Lees voor gebruik de bijsluiter

Mechanismen achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie

Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker

Projectnummer: B3839

Zoetermeer, 21 december 2011

2

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van

cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is

toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking

in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na

schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen

aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

3

Voorwoord

Dit rapport behandelt een ongewoon onderwerp: de mechanismen achter onbedoelde

effecten van sociale zekerheid en re-integratie. Dat is ongewoon, omdat beleid gaat

over bedoelingen en beleidsonderzoek bekijkt of doelen zijn waargemaakt. Ook dit

rapport is betrekkelijk ongewoon. Het vormt niet de basis voor beleidsbeslissingen en

is ook niet opgezet als een wetenschappelijk artikel of dissertatie. Het rapport wil de

lezer inspireren en tot denken aanzetten. De toon van het rapport is daarom wat los-

ser dan je in de meeste onderzoeksrapporten zult tegenkomen.

Wij willen op deze plaats de begeleidingscommissie van het Ministerie van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid bedanken: Rik Dillingh, Marcel Einerhand, Leo Schrijver

en Jan-Maarten van Sonsbeek. Ook gaat een woord van dank uit naar de gespreks-

partners, geïnterviewden en deelnemers aan de groepsdiscussie die in het kader van

het onderzoek is uitgevoerd: Jan van Ours (Universiteit van Tilburg), Edwin van Hooft

(Universiteit van Amsterdam), Henriëtte Prast (Universiteit van Tilburg (TIBER) en

WRR), Fred van Raaij (Universiteit van Tilburg), Henk Nijboer (Ministerie van Financi-

en, Universiteit van Leiden), Siegwart Lindenberg (Universiteit van Groningen), Rom-

ke van der Veen (Erasmus Universiteit Rotterdam) en Pierre Koning (Ministerie van

SZW, t.t.v. deelname: CPB).

Het onderzoek is uitgevoerd door Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker

met medewerking van Sander Quak, Guido Brummelkamp, Sander Wennekers en

Bart Dekker.

Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker

Onderzoeksteam

4

5

Inhoudsopgave

Samenvatting 7

1 Inleiding: Een bijsluiter voor beleid 15 1.1 Bijwerkingen van beleid in Baltimore 15 1.2 Een bijsluiter voor beleid 16 1.3 Het onderzochte beleidsterrein 16

2 Naar een theorie van onbedoelde effecten 19 2.1 Wat zijn onbedoelde effecten? 19 2.2 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen 20 2.3 Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie 26 2.4 Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen 30 2.5 Conclusie 31

3 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen 33 3.1 Inleiding 33 3.2 Uitkeringen 33 3.3 Re-integratie 36 3.4 Prikkels voor werkgevers 41 3.5 Conclusie 42

4 Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie 45 4.1 Inleiding 45 4.2 Uitkeringen 45 4.3 Re-integratie 47 4.4 Prikkels voor werkgevers 55 4.5 Conclusie 59

5 Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen 61 5.1 Inleiding 61 5.2 Werkloosheid als sociale norm 62 5.3 Effect van de werkloosheidsnorm op macroniveau 63 5.4 Sociale normen als moreel risico 63 5.5 Conclusie 64

6 Tot slot: lessen trekken 67 6.1 Inleiding 67 6.2 Beleidsontwikkeling 67 6.3 Prognoses 69 6.4 Uitvoering 69

Literatuur 71

6

7

Samenvatting

Dit rapport gaat over de onbedoelde effecten van beleid op het gebied van sociale zeker-

heid en re-integratie. Drie thema’s staan centraal: 1) uitkeringen, 2) re-integratie (scholing

en bemiddeling) en 3) prikkels voor werkgevers. Doel is niet een droge opsomming te ge-

ven van alle mogelijke effecten, maar vooral op zoek te gaan naar de mechanismen achter

deze onbedoelde effecten. Meer kennis van die mechanismen vanuit de gedragseconomie

en psychologie moet de effectiviteit van het beleid vergroten. Basis voor dit rapport vormt

een uitgebreid literatuuronderzoek dat Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie

van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft uitgevoerd.

