LNV EN DE BESTUURLIJKE KETEN, een zoektocht naar afstemming en samenwerking tijdens dierziektecrises

Deze scriptie is geschreven in het kader van de opleiding: Master of Crisis and Disaster Management, leergang 7

Fred de Klerk Rotterdam, mei 2006

2

3

Voorwoord

De voorliggende scriptie is geschreven in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management.

Tijdens deze twee jaar durende opleiding ben ik meer bekend geworden met de lokale, regionale en provinciale

bestuursvormen. De eerste aanzet daartoe werd gegeven door mijn medestudenten, maar vervolgens heeft ook

de binnenlandstage hier aan bijgedragen. Wat blijkt, op elk niveau is er goed met de diverse betrokkenen te

praten. De heersende opvattingen zijn vaak reëel en realistisch. Zo werd ik meer en meer gefascineerd door het

dilemma van het moeizaam samenwerken van de lokale en de landelijke overheid bij dierziektecrises. Dit blijkt

toch ingewikkelder te zijn dan gedacht. In deze scriptie leest u daar meer over.

Het schrijven van deze scriptie kostte tijd. Meer tijd dan ik had verwacht. Dit betekent dat ik in de afgelopen

periode minder tijd heb kunnen besteden aan andere zaken. Voornamelijk is dit ten koste gegaan van het

gezinsleven. Een woord van dank aan Marry en Eline is dan ook zeker op zijn plaats. In de afgelopen maanden

hebben zij mij tijd en ruimte gegeven om deze scriptie toch nog “op tijd” af te ronden.

Ik hoop dat bekendheid met het onderwerp de eerste stap is op weg naar de oplossing.

Veel leesplezier.

Fred de Klerk

Rotterdam, mei 2006

4

5

Samenvatting

In deze scriptie wordt de achterliggende oorzaak beschreven van het onvoldoende afstemmen en samenwerken

van het ministerie van LNV en de bestuurlijke keten tijdens uitbraken van dierziekten. Het blijkt dat de

crisisorganisatie binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV anders is opgezet. Binnen de

bestuurlijke keten is sprake van een decentrale besluitvorming en een decentrale uitvoering. Verder vindt de

opschaling plaats via het “bottom-up” principe. Binnen het ministerie van LNV (de functionele keten) is sprake van

een centrale besluitvorming en een decentrale uitvoering, oftewel een “top-down” benadering.

Bovenstaande betekent dat er in de praktijk veelvuldig misverstanden ontstaan. De regionale besluitvormers in

de bestuurlijke keten begrijpen niet dat hun LNV-collega’s de besluitvormingsvraagstukken aan het ministerie

moeten voorleggen. Dit vergt van alle betrokkenen veel flexibiliteit op het gebied van samenwerken. Wil men in

dergelijke omstandigheden goed kunnen functioneren, zal men goed op de hoogte moeten zijn van het volledige

netwerk. Ook zal men over de capaciteiten moeten beschikken om binnen een netwerk te kunnen acteren.

Het blijkt dat dit verschijnsel zich niet enkel voordoet bij de bestrijding van dierziekten. Ook in 1998 met de

extreme regenval, deed dit verschijnsel zich voor. Er was toen sprake van het schuren van de bestuurlijke of

algemene keten met de waterschappen, de functionele keten.

Na de laatste grote uitbraak in 2003 zijn behoorlijk wat stappen in de goede richting gezet. Zo heeft het ministerie

van LNV geoefend met veiligheidsregio’s. Onderwerp van deze oefeningen was het afstemmen van verschillende

maatregelen. Daarnaast zijn er in verband met dreigende uitbraken van aviaire influenza en klassieke

varkenspest (KVP) maatregelen getroffen die de samenwerking ten goede komen. Dit betreft onder andere de

huisvesting van het Landelijk Operationeel Centrum van de Algemene Inspectie Dienst van LNV bij het Landelijk

Operationeel Coördinatiecentrum van BZK. Verder is ook het afstemmingsoverleg van de LNV Regiodirectie Oost

met de bestuurders in de omgeving van Winterswijk, in verband met een KVP dreiging, een goed voorbeeld.

Om dit dilemma verder op te lossen moet onder andere gedacht worden aan een jaarlijkse “meet and greet”

tussen alle hoofdverantwoordelijken op regionaal niveau. Op het operationele niveau van de veiligheidsregio kan

gedacht worden aan het houden van een jaarlijkse “tabletop”-oefening. Dit geeft snel duidelijkheid over de taken

en verantwoordelijkheden van de diverse actoren.

6

7

Inhoudsopgave

1 Inleiding .......................................................................................................................................................... 9

2 Crisisbestrijding binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV ................................ 11

2.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 11

2.2 Bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie ............................................................................................ 11

2.3 LNV crisisorganisatie ............................................................................................................................. 14

2.4 Concluderend ......................................................................................................................................... 16

3 Het probleem nader beschreven en verder uitgediept ............................................................................. 19

3.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 19

3.2 KVP 1997-1998 ...................................................................................................................................... 19

3.3 MKZ 2001 .............................................................................................................................................. 21

3.4 AI 2003 ................................................................................................................................................... 24

3.5 Concluderend ......................................................................................................................................... 26

4 Analyse van het probleem aan de hand van literatuur ............................................................................. 27

4.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 27

4.2 Centralisatie / decentralisatie ................................................................................................................. 27

4.3 Netwerkmanagement ............................................................................................................................. 29

4.4 Toetsingscriteria ..................................................................................................................................... 33

5 Resultaten literatuuronderzoek .................................................................................................................. 35

5.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 35

5.2 KVP 1997-1998 ...................................................................................................................................... 35

5.3 MKZ 2001 .............................................................................................................................................. 36

5.4 AI 2003 ................................................................................................................................................... 37

5.5 Specifiek iets voor dierziektecrises? ...................................................................................................... 37

5.6 Concluderend ......................................................................................................................................... 39

6 Vooruitgang in de afgelopen twee jaar ...................................................................................................... 43

6.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 43

6.2 LNV ........................................................................................................................................................ 43

6.3 BZK ........................................................................................................................................................ 45

6.4 Provincies .............................................................................................................................................. 46

6.5 Rol Rijksheren ........................................................................................................................................ 46

6.6 Overigen ................................................................................................................................................ 47

8

7 Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................................................... 49

7.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 49

7.2 Conclusies .............................................................................................................................................. 49

7.3 Aanbevelingen........................................................................................................................................ 50

8 Literatuuropgave .......................................................................................................................................... 51

9 Lijst met afkortingen .................................................................................................................................... 53

9

1 Inleiding

In de afgelopen tien jaar is Nederland met regelmaat getroffen door uitbraken van zeer ernstige besmettelijke

dierziekten. Dit waren de uitbraken van klassieke varkenspest (KVP) in 1997-1998, van mond- en klauwzeer

(MKZ) in 2001 en van aviaire influenza (AI) in 2003. Deze uitbraken komen altijd onverwacht. Na het aandienen

van de eerste tekenen zal er onvoldoende tijd zijn om alle noodzakelijke voorbereidingen te treffen.

Voorbereidingen om een calamiteit van deze omvang te bestrijden, moeten dan ook (ruim) van tevoren getroffen

worden.

De bestrijding van dergelijke uitbraken vraagt van vele partijen een enorme inzet. Een inzet die de reguliere

werkzaamheden onder druk zet en het betreft vaak werkzaamheden die niet tot het reguliere takenpakket van

een organisatie behoren. Daarnaast en minstens zo belangrijk is de bestrijding voor veel personen (zowel

veehouders als medewerkers aan de bestrijding) een gebeurtenis die veel emotie teweegbrengt. Van het

ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) wordt een grootschalig optreden vereist. Binnen LNV

nemen diverse diensten en directies deel aan de bestrijding. Naast LNV zijn veel meer actoren van belang bij de

bestrijding. Hierbij moet gedacht worden aan medewerkers van gemeenten, provincies, andere ministeries,

brandweer, politie, leger, etc..

Nadat de uitbraken zijn bestreden, volgen de evaluaties. Om verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer

heeft LNV ervoor gekozen om alle grote uitbraken ook door een externe partij te laten evalueren. Zo is de KVP

uitbraak geëvalueerd door Deloitte en Touche, de MKZ uitbraak door de B&A-Groep en is de AI uitbraak

geëvalueerd door Berenschot. De evaluatierapporten bevatten adviezen ter verbetering die op uitéénlopende

gebieden liggen. De conclusies en aanbevelingen worden gebruikt om de verschillende draaiboeken bij te stellen.

Eén van deze verbeterpunten betreft de samenwerking en afstemming tussen LNV en de lokale en de provinciale

overheid. Dit verbeterpunt komt zowel terug in het evaluatierapport van de MKZ-uitbraak als in het

evaluatierapport van de AI-uitbraak. Tijdens en na een uitbraak blijkt dat gemeenten en provincies zich

onvoldoende betrokken voelen of hebben gevoeld bij het nemen van de verschillende beslissingen en bij het

uitvoeren van de daaruit voortvloeiende maatregelen. Deze gevoelens van ongenoegen zorgen voor ongewenste

spanningen tussen de verschillende bestuurslagen.

Deze scriptie beschrijft de mogelijke oorzaken van de hierboven beschreven moeizame afstemming. Zowel

medewerkers van LNV als medewerkers van de lokale, regionale en provinciale overheid kunnen hun voordeel

doen met de inhoud van deze scriptie. Het gewenste resultaat zou moeten zijn dat bij toekomstige bestrijdingen

10

de afstemming tussen het uitvoerende ministerie en bestuurlijke overheidsinstanties (gemeenten en provincies)

naar wederzijdse tevredenheid verloopt. Opdat het eerder genoemde verbeterpunt niet meer terugkomt in

volgende evaluatierapporten.

Voor deze scriptie is allereerst gebruik gemaakt van de eerder genoemde evaluatierapporten. Aan de hand van

de bevindingen is in de literatuur gezocht naar theoretische kaders die deze bevindingen zouden kunnen

verklaren. De bevindingen zijn aan de hand van het theoretische kader geanalyseerd. Als laatste is onderzocht of

er sinds 2003 verbeteringen zijn opgetreden.

De scriptie is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee beschrijft de wijze waarop binnen de bestuurlijke keten en

binnen het ministerie van LNV de crisisorganisatie is ingericht. In hoofdstuk drie wordt het eerder beschreven

probleem (onvoldoende afstemming en samenwerking) nader uitgediept. Elk van de drie uitbraken wordt

afzonderlijk beschreven. Hoofdstuk vier geeft het theoretische kader weer. Hoofdstuk vijf bevat de analyse van de

beschreven problemen aan de hand van de gevonden literatuur. Hoofdstuk zes beschrijft de vooruitgang die in de

afgelopen twee jaar door diverse partijen is geboekt. Hoofdstuk zeven bevat conclusies en aanbevelingen.

11

2 Crisisbestrijding binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV

2.1 Algemeen

Voor een goede begripsvorming is het van belang dat een ieder een helder beeld heeft van de opbouw van de

crisisorganisatie. Dit geldt zowel voor de crisisorganisatie binnen het ministerie van LNV als binnen de

bestuurlijke keten. Dit is de reden dat er gekozen is om allereerst een overzicht te geven van de opbouw van de

bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie en van de LNV crisisorganisatie.

2.2 Bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie

De aansturing in de bestuurlijke of algemene keten laat zich vooral omschrijven als “bottom-up” georiënteerd.1 De

basis van de rampenbestrijding ligt – zowel bestuurlijk als uitvoerend – bij de gemeenten. Dit wordt dan ook

treffend getypeerd door burgemeester Mans op pagina 1 van het boek “Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke

ervaringen met crises”2: met de term “eenzame opperbevelhebber”. Indien een ramp of crisis een grotere

uitstraling heeft dan het lokale vlak, komt een hoger bestuursniveau in beeld.3 Dit laatste kan de provincie of het

rijk zijn, maar kan ook de veiligheidsregio zijn. Ook in deze gevallen blijven de burgemeesters elk eigenstandig

verantwoordelijk, maar de Commissaris van de Koningin kan de betrokken burgemeesters een beleidsaanwijzing

geven.4 In het volgende gedeelte is zoveel als mogelijk de nabije toekomst beschreven. Hierbij is derhalve al

volledig invulling gegeven aan de veiligheidsregio.

2.2.1 Wetgeving

De in dit geval van toepassing zijnde wet is de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo). In deze wet wordt

geregeld dat er een “gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines vereist is

om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken”. Het gaat er daarbij om dat normale

bevoegdheden niet toereikend zijn om de vereiste coördinatie te bewerkstelligen. De inhoud van de

opperbevelsbevoegdheid is immers het scheppen van een hiërarchie tussen de burgemeester en de betrokken

organisaties. Tevens kan er een hiërarchie worden ingesteld binnen de bestuurlijke hoofdstructuur

(aanwijzingsbevoegdheden).5

1 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 2 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 4 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 5 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

12

In paragraaf 2.3 komt het begrip “Rijksheer” aan de orde. Het instituut Rijksheer is terug te voeren tot de Tweede

Wereldoorlog.6 Wanneer het contact tussen een gebied en de minister is verbroken (lees: wanneer Nederland of

een deel daarvan bezet is), vervult de Rijksheer de rol van substituut-minister. Dat houdt in dat deze

plaatsvervangend minister kan beschikken over de bevoegdheden die aan de minister in een aantal noodwetten

zijn toegekend. Het betreft functionarissen die in normale omstandigheden in de betreffende sector werkzaam

zijn. Op grond van artikel 11 van de Wrzo en de ambtsinstructie van de Commissaris van de Koningin dienen de

Rijksheren bevelen of aanwijzingen op te volgen van het bevoegd gezag (burgemeester). De burgemeester heeft

dan ook het opperbevel jegens deze Rijksheren.7

2.2.2 Gemeente

Zodra de burgemeester de Wrzo van toepassing heeft verklaard, heeft hij het opperbevel (artikel 11, lid 1).8 De

burgemeester wordt in zijn werkzaamheden ondersteund door de gemeentelijke rampenstaf. Deze rampenstaf

bestaat uit een Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) en een Gemeentelijk Operationeel Team (GOT). In de

gemeente wordt direct na het voltrekken van de ramp een Gemeentelijk Coördinatie Centrum (GCC) ingericht.

