Living apart together

12
‘Living apart together’ René Jansen, Dirk Dekker Bas Vlemminx Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten

description

De constructieve afstand bij de samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten

Transcript of Living apart together

Page 1: Living apart together

‘Living apart together’

René Jansen, Dirk Dekker Bas Vlemminx

Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten

Page 2: Living apart together

2 | Living apart together

Veel publieke taken, verantwoordelijkheden

of openbaar gezag zijn belegd bij op afstand

geplaatste organisaties zoals diensten, agent-

schappen en zelfstandige bestuursorganen. Het

betreft een breed spectrum van uitvoeringsdien-

sten, toezichthoudende taken, inspectiefuncties

en adviesorganen. Het functioneren van de inte-

grale rijksoverheid wordt hierdoor in belang-

rijke mate mede bepaald door deze zelfstandige

diensten (zoals we ze verder zullen noemen) en

door de onderlinge relatie die zij hebben met hun

opdrachtgevende (moeder)departementen. Zoals

we zullen zien, vertoont deze relatie een zekere

gelijkenis met een LAT-relatie: ‘living apart toge-

ther’.

De kwaliteit en effectiviteit van de onderlinge

relatie tussen ministeries en zelfstandige diensten

blijkt in de praktijk vaak aan verandering onder-

hevig. De actualiteit toont aan dat er gemakkelijk

commotie kan ontstaan tussen het departement

en de zelfstandige dienst. In dit artikel willen we

daarom ingaan op de wijze waarop deze relatie

constructief kan worden vormgegeven.

Het construct tussen ministerie en zelfstandige

dienst, kan worden gezien als een vorm van

(gedwongen) samenwerking. We onderscheiden

vijf invalshoeken1 om naar samenwerking te kijken:

de ambitie, de belangen, het persoonlijk samen-

werken, het organiseren en het proces. In figuur 1

is weergegeven wat de sleutelvragen zijn in een

(goede) samenwerking.

Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten

‘Living apart together’

1) Leren samenwerken tussen organisaties, Kaats. E., W. Opheij, Kluwer Deventer, 2011

Page 3: Living apart together

Living apart together | 3

Vanuit deze vijf invalshoeken beschouwen wij hierna

op hoofdlijnen de samenwerking tussen zelfstandige

dienst en ministerie.

Figuur 1. Het kijkglas voor samenwerking

Op de goede weg samen?De goede stappen,de goede volgorde,

win-winproces, in dialoog

Wat zijn de belangen van ieder van de partners? Op zoek naar ‘mutual gains’!

Constructievegroepsdynamica?

Leiderschap, vertrouwen,bovenstroom/onderstroom

Wat is de gedeelde ambitie van de partners?

Waar gaan ze samen echt voor?

Betekenisgevendproces

Recht doenaan belangen

Goedpersoonlijk

samenwerken

ProfessioneelorganiserenIs het netwerk profes-

sioneel georganiseerd?Governance, besluit-

vorming, vorm

Page 4: Living apart together

4 | Living apart together

De ambitie van het samenwerkingsconstruct is

in principe altijd een doeltreffende en doelmatige

uitvoering van de taken. Ministeries en ‘hun’

zelfstandige diensten delen doelen en ambities.

Het ministerie is doorgaans de ‘eigenaar’ en/of

‘opdrachtgever’ van een zelfstandige dienst. De

visie en missie van zelfstandige diensten zijn dan

ook (doorgaans) een afgeleide van de visie en

missie van het ministerie waar ze onder vallen.

Het ministerie is daarmee een vanzelfsprekend

ijkpunt voor de oriëntatie van zelfstandige dien-

sten. Voor de ministeries zijn de diensten cruciale

spelers bij het realiseren van beleidsdoelstellingen.

Er is, kortom, in deze LAT-relatie als (wenselijk) uit-

gangspunt sprake van een gedeelde strategische

focus en ambitie.

Het is in de praktijk niet altijd vanzelfsprekend

dat de wederzijdse relatie gekenmerkt wordt door

eensgezindheid, stabiliteit, harmonie, synergie en

onderling vertrouwen. De neuzen staan niet altijd

eenzelfde kant op. De oorzaken daarvan kunnen

variëren, maar komen onder andere voort uit:

• Verschillendefocus:politiekversusuitvoering

(toetsing rechterlijke macht, stakeholders)

Een ministerie richt zijn focus vooral op de

politieke omgeving, de wensen van de minis-

ter, het kabinet en het parlement. Een uitvoe-

rende of toezichthoudende dienst zal vooral

oog hebben voor een zorgvuldige uitvoering

van zijn (visie op de) wettelijke taak en de

toetsing daarvan door de rechterlijke macht.

