twee beoordelingscriteria voor toezicht houden en

verantwoorden, namelijk: transparant en publieke verantwoording (Algemene Rekenkamer,

2005).

Figuur 1) – Kenmerken van ´goed openbaar bestuur´ met toelichting op de kenmerken:

transparant en publieke verantwoording

Bron: nota ‘Essentialia van goed openbaar bestuur’ van de Algemene Rekenkamer, Ando: Den haag (2005). De

tabel is aangepast zonder onrecht te doen aan zijn inhoud.

~ 9 ~

Het criterium transparant beoordeelt of de relevante informatie toegankelijk is voor

belanghebbenden en / of planning en controle producten deugdelijk zijn. Er is sprake van

transparantie als genomen besluiten worden toegepast en gehandhaafd volgens afgesproken

procedures. Ook dient informatie vrij verkrijgbaar en direct toegankelijk te zijn. Hiervoor is

het van belang dat de informatiearchitectuur op orde is. Zo dient informatie in planning en

controle producten relevant (inclusief tijdig en actueel), betrouwbaar, vergelijkbaar en

begrijpelijk te zijn. Namelijk conform weten regelgeving, als de eisen van de VBTB die in

de comptabiliteitswet en daarmee samenhangende lagere regelgeving verankerd liggen.

Het criterium verantwoording beoordeelt of publieke verantwoording wordt afgelegd

over zaken als: publiek geld, beleid, integriteit, en in control zijn. Er is sprake van (publieke)

verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich

verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het forum nadere vragen

kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor de actor

(Bovens en Schillemans, 2011). De overheid verantwoordt niet alleen haar financiën, maar

ook of haar publieke verantwoordelijkheden op een doeltreffende, doelmatige, doelbereikende

en maatschappelijk verantwoorde wijze zijn uitgevoerd. Ze laat zo zien hoe zij de kwaliteit

van de prestaties en de bedrijfsvoering borgt.

2.3 De oude begrotingsprocedure

In de publieke sector van de twintigste eeuw regeert traditioneel begroten boven andere

begrotingsprocedures (Wildavsky, 1978). Ondanks dat traditioneel begroten wordt

afgeschilderd als hersenloos omdat de budgetten naar kostensoorten niet overeenkomen met

programma's, als irrationeel omdat ze uitgaat van middelen (ook genaamd input) en niet van

output, als kortzichtig omdat ze betrekking heeft op één jaar in plaats van meerdere jaren, als

gefragmenteerd omdat doorgaans alleen wijzigingen worden beoordeeld en als conservatief

omdat wijzingen meestal van kleine budgettaire omvang zijn. Waarom dan toch de keuze voor

traditioneel begroten?

Naast traditioneel begroten maakt de publieke sector ook gebruik van andere

begrotingsprocedures als volume begroten, programma begroten en zero-based begroten.

Volume begroten kwantificeert eenheden product tegen zekere kosten, voor een planperiode.

Het idee achter volume begroten is het beter begrijpen wat afdelingen doen over een periode

in tijd, omdat ze hetzelfde doen over een periode in tijd. Er is sprake van verplichte afname,

~ 10 ~

ook als de prijs wijzigt. Juist omdat afdelingen voor een langere tijd hetzelfde doen is het

moeilijk om verandering van budgetallocatie door te voeren.

Programma begroten gaat uit van kostenanalyse en batenanalyse op programmaniveau en ook

van het vergelijk tussen resultaten en doelstellingen op programmaniveau. Programma

begroten verhoogt de kosten voor het corrigeren van fouten, omdat een kritische beschouwing

van een doelstelling dat zich sterk heeft vereenzelvigd met het bestaansrecht van de

organisatie kan leiden tot het ter discussie stellen van ditzelfde bestaansrecht. Hoe hoger de

kosten van fouten, hoe kleiner de kans dat er iets aan zal worden gedaan.

Zero-based begroten gaat uit van het verantwoorden van alle begrote uitgaven, namelijk

zonder gebruik te maken van informatie over begrote uitgaven voor eerdere begrotingen.

Alles is onderworpen aan toetsing. Als gevolg worden berekeningen onbeheersbaar.

In het kader van economisch beheer, uitgebreide berekeningen, nadruk op

doelmatigheid (als het gaat om zero-based begroten) en nadruk op doeltreffendheid (als het

gaat om programma begroten), laten de beschreven begrotingsprocedures veel te wensen over.

Wildavsky (1978) stelt dat vereisten van begroten zouden moeten zijn: verantwoording en

controle. De begrotingsprocedure traditioneel begroten voldoet matig tot onvoldoende aan

deze vereisten. Het is incrementeel in plaats van volledig, besluitvorming over budget

geschiedt gefragmenteerd, de nadruk ligt erg op het verleden en nauwelijks op de toekomst en

het is onverschillig over doelstellingen.

Traditioneel begroten regeert in de publieke sector van de twintigste eeuw omdat het

een oplossing heeft voor al zijn gebreken. Traditioneel begroten maakt berekeningen

makkelijk juist omdat ze niet volledig hoeven te zijn. Traditioneel begroten vereist niet

analyse van beleid maar staat analyse van beleid ook niet in de weg. Het is eenvoudiger,

makkelijker, controleerbaarder en flexibeler dan andere begrotingsprocedures als volume

begroten, programma begroten en zero-based begroten.

2.4 De opkomst van new public management en prestatiemanagement

Onder invloed van de economische recessie en wijzigingen van oude politieke ideologieën

naar een nieuwe politieke ideologie over een maakbare samenleving in Westerse

democratieën, werden halverwege de jaren tachtig klassieke benaderingen uit de economie

populair die in de bestuurskunde bekend zouden worden als new public management (NPM)

(Bovens, ´t Hart en Van Twist, 2012). De NPM-benaderingen hebben nieuw leven geblazen in

stromingen als het liberalisme en het utilitarisme. In deze stromingen gaat het respectievelijk

~ 11 ~

om de vrijheid van het individu door een kleinere overheid en een overheidshandelen dat is

gericht op een zo groot mogelijk maatschappelijk nut. Daartoe leggen de

liberaalutilitaristische uitgangspunten een grote nadruk op de ordenende en sturende kracht

van de markt. De overheid zou los moeten laten door meer over te laten aan de werking van

de markt. De overheid zou bovendien vast zitten in zijn eigen gebaande paden. Het

overheidsbeleid zou zich daarom moeten organiseren rondom speerpunten als: een

initiatiefrijke overheid; een ondernemende overheid; en een klantgerichte overheid. De grote

invloed van dergelijke NPM-benaderingen blijkt onder meer uit de nadruk die is komen te

liggen op zaken als prestatiegerichtheid, deregulering, doelmatigheid, samenwerking met

private partijen en ruimte voor marktwerking. Opnieuw is er sprake van een scheiding tussen

politiek en bestuur als gevolg van discoursen over een systeem van checks and balances door

scheiding van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering (Bovens, ´t Hart en Van Twist, 2012).

Het ontwerpen en het veranderen van bestuurlijke organisaties betekent een herijking van

verantwoordelijkheden en rollen tussen overheden en private partijen. Het spreekt niet langer

voor zich dat publieke vraagstukken primair door de overheid worden aangepakt. De rol en

verantwoordelijkheid van de overheid kan bestaan uit het reguleren van het (keuze)proces van

probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichtingen, binnen een maatschappelijk veld van

diverse participerende actoren. Dit betekent een zakelijke overheid die goed georganiseerd is,

op incidenten basis kan beoordelen wat haar plaats en rol moet zijn, beschikt over creatieve

ideeën en methoden voor de sturing en management van (complexe) prestaties en in staat is

om haar eigen kernverantwoordelijkheden doeltreffend en doelmatig te vervullen.

NPM vooronderstelt dat het functioneren van de overheid doeltreffender,

resultaatgerichter, gecoördineerder en doelmatiger kan, door middel van prestatiemanagement

(De Waal, 2008). Volgens de Kennedy School of Government van Harvard leidt (doeltreffend)

prestatiemanagement van overheidsorganisaties tot verbeterde resultaten en versterkt het de

democratie (De Waal en Kerkelaan, 2002). Echter, de mate waarin een overheidsorganisatie

gebruikmaakt van prestatiemanagement wordt bepaald door de eisen die een samenleving stelt

aan het functioneren van deze overheid (Van Loon, 2006). Prestatiemanagement stelt de

overheid voor de uitdaging om een balans te vinden tussen traditionele waarden als

transparantie, openheid, toegankelijkheid, integriteit enerzijds en NPM- vereisten als

resultaatgerichtheid, verhoogde doelmatigheid, doeltreffendheid en klantgerichtheid

anderzijds (De Waal en Kerkelaan, 2002).

~ 12 ~

2.5 De nieuwe begrotingsprocedure; van VBTB naar Verantwoord Begroten

De nieuwe begrotingsprocedure VBTB werd in 1999 door het ministerie van Financiën

geïntroduceerd om het besturen van overheidsorganisaties transparanter te maken, door de

toepassing van prestatiemanagement (De Waal en Kerkelaan, 2002). De doelen van VBTB

zijn:

duidelijk maken wat de kern van beleid is;

duidelijk maken wat de (politieke) prioriteiten van beleid zijn, en;

het koppelen van beleidsinstrumenten aan middelen.

VBTB gaat uit van de veronderstelling dat doelmatigheid van beleid toeneemt als met

hetzelfde budget meer te behalen outcome wordt behaald of als voor hetzelfde niveau van te

behalen outcome minder budget nodig is.

Voorheen was het moeilijk om de hoofdzaken van beleid te herkennen in de planning en

controle producten (ministerie van Financiën, 2003). Door aanpassingen van de structuur en

de inhoud van de planning en controle producten, heeft VBTB een positieve bijdrage geleverd

aan het herkennen van hoofdzaken van beleid. Het sturen op hoofdzaken betekent dat deze

goed zichtbaar moeten zijn. Het beleidsinstrument dat VBTB gebruikt om hoofdzaken van

bijzaken te scheiden wordt de WWW- termen genoemd. Een praktische toepassing van de

WWW- termen is per programma voor elk politiek relevant onderwerp een eerste W- vraag

met daaraan gekoppeld een aantal tweede W- vragen en per tweede W- vraag de derde W-

vraag. Voor de niet politiek relevante onderwerpen kan per programma een restant

totaalbedrag met korte toelichting gepresenteerd worden. In essentie draait het bij VBTB dus

om het koppelen van financiële informatie aan beleidsinformatie (ministerie van Financiën,

2003). Van de WWW- termen zijn verschillende varianten bekend. Deze thesis maakt van

twee varianten van het ministerie van Financiën (2011) gebruik, namelijk:

Variant één: VBTB Variant twee: Verantwoord Begroten

1. Wat willen we bereiken; 1. Wat wil het algemene bestuursorgaan bereiken;

2. Wat gaan we daarvoor doen; 2. Wat gaat het dagelijkse bestuursorgaan

daarvoor doen;

- wat is de rol en verantwoordelijkheid;

- welke beleidsinstrumenten worden ingezet;

3. Wat mag het ons kosten. 3. Wat kosten de beleidsinstrumenten en wat kost

het apparaat van de organisatie.

~ 13 ~

Verantwoord Begroten leidt tot een scherpere formulering van de WWW- termen, om,

beter dan VBTB, het keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichtingen in

kaart te brengen en transparant te maken (ministerie van Financiën, 2003). Verantwoord

Begroten is dan ook het vervolg op VBTB, dat als gevolg van (beleids-)effecten van de

toepassing van VBTB tevens in het leven is geroepen door het ministerie van Financiën.

Overigens heeft dit ministerie meer beleidsinstrumenten ontwikkeld om effecten van de

toepassing van VBTB tegen te gaan of juist te stimuleren. Andere beleidsinstrumenten zijn,

het SMART-principe, de regeling periodiek evaluatieonderzoek, beleidsdoorlichting en de

regel pas toe of leg uit.

Het SMART-principe is in 1999 door het ministerie van Financiën geïntroduceerd als

onderdeel van de Verantwoord Begroten. Het SMART-principe is het acroniem voor specifiek,

meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdsgebonden en is de norm voor het formuleren van

doelen. Het te behalen effect van dit beleidsinstrument is een sluitend systeem van planning

en controle. Ieder programma heeft een beleidsdoel. Dit programmadoel kent hoofddoelen,

waarbij de hoofddoelen zijn gespecificeerd in subdoelen en de subdoelen zijn gespecificeerd

in prestaties. Aan de hoofddoelen en subdoelen zijn de kritische prestatie- indicatoren

gekoppeld. Daarmee worden de gevolgen van de bereikte doelen gemeten. Aan de prestaties

zijn de streefwaarden gekoppeld. Daarmee wordt de doelbereiking van de prestaties gemeten.

Tot slot wordt het beleid periodiek geëvalueerd.

De regeling periodiek evaluatieonderzoek is in 2002 door het ministerie van Financiën

geïntroduceerd. De regeling periodiek evaluatieonderzoek bevat regels over

verantwoordelijkheden en bevoegdheden die behoren bij het periodiek uitvoeren van

beleidsdoorlichting. Beleidsdoorlichting kan vooraf of achteraf worden uitgevoerd. Met

beleidsdoorlichting vooraf stelt het algemene bestuursorgaan zich tot doel om betere besluiten

te maken over het koppelen van budget aan output, terwijl met onderzoek achteraf het

algemene bestuursorgaan zich tot doel stelt om de aansprakelijkheid voor de gegenereerde

output duidelijk te maken (Nispen en Posseth, 2006). Hetzij wordt met dit beleidsinstrument

de realisatie van de algemene operationele doelen geëvalueerd en worden de resultaten

verantwoord in planning en controle producten. Omdat in de praktijk blijkt dat weinig

beleidsdoorlichtingen zijn gericht op outcome heeft het ministerie van Financiën de regeling

periodiek evaluatieonderzoek aangescherpt (Algemene Rekenkamer, 2009). Naast

beleidsdoorlichting dat uitgaat van de zogenaamde WWW- termen legt beleidsdoorlichting

een sterke nadruk op probleemanalyse en onderbouwing van de rol en verantwoordelijkheid

~ 14 ~

van de overheid (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004).

Aan de hand van een vast raamwerk kan er gestructureerd beleidsdoorlichting van de

algemene en operationele doelen plaatsvinden. In dit raamwerk zijn andere W- vragen

relevant als: wat is het probleem dat aanleiding is voor beleid; wat is de oorzaak van het

probleem; waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op

te lossen; welk doel kan worden geformuleerd voor de oplossing van het probleem? Hiermee

beoogt het aangescherpte instrument beleidsdoorlichting een toename van ex post onderzoek

op de effecten van beleid.

Pas toe of leg uit is in 2004 door het ministerie van Financiën geïntroduceerd. Het doel van dit

beleidsinstrument is het informeren van het algemene bestuursorgaan over die doelen

waarvoor het niet mogelijk is of niet relevant is om kritische prestatie- indicatoren te

formuleren.

Aangezien de beleidsinstrumenten SMART-principe, de regeling periodiek

evaluatieonderzoek, beleidsdoorlichting en de regel pas toe of leg uit een bijdrage hebben

geleverd aan verfijning van het beleidsinstrument VBTB en het ministerie van Financiën deze

aangepaste versie van VBTB heeft omgedoopt tot Verantwoord Begroten (ministerie van

Financiën, 2011), wordt VBTB navolgend aangeduid als Verantwoord Begroten.

2.6 De bestuurlijke informatievoorziening van overheidsorganisaties

Binnen overheidsorganisaties vindt het proces van plannen, beheersen en verantwoorden op

verschillende niveaus plaats. Op bestuurlijk niveau stelt het algemene bestuursorgaan de

beleidskaders en machtigt ze het dagelijkse bestuursorgaan tot uitvoering ervan. Het

dagelijkse bestuursorgaan verantwoordt zich tegenover het algemene bestuursorgaan over

zaken als: strategie, financiering van beleid, bereiking van doelen, resultaten van beleid,

beleid ten aanzien van deelnemingen en doet waar mogelijk voorstellen voor bijsturing van

beleid. Ook rapporteert het dagelijkse bestuursorgaan over de naleving van weten

regelgeving en de beheersing van risico’s en bespreekt dit met de rekenkamercommissie en de

eventuele auditcommissie. De beleidsinstrumenten om het algemene bestuursorgaan te

voorzien van informatie over gemaakte bestuurlijke afspraken zijn de planning en controle

producten. Namelijk het meerjarenbeleidplan, de voorjaars- / najaarsnota, de

programmabegroting, de bestuursrapportage, het jaarverslag en de jaarrekening.

Omdat een overheidsorganisatie met publiek geld werkt, heeft het de plicht om ervoor

te zorgen dat prestaties met zo min mogelijk middelen worden geleverd. Om dit te realiseren

~ 15 ~

stelt weten regelgeving eisen aan de bedrijfsvoering van de organisatie ten aanzien van

begroten en verantwoorden. Als het daarbij gaat om de mate waarin de gerealiseerde

prestaties leiden tot het behalen van maatschappelijke, organisatorische en operationele

doelen dan wordt daarmee bedoeld ‘de mate van doelbereiking’ (ministerie van Financiën,

2003). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af te kunnen leggen

is het van belang om beleidsinformatie en beheersinformatie op elkaar aan te sluiten. Als het

daarbij gaat om de mate waarin sprake is van een relatie tussen strategische, tactische en

operationele doelen dan wordt daarmee bedoeld ‘de mate van doeltreffendheid’ (Unie van

Waterschappen, 2008). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af

te kunnen leggen is het van belang om te beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve

productinformatie. Als het daarbij gaat om de mate waarin prestaties zich verhouden tot

middelen dan wordt daarmee bedoeld de mate van doelmatigheid (Unie van Waterschappen,

2008). Om hierover op correcte wijze (maatschappelijke) verantwoording af te kunnen leggen

is het van belang om te beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve beheersinformatie.

Figuur 2): Planning en controle cyclus

Bron: BBV- cursus van Bestuursacademie Nederland, ten faveure van deze thesis is de presentatie aangepast.

Informatievoorziening van het dagelijkse bestuursorgaan aan het algemene bestuursorgaan

~ 16 ~

moet er niet voor zorgen dat deze een doeltreffende controle en kaderstelling in de weg staat

(Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011). De basis voor informatievoorziening is vertrouwen.

Ten slotte is de informatie die het algemene bestuursorgaan nodig heeft om de kaderstellende

verantwoordelijkheid uit te voeren in eerste instantie ter beoordeling aan het dagelijkse

bestuursorgaan. Het is van belang dat het algemene bestuursorgaan tijdig de juiste (beleids-,

product-, beheers-)informatie ontvangt, om besturen-in-enge(re)-zin, functioneren / beheersen

van de huishouding en verantwoording over beleid mogelijk te maken (Starreveld, Van

Leeuwen en Van Nimwegen, 2002). Hiervoor geldt dat hoe hoger men in de organisatie zit,

hoe ingedikter de informatie en hoe lager men in de organisatie zit, hoe gedetailleerder de

informatie (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).