Drie mechanismen

Drie categorieën van mechanismen spelen volgens ons een rol bij onbedoelde effecten of bij

een geringe effectiviteit van beleid. De eerste categorie betreft het mechanisme dat beleid

soms uitgaat van onjuiste of incomplete veronderstellingen over het gedrag van indi-

viduen op microniveau. Men verwacht bijvoorbeeld dat mensen zich conform het rationele

keuzemodel als een ‘Homo Economicus’ zullen gedragen, terwijl mensen in veel situaties

maar beperkt rationeel handelen (zie hoofdstuk 2). Onjuiste of incomplete aannames over

het gedrag van mensen op microniveau kunnen de effectiviteit beperken en kunnen bij de

uitvoering van beleid leiden tot onbedoelde effecten.

De tweede categorie betreft het mechanisme dat beleidsinterventies ingrijpen in een com-

plexe werkelijkheid, een werkelijkheid waarin individuen reageren en anticiperen op beleid

en waarin beleid de samenleving verandert. Ook als beleidsmakers uitgaan van juiste en

complete veronderstellingen over gedrag van individuen op microniveau, is het door de

complexe interdependenties in de samenleving nog steeds mogelijk dat onbedoelde ef-

fecten op macroniveau ontstaan. De socioloog Sam Sieber heeft hiertoe zeven mechanis-

men onderscheiden die we verderop illustreren.

De derde categorie heeft betrekking op sociale normen. De effectiviteit van beleid kan af-

nemen door een geleidelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook

kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich

meebrengen. Ook dit mechanisme doet zich voor op macroniveau.

In de volgende paragrafen illustreren we deze mechanismen aan de hand van empirische

literatuur. Ook gaan we waar mogelijk in op de implicaties voor beleid. Kanttekening is dat

onbedoelde effecten zelden onderwerp zijn van systematisch onderzoek en maar zelden een

goede theoretische inbedding krijgen. De onderstaande paragrafen zijn daarom vooral ver-

kennend van karakter.

8

Onbedoelde effecten op microniveau: incomplete veronderstellingen

Uitkeringen

Op grond van de economische theorie veronderstellen velen dat een verlaging van de uitke-

ringsduur en -hoogte het onaantrekkelijk maakt om in de uitkering te verblijven en dus

leidt tot een stijging van de arbeidsparticipatie. Dit effect wordt bevestigd in de literatuur,

maar het verstrekken of aanpassen van uitkeringen leidt ook tot onbedoelde effecten.

Daarnaast wordt het gedrag van mensen in een uitkering in sterke mate gestuurd door

sociaal-psychologische mechanismen zoals houding en overtuigingen.

Een interessant onbedoeld effect is dat het einde van de rechtmatige uitkeringsduur

voor uitkeringsgerechtigden functioneert als een prikkel. Zodra het einde van de rechtmati-

ge uitkeringsduur in zicht komt, stromen namelijk meer mensen de uitkering uit en intensi-

veren zij hun zoekinspanningen. Strikt genomen maken deze mensen gebruik van hun

rechten, maar vanuit het perspectief van de effectiviteit van beleid is dit niet te beschou-

wen als een gewenst effect. Een andere onbedoeld effect is dat het besluit van uitkerings-

gerechtigden om werk te hervatten niet alleen wordt bepaald door de contante waarde van

de uitkering, maar ook door de uitbetalingssystematiek. Dit bleek in Finland toen de

werkloosheidsuitkeringen voor werknemers met een lange arbeidshistorie stegen en ont-

slagvergoedingen werden afgeschaft. Gevolg was dat de arbeidsparticipatie afnam, ondanks

dat de totale vergoeding gelijk was gebleven.