De rechter als primaire verantwoordingslijn

brengt andere eisen met zich mee dan een

politieke verantwoordingslijn. En dan heeft

de dienst veelal ook nog te maken met diverse

stakeholders die het speelveld beïnvloeden.

Een van oorsprong gedeelde visie, missie en

ambitie van ministerie en zelfstandige dienst

kan hierdoor gaan divergeren, met wederzijds

onbegrip en spanningen als gevolg.

• Verschillendekijkopderelatie:hiërarchie

versus samenwerken

Binnen een ministerie heeft men dikwijls de

neiging om te denken in termen van een con-

cern, met verticale gezagsrelaties en de minis-

ter als de centrale gezags- en machtsfactor. De

zelfstandige diensten neigen eerder naar een

houding horende bij samenwerking in een net-

werk, met horizontale relaties en gelijkwaar-

digheid op basis van ieders (wettelijke) taken.

Daartoe verder aangemoedigd door initiatieven

als het Handvest Publieke Verantwoording.

Het ministerie kan dan als ongewenst bemoei-

zuchtig en autoritair worden ervaren door de

dienst. Het ministerie ervaart van zijn kant

een gebrek aan sensitiviteit voor (hiërarchische)

verhoudingen, disrespect of eigenwijsheid

vanuit de zelfstandige dienst.

• Beleidversusuitvoering

Het werk van diensten kent vaak een meer

uitvoerend karakter dan bij ministeries. Dat

is inherent aan de taak die ze hebben meege-

kregen en moeten uitvoeren. Diensten lijken

(daardoor) meer op bedrijven dan ministeries.

Veelal acteren ze ook zo, al dan niet door

expliciete taken die ze hebben meegekregen.

Zo zijn er diensten die ruimte hebben om te

ondernemen (binnen kaders), bijvoorbeeld

met het oog op doelmatigheid. Dit gedrag

levert echter per definitie spanning op (name-

lijk nieuwe risico’s voor de minister). En een

fenomeen dat ook spanning oplevert is dat

zelfstandige diensten (onoverkomelijk) eigen

beleidsafdelingen hebben.

Kort gezegd, komt het erop neer dat er in beginsel

sprake is van een gedeelde ambitie tussen minis-

terie en dienst, maar dat verschillende elementen

ervoor kunnen zorgen dat deze anders wordt

ingevuld en beleefd. Dat kan de basis zijn voor

spanningen.

1. Gedeelde ambitie

Page 5: Living apart together

Living apart together | 5

Voorgaand is geschetst dat de focus van ministerie

en zelfstandige dienst niet altijd als vanzelfspre-

kend dezelfde is. Beide partijen hebben dan ook

niet dezelfde belangen (hoewel dat theoretisch

natuurlijk te bediscussiëren valt: beiden dienen

het publiek belang).

Het verschillen van belangen hoeft niet direct een

probleem te zijn, als de partijen zich maar bewust

zijn van dit fenomeen, begrijpen waar het vandaan

komt en elkaar (in redelijke mate) respecteren.

In de praktijk blijkt dat niet altijd het geval.

Als bijvoorbeeld de politieke aandacht voor een

dienst toeneemt, kiest het ministerie veelal voor

een sterkere hiërarchische invulling. De dienst

reageert door te conformeren (en wordt daarmee

‘klein’ gemaakt) of door te “vechten”. Beide re-

flexen zijn niet constructief: conformeren maakt

afhankelijk, vechten maakt afstandelijk. Een

betere optie zou zijn open met elkaar het gesprek

aangaan over hoe om te gaan met de toenemende

politieke aandacht en samen tot een (tijdelijk)

passende rolinvulling te komen. De basis om met

elkaar het juiste gesprek te kunnen voeren is het

bespreken van elkaars belangen. Dat is echter

een lastig gesprek dat (daarom?) niet altijd (goed

genoeg) gevoerd wordt. Wat echter wél dikwijls

gebeurt is dat partijen voor de ander gaan denken.