2.7 Ervaringen met Verantwoord Begroten

Diverse studies naar de toepassing van de begrotingsprocedure Verantwoord Begroten in

planning en controle producten, leveren verschillende veronderstellingen op over de invloed

van deze procedure op de mate van transparantie over begroten en verantwoorden. De

belangrijkste veronderstellingen worden in deze paragraaf behandeld waarna wordt

gereflecteerd op de vraagstelling van deze thesis.

Er zijn enkele veronderstellingen over de toepassing van Verantwoord Begroten in

planning en controle producten die bijgedragen aan transparanter begroten en verantwoorden.

Zo leidt de toepassing van Verantwoord Begroten tot een betere aansluiting in onderlinge

planning en controle producten, doordat verschillende producten gebruikmaken van een

eenduidige structuur (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken,

2004). Op rijksniveau leidt de toepassing van Verantwoord Begroten tot een significante

afname van het aantal beleidsartikelen (ministerie van Financiën, 2011). Er is nu sprake van

een meer politieke beleidsagenda en een minder omvangrijke agenda. Deze afname is in

sommige gevallen ten koste gegaan van de transparantie van grote geldstromen. Zo ontbreken

er (expliciete) gegevens over politieke prioriteiten als de kosten van ict en externe inhuur.

Vooral door de introductie van de programmabegroting leidt de toepassing van Verantwoord

Begroten tot meer financiële cijfers en verhalende informatie over beleid (Schilder, 2010). Dit

zorgt voor toegankelijkere planning en controle producten. Maar ook leidt de verhalende

informatie over beleid er toe dat het algemene bestuursorgaan moeite heeft om hoofdlijnen

van beleid vast te houden en niet te vervallen in details of specifieke speerpunten. Planning en

controle producten schrijven namelijk te vaak over wat is gedaan en niet over wat is bereikt

~ 17 ~

(Bestebreur, 2004). Ook blijkt nogal eens dat de hoofdlijnen van beleid niet door het

algemene bestuursorgaan maar het dagelijkse bestuursorgaan of de ambtelijke organisatie

worden bepaald (Schilder, 2010).

Er is een veronderstelling over de toepassing van Verantwoord Begroten in planning

en controle producten die nog in positieve zin nog in negatieve zin bijdraagt aan transparanter

begroten en verantwoorden. Zo leidt de toepassing van Verantwoord Begroten in sommige

gevallen tot een overmatig gebruik van kritische prestatie- indicatoren. Hierdoor ontstaat er

een papieren werkelijkheid die losstaat van de maatschappelijke werkelijkheid

(Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004). De beleidsregel

pas toe of leg uit heeft een overmatig gebruik van kritische prestatie- indicatoren in planning

en controle producten doen stabiliseren en heeft ertoe geleid dat in toenemende mate

verantwoording wordt afgelegd over het ontbreken van geschikte kritische prestatie-

indicatoren.

Er zijn enkele veronderstellingen over de toepassing van Verantwoord Begroten in

planning en controle producten die bijgedragen aan een mindere mate van transparantie over

begroten en verantwoorden. Zo draagt de toepassing van Verantwoord Begroten in veel

gevallen niet bij aan discussies over beleid en doelmatigheid van beleid, omdat relevante

informatie niet in planning en controle producten maar in andere beleidsnota’s worden

gepresenteerd (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004).

Ook al zijn deze andere beleidsnota's niet de geijkte beleidsinstrumenten om systematisch

verantwoording af te leggen over doelen en prestaties. Verder leidt de toepassing van

Verantwoord Begroten onvoldoende tot prioritering van operationele doelen en vaak wordt

output in plaats van prestaties verheven tot doel (Algemene Rekenkamer, 2004). De

maatschappelijke impact van beleid is te breed geformuleerd en feitelijk verschillende doelen

zijn moeilijk van elkaar te onderscheiden. Samen met onvoldoende informatie over de

noodzaak en behoefte voor overheidsingrijpen is het moeilijk om hoofdlijnen van beleid te

herkennen. Als oorzaken hiervoor verwijst de Algemene Rekenkamer naar ambitieuze

voornemens van het algemene bestuursorgaan en een technische en veelal geforceerde

presentatie van vormvereisten uit weten regelgeving. Een andere reden waarom de

toepassing van Verantwoord Begroten in mindere mate bijdraagt aan transparantie van

begroten en verantwoorden heeft te maken met een gebrek aan mogelijkheden tot

sanctioneren op het moment dat outcome niet wordt behaald (OECD, 2010). Vaak blijkt het

moeilijk te zijn om verantwoordelijke(n) aan te wijzen en kan gemakkelijk gesteld worden dat

er te weinig budget is voor het financieren van outcome. Ook kunnen sancties leiden tot

~ 18 ~

manipulatie van gegevens als streefwaarden van kritische prestatie- indicatoren. De

toepassing van Verantwoord Begroten met zijn focus op prestaties kan, in die gevallen dat er

sprake is van beïnvloeding van beleid door exogene factoren, leiden tot een verschuiving van

deze focus naar outcome (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken,

2004). Zo komt de informatie over middelen en output ver uit elkaar te staan als gevolg van

ontstane versnipperde verantwoordelijkheden voor output, die de transparantie over begroten

en verantwoorden niet ten goede komt. Ook blijkt, betreffende outputsturing, dat output,

veelal gericht op de kortere termijn, vaak concreet zijn geformuleerd, terwijl outcome, veelal

gericht op de langere termijn, vaak abstract is geformuleerd (Hogendorf, Kramer en Sonke,

2011). Abstract geformuleerde outcome is moeilijk om overheidsorganisaties op te sturen,

omdat verschillende doelen ten grondslag kunnen liggen aan outcome. Daarbij komt dat het

algemene bestuursorgaan vooral kijkt naar de toekomst en onvoldoende naar de mate waarin

outcome is behaald (Schilder, 2010). Als laatste reden voor minder transparantie over

begroten en verantwoorden door de toepassing van Verantwoord Begroten wordt gewezen op

de continue verandering van de formulering van output, omdat het vaak ontbreekt aan

homogene meetbare (prestatie-)eenheden voor output; hetzij de kwaliteit van overheidsbeleid

zich in sommige gevallen niet tot nauwelijks in kwantitatieve zin laat uitdrukken (OECD,

2010).

Aan de beschreven veronderstellingen zijn vele ervaringen met het beleidsinstrument

Verantwoord Begroten vooraf gegaan. Aangezien de focus van Verantwoord Begroten ligt op

het transparant maken van het keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan

oplossingsrichting, bedient het instrument in de eerste plaats algemene bestuursorganen, in de

tweede plaats dagelijkse bestuursorganen en in de laatste plaats ambtenaren. Conform figuur

twee van de thesis. Een reflectie op de vraagstelling op basis van de veronderstellingen over

de toepassing van Verantwoord Begroten, beschouwd vanuit de drie onderscheiden groepen

van ervaringsdeskundigen, levert het volgende enigszins genuanceerde en voorlopige

antwoord op. Met de kanttekening dat wordt voorondersteld, dat: algemene bestuursorganen

veelal acteren op strategisch niveau en zich daarom bedienen van beleidsinformatie,

dagelijkse bestuursorganen veelal acteren op tactisch niveau en zich daarom bedienen van

productinformatie, en ambtenaren veelal acteren op operationeel niveau en zich daarom

bedienen van beheersinformatie.

Algemene bestuursorganen ervaren meer transparantie van informatie als het gaat om de

beleidsagenda. Deze is beter leesbaar en beslaat minder pagina’s. Algemene bestuursorganen

ervaren niet meer maar ook niet minder transparantie van informatie als het gaat om de

~ 19 ~

programmering van beleidsdoorlichtingen. De programmering beslaat niet alle operationele

doelen. Algemene bestuursorganen ervaren minder transparantie van informatie als het gaat

om conclusies uit beleidsdoorlichtingen. Deze worden niet verantwoord. Ook wordt minder

transparantie van informatie ervaren als het gaat om gebrekkige effectinformatie door

onduidelijke relaties tussen (algemene) doelen en outcome. Daarnaast ontbreken er vaak

streefwaarden voor output wat er toe bijdraagt dat effectinformatie verloren gaat. Dagelijkse

bestuursorganen ervaren minder transparantie van informatie als het gaat om de

productinformatie. Deze is overwegend verhalend in plaats van zakelijk opschreven; hetzij de

nadruk op cijfers en feiten ontbreekt. Ook worden doelen onvoldoende SMART

geformuleerd. Ambtenaren ervaren meer transparantie van informatie als het gaat om de

relatie tussen output en specifieke behoeften van de samenleving. Verder is meer inzicht

ontstaan in budgettaire mutaties en belastinguitgaven en wordt vaker onderscheid gemaakt

tussen informatie voor beleidsartikelen en informatie voor apparaatuitgavenartikelen.

Ambtenaren ervaren niet meer maar ook niet minder transparantie van informatie als het gaat

om budgetflexibiliteit. Informatie over budgetflexibiliteit wordt op zeer veel verschillende

wijzen gepresenteerd en de kwaliteit / kwantiteit van de informatie is wisselend. Ambtenaren

ervaren minder transparantie van informatie als het gaat om inzicht in kosten voor inhuur

externen en voor ict. Ook ligt de focus voor informatie nog te veel op middelen en te weinig

op output en outcome.

~ 20 ~

3 VAN THEORIE NAAR PRAKTIJK

3.1 Onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden bij een waterschap

De thesis onderzoekt transparantie van begroten en verantwoorden binnen het domein van een

bestuursorgaan van de overheid. Het onderzoek analyseert een aantal hypothesen over de

toepassing van de begrotingsprocedure Verantwoord Begroten in relevante planning en

controle producten. Er wordt gekeken naar de mate waarin de informatiebehoefte van het

algemene bestuursorgaan wordt afgestemd op de mogelijkheden van het waterschap die te

kunnen leveren.

In een relatief korte tijdsspanne is binnen het waterschapsbestel veel veranderd. Zo

kregen waterschappen in 2001 te maken met de nieuwe Comptabiliteitswet, in 2008 met de

Beleids- en beheerproducten naar beleidsvelden en in 2009 met de Wet modernisering

waterschapsbestel. Daarnaast is er al enige jaren sprake van een tendens om waterschappen op

te schalen zodat zij ook naar de toekomt toe het hoofd kunnen bieden aan problemen als

gevolg van: klimaatverandering, zeespiegelrijzing, bodemdaling en meer regen. De behoefte

aan topdown sturing en beheersing van alles waar de waterschappen mee bezig zijn is alleen

maar toegenomen. De mate waarin een controlesysteem als de nieuwe begrotingsprocedure

Verantwoord Begroten op deze behoefte inspeelt wordt beschreven in deze thesis. In ieder

geval heeft de nieuwe begrotingsprocedure door de opschaling van waterschappen een prikkel

gekregen. Boven alles heeft de nieuwe begrotingsprocedure vorm gekregen door de nieuwe

vormvereisten als gevolg van gewijzigde weten regelgeving.

Opschaling van de waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid heeft voor een

duidelijke scheidslijn tussen de oude en de nieuwe begrotingsprocedure gezorgd. Verder geeft

de diversiteit van rechtsvoorgangers van het huidige waterschap, namelijk vier waterschappen

en één zuiveringsschap, een goed beeld van de toepassing van de oude begrotingsprocedure in

planning en controle producten. Twee redenen waarom het waterschap Hollandse Delta

geschikt is als object van studie voor een longitudinaal onderzoek naar de toepassing van

Verantwoord Begroten. Overigens zijn er binnen het waterschap Hollandse Delta diverse

werkgroepen actief, die informatievoorziening in planning en controle producten onder de

loep nemen. Zij proberen, binnen wettelijke en regelgevende kaders, de informatiebehoefte en

informatieverstrekkingen zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten om transparant

begroten en verantwoorden mogelijk te maken.

~ 21 ~

3.2 De drie deelvragen voor het onderzoek

Om op transparante wijze verantwoording af te kunnen leggen over de inzet van publieke

middelen, dient (bestuurlijke) informatievoorziening te gaan over de mate van doelbereiking

van beleid, de mate van doeltreffendheid van beleid en de mate van doelmatigheid van beleid.

Hiertoe dient geaggregeerde beleids- product- en beheersinformatie in verband met elkaar te

worden gebracht. Namelijk door de toepassing van het controlesysteem Verantwoord

Begroten. Voor meer inzicht in de correlatie tussen bijvoorbeeld doeltreffendheid van beleid

en het gebruik van beleidsinformatie, maakt de onderzoeksanalyse gebruik van drie

deelvragen.

Het waterschap verzamelt beleidsinformatie om vast te stellen of de uitvoering loopt

zoals verwacht, of de resultaten worden gerealiseerd en of het beleid doelmatig en

doeltreffend wordt uitgevoerd (Unie van Waterschappen, 2010a). Op basis van deze

informatie worden zo nodig aanpassingen doorgevoerd in beleid of in beleidsuitvoering.

Deelvraag één luidt: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?

De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doelbereiking (ministerie van Financiën,

2003). Met doelbereiking wordt bedoeld de mate waarin algemene en / of

geoperationaliseerde doelen van beleid, al dan niet dankzij de inzet van beleidsinstrumenten,

worden bereikt (uitgedrukt in te behalen effecten / outcome).

De uitvoering van het beleid van een waterschap is er op gericht om de vooraf

vastgestelde doelen te bereiken. Daarbij gaat het om de vraag of de goede prestaties zijn

gekozen om bepaalde doelen te bereiken. Om daarachter te komen is er productinformatie

nodig over:

de publieke prestaties van de organisatie;

de wettelijke voorschriften waarop de publieke prestaties gebaseerd zijn;

de niet- publieke prestaties van de organisatie (Algemene Rekenkamer, 2000b).

Deelvraag twee luidt: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?

De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doeltreffendheid (ministerie van Financiën,

2003). Met doeltreffendheid wordt bedoeld: de mate waarin een algemene en / of nader

geoperationaliseerde doelen van beleid dankzij de ingezette beleidsinstrumenten worden

bereikt.

Omdat het waterschap met publiek geld werkt, heeft het de plicht er voor te zorgen dat

de prestaties, om de doelen te bereiken, met zo min mogelijk middelen worden uitgevoerd

(Unie van Waterschappen, 2008). Hierbij gaat het om de vraag of de prestaties doelmatig zijn

uitgevoerd en om de vraag of de middelen doelmatig zijn ingezet. Om daarachter te komen is

~ 22 ~

er beheersinformatie nodig. Dergelijke informatie kan worden verkregen door allereerst een

heldere doelformulering, en door informatie over hoe de beleidsinstrumenten geacht worden

om bij te dragen aan het doel (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische

Zaken, 2004). En verder door informatie over wat het probleem is, en welke bijdrage de

overheid geeft bij het oplossen van het probleem.

Deelvraag drie luidt: Is de informatie transparant op wat het mag kosten?

De vraag richt zich op in hoeverre er sprake is van doelmatigheid (Unie van Waterschappen,

2008). Met doelmatigheid wordt bedoeld: de mate waarin bepaalde prestaties met zo min

mogelijk middelen worden uitgevoerd.

3.3 Een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden bij het waterschap

In de voorgaande paragraaf lezen we dat transparantie over beleid kan worden bepaald door

inzicht te krijgen in de mate van doelbereiking van beleid, de mate van doeltreffendheid van

beleid en de mate van doelmatigheid van beleid. Van belang voor inzicht in doelbereiking,

doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid is een analyse van respectievelijk beleids-,

producten beheersinformatie. Deze correlaties zijn vervat in de behandelde deelvragen, die

bepalend zijn voor de hoofdlijn van de onderzoeksanalyse.

Als gevolg van de opschaling van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid zijn

niet alleen maar de financiën, het materiaal, het personeel, maar ook de prestaties, de ambities

en de wensen samengebracht in het waterschap Hollandse Delta. Dit geldt in bredere zin ook

voor de kennis en kunde over transparant begroten en verantwoorden in planning en controle

producten. Echter, de rechtsvoorgangers hebben niet naar evenredigheid een bijdrage geleverd

aan de kennis en kunde van het huidige waterschap. Om recht te doen aan deze verschillen in

de meetresultaten van dit longitudinale onderzoek en om inzicht te krijgen in de mate van

transparantie van begroten en verantwoorden, zijn er wegingsfactoren ontwikkeld. Deze

wegingsfactoren zijn bepaald door rekening te houden met de onderlinge verhoudingen van

de rechtsvoorgangers en de relatie van de rechtsvoorgangers tot het huidige waterschap. Deze

correlaties zijn tot uitdrukking gebracht door gebruik te maken van gegevens over de netto

begrotingsomvang en het aantal onderzochte planning en controle producten.

Figuur 3): Een wegingsfactor voor het meten van transparanter begroten en verantwoorden

~ 23 ~

*

Netto omvang x € 1

mln.:

Rechtsvoor-

ganger: WSBD

Rechtsvoor-

ganger: WSGW

Rechtsvoor-

ganger: WSGO

Huidig water-

schap: WSHD

Rechtsvoor-

ganger: WSIJ

Rechtsvoor-

ganger: ZHEW

16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5**

Aantal planning en

controle producten: ***

3 4 3 4 2 4

Wegingsfactor per

product:

0.15 / 3 =

0.05000

0.12 / 4 =

0.03000

0.08 / 3 =

0.02667

1.00 / 4 =

0.25000

0.13 / 2 =

0.06500

0.52 / 4 =

0.13000

Legenda:

* In de kolomtitels staan de afkortingen WSBD, WSGW, WSGO, WSHD, WSIJ en ZHEW geschreven. Deze afkortingen staan

voor respectievelijk: waterschap de Brielse Dijkring, waterschap de Groote Waard, waterschap Goeree- Overflakkee,

waterschap Hollandse Delta en zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.

** ZHEW presenteert twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD. De totale netto omvang x

€ 1 mln. is 83,3.

*** Per rechtsvoorganger en het waterschap Hollandse Delta zijn vier typen planning en controle producten onderzocht op

de mate van transparantie over begroten en verantwoorden. Echter, in enkele gevallen ontbreken de relevante planning en

controle producten in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.

De wegingsfactoren maken het mogelijk om op detailniveau maar ook op abstractere

niveaus uitspraken te doen over de mate van transparantie van begroten en verantwoorden in

planning en controle producten. Dit laat zich het best illustreren aan de hand van een

voorbeeld van onderzoeksanalyse.

Bepaalde planning en controle producten bevatten informatie over begroten en

verantwoorden. Door een onderzoeksanalyse van de inhoud van de relevante planning

en controle producten ontstaat er inzicht in de soort en de mate van

informatievoorziening. Door per planning en controle product vragen te beantwoorden

als ‘krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek’, ontstaat er inzicht in de mate van

kwaliteit en kwantiteit van informatie over begroten en verantwoorden. Overigens,

voor meer / dieper gaand inzicht maakt de onderzoeksanalyse gebruik van

verdiepingsvragen. Door de positieve antwoorden op deze vraag te voorzien van een

wegingsfactor kan de mate van transparantie van begroten en verantwoorden voor een

bepaalde tijdsspanne worden bepaald.