Uit de literatuur blijkt verder dat de houding en overtuigingen van mensen belangrijke

invloed hebben op hun gedrag als ze een uitkering ontvangen. Ten eerste blijkt dat onge-

duldige mensen minder waarde hechten aan de toekomstige opbrengsten van hun gedrag

en daarom minder kritisch naar een nieuwe baan zoeken, wat resulteert in een langere

werkloosheidsduur. Ten tweede komt naar voren dat werklozen hun werkloosheidsduur ern-

stig onderschatten, maar wel realistisch zijn over de (beperkte) resultaten van hun zoekin-

spanningen. Ten derde blijkt dat genereuze uitkeringen werklozen niet beschermen tegen

de nadelige psychologische effecten van baanverlies. Mensen die ongelukkiger worden van

werkloosheid dan andere mensen, zoeken bovendien minder actief en vinden minder vaak

een baan.

Re-integratie

Onder re-integratie verstaan we het geheel aan scholings- en bemiddelingsactiviteiten om

uitkeringsgerechtigden uit te laten stromen naar regulier werk of de afstand tot regulier

werk te verkleinen. Van re-integratie-interventies verwachten we dat die werklozen de be-

nodigde sollicitatie- en werkvaardigheden aanleren. Ook verwachten we dat het beleid net-

to-effectief is. Dit wordt meestal gemeten in termen van de baanvindkansen van deelne-

mers binnen één jaar.

Re-integratieondersteuning heeft een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effec-

ten zijn pas op de lange termijn zichtbaar. Zo blijkt uit een onderzoek naar de effecten van

training dat uitkeringsgerechtigden nog tot zo’n twee jaar na de training beter in hun vel

zaten. Wie de verschillende studies op dit terrein tot zich neemt, komt tot de conclusie dat

re-integratie en bemiddeling niet zozeer invloed lijken te hebben op de baanvindkans van

9

werklozen, maar wel op de mate waarin iemand een baan weet te behouden en op de

match tussen werkgever en werknemer. Korte-termijn studies focussen op baanvindkansen

en komen dan ook tot de conclusie dat re-integratie nauwelijks effectief is. Het werkings-

mechanisme van re-integratie loopt waarschijnlijk echter niet via vergroting van de baan-

vindkans, maar via verhoging van de matchingskwaliteiten.

Uit de literatuur blijkt dat zachte factoren een cruciale rol spelen bij re-integratie. Een

controlerend en dreigend karakter van re-integratie kan onbedoelde effecten teweegbren-

gen. De verplichtende context van re-integratie kan leiden tot weerstand, verminderde mo-

tivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing. Het risico bestaat dat uitvoerders hierdoor

maatregelen nemen die de weerstand eerder vergroten dan verkleinen, zoals controle en

dreiging met sancties. Ook het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoe-

len zijn niet zo effectief. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bie-

den van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen,

het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen.

Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Zo is sociale druk een ui-

termate belangrijke verklaring voor zoekgedrag. Sociale druk bepaalt in hoge mate of men-

sen plannen maken om werk te zoeken. De implicatie hiervoor voor re-integratiebeleid is

dat de sociale omgeving betrokken kan worden bij trajecten.

Gedragseconomisch onderzoek vertelt ons dat mensen beperkt zijn in de aandacht en

verwerkingsmogelijkheden die zij kunnen inzetten bij complexe problemen met meerde-

re facetten. Gedragseconomen stellen dat mensen zich niet altijd bewust zijn van beschik-

bare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en dat veel mensen ondersteuning nodig

hebben bij deze complexe taak. Hieruit volgt dat het van belang is om bemiddeling te ver-

simpelen en informatie, bijvoorbeeld over vacatures of opleidingsmogelijkheden, gemakke-

lijk vindbaar en toegankelijk beschikbaar te stellen.

De gevolgde zoekstrategie is eveneens van invloed op het succes van re-integratie- en

bemiddelingsactiviteiten. Recent onderzoek toont aan dat niet de intensiteit van het zoe-

ken, maar de gevolgde strategie goed verklaart of mensen een baan vinden. Een strategie

bestaande uit een arbeidsmarktverkenning, netwerken en gerichte actie is effectiever dan

het lukraak versturen van sollicitatiebrieven. Interessant is ook dat de gehanteerde strate-

gie verklaard wordt door carrièreplanning. Mensen met een duidelijke carrièreplanning

zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning.

