Marcelo Feijó Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de...

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Marcelo Feijó Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de Oliveira e Jéferson Boechat Soares

Revista do Serviço Público Brasília 59 (2): 151-185 Abr/Jun 2008

Conselhos Municipaisde Políticas Públicas: uma

análise exploratória

Marcelo Feijó Martins, Simone Martins,Adriel Rodrigues de Oliveira e Jéferson Boechat Soares

Introdução

As demandas da sociedade moderna têm imposto desafios cada vez maiores

ao poder público no que concerne à qualidade dos serviços públicos e à produção

de políticas para setores essenciais e vitais à população. Essas exigências levam

à necessidade de modernização dos processos operacionais e administrativos

da gestão pública, de modo a oferecer aos cidadãos serviços com qualidade

e presteza.

As reivindicações dos movimentos sociais, dos trabalhadores, da igreja e de

outros setores da sociedade, durante o período de luta pela redemocratização,

foram responsáveis pela mudança comportamental da sociedade brasileira

observada nos anos 80. O conjunto dessas forças deram legitimidade às propostas

de descentralização do poder estatal e de democratização da participação no

aparato do Estado, contempladas na Constituição de 1988. Começa-se, a partir

de então, a construção de uma cultura democrática que prima pela transparência

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Conselhos Municipais de Políticas Públicas: uma análise exploratória


da gestão pública, pelo exercício dacidadania e pela inclusão de setores menosfavorecidos da população (GOHN, 1997).

As propostas de reforma do Estadotrouxeram à tona necessidades urgentes dereformulação da gestão das políticaspúblicas, objetivando maior eficiência daação estatal no atendimento das demandasda população. Essa perspectiva exigiu orompimento com velhas estruturas dapolítica tradicional e a incorporação denovos conceitos e processos de gestão queenvolvam a sociedade como um todo. Daísurge a importância da construção dasestruturas de governança, da capacidadede governar e da efetividade da accountabilitypara o processo.

A Constituição de 1988, tida como amais cidadã de todas as Constituiçõesbrasileiras, regulamentou diversas formasde participação popular. Entre essas estáa institucionalização dos ConselhosGestores de Políticas Públicas, que seráobjeto de estudo neste trabalho.

Os Conselhos Gestores se apresentamcomo uma das formas de participaçãoefetiva da sociedade civil e consistem emum espaço no qual se concretiza uma novarelação entre Estado e sociedade na gestãodo aparelho público. De acordo com Fukset al (2004), os Conselhos Gestores dePolíticas Públicas representam uma dasprincipais experiências de democraciaparticipativa no Brasil contemporâneo.Presentes na maioria dos municípiosbrasileiros, articulados desde o nível federale cobrindo uma ampla gama de temas –saúde, educação, moradia, meio ambiente,transporte, cultura, entre outros – osconselhos são uma conquista inegável doponto de vista da construção de umainstitucionalidade democrática. Suanovidade histórica consiste em apostar naintensificação e na institucionalização do

diálogo entre governo e sociedade – emcanais públicos e plurais – como condiçãopara uma alocação mais justa e eficiente dosrecursos públicos. Os Conselhos apontampara o fato de que a dinâmica social deveexercer uma influência significativa sobre asexperiências de formulação e implemen-tação de políticas públicas.

A criação e a atuação dos ConselhosGestores nos municípios adquire, nessesentido, uma importância fundamental,tanto pela sua potencialidade, enquantomecanismo de controle público, quantopela sua função de compor um novomodelo de gestão das políticas (LUBAMBO,2002). O governo local é a unidade político-administrativa que oferece melhorescondições para a prática da participaçãopopular na gestão da vida pública.A responsabilidade deliberativa, aliada asituações normativas e controladoras,possibilita aos Conselhos Municipais umsignificativo papel na construção do desen-volvimento social e econômico local.

Considerando a importância dosConselhos Gestores no contexto dademocratização, da participação e naconstrução de um novo modelo de gestãodas políticas públicas, o presente trabalhobusca analisar como eles estão desempe-nhando suas atribuições precípuas de gestãoparticipativa, transparência, controle público,compromissos com os princípios demo-cráticos e o exercício da cidadania. Paratanto, foi realizada uma análise exploratóriados Conselhos Gestores de Políticas Públicasinstituídos na cidade de Viçosa (MG),apresentando resultados baseados napercepção dos presidentes dos Conselhos,e, complementarmente, nos dados secun-dários coletados nas sínteses dos relatóriosde fiscalização de municípios do estado deMinas Gerais, realizadas pela ControladoriaGeral da União (CGU), disponibilizadas no

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site da instituição, correspondendo aoperíodo de 2003 a 2006.

Referencial teórico

Reforma do Estado: sob a conotaçãoda gestão democrática

A dinâmica do mundo moderno trazconsigo grandes mudanças na sociedade,fazendo-se necessário repensar o papel doEstado, principalmente em um cenárioonde os avanços da tecnologia são forte-mente destacados. As novas demandas dasociedade exigem do Estado maiorqualidade nos serviços prestados, moderni-zação das práticas de gestão pública e umanova concepção da relação do Estado coma sociedade civil.

Este novo cenário exige gestorespúblicos capacitados na arte de administrardemocraticamente e gerenciar a partici-pação da comunidade. A competênciapolítica para conciliar demandas sociais econviver com as relações de poder entreEstado e sociedade precisa ser aliada àcapacidade técnica para definir prioridadese metas, formular estratégias e gerir recur-sos escassos (KEINERT, 1994, p.46).

É exigível que uma nova filosofia degestão possibilite a afirmação dessasmudanças, introduzindo valores demo-cráticos e atualizando os mecanismos degestão, e, por intermédio de aspectos éticos,da participação da sociedade e da democra-tização da informação, também criar esugerir novas alternativas (KEINERT, 1994).

Por meio de novos desenhos institu-cionais, novos mecanismos de gestão,como os Conselhos Gestores, e novasformas de controle, a reforma tendea contribuir não apenas para oaumento da eficiência do aparato públi-co, como para sua maior transparência edemocratização.

A crise dos anos 80 levou às propostasde reforma do Estado, que deixavamclaras as necessidades de se reformular opapel estatal. O Estado, então, volta-se paraa satisfação de necessidades básicas ede novas demandas da sociedade, abando-nando definitivamente o modelo interven-cionista e permitindo-se maior agilidade eeficiência em suas ações (GUIMARÃES, 2000).

Essa reforma tem múltiplas conotações,alcançando, porém, consensos nos pontos

que tratam da necessidade de o Estadorenovar sua própria institucionalidade parapoder atender aos anseios da sociedade,bem como naqueles que tangem à publi-cização do aparato estatal. Publicizar deveimplicar nível de incremento da participaçãoda sociedade para um exercício efetivo dacidadania, de maneira a se implementar umEstado reformado que seja realmentedemocrático. No espaço da reformulação

“As novasdemandas dasociedade exigemdo Estado maiorqualidade nos serviçosprestados,modernizaçãodas práticas degestão pública euma nova concepçãoda relação doEstado com asociedade civil.”

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das relações Estado-sociedade se faznecessário reestruturar o nexo de relações,de modo a induzir que a sociedade civilparticipe e exerça, a partir de mecanismosinstitucionalizados, a gestão comparti-lhada das políticas públicas e o controleno nível de accountability. Caso contrário,se estará sob o discurso de propostas dereforma pouco efetivas (BRESSER PEREIRA,2007).

Uma reforma do Estado não significadesmantelá-lo, pelo contrário, “a reformajamais poderia significar uma desorga-nização do sistema administrativo e dosistema político de decisões e, muitomenos, é claro, levar à diminuição do seupoder de liderar o processo de mudanças,definindo o seu rumo” (PEREIRA & SPINK,2005, p.15).

A complexificação cada vez maior dasociedade é um fator relevante para oobsoletismo de formas tradicionais degestão dos interesses e dos serviçospúblicos pelo Estado. A eficiência e aqualidade na prestação de serviçospúblicos são, muitas vezes, alcançadas portentativas de inovação na administraçãopública, ficando claro que as regras defuncionamento democrático da sociedadee das instituições públicas devem serprofundamente reformuladas. Para Bento(2003), governos que asseguram a partici-pação dos cidadãos na elaboração,implementação e avaliação de políticaspúblicas angariam sustentabilidade políticae legitimidade para seus projetos eprogramas de governo, tornando suasgestões muito mais eficientes do quepoderiam ser, se confinadas apenas aequipes de burocratas especializados.

A consolidação do conceito de cida-dania e da noção de direitos contribuiu parao fortalecimento da cultura democrática.A corrupção, tida como ação lesiva aos

interesses da coletividade em favor dointeresse privado, encontra na cidadania umsentimento de repulsa e indignação. Acultura democrática admite o surgimentode propostas de participação da sociedadecivil na gestão pública, com o objetivo dealcançar melhor controle sobre a coisapública (KEINERT, 1994).

Não há dúvidas de que, nos dias atuais,o Estado deve concentrar-se na prestaçãode serviços básicos – saúde, educação,segurança pública, saneamento – bemcomo no estabelecimento conjunto, comos cidadãos, das prioridades de atendi-mento. Mas, para bem realizar esse trabalhoe efetivamente estar capacitado a atenderàs necessidades cada vez maiores dapopulação, o Estado precisa estabelecercanais amplos de interlocução com asociedade, viabilizando a democratizaçãoda participação na gestão das políticas e ocontrole público das mesmas.

A construção da participaçãopopular

Na década de 90, houve uma genera-lização do tema da “participação”. Os maisdiversos atores sociais, públicos ou dasociedade reivindicavam e apoiavama participação social, a democracia partici-pativa, o controle público sobre o Estadoe a realização de parcerias entre o poderpúblico e a sociedade civil.

Participação, democracia, controlepúblico, parceria, porém, são conceitoscom significado diferente para os diversosatores que têm, para cada um deles, umaconstrução histórica diferente. A genera-lização e essa divergência de significadosimpõem a necessidade de se refazer algunspercursos que construíram conceitos epráticas de participação social no País.Inicialmente, pode-se dizer, no entanto, quea participação democrática nas arenas

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públicas que definem os interesses dasociedade brasileira tem sido conquistadaa duras penas por esta mesma sociedade(DOIMO,1995).

O Estado brasileiro constituiu-se dentrode uma tradição patrimonialista, cultivandorelações corporativas com gruposprivilegiados e excluindo a grande maioriadas pessoas. Desde os primórdios da nossahistória política, o povo é mantido àmargem do sistema político. Essa exclusão,fruto de uma cultura autoritária e privatistaenraizada na tradição política do Brasil,não ocorre, porém, sem a resistênciade grupos mobilizados da sociedade e demovimentos sociais que lutam em prol daparticipação política popular e da inclusãode setores menos favorecidos da sociedade(CARVALHO, 1987).

A participação conquistada, ao longodo tempo, pelos diversos tipos de movi-mentos que marcaram a história de lutapolítica pela democratização e inclusãono País evidenciou em seus respectivoscontextos, como protagonista dasconquistas, o seu próprio povo. Assimocorreu com as primeiras resistênciasindígenas e negras, passando pelas lutasabolicionistas, pela Independência, pelaguerra de Canudos, pelas revoltas urbanascontra a miséria e pelos movimentosoperários.

A década de 70 foi um períodomarcado por profundas mudanças econô-micas e políticas que provocaram aemergência vigorosa de novas demandassociais. O Estado autoritário, que seestabeleceu com o regime militar, extinguiuos espaços de expressão e de negociaçãode interesses e conflitos existentes até então(O’DONNELL, 1976). Nesse ambiente deausência de canais de interlocução e deinsatisfação com o regime político insta-lado surgem novas mobilizações, como a

dos metalúrgicos do ABC paulista, osmovimentos estudantis e os ligados àspastorais da Igreja Católica e à classeartística e intelectual do País.