Om een onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden mogelijk te

maken, is een onderzoeksmodel ontwikkeld naar het voorbeeld van de VBTB-spiegel van het

ministerie van Financiën. De VBTB-spiegel van het ministerie van Financiën stelt zich ten

doel om op gestructureerde wijze de implementatie van de VBTB te volgen en daarnaast om

~ 24 ~

actief kennisoverdracht van het VBTB proces te stimuleren (Interdepartementaal

Overlegorgaan Financieel Economische Zaken, 2004). De VBTB-spiegel is door het

ministerie ontwikkeld en wordt nog altijd gebruikt voor benchmarking van rijksbegrotingen.

Om aansluiting te vinden bij de vereisten van het actuele begrip van Verantwoord Begroten is

de VBTB-spiegel voor dit onderzoek aangepast. Namelijk door toevoeging, verwijdering en

aanscherping van toetsende vragen die in de VBTB-spiegel betrekking hebben op VBTB-

vereisten en die in de nieuwe situatie betrekking hebben op verantwoord-begroten-vereisten.

Ook zijn aan dit nieuwe model dimensies toegevoegd om meer structuur te geven aan de

aanpassingen van VBTB die hebben geleid tot Verantwoord Begroten (ministerie van

Financiën, 2011). Het nieuwe onderzoeksmodel is genaamd VB-spiegel. Ook de VB-spiegel

stelt zich ten doel om op gestructureerde wijze de implementatie van in dit geval Verantwoord

Begroten te volgen en daarnaast om actief kennisoverdracht van het Verantwoord Begroten

proces te stimuleren. De VB-spiegel werkt mechanisch, omdat de aanwezigheid van een

vereiste wordt geregistreerd maar niet wordt beoordeeld op inhoud.

De VB-spiegel bestaat uit drie delen die in het verlengde van elkaar liggen en elk, via

verantwoord-begroten-vereisten, aansluiten op één van de drie deelvragen van deze thesis.

Door deze aansluiting beslaat de VB-spiegel drie verschillende focusgebieden die

gezamenlijk inzicht kunnen geven in de mate van transparantie van begroten en

verantwoorden. Naast de focus van deelvraag één op doelgerichtheid en beleidsinformatie,

richt de informatiebehoefte om deze vraag te kunnen beantwoorden zich op het strategische

niveau van een organisatie. Conform figuur twee van de thesis.

Om aansluiting te vinden bij de nieuwe ontwikkelingen van de begrotingsprocedure

Verantwoord Begroten, bevat de VB-spiegel een onderscheid naar de zeven dimensies waarop

Verantwoord Begroten in 2011 is aangepast. Voor een juiste toepassing van dit onderscheid in

de VB-spiegel is gekeken naar de onderzoeksopzet van Bureau Onderzoek Rijksuitgaven

(2011).

3.4 Conceptualisering en operationalisering van de dimensies

Het onderzoek veronderstelt dat de toepassing van Verantwoord Begroten in planning en

controle producten leidt tot transparantie van bestuurlijke informatievoorziening over

begroten en verantwoorden. Dit betekent dat de onderzoeksanalyse gericht moet zijn op het

meten van transparantie van specifieke bestuurlijke informatie. Voor de validiteit van het

gehanteerde meetinstrument VB-spiegel is duidelijkheid over begrippen als transparantie en

~ 25 ~

bestuurlijke informatievoorziening en over de specificiteit van informatie over begroten en

verantwoorden van groot belang.

3.4.1 Conceptualisering van bestuurlijke informatievoorziening en transparantie

De definitie van bestuurlijke informatievoorziening luidt: Alle prestaties met betrekking tot

het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens (Starreveld, Van

Leeuwen en Van Nimwegen, 2002). Enerzijds gericht op het verstrekken van informatie voor

het besturen-in-enge(re)-zin (namelijk het kunnen kiezen voor alternatieve mogelijkheden op

grondslag van: wensen, ambities, eigenheid van de organisatie, de omgeving van de

organisatie, de economische omstandigheden, weten regelgeving, et cetera) en het doen

functioneren en beheersen van een huishouding. Anderzijds gericht op het verstrekken van

informatie over de verantwoording die over besturen-in-enge(re)-zin en het doen functioneren

en beheersen van de huishouding moet worden afgelegd.

Door de invoering van wijzigingen in de Waterschapswet krijgt het element bestuurlijke

informatievoorziening meer gewicht (Unie van Waterschappen, 2010a). Namelijk als gevolg

van nadere definiëring van de kaderstellende bevoegdheid van het algemene bestuursorgaan.

Samen met het budgetrecht, waaraan het algemene bestuursorgaan één van zijn bevoegdheden

ontleent (zogenaamd de allocatiefunctie), gaat bestuurlijke informatievoorziening in essentie

over het koppelen van financiële informatie aan beleidsinformatie. Hiervoor geldt dat hoe

hoger men in de organisatie zit, hoe ingedikter de informatie en hoe lager men in de

organisatie zit, hoe gedetailleerder de informatie (Hogendorf, Kramer en Sonke, 2011).

De definitie van transparantie luidt: het laten zien voor welke doelen het waterschap

een bepaalde hoeveelheid middelen vraagt aan zijn burgers en bedrijven. Daarnaast dient het

waterschap verantwoording af te leggen over doelbereiking, doeltreffendheid van beleid en

doelmatigheid van beleid aan de samenleving.

Transparantie van beleid wordt als één van de belangrijkste principes van de theorie goed

openbaar bestuur gezien (Bevan en Hood, 2004). Toch bestaat er niet een eenduidig beeld

over wat transparantie inhoud. Verschillende definities van transparantie van beleid zijn:

het beleid moet begrijpelijk zijn, informatie moet beschikbaar zijn,

verantwoordelijkheden moeten duidelijk zijn en burgers moeten hun rol weten

(Finkelstein, 2000: 6);

het voeren van beleid langs vastgestelde en gepubliceerde regels, op basis van

informatie en procedures die toegankelijk zijn voor het publiek (Hood, 2001: 701);

~ 26 ~

het toepassen en handhaven van besluiten volgens afgesproken procedures (Algemene

Rekenkamer, 2005: 6). Daarnaast dient informatie vrij verkrijgbaar en direct

toegankelijk te zijn;

het laten zien voor welke doelen het waterschap een bepaalde hoeveelheid middelen

vraagt aan zijn burgers en bedrijven (Unie van Waterschappen, 2010a: 3). Daarnaast

dient het waterschap verantwoording af te leggen over doeltreffendheid,

doelmatigheid en rechtmatigheid van de beleidsuitvoering aan de samenleving.

De gehanteerde definitie voor transparantie en de vier inleidende definities voor transparantie

hebben openbaarheid van beleid en (besluitvorming-)procedures gemeenschappelijk. De

gehanteerde definitie voor transparantie maakt verder gebruik van de definities van

Finkelstein (2000: 6) en Unie van Waterschappen (2010a: 3) voor wat betreft het duiden van

bevoegdheden. En Hood (2001: 701) en Unie van Waterschappen (2010a: 3) voor wat betreft

het tot stand komen van beleid en besluiten volgens regels. Verder valt op dat Unie van

Waterschappen (2010a: 3) expliciet schrijft over de inzet van middelen en verklaart zij dat

transparantie verantwoording over rechtmatigheid vereist. Rechtmatigheid is per 2009

ingevoerd bij waterschappen, om te controleren of middelen in overeenstemming met weten

regelgeving worden ingezet (Unie van Waterschappen, 2010b). Aangezien voor dit

longitudinale onderzoek is gekeken naar beleid van 2011 en beleid van 2002 / 2003 en als

gevolg daarvan onvoldoende materiaal beschikbaar is over rechtmatigheid, is het niet zinvol

om met rechtmatigheid als onderdeel van transparantie rekening te houden. Echter dat kan

niet worden gezegd over het ontbrekende begrip doelbereiking. Namelijk de mate waarin

algemene en / of nader geoperationaliseerde doelen van beleid worden behaald. Temeer

voorondersteld wordt dat doelomschrijvingen vaak onduidelijk zijn, met als gevolg dat het

bestuur van een overheidsorganisatie niet in staat is om tot conclusies en aanbevelingen te

komen waar het doelbereiking betreft (Hanemaayer, 2011). Om deze reden is ook het begrip

doelbereiking opgenomen als onderdeel van de gehanteerde definitie voor transparantie.

3.4.2 Operationalisering van de dimensies

Voor onderzoek naar informatie over begroten en verantwoorden richt de onderzoeksanalyse

zich op de inhoud van planning en controle producten als het meerjarenbeleidplan, de

begroting, de bestuursrapportage en de jaarrekening. In enkele gevallen richt de

onderzoeksanalyse zich ook op de voor-, najaarsnota, en / of het jaarverslag. Om de

informatie in planning en controle producten over begroten en verantwoorden te lokaliseren

~ 27 ~

maakt de VB-spiegel gebruik van (detaillistische) veronderstellingen over Verantwoord

Begroten. Dergelijke veronderstellingen zijn de basis van de vragen die in de VB-spiegel zijn

opgenomen. Zogenaamde verantwoord-begroten-vereisten, welke deels in hoofdstuk twee zijn

behandeld. Om een minutieuze behandeling van de verantwoord-begroten-vereisten, die ten

grondslag liggen aan de in totaal zevenendertig vragen van de VB-spiegel, te voorkomen,

wordt hier volstaan met een operationalisering van de zeven dimensies van Verantwoord

Begroten. Conform de onderzoeksopzet van Bureau Onderzoek Rijksuitgaven (2011)

betreffende Verantwoord Begroten.

De operationalisering van de dimensies is nader onderscheiden naar de drie deelvragen van

deze thesis. Hierdoor zijn de drie individuele onderdelen van de VB-spiegel in staat om

antwoorden te formuleren op de drie deelvragen van de thesis.

3.4.2.1 Operationalisering van de dimensie doelen

Het onderdeel doelen gaat over de kwaliteit en scherpte van de doelen en de mate waarin dit

leidt tot verdere verduidelijking van de verantwoordelijkheid van de secretaris (Bureau

Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat per beleidsartikel een opbouw

wordt gerealiseerd met een algemeen doel, waarin concreet wordt aangegeven waartoe het

geld wordt uitgegeven maar ook wie (eind-)verantwoordelijk is voor welke output en

outcome.

Binnen de categorie doelen zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

onderscheiden:

Van doelenbegroting naar prestatiebegroting, onder meer door opname van kritische

prestatie- indicatoren;

Afstemming doelen, budgetten op hoger aggregatieniveau;

Relatie tussen prestaties en middelen;

Verantwoordelijkheden duidelijker beschrijven;

Beleidswijzigingen zichtbaar.

Deelvraag één van het onderzoek beslaat een derde deel van de onderzoeksanalyse

naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie doelen. Door duidelijkheid

in planning en controle producten over beleidswijzigingen kan de voortgang van beleid beter

worden gevolgd. Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid ontstaan over de relatie tussen

doelen en middelen. Ook deelvraag twee beslaat een derde deel. Door duidelijkheid, in

planning en controle producten, over correlaties tussen prestaties en middelen van de

~ 28 ~

overheidsorganisatie en de productverantwoordelijke(n) voor beleidsaspecten ontstaat meer

inzicht in de versnipperde verantwoordelijkheden voor beleid. Uiteindelijk moet dit inzicht

ertoe leiden dat meer duidelijk wordt over de beïnvloeding van overheidsbeleid door exogene

factoren. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het resterende deel van de

onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie doelen.

De focus voor dit deel ligt op beheersinformatie over: de afstemming van output op specifieke

behoeften vanuit de omgeving, de causaliteit tussen (kritische) prestatie-indicatoren en

beleidsuitvoering, en de (kern)taken / verantwoordelijkheden van overheidsorganisaties. Door

duidelijke informatie in planning en controle producten over deze zaken moet er meer

duidelijk worden over de doelmatigheid van overheidsbeleid.

3.4.2.2 Operationalisering van de dimensie beleidsinformatie

Het onderdeel beleidsinformatie gaat over in hoeverre er inzicht wordt geboden in

doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en in hoeverre dit aansluit bij de

verantwoordelijkheid en bevoegdheid van de secretaris (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven,

2011). Concreter betekent het dat doelen helder en concreet worden geformuleerd en een

duidelijker omschrijving van de rol van de (eind-)verantwoordelijke, onder meer door

beleidsinformatie te onderbouwen met kritische prestatie- indicatoren en kengetallen.

Binnen de categorie beleidsinformatie zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

onderscheiden:

Een relatie tussen (algemene) doelen en outcome;

Periodieke beleidsdoorlichtingen;

Het doen van vooronderstellingen over beleid en ramingen;

Planning en controle producten kwalitatief op orde;

Doelen SMART formuleren;

Eindigheid van prestaties, output en / of outcome.


naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie beleidsinformatie. Het

behandelt de kwaliteit van goede planning en controle producten door een focus op de

informatiearchitectuur. Specifieker gaat het over het gebruik van prestatie-indicatoren, de

toepassing van beleidsdoorlichtingen, de opname van vooronderstellingen over beleid en

explicitering van de relatie tussen (algemene) doelen en outcome. Informatie hierover in

planning en controle producten moet het algemene bestuursorgaan meer handvatten aanreiken

~ 29 ~

voor besturen-in-enge(re) zin. Enerzijds door meer inzicht in de voortgang van beleid en

anderzijds door de mogelijkheden te bieden tot het leggen van verbandcontroles ten aanzien

van beleid. Ook deelvraag twee van het onderzoek beslaat de onderzoeksdimensie

beleidsinformatie voor een derde deel. Door doelen SMART in planning en controle

producten te verantwoorden, ontstaat productinformatie over het onderscheid tussen (niet)

publieke prestaties en wettelijke voorgeschreven prestaties. Zo wordt meer duidelijk over het

keuzeproces van bestuursorganen. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het laatste deel

van de onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie

beleidsinformatie. Door duidelijkheid in planning en controle producten over eindigheid van

beleid en informatie over middelen / prestaties / outcome, kan beleid vaker worden voorzien

van streefwaarden en ontstaat er meer inzicht in de waarde van prestaties en output.

Uiteindelijk moet dit ertoe leiden dat er meer duidelijkheid komt over de actualiteit van de

bijdrage van de overheidsorganisatie en dientengevolge een actuele(re) beleidsagenda.

3.4.2.3 Operationalisering van de dimensie financiële informatie

Het onderdeel financiële informatie gaat over de mate waarin het dagelijkse bestuursorgaan

het algemene bestuursorgaan inzicht biedt in de financiële beleidsinstrumenten die worden

ingezet en de mate waarin de financiële verschuivingen / mutaties worden onderbouwd

(Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat financiële

beleidsinstrumenten worden voorzien van een toelichting over waar het geld naar toe gaat en

voor bedoeld is. Hierbij wordt ingegaan op de wijze van financiering met daarbij waar

mogelijk een p (prijs) x q (volume) onderbouwing. De beleidsinstrumenten worden toegelicht

met beleidsrelevante kengetallen.

Binnen de categorie financiële informatie zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

onderscheiden:

Inzicht in (financiële) beleidsinstrumenten, onder meer voor operationele doelen;

P x q onderbouwing voor raming van budget;

Informatie verdiepingshoofdstuk geeft inzicht in budgettaire mutaties;

Overzichtelijke presentatie van (alle) verstrekte subsidies.

Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de onderzoeksanalyse naar transparant

begroten en verantwoorden betreffende dimensie financiële informatie. Door de opname van

(financiële) beleidsinstrumenten voor operationele doelen in planning en controle producten

komt er beheersinformatie vrij over doelmatigheid van beleid. Te weten financiële

~ 30 ~

beleidsinstrumenten als: belastinguitgaven (namelijk subsidie in de vorm van een

belastingvoordeel), budgetonderbouwing op basis van prijs vermenigvuldigd met hoeveelheid

producten / diensten en vormen van financiering van output. Door, in planning en controle

producten, informatie over dergelijke instrumenten te koppelen aan operationele doelen van

de organisatie moet er meer duidelijk worden over mandatering van verantwoordelijkheden en

bevoegdheden. Daarnaast ontstaan ook mogelijkheden om budgettaire mutaties zakelijker te

kunnen verantwoorden.

3.4.2.4 Operationalisering van de dimensie budgetflexibiliteit

Het onderdeel budgetflexibiliteit gaat over de nieuwe begrotingsprocedure die voorziet in een

kwalitatieve weergave van de amendeerruimte, waardoor inzicht in de budgetflexibiliteit moet

worden vergroot (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter betekent het dat er

inzicht wordt geboden in de mate waarin de begrote uitgaven nog vrij inzetbaar zijn door het

algemene bestuursorgaan, of in hoeverre hiervoor al juridisch afdwingbare verplichtingen zijn

aangegaan.

Binnen de categorie budgetflexibiliteit zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

onderscheiden:

Afstemming van kwalitatieve weergave ten opzichte van kwantitatieve weergave van

de budgetflexibiliteit;

Inzicht in amendeerruimte.

Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de onderzoeksanalyse naar transparant

begroten en verantwoorden betreffende dimensie amendeerruimte. Door duidelijkheid in

planning en controle producten over de amendeerruimte kan explicieter een beroep worden

gedaan op de allocatiefunctie en het budgetrecht. Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid

ontstaan over mogelijkheden om te besturen-in-enge(re)-zin.

3.4.2.5 Operationalisering van de dimensie apparaatuitgaven

Het onderdeel apparaatuitgaven gaat over de informatiewaarde van een gebundeld artikel (niet

zijnde een beleidsartikel) met apparaatuitgaven, in relatie tot het budgetrecht en het inzicht in

de diverse vormen van apparaatuitgaven (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011). Concreter

betekent het dat de apparaatuitgaven zo veel mogelijk zichtbaar dienen te worden gemaakt op

een centraal apparaatuitgavenartikel. Met zo een artikel ontstaat een beter (namelijk minder

gefragmenteerd) inzicht in de totale apparaatuitgaven. De apparaatuitgaven kunnen worden

~ 31 ~

uitgesplitst in personele en materiële uitgaven. Daarbij kan een verdere onderverdeling

worden gemaakt in een beperkt aantal categorieën.

Binnen de categorie apparaatuitgaven zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

onderscheiden:

In alle begrotingen een centraal apparaatartikel;

Artikelen / operationele doelen opheffen door centraliseren apparaatuitgaven;

Geen koppeling meer tussen apparaatuitgaven en doelen;

Integraal inzicht in kosten externen, ict- uitgaven.