Vanuit dit GCC wordt er sturing gegeven aan de rampenbestrijding. Ter plaatse van de ramp wordt het

Coördinatieteam Plaats Incident (CTPI) gevormd. Indien de ramp zich uitstrekt over meerdere gemeenten zal

opgeschaald worden tot regionaal niveau.

2.2.3 Veiligheidsregio

In het Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 wordt aangegeven dat de veiligheidsregio hét hart van de

crisisbeheersingsorganisatie op decentraal niveau is.9 Binnen de veiligheidsregio wordt het Regionaal

Beleidsteam (RBT) gevormd uit de leden van het Regionaal Crisisbestuur (dit zijn de burgemeesters van de

getroffen gemeenten). Indien nodig wordt het RBT uitgebreid met Rijksheren in de rol van adviseur. De uitvoering

van de besluiten van het RBT en de vertaling daarvan naar het operationele veld – inclusief de diensten

ressorterend onder de Rijksheren en de waterschappen – wordt verzorgd door het Regionaal Operationeel Team

(ROT).10 Het ROT heeft tijdens crises een operationeel leider die de leiding voert over alle commandanten van de

verschillende betrokken sectoren, inclusief de “niet openbare orde en veiligheidsdiensten” (waterschappen en

Rijksheren). De voorzitter van het Regionaal Veiligheidsbestuur is ook voorzitter van het RBT en is tevens de

korpsbeheerder. Deze voorzitter krijgt de bevoegdheid om het beleidsteam bijeen te roepen en bovendien leidt hij

de operationele aansturing. Tevens krijgt deze functionaris de wettelijke taak de operationeel leider van het ROT

aan te sturen. Mocht de voorzitter er met zijn collega-burgemeesters niet uitkomen dan is de Commissaris van de

6 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 7 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006 8 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005 9 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 10 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004

13

Koningin bevoegd om aanwijzingen te geven aan de voorzitter en de andere burgemeesters (artikel 12 Wrzo).11

Daar waar rampen of crises regio-overstijgend zijn, zal opgeschaald worden naar nationaal niveau12 (en dus niet

naar provinciaal niveau).

2.2.4 Provincie

De rol van de provincie is, in het licht van wat hierboven is beschreven, veranderd. In de responsfase zijn er voor

de provincies geen directe taken. Wel blijft de Commissaris van de Koningin, zoals hierboven beschreven, de

bevoegdheid houden om aanwijzingen te geven aan de burgemeesters en aan de voorzitter van het Regionaal

Veiligheidsbestuur.13 Verder kan de Commissaris van de Koningin volgens zijn ambtsinstructie aanwijzingen

geven aan Rijksheren inzake de wijze van samenwerking met andere Rijksheren en met decentrale overheden

(artikel 2, lid 3).14 In de operationele aansturing zijn de rollen van de commissaris van de Koningin verdwenen,

deze is zo “plat” als mogelijk geworden. De bestuurlijke aansturing vindt via de hiërarchische lijn plaats.15 Hierin

blijft een rol weggelegd voor de commissaris van de Koningin.

2.2.5 Rijk

In eerste instantie wordt een (dreigende) sectorale crisis op gepakt door de vakminister wiens beleidsterrein het

betreft. Hij is verantwoordelijk en belast met een adequate aanpak. Gelet op het feit dat in bijna alle crises er ook

een directe relatie is met het openbaar bestuur en/of de openbare orde en veiligheid, is er altijd afstemming

noodzakelijk met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De minister van BZK is

aangewezen als coördinerend bewindspersoon voor crisisbeheersing.16 Communicatie en informatievoorziening

met de bestuurlijke keten over de besluitvorming verloopt altijd via de minister van BZK door tussenkomst van het

Nationaal Coördinatie Centrum (NCC).17

Indien een dreigende crisis één sector overstijgt wordt op hoog ambtelijk niveau (DG/SG-niveau) het

Interdepartementaal Beleidsteam (IBT) geactiveerd. Op politiek-bestuurlijk niveau zal er een Ministerieel

Beleidsteam (MBT) worden geformeerd. De directie Crisisbeheersing, inclusief het NCC en het Expertisecentrum

Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) treedt ondersteunend en facilitair op ten behoeve van de

interdepartementale crisisbesluitvorming. Naast de bestuurlijke coördinatie faciliteert de minister van BZK ook de

11 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 12 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 13 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 14 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 15 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 16 Geveke, H.,VOM Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005, p. 27-32 17 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004

14

coördinatie van de operationele inspanningen zowel in de voorbereidingsfase als in de responsfase door het

Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC)18

2.3 LNV crisisorganisatie

De LNV crisisorganisatie wordt beschreven in het LNV Handboek Crisisbesluitvorming19. De crisisorganisatie van

LNV sluit aan op de nationale crisisbesluitvorming, beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming20.

De LNV crisisorganisatie laat zich het best beschrijven als een organisatie met “centrale besluitvorming” en een

“regionale uitvoering” oftewel een “top-down” benadering. Binnen de LNV crisisorganisatie heeft de SG ambtelijk

de leiding. Hij besluit tot het activeren van het Departementaal Coördinatie Centrum (DCC-LNV), het instellen van

de departementale crisisstaf (DCS) en het activeren van een Regionaal Coördinatie Centrum (RCC-LNV). In het

geval van een crisis op het beleidsterrein van LNV, stelt de minister van LNV de minister-president en de minister

van BZK op de hoogte van het voorval. Tevens informeert hij hen over het verloop21.

2.3.1 Wetgeving

De wetgeving op het gebied van dierziekten bestaat sinds de negentiende eeuw en is een vroeg voorbeeld van

de verschuiving van noodrecht naar normaal recht. Momenteel wordt dit terrein beheerst door Europees recht. Dit

betekent dat de wijze waarop wordt gehandeld en waarop de voorbereiding plaatsvindt, is bepaald in Brusselse

wetgeving. Op het terrein van dierziekten worden in het gemeenschapsrecht drie centrale actoren aangegeven:

de Commissie, de lidstaat en de bevoegde autoriteit. De bevoegde autoriteit is een fenomeen dat alleen in de

responsfase optreedt, in Nederland is dat de minister van LNV. Met de aanwijzing van de minister van LNV als

bevoegde autoriteit wordt aangegeven dat de aanpak van dierziekten thans in Nederland gecentraliseerd is.22

De vraag doet zich vervolgens voor hoe dit zich verhoudt tot de decentraal georganiseerde aanpak van de

openbare orde en de (generieke) openbare veiligheid. Tot voor kort kende de Gezondheids- en welzijnswet voor

dieren (Gwwd) een rol toe aan de burgemeester bij de bestrijding van dierziekten. Deze rol van de burgemeester

is door een recente wijziging van de Gwwd vervallen. Dit laat echter de generieke bevoegdheden van de

burgmeester onverlet. Met het oog daarop wordt de burgemeester geïnformeerd over de door de minister

genomen maatregelen (artikel 21, lid 2). Volgens de huidige wet is er geen sturingsrelatie meer tussen de

18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 19 Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, Den Haag, maart 2002 20 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 21 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 22 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

15

Minister van LNV en de burgemeester. Wil de Minister van LNV optreden tegen een maatregel van de

burgemeester, dan zal hij de bestuurlijke hoofdstructuur moeten volgen.23

2.3.2 DCC-LNV

Het DCC-LNV verricht ondersteunende taken voor de DCS. De taken van de DCS bestaan uit het beoordelen

van de situatie, het formuleren en beoordelen van mogelijke beleidsopties, het uitbrengen van advies aan de

minister, het verzekeren van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van door de minister genomen

maatregelen, het vertalen van beleidsbeslissingen in opdrachten aan het departementale beleidsteam en het

formuleren en beoordelen van de te volgen communicatie en voorlichtingsstrategie. In de departementale

crisisstaf zitten naast de SG en DG, de directeur Voorlichting, de coördinerend directeur departementaal

beleidsteam, de coördinator crisismanagement, de coördinerend regiodirecteur, de directeuren van de betrokken

beleidsdirecties en uitvoerende diensten, de betrokken regiodirecteuren en mogelijk liaisons van andere

departementen.

De DCS wordt ondersteund door een departementaal beleidsteam, een departementaal communicatieteam, een

concern crisis control team, een borgingsstaf en een crisisauditteam. Het departementale beleidsteam houdt zich

in grote lijnen bezig met het verzamelen en interpreteren van informatie, het formuleren van beleidsvoorstellen,

het organiseren van klankbordoverleggen met belangengroeperingen, het opstellen van situatierapporten ten

behoeve van het DCC-LNV en het NCC. Zo heeft in het geval van besmettelijke dierziekten de Chief Veterinary

Officer (CVO) periodiek overleg met een grote vertegenwoordiging van belanghebbenden (variërend van

vertegenwoordigers van het productschap tot vertegenwoordigers van hobbydierhouders). Het departementale

communicatieteam draagt zorg voor de interne en externe communicatie. Een onderdeel hiervan is ook de

informatievoorziening richting het Nationaal Voorlichtingscentrum dat een onderdeel is van het NCC. Tevens

levert dit team voorlichters voor het RCC-LNV. Het concern crisis control team zorgt voor de niet beleidsmatige

ondersteunende taken. Hierbij moet gedacht worden aan financieel beheer, personeelszaken, logistieke zaken,

informatie-technologische ondersteuning, documentaire informatievoorziening en archivering. De Borgingsstaf

bepaalt de administratieve en financiële kaders en bewaakt het nakomen hiervan. Daar waar nodig geeft de

Borgingsstaf functionele aanwijzingen aan de uitvoerende diensten en de beleidsdirecties. Het crisisauditteam

beoordeelt de opzet en werking van de administratieve organisatie. Daarbij verschaft zij zekerheid over de

administratieve opzet van de crisisorganisatie, het financiële beheer en de verantwoording daarover.

23 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

16

Informatie over genomen besluiten evenals over de actuele situatie worden door de coördinator

crisismanagement (in opdracht van de SG) door gegeven aan het NCC. Afhankelijk van de ernst van de situatie

onderhouden ook de bewindslieden en de SG’s contact met elkaar.

2.3.3 RCC-LNV

De SG wijst één van de vier Regiodirecteuren aan als coördinerend Regiodirecteur. De coördinerend

Regiodirecteur is verantwoordelijk voor het inrichten van een RCC-LNV. Vanuit dit RCC-LNV voeren alle

uitvoerende diensten van LNV haar werkzaamheden uit. Binnen het RCC-LNV is een regionale crisisstaf actief.

Deze regionale crisisstaf is verantwoordelijk voor de communicatie en de beleidsmatige afstemming met het

openbaar bestuur, andere regionale overheidsdiensten en regionale belangenorganisaties. Verder draagt zij zorg

voor de algehele coördinatie van de inzet van LNV-diensten, het verzorgen van actuele situatierapporten, het

adviseren van de departementale crisisstaf en het ondersteunen van de beleidsvoorstellen. De formele

aansturingslijnen binnen de verschillende LNV-diensten blijven overigens bestaan. Binnen het RCC-LNV zijn de

volgende teams aan het werk: regionaal beleidsteam, een denkgroep lange termijn, een regionaal

communicatieteam, regionaal team facilitaire-, personele- en financiële zaken, een afstemmingsoverleg en

klankbordgroepen. De denkgroep lange termijn is fysiek gescheiden van de hectiek van alledag. Deze groep

denkt na over mogelijke scenario’s en gevolgen van de besluitvorming. Het regionale communicatieteam houdt

zich bezig met de communicatie tussen het RCC-LNV en de doelgroepen en getroffenen in de regio. Daarnaast

draagt zij ook zorg voor de communicatie naar de medewerkers in het RCC-LNV. In het afstemmingsoverleg

worden de maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV zijn genomen en die

mogelijk raakvlakken hebben met de openbare orde en veiligheid besproken met de (coördinerend)

burgemeester, politie en het Openbaar Ministerie (OM). In dit overleg wordt de informatie die voor alle partijen

van belang is voor het uitoefenen van de verschillende werkzaamheden uitgewisseld. In de klankbordgroepen

wordt regelmatig overleg gepleegd met verschillende belangengroepen. Dit in het kader van afstemming,

informatie-uitwisseling, draagvlakvorming, toetsen van haalbaarheid, etc..

2.4 Concluderend

Wat opvalt is dat er binnen de bestuurlijke of algemene keten sprake is van een “bottom-up” georiënteerde

organisatie. Zowel de besluitvorming als de uitvoering zijn primair decentraal georganiseerd. De crisisorganisatie

van het ministerie van LNV (de functionele keten) daarentegen is duidelijk “top-down” georganiseerd. Er is binnen

LNV sprake van centrale besluitvorming met een decentrale uitvoering. Deze beide crisisorganisaties

functioneren tegelijkertijd en naast elkaar. Voor een goed begrip is in de onderstaande figuren de informatie van

paragraaf 2.2 en 2.3 schematisch weergegeven. De eerste figuur is overgenomen uit het hoofdstuk

Crisiswetgeving doorlicht geschreven door Brainich in het boek Crisisbeheersing belicht24. Dit figuur geeft een

24 Brainich, E.T., Crisisbeheersing belicht, Crisiswetgeving doorgelicht, Den Haag, november 2005, p. 55-61

17

overzicht van de algemene en de functionele ketens. De tweede figuur is overgenomen uit het hoofdstuk

Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp geschreven door De Wijk in het boek Crisisbeheersing

belicht.25 Dit figuur geeft duidelijk aan dat zeer veel verschillende partijen betrokken zijn crisisbeheersing. Het

Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 geeft aan dat de afstemming tussen de algemene keten en de

functionele ketens dient te geschieden op regionaal niveau.