Diante da ausência de espaços legítimosde negociação de interesses e conflitos,esses movimentos tiveram como reivin-dicação comum a abertura de novosespaços ou arenas para a ação política(SADER, 1988). Desse modo, nos anos 70 e80 vivenciou-se uma fase de irrupçãomuito vigorosa de novos movimentossociais organizados como espaços reivindi-cativos, de oposição às relações desubordinação, de tutela ou de cooptaçãopelo regime instituído (SADER, 1988).A partir desses movimentos, constrói-seuma nova cultura de participação popularque se multiplica abrangendo as maisvariadas formas de organizações populares.

A emergência dos chamados novosmovimentos sociais, que se caracterizoupela colocação de novos temas na agendapolítica, pela conquista do direito a terdireitos e do direito a participar da gestãoda sociedade, culminou com o reconheci-mento, na Constituição de 1988, noparágrafo único do seu artigo 1o, de que“todo o poder emana do povo, que oexerce por meio de representantes eleitosou diretamente, nos termos desta Consti-tuição” (CONSTITUIÇÃO/1988, 2000).A Constituição prevê a participação diretados cidadãos pelos chamados institutos dedemocracia direta ou semidireta, como oplebiscito, o referendo, a iniciativa popularde lei, os Conselhos e outros canaisinstitucionais de participação popular.

A democratização da participaçãoA partir da promulgação da Consti-

tuição de 1988, e ao longo da década de90, as reivindicações dos movimentossociais pela participação na gestão pública

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ficam cada vez mais evidentes. Passam aobjetivar a ampliação de direitos já defi-nidos, a participação na gestão de direitose interesses, a definição do tipo desociedade em que se querem incluídos e aconstrução de uma nova relação dasociedade com o Estado (DAGNINO, 1994).

Passam a fazer parte do reordena-mento institucional, que se segue à Cons-tituição e à própria Constituinte, diversasreivindicações das lutas dos movimentossociais. Destacam-se a descentralização dosistema de saúde no País, com a gestãocompartilhada e o controle público daspolíticas do setor, que se articulam desdeos Conselhos Gestores locais até oConselho Nacional de Saúde (CARVALHO,1995). Também mereceu atenção daAssembléia Constituinte a questão dareforma urbana, objeto de luta de movi-mentos pela função social da propriedadee da cidade, regulamentada em capítuloconstitucional que prevê o planejamentoe a gestão participativa das políticasurbanas, abrindo espaços de co-gestão nasesferas governamentais (SOMARRIBA, 1996).A mobilização da sociedade organizada nasáreas de assistência social, de defesa dosdireitos da criança e do adolescente, redefi-nindo de maneira mais universal e demo-crática essas políticas e possibilitando ocontrole a partir de mecanismos departicipação institucionalizados, como osConselhos Gestores, foi também umaconquista que merece destaque (BOSCHETTI,2003). É preciso salientar ainda os orça-mentos participativos – que trazem à tonao debate do orçamento municipal, provo-cado por movimentos sociais – quepassaram a ser adotados por dirigentescomprometidos com a eficácia na aplicaçãodos recursos públicos, com a transparênciada gestão orçamentária e com a legitimaçãoe a democratização do governo.

Participar da gestão das questões quedizem respeito ao destino da sociedade éuma conquista que se efetiva a passos lentos.O Estado brasileiro, tradicionalmentecaracterizado pelas relações de vínculo comas elites, começa timidamente a cederespaços, tornando-se mais permeável auma sociedade civil organizada, articulada,que constitui espaços públicos nos quaisreivindica opinar e interferir sobre a políticae sobre a gestão do destino comum dasociedade.

A participação na gestão dos interessescoletivos passa, então, a adquirir o signifi-cado de participação da sociedadeno governo, disputando espaço tanto noaparato governamental quanto na definiçãodas políticas públicas. Significa pôr emquestionamento o monopólio do Estadocomo gestor da coisa pública. Significaainda construir espaços públicos nãoestatais, afirmando a importância docontrole público sobre o Estado, da gestãoparticipativa, da co-gestão, dos espaços deinteração de Estado e sociedade (GENRO,1995). Essa é a proposta de participaçãosocial que se consolida no Brasil na décadade 90.

A ampliação da cidadania para além doslimites dos direitos regulamentados, o exer-cício da cidadania ativa, permitindo bemmais que o exercício do sufrágio universaldo voto, a disseminação de novos canaisdemocráticos, viabilizando a possibilidadede participação da sociedade, são conquistasdos movimentos sociais que quebram umacultura de exclusão e abrem caminho paraa democratização e a participação nas arenaspúblicas (BONFIM, 2000).

O aumento das possibilidades degestão participativa das políticas públicasnão estagna, porém, o sentido da partici-pação, embora talvez seja sua dimensãoprincipal nos anos 90. A participação

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na gestão dos interesses públicosda sociedade representa tambéma explicitação de diferenças e conflitos, adisputa na sociedade pelos critérios devalidade e legitimidade dos interesses emquestão, os parâmetros sobre o que é justoe injusto, certo e errado, permitido eproibido, o razoável e o não razoável,mostrando que é possível superar posturasprivatistas e corporativas arraigadas econstruir uma visão plural de bem público.Participar da gestão dos interesses dasociedade é participar da edificação daesfera pública, é consolidar novos espaçosde poder (TELLES, 1994).

Tão importante quanto a construçãodos espaços de gestão participativa foi aconstrução de uma cultura participativa,que admite, reivindica e valoriza a partici-pação direta e o controle público por partedos usuários e outros segmentos interes-sados nas políticas públicas.

Conselhos GestoresOs Conselhos de Gestão de Políticas

Públicas são órgãos colegiados e paritáriosentre governo e sociedade. Disseminaram-se pelo Brasil na década de 90, a partir desua regulamentação constitucional, mate-rializando a ampliação da participação dasociedade nos espaços públicos. Suaimportância para o debate sobre oaprofundamento do processo democrá-tico aumenta na medida em que se observaa sua presença nos três níveis de governo ede forma especial no âmbito dos muni-cípios (SANTOS, 2000). A pressão exercidapelos movimentos organizados da socie-dade em busca de uma participação nosistema político gerou uma demanda(input) por uma política pública queatendesse a essa necessidade. O ConselhoGestor foi um output resultante da ativi-dade política, materializado e institucio-

nalizado por meio dos mecanismos legaisvigentes pós-ditadura militar.

Os Conselhos Gestores possibilitam aparticipação da sociedade civil nasdiscussões sobre o planejamento e na gestãodas diversas políticas estatais responsáveispela promoção de direitos fundamentaiscentrados em diferentes áreas: saúde,assistência social, educação, trabalho,moradia, entre outros.

De acordo com Gohn (1997) apudSantos (2000, p.137-138), “o escopo dedeliberações dos Conselhos é bastanteamplo. Suas decisões devem incidir sobreo formato das políticas públicas e sobreas estratégias e diretrizes para implemen-tação das mesmas”. Por isso, devem, alémde definir metas e diretrizes políticas emrelação à universalização de direitos e àspolíticas de atendimento estabelecidas nos

“O Estadobrasileiro,tradicionalmentecaracterizado pelasrelações de vínculocom as elites, começatimidamente a cederespaços, tornando-semais permeável auma sociedade civilorganizada ...”

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direitos sociais, deliberar sobre o formatode gestão de maneira a garantir o controlepúblico sobre o governo (SANTOS, 2000).

Nesse sentido, o Conselho tem aprerrogativa de aprovar ou não a realizaçãode convênios, impedir a prestação deserviço de determinada instituição que nãoobedecer aos requisitos previstos emlei, aceitar ou rejeitar as prestações de contasdos gastos orçamentários, definirprocedimentos de democratização deinformações e das decisões por meioda universalidade do acesso às atividadese ações do governo (SANTOS, 2000). Elesainda fortalecem o processo descentrali-zador das políticas sociais, na medida emque viabilizam a produção, o acompanha-mento e o controle das políticas pelospróprios cidadãos.

A competência de cada ConselhoGestor reserva a tais órgãos a prerroga-tiva de intervir na promoção, defesa edivulgação dos direitos e interessescoletivos relacionados às suas áreas deatuação, conforme os moldes previstos nalegislação que os constituiu. Dessa forma,os temas discutidos por um Conselhodevem ser todos voltados ou interligadosà sua área específica, conforme o setorpúblico objeto de seu funcionamento, nãoobstante a possibilidade de interface comoutros Conselhos no caso de discussõesde políticas intersetoriais.

As leis que criam os Conselhossinalizam alguns elementos importantespara analisar a representação social, poisestipulam normas que definem quem podeparticipar, sobre o que se delibera e qual otipo de relação existente entre o Conselhoe a administração pública. Os Conselhossão mecanismos nos quais os cidadãosparticipam por meio de instituições ouorganizações. Eles são compostos parita-riamente por membros governamentais e

não-governamentais, à exceção dosConselhos de Saúde e de Emprego, quesão tripartites (SANTOS, 2000).

As instituições e organizações não-governamentais devem ser eleitas emfórum próprio do segmento social querepresentam, sem a interferência doEstado. A autonomia da sociedade civilpara escolher seus representantes é umprincípio básico para a garantia darepresentação social. A legitimidade dasinstituições e organizações da sociedade dese candidatarem a uma vaga no Conselhocoloca outros aspectos para a questão darepresentatividade: o tipo do trabalhorealizado, a contribuição no debate políticoou até mesmo a disposição de participarde articulações com outras organizações einstituições. A eleição das entidadesrepresentativas em fórum próprio apontapara um tipo de representação que vaialém da própria instituição do conselheiro,assumindo a noção de que este precisa selegitimar diante de um segmento socialespecífico para representá-lo como tal(SANTOS, 2000).

Os Conselhos Gestores estão presentesnas três esferas de governo. No âmbitofederal, as áreas básicas em que atuamsão emprego, educação, saúde, criança eadolescente, assistência social e habitação. Noâmbito dos estados e municípios, sãocontemplados, ainda, outros setores, comopolítica urbana, política agrícola, cultura,população negra, portadores de deficiênciasfísicas, idosos, meio ambiente e direitos dasmulheres (GOHN, 2003).

A instituição dos Conselhos Gestoresé importante porque há repasses de verbasdo governo federal para estados e muni-cípios, e também dos estados para osmunicípios, que estão atreladas à existênciadesses mecanismos nos respectivos entesgovernamentais.

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Quanto ao seu poder de decisão, osConselhos podem ser deliberativos ouconsultivos. O Conselho deliberativo éaquele que possui o poder de discutire decidir sobre os rumos das políticaspúblicas executadas pelo governo, e oconsultivo tem como função emitir pare-ceres e dar sugestões sobre as políticas, nãopossuindo poder decisório. A prerroga-tiva deliberativa de um Conselho Gestorlhe concede a capacidade de sustentar umpapel ainda mais eficaz no auxílio do PoderLegislativo, em sua função de controle daAdministração Pública, do que umConselho de caráter meramente consultivo,não obstante as pressões que este pode gerare a sua relevância como instância participativa.Complementa-se, ainda, que a impera-tividade resguardada pela força da lei nosConselhos deliberativos qualifica, em tese,o resultado, baseado nas suas decisõesdiscutidas e consumadas (NORONHA, 2000).Desse modo é que se identificam comomecanismos de controle tanto da óticapolítica, como da pública.

O controle público apresenta umaconotação mais pragmática quanto aosassuntos que devem compor a pauta dediscussão dos Conselhos, objetivando aprodução de resultados que convergemno encontro dos interesses públicos defato. No tocante ao controle político, acontribuição que a participação popularnesses Conselhos promove se dá nosentido de atuar no campo da fiscalização,buscando a probidade na gestão pública,atendendo-se ao princípio da moralidadeadministrativa conforme explicitado naConstituição Federal.