Deelvraag twee van het onderzoek beslaat de helft van de onderzoeksanalyse naar

transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie apparaatuitgaven. Door

duidelijkheid in planning en controle producten over de relatie tussen financiën en output en

het onderscheid tussen apparaatuitgaven en beleidsartikeluitgaven kan er meer duidelijkheid

ontstaan over de directe (te beïnvloeden) kosten voor politieke prioriteiten. Uiteindelijk moet

dit opleveren dat de productinformatie duidelijker wordt over hoofd- en bijzaken van beleid.

Deelvraag drie van het onderzoek beslaat de andere helft van de onderzoeksanalyse naar

transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie apparaatuitgaven. Door

duidelijkheid in planning en controle producten over de meerjaren financiële bestedingen aan

het overheidsapparaat en over apparaatuitgaven en tevens politieke prioriteiten als kosten voor

extern inhuurpersoneel, kan er meer duidelijkheid ontstaan over de structurele en incidentele

bestedingen van de organisatie. Uiteindelijk moet duidelijkheid over deze bestedingen

bijdragen aan betere bestuurskeuzen voor evenwichtig financieel beleid.

3.4.2.6 Operationalisering van de dimensie beleidsdoorlichtingen

Het onderdeel beleidsdoorlichtingen gaat over de wijze waarop inzicht wordt geboden in

beleidsevaluatie, beleidstoetsing en beleidsmeting (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011).

Zij geeft feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de financiële bestedingen tot stand komen en

wat er bekend is over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Concreter betekent het

dat er een totaaloverzicht van de onderzoeksprogrammering moet worden opgenomen met

verwijzingen naar de uitkomsten van de onderzoeken. De conclusies uit deze onderzoeken

kunnen opgenomen worden in planning en controle producten en, indien de conclusies

aanleiding geven tot beleidswijzigingen, bij de algemene informatie bij de beleidsartikelen.

Het beleidsartikel biedt ook de ruimte om belangrijke wijzigingen als gevolg van

beleidsdoorlichting te vermelden, namelijk door opname van conclusies uit en verwijzingen

~ 32 ~

naar beleidsdoorlichtingen.

Binnen de categorie beleidsdoorlichtingen zijn de volgende verantwoord-begroten-vereisten

te onderscheiden:

Integraal overzicht beleidsdoorlichtingen;

Volledige dekking van beleidsdoorlichting voor primair beleid;

Conclusies uit beleidsdoorlichtingen dienen een plaats te krijgen in planning en

controle producten.


naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen. Door

duidelijkheid in planning en controle producten over periodieke beleidsdoorlichtingen en de

conclusies van beleidsdoorlichtingen kan het algemene bestuursorganen handvatten worden

aangereikt om periodiek (op onderdelen) de relevantie van de politieke opdracht aan het

dagelijkse bestuursorgaan te controleren. Hierdoor kan het algemene bestuursorgaan beter in

staat worden gesteld om zijn controle- en autorisatiefunctie uit te oefenen. Deelvraag twee

van het onderzoek, betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen, richt zich op de zichtbaar van

informatie over doeltreffendheid van beleid in planning en controle producten. Door

duidelijkheid over doeltreffendheid van beleid komt meer kwalitatieve en kwantitatieve

productinformatie vrij voor besturen-in-enge(re)-zin. Deelvraag drie van het onderzoek

beslaat het laatste deel van de onderzoeksanalyse betreffende dimensie beleidsdoorlichtingen.

Door duidelijkheid in planning en controle producten over beleidsdoorlichting van

belastinguitgaven ontstaat meer inzicht in de mate van doelmatigheid ten aanzien van

financiële stimuleringsmaatregelen.

3.4.2.7 Operationalisering van de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak

Het onderdeel leesbaarheid / gebruiksgemak gaat over toegankelijkheid, leesbaarheid en

compleetheid van planning en controle producten (Bureau Onderzoek Rijksuitgaven, 2011).

Concreter betekent het dat een verbeterde leesbaarheid en gebruiksgemak voor het algemene

bestuursorgaan wordt gerealiseerd, door minder wollige beleidsteksten over waar de (eind-

)verantwoordelijke niet van is en minder technische en / of minder relevante kritische

prestatie- indicatoren die weinig / niets zeggen over het succes van beleid van de (eind-

)verantwoordelijke.

Binnen de categorie leesbaarheid / gebruiksgemak zijn, vanuit de toepassing van het

beleidsinstrument Verantwoord Begroten, de volgende verantwoord-begroten-vereisten te

~ 33 ~

onderscheiden:

Verplaatsing van sommige informatie naar internet, met gebruik van bronverwijzing in

planning en controle producten;

Beleidsagenda zichtbaar maken aan de hand van WWW- termen;

Kernachtige presentatie van beleid;

Eenduidige aansluiting tussen planning en controle producten als programmabegroting

en jaarrekening / jaarverslag.


naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie leesbaarheid /

gebruiksgemak. Door gebruik te maken van de WWW-termen in planning en controle

producten ontstaat meer duidelijkheid over de hoofd- en bijzaken van beleid en kan een

scherpere focus van beleidsinformatie op de voortgang van beleid worden gerealiseerd.

Uiteindelijk moet er meer duidelijkheid ontstaan over het keuzeproces van

probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting. Ook deelvraag twee van het onderzoek beslaat

een derde deel van de onderzoeksanalyse betreffende dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak.

Door minder wollige beleidsteksten en een betere aansluiting van de productinformatie in

elkaar opvolgende planning en controle producten moet er meer duidelijk worden over de

kern van overheidsbeleid. Andere mogelijke gevolgen van meer kwalitatieve

productinformatie in planning en controle producten zijn: een afname van het aantal

beleidsartikelen, een toename van het aantal bronverwijzingen en een minder omvangrijke

(politieke) agenda. Uiteindelijk moet dit ertoe leiden dat de plaats en de rol van het algemene

bestuursorgaan duidelijker wordt. Deelvraag drie van het onderzoek beslaat het laatst deel van

de onderzoeksanalyse naar transparant begroten en verantwoorden betreffende dimensie

leesbaarheid / gebruiksgemak. Door een overwegend cijfermatige en factische uiteenzetting

van beleid in planning en controle producten kan er een leesbaardere en een meer

informatieve beleidsagenda ontstaan. Uiteindelijk dient een uiteenzetting op basis van

overwegend cijfers en feiten ertoe te leiden dat de focus komt te liggen op een

verantwoording van kernverantwoordelijkheden van de organisatie.

~ 34 ~

4 TRANSPARANT BEGROTEN EN VERANTWOORDEN BIJ HET WATERSCHAP

Lange tijd zijn de mogelijkheden onderzocht om prestaties van bestuursorganen van

overheidsorganisaties te verbeteren. Eén van die mogelijkheden daartoe, is toepassing van het

beleidsinstrument Verantwoord Begroten in (relevante) planning en controle producten. Dit

instrument, dat zich volgens de principes van goed openbaar bestuur richt op de cyclische

prestaties toezicht en verantwoording, is in 1999 (destijds genaamd Van Beleidsbegroting tot

Beleidsverantwoording (VBTB)) door het ministerie van Financiën ontwikkeld. Door de jaren

heen is Verantwoord Begroten verder aangescherpt.

Het oorspronkelijke doel van Verantwoord Begroten was het vergroten van de

informatiewaarde in planning en controle producten als het meerjarenbeleidplan en de

programmabegroting (De Waal en Kerkelaan, 2002). Uiteindelijk is Verantwoord Begroten

een bredere operatie geworden en is het uitgegroeid tot een beleidsinstrument voor een

doelmatiger opererend bestuursorgaan van een overheidsorganisatie. De verantwoord-

begroten-vereisten die ten grondslag liggen aan Verantwoord Begroten zijn veelal impliciet

vastgelegd in de Wet modernisering waterschapsbestel. Met invoering van deze wet in 2009

houden waterschappen formeel rekening met de nieuwe begrotingsprocedure Verantwoord

Begroten. Een procedure die de nadruk legt op prestatiegericht budgetteren.

Dit hoofdstuk presenteert de onderzoeksresultaten van toepassing van Verantwoord

Begroten in planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland

Zuid.

4.1 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er bereikt moet worden

Tabel één presenteert het eerste deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording van

de eerste deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden. Namelijk

de vraag: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?

Tabel 1) VB- Spiegel: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?

~ 35 ~

Afkorting voor water- of zuiveringsschap. *

Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als

uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel / taakveld / proces). Nb. = niet bekend.

Netto omvang x € 1 mln.. **

WSBD

(2002)

WSGW

(’02 / ’03)

WSGO

(2002)

WSHD

(2011)

WSIJ

(2002)

ZHEW

(2002)

Nb../38/06/38

12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15

16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5

Afkorting voor planning en controle product: ***

Antwoord: Ja – Nee – Onbekend

MJB

P**

**

PB

BU

RA

P

JR&

JV

MJB

P

PB

NN

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JV&

JR

MJB

P**

**

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JR

Dimensie: doelen

a) Krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek?

Dimensie: beleidsinformatie

b) Zijn de algemene doelen georiënteerd op outcome in plaats van

output? c) Zijn kritische prestatie- indicatoren opgenomen voor de

operationele doelen?

d) Zijn er periodiek beleidsdoorlichtingen aanwezig voor de

operationele doelen? e) Zijn vooronderstellingen in doeltreffendheid, doelmatigheid en

raming aanwezig in paragraaf of tekst?

f) Zijn de beleidsartikelen kwalitatief op orde of zijn de

beleidsartikelen van gelijke grote / zwaarte en zijn ze gelijkend in

het vergelijk tussen diverse planning en controle producten?

Dimensie: beleidsdoorlichtingen

g) Worden politieke afwegingen gemaakt om taken niet te doen?

h) Is er per planning en controle product een overzichtstabel met

een meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen? i) Liggen er beleidsdoorlichtingen of overige studies ten grondslag

aan het ingezette beleid of aan de aangekondigde

beleidswijzigingen?

Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak

j) Zijn de politieke prioriteiten in de beleidsagenda in WWW-

termen weergegeven? k) Wordt beleidsinformatie uit planning en controle producten

verplaatst naar een digitale bijlage bij deze producten of worden

beleidsvoornemens, wijzigingen en resultaten in andere stukken

gepresenteerd dan de planning en controle producten?

Legenda:




** De netto omvang zegt iets over de grootte van de organisatie in vergelijking tot andere organisaties. ZHEW presenteert

twee getallen, omdat twee derde van de organisatie is gefuseerd met WSHD.

*** In de kolomtitels staan de afkortingen MJBP, VN, NN, PB, BURAP, JV en JR geschreven. Deze afkortingen staan voor

respectievelijk: het meerjarenbeleidplan, de voorjaarsnota, de najaarsnota, de programmabegroting, de bestuursrapportage,

het jaarverslag en de jaarrekening.

**** Dit planning en controle product ontbreekt in het (streek)archief van het waterschap Hollandse Delta.

In tabel één lezen we voor de dimensie doelen dat, in planning en controle producten

van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, beleidswijzigingen in toenemende mate

een plek krijgen. Hierdoor ontstaat voor de gebruiker meer inzicht in de doelen en de

ontwikkelingen van prestaties. Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat beleidswijzigingen vooral

het gevolg zijn van technologische, bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen.

Dergelijke ontwikkelingen zijn aanleiding om bestaand beleid aan te scherpen of zelfs te

vernieuwen.

~ 36 ~

In de onderzochte planning en controle producten ontbreekt het nog vaak aan een eenduidige

wijze waarop beleidswijzigingen worden gepresenteerd in elkaar opvolgende producten. Ook

blijkt dat beleidswijzigingen in algemenere zin beschreven worden en niet binnen het kader

van beleidsartikelen worden geëxpliciteerd. Wat verder opvalt, is de (gebrekkige) informatie

over diverse (significante) financiële afwijkingen op exploitatiebudgetten en lopende

investeringsprojecten. Weliswaar worden deze afwijkingen geduid, maar in veel gevallen

worden ze niet bestempeld als zijnde beleidswijzigingen. Ditzelfde geldt ook voor

beleidsinformatie over het temporiseren van beleid en het niet uitvoeren van beleid.

In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en

controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate

sprake is van: een oriëntatie van doelen op outcome, explicitering van beleidsdoorlichtingen

voor operationele doelen, opname van vooronderstellingen over beleid en een betere kwaliteit

van de informatiearchitectuur.

Het waterschap oriënteert haar doelen in toenemende mate op outcome. Hierdoor voorkomt ze

dat het realiseren van prestaties tot organisatieoutput leidt tot een doel op zichzelf. Ten slotte

ontleent ook het waterschap haar bestaansrecht aan de omgeving. Toch ontbreekt het geregeld

aan duiding van outcome. Zo ontbreekt het in vrijwel alle onderzochte producten aan stevige

basis voor explicitering van outcome. Bijvoorbeeld als gevolg van een consequente

doorvoering van de BBP- systematiek. Te weten een eenduidige structuur van

verantwoordelijkheden, beleidsvelden, beleidsproducten en beheersproducten in elkaar

opvolgende planning en controle producten.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, is er voldoende informatie over de outcome?’ kan

worden gesteld dat er soms voldoende informatie beschikbaar is en deze ook is

geoperationaliseerd. Namelijk door opname van kritische prestatie- indicatoren. Zo schrijft

het waterschap de Groote Waard (2002): “veranderingen in de maatschappij komen ook in ons

werken en denken tot uitdrukking.” Zij brengt dit tot uitdrukking door duiding van

oorzakelijke verbanden tussen: (algemeen) doel, prestaties (output), en resultaten en effecten

(outcome). Echter vaak ontbreekt het aan beleidsinformatie in de vorm van oorzakelijke

verbanden tussen (algemeen) doel en outcome. Niet omdat de focus ligt op output, maar wel

omdat outcome en kritische prestatie- indicatoren niet of slechts ten dele betrekking hebben

op te bereiken algemene doelen. Bijvoorbeeld als er sprake is van kritische prestatie-

indicatoren die niet meten wat ze moeten meten.

In vrijwel alle gevallen is er sprake van explicitering van informatie uit beleidsdoorlichtingen

voor operationele doelen. Toch ontbreekt het ook aan expliciete beleidsinformatie uit

~ 37 ~

beleidsdoorlichtingen in planning en controle producten van de waterschappen. Vaak omdat

operationele doelen niet zijn verantwoord. Echter bij het lezen van de planning en controle

producten valt tussen de regels door op te maken dat waterschapsbeleid doorspekt is van

informatie uit beleidsdoorlichting, daarom wordt voorondersteld dat beleidsdoorlichtingen

(impliciet) in relatie tot prestaties worden verantwoord. Uit de onderzoeksanalyse blijkt

verder dat enkele verantwoordingen over beleidsdoorlichting in relatie staan tot prestaties en

enkele verantwoordingen over beleidsdoorlichtingen in relatie staan tot operationele doelen.

Een verantwoording van beleidsdoorlichtingen in relatie tot prestaties in plaats van

beleidsdoorlichtingen in relatie tot operationele doelen kan op tweeërlei wijze worden

verklaard. Enerzijds stellen wettelijke voorschriften periodieke beleidsdoorlichtingen

verplicht. Anderzijds zijn enkele beleidsdoorlichtingen geoormerkt als politieke prioriteit en

staan ze als prestaties op zichzelf.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, worden hiermee de gehele operationele doelen

afgedekt?’ kan worden gesteld dat in sommige gevallen informatie over beleidsdoorlichting

een geheel operationeel doel beslaat. In planning en controle producten is nimmer sprake van

beleidsdoorlichtingen voor alle operationele doelen.

In toenemende mate bevatten planning en controle producten beleidsinformatie in de vorm

van vooronderstellingen over beleid. In enkele gevallen is er expliciet sprake van de

aanwezigheid van vooronderstellingen over beleidsvoortgang. Uit de onderzoeksanalyse blijkt

dat vooral als gevolg van een duidelijke relatie tussen middelen, prestaties en output

vooronderstellingen worden verantwoord over doelmatigheid van beleid. Een voorbeeld

hiervan betreft de programmabegroting van waterschap Hollandse Delta. Vanwege benodigde

bezuinigingsmaatregelen wordt het algemene bestuursorgaan beleidsinformatie gepresenteerd

over nieuwe investeringsprojecten, op basis waarvan de politieke prioriteiten dienen te

worden bepaald. Het Dagelijks Bestuur heeft de keuzen nader voorbereid door het doen van

vooronderstellingen over nieuwe investeringsprojecten.

In veel planning en controle producten ontbreekt het aan een (duidelijke) relatie tussen

strategische, operationele en tactische doelen. Dit bemoeilijkt het doen van uitspraken over

doelmatigheid van beleid aanzienlijk. Ook al is in toenemende mate sprake van een betere

kwaliteit van de informatiearchitectuur, slechts in enkele gevallen is de kwaliteit van de

beleidsinformatie op orde. In dergelijke gevallen is er sprake van een oorzakelijke opbouw

naar algemene doelen, specifieke doelen, prestaties, kritische prestatie- indicatoren,

streefwaarden en budgetten.

Per waterschap en per planning en controle product wordt het aantal beleidsartikelen

~ 38 ~

gepresenteerd. Ten aanzien van de budgettaire omvang van beleidsartikelen bestaan er grote

verschillen. Dergelijke verschillen zijn onder meer het gevolg van verschillen tussen

immateriële en materiële output / outcome, verschillende wijze waarop indirect toe te rekenen

/ toegerekende kosten worden gepresenteerd en verschillende wijze (zowel kwalitatief als

kwantitatief) waarop prestaties worden gecategoriseerd. Zo blijkt voor nagenoeg alle

waterschappen dat planning en controle producten uit verschillende aantallen beleidsartikelen

bestaat. Conform kolomtitel twee van tabel één. Hierdoor is het lastig om beleidsinformatie

tussen planning en controle producten onderling met elkaar te vergelijken. Dit duidt er op dat

informatie op verschillende wijze wordt gecategoriseerd en / of informatie op verschillende

aggregatieniveaus wordt gepresenteerd. Uiteindelijk zorgen dergelijke afwijkingen ervoor dat

de in planning en controle producten gepresenteerde voortgang van beleid lastig is te volgen.

In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsinformatie ook dat er, in planning en controle

producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate sprake is

van kritische prestatie-indicatoren voor operationele doelen.

In vrijwel alle planning en controle producten is beleidsinformatie opgenomen over kritische

prestatie-indicatoren. Echter zelden worden de indicatoren geduid als (kritische) prestatie-

indicatoren. Door tekstinterpretatie wordt het duidelijk dat er veel informatie over kritische

prestatie- indicatoren voorhanden is maar ook voorhanden zou moeten zijn. Ten slotte vindt

veel beleid zijn legitimatie in weten regelgeving. Dergelijke genormeerde kaderstelling gaat

in veel gevallen ook over indicatoren voor beleidsontwikkeling. Daarnaast wordt

waterschapsbeleid geregeld doorgelicht en getoetst, wat tevens een bron van informatie is om

de kritische prestatie-indicatoren te kunnen duiden.