En juist dat gedrag kan leiden tot spanning in de

relatie.

2. Recht doen aan belangen

Page 6: Living apart together

6 | Living apart together

Persoonlijke samenwerking tussen zelfstan-

dige dienst en ministerie vindt op verschillende

niveaus plaats. Een bestuurder van een zelf-

standige dienst werkt samen met een directeur,

directeur-generaal en/of (plaatsvervangend)

secretaris-generaal op een ministerie. Maar

bijvoorbeeld ook beleidsmedewerkers van het

ministerie en de zelfstandige dienst en medewer-

kers van afdelingen FEZ werken samen. Goede

samenwerkingsrelaties op alle niveaus dragen

zeker bij aan een constructieve relatie.

In de praktijk zien wij soms anders. Er wordt

wederzijds onvoldoende tijd vrijgemaakt om

elkaars wereld te begrijpen. Ook hier zijn weer

achterliggende oorzaken te benoemen. Bij ver-

schillende ministeries is bijvoorbeeld een hoge

doorloopsnelheid op beleidsfuncties te zien. Aan

de kant van de uitvoerende dienst leidt dat tot

frustratie en gebrek aan ‘zin’ om ‘bij te scholen’.

Aan de kant van het ministerie leidt het tot

gebrek aan verdieping. Op bestuursniveau zien we

nogal eens de neiging bij de dienst om reactief te

informeren (binnen, op de rand van of net buiten

het afgesproken kader). Dit leidt vervolgens soms

tot onaangename verrassingen voor het ministe-

rie. De bekende metafoor bij verzelfstandiging van

‘op kamers gaan’ is hier van toepassing: ouders

(het ministerie) hoeven niet alles te weten, als het

kind (de zelfstandige dienst) maar wel tijdig aan

de bel trekt als er echt iets speelt.

De persoonlijke component kan bepaald niet

worden onderschat als dragende factor bij de

onderlinge relatie. Het al dan niet harmoniëren

van karakters en ego’s; de neiging tot samenwer-

king dan wel competitie; de wijze van externe

(media-)profilering; de mate van rolvastheid in de

onderlinge relatie; maar ook hoe men wederzijds

omgaat met het voortdurend gevoelige vraagstuk

van de rechtstreekse contacten vanuit zelfstandige

diensten met de politiek (en dan vooral met leden

van de Tweede Kamer). Investeren in het op-

bouwen en onderhouden van goede persoonlijke

contacten – van hoog tot laag – is daarom van

wezenlijk belang.

3. Goed persoonlijk samenwerken

Page 7: Living apart together

Living apart together | 7

Het speelveld van ministeries en hun zelfstandige

diensten is in beginsel vastgelegd in wet- en

regelgeving of in politiek geformaliseerde afspra-

ken. Deze formele basis vormt het vertrekpunt en

het houvast voor de invulling van de onderlinge

relatie. De mate waarin een dienst autonoom

kan handelen op het vlak van zijn kerntaken is

doorgaans goed vastgelegd.

Bepaalde karakteristieken van een zelfstandige

dienst kunnen de afstand en ruimte voor auto-

noom handelen op belangrijke terreinen als de

bedrijfsvoering en het financiële beheer beïnvloe-

den. Naast deze objectiveerbare elementen, spelen

ook subjectievere elementen een rol bij de ruimte

voor autonomie. We denken hierbij bijvoorbeeld

aan de (publieke) reputatie en het imago van een

organisatie. Een sterke reputatie levert doorgaans

ruimere marges voor zelfvertrouwen en autonoom

functioneren. Datzelfde geldt voor de mate van

(hoogwaardige, wetenschappelijke) professionaliteit

en expertise van zelfstandige diensten. Deze sub-

jectieve elementen beïnvloeden elkaar overigens

onderling sterk. Figuur 2 toont enkele relevante

subjectieve elementen en hun invloed op de

ruimte voor autonoom handelen door een dienst.

De mate van autonoom handelen in combinatie

met een vorm van een hiërarchische relatie tus-

sen ministerie en zelfstandige dienst, maakt dat

er altijd sprake is van een ‘spannende’ relatie.