Figuur 1a. De algemene en de functionele keten in beeld.

Bron: Crisisbeheersing belicht, hoofdstuk: Crisiswetgeving doorlicht, geschreven door Brainich.

25 De Wijk, R., Crisisbeheersing belicht, Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp, Den Haag, november 2005, p. 29-37

18

Figuur 1b. De functionele keten en de algemene keten in één overzicht.

Bron: Crisisbeheersing belicht, hoofdstuk: Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp, geschreven

door De Wijk.

19

3 Het probleem nader beschreven en verder uitgediept

3.1 Algemeen

Een opvallend evaluatiepunt bij voorgaande dierziektecrises was dat provinciale en lokale bestuurders zich

onvoldoende betrokken voelden bij de bestrijding van uitbraken. In dit hoofdstuk zal dit probleem aan de hand

van de verschenen evaluatierapporten verder uitgediept worden. Er is gezocht naar passages en momenten

waarin de samenwerking en coördinatie beschreven werd. Per uitbraak zijn de onderzoeksresultaten beschreven.

Er is onderscheid gemaakt tussen de functionele ketens en de algemene keten.

3.2 KVP 1997-1998

Op 4 februari 1997 werd Nederland opgeschrikt door een bevestigd geval van KVP in Venhorst, Noord-Brabant.

Later bleek dat hier een lange high-risk period aan ten grondslag had gelegen. Gedurende deze periode heeft het

virus de tijd gehad zich ongemerkt te verspreiden. In mei en juni 1997 bereikte de epidemie haar top met ruim 20

nieuwe besmettingen per week. Na een strijd van anderhalf jaar, 429 besmette bedrijven, 1.286 preventief

geruimde bedrijven en ruim 10 miljoen gedode varkens, konden de laatste beperkende maatregelen opgeheven

worden. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van twee evaluatierapporten die door Deloitte & Touche, in

opdracht van het ministerie van LNV, zijn opgesteld.26 27

3.2.1 Functionele keten

Binnen de functionele keten vielen twee zaken op. Allereerst was dit de stroeve samenwerking tussen

verschillende verantwoordelijke diensten. Het tweede en meest ingrijpende was het aanpassen van de aansturing

van de crisisorganisatie.

Direct na de melding van de verdenking door het Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid – Dienst

Landbouwkundig Onderzoek (ID-DLO) aan de centrale directie van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en

Vlees (RVV) werden niet direct duidelijk gecoördineerde voorbereidende activiteiten gestart. Dit heeft vertragend

gewerkt. Na de formele vaststelling van KVP startten de uitvoerende diensten van LNV, de Algemene Inspectie

Dienst (AID) en de RVV, haar werkzaamheden vanuit Boekel. De burgmeester van Boekel voorzag daarbij in

werkruimte. Deze werkruimte werd gecreëerd in het gemeentehuis en in de brandweerkazerne. Bij het begin van

de bestrijding was geen adequaat automatiseringsprogramma voorhanden. Verder bleek dat de

26 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland, een evaluatie van de periode tot 10 april 1997, Den Haag, december 1997 27 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland, Eindevaluatie, Den Haag, 30 maart 1998

20

Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) en de Landelijke service bij regelingen (LASER) beide verschillende

databasesystemen hanteerden, die vervolgens niet op elkaar afgestemd konden worden.

In de aanloopfase van 4 tot 6 februari 1997 was de bestrijdingsorganisatie niet stabiel. Het aantal betrokken

instanties groeide voortdurend en daarmee de behoefte aan coördinatie en communicatie. Bij het uitoefenen van

bestrijdingstaken werden de AID en de RVV gehinderd door organisatorische en logistieke aanloopproblemen.

Na enkele dagen besloot de Minister van LNV tot een integrale opzet van de crisisorganisatie door aanstelling

van de SG als hoofdverantwoordelijke op centraal niveau en door de aanstelling van de regiodirecteur Zuid als

coördinerend Regiodirecteur. Hiermee werd de klassieke veterinaire structuur van varkenspestbestrijding ingebed

in een bredere bestuurlijke structuur. Daarbij behielden de CVO en de RVV elk de eigen verantwoordelijkheid en

bleven beide partijen toegang houden tot het besluitvormingsproces. Hierdoor bleven grote spanningen uit.

Tijdens het verloop van de crisis groeide in veterinaire kring het respect voor het niet-veterinaire leiderschap.

Deze centrale aansturing werd in de evaluatie als goed beoordeeld.

Voor de komst van de coördinerend Regiodirecteur verliep de coördinatie van de uitvoering van de veterinaire en

handhavingstaken aan de hand van diverse draaiboeken en standaardprocedures. De overige coördinatie vond

voornamelijk plaats op basis van intensieve wederzijdse afstemming in een door enorme inzet gekarakteriseerde

cultuur. Na de komst van de coördinerend Regiodirecteur werd de organisatie meer gelaagd en geformaliseerd

waardoor een meer hiërarchische organisatiestructuur ontstond.

Het centrale niveau heeft het decentrale niveau weinig beleidsvrijheid geboden. Dit heeft echter nooit tot concrete

klachten vanuit de regio geleid. Reden hiervoor kan zijn dat de decentrale leiding onderdeel heeft uitgemaakt van

het centrale overleg. Voorts werden de genomen besluiten door de directeur RVV uitgelegd aan de betrokkenen

in het RCC-LNV. Wel bleken er spanningen tussen centraal en decentraal daar waar het de informatiebehoefte

betrof. De decentrale informatie was onvoldoende afgestemd op de centrale besluitvorming. In de praktijk

betekende dit dat de gevraagde informatie vaak mondeling werd medegedeeld.

3.2.2 Algemene keten

Binnen de algemene keten vielen een drietal zaken op. Allereerst de resolute wijze van afstemmen door de

coördinerend Regiodirecteur met de lokale bestuurders. Vervolgens het aanpassen van de

“inspecteurbeschikking” en als laatste het ontbreken van klachten vanuit de bestuurlijke of algemene keten.

De coördinerend Regiodirecteur ordende direct de overlegstructuren in het RCC-LNV. Naast een driedagelijks

crisisteamoverleg met AID, RVV en de burgemeester van Boekel, riep zij ook een crisisstaf bijeen. Deze crisisstaf

bestond uit AID, RVV, de bestreffende burgmeesters, officier van justitie en de politiecommandanten. Het eerste

21

overleg had als doel de operationele besluitvorming af te stemmen en het tweede overleg had als doel de

afstemming met het lokale bestuur. De Commissaris van de Koningin gaf aan bij de verdere ontwikkelingen

betrokken te willen blijven, dit in verband met zijn verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid.

Ten tijde van deze uitbraak van KVP moest de veehouder nog verdenkingen van KVP melden bij de

burgemeester. De burgmeester was verplicht dit direct te melden bij de inspecteur-districtshoofd van de

Veterinaire Dienst (= kringdirecteur van de RVV). Deze ambtenaar deelde zo spoedig mogelijk de burgmeester

mede welke bestrijdingsmaatregelen hij nodig achtte. In spoedeisende gevallen (en een uitbraak van KVP is dat)

nam deze ambtenaar zelf een aantal maatregelen. Eén van deze maatregelen was het instellen van een

vervoersverbodgebied. Deze maatregel werd bekend gemaakt door aanplakking op de gemeentehuizen in het

betreffende gebied (de inspecteurbeschikking). Dit werkte vertragend. Niet alle gemeentehuizen waren

bereikbaar op het moment dat het vervoersverbod werd afgekondigd. Tijdens de crisis is deze procedure

aangepast. Een ministeriële regeling bleek door bekendmaking aan het Algemeen Nederlands Persbureau (ANP)

sneller te effectueren.

In geen van de beide evaluatierapporten is melding gemaakt van een stroef verlopende samenwerking of van

spanningen tussen LNV en de lokale of provinciale bestuurders.

3.3 MKZ 2001

Op 21 maart 2001 werd in Nederland voor het eerst sinds het instellen van het Europese non-vaccinatiebeleid (in

1991) MKZ vastgesteld. Deze uitbraak kwam nadat reeds een maand eerder dezelfde ziekte was uitgebroken in

het Verenigd Koninkrijk. Gedurende deze maand heeft LNV preventieve maatregelen getroffen om de gevolgen

van een eventuele uitbraak in Nederland zoveel als mogelijk te beperken. De eerste uitbraak treft een

rundveebedrijf in Olst, Overijssel. Meerdere uitbraken volgen. Om de uitbraak uiteindelijk te kunnen bestrijden,

past LNV noodvaccinaties toe. Eerst in een cirkel met een straal van 2 kilometer rond besmette bedrijven, later in

“de driehoek Zwolle-Deventer-Apeldoorn”. Het ruimen in plaats van preventief vaccineren stuit, met name bij de

hobbydierhouders en de melkveehouders, op veel verzet. Na 26 besmette bedrijven, 2.974 preventief geruimde

bedrijven en het doden van 386.000 dieren, werden de laatste beperkende maatregelen opgeheven. De gehele

bestrijding duurde “slechts” 96 dagen. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van het evaluatierapporten van de

B&A Groep28 en van het COT29.

28 B&A Groep, MKZ 2001, De evaluatie van een crisis, Den Haag, 2002 29 COT, Besmet gebied, De MKZ-crisis getraceerd, Den Haag, 2002

22

3.3.1 Functionele keten

Bij het bestuderen van de functionele keten vielen drie zaken op. De sterk centralistische opzet was het eerste

dat opviel. Het tweede dat opviel was de moeizame planning van de ruimingen in de eerste weken. Het derde

punt was de verscheidenheid in “aanstuurlijnen”.

De crisisbeheersingsorganisatie van LNV was sterk centralistisch opgezet. Deze centralistische opzet maakte het

mede mogelijk snel en voortvarend te beslissen. De DCS kondigde de maatregelen af, die uitgevoerd werden op

regionaal en lokaal niveau. De DCS wilde zich in eerste instantie niet bezighouden met allerlei neveneffecten op

regionaal en lokaal niveau. De “bottom-up” signalen kwamen hierdoor niet of onvoldoende door. Het gevolg was

een kloof tussen beleid en uitvoering. Een groot deel van de uitvoering is soepel verlopen. In de activiteiten van

de LNV-diensten was de ervaring zichtbaar die de organisatie in eerdere crises had opgedaan.

De planning van de ruimingen was in de eerste week van de crisis een discussiepunt. Redenen hiervoor waren

o.a. de juistheid van de gegevens, een wisselende medewerking van de veehouders, lokale

bedrijfsomstandigheden maar ook de veranderende prioriteiten van het beleid. Het niet op orde hebben van de

planning had grote gevolgen voor diegenen die afhankelijk waren van de planning; allereerst de veehouders

wiens bedrijven nog geruimd moesten worden, maar ook andere bij de ruiming betrokken leveranciers en

organisaties.

Er bestond verwarring door het naast elkaar bestaan van twee verschillende typen van crisismanagement, die

van dierziektebestrijding van LNV, en die van de rampenbestrijding van BZK. Tenslotte was er binnen de LNV-

crisisorganisatie ook nog enige spanning en inefficiëntie tussen enerzijds de lijnen van de crisisorganisatie (DCC-

LNV en RCC-LNV) en anderzijds de staande organisatie (departementsdirecties, RVV). Dit laatste resulteerde in

verschillende aanstuurlijnen binnen diensten en directies.

3.3.2 Algemene keten

Bij het bestuderen van de algemene keten vielen er vier zaken op. Ten eerste het vroegtijdig informeren van de

overige bewindslieden en de rol van het IBT. Ten tweede het informeren van de bestuurders op regionaal niveau.

Ten derde de verschillende wijzen van handelen van Commissarissen van de Koningin. Ten vierde en als laatste

het ontbreken van een beleidsmatig handboek.

In de aandachtsfase is in een IBT de eventuele consequenties van een uitbraak van MKZ en het daarbij

behorende non-vaccinatiebeleid besproken. Door de minister van LNV zijn brieven naar collega ministers

gestuurd, waarin op voorhand een verzoek tot bijstand werd gedaan. Dit betrof o.a. de ministers van BZK,

Justitie, Defensie en Financiën. LNV ging er hierdoor vanuit dat het operationeel goed gewerkt zou kunnen

23

hebben. De besluiten werden in de DCS van LNV en in de Ministerrraad genomen. In het MBT en het IBT was

meer sprake van informatie-uitwisseling en niet van werkelijk overleg of van coördinatie. Hierdoor werd het

functionele niveau van de deelnemers aan het MBT en het IBT langzamerhand lager. Verschillende organisaties

probeerden zich een plaats te veroveren in de DCS. Alleen de plaatsvervangend directeur politie van BZK werd

op een gegeven moment gedetacheerd. De KLPD en het OM probeerden dit ook, maar herhaalde verzoeken

werden afgewezen.

Voor het informeren van de politie, lokale en provinciale bestuurders was het regionale crisisberaad belangrijk.

Tijdens dit overleg werden de problemen van de lokale en provinciale bestuurders door de aanwezige LNV-

medewerkers “meegenomen”, maar niet opgelost. De burgemeesters roemden overigens de inzet en

betrokkenheid van deze LNV-medewerkers, maar zij hadden de indruk dat ze een geringe invloed hadden op de

centrale besluitvorming. De lokale bestuurders ergerden zich aan het feit dat aan de door hen gemelde

problemen geen gehoor werd gegeven.