In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en


sprake is van: expliciete afwegingen om beleid niet te doen; en expliciete verantwoording

over beleidsdoorlichtingen als rechtvaardiging voor studies en beleidswijzigingen.

Betreffende de toename van expliciete afwegingen om beleid niet te doen kan op basis van de

onderzoeksanalyse worden gesteld dat expliciete beleidskeuzen van het algemene

bestuursorgaan leidt tot impliciete uitsluiting van beleid door dit orgaan. Alternatieve taken

worden niet gedaan. In planning en controle producten is zelden geschreven over te maken of

gemaakte politieke afwegingen om taken niet te doen. Als er wel sprake is van politieke

afwegingen om taken niet te doen, kan het zijn dat deze afwegingen betrekking hebben op de

algemene bedrijfsvoering van de organisatie. In dergelijke gevallen is er conform

Verantwoord Begroten geen sprake van politieke afwegingen, omdat de algemene

~ 39 ~

bedrijfsvoering geen politieke prioriteiten bevat. Uitzonderingen hierop hebben betrekking op

financiële bestedingen voor externe inhuur en (im)materiële ict. In vrijwel alle planning en

controle producten ontbreekt een zuivere scheiding tussen politieke prioriteiten en algemene

bedrijfsvoering.

In toenemende mate is er ook sprake van verantwoording over de grondslag voor ingezet

beleid of beleidswijzigingen. Wel zijn dergelijke verantwoordingen in veel gevallen impliciet

opgeschreven. Zo worden beleidsdoorlichtingen impliciet in verband gebracht met het

onderhoud van diverse objecten als zuiveringsinstallaties, rioolgemalen, stuwen en dijken.

Doorlichtingen liggen namelijk ten grondslag aan keuzen om wel / niet achterstallig

onderhoud te doen of om onderhoud te temporiseren. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja,

geven beleidsdoorlichtingen feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de financiële bestedingen

tot stand zijn gekomen en wat er bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het

beleid’, kan worden gesteld dat in geen van de planning en controle producten een compleet

beeld ontstaat over dergelijke informatie. Ditzelfde geldt ook voor de geëxpliciteerde risico´s

van beleid, in de risicoparagraaf van de begroting en de jaarrekening.

In tabel één lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen ook dat er, in planning en

controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate

sprake is van een presentatie van beleidsdoorlichtingen voor aanstaande jaren.

In een enkel geval is er sprake van opname van een integraal overzicht van

beleidsdoorlichtingen. Zo bevatten twee meerjarenbeleidplannen een integraal overzicht van

diverse investeringsprojecten. Veel van de investeringsprojecten zijn gericht op

beleidsdoorlichting.

Doorgaans is er sprake van versnipperde informatie over periodieke beleidsdoorlichtingen.

In tabel één lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in

planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in

toenemende mate sprake is van toepassing van de WWW-termen en de toepassing van

bronverwijzingen om hiaten in beleidsinformatie aan te vullen. Ook al is er sprake van een

toename van de toepassing van WWW-termen gebeurd dit nog maar mondjesmaat. Als er

geen sprake is de toepassing van WWW-termen dan is er: of sprake van de toepassing van de

W-vraag ‘Wat willen we bereiken’, maar niet sprake van de toepassing van de andere twee

daaropvolgende W-vragen; of niet sprake van de toepassing van de eerste W-vraag, maar wel

sprake van de toepassing van de W-vragen ‘Wat gaan we daarvoor doen’ en ‘Wat mag het

kosten’.

In bijna alle gevallen is er sprake van de toepassing van (bron-)verwijzingen naar

~ 40 ~

beleidsinformatie. Zo wordt voor nieuwe investeringen, als revisie gemaal Gorzeman of

vervanging mobilofooninstallatie, verwezen naar investeringsprojectstukken met informatie

over onder meer nut- en noodzaak. Andere voorbeelden van (bron-)verwijzingen in planning

en controle producten hebben (onder meer) betrekking op zaken als: diverse (meerjarige)

(onderhouds-)plannen, beheersbegrotingen, het duurzaamheidjaarverslag, aanbiedingsbrieven

bij planning en controle producten, jaarverslagen voor intern en / of extern gebruik en

verwijzingen naar andere producten uit de planning en controle cyclus.

Overwegende de hiervoor gepresenteerde onderzoeksresultaten, die op basis van deel

één van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de eerste

onderzoeksvraag van deze thesis.

Is de informatie transparant op wat er bereikt moet worden?

Na toetsing van de toepassing van elf verantwoord-begroten-vereisten in planning en controle

producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende mate sprake

is van informatie die transparant is op wat er bereikt moet worden. Het antwoord behoeft

enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van: duidelijkheid over de toepassing

van kritische prestatie-indicatoren voor operationele doelen; en van opname van een

overzichtelijke planning van beleidsdoorlichtingen.

4.2 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat er gedaan moet worden

Tabel twee presenteert het tweede deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording

van de tweede deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en verantwoorden.

Namelijk de vraag: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?

Tabel 2) VB- spiegel: Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?

~ 41 ~


Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als

uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel / taakveld / proces). Nb. = niet bekend.


WSBD (2002)

WSGW (’02 / ’03)

WSGO (2002)

WSHD (2011)

WSIJ (2002)

ZHEW (2002)

Nb../38/06/38

12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15

16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5



MJB

P**

**

PB

BU

RA

P

JR&

JV

MJB

P

PB

NN

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JV&

JR

MJB

P**

**

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JR

Dimensie: doelen

a) Is duidelijk wat benodigd is om een prestatie te leveren en wie

voor de output verantwoordelijkheid draagt?


b) Zijn bij de operationele doelen streefwaarden voor output

opgenomen?

c) Is er informatie over output expliciet gemaakt?

Dimensie: apparaatuitgaven

d) Worden specifieke ict- systemen als beleidsartikeluitgaven

gepresenteerd?

e) Worden materiële ict- uitgaven apart gepresenteerd?

f) Is er een duidelijke tweedeling tussen apparaatuitgaven en

beleidsartikeluitgaven?


g) Komt er zicht op doeltreffendheid?


h) Zijn de beleidsartikelen verkleind?

i) Zijn de beleidsartikelen in omvang en gewicht vergelijkbaar?

j) Zijn de beleidsteksten kernachtig?

Legenda:










In tabel twee lezen we voor de dimensie doelen dat er, in planning en controle

producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in afnemende mate sprake is

van duidelijkheid over de benodigde middelen voor te leveren prestaties en de

verantwoordelijken voor te leveren prestaties.

Ook al maken planning en controle producten veelvuldig gebruik van de BBP- systematiek,

deze systematiek omvat alle (primaire) doelen en prestaties die onderdeel zijn van de

oorspronkelijke taken van het waterschap, vaak blijft het onduidelijk wie

verantwoordelijkheid draagt voor gegenereerde output. Een mogelijke verklaring hiervoor is

de vaak gedeelde verantwoordelijkheden voor beleidsuitvoering tussen publieke organisaties

onderling of tussen publieke en private organisaties. Zo kan een uitvoeringsorganisatie als het

~ 42 ~

waterschap in opdracht van een andere overheidsorganisatie opereren of kunnen prestaties in

gezamenlijkheid van publieke en / of private organisaties worden gerealiseerd. Daarnaast

ontbreekt het vaak aan duidelijkheid over de benodigde middelen om prestaties te realiseren.

De hiervoor aan te wijzen oorzaken zijn divers, maar op de hoofdlijn kan worden gesteld dat

het ontbreekt aan een goede integrale kostprijsberekening en voldoende samenhang tussen

gegevens.

Als productinformatie over de middelen om prestaties te realiseren wel duidelijk is

opgeschreven en de productverantwoordelijke expliciet zijn aangeduid, dan is in de meeste

gevallen duidelijk wat de relatie is tussen doelen, middelen, prestaties en outcome en is vaak

ook de productverantwoordelijke expliciet met naam benoemd.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, worden enerzijds de middelen benoemd en

anderzijds de prestaties of output of outcome benoemd?’ kan worden gesteld dat in sommige

gevallen is geschreven over middelen en prestaties of output of outcome. Namelijk in de

programmabegroting van diverse waterschappen. In deze begrotingen wordt voor financiële

aangelegenheden een (duidelijk) onderscheid gemaakt tussen kosten- en opbrengstensoorten.

Verder wordt in deze begrotingen, betreffende prestaties, een duidelijk onderscheid gemaakt

tussen kwalitatieve / kwantitatieve output of kengetallen / kwaliteitskenmerken. Ten aanzien

van duiding van output en outcome blijkt uit de onderzoeksanalyse dat de begrotingen

schrijven over kritische prestatie- indicatoren en streefwaarden voor beleid.

In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en


sprake is van de toepassing van streefwaarden voor output.

Ook al is er sprake van een afname, uit de onderzoeksanalyse blijkt dat in de meeste

producten productinformatie over streefwaarden is opgenomen. Veelal in de vorm van

aantallen op te stellen en te actualiseren plannen / vergunningen. Verder worden er diverse

wettelijk voorgeschreven streefwaarden verantwoord.

In verschillende planning en controle producten worden streefwaarden apart verantwoord.

Namelijk als kwalitatieve aspecten van operationele doelen. In enkele gevallen zijn er

streefwaarden voor operationele doelen van het apparaatuitgavenartikel opgeschreven. Nog

vaker dan streefwaarden zijn er kengetallen opgeschreven. Ook is in diverse gevallen

geschreven over het geraamde aantal prestaties, maar vervolgens is niet geschreven over het

gerealiseerde aantal prestaties.

In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsinformatie ook dat er, in planning en controle

producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate sprake is

~ 43 ~

van opname van productinformatie over output. Dit onderzoeksresultaat blijkt uit

productinformatie over geëxpliciteerde prestaties die hebben bijgedragen aan verantwoorde te

behalen of behaalde outcome. Een onderzoeksfocus op outcome in plaats van output is het

gevolg van het feit dat pas sprake is van output van beleid als beleid werkelijk bijdraagt aan

het behalen van (gewenste) outcome. In de helft van de onderzochte gevallen blijkt er sprake

te zijn van productinformatie over output. Hierbij ligt de nadruk op verantwoording over

outputtargets en p x q onderbouwingen. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, is er sprake

van begroten op basis van outputtargets?’ kan worden gesteld dat in de helft van de

onderzochte gevallen sprake is van begroten op basis van outputtargets.

In tabel twee lezen we voor de dimensie apparaatuitgaven dat er, in planning en


sprake is van een aparte verantwoording van algemene financiële bestedingen aan ict en ook

is er sprake van een toenemende tweedeling tussen enerzijds apparaatuitgaven en anderzijds

beleidsuitgaven.

Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er sprake is van een apart opgeschreven verantwoording

over algemene financiële bestedingen aan ict. In enkele gevallen is geconcludeerd dat

algemene ict-uitgaven niet binnen een apart apparaatuitgavenartikel zijn verantwoord. Naast

een verantwoording over algemene ict-uitgaven worden er ook specifieke ict-uitgaven

verantwoord. Verder blijkt dat deze uitgaven, conform de verantwoord-begroten-vereiste,

binnen beleidsartikelen worden verantwoord. Veelal betreft het verantwoordingen over ict-

investeringsprojecten, maar ook verantwoordingen over diverse exploitatiewerken.

Voorbeelden hiervan zijn uitgaven aan soft- en / of hardware om waterkeringen, gemalen en

stuwen goed te laten functioneren, om onderhoudsprogramma’s op te stellen en om een

hoogwater informatie systeem te realiseren.

In ongeveer de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van een tweedeling tussen

enerzijds apparaatuitgaven en anderzijds beleidsartikeluitgaven. In enkele gevallen is dit

onderscheid niet expliciet gemaakt. Voor een juiste onderzoeksanalyse is daarom ook gekeken

naar de opbouw van planning en controle producten en naar de nummering van

beleidsartikelen. Er blijkt vaak sprake te zijn van opname van productinformatie over

apparaatuitgaven onder de noemer ‘doorbelastingen aan primaire producten’. Hierdoor

ontstaat onsamenhangende informatie over het apparaatuitgavenartikel.

In tabel twee lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en


sprake is van opname van productinformatie over doeltreffendheid van beleid.

~ 44 ~

In minder dan de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van de aanwezigheid van

productinformatie over doeltreffendheid van beleid. Ondanks de BBP- systematiek ontbreekt

in veel planning en controle producten een duidelijke aaneenschakeling van doelen. Namelijk

van strategisch, naar tactisch en naar operationeel niveau. Verder ontbreekt het op

operationeel niveau vaak aan productinformatie over de koppeling van middelen aan

prestaties.

In tabel twee lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in


toenemende mate sprake is van een kernachtige verantwoording over beleid.

Ook al is er sprake van een toename van kernachtige verantwoording over beleid, uit de

onderzoeksanalyse blijkt dat er volop mogelijkheden zijn om de verantwoording over beleid

verder aan te scherpen. Dit wordt onder meer geïllustreerd door regel twee van de kolomtitel

uit tabel twee; ‘aantal beleidsartikelen per product’. Voor de samenstelling van het aantal

beleidsartikelen per product zijn per waterschap en per planning en controle product de

beleids- en apparaatartikelen opgeteld. Na onderling vergelijk van de verkregen

artikelaantallen blijken er grote verschillen te bestaan, wat erop duidt dat er sprake is van

verschillende structuren van beleidsartikelen in elkaar opvolgende planning en controle

producten. Als gevolg hiervan is het waarschijnlijk om aan te nemen dat er een gebrekkig

aansluitende stroom van informatie ontstaat, die het waterschap noopt om verhalend /

uitgebreid verantwoording over beleid af te leggen.

De toename van een kernachtige verantwoording is tevens het gevolg van een toename van

minder omvangrijke beleidsartikelen. In planning en controle producten, als het

meerjarenbeleidplan en de programmabegroting, is een duidelijke(re) focus waarneembaar op:

verantwoording van financiële afwijkingen op beleid; speerpunten van beleid; en relevante

informatie voor besturen-in-enge(re)-zin. Hierdoor wordt het in toenemende mate mogelijk

om productinformatie zakelijk te presenteren. Overigens met de kanttekening dat het vaak nog

ontbreekt aan gedegen definiëring / Smartformulering van doelen.

Uit de onderzoeksanalyse naar de toename van kernachtige productinformatie over beleid

blijkt verder dat in ongeveer de helft van de onderzochte gevallen sprake is van de

aanwezigheid van kernachtige beleidsteksten. Om tot deze conclusie te komen is de

onderzoeksanalyse gericht op een vergelijk van productinformatie over financiële middelen en

over prestaties tussen begrotingen en jaarrekeningen.

Door een focus op de relatie tussen prestaties en (financiële) middelen en door kernachtige

beleidsteksten, wordt recht gedaan aan waar het bij prestatiegericht budgetteren om draait.

~ 45 ~

Namelijk, bestuurlijke informatievoorziening om doeltreffend en doelmatig kosten te

beheersen.

In tabel twee lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak ook dat er, in


afnemende mate sprake is van onderling gelijkende beleidsartikelen. Namelijk gelijkende

artikelen voor wat betreft de financiële omvang en het inhoudelijke gewicht van beleid. In

nagenoeg geen van de gevallen is er sprake van de aanwezigheid van beleidsartikelen van

gelijke omvang en gewicht. In alle gevallen bestaan tussen beleidsartikelen grote verschillen

in budgettaire omvang. De verantwoording over een beleidsartikel met een relatief klein

budget kan zeer uitgebreid zijn en de verantwoording over een beleidsartikel met een relatief

groot budget kan zeer summier zijn. Waarschijnlijk is dit het gevolg van een grote diversiteit

aan beleid. Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse naar onderling gelijkende beleidsartikelen

dat afwisselend verhalend of zakelijk is geschreven over beleid. En, dat in de meeste gevallen

de structuur en opzet van beleidsartikelen afwijkend van elkaar is. Dit wordt bevestigd door

een vergelijk van de aantallen beleidsartikelen in planning en controle producten van een

willekeurig gekozen waterschap.


twee van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de tweede


Is de informatie transparant op wat er gedaan moet worden?

Na toetsing van de toepassing van tien verantwoord-begroten-vereisten in planning en

controle producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende

mate sprake is van informatie die transparant is op wat er gedaan moet worden. Het antwoord

behoeft enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van: informatie over prestaties

en de verantwoordelijken voor prestaties, de toepassing van streefwaarden voor operationele

doelen en de vergelijkbaarheid van onderlinge beleidsartikelen.

4.3 Het onderzoek naar de transparantie van informatie op wat het mag kosten

Tabel drie presenteert het derde deel van de VB-spiegel, dat is gericht op beantwoording van

de derde en tevens laatste deelvraag van het onderzoek naar transparant begroten en

verantwoorden. Namelijk de vraag: Is de informatie transparant op wat er bereikt moet

~ 46 ~

worden?

Tabel 3) VB- Spiegel: Is de informatie transparant op wat het mag kosten?


Aantal beleidsartikelen per product (hier geldt als uitgangspunt is er budgetvoor dit beleidsartikel /

taakveld / proces). Nb. = niet bekend.


WSBD (2002)

WSGW (’02 / ’03)

WSGO (2002)

WSHD (2011)

WSIJ (2002)

ZHEW (2002)

Nb../38/06/38

12/35/10/35 35/12/Nb../35 12/53/33/32 Nb../34/Nb./17 15/15/20/15

16,4 12,7 8,8 137,0 14,0 27,8/55,5



MJB

P**

**

PB

BU

RA

P

JR&

JV

MJB

P

PB

NN

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JV&

JR

MJB

P**

**

PB

BU

RA

P**

**

JR&

JV

MJB

P

PB

BU

RA

P

JR

Dimensie: doelen

a) Zijn bij (operationele) doelen doelgroepen aangegeven of wordt

duidelijk op wie de prestaties zijn gericht? b) Zijn de doelen kwalitatief op orde of wordt duidelijk welke

kritische prestatie- indicatoren van invloed zijn op de doelen?

c) Is er een (duidelijke) relatie tussen prestaties en de inzet van

budgetten, is het duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid is van

de secretaris?


d) Is bij de operationele doelen sprake van een tijdshorizon?

e) Is er informatie over middelen en prestaties expliciet gemaakt?

f) Is er informatie over outcome expliciet gemaakt?

Dimensie: financiële informatie

g) Zijn voor de operationele doelen (financiële) beleidsinstrumenten

aangegeven? h) Is, indien relevant, het beleidsinstrument belastinguitgaven

gepresenteerd?

i) Zijn de beleidsartikeluitgaven p x q onderbouwd? j) Is er binnen operationele doelen een uitsplitsing naar financiële

beleidsinstrumenten? k) Is er sprake van toedeling van budgetten door middel van

prestatiegericht budgetteren?