Prikkels voor werkgevers

Wat betreft prikkels voor werkgevers vinden we dat ook sociale motieven een belangrijke

rol kunnen spelen bij het in dienst houden of nemen van werknemers met een afstand tot

de arbeidsmarkt. In het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) heeft

het aanstellen van deze werknemers zowel een functie in het licht van externe profilering

alsook een interne functie richting de eigen werknemers.

10

Onbedoelde effecten op macroniveau I: interdependentie

Uitkeringen

Het verstrekken en aanpassen van uitkeringen gaat gepaard met onbedoelde effecten die

we samenvatten met de termen ‘strategisch gedrag’, ‘classificatie’ en ‘functionele ontwrich-

ting’.

Met strategisch gedrag wordt bedoeld dat een sociale interventie kan leiden tot misbruik

of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden. Hierboven zagen we dat vlak voor-

dat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. We kun-

nen dus concluderen dat de vormgeving van een regeling kan aanzetten tot strategisch ge-

drag. Een positief onbedoeld effect van strategisch gedrag is het aankondigingseffect. Het

aankondigen van een royale belastingteruggaaf in het Verenigd Koninkrijk gericht op het

stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en kinderen leidde tot een re-

actie nog voor het beleid was ingevoerd en daarmee tot een afname van de uitkeringsaf-

hankelijkheid en een stijging van de arbeidsparticipatie.

Het verstrekken van uitkeringen impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te

worden tussen mensen die recht hebben op de voorziening en anderen die dit niet hebben.

Een onbedoeld effect van de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering is

dat deze voor sommige groepen in de jaren tachtig zijn gaan functioneren als middel om te

ontsnappen aan de druk van betaalde arbeid.

Functionele ontwrichting houdt in dat een sociale interventie de functionele vereisten

verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (zoals een organisatie) garanderen.

De literatuur impliceert dat functionele ontwrichting zich kan voordoen als er snel en grof-

mazig gekort wordt op de uitkering als sanctiemiddel. Werklozen nemen na die sanctie eer-

der een baan aan die onder hun niveau ligt, waardoor er op microniveau is bespaard, maar

op macroniveau onbedoeld een rem is ontstaan voor een goede match op de arbeidsmarkt.

Re-integratie

Onbedoelde effecten bij individuen

Re-integratie brengt onbedoelde effecten teweeg via de mechanismen ‘functionele ont-

wrichting’, ‘strategisch gedrag’, ‘doelverschuiving’ en ‘provocatie’.

Re-integratie met een activerend karakter kan tot functionele ontwrichting leiden. Een

bekend effect van re-integratie is het lock-in effect. In plaats van sneller aan een baan te

komen, leidt re-integratie dan juist tot een uitstel van het zoeken naar een baan. Daarte-

genover staat dat een snelle plaatsing op een baan vaak op lange termijn niet leidt tot sta-

biele werkgelegenheid en niet leidt tot verbetering van de inkomsten van uitkeringsontvan-

gers. Als uitkeringsontvangers direct worden aangenomen door werkgevers zijn wel positie-

ve effecten waarneembaar. Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van active-

rende re-integratie is verdringing ofwel substitutie, waarbij de re-integratie van de ene

persoon ten koste gaat van de kansen van de andere persoon. Met de nodige slagen om de

arm wordt geschat dat verdringing zo’n 25% bedraagt.

11

Rondom re-integratie komt ook strategisch gedrag voor. Een positief onbedoeld nevenef-

fect is het threat-effect, waarbij de dreiging van re-integratie er alleen al voor zorgt dat

sommige groepen mensen uit eigen beweging een baan vinden. Naast deze vorm waarbij

het gaat om de reactie van calculerende mensen op beleid, is er ook een vorm mogelijk

waarbij het beleid zelf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aanvankelijk niet van

plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandigheden strategisch

gedragen. Een mooi voorbeeld: re-integratie met een controlerend karakter leidt tot een

verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten

bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden.

Doelverschuiving houdt in dat instrumentele doelen, zoals het deelnemen aan een pro-

gramma soms voorrang krijgen boven hogere doelen, zoals uitstroom naar regulier werk.