In de door de B&A Groep gevoerde gesprekken en bijeenkomsten met andere overheidsorganen klonk overigens

waardering door voor de voortvarendheid van de aanpak van het ministerie van LNV. Maar, naast deze

waardering was er echter ook veel kritiek en verwarring. Door het lokale bestuur en andere externe organisaties

beter voor te lichten en te faciliteren had het ministerie van LNV, eventueel in samenwerking met BZK, een hoop

frustraties, conflicten en inefficiënties kunnen voorkomen.

Binnen de MKZ uitbraak hebben Commissarissen van de Koningin zich verschillend opgesteld. Zo heeft de

Commissaris van de Koningin van Friesland zeer actief geïntervenieerd. Al voor de eerste uitbraak in Friesland

heeft hij een informatiebijeenkomst gehouden. Bij de ernstige verdenking in Friesland werd direct de

burgemeester en de Commissaris van de Koningin geïnformeerd. Dit leidde tot een crisisberaad op het

provinciehuis. De rolverdeling bij deze bijeenkomst was vanaf het begin duidelijk. De Commissaris van de

Koningin zat voor, de veterinaire verantwoordelijkheid lag bij de Regiodirecteur LNV en de verantwoordelijkheid

voor de openbare orde en veiligheid was des burgemeesters. Daarentegen maakte de Commissaris van de

Koningin van Noord-Brabant voor het afstemmen tussen de gemeenten gebruik van een reeds bestaand overleg

waarvan enkele burgemeesters en een aantal organisaties (o.a. LNV regionale directie Zuid) deel uitmaakten.

Met betrekking tot het maatregelenpakket en de compartimentering hebben handhavers en verantwoordelijken

voor de openbare orde en veiligheid lange tijd gezocht naar enig houvast, in de vorm van een draaiboek

waarmee ze uit de voeten zouden kunnen. Een beleidsmatig draaiboek werd gemist en, volgens het

evaluatierapport van de B&A Groep, leidde dit bij veel maatschappelijke organisaties, politiekorpsen, gemeenten,

provincies, waterschappen en het bedrijfsleven tot grote onvrede en frustratie. De regelgeving veranderde zeer

24

snel en was vaak operationeel onvoldoende uitgewerkt, dit maakte de uitvoering van de handhaving lastig.

Handhavers wisten vaak niet wat wel en niet mocht.

3.4 AI 2003

Twee jaar na de uitbraak van MKZ, werd Nederland opnieuw getroffen door een uitbraak van een erg

besmettelijke dierziekte, aviaire influenza oftewel klassieke vogelpest. Dit keer was Nederland het eerst getroffen

land in de Europese Unie en was van enige voorbereidingstijd geen sprake. De crisis begon vrijdagmiddag 28

februari 2003 met zes ernstige verdenkingen in de Gelderse Vallei. Aanvankelijk bleek dat er onvoldoende

dodingscapaciteit beschikbaar was. Met betrekking tot de bestrijding was er sprake van een “koude start”30. In

april sloeg de uitbraak over naar Limburg. Verder bleek dat het AI-virus ook de mens kon infecteren (ontstekingen

van het oogslijmvlies). Met als triest dieptepunt het overlijden van een dierenarts. Vooral het ruimen van

hobbypluimvee heeft veel verzet opgeleverd. Na een bestrijdingsfase van 175 dagen, werden de laatste

beperkende maatregelen opgeheven. In deze periode zijn 241 besmette bedrijven gevonden, zijn 1.381 bedrijven

preventief geruimd, is op 16.521 locaties hobbypluimvee gedood en zijn in totaal meer dan 30 miljoen vogels

gedood. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van het evaluatierapport van Berenschot31.

3.4.1 Functionele ketens

Bij het lezen van het evaluatierapport viel met betrekking tot de functionele ketens drie zaken op. Allereerst was

dit de meer soepele samenwerking binnen LNV, verder was dit de afstemming tussen het DCC-LNV en het RCC-

LNV en het laatste dat opviel was de onbekendheid tussen de veterinaire en humane keten.

De opschaling binnen LNV verliep snel en soepel. De onderlinge samenwerking en coördinatie tussen de

verschillende diensten en directies van LNV was goed. Dit was zeker ook het gevolg van het feit dat veel

betrokkenen nog ervaring bezaten van vorige uitbraken. Een gesignaleerd probleem bij het werken binnen de

crisisorganisatie was het “dienen van twee bazen”, de reguliere directeur en de crisismanager. Het was niet altijd

duidelijk hoe de verantwoordelijkheidsverdeling was geregeld. Een punt van aandacht was wel het gebruik van

verschillende databasesystemen. Deze konden niet altijd eenvoudig op elkaar aangesloten worden.

Het bleek dat de behoefte ten aanzien van de besluitvorming niet altijd synchroon verliep tussen het RCC-LNV en

het DCC-LNV. Het RCC-LNV had af ten toe het gevoel dat de regionale problematiek onvoldoende gehoor vond

in de DCS.

30 Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004 31 Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004

25

Het bleek dat LNV niet goed op de hoogte was van de Landelijke Coördinatiestructuur voor

Infectieziektenbestrijding. Bij VWS was men niet goed op de hoogte van de crisisorganisatie van LNV. Vanaf het

moment dat duidelijk werd dat de ziekte ook besmettelijk was voor mensen, namen ambtenaren van VWS deel

aan de DCS van LNV. Het DCS fungeerde vervolgens als scharnierpunt in de communicatie tussen beide

ministeries.

3.4.2 Algemene keten

Met betrekking tot de algemene keten vielen een drietal zaken op. Het meest opvallende was het verschil in

samenwerking tussen de bestuurders in de Gelderse Vallei en in Noord-Limburg. Daarnaast zijn nog wat

opmerkingen over de wijze van samenwerken op nationaal en op lokaal niveau opgevallen.

Het ministerie van BZK-NCC startte direct met de coördinatie van de informatievoorziening naar de andere

overheden, zoals gemeenten. Medewerkers van het NCC namen deel aan de DCS. De samenwerking tussen

LNV en de andere ministeries verliep over het algemeen goed. Voor de interdepartementale coördinatie werd het

IBT ingesteld. Binnen het IBT had LNV een sterke regierol. Het IBT had een sterk informerend karakter meer dan

dat het besluitvormend was. Volgens het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is het IBT niet primair voor

informatie-uitwisseling bedoeld: het behoort een afstemmingsorgaan te zijn, waar geïntegreerde besluitvorming

plaatsvindt.

Al op de eerste dag werden in de Gelderse Vallei de betrokken burgemeesters en provincies op de hoogte

gebracht van de situatie. Op 1 maart 2003 werd het eerste afstemmingsoverleg gehouden. In de eerste weken

vond dit overleg dagelijks plaats. De betreffende burgemeesters mochten zelf een voorzitter voor dit overleg

voordragen. Tijdens dit overleg waren naast, medewerkers van LNV, burgemeesters, politie, brandweer,

kabinetschefs, de officier van justitie, GGD en regelmatig ook de Commissarissen van de Koningin van

Gelderland en Utrecht aanwezig. Binnen het RCC-LNV hadden de gemeenten een vast aanspreekpunt. De

burgemeesters kregen het 06-nummer van de coördinerend Regiodirecteur en een voor hen bedoeld e-mail

adres. Deze voorzieningen werden door de coördinerend Regiodirecteur getroffen tegen de achtergrond van de

ervaringen opgedaan tijdens de MKZ-crisis. Zowel de medewerkers van LNV als de betrokken burgemeesters

waren positief over de samenwerking en over de kwaliteit van de informatie en over de sfeer tijdens het overleg.

Toen de uitbraak oversloeg naar het zuiden, functioneerde daar al een eigen bestuurlijke overlegstructuur die

geënt was op de gebruikelijke rampenbestrijding. De regionale rampenstaf, inclusief RBT en ROT, was zowel in

Noord- en Midden-Limburg als in Zuid-Oost-Brabant actief. Ook in het zuiden organiseerde LNV een

afstemmingsoverleg, dat opereerde als forum voor het informeren van gemeenten. LNV had geen zitting in het

ROT of RBT. De burgemeesters in het zuiden waren veel minder positief over de samenwerking met LNV dan in

26

de Gelderse Vallei. De zuidelijke gemeenten waren van mening dat de aanwezigheid van LNV in de eigen

bestuurlijke crisisorganisatie de effectiviteit van de bestrijdingsactiviteiten zou hebben vergroot, met name daar

waar het ging om de communicatie naar de bevolking. Later betrok LNV de rampenbestrijdingsstructuur van

Noord- en Midden-Limburg wel bij het ruimen van hobbydieren. De betrokken gemeenten waren van mening dat

deze samenwerking, op bestuurlijk en operationeel niveau, goed is verlopen.

De gemeenten hadden wel de indruk dat LNV te weinig gebruik heeft gemaakt van de lokale kennis van de

gemeenten. Het betreft dan vooral geografische kennis. Verder is de kans onbenut gebleven om te komen tot

een betere afstemming tussen LNV en de lokale en de regionale bestuurders. Dit verschil tussen landelijke en

lokale verantwoordelijkheid kan gemakkelijk aanleiding geven tot spanningen. Deze hebben zich dan ook

voorgedaan, zij het in mindere mate dan tijdens de MKZ-crisis in 2001.

Eén van de conclusies van het Berenschot-rapport is: “Het verdient aanbeveling om in samenwerking met het

ministerie van BZK, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) na

te gaan of er een uniform samenwerkingsprotocol kan worden opgesteld tussen LNV en de toekomstige

veiligheidsregio’s voor overleg tijdens crisissituaties.”

3.5 Concluderend

Na het lezen van de voorgaande drie paragrafen, blijkt duidelijk dat de verschillende bestuurlijke systemen voor

frictie zorgen. Deze frictie doet zich zowel voor op het bestuurlijke als op het operationele niveau.

LNV heeft een sterk centralistische aansturing met een decentrale uitvoering. Dit zorgt voor een adequate en

snelle besluitvorming. Daarentegen roept dit soms ook extra spanningen op in de verhouding tussen het RCC-

LNV en het DCC-LNV. Binnen de bestuurlijke keten is er sprake van decentrale besluitvorming en uitvoering. Dit

betekent dat de regionale besluitvormers (bestuurders) bij de regionale collega’s van LNV aan het “verkeerde

adres” zijn. De regionale LNV-collega’s beschikken niet over eenzelfde mandaat.

Daarnaast blijkt dat ook binnen de functionele keten niet iedereen direct weet wat de eigen taken en

verantwoordelijkheden zijn. Verder is men ook onbekend met de overige partijen die werkzaam zijn binnen de

crisisorganisatie. Na een aantal uitbraken is een duidelijke verbetering zichtbaar.

27

4 Analyse van het probleem aan de hand van literatuur

4.1 Algemeen

In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat er een fundamenteel verschil zit in de opbouw van de crisisorganisatie en

de aanpak van de crisisbestrijding binnen LNV en binnen de bestuurlijke keten. Het meest kenmerkend is het

verschil in de “top-down” benadering van LNV en de “bottom-up” aanpak binnen de bestuurlijke keten. De

traditionele “centralisatie – decentralisatie” controverse wordt daarom verder uitgediept in paragraaf 4.2. Een

ander opvallend punt is dat een ieder in de eigen “keten” goed de weg weet te vinden. Zodra de ene keten echter

iets nodig heeft van de andere keten, wordt het een stuk lastiger. Het blijkt moeilijk te zijn om de overige partners

in de crisisbestrijding te vinden, laat staan te raadplegen. Aan de hand van theorievorming over

“netwerkmanagement” zal dit onderwerp in paragraaf 4.3 nader beschreven worden. In paragraaf 4.4 worden aan

de hand van het beschreven theoretisch kader, toetsingscriteria beschreven.

4.2 Centralisatie / decentralisatie

Besluitvorming binnen het openbaar bestuur loopt normaal via veel verschillende overlegvormen en gaat gepaard

met het nodige papierwerk. Een crisis laat zich het best karakteriseren door de termen: ernstige dreiging, grote

tijdsdruk en veel onzekerheid. Dit betekent dat de bureaucratische structuur en cultuur per direct aangepast dient

te worden. Dit resulteert vaak in het centraliseren van de besluitvorming. Deze centralisatie is, volgens ’t Hart et

al., de meest wijd verbreide strategie bij crises.32 In het visiedocument van de Commissie Brouwer33 wordt de

centralisatiereflex ook beschreven als één van de reflexen die optreedt na rampen. De achterliggende gedachte

hierbij is dat de onoverzichtelijke en onvoorspelbare werkelijkheid beheerst kan worden vanuit één centraal punt.

Dat hierdoor juist het zicht op de veelvormigheid van het bestaan verloren kan gaan, is op dat moment geen

overweging.

4.2.1 Waarom gecentraliseerde besluitvorming

Aan het idee om de besluitvorming te centraliseren, liggen drie gedachten ten grondslag.34 Ten eerste komt de

macht te liggen bij een zeer beperkte groep van hoge gezagsdragers. Zij nemen in kleine groep en enkel met de

meest vertouwde adviseurs de besluiten. Hierbij moet men wel beducht zijn voor zaken als groepsdynamica,

“groupthink” en het niet kunnen verwerken van een grote hoeveelheid gevarieerde informatie. Ten tweede komt

op deze wijze de besluitvorming direct te liggen bij de centrale overheid. Dit kan geschieden op ad hoc basis

maar kan ook rechtstreeks het gevolg zijn van geldende regelgeving. Door de besluitvorming bij de centrale

32 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 33 Visiedocument VNG Commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid: regionaal denken, lokaal doen, mei 2002

28

overheid te leggen, is het mogelijk dat de verstandhouding met de lokale, regionale of provinciale overheid onder

druk komt te staan. Ten derde vraagt een crisis om een sterke, krachtdadige en besluitvaardige leider. Ten tijde

van een crisis zullen de volksvertegenwoordigers zich over het algemeen terughoudend opstellen, waardoor

mogelijk een constitutionele autocratie kan ontstaan, met de bijbehorende risico’s. Een zelfde beweging wordt op

het operationele niveau gezien. Hier ontstaat een strikt piramidale commandostructuur, met “unity in command”

als geldend principe.