Os Conselhos são fundamentais paraque a sociedade possa identificar e expressarquais são seus reais interesses e quais aspolíticas identificadoras do bem comum,pela prestação de serviços públicos. Esses

mecanismos de fortalecimento do controlee de cooperação na gestão das políticasnão significam o engessamento da adminis-tração pública, mas a ampliação do debatea partir desses canais de comunicação, paraa concretização dos aspectos democráticose republicanos, nos padrões da democraciaparticipativa.

A participação nos Conselhos:limites e potencialidades

A participação democrática, para finsdeste trabalho, será analisada sob osaspectos das práticas participativas nas quaishá um compartilhamento da gestãopública entre o Estado e a sociedade.

De todos os mecanismos de parti-cipação social e controle público, talvez sepossa afirmar que o Conselho Gestor é omais enraizado na reivindicação dosmovimentos sociais.

O enraizamento dos Conselhos nas lutaspopulares e democráticas lhe dá umaqualidade especial como um dos mecanis-mos de participação mais permanente, queresiste às mudanças e aos diferentes grausde abertura dos governos à participaçãosocial. Há Conselhos sólidos e democráticosinstituídos a partir de iniciativas sociais, quepersistem na sua atividade, mesmo semcontar com apoio significativo de governos.Mesmo assim, esses Conselhos vêm conse-guindo pressionar governos contra atitudescorporativas e excludentes, dispor defuncionários públicos para a realização desuas tarefas administrativas e utilizar imóveise equipamentos públicos. Essas “conquistas”não passam de direitos legais, mas,especialmente quando se relacionam comgovernos conservadores, somente sãoobtidas pela ação de conselheiros muitofortes, articulados e competentes. Os Conse-lhos, evidentemente, dependem de umamínima resposta da parte governamental.

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Desprovidos da participação dos represen-tantes governamentais e sem um acessomínimo às informações do governo, elesdeixam de ser espaços de discussão ede co-gestão dos interesses públicos,passando a espaços de luta socialreivindicativa, como os demais movimentossociais (TEIXEIRA, 2000).

Atualmente existem nos municípiosbrasileiros mais conselheiros que vereadores,o que nos dá a dimensão de uma forma departicipação popular muito mais acessívelaos cidadãos do que a tradicional represen-tação parlamentar. Os Conselhos Gestoressão instâncias de formulação de políticas quepossuem um alto conceito de respeitabi-lidade enquanto espaços transparentes ecomprometidos com o interesse público.Eles tornam a política mais pública, pelomenos aqueles onde há participação derepresentações de segmentos comprome-tidos com a democratização da gestão dosnegócios públicos.

Existem pesados embates travadosdentro dos Conselhos por causa da práticada defesa de interesses privados. Quandose pretende tomar decisões corporativas,clientelistas, costuradas com base emnegociatas políticas escusas, trata-se deboicotar, obstruir e desqualificar oConselho. Esse comportamento privatistaocorre quando estão em jogo interesses degrupos de medicina privada, da construçãocivil, do transporte público, da indústria edo comércio, das escolas particulares oudas grandes entidades assistenciais.

Para que os interesses públicos preva-leçam exige-se tanto transparência quantolivre acesso às informações da gestãoestatal e do que se passa no governo. Aindaque não acumule poder para enfrentaras distorções da política, essa transparênciarelativa e esse conhecimento da máquina edos caminhos da política já são importantes

conquistas democráticas da sociedade.A publicização da arena política e o forta-lecimento de um sentido de interessepúblico, tanto na sociedade civil quanto nosgovernantes, são das mais importantespotencialidades dos Conselhos comodemocratizadores da participação política(GOHN, 2003).

Um requisito fundamental para aeficácia dos Conselhos é a capacitação deseus membros com vista ao exercício maisqualificado da gestão das políticas sociais.Embora os Conselhos sejam frutos dasreivindicações dos movimentos pelaampliação da participação e democrati-zação do campo público, é notórioque grande parte das representações demovimentos e de outras entidades inte-grantes dos Conselhos carece de melhorqualificação para exercer a contento asfunções de conselheiro (GOHN, 2003).

Os conselheiros não-governamentais,principalmente aqueles que representamentidades populares, têm grandes dificul-dades de acesso às informações, aosrecursos materiais e ainda ficam na depen-dência de “favores” do governo. Portanto,é grande a capacidade dos governos deesvaziá-los, seja tomando decisões nosbastidores, seja desprestigiando-os,afastando-se desses espaços ou indicandopara os Conselhos membros governa-mentais pouco representativos, comgrande rotatividade e pouca capacidadepara discutir e deliberar.

Como conseqüência dessa depen-dência, há o perigo de ver os conselheiroslimitados a assuntos secundários, princi-palmente face à adoção, por governos, depolíticas neoliberais, que têm reduzidoconsideravelmente os recursos orçamen-tários e os gastos públicos com políticassociais (DRAIBE, 1993). Essa política dedesobrigar-se do social assenta-se numa

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postura sistemática de deslegitimaçãodos espaços de controle público, como osConselhos Gestores das áreas socioassis-tenciais, inviabilizando a participação socialna definição dos orçamentos dessas áreas.

Outro fator que limita a força dos Con-selhos é a falta de mobilização da sociedade.É indispensável aos atores que participamdesses espaços públicos contar com o respaldosocial de suas bases representativas. Sem amobilização da sociedade e de segmentosorganizados, fragiliza-se a capacidade depressão social que garantiria força, legitimidadee representatividade nas negociações deinteresse público.

Também a grande proliferaçãode Conselhos acaba segmentando aparticipação social, setorizando oencaminhamento de políticas, reduzindo acapacidade da sociedade de ocupá-lostodos com qualidade e, portanto,tornando-os mais eficazes (TEIXEIRA, 2000).Escolher e priorizar os espaços quepermitem uma participação mais efetivapode garantir maior qualidade nessa partici-pação. O aperfeiçoamento dos Conselhoscomo espaço de gestão participativa develevar também à superação dessa multipli-cação de espaços estanques, construindo-seespaços de intersetorialidade nos Conselhos.

A análise dos limites e potenciais dosConselhos aponta alguns desafios, comoa qualificação dos atores envolvidos, tantodo governo quanto o da sociedade, bemcomo a ampliação e a consolidação de umacultura democrática e sua tradução emmétodos e procedimentos concretos quepotencializem a gestão compartilhada dasociedade.

A ampliação da eficiência e da eficáciados espaços de gestão participativasupõe ainda romper a burocracia estatal edisseminar o saber técnico, centralizadorde poder no aparato estatal. É necessário

também romper a tendência de limitara participação aos assuntos secundários,deixando de fora do debate democráticoassuntos fundamentais (TEIXEIRA, 2000).

O clientelismo e o corporativismo, noâmago dos Conselhos, também nãopodem ser considerados como traços deuma cultura política do passado, pois elesocorrem e se insinuam mesmo entre osnovos espaços de democracia participativa.

Para assegurar a continuidade, apermanência e o aperfeiçoamentoda democracia participativa é precisopriorizar práticas menos dependentes dainiciativa governamental, promover ofortalecimento do tecido social, identifi-cando e capacitando as representaçõessociais e outros setores da sociedade, comoassociações profissionais, igrejas, sindicatose clubes de serviços sociais, que são atores

“É indispensávelaos atores queparticipam dessesespaços públicos contarcom o respaldo socialde suas basesrepresentativas.”

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promovedores da cidadania. Contudo, oaperfeiçoamento e a continuidade dosprocessos de gestão democrática eparticipativa também passam pelascontribuições que acabam acontecendo narelação de conflito entre Estado e socie-dade nos espaços de deliberação política(GOHN, 2003).

Descentralização do poder estatalA partir dos anos 80, o debate sobre a

eficácia da gestão das políticas sociais deudestaque à descentralização como instru-mento que permite tornar o poder maistransparente e suscetível ao controle público.

A descentralização é entendida comoum processo de transferência de poderdos níveis centrais para os periféricos. Nãoé um conceito novo na literatura especiali-zada e, especificamente no caso do Brasil,surge como reivindicação dos movi-mentos sociais pela democratização ereforma da estrutura de poder (ARRETCHE,1999).

Não se deve confundir democrati-zação e participação com descentralização.Esta é um “processo de redistribuição dopoder decisório estatal em suas dimensõesfuncionais ou territoriais”, mas não terásentido se não vier acompanhada pelapresença da sociedade civil (ROFMAN, 1990).

A descentralização como um processoque se define de maneira dialética emrelação à centralização é a possibilidade delevar a decisão sobre as políticas públicaspara o âmbito local, para próximo de seusdestinatários.

Nos Conselhos Gestores locais visua-liza-se como se dá a descentralização dagestão das políticas públicas na esferamunicipal. Em nosso país, o município éum ente da federação e, como tal, possuicompetências definidas pela Constituiçãopara gerenciar essas políticas e as demandas

de interesse local (CONSTITUIÇÃO FEDERAL/1988, 2000).

Desse modo, o município passa adesempenhar um novo papel, nãodependendo de transferência de poder dosoutros níveis de governo, o que agiliza aadministração local e impulsiona o seudesenvolvimento. Entretanto, apenas opoder formal não é o bastante se osmunicípios não dispõem dos recursosfinanceiros necessários à implementaçãodas políticas, os quais estão, na maioria dasvezes, nos níveis federal e estadual.

A perspectiva progressista aborda adescentralização como uma estratégia parareestruturar o aparato estatal, tornando-omais ágil e eficaz, democratizando a gestãopela criação de novas instâncias de podere redefinindo as relações Estado/socieda-de (ARRETCHE, 1996). Os novos canais deinterlocução entre população e Estadopassam a constituir um importante instru-mento da gestão pública, evidenciandosurpreendentes aspectos da dinâmicapolítica da sociedade.

Com o processo de descentralização,a prestação de serviços públicos locais ficaa cargo das ações municipais. Esse novocenário aponta para a necessidade de sereformular as tradicionais formas daadministração pública, compartilhandocom a sociedade civil a gestão dosnegócios públicos. A descentralizaçãopromove a inclusão de segmentos repre-sentativos da população, nos espaços dedeliberação pública onde os interesses dacomunidade são discutidos, de modo quea sociedade passa a compartilhar com opoder público as responsabilidades pelagestão das políticas. Essa nova estruturade gestão possibilita uma ação governa-mental mais eficiente, uma relaçãointersetorial mais coordenada nas áreasde atuação pública, com o objetivo de

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proporcionar melhor qualidade de vidaà população.

Desse modo, o processo de descen-tralização passa a contribuir não apenas paramelhorar a eficácia da gestão das políticaspúblicas, mas também para a consolidaçãoda cidadania, da transparência e dademocracia.

Governança e governabilidadeA governança é um termo discutido

sob diferentes perspectivas por váriosautores. De certa forma, isso é um poucoprejudicial para a análise científica, poisacarreta a imprecisão do termo. Nasopiniões de alguns autores, a ampliação doconceito de governança tem dificultado suadistinção do conceito de governabilidade.É de suma relevância, portanto, precisar oseu significado no contexto em que éutilizada.

Para atender às finalidades destetrabalho, faz-se necessário situar e apro-ximar as concepções de governabilidade ede governança com o contexto dademocratização dos espaços públicos e dagestão participativa, de modo que se possavisualizar, com clareza, a inter-relação daparte conceitual e da parte empírica.

A governabilidade está situada noplano do Estado e representa um conjuntode atributos essenciais ao exercício dogoverno, sem os quais nenhum poder seráexercido (DINIZ, 1995). Isto é, governabi-lidade refere-se à capacidade de umgoverno obter apoios e articular aliançascom os vários segmentos sociais, com ointuito de viabilizar a implantação de seuprograma. A capacidade política degovernar ou governabilidade deriva, então,da relação de legitimidade do Estado e doseu governo com a sociedade.