Dimensie: budgetflexibiliteit

l) Is het budget op kortere of langere termijn nog te beïnvloeden

door het algemene bestuursorgaan?

Dimensie: apparaatuitgaven

m) Worden uitgaven voor extern personeel apart gepresenteerd? n) Worden de apparaatuitgaven gebundeld begroot en biedt het

meerjarig inzicht in het totaalniveau van de apparaatuitgaven?


o) Is er sprake van een significante som van belastinguitgaven,

wordt hierover gerapporteerd en vindt er periodiek een subsidie-

beleidsdoorlichting plaats?


p) Hebben planning en controle producten overwegend een zakelijk

karakter (cijfers en feiten)?

Legenda:










~ 47 ~

In tabel drie lezen we voor de dimensie doelen dat er, in planning en controle

producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in toenemende mate sprake is

van: duidelijkheid over de doelgroepen van beleid, SMART geformuleerde doelen, een

duidelijke relatie tussen prestaties en budgetten en duidelijkheid over de rol en

verantwoordelijkheid voor beleid.

Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in iets meer dan de helft van de gevallen duidelijkheid

wordt gegeven over de doelgroepen van beleid. In veel gevallen ontbreken de operationele

doelen, desondanks worden in enkele gevallen doelgroepen geduid. Verder blijkt het mogelijk

te zijn om op basis van tekstinterpretatie, weliswaar impliciet, de doelgroep van een prestatie

te ontsluiten. Bijvoorbeeld als afgeleide van een omschrijving van een investeringsproject of

een exploitatiewerk, binnen de categorie ‘werken voor derden’.

Ook is er in toenemende mate sprake van SMART geformuleerde doelen in planning en

controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid.

In veruit de meeste gevallen is er sprake van doelen die kwalitatief op orde zijn; zowel

expliciet als impliciet. Zo zijn kritische prestatie- indicatoren te herleiden uit de beschreven

beleidsuitgangspunten of de beschreven te realiseren prestaties. Ook worden er oorzaken voor

afwijkingen beschreven die binnen de beïnvloedingssfeer van het algemene bestuursorgaan

liggen en beschouwd kunnen worden als zijnde de kritische prestatie- indicatoren. In een

enkel geval is beschreven dat het niet mogelijk is om kritische prestatie- indicatoren voor

beleid op te nemen, omdat dit beleid wordt beïnvloed door exogene factoren. In dergelijke

gevallen gaat het om de toepassing van het beleidsinstrument ‘pas toe of leg uit’. In andere

gevallen blijft een duidelijke relatie tussen doelen en kritische prestatie- indicatoren uit. Ook

beperken kritische prestatie- indicatoren zich nogal eens tot de verantwoording van

afwijkingen van beleid. Waarschijnlijk omdat een expliciete uiteenzetting van doelen

ontbreekt en de focus in planning en controle producten veelal ligt op prestaties.

Verder is er in toenemende mate sprake van duidelijkheid over de rol van het waterschap en

haar verantwoordelijkheid voor beleid. Zo geldt in iets minder dan de helft van de

onderzochte gevallen dat er duidelijkheid is over de relatie tussen middelen en prestaties en /

of wordt (enigszins) duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid van functionarissen voor

beleid(-suitvoering) zijn. Echter, ook blijkt uit de onderzoeksresultaten dat in diverse planning

en controle producten de relatie tussen prestaties en budgetten is losgelaten. Verder blijkt dat

een vrij verhalende beschouwing van ontwikkelingen van beleid een expliciete relatie tussen

middelen en prestaties belet of is, betreffende samenwerkingsverbanden, de rol en

verantwoordelijkheid van de organisatie onduidelijk beschreven. Het gevolg van dit alles is

~ 48 ~

dat het vaak onduidelijk is of het waterschap regievoerder, uitvoerder of financierder van

beleid is.

In tabel drie lezen we voor de dimensie beleidsinformatie dat er, in planning en


sprake is van een tijdshorizon voor doelen en duidelijke beheersinformatie over middelen,

prestaties en outcome.

In minder dan de helft van de onderzochte gevallen is er sprake van operationele doelen met

een tijdshorizon. Weliswaar wordt voor enkele prestaties / investeringen een tijdshorizon

aangegeven, een expliciete relatie tot het desbetreffende doel ontbreekt. Overigens kan

worden gesteld dat planning en controle producten, als het meerjarenbeleidplan en de

begroting, al een planperiode beslaan en dat er impliciet sprake is van een tijdshorizon voor

de operationele doelen. Echter de planning en controle producten maken geen onderscheid

tussen incidentele en structurele doelen van beleid, wat tevens een indicatie is dat het

ontbreekt aan verantwoording van een tijdshorizon voor doelen. Wel schrijft de jaarrekening,

en in mindere mate het jaarverslag, over incidentele en / of structurele financiële afwijkingen.

Echter, deze afwijkingen blijken onvoldoende concreet om hieruit een tijdshorizon voor

prestaties af te kunnen leiden. In die gevallen dat er wel sprake is van een tijdshorizon voor

operationele doelen, betreft het een presentatie van de investeringsportefeuille van geplande

investeringsprojecten.

Ook blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in toenemende mate sprake is van

beheersinformatie over middelen en prestaties. In nagenoeg alle onderzochte gevallen is er

sprake van informatie over middelen en prestaties. Zo zijn prestaties nader onderbouwd met

kengetallen en streefwaarden; onder meer onder de noemers ‘prestaties en kengetallen’ en

‘kwalitatieve aspecten’, in diverse planning en controle producten. Betreffende de presentatie

van middelen in planning en controle producten is in veel gevallen sprake van een nadere

specificering van budgetten naar kosten- en opbrengstensoorten. Overigens vaak niet op het

gewenste niveau van beleidsartikelen. Verder kan betreffende middelen worden gesteld dat in

veel gevallen directe kosten en opbrengsten wel en indirecte kosten en opbrengsten niet zijn

toegerekend aan beleidsartikelen. Voor directe kosten en opbrengsten gaat het om zaken als:

faciliteiten, werktuigen, bedrijfsmiddelen, arbeid, bijdragen en subsidies, et cetera; en voor

indirecte kosten en opbrengsten gaat het om zaken als: bestuur, juridische zaken, facilitaire

zaken, huisvesting, financiën, et cetera.

Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in toenemende mate sprake is van

beheersinformatie over outcome. Overigens wordt de kwaliteit van beheersinformatie over

~ 49 ~

outcome zeer sterk bepaald door de mate waarin de antwoord kan worden gegeven op de

volgende vragen: welke zijn de eigenlijke doelen; wie streven de doelen na; wat is de

(verantwoordelijkheids-)relatie tot eventuele andere actoren; zijn de doelen voldoende

concreet om er kritische prestatie- indicatoren aan te koppelen; zijn kritische prestatie-

indicatoren ook door relevante andere actoren overgenomen? Geen van de onderzochte

planning en controle producten op beheersinformatie over outcome kan antwoord geven op al

deze vragen. Zo ontbreekt vaak een explicitering van: de legitimatie voor doelen in wet-

regelgeving of bestuurlijke afspraken; de rol van het waterschap betreffende beleid (namelijk

initiëren, participeren en controleren). En vaak is het onduidelijk welke actoren eenzelfde doel

nastreven en zijn de waterschapsdoelen doelen onvoldoende SMART geformuleerd. In iets

meer dan de helft van de gevallen is er toch sprake van beheersinformatie over outcome. In

dergelijke gevallen is er (veelal) sprake van het gebruik van de BBP- systematiek en duiding

van kritische prestatie- indicatoren. In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, geven kritische

prestatie- indicatoren goed aan welk doel de secretaris vanuit zijn verantwoordelijkheid wil

bereiken op dit beleidsterrein?’ kan worden gesteld dat in de helft van deze planning en

controle producten sprake is van kritische prestatie- indicatoren die aansluiten op te behalen

outcome. In plaats van de verantwoordelijkheid van de secretaris voor beleid is ook

geschreven over de verantwoordelijkheid van portefeuillehouder en budgethouder.

In tabel drie lezen we voor de dimensie financiële informatie dat er, in planning en


sprake is van: explicitering van financiële beleidsinstrumenten, opname van

beheersinformatie over belastinguitgaven, p x q budgetverantwoordingen en prestatiegericht

budgetteren.

Uit de onderzoekanalyse komt naar voren dat in de meeste planning en controle producten

beheersinformatie over (financiële) beleidsinstrumenten voor operationele doelen is

verantwoord. Met de inzet van een dergelijk instrument ontstaat een directe koppeling tussen

middelen en prestaties en een indirecte koppeling tussen middelen en operationele doelen.

Voorbeelden van financiële beleidsinstrumenten uit de onderzochte producten zijn:

belastinguitgaven als riobuit en stiwas, boeteoplegging betreffende handhaving ter

voorkoming van schade aan waterkeringen, rijksbijdrage, p x q onderbouwing en uitsplitsing

van budget naar kosten- en opbrengstensoorten. Inherent aan de inzet van een

beleidsinstrument zijn financiële gevolgen ervan. Dergelijke gevolgen kunnen impliciet van

aard zijn. Zo schrijven onderzochte planning en controle producten over naleving van weten

regelgeving, toezicht-/ controlebevoegdheden, handhavingbevoegdheden,

~ 50 ~

klachtenbehandeling in het geval van vergunningverlening, temporisering van

investeringsprojecten, et cetera.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, wordt er meer inzicht geboden in de financiële

beleidsinstrumenten?’ kan worden gesteld dat in de helft van deze planning en controle

producten sprake is van meer inzicht in financiële beleidsinstrumenten. Meer inzicht bestaat

in dit geval uit het specificeren van uitgaven en opbrengsten van prestaties naar kosten- en

opbrengstensoorten, maar ook uit bruto / netto explicitering van investeringskredieten.

Uit de onderzoekanalyse blijkt verder dat er in enkele gevallen sprake is van verantwoording

over belastinguitgaven.

Het beleidsinstrument belastinguitgaven kent diverse vormen. Zo kan voor onderhoud of

investeringen een financiële bijdrage worden geleverd aan activa in eigendom van derden en

kunnen er subsidies worden verstrekt om bepaald gewenst gedrag te stimuleren of te

bewerkstelligen. Concreter gaat het in het laatste geval om diverse stimuleringsmaatregelen

met betrekking tot beweiding, het uitdiepen van stedelijke wateren, de aanleg van groene

daken, agroranden, waterkwaliteitsspoor, rioleringen in het buitengebied, of verwijdering van

verontreinigd bagger door gemeenten.

Ook blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in iets minder dan de helft van de gevallen sprake

is van p x q onderbouwing voor budgetten. Met de kanttekening dat het vaak moeilijk blijkt te

zijn om de kwaliteit van dienstverlening te laten kwantificeren. Voorbeelden van

gekwantificeerde budgetten uit de onderzochte producten zijn: de gekwantificeerde kosten

voor het adequaat beschermen van het achterliggend gebied tegen overstromingen;

gekwantificeerde kosten voor de aanleg van waterkeringen onderscheiden naar primaire en

secundaire waterkeringen en boezemkades; en gekwantificeerde kosten voor het baggeren van

schone slib te Zuiderdiepboezem. Homogene gekwantificeerde (prestatie-)eenheden hebben

veelal betrekking op aanschaf van materieel als terrein-/ aanhangwagens, tractoren,

sneeuwschuivers, soft-/ hardware, et cetera.

Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat er in meer dan de helft van de onderzochte gevallen

sprake is van toedeling van budgetten door middel van prestatiegericht budgetteren. In enkele

planning en controle producten staat zelfs expliciet geschreven dat gebruik is gemaakt van

prestatiegericht budgetteren. Een voorbeeld hiervan is de programmabegroting van het

zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Er staat geschreven: “Er is sprake van

output- budgettering met taakstellingen en prestaties. Vergelijking van de begrote versus

gerealiseerde prestaties geeft informatie over het nut en de noodzaak van ons handelen. Met

deze budgetteringstechniek is inzicht te krijgen in de doelmatigheid van de zogenaamde ´not-

~ 51 ~

for-profit´ organisaties, waarbij: de middelenbehoefte wordt gerelateerd aan de geleverde

prestaties, sprake is van taakstelling van prestaties, kostprijzen worden gebruikt en de

organisatie betrokken wordt bij de begrotingscyclus.”

Kosten en opbrengsten zijn zoveel als mogelijk toegerekend aan beleidsartikelen. Kosten en

opbrengsten die niet direct toerekenbaar blijken te zijn, zijn via verdeelmaatstaven

(uurtarieven, vierkante meters, et cetera) alsnog toegerekend en geëxpliciteerd. Verder is voor

explicitering van prestatiegericht budgetteren in planning en controle producten gekeken naar

opname van streefwaarden voor kritische prestatie- indicatoren. Een voorbeeld hiervan betreft

muskusrattenbestrijding. Zo staat onder meer geschreven: “Voortzetting van huidig beleid met

bestaande middelen betekent een gestage terugloop van het aantal muskusratten totdat

uiteindelijk de streefwaarde is bereikt. Pas bij bereiking van de streefwaarde kan worden

besloten om te handhaven waarvoor minder financieel budget benodigd is.” Ook is gekeken

naar opname in planning en controle producten van empirische gegevens in de vorm van p x q

onderbouwingen, in relatie tot output.

In tabel drie lezen we voor de dimensie financiële informatie dat er, in planning en


sprake is van uitsplitsing van financiële beleidsinstrumenten binnen operationele doelen.

Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in enkele gevallen sprake is van een uitsplitsing naar

beleidsinstrumenten voor operationele doelen. Waarschijnlijk liggen hier twee oorzaken aan

ten grondslag. Enerzijds is de productstructuur, op grondslag van de BBP- systematiek,

onvoldoende geëxpliciteerd, waardoor operationele doelen onvoldoende duidelijk zijn; met

als gevolg dat onvoldoende duidelijk is welke financiële beleidsinstrumenten toebehoren aan

(impliciete) operationele doelen. Anderzijds maken financiële beleidsinstrumenten vaak

impliciet onderdeel uit van beschreven prestaties, wat explicitering van de

beleidsinstrumenten bemoeilijkt. In die gevallen dat er sprake is van een dergelijke

uitsplitsing van beleidsinstrumenten gaat het veelal om uitsplitsing van budget / realisatie naar

kosten- en opbrengstensoorten. Zo worden budgetten uitgesplitst naar kosten- en

opbrengstensoorten als: aankoop gebruiksartikelen, verbruiksgoederen, baggeren schoon slib

(hoofdwatergangen), baggeren schoon slib (overige sloten), onderhoud baggerdepots,

bijdragen in projecten stedelijk water, adviezen/onderzoeken derden, afvoer vuil, afvoer

bagger particulieren, onderzoek baggerspecie, bijdrage gemeenschappelijke regeling,

baggerspecie, gebiedsgerichte plannen, opbrengst afvoer bagger particulieren, overige

werkzaamheden, bijdragen van derden, bijdrage gemeenten, gebiedsgerichte plannen et

cetera.

~ 52 ~

In tabel drie lezen we voor de dimensie budgetflexibiliteit dat er, in planning en

controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid, in niet veranderende

mate sprake is van beheersinformatie over korte en lange termijn budgetbeïnvloeding.

Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er in enkele gevallen sprake is van door het algemene

bestuursorgaan te beïnvloeden budget. Voorbeelden hiervan hebben betrekking op bestuurlijke

besluitvorming over zaken als de aanpassing van investeringskredieten, het doorvoeren van

bezuinigingsmaatregelen en het vaststellen van begrotingsafwijkingen. Dit terwijl de

beïnvloeding van de budgettaire ruimte eigenlijk zou moeten gaan om financiële explicitering

van niet juridisch afdwingbare prestaties enerzijds en bestuurlijk gebonden prestaties

anderzijds. Ook zou de beïnvloeding van de budgettaire ruimte door het algemene

bestuursorgaan moeten gaan over explicitering van incidentele (financiële) effecten.

Voorbeeld hiervan hebben betrekking op de transistorische posten, het financieel resultaat, de

reserves, de voorzieningen zonder bestedingsgrond, et cetera. Gesteld kan worden dat het

onvoldoende duidelijk wordt, in welke gevallen er mogelijkheden zijn voor het algemene

bestuursorgaan om budgetten te beïnvloeden.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘zo ja, wordt daarbij onderscheid gemaakt naar: (niet)

juridisch verplicht, (niet) bestuurlijk gebonden?’ kan worden gesteld dat in meer dan de helft

van de planning en controle producten sprake is van budget dat is onderscheiden naar (niet)

juridisch verplicht en / of (niet) bestuurlijk gebonden. Met juridisch verplicht wordt bedoeld

financiële dekking voor privaatrechtelijke overeenkomsten en publieke beschikkingen of

wettelijke regelingen. Met bestuurlijk gebonden wordt bedoeld financiële dekking voor

verplichtingen waaraan afspraken met openbare besturen of met (uitvoerings-)organisaties.

Ook al maken juridisch afdwingbare verplichtingen integraal onderdeel uit van de meeste

financiële administraties, het ontbreekt in alle planning en controle producten aan expliciete

verantwoording van verplichtingen. Wel is er sprake van verantwoording over bestuurlijk

gebonden budgetten / kredieten. Bijvoorbeeld in die gevallen dat het waterschap financieel

bijdraagt aan werkzaamheden van derden.

In tabel drie lezen we voor de dimensie apparaatuitgaven dat er, in planning en


sprake is van expliciete verantwoording van kosten voor extern inhuurpersoneel en expliciete

verantwoording van meerjarige kosten voor het ambtelijke apparaat.

Uit de onderzoeksanalyse komt naar voren dat in enkele gevallen sprake is van explicitering

van kosten voor extern personeel. Veelal ontbreekt de aan duiding van deze uitgaven.

Aangezien er wel degelijk kosten voor extern personeel worden gemaakt, kan er worden

~ 53 ~

gesteld dat deze zijn verdisconteerd en vallen onder de algemene kostensoort

personeelskosten.

Verder blijkt uit de onderzoeksanalyse dat in één geval sprake is van meerjarig inzicht in

gebundeld gepresenteerde apparaatuitgaven. Veel indirecte kosten voor het ambtelijke

apparaat worden binnen de beleidsartikelen verantwoord. Zo ontstaat onduidelijkheid over de

directe kosten voor beleid en de indirecte kosten voor het ambtelijke apparaat. Verder

ontbreekt het in nagenoeg alle gevallen aan een meerjaren doorkijk van de apparaatuitgaven.

In tabel drie lezen we voor de dimensie beleidsdoorlichtingen dat er, in planning en


sprake is van beheersinformatie over subsidiebeleiddoorlichtingen.

Uit de onderzoeksanalyse blijkt dat er slechts in enkele gevallen sprake is van informatie over

beleidsdoorlichting van belastinguitgaven. Namelijk in de planning en controle producten van

waterschap Hollandse Delta, waarin expliciet over subsidiebeleiddoorlichtingen is

geschreven.