4.2.2 Alternatieven

‘t Hart et al35 geven aan dat op basis van het verschil tussen het strategische en het operationele niveau onder

meer ook de mate van centralisatie van de besluitvorming beïnvloed kan worden. Hierbij is het enerzijds van

belang te kijken naar de hiërarchische positie terwijl anderzijds ook de geografische positie van de besluitvormers

(werkelijke afstand tot het betreffende incident) van invloed is. Verder zijn van belang: de aanwezige tijdsdruk,

persoonlijkheidskenmerken van de belangrijkste actoren, eerder opgedane ervaringen, organisatiestructuur en

infrastructurele zaken zoals communicatiefaciliteiten. Het alternatief voor centralisatie is decentralisatie.

Decentralisatie kan onderverdeeld worden in twee vormen, informele en formele decentralisatie. Informele

decentralisatie ontstaat door tijdsdruk bij de operationele leiders of door drukte op het centrale niveau. Formele

decentralisatie kan het gevolg zijn van ervaringen opgedaan tijdens eerdere crises, anticipatie op risico’s bij een

gecentraliseerde besluitvorming en van het noodzakelijk samenwerken van verschillende instanties. Voor dit

laatste punt geven ’t Hart et al aan dat in crisissituaties het coördineren tussen organisaties eerder het probleem

is, dan de oplossing. Dit probleem zal verder beschreven worden in paragraaf 4.3 Netwerkmanagement. Er zijn

geen vaste regels wanneer welke keuze de beste is. Afhankelijk van de omstandigheden, zal ook de gekozen

vorm verschillen. Wel is het van belang om steeds de voors en tegens in het vizier te houden. Verder zal

onafhankelijk van de gekozen keuze er rekening mee gehouden moeten worden dat achteraf verantwoording

afgelegd moet worden (de “checks and balances”).

4.2.3 Beeld van Nederland

Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Hierin ligt het accent bij het lokale bestuur. Het algemene

beeld dat dan ook overheerst is dat crisisbeheersing in Nederland decentraal geregeld is: gemeenten zijn primair

aan zet en het rijk is slechts systeem verantwoordelijk. Dit geldt zeker niet voor het volledige veld. In de meeste

sectoren is het uitgangspunt niet decentralisatie maar juist centralisatie.36 Centralisatie of decentralisatie is

afhankelijk van welke overheidslaag voor welke belangen staat. Met name economische belangen worden in de

34 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 35 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 36 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

29

structuur van crisisbeheersing centraal behartigd. In de Elsevier37 geeft Rosenthal aan dat ook het ministerie van

BZK de laatste tijd meer en meer centraliserend bezig is. Hierdoor komt er spanning te staan op de gewenste

“checks and balances”. Dit laatste in verband met het gewenste gezags- en beheersdualisme. Juist de “checks

and balances” kenmerken een rechtstaat.38

4.3 Netwerkmanagement

De te bestrijden crises, zo ook de genoemde dierziektecrises, blijken steeds complexer te worden. Meer en meer

actoren hebben (of eisen) daarin een eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid.39 Ook Minister Remkes

geeft dit aan in het voorwoord van het boek “Crisisbeheersing belicht”40: “De hedendaagse dreigingen zijn

complexer en grootschaliger en treffen meer sectoren dan voorheen, hierdoor groeit ook het aantal professionals

dat betrokken is bij crisisbeheersing. De crisis-arena is al lang niet meer het exclusieve domein van de

“klassieke” rampenbestrijders en het openbaar bestuur.” Dit betekent dat het van belang is om met de juiste

actoren in het complexe netwerk van betrokkenen samen te werken. Tijdens de voorbereiding is het daarom

noodzakelijk kennis te hebben van het bestaande netwerk en de competentie te bezitten om hierin te opereren.

Brainich stelt in zijn boek41 dat de relatie tussen organisaties, vooral wanneer deze organisaties zich bevinden in

verschillende sectoren of op verschillende beleidsterreinen, de achilleshiel is van het crisismanagement. Dit

onderschrijft dat bij crisismanagement de nadruk dient te liggen op het in zicht hebben van het relevante netwerk.

4.3.1 Het ontstaan van netwerken

De toename van de wederzijdse afhankelijkheden in onze samenleving betekent dat wij meer en meer deel

uitmaken van netwerken. De Bruijn en Ten Heuvelhof geven vier oorzaken aan waarom het denken in netwerken

in opkomst is gekomen.42 Allereerst heeft de complexificering en de professionalisering van de moderne

samenleving bijgedragen aan het denken in netwerken. Deze toenemende professionalisering impliceert

mondigheid en daarmee geen interventies dulden van derden die niet over de relevante expertise beschikken.

Als tweede oorzaak wordt de globalisering genoemd. Meerdere beleidsprocessen overstijgen het nationale

niveau waardoor er meerdere nationale overheden bij betrokken zijn zonder dat er een hiërarchisch

bovengeschikte actor is. De derde oorzaak is de vervlechting van de publieke en de private sector. Deregulering

en liberalisering heeft ertoe geleid dat publieke functies door private partijen worden aangeboden. Hierdoor zijn

de overheden afhankelijk van private partijen voor het leveren van diensten. Private partijen moeten daarentegen

37 Elsevier, jaargang 61, nummer 4, 29 januari 2005, p. 36-38 38 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 39 Helsloot, I., VOM Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005, p. 7-17 40 Remkes, J.W., Crisisbeheersing belicht, Den Haag, november 2005, p. 5 41 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 42 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004

30

vaak de overheid dulden als toezichthouder. Daar waar de interdependenties toenemen, ontstaan netwerken. Als

vierde en laatste oorzaak wordt de informatietechnologie genoemd. Alle gebeurtenissen zijn direct zichtbaar en

de snelheid van de communicatie is tegenwoordig zo snel dat alle partijen in een netwerk gelijktijdig geïnformeerd

worden.

Een netwerk43 kenmerkt zich door pluriformiteit en variëteit: veel verschillende actoren, producten, belangen en

machtsmiddelen. Sturing geven aan dit netwerk vergt kennis en expertise, waarover een enkele actor vrijwel

nooit zal beschikken. Dit betekent ook dat verschillende actoren, verschillende percepties van de werkelijkheid

kunnen hebben. Een ander kenmerk van een netwerk is de wederzijdse afhankelijkheid. Dit betekent dat

directieven van een actor door andere actoren niet worden geaccepteerd. Daarbij komt dat bovengeschiktheid in

een netwerk maar van tijdelijke aard is. Een derde kenmerk van een netwerk is dat er een gesloten houding

wordt aangenomen ten opzichte van de sturende actor. Sturingssignalen worden niet opgemerkt of men verzet

zich ertegen. Dynamiek is het vierde kenmerk van een netwerk. Posities van actoren wisselen voortdurend. Een

actor die eerst een onbetekende rol speelde in het netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en

voor anderen van cruciaal belang zijn. In een netwerk staat het probleem centraal en niet de oorzaak. Ook wordt

niet bij voorbaat bepaald welke koers wordt gevaren. Het gaat erom dat de juiste actoren met elkaar in contact

komen. Een netwerk kent derhalve een “neutraal” karkater.44

Om binnen de crisisbeheersing het netwerk goed in kaart te brengen staan twee vragen centraal: 1. “Wie heeft

welke rol oftewel wie is waarvoor verantwoordelijk?” en 2. “Wie informeert wie?”. Met het beantwoorden van deze

twee vragen ontstaat er een volledige lijst van alle ketenpartners (actoren). Het gaat hierbij om zowel de

ketenpartners in operationele als ook in informatieve zin.45 Tegelijkertijd wordt ook een verschil in opschalen

duidelijk, operationeel versus informatief.46 Dit in tegenstelling tot het oudere en niet bruikbare onderscheid

tussen de verticale en horizontale opschaling.47

4.3.2 Actoren binnen netwerken

In een netwerk zijn er vijf verschillende typen actoren48. Deze actoren zijn te onderscheiden door hun

preferenties: supporter, opposant of iets ertussenin en het soort macht dat zij hebben: productiemacht of

blokkade- of hindermacht. Dit resulteert in de volgende vijf soorten actoren of bondgenoten. Allereerst de

43 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004 44 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 45 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 46 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 47 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 48 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004

31

supporters met productiemacht, deze zijn instaat om een positieve bijdrage te leveren aan het realiseren van de

doeleinden. Daarnaast zijn er opposanten met productiemacht. Zij hebben andere preferenties dan een

initiatiefnemer maar kunnen een initiatief wel helpen realiseren. Vervolgens zijn er opposanten met hinder- of

blokkademacht. Deze actoren zijn niet instaat om een positieve bijdrage te leveren maar kunnen wel de

initiatieven van andere actoren hinderen of blokkeren. Een andere groep zijn de actoren zonder duidelijke

preferenties en zonder duidelijke machtspositie. Deze actoren hanteren nogal eens “wait-and-see” gedrag. Zij

houden de opties open en wachten een kans af om problemen aan oplossingen te koppelen. Het laatste type is

de “kleine vos”. Deze partijen nemen in een netwerk een ondergeschikte positie in. Op bepaalde momenten

kunnen zij een lastige component zijn voor de sturende actor. De speldenprikken die zij onder normale

omstandigheden uitdelen zijn zonder risico; echter bij veel verzet van andere actoren kunnen zij een

doorslaggevende factor worden.

De wijze waarop organisaties binnen een netwerk zouden kunnen samenwerken is onder andere beschreven

door Pröpper49. Hij beschrijft daarbij wel het dilemma dat er enerzijds binnen het openbaar bestuur een

voortdurende roep is om meer coördinatie, integratie en samenwerking maar dat tegelijkertijd en anderzijds de

overheid traagheid, logheid en stroperigheid wordt verweten. De vraag is dan ook of een slagvaardige aanpak

wel gebaat is bij coördinatie, integratie en samenwerking van betrokken organisaties. Pröpper beschrijft drie

verschillende mogelijkheden om samen te werken: een structurele aanpak, een culturele aanpak en een

procesmatige aanpak.

De structurele aanpak behelst het verdelen van het probleem in kleinere relatief onafhankelijke onderdelen

(decompositie). Door deze verdeling wordt de benodigde coördinatie in het netwerk beperkt. Kenmerkend hierbij

is dat de afhankelijkheid tussen organisaties binnen deze componenten relatief groot is en de afhankelijkheid

tussen de componenten relatief klein. Voorwaarde voor deze aanpak is wel dat de problemen splitsbaar moeten

zijn.

De culturele aanpak betreft een holografische organisatie. Deze vorm van samenwerken gaat er vanuit dat indien

de verschillende onderdelen over dezelfde informatie beschikken en zij deze informatie op dezelfde wijze

verwerken, het mogelijk moet zijn dat de verschillende onderdelen relatief zelfstandig moeten kunnen werken

waarbij toch rekening gehouden wordt met het geheel. Kenmerkend hierbij is dat de grenzen tussen de

onderdelen vervagen en dat ze hun identiteit ontlenen aan het geheel. Hierbij is het van essentieel belang dat

nieuwe informatie volledig en snel wordt uitgewisseld.

De derde samenwerkingsvorm heeft betrekking op het proces en betreft het maximaliseren van flexibiliteit. Van

flexibiliteit kan pas sprake zijn wanneer de afzonderlijke organisaties een zelfstandige bijdrage kunnen leveren

49 Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3, mei 2000, p. 106-116

32

aan de aanpak van het probleem zonder dat zij gedwongen zijn samen te werken met andere organisaties.

Verder houdt de mate van flexibiliteit gelijke tred met de mate van reversibiliteit van de gekozen oplossing.

Een laatste mogelijkheid is nog de spontane ontwikkeling. Deze methode is afhankelijk van de individuele

strategieën van elk van de organisaties afzonderlijk en van de wisselwerking daartussen. Per organisatie wordt

een individuele keuze gemaakt op welke wijze wordt geparticipeerd in een netwerk. Deze keuze kan van geval tot

geval verschillen. Daarbij hoeft de keuze niet sec te bestaan uit één van de vier beschreven mogelijkheden, ook

mengvormen zijn mogelijk.

4.3.3 Hiërarchie binnen netwerken

Tot slot is er nog de vraag of er in een netwerk ruimte is voor hiërarchische vormen van sturing. Sturing die meer

het karkater heeft van “command and control”. Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof50 is dit alleen mogelijk als er

aan drie condities wordt voldaan. Ten eerste moet de leider beschikken over gezagheddende inhoudelijke visie,

zodat de andere actoren deze aanvaarden. Ten tweede moet de leider over voldoende macht beschikken om

deze visie, aan andere actoren op te kunnen leggen. Ten derde moet de situatie stabiel zijn. Er moeten zich geen

nieuwe omstandigheden voordoen, die de betekenis van de visie of de machtspositie aantasten. Vaak wordt aan

deze voorwaarden niet voldaan. De toenemende complexiteit van zowel de publieke als de private sector

verdraagt zich niet met hiërarchische sturing. Een uitzondering wordt wel gemaakt voor crisissituaties. In deze

tijden herleven hiërarchische relaties.