Quanto à governança, comecemospela proposição disseminada pelo Banco

Mundial, que introduziu a expressão“governança local”, nos anos 90, originadado termo inglês local governance, que erautilizado pelas Agências Internacionais paradesignar preocupações com o desenvolvi-mento sustentável das localidades urbanas(BANCO MUNDIAL, 2002). O objetivo ébuscar “os bons resultados” nas adminis-trações públicas locais para postular ageração de melhores práticas pela inovação,participação, eficácia e sustentabilidade.Outro aspecto a ser considerado são osinstrumentos mediadores da políticadistributiva e da necessidade de umprocesso de descentralização de poder.O que se espera é que as localidadespossam e devam ser as principais respon-sáveis pela transformação e fomento dasustentabilidade urbana (BANCO MUNDIAL,2002). Para tanto, é importante o apro-fundamento da utilização de mecanismosde intermediação da sociedade civil como Estado como saídas à crise do Estado,em especial no que tange à esfera local, pelofato de os municípios encontrarem maioresdificuldades financeiras.

A proposição propagada pelo BancoMundial surge como condição para seconstituir um Estado eficiente que contemplea construção do desenvolvimento auto-sustentável pelo estímulo à inovação,participação social e descentralização daspolíticas. Ao adquirir, portanto, um caráterde regulação social com vistas à governabi-lidade, aproxima-se da perspectiva normativade “bom governo”. Nessa linha de pensa-mento, o Banco Mundial prevê que a loca-lidade, ou seja, o município, será o granderesponsável pela convergência das aplicaçõesdos modelos de governança das políticaspúblicas para lidar com o aumento dasexigências de novas demandas da população.

Uma segunda proposição é a chamada“governança democrática”. Essa concepção

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abrange toda tentativa de radicalizaçãodos mecanismos e instrumentos dedemocracia local (SANTOS JR., RIBEIRO &AZEVEDO, 2004). São padrões de interaçãode governos locais com atores sociais, queestabelecem diretrizes, diagnosticam ecoordenam ações públicas a partir defóruns híbridos, instalados na estruturade Estado. Esses fóruns são formados emparte por representantes do Estado eem parte por representantes da sociedadecivil com poderes consultivos e/ou delibe-rativos. Eles possibilitam aos diversossegmentos organizados da sociedade oacesso aos espaços de decisão política emque os interesses da comunidade são alvosde discussão. Esses mecanismos partici-pativos vêm, portanto, redefinindo osespaços de gestão das políticas públicas coma adoção do controle público e da gestãocompartilhada. Na prática, os ConselhosGestores, regulamentados na Constituiçãode 1988 e em leis federais, deram grandevisibilidade a essa proposição.

A adoção de estruturas de gestãodescentralizadas, como é o caso das admi-nistrações regionalizadas e de subpre-feituras instituídas em cidades de grandeporte, também compõem a governançademocrática.

Outro tema que aparece comoelemento da governança democrática é aintersetorialidade. Ela é vista como umaarticulação de saberes e experiências noplanejamento, realização e avaliação deações para alcançar efeito sinérgico emsituações complexas, visando ao desenvol-vimento social. A intersetorialidade não éum conceito que engloba apenas osaspectos das políticas sociais, mas tambéma sua inter-relação com outros aspectos dacidade, como sua infra-estrutura eambiente, que também determinam a suaorganização e regulam o modo como se

dão as relações entre os diversos setoresda sociedade. Esse elemento estabeleceuma nova maneira de administrar a cidade,que passa pela identificação dos problemase pela solução integrada, buscando garantiraos cidadãos seus direitos sociais.

No contexto da governança demo-crática, propõe-se entender governançacomo uma nova geração de reformasadministrativas e de Estado, que têm comoobjeto a ação conjunta, levada a efeito deforma eficaz, transparente e compartilhada,pelo Estado, pelas organizações e pelasociedade civil, objetivando uma soluçãoinovadora dos problemas sociais e criandopossibilidades e chances de um desenvol-vimento futuro vigoroso para todos osparticipantes (LÖFFER, 2001:212). Asestratégias de ações no campo público têmprocurado desenvolver e regulamentarnovos mecanismos de governança quepossibilitam uma participação maior dasociedade nos assuntos públicos.

A prática da governança contemplamecanismos de democracia direta, meca-nismos de gestão pública participativa e oterceiro setor. Regulamentados em nossaConstituição, os mecanismos de democraciadireta – referendo, plebiscito e iniciativapopular de lei – são utilizados em situaçõesespeciais, nas quais a sociedade devemanifestar-se sobre determinado assuntoou, ainda, iniciar o processo legislativo(CONSTITUIÇÃO/1988, 2000). Quando se tratade aplicar os mecanismos de governançano âmbito da gestão pública participativa,objeto de análise deste trabalho, tem-se umaforte tendência a adotar o formato docontrole público na administração. Com ainstitucionalização dos Conselhos Gestores,cria-se uma nova concepção de controle egestão das políticas públicas, que passam aser exercidos com o auxílio de segmentosorganizados da sociedade. A participação,

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por meio dos Conselhos, tem agrande vantagem de conseguir agregaras necessidades, experiências, prioridadese proximidade dos cidadãos à formulaçãoe execução das políticas públicas,principalmente na esfera municipal (SANTOS

JR., Ribeiro & AZEVEDO, 2004). No terceirosetor, a perspectiva da governança seestabelece quando da assunção, pelasOrganizações da Sociedade Civil deInteresse Público (Oscip), da respon-sabilidade pela execução dos serviçospúblicos, que se dá a partir do contrato degestão com o Estado (NOVELLI, 2004).

Em relação à esfera local, a governançasignifica que as cidades fortalecem cada vezmais a cooperação com os cidadãos,as organizações e as entidades sem finslucrativos na condução de suas ações. Acooperação engloba tanto o trabalhoconjunto de atores governamentais e não-governamentais quanto novas formas detransferência de serviços para gruposprivados e comunitários. A governança, noâmbito municipal, é assim “uma formaautônoma de coordenação e cooperação,por meio de redes interorganizacionais, quepodem ser formadas por representantesde organizações políticas e administrativas,associações, poder público, empresas esegmentos organizados da sociedade”(JANN, 2003:449).

Se o conceito de governabilidaderemete às condições sistêmicas sob as quaisse dá o exercício do poder, ou seja, aoscondicionantes do exercício da autoridadepolítica, a governança qualifica o modode uso dessa autoridade. Compreende,portanto, além das questões político-institucionais de tomada de decisões, oscanais de interlocução do Estado com asociedade, no que diz respeito ao processode definição, acompanhamento e imple-mentação de políticas públicas (MELO, 1995;

COELHO & DINIZ, 1995). Sendo assim,a natureza da relação entre Estado esociedade afeta, ao mesmo tempo, os níveise as formas de governança do Estado e degovernabilidade da sociedade.

Controle públicoO controle público deve pressupor

uma forma de governar na qual oscidadãos possam atuar como sujeitospolíticos capazes de orientar e fiscalizar aação estatal. Dessa forma, a participaçãoda sociedade no controle público pode serexercida por meio do acompanhamentoe verificação das ações governamentais,pela avaliação dos processos, objetivos eresultados de programas de governo, e apartir da execução das políticas públicas(CARVALHO, 1995).

Com o controle público, há um avançoem direção à construção de uma sociedadedemocrática que determina transfor-mações profundas nas formas de relaçãodo aparelho de Estado com o cidadão.A partir da reforma e modernização doaparelho estatal, foi possível criar mecanis-mos capazes de viabilizar a integração doscidadãos no processo de definição,implementação e avaliação da ação pública(BANCO MUNDIAL, 1999). Desse modo, areforma contribuiu para o fortalecimentogradual de mecanismos participativosvoltados à formulação e avaliação depolíticas públicas, viabilizando o controlepúblico dessas políticas.

O incremento do controle públicopossibilita um aumento crescente da quali-dade dos serviços públicos prestados àsociedade. Além disso, é uma maneira dese estabelecer uma parceria eficaz egerar, a partir dela, um compromisso entrepoder público e população capaz degarantir condições para o desenvolvimentoeconômico e social.

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Os Conselhos Gestores, institucio-nalizados a partir da Constituição Federalde 1988, constituem um importanteinstrumento de controle público. OsConselhos são fóruns de exercício da gestãoparticipativa e da democracia. A partir delesviabiliza-se a participação popularno desenho das políticas públicas, nasnegociações de interesses da coletividade,na elaboração de programas e projetossociais, bem como na fiscalização das açõesgovernamentais (GOHN, 2003). O controlepúblico tem como pressuposto a parti-cipação da sociedade na gestão pública,inclusive com atribuições fiscalizatórias dasinstituições e das ações governamentais emprol dos interesses da população. Umasociedade organizada exerce inúmerosmeios de controle, entre outras possibi-lidades capazes de promover maiortransparência à gestão pública e melhoriada qualidade dos serviços oferecidosaos cidadãos.

O exercício do controle público, enfim,nada mais é do que governar de modointerativo, equilibrando forças e interesses,e transformando o aparelho de Estado emum efetivo instrumento do exercício e darealização da cidadania.

AccountabilityA accountability se manifesta segundo

mecanismos de cobrança e de controlerecíprocos que constituem fator favorávelao êxito da gestão pública, impedindo aapropriação da máquina por interessesprivados, o desperdício, além da alocaçãode recursos para fins não previstos (DINIZ

& AZEVEDO, 1995).A accountability pode situar-se em termo

das políticas públicas implementadas, dequestões administrativas, profissionais,financeiras, morais, legais e constitucionais.Cada uma dessas áreas da accountability

dispõe de diferentes mecanismos eobjetivos específicos para o controle a serexercido.

O termo accountability apresentauma conceituação multidimensional.A definição dada por O´Donnell (2000)enfatiza que a noção de accountabilityvertical pressupõe uma ação entredesiguais, seja sob a forma do mecanismodo voto, seja sob a forma do controleburocrático. A dimensão de accountabilityhorizontal, por sua vez, presume umarelação entre iguais, por meio do instru-mento de checks and balances (freios econtrapesos), do mútuo controle entre ostrês poderes independentes do Estado.

Todavia, os mecanismos das eleiçõese do voto são insuficientes para o controleda ação governamental, assim como anoção de accountability horizontal é tambéminsuficiente para garantir a legitimidadenecessária ao exercício da democracia,apesar de necessária para o tema dagovernança. A expressão conceitual desoberania popular implicíta na concepçãoda democracia requer uma base de legitimi-dade que vai além da existência demecanismos de checks and balances entre ospoderes e também dos tradicionaismecanismos de controle por meio daseleições (CARNEIRO & COSTA, 2001).

Uma terceira dimensão da noção deaccountability, e que se alinha estreitamentecom o objeto de análise deste trabalho, é aaccountability societal. Sua concepção partede uma matriz teórica que enfatizaa dicotomia Estado e sociedade civil,comungando dos ideais de que a vigilânciada sociedade sobre o governo constituiuma especificidade e merece um destaqueà parte das noções de accountability verticalou horizontal (GRAU, 2000).

Sinteticamente, a essência da accountabilityestá na questão da republicanização do

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espaço público, na consolidação dasdiretrizes democráticas de soberania populare no controle da ação governamental.

Os Conselhos Gestores municipais,estaduais e nacionais constituem expe-riências de inovação institucional quesinalizam para ampliação dos espaços dedeliberação pública e consagram-se comomecanismos de atuação participativa quevão muito além das atuações dos demaisinstrumentos de participação vigentes, umavez que são estruturas jurídico-constitu-cionais, de caráter permanente, comrepresentação paritária entre Estado esociedade civil e com amplos poderes decontrole sobre a política. Portanto, mais doque expressão e mecanismo de mobilizaçãosocial, os Conselhos acenam para umanova forma de atuação de instrumentosde accountability societal, visto queapresentam a capacidade de colocar temasna agenda pública, de controlar seudesenvolvimento e de fiscalizar processosde implementação de políticas e direitos,por intermédio de um fórum híbrido,composto de representantes governa-mentais e não-governamentais.