Deze spannende relatie heeft zowel betrekking

op de strategische en materie-inhoudelijke kant

van het functioneren (bij het ministerie ook wel

de ‘opdrachtgeverskant’) als op de bedrijfsmatige

kant (bij het ministerie ook wel de ‘eigenaars-

kant’). Een spannende relatie kan de basis zijn

voor nauwe samenwerking en afstemming, maar

ook voor onderlinge spanning of zelfs vijandigheid

tussen ministerie en zelfstandige dienst. In de

praktijk zien wij beide varianten (en vele tussen-

vormen) voorkomen.

Een gedeelde set van uitgangspunten, een gedeelde

ambitie én een (grotendeels) gedeelde visie zijn

de basis voor een vruchtbare samenwerking.

Deze gezamenlijke basis zal in de loop van de

tijd levend moeten worden gehouden; dit vergt

onderhoud en gezamenlijke herbevestiging of

doorontwikkeling.

4. Professioneel organiseren

Figuur 2. Enkele subjectieve elementen en hun invloed op de ruimte voor autonomie van een dienst

Ruimte voor autonomiePolitieke aandacht

ReputatieProfessionaliteit

Financiele huishouding

Page 8: Living apart together

8 | Living apart together

Het is van groot belang dat ieders rol en ver-

antwoordelijkheid bij het realiseren van de

gezamenlijke ambities helder zijn en dat het

ministerie én de zelfstandige dienst rolvast zijn in

hun handelen naar elkaar. Rolvast betekent dat

het ministerie en de dienst niet op elkaars stoel

gaan zitten (zeker niet in publieke uitingen). Dat

men juist respect heeft voor elkaars rol (comple-

mentariteit) bij het bereiken van de gezamenlijke

ambitie.

Een institutioneel geborgd relatiebeheer is hierbij

van belang. Het kan behulpzaam zijn om dit ook

formeel vast te leggen in een relatiestatuut of

–protocol. Veel belangrijker nog is het concreet

hiernaar handelen op alle niveaus van de betrok-

ken organisaties. Weten waar je wederzijds aan

toe bent, voorspelbaar zijn naar elkaar toe, verras-

singen voorkomen; verantwoordelijkheid nemen

maar ook transparant verantwoording afleggen;

rolzuiverheid, zorgvuldigheid en respect betrach-

ten bij de formele en informele contacten onder-

ling en bij de wijze waarop daarover wordt gecom-

municeerd naar buiten. Deze houding werkt ook

door bij kwesties als de onderlinge afstemming

bij de voorbereiding van nieuw beleid, nieuwe

wetgeving, beleidsregels; of de afstemming op het

gebied van woordvoering en andere externe com-

municatie.

De onderlinge contacten tussen zelfstandige

dienst en ministerie betreffen zowel beleidsmatige,

inhoudelijk-professionele als bedrijfsmatige ele-

menten. Op alle vlakken moet een stevig inhou-

delijk debat mogelijk zijn. Er zijn veel onderwer-

pen die hoe dan ook vereisen dat er (op basis van

rolvastheid) een inhoudelijk overleg plaatsvindt:

politieke dynamiek, ontwikkelingen in wetgeving

en jurisprudentie, ontwikkelingen vanuit de we-

tenschap en de literatuur, internationale ontwik-

kelingen met een impact op het werkterrein, enz.

Het sleutelwoord voor succes is hierbij dialoog.

De formele rol- en verantwoordelijkheidsver-

deling brengen met zich mee dat het niet persé

noodzakelijk is dat de betrokken professionals het

met elkaar eens moeten (willen) worden; begrip

voor elkaars standpunt en positiebepaling moet

echter in ieder geval wel het uitgangspunt zijn.

Dat de partijen met elkaar in open dialoog blijven,

is daarom cruciaal.

Op het vlak van de bedrijfsvoering geldt hetzelfde.

Een open dialoog is ook op dit vlak een groot

goed. Keuzes op gebieden als ICT, HR-beleid,

inkopen en aanbesteden en financiële middelen

hebben immers een potentieel grote invloed op

het primaire proces (de kerntaak met een grote

mate van autonomie) van de diensten. Hier kan

een spanning ontstaan tussen rijksoverheidsbrede

– standaardiserende en uniformerende – keuzes

enerzijds en wensen tot maatwerk bij zelfstandige

diensten anderzijds.