4.3.4 Ervaringen

Het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (DCC-

V&W) is al langer bekend met netwerkmanagement als vorm van crisismanagement. Dit blijkt uit een bericht van

december 1998 op het internet van het DCC-V&W. Eén van de conclusies was: “crisismanagement is

netwerkmanagement”. De basis voor het netwerkmanagement wordt gevormd door de zogenaamde

netwerkschema’s en calamiteitenplannen van de organisaties die deel uitmaken van het netwerk. Het gehele

proces bestaat uit een aantal stappen, te weten: een inventarisatie, een onderhoudssessie, een oefening en een

evaluatie.51 Om te toetsen of de verschillende organisatieonderdelen het crisismanagement/netwerkmanagement

goed hebben ingebed, heeft het DCC-V&W een aantal uitgangspunten op een rij gezet. Deze uitgangspunten

zijn:

− Het “crisisnetwerk” dient aan te sluiten op dagelijkse netwerken. Dit betekent het behoud van

verantwoordelijkheid door de getroffen organisatie. Verder moet het bruikbaar zijn van kleine naar grote

incidenten en crises.

50 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004 51 Website Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (www.dccvenw.nl) geraadpleegd op 9 april 2006

33

− In geval van incidenten en crises wordt een zo algemeen mogelijk netwerk benut. Niet voor ieder type

gebeurtenis dient een nieuw netwerk samengesteld te worden.

− Er moet niet in de valkuil gevallen worden om voor elke specifieke gebeurtenis precies op te schrijven wat er

gedaan moet worden, met als mogelijke uitzondering direct voorzienbare problemen.

− Opschaling geschiedt op basis van het onderscheid informeren en/of operationeel betrekken. Dit betekent

tevens het van tevoren informeren van organisaties die (nog) geen operationele functie vervullen.

− Er moet regelmatig geoefend worden met de spelers binnen het netwerk.

− Bij de nationale voorbereidingen wordt er aansluiting gezocht met internationale contacten.

Wordt aan al deze zes uitgangspunten voldaan, dan is, volgens het DCC-V&W, het

crisismanagement/netwerkmanagement goed ingebed in de organisatie.

4.4 Toetsingscriteria

Aan de hand van de hierboven beschreven theorie zullen de in hoofdstuk 3 beschreven uitbraken hierna

beoordeeld worden. Om deze toetsing uit te voeren zijn op basis van de beschreven theorie de volgende criteria

opgesteld.

− Op welk niveau vond de besluitvorming plaats?

Deze vraag volgt uit paragraaf 4.2 centralisatie / decentralisatie.

− Was het voor een ieder duidelijk wat zijn of haar taken en verantwoordelijkheden waren?

Deze vraag volgt uit paragraaf 4.3.1 het ontstaan van netwerken.

− Sloot het gebruikte netwerk aan op de dagelijkse werkzaamheden van betrokkenen?

Deze vraag volgt uit de aanbevelingen van het DCC-V&W, paragraaf 4.3.4

− Was er een duidelijk verschil in informatieve opschaling en operationele opschaling?

Deze vraagt volgt uit de paragrafen 4.3.1 en 4.3.4.

− Op welke wijze werkten de actoren binnen het netwerk samen?

De vraag volgt uit paragraaf 4.3.2 actoren binnen netwerken.

− Was binnen het netwerk een hiërarchische vorm van sturing zichtbaar?

Deze vraagt volgt uit paragraaf 4.3.3 hiërarchie binnen netwerken.

In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van dit onderzoek beschreven.

34

35

5 Resultaten literatuuronderzoek

5.1 Algemeen

Aan de hand van de uitgekomen evaluatierapporten, is getracht om per uitbraak een antwoord te vinden op zes

vragen, zoals deze geformuleerd zijn in paragraaf 4.4. In dit hoofdstuk worden de resultaten weergegeven. In

paragraaf 5.5 wordt beschreven of dit een typisch verschijnsel is bij dierziektecrises of dat dit vaker is

voorgekomen. Paragraaf 5.6 beschrijft per vraag een samenvattend overzicht.

5.2 KVP 1997-1998

In het begin van de KVP-crisis blijkt dat de verschillende actoren niet goed op elkaar zijn ingespeeld. De

samenwerking tussen de verschillende actoren is onvoldoende. Na twee dagen besluit de Minister van LNV tot

centralisatie van de crisisorganisatie. Hiermee kwam de besluitvorming rechtstreeks bij het ministerie (de centrale

overheid) zelf te liggen. Tevens werd er een onderscheid gemaakt tussen het strategische en het operationele

niveau. De besluitvorming vond plaats in de DCS op het ministerie. De uitvoering werd verricht vanuit het RCC-

LNV. Ook binnen het RCC-LNV was een strikt piramidale commandostructuur ontstaan; met de coördinerend

Regiodirecteur aan de top. De communicatie vanuit de DCS verliep soepel. Dit kwam enerzijds doordat de

coördinerend Regiodirecteur uit het RCC-LNV deelnam aan de DCS en anderzijds doordat de directeur RVV (ook

deelnemer DCS) zelf tekst en uitleg kwam geven in het RCC-LNV.

De betrokken actoren waren wel op de hoogte van de eigen taken en verantwoordelijkheden, maar hadden geen

oog voor de dreigende crisis noch voor de overige actoren in het netwerk. In de dagelijkse bezigheden was een

dergelijke samenwerking vaak niet noodzakelijk. De coördinerend Regiodirecteur formaliseerde deze

samenwerking, door de overlegstructuren te ordenen. Dit gold niet alleen voor de uitvoerende diensten van het

ministerie van LNV maar ook voor de samenwerking met de lokale bestuurders. Hiermee bracht zij de

verschillende partijen verplicht bij elkaar aan tafel.

Binnen dit netwerk was een duidelijke hiërarchie zichtbaar. De coördinerend Regiodirecteur wist met haar manier

van leiding geven, alle verschillende actoren goed te laten samenwerken. De evaluatierapporten bevatten geen

passages waarin de samenwerking tussen de algemene keten en de functionele keten bekritiseerd wordt.

De evaluatierapporten lezend lijkt het erop dat de verschillende actoren in het netwerk met name “hebben

gekozen” voor de spontane ontwikkeling. Er zijn geen duidelijke andere vormen zichtbaar. De constructieve

manier van leidinggeven van de coördinerend Regiodirecteur heeft ertoe bijgedragen dat de actoren zich positief

hebben opgesteld. Hinder- of blokkademachten worden niet in de evaluatierapporten beschreven.

36

De crisisorganisatie is in de loop van de tijd flink gegroeid. Deze groei is vrijwel volledig operationeel geweest. In

de evaluatierapporten zijn geen passages gevonden dat er destijds een verschil is gemaakt tussen operationele

en/of informatieve opschaling.

5.3 MKZ 2001

Vanaf het begin start LNV met een zeer centraal geleide organisatie. Deze organisatie wordt gedurende de

uitbraak niet gewijzigd. De besluitvorming geschiedt in de DCS. Dit keer neemt de coördinerend regiodirecteur

van LNV niet zelf deel aan de DCS. Hierdoor heeft hij slechts indirect de mogelijkheid om de besluitvorming in de

DCS te beïnvloeden. De verstandhouding met het RCC-LNV komt hiermee deels onder druk te staan. Het RCC-

LNV heeft niet direct de indruk door de regionale problemen voldoende aandacht krijgen in de DCS. Ook de

lokale bestuurders komen tot de conclusie dat hun contactpersoon geen directe invloed heeft op de

besluitvorming. Hierdoor ontberen zij deze invloed ook. Dit wekt bij de lokale bestuurders gevoelens van

ongenoegen op.

Doordat de besluitvorming niet via het IBT en MBT verliep, verliezen de deelnemers interesse in deze netwerken

en laten zij zich vervangen door anderen. Zij die betrokken willen zijn bij de besluitvorming probeerden toegang te

krijgen tot de DCS. Daar werden de besluiten genomen. Verschillende partijen probeerden deel uit te maken van

dit netwerk. Dit lukte echter alleen de plaatsvervangend directeur politie van BZK. De KLPD en het OM

probeerden dit ook, maar zonder resultaat.

Over het algemeen was het voor de betrokkenen binnen LNV duidelijk wat zijn of haar taken en

verantwoordelijkheden waren. Dit werd mede veroorzaakt door eerdere ervaringen met de KVP uitbraak. De

verschillende diensten en directies van LNV wisten elkaar nu sneller te vinden. Het naast elkaar blijven bestaan

van de functionele aansturing in het RCC-LNV en de feitelijke hiërarchische aansturing, zorgde voor enige

onduidelijkheid.

Ook bij de MKZ-uitbraak is de crisisorganisatie sterk gegroeid. Er is tijdens deze uitbraak geen duidelijk verschil

geweest in informatieve of operationele opschaling. Het IBT in de aandachtsfase is een goed voorbeeld van

informatieve opschaling.

Bij deze uitbraak kan niet gezegd worden dat alle actoren binnen het netwerk even positief hebben

samengewerkt. Zo waren er burgmeesters die het nadrukkelijk opnamen voor de veehouders. Daarmee gingen

ze rechtstreeks in tegen de door de Minister van LNV genomen maatregelen. In dergelijke gevallen werd de

burgemeester een duidelijke belangenbehartiger. Daarmee vervulden deze burgmeesters de rol van opposant

37

met hinder- of blokkademacht. Uiteindelijk heeft dit gedrag niet geleid tot resultaat. Vanuit Den haag zijn de

burgemeesters gewezen op hun verantwoordelijkheden.

Een geheel andere rol tijdens deze crisis werd gespeeld door de Commissaris van de Koningin in Friesland. Hij

stelde zich constructief en pro-actief op. Daarmee stelde hij zich binnen het netwerk op als supporter met

productiemacht. Door alle partijen rond de tafel roepen heeft hij het samenwerkingsproces in grote mate

gefaciliteerd. Mogelijk heeft hier ook het gezag van de betreffende Commissaris van de Koningin meegespeeld.

5.4 AI 2003

LNV wijzigde haar crisisorganisatie niet. Ook in 2003 werd de crisis door LNV centraal aangestuurd. De

besluitvorming vond plaats in de DCS. Uitvoering van de werkzaamheden geschiedde vanuit het RCC-LNV.

Binnen LNV was het voor een ieder duidelijk wat voor hem of haar de taken en verantwoordelijkheden waren. Dit

kwam door het feit dat het merendeel ervaring had opgedaan tijdens de uitbraak van MKZ in 2001. Dit betekende

dat ook er ook bekendheid was met de overige actoren binnen het netwerk, voor zover deze ook in 2001 bij de

crisis waren betrokken. In 2001 had de uitbraak geen gevolgen voor de volksgezondheid. Dit is dan ook de reden

dat LNV onbekend was met het LCI en dat VWS niet op de hoogte was van de crisisorganisatie binnen LNV.

Ook bij de contacten met de lokale en regionale bestuurders bleek dat netwerkmanagement vooral betekende

elkaar veelvuldig zien. In de Gelderse Vallei hadden LNV en de lokale en regionale bestuurders elkaar twee jaar

daarvoor met de MKZ-uitbraak ook al eens ontmoet. De communicatiekanalen bestonden reeds en men ging op

de “oude voet” verder. Uit de evaluatie bleek dat deze bestuurders zeer tevreden waren over de samenwerking

met LNV. Noord-Limburg had dit verleden niet, met alle gevolgen van dien.

In het zuiden trof LNV een duidelijke opposant. Bij het overslaan van de infectie naar het zuiden, hadden de

bestuurders daar al een eigen overlegstructuur in het leven geroepen. De bestuurders vonden dat LNV hierop

diende aan te sluiten. Dit heeft LNV niet gedaan. LNV hield vast aan de wijze van afstemmen zoals dit ook

geschiedde in de Gelderse vallei. LNV heeft geen deel uitgemaakt van het RBT en het ROT. Later heeft LNV,

met het ruimen van hobbypluimvee, met succes gebruik gemaakt van deze opposant.

5.5 Specifiek iets voor dierziektecrises?

Nee, het bovenstaande is niet specifiek een probleem dat zich voordoet bij uitbraken van besmettelijke

dierziekten. Ook in 1998 toen Nederland getroffen werd door extreme hoeveelheden regenwater, waren er

problemen in de afstemming tussen de algemene en de functionele ketens. De regen leidde in grote delen van

het land tot wateroverlast. Veel bestuurders, zowel binnen de algemene keten als binnen de functionele ketens

38

(Waterschappen, Gedeputeerde Staten, ministerie van V&W) hebben gedurende deze periode de handen vol

gehad aan het oplossen van vele calamiteiten. In het boek “Extreme regen 1998”52 blijkt weliswaar dat ernstige

afstemmingsproblemen of competentiegeschillen zijn uitgebleven, wel was er sprake van onduidelijkheden en

fricties in de onderlinge afstemming tussen de algemene en de functionele keten (het “schuren” der ketens).

Voor de meeste gemeenten zijn de waterschappen een relatief onbekende bestuurlijke partner.53 Het ontbreekt

aan kennis, bevoegdheden en taken van het waterschapsbestuur. Met name de bestuurlijke verhouding tussen

de burgemeester en de dijkgraaf is vaak onduidelijk. Gelet op het “technische karakter” van de wateroverlast,

hebben veel burgemeesters het initiatief (en de coördinatie) over gelaten aan de dijkgraven en de

waterschappen. Meer “schuring’’ trad op in de uitvoering, tussen de brandweer en de waterschappen. In 1998

was het natuurlijke knooppunt van de algemene en de functionele keten de provincie. Het coördinerende

optreden van de Commissaris van de Koningin droeg bij aan het voorkomen van potentiële belangenconflicten

tussen de ketens.

De meeste problemen hebben zich voorgedaan op het terrein van informeren. Dit kwam onder andere door een

gebrek aan reeds bestaande contacten. Verder kenmerkte het waterschap zich door veel uitvoerende

professionals en maar weinig personen met bestuurlijke contacten. Als laatste waren en grote verschillen in de

belevings- en ervaringswereld van gemeenten en waterschappen.