A prática da boa governança exige,sobretudo, a vigência de instrumentos deaccountability que ampliem a abrangência docontrole público sobre as açõesdo governo e solidifiquem os preceitosbásicos da democracia e da legitimidadepolítica. Aponta-se ainda a centralidade daparticipação social no tocante à construçãode uma nova governabilidade democrá-tica, haja vista que esta confere maiorlegitimidade à ação governamental e ampliao espaço público, enfatizando umaperspectiva sociocêntrica, imprescindível nacomposição das bases de governabilidade(BANCO MUNDIAL, 2002).

A eficiência estatal, tarefa básica dareconstrução do Estado, depende também

dos instrumentos de accountability, espe-cialmente no que concerne à necessidadede os governos prestarem contas àpopulação a respeito do desempenho deseus programas de ação (BANCO MUNDIAL,2002). Os instrumentos de accountabilitysocietal têm o propósito, dessa maneira, noâmbito do desempenho governamental, deromper com a lógica auto-referenciada daburocracia estatal, criando possibilidadesde controle do Estado pela sociedade civil.Os conceitos de democracia e de eficiênciapassam a se inter-relacionar de maneiramuito mais estreita a partir da perspectivade um novo modelo de gestão pública quepressupõe ser o Estado tão mais eficientequanto mais democrática for a suaadministração.

Visto que a accountability tem noçõesmultidimensionais, fica claro que suaefetividade requer a combinação dosdiversos modos de responsabilização,entendidos como instrumentos que secomplementam para o exercício docontrole governamental.

Assim, a efetividade da accountabilitysocietal depende de uma sociedade civilorganizada e capaz de exercer influênciasobre o sistema político e sobre as buro-cracias públicas, demandando e viabili-zando a dimensão associativa da cidadaniae da democracia participativa.

Procedimentos metodológicos

O estudo foi realizado em marçode 2007, em Viçosa (MG), cidade univer-sitária localizada na Zona da Mata, com73.121 habitantes residentes, de acordocom o censo do IBGE de 2005 (IBGE,2007). Somando-se esse número a mais 12mil pessoas da população flutuanteconstituída de estudantes universitários degraduação e pós-graduação, técnicos em

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treinamento na Universidade Federal deViçosa, participantes de congressos eeventos técnico-científicos e culturais eoutros, chega-se a uma população de maisde 85 mil pessoas (CÂMARA MUNICIPAL DE

VIÇOSA, 2007).Para a análise empírica, foram identi-

ficados 17 Conselhos Gestores municipais,dos quais 12 se encontram em funciona-mento e os demais tiveram sua formaçãoinviabilizada pela indisposição das entidadesem se fazerem representar.

Para a classificação da pesquisa foiconsiderado o critério adotadopor Vergara (1997), que a qualifica emrelação a dois aspectos: quanto aos finse quanto aos meios. A pesquisa caracte-riza-se quanto aos fins como exploratóriae descritiva. Exploratória porque foirealizada em uma área onde existe poucoconhecimento acumulado. Descritivaporque expõe características de determi-nada população ou de determinadofenômeno. Quanto aos meios, a pesquisafoi bibliográfica, documental e de campo.

A coleta de dados primários foi reali-zada por meio da aplicação de questionáriossemi-estruturados com o objetivo deidentificar as características dos ConselhosGestores no município de Viçosa/MG efazer uma avaliação sobre seu desempenho,com base na percepção de seus presidentes.Os questionários foram divididos emquatro partes, sendo: 1) Identificação doperfil do presidente; 2) Característicasdo Conselho, como número de compo-nentes, tempo de funcionamento, sedeliberativos ou consultivos, proporçãode membros governamentais e não gover-namentais, se possuem ou não regimentointerno etc., 3) Questões específicas atinentesaos Conselhos relacionadas à Governançae à Governabilidade locais; 4) Espaço abertopara opiniões dos presidentes. As questões

relativas ao item 3 estão associadas a umaescala Likert de seis pontos, cuja pontuaçãocorresponde ao seguinte: 1 (discordototalmente); 2 (discordo muito); 3 (discordopouco); 4 (concordo pouco); 5 (concordomuito) e 6 (concordo totalmente).

Foi utilizado o programa SPSSversão 15.0 para análise de freqüência dasquestões objetivas dos questionários. Para asquestões abertas, recorreu-se à técnica deanálise de conteúdo que objetiva identificaro que está sendo expresso sobre determi-nado assunto (VERGARA, 2005). Trata-se deum método de pesquisa que parte de umconjunto de procedimentos específicos aptosa realizar inferências válidas de textos. Asrespostas tabuladas e apresentadas em formaestruturada para análise, posteriormenteforam interpretadas. Buscou-se identificar, napercepção dos presidentes, como osConselhos Gestores estão efetivamentedesempenhando suas atribuições enquantomecanismos de controle e de gestão daspolíticas públicas. Terminada essa etaparealizou-se um workshop com os presidentes,dando-lhes retorno dos resultados apuradose promovendo um debate entre os mesmos.Essa iniciativa permitiu a realização de novasperguntas e obtenção de outros dados einformações que foram úteis para a avaliaçãodo desempenho dos Conselhos.

Os dados secundários, de carátercomplementar para essa avaliação, foramcoletados nas sínteses dos relatórios defiscalização de municípios do Estado deMinas Gerais, realizadas pela ControladoriaGeral da União (CGU), disponibilizadasno site da instituição (www.cgu.gov.br),correspondendo ao período de 2003 a2006, quando foram realizados 18 sorteios.Esse Programa de Sorteios Públicos,inovador no governo brasileiro e desen-volvido pela CGU (órgão responsávelpelo Sistema de Controle Interno do

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Poder Executivo Federal), tem comoobjetivos garantir a observância do prin-cípio constitucional da impessoalidade;conscientizar e estimular a sociedade parao controle dos gastos públicos; inibir edissuadir a corrupção; e coletar dados queindiquem tendências a respeito da execuçãodos programas de governo.

O universo da pesquisa foicomposto pelos 12 Conselhos Gestoresmunicipais que se encontram em ativi-dade na Cidade de Viçosa (MG), nasáreas de Assistência Social; Cultura ePatrimônio Cultural e Ambiental; Defesae Conservação do Meio Ambiente;Desenvolvimento Rural Sustentável;Educação; Saúde; Segurança Alimentare Nutricional; Segurança Pública;Trabalho, Emprego e Geração deRenda; Direitos da Criança e do Adoles-cente; Portadores de NecessidadesEspeciais; e Planejamento Municipal.

Resultados e discussão

Identificação do Perfil dosPresidentes dos Conselhos

Como primeiro esforço de pesquisa,buscou-se identificar o perfil dos presi-dentes. Nessa análise foi possível verificarque 83% têm formação universitária, sendoque 50% são mestres e/ou doutores e 16%fizeram especialização. Os presidentes têmidade média de 50 anos, sendo que a idademínima registrada é de 29 anos e amáxima, de 69 anos.

Parte significativa dos presidentes,58%, são servidores públicos da Uniãoou do Município. Entre esses, 71% sãoservidores ativos. Três presidentes sãotambém secretários municipais, sendo quedois destes, o da Saúde e o da Educação,dispõem da prerrogativa privativa doexercício da presidência dos Conselhos

Municipais da Saúde e da Educação,conforme estabelecido nos própriosregimentos dos Conselhos.

Há maior incidência de presidentes dosexo masculino, correspondendo a 75%.No que se refere ao estado civil, foi verifi-cado que 75% dos presidentes são casadose os demais são solteiros.

Com a análise do perfil foi possívelconstatar que os Conselhos contam compresidentes capacitados e qualificados parao exercício do cargo, pois são pessoas quegozam de experiência na administraçãopública, possuem conhecimento técnicorelacionado às respectivas áreas e capaci-dade política para coordenar e mediar asnegociações e conflitos de interesses quesurgem no interior dos Conselhos.

Características dos ConselhosOs Conselhos Gestores do município

de Viçosa possuem, em média, 12 inte-grantes, sendo que o número mínimoobservado foi de seis e o máximo de24 membros, com uma média de 11 enti-dades sendo representadas junto aosmesmos. As reuniões, abertas ao público,são realizadas mensalmente para 75% dosConselhos; para os demais ocorremreuniões bimestrais ou trimestrais. Apenasum Conselho não define previamenteagenda para as reuniões. A representaçãonos assentos dos Conselhos segue aproporção de 50% para membros gover-namentais e 50% para membros não-governamentais. Uma exceção é o Con-selho Municipal de Saúde (CMS) compostopelos seguintes percentuais: 50% de repre-sentantes de entidades dos usuários, 25%de representantes de entidades dos traba-lhadores de saúde e 25% de representaçãodo governo municipal, conforme aresolução 33/92 do Conselho Nacional deSaúde. Outra exceção é o Conselho

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Municipal do Trabalho, Emprego eGeração de Renda, também tripartite ecomposto por 1/3 de membros governa-mentais, 1/3 por entidades representativasda classe dos empregados e 1/3 por enti-dades representativas dos empregadores.

Verificou-se que 100% dos ConselhosMunicipais exercem o papel consultivo, masapenas 67% dos mesmos praticam,concomitantemente, o papel deliberativo.Entre estes estão Conselhos como o daSaúde, Meio-Ambiente, Assistência Social,Trabalho, Emprego e Geração de Renda,Criança e Adolescente, Cultura e doPatrimônio Cultural e Ambiental, Desen-volvimento Rural Sustentável e SegurançaAlimentar e Nutricional. A prerrogativapara exercerem a função deliberativa deveestar regulamentada na lei que cria oConselho ou em seu regimento interno.

Os Conselhos têm tempo defuncionamento distintos, mas em médiafuncionam há 10 anos. Os Conselhos daSaúde, e da Criança e do Adolescente sãoos mais antigos - foram criados em 1991.À exceção dos Conselhos de SegurançaPública, Trabalho, Emprego e Geração deRenda, e Planejamento Municipal, criadosna década de 2000, todos os demais foramconstituídos nos anos 90.

Nos Conselhos Gestores do municípiode Viçosa, verificou-sea existência deregimento interno que regulamenta ofuncionamento e as atribuições dos respec-tivos Conselhos. Observou-se também ofiel cumprimento dos mandatos dosconselheiros, com convocações de fórunspróprios nos períodos de novas eleições.

Os Conselhos de Assistência Social,de Saúde e da Criança e do Adolescenterealizam a cada dois anos convençãomunicipal, na qual são verificadas se asmetas planejadas para o período foramalcançadas, se os planos traçados obtiveram

êxito e se as ações implementadas surtiramo efeito desejado nas respectivas áreas deatuação.

Notou-se que 92% dos Conselhos deViçosa não dispõem de sede própria efuncionam nas instalações do PoderExecutivo. Isso foi considerado por50% dos presidentes como “fator queinfluencia negativamente no desempenhodo Conselho”. Para solucionar a questão,dois presidentes propuseram a criação dauma “Casa dos Conselheiros”, ou seja, umlocal onde toda infra-estrutura podeser otimizada, assim como a força detrabalho. No que se refere ao funciona-lismo, verificou-se que nenhum Conselhopossui um quadro de pessoal próprio,sendo que a força de trabalho utilizada éformada por voluntários, conselheiros oufuncionários do Poder Executivo. Para75% dos entrevistados, esse fator tambémprejudica o desempenho dos Conselhos.Tais constatações nos levam a inferir que afalta de suporte estrutural afeta a atuaçãodos Conselhos, assim como sua própriaindependência em relação ao PoderExecutivo.

Análise do desempenho dosConselhos

Na primeira etapa da análise dodesempenho dos Conselhos, destacaram-se as variáveis democratização, descentra-lização e legitimidade da representação,dimensões fundamentais da discussãosobre os Conselhos.