Veelal is de beheersinformatie over belastinguitgaven te impliciet aanwezig. Waarschijnlijk

heeft dit te maken met verdiscontering van dergelijke uitgaven naar algemene kostensoorten,

waardoor enig zicht op deze informatie geheel ontbreekt.

In reactie op de verdiepingsvraag ‘Zo ja, wordt de mogelijkheid benut om diverse gegevens

van de subsidieregeling toe te voegen?’ kan worden gesteld dat verslaglegging geen

(aanvullende) gegevens over subsidieregelingen bevat. Als gegevens over de vindplaats van

subsidieregelingen, de einddatum van het subsidierecht, de vindplaats van de laatst

verschenen beleidsdoorlichting, de datum voor een volgende beleidsdoorlichting / een reden

waarom er geen beleidsdoorlichting plaatsvindt.

In tabel drie lezen we voor de dimensie leesbaarheid / gebruiksgemak dat er, in


afnemende mate sprake is van beheersinformatie met een zakelijk karakter. Namelijk

informatie op basis van cijfers en andere factische gegevens.

In slechts enkele gevallen is er sprake van een overwegend zakelijk karakter van de

beschreven inhoud. Zo ontbreekt het vaak aan duidelijk opgeschreven oorzaakgevolg relaties

en een ordelijke verantwoording over afwijkingen van beleid.


drie van de VB-spiegel zijn verkregen, kan antwoord worden gegeven op de derde


~ 54 ~

Is de informatie transparant op wat het mag kosten?

Na toetsing van de toepassing van zestien verantwoord-begroten-vereisten in planning en

controle producten van 2011 en van 2002 / 2003 kan worden gesteld dat er in toenemende

mate sprake is van informatie die transparant is op wat het mag kosten. Het antwoord behoeft

enige nuance aangezien in afnemende mate sprake is van een uitsplitsing van (financiële)

beleidsinstrumenten voor operationele doelen en een oorzakelijke verantwoording over

afwijkingen van beleid.

~ 55 ~

5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

De begrotingsprocedure Verantwoord Begroten is ontwikkeld om het besturen van

overheidsorganisaties transparanter te maken. Namelijk door financiën te koppelen aan

beleidsaspecten en door de focus te leggen op de kernpunten van beleid en de politieke

prioriteiten van beleid. Verantwoord Begroten kan worden beschouwd als een instrument voor

systeemcontrole, omdat Verantwoord Begroten het eenvoudig maakt om

verantwoordelijkheden en bevoegdheden te mandateren door gebruik te maken van financiële

beheersregels.

Inmiddels maakt Verantwoord Begroten expliciet en impliciet onderdeel uit van diverse wet-

en regelgeving, zoals de Waterschapswet. Het instrument wordt (ten dele) toegepast in

planning en controle producten van waterschap Hollandse Delta en draagt bij aan topdown

sturing van het waterschap door het algemene bestuursorgaan. Hiervoor wordt de benodigde

bestuurlijke informatievoorziening bottom-up aangeleverd.

5.1 Een reflectie op de deelvragen van het onderzoek

Door middel van de VB-spiegel is onderzoek gedaan in planning en controle producten van

waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid naar transparant begroten en verantwoorden. Er

is inzicht verkregen in het keuzeproces van het algemene bestuursorgaan voor

probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting. Verder is er inzicht verkregen in de mate

waarin begrotings- en verantwoordingsstukken gebruikmaken van Verantwoord Begroten als

begrotingsprocedure.

Om tot deze inzichten te komen zijn er drie deelvragen behandeld.

Deelvraag één van het onderzoek richt zich op het handelen van het algemene

bestuursorgaan van het waterschap. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op

deze onderzoeksvraag leert dat de beleidsinformatie in planning en controle producten van

waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden op wat er bereikt moet worden. Echter,

dit antwoord behoeft enige nuance. De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is

op verschillende fronten nog niet op orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan

de kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening in planning en controle producten nog

aanzienlijk verbeteren. Namelijk betreffende:

Aanwezigheid van kritische prestatie- indicatoren voor doelen;

~ 56 ~

Overzichtelijke planning van beleidsdoorlichtingen voor beleid.

Deelvraag twee van het onderzoek richt zich op het handelen van het dagelijkse

bestuursorgaan van het waterschap. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op

deze onderzoeksvraag leert dat de productinformatie in planning en controle producten van

waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden op wat er gedaan moet worden. Echter,

dit antwoord behoeft enige nuance. De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is

op verschillende fronten nog niet op orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan

de kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening in planning en controle producten nog

aanzienlijk verbeteren. Namelijk betreffende:

Aanwezigheid van prestaties en verantwoordelijkheden voor prestaties;

Aanwezigheid van streefwaarden voor operationele doelen;

Onderling te vergelijken beleidsartikelen.

Deelvraag drie van het onderzoek richt zich op het handelen van het ambtelijke

apparaat. Zie ook figuur twee van dit onderzoek. Het antwoord op deze onderzoeksvraag leert

dat de beheersinformatie in planning en controle producten van waterschap Hollandse Delta

transparanter is geworden op wat het mag kosten. Echter, dit antwoord behoeft enige nuance.

De kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening is op verschillende fronten nog niet op

orde. Door vooral de volgende zaken aan te pakken kan de kwaliteit van de bestuurlijke

informatievoorziening in planning en controle producten nog aanzienlijk verbeteren. Namelijk

betreffende:

Uitsplitsing van financiële beleidsinstrumenten naar operationele doelen;

Oorzaakgevolg relaties en een ordelijke verantwoording over afwijkingen.

5.2 Beantwoording van de vraagstelling van het onderzoek

Tabel vier presenteert een overzicht van tabellen één, twee en drie van dit onderzoek.

Nummer- en letteraanduiding, als ook de vragen, refereren aan en komen overeen met de

voorgaande tabellen. De tabel heeft de geoperationaliseerde verantwoord-begroten-vereisten,

in vraagstellende vorm, binnen de relevante geoperationaliseerde dimensies geplaatst. Zie ook

de voorgaande tabellen.

Tabel vier geeft per dimensie en per verantwoord-begroten-vereiste aan of de

informatiewaarde over begroten en verantwoorden in planning en controle producten van

waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid is toegenomen, afgenomen of gelijk is

gebleven. Namelijk door toetsing van gegevens van 2011 en van 2002 / 2003, zoals die ook

~ 57 ~

zijn gepresenteerd in de voorgaande tabellen van dit onderzoek.

Tabel 4) De resultaten van de VB-spiegel gecategoriseerd naar de zeven dimensies van

Verantwoord Begroten.

Resumé, VB-spiegel

Het teken + betekent dat de informatiewaarde in planning en controle producten is toegenomen

Score

+ -/-

±

Dimensie: doelen + 1. a) Krijgen beleidswijzigingen een expliciete plek? +

2. a) Is duidelijk wat benodigd is om een prestatie te leveren en wie voor de output verantwoordelijkheid draagt? -/-

3. a) Zijn bij (operationele) doelen doelgroepen aangegeven of wordt duidelijk op wie de prestaties zijn gericht? +

3. b) Zijn de doelen kwalitatief op orde of wordt duidelijk welke kritische prestatie- indicatoren van invloed zijn op de doelen? +

3. c) Is er een (duidelijke) relatie tussen prestaties en de inzet van budgetten, is het duidelijk wat de rol en verantwoordelijkheid is

van de secretaris?

+

Dimensie: beleidsinformatie + 1. b) Zijn de algemene doelen georiënteerd op outcome in plaats van output? +

1. c) Zijn kritische prestatie- indicatoren opgenomen voor de operationele doelen? -/-

1. d) Zijn er periodiek beleidsdoorlichtingen aanwezig voor de operationele doelen? +

1. e) Zijn vooronderstellingen in doeltreffendheid, doelmatigheid en raming aanwezig in paragraaf of tekst? +

1. f) Zijn de beleidsartikelen kwalitatief op orde of zijn de beleidsartikelen van gelijke grote / zwaarte en zijn ze gelijkend in het

vergelijk tussen diverse planning en controle producten?

+

2. b) Zijn bij de operationele doelen streefwaarden voor output opgenomen? -/-

2. c) Is er informatie over output expliciet gemaakt? +

3. d) Is bij de operationele doelen sprake van een tijdshorizon? +

3. e) Is er informatie over middelen en prestaties expliciet gemaakt? +

3. f) Is er informatie over outcome expliciet gemaakt? +

Dimensie: financiële informatie + 3. g) Zijn voor de operationele doelen (financiële) beleidsinstrumenten aangegeven? +

3. h) Is, indien relevant, het beleidsinstrument belastinguitgaven gepresenteerd? +

3. i) Zijn de beleidsartikeluitgaven p x q onderbouwd? +

3. j) Is er binnen operationele doelen een uitsplitsing naar financiële beleidsinstrumenten? -/-

3. k) Is er sprake van toedeling van budgetten door middel van prestatiegericht budgetteren? +

Dimensie: budgetflexibiliteit ± 3. l) Is het budget op kortere of langere termijn nog te beïnvloeden door het algemene bestuursorgaan? ±

Dimensie: apparaatuitgaven + 2. d) Worden specifieke ict- systemen als beleidsartikeluitgaven gepresenteerd? +

2. e) Worden materiële ict- uitgaven apart gepresenteerd? +

2. f) Is er een duidelijke tweedeling tussen apparaatuitgaven en beleidsartikeluitgaven? +

3. m) Worden uitgaven voor extern personeel apart gepresenteerd? +

3. n) Worden de apparaatuitgaven gebundeld begroot en biedt het meerjarig inzicht in het totaalniveau van de apparaatuitgaven? +

Dimensie: beleidsdoorlichtingen + 1. g) Worden politieke afwegingen gemaakt om taken niet te doen? +

1. h) Is er per planning en controle product een overzichtstabel met een meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen? -/-

1. i) Liggen er beleidsdoorlichtingen of overige studies ten grondslag aan het ingezette beleid of aan de aangekondigde

beleidswijzigingen?

+

2. g) Komt er zicht op doeltreffendheid? +

3. o) Is er sprake van een significante som van belastinguitgaven, wordt hierover gerapporteerd en vindt er periodiek een subsidie-

beleidsdoorlichting plaats?

+

Dimensie: leesbaarheid / gebruiksgemak + 1. j) Zijn de politieke prioriteiten in de beleidsagenda in WWW- termen weergegeven? +

1. k) Wordt beleidsinformatie uit planning en controle producten verplaatst naar een digitale bijlage bij deze producten of worden

beleidsvoornemens, wijzigingen en resultaten in andere stukken gepresenteerd dan de planning en controle producten?

+

2. h) Zijn de beleidsartikelen verkleind? +

2. i) Zijn de beleidsartikelen in omvang en gewicht vergelijkbaar? -/-

2. j) Zijn de beleidsteksten kernachtig? +

3. p) Hebben planning en controle producten overwegend een zakelijk karakter (cijfers en feiten)? -/-

~ 58 ~

In tabel vier lezen we dat de bestuurlijke informatievoorziening in planning en

controle producten van waterschap Hollandse Delta transparanter is geworden; met

uitzondering van de dimensie budgetflexibiliteit.

De informatiewaarde voor budgetflexibiliteit is door de jaren heen onveranderd gebleven. Dit

wordt verklaard door het gebrek aan bestuurlijk relevante informatie over budgetflexibiliteit.

Zowel voor als na de introductie van Verantwoord Begroten ontbreekt gedegen

beheersinformatie over incidentele en structurele effecten van beleid en daarmee ontbreekt het

tevens aan informatie over de amendeerruimte voor begrote uitgaven. Als gevolg hiervan

blijft de informatie onduidelijk over de vrije inzetbaarheid van financiële middelen. Daardoor

is de bewegingsruimte voor het algemene bestuursorgaan om politieke prioriteiten te kunnen

wijzingen beperkt.

Uit diverse onderzoeken blijkt dat negentig procent van alle uitgaven bepaald worden door

weten regelgeving en niet door politieke keuzen (OECD, 2010). Waarschijnlijk vormt een

functionele publieke organisatie als het waterschap Hollandse Delta hierop geen uitzondering.

Juist omdat de mogelijkheden, van het algemene bestuursorgaan van het waterschap

Hollandse Delta, om financiële middelen anders in te zetten beperkt zijn, is het belang om te

kunnen beschikken over juiste en tijdige beleids-, producten / of beheersinformatie groot.

Beantwoording van de onderzoeksvraag:

De bestuurlijke informatievoorziening is overwegend transparanter geworden door de

toepassing van het instrument Verantwoord Begroten.

5.3 Aanbevelingen over transparant begroten en verantwoorden

Beleidsdoorlichtingen leiden tot een schat aan informatie over hoe beleid werkt, hoe uitgaven

tot stand komen en in welke mate sprake is van doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.

Naast de wettelijke verplichting voor periodieke beleidsdoorlichting door het waterschap,

genereert beleidsdoorlichting kwalitatieve en kwantitatieve bestuurlijke informatie voor het

waterschap. Informatie dat het beter mogelijk maakt om: verantwoordelijkheden en

bevoegdheden te duiden en periodiek te actualiseren; en kritische prestatie- indicatoren te

actualiseren en / of te ontwikkelen. Uit het onderzoek blijkt dat het in planning en controle

producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid geregeld schort aan duiding van

verantwoordelijkheden, bevoegdheden en kritische prestatie- indicatoren voor beleid. Ook

~ 59 ~

blijkt uit het onderzoek dat informatie over beleidsdoorlichtingen versnipperd in planning en

controle producten wordt gepresenteerd. Als oplossing voor meer duidelijkheid over

verantwoordelijkheden, bevoegdheden en kritische prestatie-indicatoren, opteert de

begrotingsprocedure Verantwoord Begroten voor opname van een integrale

meerjarenplanning voor beleidsdoorlichtingen in planning en controle producten.

Uit het onderzoek blijkt ook dat het in planning en controle producten vaak ontbreekt

aan duidelijkheid over de verantwoordelijkheden voor te leveren prestaties en te genereren

output. Dit kan gedeeltelijk worden verklaard doordat vele exogene factoren van invloed zijn

op de uitvoering van beleid. Dit kan er toe leiden dat andere organisaties dan het waterschap

(deels) verantwoordelijkheid dragen voor prestaties en output. Door meer transparantie over

verantwoordelijkheden ontstaat meer inzicht in de rol van het waterschap en uiteindelijk in de

benodigde financiële middelen voor beleid. Over de benodigde financiële middelen voor

beleid staat veel in planning en controle producten geschreven, maar de kwaliteit van deze

informatie laat nogal eens te wensen over. Het best wordt dit geïllustreerd door de

verschillende informatiearchitectuur die in elkaar opvolgende planning en controle producten

wordt gebruikt. Ook ontbreekt het in planning en controle producten vaak aan een duidelijke

scheiding tussen beleidsartikeluitgaven en apparaatartikeluitgaven. Op basis van deze feiten

kan worden voorondersteld dat het beleid ontbreekt aan goede eenduidige integrale periodieke

kostprijsberekeningen voor prestaties en in het verlengde van deze prestaties ook voor output

en outcome. Waarschijnlijk laat het waterschapsbeleid zich moeilijk kwantificeren naar

benodigde financiële middelen voor prestaties van operationele doelen. Deze

vooronderstelling kan een verklaring zijn voor het ontbreken van kwalitatieve informatie over

verantwoordelijkheden voor prestaties en de rol van het waterschap daarin. De transparantie

van informatie kent ook zijn grens.

Met periodieke informatie over de ontwikkeling van de kostprijs voor diverse prestaties en

indirecter output, wordt het voor het algemene bestuursorgaan makkelijker vroegtijdig in te

grijpen in de bedrijfsvoering van het dagelijkse bestuursorgaan. Namelijk door te besturen-in-

enge-zin op momenten dat er significante afwijkingen van beleid ontstaan. Ook zorgt

periodieke informatie over de ontwikkeling van de kostprijs ervoor dat het dagelijkse

bestuursorgaan over kwalitatief betere productinformatie voor prestatiegerichte sturing kan

beschikken.

Uit het onderzoek blijkt verder dat (operationele) doelen geregeld ontbreken in

planning en controle producten van waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid.

Waarschijnlijk houdt dit verband met het ontbreken van (financiële) beleidsinstrumenten in

~ 60 ~

planning en controle producten. Op basis van de onderzoeksresultaten kan namelijk worden

geconcludeerd dat er sprake is van een correlatie tussen het ontbreken van (financiële)

beleidsinstrumenten en het ontbreken van (operationele) doelen.

Het ontbreken van bestuurlijke informatie over (financiële) beleidsinstrumenten in planning

en controle producten kan er toe leiden dat middelen en prestaties ontkoppeld raken. Het

ontkoppeld raken van middelen en prestaties, maar ook het versnipperd raken van

verantwoordelijkheden voor prestaties omdat exogene factoren beleid beïnvloeden, heeft tot

gevolg dat de focus van beleid op prestaties verschuift naar een focus van beleid op outcome.

Een dergelijke verschuiving komt de kwaliteit en relevantie van beheersinformatie in planning

en controle producten niet ten goede (Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel

Economische Zaken, 2004). Door dergelijke gebrekkige beheersinformatie is de kans groter

dat er afwijkingen ontstaan op de uitgezette meerjarige politieke koers (Schilder, 2010). Een

mogelijke oplossing voor de verschuiving van een focus op prestaties naar een focus op

outcome zal zich moeten richten op: het koppelen van middelen aan prestaties door toepassing

van beleidsinstrumenten; en het expliciteren van de verantwoordelijkheden voor specifieke

prestaties. Een praktische oplossing hiervoor is de toepassing van de WWW-termen in elkaar

opvolgende planning en controle producten. Zo wordt bestuurlijke informatie onderscheiden

naar hoofd- en bijzaken. Er ontstaat een informatiearchitectuur die zich topdown laat sturen

door consequent antwoord te geven op beleidsvragen als:

Wat wil het algemene bestuursorgaan bereiken;

Wat gaat het dagelijkse bestuursorgaan daarvoor doen, hetzij wat is de rol en

verantwoordelijkheid en welke beleidsinstrumenten worden ingezet;

Wat kosten de beleidsinstrumenten en wat kost het apparaat van het waterschap.

Als voorwaarde voor een dergelijke informatiearchitectuur dient de BBP-productstructuur in

lijn te worden gebracht met de WWW-termen. Dit zorgt voor voldoende differentiëring van

informatie; met de kanttekening dat de informatiearchitectuur dient te worden afgestemd op

de specifieke informatie doeleinden van een planning en controle product. Zo misstaat een

uitgebreide definiëring over wat het waterschap wil bereiken in een bestuursrapportage, maar

waarschijnlijk niet in een meerjarenbeleidplan.