Door het COT zijn in het boek “Extreme regen 1998”54 vier varianten aangetroffen waarop werd “samengewerkt”.

Allereerst was dit het functionele primaat. De waterschappen gaven invulling aan de bestrijdingsmaatregelen en

de gemeenten hielden zich, bewust of onbewust, afzijdig. De tweede variant was de gescheiden trajecten. De

beide crisisorganisaties acteerden relatief onafhankelijk van elkaar. De onderlinge afstemming was nauwelijks

georganiseerd. In de derde variant werden de waterschappen geïntegreerd binnen de gemeentelijke of

provinciale crisisteams. De waterschappen werden zo opgenomen in de reguliere structuur van de

rampenbestrijdingsorganisatie. De vierde variant betrof een gezamenlijk coördinatienetwerk. In deze variant werd

een nieuwe integrale crisisorganisatie opgezet. Deze variant heeft zich niet als zodanig voorgedaan, wel waren er

nieuwe elementen zichtbaar.

Ook in andere situaties blijkt het van belang te zijn te weten wat wiens verantwoordelijkheden zijn. Dit wordt

geïllustreerd met de volgende twee voorbeelden. In het boek “Als dat maar goed gaat”55 geeft burgemeester

Mans op pagina 17 aan dat er bij rampen maar één de baas is, en dat is de burgmeester! Wel geeft hij daarbij

52 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 53 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 54 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 55 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005

39

aan dat het vervolgens verrassend was om geconfronteerd te worden met de verregaande bevoegdheden van de

Arbeidsinspectie. “Iedereen behalve de Arbeidsinspectie mag van het rampterrein verbannen worden.” Op

dezelfde pagina vertelt burgemeester Marianne Burgman van de gemeente de Ronde Venen dat het uitermate

verstandig is om direct de betrokken derde partij (in dit geval Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht) in het

Beleidsteam te betrekken; “Je moet geen gesodemieter krijgen over bevoegdheden”.

5.6 Concluderend

In paragraaf 4.4 zijn heldere toetsingscriteria geformuleerd. Aan de hand van hetgeen hierboven beschreven is,

zal in deze paragraaf elk van de toetsingscriteria afzonderlijk beantwoord worden.

5.6.1 Op welk niveau vond de besluitvorming plaats?

Bij de dierziektecrises is er voor gekozen om de besluitvorming te centraliseren. Was er bij aanvang van de KVP-

uitbraak aanvankelijk nog sprake van een decentrale besluitvorming, werd dit na twee dagen door de minister

van LNV omgevormd naar een centraal aangestuurde crisisorganisatie. Volgens ’t Hart et al56 een voorspelbare

reactie. Hiermee kwam de besluitvorming rechtstreeks bij de centrale overheid te liggen. LNV heeft vervolgens

deze lijn nooit meer losgelaten. Besluitvorming binnen de bestuurlijke keten daarentegen geschiedde en

geschiedt op regionaal niveau. Ook bij de extreme regen in 1998 lag de besluitvorming in de functionele keten:

decentraal, bij de dijkgraven en de waterschappen.

Het geeft wrijving dat LNV en de bestuurlijke keten op verschillende niveaus besluiten nemen. De

besluitvormende bestuurders uit de algemene keten missen op regionaal niveau hun “gelijken” uit de functionele

keten. De centraal genomen besluiten van LNV geven deze bestuurders uit de algemene keten het gevoel dat ze

voor voldongen feiten worden geplaatst.

5.6.2 Was het voor een ieder duidelijk wat zijn of haar taken en verantwoordelijkheden waren?

De eigen taken en verantwoordelijkheden waren voor een ieder vaak wel duidelijk. Dit gold zowel voor de actoen

uit de functionele als uit de algemene keten. Voor nieuwe taken gold dit niet altijd. Zo was er bij de handhavers

binnen de algemene keten een grote behoefte aan instructies op papier (een beleidsmatig draaiboek).

5.6.3 Sloot het gebruikte netwerk aan op de dagelijkse werkzaamheden van betrokkenen?

Nee, geen van de betrokken actoren was in eerste instantie goed op de hoogte van de overige betrokken partijen

in het netwerk. Deze kennis werd gedurende de crisis opgebouwd. Eenmaal opgedane ervaring hielp geweldig bij

volgende uitbraken. Brachten nieuwe crises echter weer nieuwe elementen met zich mee, dan was er wederom

56 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45

40

onbekendheid over de verschillende actoren binnen het netwerk. In de voorbereidende fasen zijn geen duidelijke

aanwijzingen gevonden dat van tevoren actief het netwerk in kaart is gebracht.

5.6.4 Was er een duidelijk verschil in informatieve opschaling en operationele opschaling?

Over het algemeen zijn er geen duidelijke voorbeelden beschreven waarin een verschil is gemaakt tussen de

operationele en de informatieve opschaling. Wel een duidelijk voorbeeld van informatieve opschaling was het IBT

in de aandachtsfase voor de daadwerkelijke uitbraak van MKZ. Reeds van tevoren waren de verschillende

ministeries geïnformeerd over de mogelijke gevolgen van een uitbraak van MKZ. Verschillende verzoeken om

bijstand waren al uitgestuurd.

Wat blijkt is dat de operationele opschaling vaak wel voldoende is, maar dat tegelijkertijd vergeten wordt om de

mede-actoren in het netwerk die niet direct vanaf dag één een actieve rol vervullen, te informeren. Dit geeft deze

actoren een gevoel van uitsluiting en van onbegrip. Deze informatie achterstand leidt tevens tot een verlengde

voorbereidingstijd van deze actoren. Bij tijdig informeren, hadden deze voorbereidingen tijdens de “nog niet

actieve”-fase kunnen geschieden.

5.6.5 Op welke wijze werkten de actoren binnen het netwerk samen?

Uit de evaluatierapporten blijkt dat de grondhouding van de verschillende diensten en directies binnen LNV

positief was. Er werd daar waar men bekend was met elkaar goed samengewerkt. Tijdens de uitbraak van KVP

werd onder leiding van de coördinerend Regiodirecteur goed samengewerkt met de lokale bestuurders.

Gedurende de MKZ-uitbraak werden duidelijke opposanten zichtbaar in het netwerk. Een aantal burgemeesters

waren hiervan schoolvoorbeelden.

De samenwerkingsvormen die door het COT57 zijn geobserveerd bij de extreme regen in 1998 zijn van een

andere dimensie dan de door Pröpper58 beschreven samenwerkingsvormen. Waarschijnlijk waren er, in die

gevallen dat de waterschappen deel hebben uitgemaakt van de rampenbestrijdingsorganisatie of dat zij deel

uitmaakten van een nieuw gevormde crisisorganisatie, structurele en culturele samenwerkingsvormen van

Pröpper zichtbaar. Een procesmatige samenwerking lijkt, gelet op het onderwerp en de bijbehorende

irreversibele besluitvorming, minder waarschijnlijk. In de andere gevallen zal er meer sprake zijn geweest van

een spontane ontwikkeling.

57 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 58 Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3, mei 2000, p. 106-116

41

5.6.6 Was binnen het netwerk een hiërarchische vorm van sturing zichtbaar?

Ten tijde van de uitbraak van KVP, was er binnen het netwerk een duidelijke hiërarchie zichtbaar. Kijkend naar de

voorwaarden volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof59, dan werd voldaan aan de eerste eis: een gezaghebbende

inhoudelijke visie. De tweede eis: het kunnen opleggen van de visie aan andere actoren, ging slechts ten dele op.

Met het mandaat van de Minister van LNV, was dit mogelijk bij de verschillende actoren van LNV, maar dit was

niet mogelijk bij de burgemeesters en politiecommandanten. De derde eis: de situatie moet stabiel zijn, gold

zeker niet voor het begin van de KVP-uitbraak. Toch wist de coördinerend Regiodirecteur met haar manier van

leiding geven, alle verschillende actoren goed te laten samenwerken.

In de andere crises was veel minder sprake van hiërarchische sturing. Wel is opgevallen dat bepaalde personen

hun gezag hebben laten gelden. Dit is vaak minstens zo effectief. Een voorbeeld van het laten gelden van het

gezag is de Commissaris van de Koningin van Friesland ten tijde van de MKZ uitbraak. Daar waar het gezag

onbetwist is, is het in dergelijke crisissituaties zeer goed te gebruiken.

59 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004

42

43

6 Vooruitgang in de afgelopen twee jaar

6.1 Algemeen

In de afgelopen periode zijn velen bezig geweest met de voorbereidingen op een mogelijk nieuwe uitbraak van

aviaire influenza in Nederland. Daarnaast worden er met regelmaat op het gebied van dierziektecrises zowel

uitvoeringsgerichte als beleidsmatige oefeningen gehouden. Aan de hand van deze oefeningen en aan de hand

van de ervaringen met de voorbereidende werkzaamheden in de afgelopen periode, is er onderzocht of en zo ja

op welke wijze er rekening is gehouden met het geconstateerde probleem van de “schurende ketens”. Met als

centrale vraag: “weten de ketens elkaar nu wel te vinden?”

6.2 LNV

Binnen het ministerie van LNV is naar aanleiding van de bekende evaluatierapporten, nadrukkelijk aandacht

besteed aan de bestuurlijke samenwerking. In dit kader vinden bijvoorbeeld oefeningen plaats tussen een LNV-

regio en één van de veiligheidsregio’s. Deze, door de Radboud Universiteit Nijmegen georganiseerde, oefening

heeft al tweemaal plaatsgevonden. Allereerst hebben op 15 november 2005 LNV Zuid en de veiligheidsregio

Noord- en Midden-Limburg geoefend. Vervolgens was het op 2 februari 2006 de beurt aan LNV Oost en de

veiligheidsregio IJssel-Vecht. Beide keren werd een uitbraak van MKZ geoefend. Ter voorbereiding op de

oefening werd het in figuur 2 getoonde “communicatieschema” naar de deelnemers toegestuurd. Dergelijke

oefeningen maken voor beide partijen duidelijk wie de overige partners zijn in het netwerk. Verder bieden deze

oefeningen de mogelijkheid om zich te verdiepen in elkaars problemen.

Tijdens deze oefeningen was één van de gekozen oplossingen het werken met liaisons. Dit bleek toch lastiger

dan gedacht. Wat hier onder andere speelde was het verschil in “besluitvormingsmacht”. Het RBT heeft een

zekere besluitvormingsmacht op het moment dat de situatie verergert, de liaison van LNV (maar ook de

coördinerend Regiodirecteur in het RCC-LNV) heeft dit niet. Verder hebben de “LNV-ers” met name aandacht

voor de haar “wettelijk opgelegde taken” en vergeten daarbij soms de bestuurlijke en maatschappelijke belangen.

Verder is er door LNV op 15 en 16 februari 2006 een internationale MKZ-oefening gehouden. Tijdens deze

oefening stond besluitvorming en communicatie rond vaccinatie centraal en tevens de samenwerking tussen het

DCC-LNV en het RCC-LNV. Op 15 en 16 november 2005 was er reeds door de uitvoerende diensten van LNV

een paraatheidsoefening gehouden. De paraatheid van alle betrokken partijen bleek ruim voldoende. Het

leermoment van deze oefening was de enorme “overheidsdruk” op de veehouder. In een korte periode kreeg de

veehouder te maken met veel verschillende diensten en partijen van LNV. Er zal gezocht moeten worden naar

een meer gestroomlijnde communicatie.

44

Figuur 2. Overlegstructuur functionele keten en algemene keten op regionaal niveau.

Bron: Ministerie van LNV.

In verband met de toenemende dreiging van KVP in het Kreis Borken in Duitsland, heeft het ministerie van LNV

op 20 april 2006 te Winterswijk een voorlichtingsbijeenkomst gehouden. Uitgenodigd waren de burgemeesters

van de regio Achterhoek en van een deel van de regio Twente, vertegenwoordigers van de betreffende

veiligheidsregio’s en vertegenwoordigers van de provincies Gelderland en Overijssel. Tijdens deze bijeenkomst

heeft LNV nadere uitleg gegeven over de stand van zaken in Duitsland, over de reeds uitgevoerde

werkzaamheden, over wat er gaat gebeuren als er een KVP-uitbraak wordt vastgesteld en over de wijze van

communiceren. Wederom een voorbeeld waarbij de beide ketens elkaar leren kennen. Door te weten wie de

contactpersonen zijn van de “andere keten”, wordt het afstemmen al een stuk eenvoudiger.

Beide bovenstaande alinea’s geven aan dat zowel de veiligheidsregio’s als LNV blijven uitgaan van de eigen

“crisisbeheersingsstructuren”. Met dit verschil dat er nu nadrukkelijk gezocht wordt op welke wijze deze niet-

congruente vormen met elkaar kunnen communiceren.

Na een verzoek van de AID aan de politie om middels “ogen en oren” de AID te faciliteren bij de controles op het

naleven van de ophok- en afschermplicht, heeft het LOCC aangeboden om onderdak te bieden aan het Landelijk

Operationeel Centrum (LOC) van de AID. Zo kon de AID gebruik maken van alle crisisfaciliteiten van het LOCC

45

en droeg het tegelijkertijd bij tot een goede samenwerking met de politie. Wekelijks werden alle politieregio’s

geïnformeerd over de laatste stand van zaken. De AID geeft aan dat het huisvesten van het LOC bij het LOCC

een goede keuze is geweest. Dit is de samenwerking met de politie zeer ten goede gekomen. Hiermee liep de

handhaving van algemene keten en van de functionele keten hand in hand.

6.3 BZK

Het NCC pakt haar coördinerende taak op door de communicatie richting de provincies en veiligheidsregio’s te

stroomlijnen. In het begin levert dit wat afstemmingsproblemen op. Later gaan brieven van LNV, via het NCC

naar de provincies en de gemeenten.