Conforme demonstrado na Tabela 1,83% dos entrevistados concordam muitoe/ou totalmente com a afirmação de quea criação dos Conselhos Gestores emViçosa possibilitou a democratização dosespaços públicos. Os presidentes ressaltamcomo importantes mudanças ocorridasnesse sentido: a participação da sociedade

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na formulação das políticas sociaismarcadas tradicionalmente pelo paterna-lismo e clientelismo, redefinindo de maneiramais universal e democrática a suaabrangência; a capacidade de iniciativapolítica, entendida como capacidade deiniciar na agenda política proposições quecorrespondem às prioridades e/ouinteresses da coletividade; o controlepúblico exercido sobre os atos eprogramas governamentais; o direito depropor, iniciar ou modificar legislaçãoespecífica, enfim, a publicização e ademocratização do acesso ao processopolítico decisório.

Uma ação prática relatada porpresidentes, e que pode ratificar a afirmaçãofeita pelos mesmos quanto à democra-tização dos espaços com a instituciona-lização dos Conselhos em Viçosa, foi acriação dos Fundos Municipais dosDireitos da Criança e do Adolescente, daAssistência Social e da Saúde. Esses fundostêm por objetivo facilitar a captação, orepasse e as aplicações dos recursos desti-nados ao desenvolvimento das ações nessasáreas. Os recursos dos Fundos sãoadministrados segundo a política definidapelos respectivos Conselhos que integramo orçamento do município. Estão entre as

Fonte: Dados da Pesquisa

Nota: (1) Discordo totalmente (2) Discordo muito (3) Discordo pouco (4) Concordo pouco(5) Concordo muito (6) Concordo totalmente

Tabela 1: Variáveis que compõem a análise: a primeira etapa

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atribuições dos Conselhos em relação aosFundos: elaboração do plano de aplicaçãodos recursos, o qual será submetido peloprefeito à apreciação do Poder Legislativo;estabelecimento dos parâmetros técnicose as diretrizes para a aplicação dos recursos;acompanhamento e avaliação da execução,desempenho e resultados financeiros doFundo; mobilização dos diversossegmentos da sociedade no planejamento,execução e controle das ações do Fundo;fiscalização dos programas desenvolvidoscom recursos do Fundo; e publicação detodas as resoluções do Conselho referentesao Fundo em periódicos de grande circu-lação no município ou afixação em localde fácil acesso à população. Verificou-setambém que 92% dos presidentes de Con-selhos entrevistados concordam muito e/ou totalmente com o fato de quea descentralização contribui para odesenvolvimento local. Segundo eles, amunicipalização como um processo dedescentralização colabora para melhorar aeficácia da gestão pública das políticassociais. Citaram o Programa de Saúde daFamília (PSF), o Programa de AlimentaçãoEscolar e vários Programas de AssistênciaSocial como exemplos de descentralizaçãonas áreas de saúde, educação e assistênciasocial que viabilizam a universalidade doatendimento e a melhoria da qualidade devida da população.

Para que os Conselhos Gestorespossam contribuir para a governabilidadeé necessário que estes tenham a sua legiti-midade reconhecida pelo Estado e pelasociedade.

Apesar de Souza (2004) inferir que tantoo Poder Executivo quanto o Legislativotendem a não reconhecer a legitimidade dosConselhos, invocando uma representaçãonão instituída via sufrágio universal, nomunicípio de Viçosa isso parece não

ocorrer, pois a grande maioria dospresidentes concorda muito e/outotalmente que o Executivo reconhece alegitimidade do Conselho Gestor enquantoinstância decisória e de controle social.

Outro aspecto importante da legiti-midade diz respeito à escolha independentee democrática dos membros de cadaentidade representada no Conselho. Essaquestão está relacionada aos quesitosbásicos da autonomia da sociedadeem relação ao poder público. No muni-cípio de Viçosa, conforme apurado, osmembros não-governamentais são eleitospelo voto das entidades da sociedade civilrepresentadas nos respectivos Conselhos,reunidas em assembléias convocadas peloConselho, mediante edital publicado naimprensa local, no prazo de 15 dias dotérmino do mandato vigente. Assim,verifica-se de fato que o Poder ExecutivoMunicipal não exerce influência na escolhados membros que representam asentidades, garantindo a independência dasociedade, o exercício da democracia e atransparência no processo de eleição dosrepresentantes da sociedade civil.

Observa-se ainda, na Tabela 1, que osconselheiros têm sua legitimidade reco-nhecida pelas entidades que representam,conforme opinaram 100% dos presidentesentrevistados, dos quais 83% concordamtotalmente e 17% concordam muito.Tal fato expressa a identidade dos conse-lheiros com suas bases sociais e, conseqüen-temente, o grau da representatividade paradiscutir e negociar em nome de seusegmento representativo.

Desse modo, o grau de legitimidadeapurado nos Conselhos permite inferir queesses mecanismos vêm contribuindo paraa governabilidade em Viçosa.

Na segunda etapa da análise dodesempenho dos Conselhos, deu-se ênfase

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aos aspectos da qualificação dos conse-lheiros e da participação. Conjuntamente aessas dimensões da análise do desempenho,foram focados os temas da governança,governabilidade e accountability – categoriascentrais da parte empírica, sobre as quaisos Conselhos têm papel fundamental paraa prática.

Dos presidentes entrevistados, 92%concordam muito e/ou totalmente com aafirmação de que a avaliação de desem-penho dos conselheiros é uma medida desuma importância para a eficiência produ-tiva dos Conselhos. Para os presidentes, aidentificação dos pontos fortes e fracosapurados na avaliação do desempenhode cada conselheiro permitiria uma

intervenção precisa em pontos conside-rados estratégicos para a eficácia do desem-penho coletivo dos Conselhos.

Igualmente importante para a eficáciados Conselhos, e ainda podendo seridentificada na própria avaliação de desem-penho dos conselheiros, está a questão daqualificação, aqui entendida como capaci-tação. Nota-se, na Tabela 2, que dos 12presidentes entrevistados seis apontaram anecessidade de uma melhor capacitaçãopara os conselheiros, pois nem todos seencontram suficientemente preparadospara discutir e avaliar os interesses envol-vidos ou, ainda, para as negociações deconflitos, prioridades e decisões. Alémdisso, as assimetrias de saber colocam os

Tabela 2: Variáveis que compõem a análise: a segunda etapa

Nota: (1) Discordo totalmente (2) Discordo muito (3) Discordo pouco (4) Concordo pouco(5) Concordo muito (6) Concordo totalmenteFonte: Dados da Pesquisa

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conselheiros menos preparados numagrande dependência de informações,consultas e recursos de toda ordem.

Verifica-se, segundo os presidentes, anecessidade de capacitação técnica dosconselheiros para a formulação e análisedas políticas públicas e, também, acapacitação política para melhor avaliar osinteresses envolvidos e realizar as aliançaseventuais ou estratégicas necessárias ànegociação de prioridades e decisões. Essadupla necessidade de capacitação provocaum salto de qualidade nas representaçõessociais e, conseqüentemente, na produçãodos Conselhos. O exercício da argumen-tação, a fundamentação de suas demandasem critérios de racionalidade pública, aexplicitação de conflitos geram uma novaforma de lidar com diferenças e antago-nismos dentro desses canais de interlocução,elevando a eficácia dos resultados alcançadosna gestão das políticas públicas.

Trata-se de uma questão de extremaimportância, haja vista que a capacitaçãoauxilia no desenvolvimento do senso críticocontribui para o melhor atendimento dasdemandas que surgem da sociedade,permite ao conselheiro ter um maiorconhecimento de suas atribuições, além deminimizar as possibilidades de manipu-lação e cooptação. A capacitação podeestar, também, relacionada aos fatoresmotivacionais, estimulando a participaçãopolítica. Acredita-se que o indivíduo politi-camente motivado pode dar grandescontribuições para a administração demo-crática. Já a ausência de capacitaçãopara os conselheiros pode resultar nadiminuição da capacidade de controle dosmecanismos e critérios de uso dos recursospúblicos, bem como inibir a capacidadede questionamento e reivindicações.Pode, ainda, desfocar a percepção doconselheiro em relação à importância

do Conselho e seu verdadeiro papel nasociedade, além de prejudicar o exercíciodo pensar coletivo.

Os presidentes entrevistados semostraram sensíveis a essa questão.Observou-se que três Conselhos já intro-duziram a prática de capacitação paraseus integrantes. A título de exemplo,a presidente do Conselho de AssistênciaSocial relatou que, após a introdução deum programa de capacitação, ocorrerammelhorias quanto à assiduidade às reuniõese a aspectos qualitativos da participação, oque, conseqüentemente, demonstra oefeito positivo da realização de cursos decapacitação. Vale ressaltar que, entre ospresidentes entrevistados, 25% apontarama capacitação permanente como sugestãopara tornar os Conselhos mais efetivos.

Pesquisas revelaram que universidadese organizações não-governamentais têm-se empenhado em promover oficinas,seminários e cursos de capacitação paramembros de Conselhos Gestores emvárias regiões do País, viabilizando aaplicação dos próprios conhecimentosadvindos de pesquisas acadêmicas e deprogramas especiais de treinamentorealizados na área dos Conselhos.

Quanto ao interesse participativo dacomunidade no que tange aos assuntos eatuação dos Conselhos Gestores,de acordo com a opinião de 90% dospresidentes, a população de Viçosa aindanão foi despertada para a importância deseu papel na vigilância desses mecanismosde gestão das políticas públicas. Segundoos presidentes, percebe-se infelizmente nacultura política brasileira a predominânciade um comportamento acomodado doscidadãos, que se dão por satisfeitos aotransferir a responsabilidade da gestãodos bens públicos para os políticos eburocratas, não se importando em

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permanecer distantes das arenas dedecisões políticas. Essa situação refletenegativamente no desenvolvimento depadrões de cidadania ativa, reforçando afalta de interesse da sociedade em semostrar vigilante quanto às deliberaçõese ações desse mecanismo participativo,podendo torná-lo inerte.

Na percepção dos presidentes,apenas 34% concordam muito e/outotalmente com a afirmação de que osconselheiros são assíduos às reuniões(Tabela 2). Para 66% dos dos presidentes,ainda falta maior engajamento dosconselheiros. Segundo eles, isso pode serconseqüência da ausência de capacitação,do incipiente desenvolvimento socio-político de alguns segmentos, da carênciade moral cívica e de espírito público dealguns membros, entre outros fatores.

A falta de engajamento reflete certodescompromisso com as causas comuni-tárias. Alterar essa realidade implicamudança de cultura e conscientizaçãopolítica para a necessidade do exercício dacidadania ativa, o que requer tempo.Entretanto, acredita-se que algumassoluções podem ser implementadas paraminimizar o problema, tais como desen-volver um programa ou de um plano deincentivos para os conselheiros; dar statusà função de conselheiro; estimular o inter-câmbio de informações; premiar idéiasinovadoras para tornar os Conselhos maisefetivos etc.

Foi observado, ainda, que na formação/constituição de Conselhos é importante quehaja mais mobilização da sociedade civil emse fazer representar e exercer a democraciaparticipativa tão desejada, pois se verificou,junto aos presidentes, certa indisposição paraisso por parte de algumas entidades e orga-nizações. Ademais, cinco Conselhos criadosno município de Viçosa não estão em

atividade devido à indisposição de insti-tuições em se fazerem representar. Torna-se indispensável conscientizar as entidadesde que o Conselho é um mecanismofundamental no controle público e talvezseja uma das maiores inovações no processode democratização dos espaços dedeliberação pública. A representação dasentidades precisa, a qualquer custo, serefetivada; caso contrário, não teríamos nosConselhos a participação de castas impor-tantes e necessárias da sociedade civil nadiscussão e deliberação de assuntosrelevantes para a população. É importantenão perder de vista que os Conselhos têmna sua composição a representação deentidades, e não de pessoas.