Uit het onderzoek blijkt verder dat voor veel operationele doelen geen tijdshorizon is

aangegeven. Ook blijkt dat het in planning en controle producten van waterschappen in de

regio Zuid-Holland Zuid ontbreekt aan een onderscheid tussen incidenteel en structureel te

realiseren prestaties en in te zetten middelen. Tevens blijkt dat negentig procent van alle

uitgaven bepaald worden door bestaande weten regelgeving en niet door politieke keuzen

~ 61 ~

(OECD, 2010). Welbeschouwd kan worden gesteld dat operationele doelen zonder

tijdshorizon structureel van aard zijn. Goeddeels zal dit ook gelden voor negentig procent van

de uitgaven, omdat deze zijn vastgelegd in juridisch afdwingbare prestaties en bestuurlijk

gebonden prestaties. Verder stelt één van de verantwoord-begroten-vereiste dat

apparaatuitgaven meerjarig en gebundeld gepresenteerd moeten worden in een subprogramma

van planning en controle producten. Door een eenduidige scheiding te maken tussen primaire

zaken in beleidsartikelen en secundaire zaken in een uitgavenartikel beperkt bestuurlijke

informatievoorziening zich tot de beleidsartikelen. Als daarbij incidentele prestaties worden

geëxpliciteerd in beleidsartikelen, namelijk door gebruik te maken van tijdshorizonnen voor

operationele doelen maar ook door inzichtelijk te maken welke prestaties niet juridisch

afdwingbaar of bestuurlijk gebonden zijn, ontstaat er budgettaire ruimte voor besturen-in-

enge(re)-zin.

Tot slot! De waterschappen in de regio Zuid-Holland Zuid zijn representatief voor andere

waterschappen in Nederland. De financiële begroting van waterschap Hollandse Delta ligt

hoger dan het landelijk gemiddelde en het takenpakket omvat alle wettelijke taken die

waterschappen toebedeeld hebben gekregen. Bovendien maakt het waterschapsbestel al jaren

gebruik van de mogelijkheden van bedrijfsvergelijkingen, waardoor bedrijfsprocessen in

enige mate representatief zijn.

Het ontwikkelde onderzoeksmodel VB-spiegel leent zich prima voor longitudinaal onderzoek

bij andere decentrale overheden of bij rijksoverheid. Per slot van rekening is het model

gegrondvest op de VBTB-spiegel van het ministerie van Financiën dat al is gebruikt voor vele

beleidsdoorlichtingen bij rijksoverheid en gemeenten.

In het onderzoek is geen onderscheid gemaakt tussen beleidsartikelen en

uitgavenartikelen. Elk artikel heeft het stempel beleidsartikel gekregen. Als gevolg hiervan

zijn doelen voor algehele bedrijfsvoering onterecht gecategoriseerd als politieke prioriteit. In

kwalitatieve zin dient een eventueel vervolgonderzoek hiermee rekening te houden.

~ 62 ~

GLOSSARIUM

Algemene bestuursorgaan : Volksvertegenwoordiging van het waterschap. Verstrekt

periodiek een politieke opdracht die door het dagelijkse

bestuursorgaan moet worden uitgevoerd.

Amendeerruimte : De ruimte die in de (meerjaren) programmabegroting zit,

omdat uitgaven niet juridisch afdwingbaar zijn of niet

bestuurlijk gebonden zijn.

Apparaatuitgaven : Algemene indirecte kosten van het ambtelijke apparaat. Te

denken valt aan kosten voor inhuur van extern personeel,

huisvesting, ict, et cetera.

BBP- systematiek : BBP staat voor Beleids- en Beheerproces. In het kader van

deze BBP- systematiek worden de taakvelden waarvoor de

waterschappen verantwoordelijk zijn, onderverdeeld in

processen. Deze processen worden vervolgens onderverdeeld in

producten op diverse niveaus.

Belastinguitgaven : Een subsidie in de vorm van een belastingvoordeel verkregen

door middel van fiscale stimuleringsmaatregelen, specifieke

uitkeringen en subsidies.

Beleidsartikel : Een eenheid van verslaglegging in de vorm van een hoofdstuk

of paragraaf. Het artikel vertegenwoordigt een politieke

prioriteit die wordt gekenmerkt door de volgende opbouw:

algemene beleidsdoelstelling, financiële informatie en niet-

financiële informatie. In de toelichting van ieder artikel dient

idealiter aangegeven te worden in hoeverre de in de

programmabegroting gehanteerde te realiseren prestaties, te

bereiken doelen en / of te behalen outcome zijn uitgekomen.

Beleidsdoorlichting : Beleidsdoorlichting vormt een belangrijke bouwsteen voor

beter onderbouwde en compactere planning en controle

producten. Zij geeft feitelijk weer hoe het beleid werkt, hoe de

uitgaven tot stand komen en wat er bekend is over

doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.

~ 63 ~

Voor dit onderzoek maken beleidsevaluatie, beleidstoetsing en

beleidsmeting onderdeel uit van beleidsdoorlichting.

Beleidsinstrument : Een instrument dat kan worden ingezet om doelen te bereiken.

Het legt een koppeling tussen prestaties en middelen.

Besturen-in-enge(re)-zin : Op grondslag van wensen, ambities, eigenheid van de

organisatie, de omgeving van de organisatie, de economische

omstandigheden, weten regelgeving, et cetera, kunnen kiezen

voor alternatieve mogelijkheden.

Budgetrecht : Binnen een waterschap oefent het algemene bestuursorgaan het

budgetrecht uit. Zij bepaalt hoeveel middelen waaraan worden

uitgegeven. Dit komt tot uitdrukking in het vaststellen van

de begroting en de begrotingswijzigingen. Nadat het algemene

bestuursorgaan de begroting heeft vastgesteld, krijgt het

dagelijkse bestuursorgaan mandaat voor de uitvoering van het

financieel beleid.

Dagelijkse bestuursorgaan : Bewindspersonen van een waterschap verantwoordelijk voor

de uitvoering van de politieke opdracht van het algemene

bestuursorgaan.

Dimensies van Verantwoord : De begrotingsprocedure VBTB is op zeven dimensies

Begroten doorontwikkeld, namelijk: doelen, beleidsinformatie, financiële

informatie, budgetflexibiliteit, apparaatuitgaven,

beleidsdoorlichtingen en leesbaarheid / gebruiksgemak. De

dimensies tezamen omvatten de waarden van het

beleidsinstrument VBTB en nieuwe / aangescherpte waarden.

Alle waarden tezamen vertegenwoordigen de

begrotingsprocedure Verantwoord Begroten.

Doelen : Doelen van het waterschap voor het waterbeheer kunnen

strategisch, tactisch of operationeel van aard zijn of anders

gezegd maatschappelijk of organisatorisch van aard zijn.

Geaggregeerde gegevens : Gelaagdheid (aggregatie) van informatie, waarvoor geldt hoe

hoger men in de organisatie zit hoe ingedikter de informatie

moet zijn. De aggregatie krijgt zijn beslag door geformuleerde

doelen te operationaliseren, zodanig dat duidelijk is wat men

wanneer wil bereiken.

~ 64 ~

Kengetal : Een kengetal is een getal dat de verhouding weergeeft tussen

twee gegevens op een bepaald moment of gedurende een

bepaalde periode.

Kritische prestatie- : De kritische prestatie- indicator is een meetbare grootheid

Indicator waarmee voortgang gemonitoord kan worden door gebruik te

maken van geaggregeerde gegevens. De indicator kan

gekoppeld worden aan doel, streefwaarde of effect van beleid.

Een indicator krijgt betekenis als het vergeleken wordt met een

streefwaarde. Met een indicator streeft men naar een zo gering

mogelijk aantal (kwalitatieve) gegevens om de meest essentiële

informatie voor een beoordeling te verkrijgen.

Middelen : (Im-)materiële zaken als huisvesting, arbeid, kennis (kennis

van techniek / technologie), (belasting)geld, informatietechniek,

materieel en installaties.

Outcome : Het voorziet in behoeften die leiden tot resultaten. Op de

langere termijn kunnen deze resultaten een fundamentelere

impact hebben en leiden tot effecten. Beide, zowel de resultaten

als de effecten, kunnen worden genoemd outcome.

Output : Producten / diensten die de organisatie aan zijn omgeving

levert. De output is in wisselwerking met zijn omgeving, omdat

het moet kunnen voorzien in specifieke maatschappelijk

behoeften. In het bijzonder in de behoeften van die individuen,

groepen of de maatschappij.

P x q onderbouwing : Geeft inzicht in ramingen van budget door explicitering van

budgetten met prijsgegevens vermenigvuldigd met

volumegegevens / prestatie- eenheden.

Prestatiegericht budgetteren : Koppeling van beleid, budget en prestaties om betere ex ante

besluitvorming budgetallocatie te bereiken en verbeterde ex post

verantwoording over gegenereerde output, bereikte doelen en /

of behaalde outcome.

Planning en controle cyclus : Het besturen en beheersen van een organisatie aan de hand van

benodigde informatie in planning en controle producten. De

nadruk voor deze systeemcontrole ligt voornamelijk op de

financiële beheersing van toegekende budgetten, waarbij

~ 65 ~

getracht wordt om een verband te leggen met de bijbehorende

beleidsaspecten. Afhankelijk van de planning en controle

producten wordt informatie op verschillende niveaus van

aggregatie verantwoord.

Planning en controle : Producten waarin bestuurlijke afspraken zijn opgeschreven,

producten monitoring van deze afspraken en de verantwoording over deze

afspraken is opgeschreven; met een nadruk op financieel-

economische informatie geanalyseerd naar prestaties.

Voorbeelden van deze producten zijn het meerjarenbeleidplan en

de jaarrekening.

Prestatie : Te realiseren of gerealiseerde activiteiten van het waterschap

om output te kunnen genereren en outcome te kunnen behalen.

Streefwaarde : Een norm voor te leveren prestatie(s). Als aan de norm wordt

voldaan en daarmee het operationele doel is bereikt is er sprake

van gegenereerde output.

Tijdshorizon : Geeft de eindigheid aan van prestaties, output en / of outcome

van beleid. Het operationele doel vervalt automatisch, tenzij dit

expliciet wordt verlengd.

VBTB / Verantwoord : Een beleidsinstrument / begrotingsprocedure dat het bestuur

Begroten een overheidsorganisatie in staat moet kunnen stellen om het

keuzeproces van probleemdefiniëring tot aan oplossingsrichting

in kaart te brengen en transparant te maken.

Verantwoord-begroten- : Vereisten voor het goed laten functioneren van het

vereiste beleidsinstrument Verantwoord Begroten. Ze

vertegenwoordigen zowel de waarden van VBTB als de waarden

van Verantwoord Begroten. Deze vereisten maken (ook)

onderdeel uit van de Comptabiliteitswet uit 2001 en het Besluit

Verantwoord Begroten en Verantwoorden uit 2008.

WWW- termen : Een beleidsinstrument om hoofdzaken van bijzaken te

scheiden. Per programma of voor elk politiek relevant

onderwerp worden drie vragen gesteld, namelijk ex ante: wat

willen we bereiken; wat gaan we daarvoor doen; wat mag het

kosten of ex post: wat hebben we bereikt, wat hebben we

daarvoor gedaan; wat heeft het gekost?

~ 66 ~

BIBLIOGRAFIE

Aardema, H. (2010), Voorbij de hypocratie, Innovatiekans voor volksvertegenwoordigers en

mensen om hen heen, Alphen aan den Rijn: Kluwer.

Algemene Rekenkamer (2000b), Handreiking voor verslaggeving van rechtspersonen met een

wettelijke taak, Den Haag : Ando BV.

Algemene Rekenkamer (2005), Essentialia van goed openbaar bestuur, Den Haag : Ando BV.

Algemene Rekenkamer (2008a), Goed bestuur in uitvoering, de praktijk van

onderwijsinstellingen, woningcorporaties, zorgorganisaties en samenwerkingsverbanden,

Den Haag : Ando BV.

Algemene Rekenkamer (2008b), Kader voor toezicht en verantwoording: Uitgangspunten,

redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer, Den Haag : Ando BV.

Bestebreur, A. (2004), De wirwar te lijf, Binnenlands Bestuur (28 mei 2004).

Bossert, J. (2003), Public Governance: leidraad voor goed bestuur en management, oratie

Universiteit Nijenrode ( 13 februari 2003).

Bovens, M.A.P., P. ´t Hart en M.J. van Twist (2012), Openbaar Bestuur: Beleid, organisatie

en politiek, Deventer: Kluwer.

Bovens, M. en T. Schillemans. (2011), Publieke verantwoording: De staat van de

verantwoordingsstaat, in: Andeweg R., Thomassen J. (red.), Democratie doorgelicht: Het

functioneren van de Nederlandse democratie, Leiden University Press, pp. 439-455.

Bowman, J.B. en Williams R.L. (1997) Ethics in government; from a winter of despair to a

spring of hope, Public Administration Review, Vol. 57, no. 6, p. 517-526.

Breed, K. en Haeften, M. van (2009), Het wegen van publieke waarden; de publieke waarden

van de Raad voor openbaar bestuur.

~ 67 ~

Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (2011), Quick scan veranderingen in begrotingen 2012,

BOR notitie.

Finkelstein, N.D. (2000), Transparency in Public Policy: Great Britain and the United States.

New York: Houndsmills.

Hanemaayer, D. (2011) Lokale rekenkamers: beleidstechniek, beleidscyclus en

beleidseffectiviteit, colofon: Beleidsevaluatie.info.

Hoekstra, A. en Kaptein, M. (2011), Twee decennia integriteitbeleid binnen de overheid; een

analyse van graduele en grillige veranderingen, Bestuurswetenschappen, Vol 4, 32-51.

Hogendorf, R., Kramer, M.C., Sonke, J.M., (2011), Handboek financiële functie bij

gemeenten en provincies. De Meern: Bestuursacademie Nederland.

Hood, C. (2001), Transparency entry. In: P.B. Clarke en J. Forewaker, Encyclopaedia of

Democratic Thought. London: Routledge.

Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (2004), Eindrapport

VBTB- evaluatie: lessen uit de praktijk.

Loon, van H. (2006), Sturen zonder winstoogmerk, Prestatiemeting en de toepassing van

business intelligence bij de overheid. Uitgeverij Lias: Utrecht.

Lowi, J. (1969) The end of liberalism, New York: Norton.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004) Circulaire

rechtmatigheidscontrole door de accountant (24 november 2004), Den Haag.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009), Nederlandse code voor

goed openbaar bestuur: beginselen van deugdelijk overheidsbestuur. Koninklijke Broese en

Peereboom: Breda, 2009.

~ 68 ~

Ministerie van Financiën (2003), Handreiking: evaluatieonderzoek ex post VBTB. Sdu

Uitgeverij: Den Haag, 2003.

Ministerie van Financiën (2011), Verantwoord Begroten. Directie Begrotingszaken (BZ / 2011

192M.)

Nispen, van F.K.M, Posseth J.J.A. (2006), Performance budgeting in the Netherlands: beyond

arithmetic. OECD Journal on Budgeting, Vol. 6, 4, pp. 37-62.

Organisation for Economic Cooperation and Development (2010), Value for money study –

building on basics. Paris: Advisory Committee Meeting.

Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2004), Public Management Reform: A Comparative Analysis,

second edition. Oxford: University Press.

Putman, G. en R. Kok (2006), Het heeft een doel maar mist richting, Den Haag: Sdu

Uitgevers.

Rixvoort, K., van (2004), Water en Land: van Goeree Overflakkee naar Hollandse Delta,

Vlaardingen: Muurlink Design en Print.

Schilder, N.A.C., e.a., (2010) Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies,

Amersfoort: BMC Advies management.

Starreveld, R.W., O.C. van Leeuwen. en H. van Nimwegen (2002), Bestuurlijke

informatieverzorging, Deel 1: algemene grondslagen, (5), Groningen: Stenfert Kroese.

Tepper, H.J., Faber, C.W. (2006), Resultaatgericht besturen. Van strategisch beleid naar

beoogde resultaten bij de overheid, Alphen aan den Rijn: Kluwer.

Unie van Waterschappen (2010a), Handreiking transparantie en verantwoording conform

gemoderniseerde Waterschapswet 2009, Den Haag.

~ 69 ~

Unie van Waterschappen (2010b), Keuzes op het terrein transparantie en verantwoording van

de nieuwe Waterschapswet 2009, Den Haag.

Waal, de A.A. en L.A.F.M. Kerkelaan (2002), De resultaatgerichte overheid, op weg naar de

prestatiegedreven overheidsorganisatie. Ontwikkelingen en ideeën, 40, (1).

Waal, de S.P.M. (2008), Strategisch management voor de publieke zaak. Boom Lemma

Uitgevers: Den Haag.

Waterschap De Brielse Dijkring (2001), Begroting 2002, Brielle: WSBD.

Waterschap De Brielse Dijkring (2002), Bestuursrapportage per 1-12-2002, Brielle: WSBD.

Waterschap De Brielse Dijkring (2003), Jaarrekening 2002, Brielle: WSBD.

Waterschap de Groote Waard (2001), Begroting 2002, Klaaswaal: WSGW.

Waterschap de Groote Waard (2001), Meerjaren beleidsplan 2003-2008, Klaaswaal: WSGW.

Waterschap de Groote Waard (2002), Najaarsnota 2002, Klaaswaal: WSGW.

Waterschap de Groote Waard (2003), Jaarrekening 2002, Klaaswaal: WSGW.

Waterschap Goeree-Overflakkee (2001), Begroting 2002, Middelharnis: WSGO.

Waterschap Goeree-Overflakkee (2001), Beleidsplan 2002-2006 met meerjarenraming,

Middelharnis: WSGO.

Waterschap Goeree-Overflakkee (2003), Jaarverslag 2002, Middelharnis: WSGO.

Waterschap Holllandse Delta (2010), Meerjarenbegroting 2011-2015, Ridderkerk: WSHD.

Waterschap Holllandse Delta (2010), Programmabegroting 2011, Ridderkerk: WSHD.

~ 70 ~

Waterschap Holllandse Delta (2011), Bestuursrapportage 3-2011, Ridderkerk: WSHD.

Waterschap Holllandse Delta (2012), Jaarrekening 2011, Ridderkerk: WSHD.

Waterschap IJsselmonde (2001), Beleidsproductenbegroting 2002, Barendrecht: WSIJ.

Waterschap IJsselmonde (2003), Jaarverslag 2002, Barendrecht: WSIJ.

Wildavsky, A. (1978) “A budget for all seasons? Why the traditional budget lasts”, Public

Administration Review, Vol. 38, 6, pp. 501-509.

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2001), Beleidsbegroting 2002, Dordrecht:

ZHEW.

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2001), Meerjarenplan 2002-2006,

Dordrecht: ZHEW.

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2002), Bestuursrapportage januari t/m

december 2002 Periode 4, Dordrecht: ZHEW.

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (2003), Concept Jaarrekening 2002,

Dordrecht: ZHEW.

Masterthesis Transparanter Begroten en Verantwoorden

Documents

Transcript of Masterthesis Transparanter Begroten en Verantwoorden