5. Betekenisgevend proces

Page 9: Living apart together

Living apart together | 9

Een gespannen relatie kan de aanleiding zijn

tot een inperking van de autonomie van een

zelfstandige dienst door de politiek verantwoor-

delijke minister. Zeker daar waar op een gegeven

moment te veel acties van een dienst buiten de

verwachtingen van het ministerie plaatsvinden,

kunnen de “aansturingslijntjes” worden aange-

trokken. Anderzijds kunnen er bij een zeer grote

inperking van de autonomie juist krachten op

gang komen die de afstand weer doen vergroten

(mede door “ontworstelingsenergie”). Rondom

autonomie ontstaat in onze optiek regelmatig

een zekere slingerbeweging.

Hoewel zelfstandige diensten té divers zijn om

één samenwerkingsmodel voor te schrijven, is het

wel mogelijk enkele algemene adviezen te geven

over de samenwerking tussen zelfstandige dien-

sten en hun ministeries.

Deze adviezen hebben wij samengevat in enkele

“do’s and dont’s” vanuit het perspectief van de be-

stuurder van een zelfstandige dienst (zie inzet) en

in de vorm van de vijf onderstaande sleutelvragen

voor de betrokken partijen:

• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie

een gedeelde ambitie?

• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie

oog voor elkaars belangen?

• Kunnen de sleutelfiguren van de zelfstandige

dienst en het ministerie goed persoonlijk

samen werken?

• Is het samenwerkingsverband tussen de zelf-

standige dienst en het ministerie professioneel

georganiseerd?

• Volgen de zelfstandige dienst en ministerie

samen een kwalitatief goed ingeregeld en

betekenisgevend proces?

Tot slot

Page 10: Living apart together

10 | Living apart together

Do’s and don’ts voor de bestuurder van een zelfstandige dienst

Bananenschillenvoor de bestuurder van een zelfstandige dienst

- Voorkom concurrentie met het ministerie

- Voorkom verrassingen op het ministerie

- Plaats het ministerie niet voor voldongen feiten

- Krijg en houd je bedrijfsvoering op orde

- Pro-actief, maar neem de vlag niet te pontificaal ter hand

- Zorg formeel en informeel dat je weet wat het ministerie

en de politiek willen

- Gepaste afstand: niet te dichtbij, want dat benauwt;

niet te ver af, want dat verkilt

- Rolvastheid helpt; dwing door de eigen rolvastheid die ook

af bij het ministerie

- Zakelijke conflicten zelf uitvechten

- Relatie met ministerie verwaarlozen

- Politiek bedrijven (met fracties Tweede Kamer)

- In isolement opereren; onafhankelijkheid gelijkstellen

aan “Alleingang”

-Egostrijden–concurrentiemetminister

- Luxe en “protserigheid”: salarissen, kantoorinrichting,

uitbundige communicatie, grote stafafdelingen

- Veel prominent mediacontact en gewaagde politieke

uitspraken zonder afstemming met ministerie

- De luiken zo dicht mogelijk houden: “transparantie leidt

tot bemoeienis en tast onafhankelijkheid aan”

- Als motto hanteren dat alles draait om de missie en

de inhoudelijke taken en dat bedrijfsvoering daarom

van ondergeschikt belang is.

Page 11: Living apart together

Living apart together | 11

• Dirk Dekker is partner en bestuursadviseur op het

raakvlak van besturing, informatiemanagement en

veranderkunde bij Twynstra Gudde Adviseurs &

Managers

• René Jansen, voormalig lid van de Raad van Bestuur

van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, is (geas-

socieerd) bestuursadviseur op de terreinen samen-

werkingsvraagstukken, mededinging, governance,

organisatie-inrichting bij Twynstra Gudde Adviseurs

& Managers

• Bas Vlemminx is adviseur op het raakvlak van

organisatie-inrichting en prestatieverbetering bij

Twynstra Gudde Adviseurs & Managers

Auteurs

Page 12: Living apart together

2537

Twynstra Gudde

Stationsplein 1

3818 LE Amersfoort

Postbus 907

3800 AX Amersfoort

Tel 033 4677777

Fax 033 4677666

[email protected]

www.twynstragudde.nl

Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden

op vragen, tot het creëren van kansen. Dat betekent goed luisteren,

durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze

adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische

keuzes kunt maken.

Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met

oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde.

Twynstra Gudde staat erachter.