Conforme verificado na tabela 2, para75% dos presidentes os Conselhos têmcontribuído com a gestão ao propor novaspolíticas, projetos inovadores e programasde desenvolvimento para os respectivossetores. Nesse sentido, foram observadasvárias ações no município de Viçosa quevêm contribuindo para as práticas dagovernança e da governabilidade.

Na prática, como se realiza a gover-nança? No caso em análise, ela foi verifi-cada em programas municipais detrabalho, profissionalização e desenvol-vimento econômico; em articulações noplanejamento e realização de ações entreáreas municipais com interface de atuação;em criação de meios para arrecadação fiscalvisando ao fortalecimento de Fundos deatendimento dos direitos da criança e doadolescente; em projetos na educação,compreendendo diversos atores sociais; ena implementação de programas muni-cipais de assistência social conduzidos pelasociedade e pelo poder público.

A partir do exemplo dos programasmunicipais de trabalho, profissionalizaçãoe desenvolvimento econômico, pode-se

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demonstrar o quanto é promissor, mastambém repleto de obstáculos, o caminhopara uma governança pública digna dessenome. Em Viçosa, a política municipal detrabalho, emprego e renda é adequada parase avaliar as estruturas de governança porqueé desenvolvida pelo Centro VocacionalTecnológico (CVT), um projeto deincubação de empresas, no qual váriasentidades da sociedade civil participamcomo parceiras do poder públicona promoção do desenvolvimentoeconômico e da geração de empregoslocais. O CVT realiza também cursosprofissionalizantes, dando qualificação àmão-de-obra local por meio de parceriascom a Universidade Federal de Viçosa,a Casa do Empresário e a AssociaçãoComercial. A política de trabalho e empregoé atribuição tradicional da União e não dascidades, mas estas há muito tempo têm sidoas principais empregadoras. Acima de tudo,precisam superar as conseqüências dodesemprego, desastrosas para as cidades.

A intersetorialidade entre as políticastambém nos permite avaliar estruturasde governança. As políticas de meioambiente e de planejamento municipal, emViçosa, têm-se articulado para melhorexercer o controle e a fiscalização dosempreendimentos imobiliários. A cidadevem crescendo rapidamente e há um fortelobby político da construção civil, que, porvezes, segundo relato de presidentes deConselhos, tentam sobrepujar a próprialegislação ambiental e as leis de edificação.Essa articulação entre as políticas propiciaum efeito sinérgico no enfrentamento deproblemas complexos e estabelece umaforma de administrar que visa à soluçãointegrada dos problemas.

Também se verificou, em entrevistascom os presidentes de Conselhos, açõesarticuladas entre as políticas de segurança

alimentar e nutricional e de desenvolvi-mento rural sustentável, no que se refereao planejamento da produção de alimentospor produtores rurais do município emconformidade com a demanda deprogramas de alimentação de criançasinstituídos no município em creches, escolas,pastorais e associações comunitárias.

O Conselho Municipal dos Direitos daCriança e do Adolescente, utilizando-se deprerrogativas dispostas no Estatuto daCriança e do Adolescente (ECA), lançou,em 2003, uma campanha de arrecadaçãovia renúncia fiscal do imposto de renda depessoas físicas e jurídicas. A campanhavisava ao incremento de novas fontes dereceitas para o Fundo Municipal quefinancia as políticas voltadas ao atendimentodos direitos da criança e do adolescente,em Viçosa.

A viabilização e o crescimento daarrecadação vêm-se dando ano após anograças a ações de uma rede de coope-ração composta por diversos atoressociais. Nesse exemplo, a governança sesitua na cooperação por intermédio deredes que podem ser formadas porassociações, cidadãos, empresas esegmentos da sociedade na condução deações para a consecução das políticas. Naeducação, também se observam bonsexemplos de governança, fazendo jus aoslogan utilizado pela gestão: “Viçosa,cidade educadora”. Há vários projetos dereforço escolar e de cursos de preparaçãopara o vestibular no município, condu-zidos por professores voluntários,por pastorais, por universitários e porassociações comunitárias em cooperaçãocom o poder público municipal. Essasações têm impacto direto em questõescomo evasão escolar, qualidade do ensinoe inclusão, aspectos estratégicos dequalquer política educacional.

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Na avaliação das estruturas de gover-nança relacionadas às políticas de assis-tência social, vislumbraram-se práticas decaráter simples, mas inovadoras eeficientes. Dois programas da política, emViçosa, chamaram a atenção pela fácilimplementação e pelo caráter poucoassistencialista: são o Bolsa Trabalho e oFamília Viva.

O Bolsa Trabalho visa a atender quemprocura a assistência social do municípiocom dificuldades financeiras para suprirdeterminadas necessidades. Essas pessoassão encaminhadas para executar pequenosserviços avulsos em associações, escolas,empresas, clubes e residências cadastradasno programa e, assim, recebem remune-ração. Já o Programa Família Viva oferececursos que possibilitam à família gerar umarenda extra com a produção artesanal ecaseira de vários produtos ou, até mesmo,fazer dessa atividade a base do seu sustento.Segmentos da sociedade são parceirosdesta iniciativa, fornecendo matéria-primae know-how técnico. A ação conjunta, levadaa efeito de forma eficaz e compartilhadapelo Estado e pela sociedade civil, alme-jando uma solução inovadora dasdemandas e problemas sociais, edificaformas de governança.

No processo de construção dagovernança, o papel dos Conselhos locaisde Viçosa se dá de forma direta, em algunscasos, e indireta, em outros. Não se deveesquecer que os Conselhos compartilhama produção das políticas públicas e suaexecução com o Estado. Assim, tanto aresponsabilidade pelas políticas quanto oslouros colhidos pelos bons resultados queapresentam pertencem a ambos. Sendogovernança definida como uma açãoconjunta via rede de todos os stakeholdersem prol do bem da coletividade, obser-vou-se em Viçosa a prática da boa

governança, para a qual os Conselhos locaisderam importantes contribuições.

As redes sociais e as alianças municipais,que se formam a partir de organizações,associações, sindicatos, cidadãos esegmentos da sociedade civil, vão dandosustentabilidade e legitimidade a muitaspolíticas implementadas no municípiomineiro. Essas entidades que compõem asredes sociais, na maioria das vezes, estãorepresentadas nos assentos dos diversosConselhos Municipais, conforme obser-vado no estudo, criando uma vasta e ricarelação intra e interinstitucionais. As arti-culações e os apoios formalizados nocontexto das políticas públicas em Viçosasugeriram o alcance de um nível degovernabilidade bastante satisfatório, vistoque a essência da governabilidade está nacapacidade de obter apoios e alianças comos diversos setores da sociedade paralegitimar e viabilizar as políticas de umdeterminado programa de governo.

É notório que a grande força dosConselhos reside no controle que essesmecanismos podem exercer sobre a açãogovernamental e a gestão das políticaspúblicas. Nesse sentido, eles se constituemem um importante instrumento deaccountability societal. É pelas entidades dasociedade civil representadas nos Conse-lhos que são exercidas as influências sobreo sistema político e sobre a burocraciapública, viabilizando, assim, um efetivocontrole público do Estado. Para 75%dos presidentes de Conselhos de Viçosa(Tabela 2), a existência desses mecanismospropiciou melhor aplicação dos recursospúblicos e melhor desempenho das polí-ticas, ou seja, o controle exercido pelosConselhos resultou em maiores benefíciospara a sociedade. Entre os benefícios docontrole, os presidentes destacam a fisca-lização da execução orçamentária, com

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vista à eficiência e à racionalização naaplicação dos recursos; o acompanha-mento e a fiscalização de processos licita-tórios; a verificação das parcerias e/ouconvênios estabelecidos para execução deserviços públicos; e a realização deprocedimentos que visam a apurar aprobidade e a moralidade de atos naadministração.

Para complementar a avaliação dodesempenho dos Conselhos em Viçosaforam utilizadas as sínteses dos relatóriosde fiscalização de municípios da CGU.Nessas sínteses foram identificados todosos registros pertinentes à atuação dosConselhos locais em Minas Gerais noperíodo de 2003 a 2006. Verificou-se queos maiores problemas se referem aosConselhos Municipais de Saúde e Assis-tência Social. Essa situação pode serexplicada pelo fato de esses Conselhosestarem presentes na maioria dos muni-cípios devido ao repasse de verbas daUnião e dos Estados a essas áreas estarvinculado à existência dos mesmos. Entreas inúmeras falhas apontadas, destacam-seproblemas graves na constituição eoperacionalização dos Conselhos, taiscomo emissão de documentos públicosfalsos, omissões na atuação dos Conselhos,irregularidades na formação, ausência dereuniões, cooptação de membros peloExecutivo, não realização de eleições pararenovação dos mandatos dos conselheiros,entre outros. Tais problemas resultam nainoperância desses mecanismos nosmunicípios fiscalizados.

Considerações finais

Com base na literatura apresentada,verifica-se que o processo de redemocra-tização do País possibilitou a construçãodas propostas de democracia participativa

e que a criação e a disseminação dosConselhos Gestores municipais são reflexosda necessidade de se reformar as instituiçõesde governo local no Brasil, cujo aspectocentral requer maior participação direta dasociedade na gestão dos municípios e naformulação das políticas públicas.

O estágio de desenvolvimento dasdiversas políticas públicas é distinto porqueo processo de municipalização não vemocorrendo de modo uniforme para todaselas. A transferência de equipamentos erecursos federais e estaduais para o muni-cípio é feita de maneira isolada, de acordocom cada política. Isso tem repercussõesna gestão, pois o município acaba repro-duzindo tal fragmentação na gestão decada política setorial, refletindo, assim, ascondições em que se encontram, indivi-dualmente. Partindo do pressuposto deque as necessidades dos cidadãos não sãosatisfeitas apenas pela intervenção de umapolítica, é preciso promover a interaçãodas diversas ações setoriais para resolveros problemas na sua totalidade e permitirao cidadão melhor qualidade de vida.

A conclusão de efeitos mais imediatosdos Conselhos depende da natureza comque os mesmos se revestem, conforme ocaráter que lhes dá a lei responsável porsua criação. Desse modo, quanto mais auto-nomia dispuserem para deliberar sobre osetor da gestão pública de sua competência,maior será a sua eficácia enquanto canaisde instrumentalização de poder popular.Assim, a natureza deliberativa dos Conse-lhos figura como relevante para que suasdecisões e orientações possam culminar emresultados democráticos mais efetivos.

A democracia participativa significabem mais que pleitear o direito de assentonos espaços de negociação dos interessespúblicos. Significa construir uma culturapolítica democrática fortalecida, em

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especial, pelo exercício da cidadania ativa.Nesse sentido, há dois aspectos que vêm àtona quanto à participação: entidades econselheiros. Muitas vezes os Conselhostêm seu funcionamento inviabilizadoporque as entidades que deveriam compô-los não apresentam seus respectivosrepresentantes. Surgem diante desseepisódio duas possibilidades de taldesinteresse: ou há poucas entidades paramuitos Conselhos ou as entidades prio-rizam determinados Conselhos de acordocom seus interesses. Essa dúvida pode serum bom incentivo para realização deoutros trabalhos na área. No que se refereà participação dos conselheiros, a dificul-dade de quórum em reuniões é uma reali-dade não muito rara. Existe a necessidadede se instituir alguns incentivos para afunção como forma de reconhecimentode sua importância no processo de gestãodas políticas públicas.

Os Conselhos são estruturas jurídico-constitucionais, de caráter permanente, quefazem parte da estrutura orgânica do poderpúblico. Possuem atribuições políticas, mastambém administrativas. Para realizar commaior autonomia suas funções adminis-trativas, sugere-se tanto a construção deinfra-estrutura própria para os Conselhosquanto a contratação de mão-de-obra,propiciando-lhes um formato de órgão,não estatal, integrado ao aparato público.