Het Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) heeft rond de dreiging van een uitbraak van AI

onder wilde watervogels of commercieel pluimvee ondersteunende activiteiten verricht. De Gouw van het ERC

geeft aan dat er tegelijkertijd via communicatieadviseurs uit de regio’s gewerkt wordt aan meer bekendheid van

alle voorbereidingen die worden getroffen. Kennis van de voorbereidingen, zal mogelijk ook het draagvlak in het

land ten goede komen. Dit alles met als doel de genoemde communicatieproblemen bij de uitbraken van MKZ en

AI te voorkomen.

Ter voorbereiding op een mogelijke uitbraak van AI, wordt door het LOCC een operationeel overleg gevoerd.

Deelnemende partijen aan dit overleg zijn, namens het ministerie van BZK, het LOCC en het ERC, namens het

ministerie van LNV de AID en de VWA, namens het ministerie van Defensie, de KMAR, namens het ministerie

van financiën, de Douane, namens het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de IWV en tevens het LCI, de

KLPD, de politie, de brandweer, de GHOR en gemeenten.

Het LOCC heeft op 24 april 2006 met alle deelnemers een “tabletop”-oefening aviaire influenza gehouden. Aan

de hand van een aantal scenario’s is uitgebreid doorgesproken wie in dergelijke situaties welke taken en

verantwoordelijkheden heeft. De scenario’s waren zo gekozen dat er voor alle betrokkenen “werk aan de winkel”

was. Het bleek dat een dergelijke oefening goed inzicht geeft in wat de taken en verantwoordelijkheden van de

andere actoren in “het netwerk” zijn. De in de scenario’s geschetste problemen varieerden van “positieve wilde

watervogels” en onrust onder bepaalde bevolkingsgroepen tot een verongelukte destructiewagen en gijzelingen.

Verder zijn er in de afgelopen twee jaar met grote regelmaat artikelen over dierziekten en dierziektebestrijding

gepubliceerd in de Nieuwsbrief Crisisbeheersing van het ministerie van BZK. Dit geeft een duidelijk accent aan

de urgentie om voorbereid te zijn op eventuele uitbraken. Verder draagt het bij aan de “awereness” onder de

bestuurders in de algemene keten.

46

6.4 Provincies

In de afgelopen periode hebben zowel de voormalig coördinerend regiodirecteur van LNV en de Inspecteur-

Generaal van de VWA van gedachten gewisseld met de Commissarissen van de Koningin over de mogelijke

gevolgen van een uitbraak van AI. Eén van de aandachtsgebieden tijdens deze bijeenkomsten was de

veranderde positie van de Commissaris van de Koningin tijdens de responsfase bij crisisbeheersing.

In de afgelopen periode heeft de provincie Zuid-Holland een eigen dierziekten relateerde oefening gehouden.

Tijdens deze oefening werd een uitbraak van AI geënsceneerd waarbij de verspreiding onder andere via

muskusratten en muskusrattenbestrijders verliep. Hiermee was er een duidelijk verband met de uitvoerende

werkzaamheden van de provincie. De provincie Zuid-Holland ziet haar eigen rol in rol in de crisisbeheersing

voornamelijk liggen op het coördinerende vlak. Daarbij komt dat zij deze rol ook voor ogen heeft indien de grootte

van een calamiteit van dien aard is dat het de grenzen van de veiligheidsregio overschrijdt. Deze coördinerende

activiteiten van de Commissaris van de Koningin tussen de voorzitters van de veiligheidsregio’s zullen in

november 2006 aan de hand van een aviaire influenza-oefening geoefend worden.

6.5 Rol Rijksheren

Het ministerie van BZK heeft een onderzoek laten verrichten naar de huidige en de gewenste samenwerking

tussen de Rijksheren en de veiligheidsregio’s. Dit onderzoek is uitgevoerd door Capgemini.60 Op dit moment vindt

samenwerking enkel plaats als hierom gevraagd wordt. Vaak is de veiligheidsregio de vragende partij. Het

informele netwerk van de voorzitter van de veiligheidsregio is mede bepalend. De taak van de Rijksheer betreft

“aanbodgerichte advisering”. De Rijksheren met een eerste lijns verantwoordelijkheid vormen hierop een

uitzondering.

Afstemming tussen de Rijksheren en de veiligheidsregio’s heeft thans nog onvoldoende aandacht. Dit wordt

enerzijds veroorzaakt door de verschillende responstrajecten en anderzijds door de prille ontwikkeling van de

veiligheidsregio’s. Allereerst is het van belang dat beide partijen elkaar kennen (kennen en gekend worden).

Verder moet er onderscheid gemaakt worden tussen de bestuurlijke en operationele rol van de Rijksheer. Als

laatste zal er duidelijkheid moeten komen of de Rijksheren verplicht of gevraagd deelnemen aan het RBT. De

Rijksheren geven aan “verplicht”, de vertegenwoordigers van de veiligheidsregio geven aan “gevraagd”.

Capgemini geeft als aanbeveling dat Rijksheren met een eerste lijns bevoegdheden verplicht zitting hebben in het

RBT. Rijksheren zonder eerst lijns bevoegdheden nemen op verzoek deel aan het RBT. In ROT kunnen

vertegenwoordigers van de Rijksheren gevraagd worden om deel te nemen of te adviseren.

60 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006

47

In het rapport van Capgemini61 wordt wel als voorwaarde voor samenwerken op het operationele vlak gesteld dat

“de Rijksheer vanuit een gedeeld (regionaal) belang moet denken en handelen en niet slechts vanuit het belang

van zijn of haar ministerie”.

6.6 Overigen

Maar het kan ook anders. Op 31 maart 2006 hield de GHOR een oefening ruiming van besmet pluimvee op een

pluimveehouderij in Dirksland. Aan deze oefening is deelgenomen door de GHOR, GGD, politie en brandweer.

Geen van de diensten of directies van het ministerie van LNV was op de hoogte van de oefening, laat staan dat

ze eraan deelgenomen hebben. Wat dat betreft moet er nog nodig aan het netwerk gewerkt worden.

61 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006

48

49

7 Conclusies en aanbevelingen

7.1 Algemeen

In dit hoofdstuk wordt teruggekeken op de voorliggende hoofdstukken van deze scriptie. Dit heeft geresulteerd in

een zevental conclusies en een zestal aanbevelingen. Deze conclusies en aanbevelingen worden in de volgende

twee paragraven beschreven.

7.2 Conclusies

1. Dierziektebestrijding is een complexe materie. Goed netwerkmanagement is daarbij een vereiste. Alle

adviezen omtrent netwerkmanagement ten spijt, zijn de verschillende actoren nog niet volledig bekend met de

andere partijen binnen het netwerk. De onbekendheid betreft zowel welke actoren als diens bevoegdheden.

2. Er wordt geleerd van het verleden en van de geschreven evaluatierapporten. Zo wordt er door LNV

daadwerkelijk geoefend. Daarbij wordt er speciaal aandacht besteed aan multidisciplinaire oefeningen, met name

het samenwerken met veiligheidsregio’s.

3. LNV hanteert bij dierziektebestrijding een strikt centraal aangestuurde crisisorganisatie. De besluitvorming

vindt plaats in de DCS. Bij toenemende calamiteiten worden de besluiten in de veiligheidsregio door het RBT

genomen. Dit betekent dat in een regionaal overleg de betrokkenen uit de bestuurlijke en functionele keten niet

over eenzelfde mandaat beschikken.

4. Door de besluitvorming te centraliseren, ontstond er een kloof tussen “centraal” en de “regio”, oftewel tussen

het DCC-LNV en het RCC-LNV. Naar het oordeel van het RCC-LNV was er “centraal” te weinig aandacht voor

“regionale onderwerpen”.

5. LNV en de bestuurlijke keten blijven elk vasthouden aan de eigen wijze van crisisbeheersing. De “top-down”

aangestuurde LNV crisisorganisatie en de meer “bottom-up” georiënteerde crisisorganisatie binnen de

bestuurlijke keten blijven naast elkaar bestaan.

6. Door het LOC van de AID in te richten bij het LOCC van BZK is er daadwerkelijk een verbinding gevormd

tussen de algemene en de functionele keten. Deze verbinding is op handhavingsniveau tot stand gebracht.

7. In de huidige opzet zijn nog twee essentiële onderdelen van de ketens niet volledig uitgekristalliseerd. Ten

eerste hebben de Commissarissen van de Koningin zich nog niet volledig neergelegd bij het gewijzigde “taken en

50

verantwoordelijkheden”-pakket in de “responsfase”. Ten tweede is ook de positie van de Rijksheren nog

onderwerp van discussie. Afhankelijk van de definitieve keuzes, zal dit meer of minder van invloed zijn op de

wijze van afstemmen en samenwerken.

7.3 Aanbevelingen

1. Organiseer jaarlijks een “meet and greet” tussen de sleutelfiguren bij een dierziekte uitbraak. Deze

bijeenkomsten kunnen zowel centraal als decentraal gehouden worden. Hierbij zou decentraal een rol weggelegd

kunnen zijn voor de Commissaris van de Koningin, waarbij de Regiodirecteur van LNV als initiator zou kunnen

optreden. De jaarlijkse “meet and greet” zou gepaard kunnen gaan met een aantal “laatste stand van zaken”

presentaties van de beide ketens.

2. Afstemming met de lokale en regionale bestuurders vindt door de coördinerend Regiodirecteur plaats in het

bestuurlijk afstemmingsoverleg. Indien nodig geschiedt dit dagelijks. Dit maakt een LNV-liaison in het RBT

overbodig.

3. Ter verbreding van de kennis van alle betrokken partijen in het ROT, is het gewenst om meerdere “tabletop”-

oefeningen te houden. Op deze wijze worden verschillende actoren “spelenderwijs” geïnformeerd over de taken

en bevoegdheden van de andere actoren binnen het netwerk. Deze “tabletop”-oefeningen zouden in elke

veiligheidsregio gehouden moeten worden.

4. Deze vierde aanbeveling is overgenomen van Brainich von Brainich Felth62. Neem in de Gwwd een passage

op waarin de afstemming tussen het ministerie en de gemeenten, veiligheidsregio’s en provincies wordt belegd.

Dit overeenkomstig artikel 14 van de Wrzo.

5.De coördinerend Regiodirecteur van het RCC-LNV dient zelf deel uit te maken van de DCS. Hiermee worden

de onderwerpen van het RCC-LNV met voldoende gewicht in de DCS verdedigd. Dit om het “regionale onbegrip”

te voorkomen.

6. Gelet op het feit dat dierziektecrises altijd de grenzen van een veiligheidsregio overschrijden, zou het logisch

zijn om in dergelijke gevallen binnen de bestuurlijke keten direct te kiezen voor een landelijke opschaling (met

centrale besluitvorming en regionale uitvoering). Een bijkomend voordeel is dat de algemene en de functionele

keten vanaf dat moment synchroon aangestuurd worden.

62 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

51

8 Literatuuropgave

− B&A Groep, MKZ 2001, De evaluatie van een crisis, Den Haag, 2002

− Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004

− Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de

voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004

− Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F ten., Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004

− Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006

− COT, Besmet gebied, De MKZ-crisis getraceerd, Den Haag, 2002

− COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999

− Elsevier, jaargang 61, nummer 4, 29 januari 2005, p. 36-38

− ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited,

Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45

− Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005

− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den

Haag, juni 2004

− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den

Haag, 12 maart 2002

− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Crisisbeheersing, Crisisbeheersing

belicht, Den Haag, november 2005

− Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, Den Haag,

maart 2002

− Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland,

een evaluatie van de periode tot 10 april 1997, Den Haag, december 1997

− Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland,

Eindevaluatie, Den Haag, 30 maart 1998

− Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3,

mei 2000, p. 106-116

− Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006

− Visiedocument VNG Commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid: regionaal denken, lokaal doen,

mei 2002

− VOM, Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005

52

− Website Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

(www.dccvenw.nl), geraadpleegd op 9 april 2006

53

9 Lijst met afkortingen

AI aviaire influenza

AID Algemene Inspectie Dienst, onderdeel van het ministerie van LNV

BZK ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CTPI Coördinatieteam Plaats Incident

CVO Chief Veterinary Officer

DCC-LNV Departementaal Coördinatie Centrum van het ministerie van LNV

DCC-V&W Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie van

Verkeer en Waterstaat

DCS Departementale Crisisstaf van het ministerie van LNV

DG Directeur-Generaal

ERC Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie

GBT Gemeentelijk beleidsteam

GCC Gemeentelijk Coördinatie Centrum

GD Gezondheidsdienst voor Dieren

GGD Gemeenschappelijke gezondheidsdienst

GHOR Geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen

GOT Gemeentelijk operationeel team

Gwwd Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

IBT Interdepartementaal beleidsteam

ID-DLO Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid – Dienst Landbouwkundig Onderzoek

KLPD Korps Landelijke Politiediensten

KMAR Koninklijke Marechaussee

KVP klassieke varkenspest

LASER Landelijke service bij regelingen, onderdeel van het ministerie van LNV

LCI Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektenbestrijding

LNV ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

LOC Landelijke Operationeel Centrum, onderdeel van de AID

LOCC Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum

MBT Ministerieel beleidsteam

MKZ mond- en klauwzeer

NCC Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van BZK

OM Openbaar Ministerie

54

PCC Provinciaal Coördinatie Centrum

RBT Regionaal beleidsteam

RCC-LNV Regionaal Coördinatie Centrum van het ministerie van LNV

ROT Regionaal operationeel team

RVV Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees

SG Secretaris-Generaal

V&W ministerie van Verkeer en Waterstaat

VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten

VWA Voedsel en Waren Autoriteit

VWS ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Wrzo Wet rampen en zware ongevallen