As cidades são as maiores responsáveispela convergência de aplicações dosmodelos de governança das políticaspúblicas para lidar com a demanda cadavez maior de novas exigências dos cidadãos.As parcerias e alianças, realizadas no âmbitomunicipal, dão substância às estruturas degovernança e legitimidade às políticaspúblicas intentadas, fortalecendo tambéma capacidade de governar. As políticaspúblicas sempre terão melhores chances de

alcançar suas finalidades quando geridaspor um modelo de gestão pública quepressupõe que o Estado é tão mais eficientequanto mais democrática for a sua admi-nistração. O tema da accountability por meiodos seus instrumentos de aplicação, entreos quais os próprios Conselhos Gestores,viabilizam não apenas o controle das açõesgovernamentais, mas também a eficiênciaestatal e a democratização das relaçõesentre Estado e sociedade. A governança, agovernabilidade e a accountability formamum tripé estratégico que faz a diferença parao êxito das políticas públicas.

Os Conselhos locais analisados nesteestudo nos revelaram resultados quedemonstraram poucas distorções entre ateoria aplicada ao tema dos Conselhos e asua efetiva prática no campo público.Com isso, pôde-se constatar que essesmecanismos de participação instituídosno município de Viçosa têm galgadoimportantes degraus de desenvolvimentoe aperfeiçoamento. A pesquisa demons-trou, porém, que o grau de desenvol-vimento institucional dos Conselhos não éhomogêneo. Há Conselhos melhoresgestores que outros, e isso se deve a umconjunto de fatores, como naturezadeliberativa, capital social, descentralizaçãoda política, conectividade da políticasetorial com programas de governo eestruturas de governança implantadas.

Vimos, no decorrer deste trabalho, queos Conselhos em Viçosa têm possibilitadoa democratização dos espaços públicos viainclusão de segmentos da sociedade,outrora excluídos da arena pública.

A escolha independente e democráticados membros não-governamentais dosConselhos revela a condição essencial parasua independência do Poder Executivo.Os Conselhos em Viçosa têm-se legiti-mado perante a sociedade e aos poderes

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instituídos como mecanismos inde-pendentes, não servindo de correias detransmissão das decisões do Executivo.

Contudo, a capacitação de conselheirosprecisa ser implementada, pois nem todosse encontram plenamente preparados parao exercício da função com a qualidadedesejada. Essa assimetria da qualificação éprejudicial para o interesse público, poisdesequilibra as discussões e negociações nointerior dos Conselhos, podendo desfigurarsua característica colegiada, colocando-os àmercê de prejuízos e riscos desnecessários.

O grau e a forma de governançaverificada na gestão de várias políticaspúblicas em Viçosa merecem destaque. Asredes sociais formadas por Conselhos,

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associações, cidadãos, organizações e insti-tuições públicas dão conta não apenas dasestruturas de governança, mas também donível de governabilidade e da efetividadeda accountability.

A realização deste balanço nospermitiu avaliar que o desempenho dosConselhos Gestores de Viçosa é bemsatisfatório. Para ratificarmos a presenteconclusão, fizemos ainda uma comparação,baseada nos mesmos critérios de avaliação,com Conselhos de várias cidades mineirasque compõem as sínteses dos relatórios defiscalização de municípios do Estado,realizadas pela CGU.

(Artigo recebido em maio de 2007. Versão finalem julho de 2008).

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Resumo – Resumen – Abstract

Conselhos Municipais de Políticas Públicas: uma análise exploratóriaMarcelo Feijó Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de Oliveira e Jéferson Boechat SoaresOs Conselhos Gestores são fóruns híbridos onde se viabiliza a participação popular no desenho

das políticas públicas, nas negociações de interesses da coletividade, na elaboração de programas eprojetos sociais e na fiscalização das ações governamentais. O significado e a dimensão dos Conselhospara a democracia participativa são enormes, justificando a importância da realização deste estudo,que se baseou na análise exploratória de 12 Conselhos locais do município mineiro de Viçosa, como objetivo de avaliar o desempenho dos mesmos. A avaliação do desempenho levou em considera-ção os mesmos parâmetros dimensionais, tanto para a coleta de dados primários quanto para acoleta secundária. A coleta de dados primários foi realizada a partir da aplicação de questionáriossemi-estruturados aos presidentes dos Conselhos em análise. Utilizou-se o programa SPSS, versão15.0, para análise estatística das questões objetivas dos questionários e a técnica de análise de conteúdopara exame das questões abertas. Após essa etapa, realizou-se um workshop com os presidentes dosConselhos, visando à obtenção de novos dados e informações. Os Conselhos municipais analisadosapresentaram resultados pouco discrepantes entre a teoria aplicada ao tema e a sua efetiva prática nocampo público. Contudo, a pesquisa revelou que o grau de desenvolvimento institucional dosConselhos não é homogêneo, ou seja, há alguns melhores gestores que outros. A escolhaindependente e democrática dos membros não-governamentais dos Conselhos em Viçosa revelouo seu grau de independência do Poder Executivo. Porém, a capacitação de conselheiros precisa serimplementada para evitar uma desfiguração dos Conselhos. No que tange à governança, destacou-se em Viçosa o seu grau e formas de aplicabilidade observadas na gestão de várias políticas. Damesma forma, foi observado um nível de governabilidade que confere legitimidade às políticasimplementadas. Por fim, verificou-se que a efetividade da accountability societal tem sidoinstrumentalizada pelos Conselhos no âmbito das diversas políticas setoriais. Já os dados secun-dários da análise foram obtidos por meio das sínteses dos relatórios de fiscalização de municípiosdo Estado de Minas Gerais, realizadas pela Controladoria Geral da União. Foram identificadostodos os registros pertinentes aos Conselhos Gestores Municipais do Estado de Minas Gerais, noperíodo de 2003 a 2006. Verificou-se que os maiores problemas se referem aos Conselhos Municipaisde Saúde e Assistência Social. Entre as inúmeras falhas apontadas, destacam-se problemas graves naconstituição e operacionalização dos Conselhos, resultando na inoperância desses mecanismos nosmunicípios fiscalizados. A avaliação do desempenho dos Conselhos locais de Viçosa possibilitouconcluir que esses mecanismos apresentaram um desempenho bem satisfatório na gestão e controledas políticas públicas no município.

Palavras-chave: Conselhos Gestores; Governança; Governabilidade

Consejos municipales de políticas públicasMarcelo Feijó Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de Oliveira y Jéferson Boechat SoaresLos consejos gestores son foros híbridos donde se viabiliza la participación popular en: el

dibujo de políticas públicas, en las negociaciones que interesan a la colectividad, en la elaboración deprogramas y proyectos sociales, y en la fiscalización de las acciones de gobierno. El significado y laimportancia de los consejos es muy grande para la democracia participativa, lo cual justifica la realizaciónde este trabajo que se basó en el análisis de 12 consejos municipales del município de Viçosa enMinas Gerais. El referido trabajo calificó el desempeño de los consejos. La evaluación de desempeñollevó en cuenta los mismos parámetros dimensionales para recoger los datos primários y secundários.La recogida de datos primários fue realizada aplicando cuestionarios semi estructurados a los

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presidentes de los consejos. Fue usado el programa SPSS, versión 15.0 para el análisis estatístico delas preguntas directas del cuestionario, y la técnica de análisis de contenido para el análisis de laspreguntas “ abiertas”. Después de esa etapa se hizo un “ workshop” con los presidentes de losconsejos para obtener nuevos datos e informaciones. Los consejos municipales evaluados mostraronresultados semejantes entre la teoria y la práctica. Aun así la investigación mostró que el desarrolloinstitucional de los consejos no es homogéneo, o sea, hay consejos que son mejores gestores queotros. La elección democrática e independiente de los representantes no gubernamentales de losconsejos de Viçosa mostró la independencia de estos ante el poder ejecutivo. Apesar de esto, esnecesário que los consejeros sean entrenados para evitar la desfiguración de los consejos. En lo quese refiere a la gobernanza, se ha destacado en Viçosa la aplicabilidad de esta en la gestión de diferentespolíticas. También se há observado una gobernabilidad que dá legitimación a las políticas públicas.Por último se ha verificado que la efectividad del accountability societal se ha llevado a cabo en losconsejos en el ámbito de políticas sectoriales. Los datos secundários del análisis se obtuvieron por lasíntesis de informes de fiscalización de los municipios del estado de Minas Gerais hechos por la“Controladoria Geral da União”. Fueron identificados todos los registros que se refieren a losconsejos gestores municipales del estado de Minas Gerais en los años de 2003 a 2006. Se ha verificadoque los más grandes problemas son los consejos municipales de salud y de asistencia social. Entrelos errores señalados se destacan los problemas en la formación y funcionamiento de los consejos,lo que resulta en el no-funcionamiento de esos consejos en los municípios fiscalizados. La evaluaciónde desempeño de los consejos de Viçosa concluyó que estos tienen um buen desempeño en lagestión y en el control de las políticas públicas en el municipio.

Palabras clave: consejos gestores, gobernanza, gobernabilidad

Municipal Councils for Public Policies: an exploratory analysisMarcelo Feijó Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de Oliveira and Jéferson Boechat SoaresManagement Councils are hybrid forums where popular participants get involved with the

design of public policies, with negotiations of collective interests, with the elaboration of programsand social projects, and with the supervision of governmental actions. The meaning and dimensionof Councils to participatory democracy are enormous, justifying the importance of this study, basedon an exploratory analysis of 12 local Councils on the municipality of Viçosa (in Minas Gerais state,Brazil). The goal is to evaluate the performance of these Councils. The performance evaluation tookinto consideration the same dimensional parameters, to both collecting primary data and to secondarydata. Primary data collection was through the application of semi-structured questionnaires, toCouncil presidents of the Councils under research. Program SPSS was used (version 15.0) to thestatistical analyses of the multiple-choice questions, and the technique of content analyses was usedto the open questions. After this phase, a workshop took place with the Council presidents, aimingat obtaining new data and information. The Municipal Councils researched showed results withlittle discrepancies between the theory applied to the issue and the effective practice in the publicarena. However, research showed a not-homogeneous institutional development levels councils.That is, there are councils which are better than others. The independent and democratic choice ofCouncil non-governmental members revealed its independence level from the Executive Brach. Inspite of that, it is necessary to capacitate the counselors in order to avoid the disfiguration of thecouncils. As to governance, Viçosa highlighted the degree and forms of applicability observed in themanagement of several policies. Similarly, a level of governability was observed, which conferslegitimacy to the policies implemented. It was in the end verified that the effectiveness of societalaccountability has been used by Councils in the arena of several sector-specific policies. As for thesecondary data of analyses, they were obtained through a synthesis of supervisory reports by theGeneral Controlling Office, on the Minas Gerais State’s municipalities. All records related to municipal

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councils were identified, in Minas Gerais state from the year 2003 to the year 2006. The mainproblems refer to the municipal councils on health and social assistance. Among the many faultsappointed, the gravest problems are in the constitution and operational routines of councils, resultingon the non-function of these mechanisms in the supervised municipalities. The performanceevaluation of Viçosa local councils led to the conclusion that those mechanisms present a reasonablegood performance for management and control of public policies in the municipality.

Key words: Management councils, governance, governability

Marcelo Feijó MartinsGraduado e Mestrando em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Viçosa (UFV).Contato: [email protected]

Simone MartinsProfessora Assistente da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM). Graduada emCiências Contábeis na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Mestre em Administração pela Universi-dade Federal de Viçosa (UFV)Contato: simonemartins_yahoo.com.br

Adriel Rodrigues de OliveiraDoutor em Administração pela Universidade de São Paulo. Professor Adjunto do Departamento de Adminis-tração da Universidade Federal de Viçosa (UFV).Contato: [email protected]

Jéferson Boechat SoaresDoutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor Adjunto do Departamento deEconomia da Universidade Federal de Viçosa (UFV).Contato: [email protected]

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