Dit zien we bij re-integratie terugkomen als het lock-in effect. Werkzoekenden zoeken min-

der hard naar een baan op het moment dat ze in een re-integratietraject zitten, waardoor

de kans op het vinden van een baan tijdelijk afneemt. Sommige wetenschappers pleiten er

daarom voor om programma’s met een sterk lock-in effect, zoals training, in te zetten tij-

dens een recessie.

Onbedoelde effecten bij de uitvoering

Sommige onbedoelde effecten van re-integratie doen zich met name voor bij de uitvoering.

Strategisch gedrag doet zich voor bij outputsturing, dat wordt toegepast om het princi-

paal-agent probleem op te lossen. Een pervers effect van outputsturing kan bijvoorbeeld

zijn dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen (afroming). Een recente studie

van het CPB laat zien dat gemeenten na invoering van de Wet Werk en Bijstand moeilijk

bemiddelbare cliënten dirigeerden naar de Wajong. Outputsturing is ook in te zetten binnen

uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een prestatiebeloning voor ca-

semanagers. Hierdoor kunnen drie vormen van strategisch gedrag en dus onbedoelde ne-

veneffecten optreden: afroming, moral hazard (snelle plaatsing ongeacht wat er daarna

met de cliënt gebeurt) en gaming (prestaties mooier afschilderen dan ze in werkelijkheid

zijn).

Wat betreft functionele ontwrichting concludeerden onderzoekers dat onder de resul-

taatgerichtheid als gevolg van de invoering van de WWB, professionalisering van de uitvoe-

ring op de tweede plaats kwam. Snel resultaat bereiken had de voorkeur boven verbetering

van de uitvoering.

De aandacht voor professionalisering van de uitvoering van re-integratie neemt toe, maar

kan ook onbedoelde effecten teweegbrengen. Zo kunnen instrumenten voor screening en

diagnose van cliënten leiden tot weerstand onder casemanagers en worden opgevat als een

provocatie: zij zien het als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en een in-

perking van hun persoonlijke handelingsvrijheid. Soms zijn ze ook beducht voor de inzet

van deze instrumenten als controlemiddel.

Prikkels voor werkgevers

De mechanismen van ‘functionele ontwrichting’, ‘strategisch gedrag’ en ‘classificatie’ spelen

een rol in de verklaring van onbedoelde effecten bij prikkels voor werkgevers. In het kader

van functionele ontwrichting is dat vooral te wijten aan het crowding-out effect, dead-

12

weight loss, het substitutie-effect, het displacement effect en het draaideur effect. Tevens

kunnen werkgevers strategisch gedrag vertonen door de kosten van het sociale verzeke-

ringsstelsel te verhalen op werknemers via de individuele lonen, wat zorgt voor onbedoelde

neveneffecten van prikkels voor werkgevers. En prikkels voor werkgevers, bijvoorbeeld in

de vorm van werkgeversvouchers, kunnen leiden tot stigmatisering van de betreffende

werkzoekenden, waardoor zij na de subsidieperiode nog lastiger of helemaal geen reguliere

baan meer vinden.

Onbedoelde effecten op macroniveau II: sociale normen

Over de invloed van sociale normen op bedoelde en onbedoelde effecten van beleid is rela-

tief weinig literatuur te vinden. De literatuur laat vooral zien op welke wijze werkloosheid

zich kan vestigen als een sociale norm. Een hogere werkloosheid in de nabije omgeving

zorgt er voor dat niet-werken in sterkere mate als normaal wordt beschouwd en werkloos-

heid minder ‘pijn’ doet. Het gevolg is dat mensen minder actief zoeken naar een baan en

langdurig werkloos zijn. Wanneer werkloosheid de sociale norm is, is het aannemelijk dat

de effectiviteit van beleid afneemt. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om mensen,

bijvoorbeeld door het inzetten van re-integratie of het aanpassen van uitkeringsbeleid, aan

het werk te krijgen.

Op macroniveau kan dit bovendien zorgen voor een zelfversterkend effect. Werkloosheid is

normaal. Daardoor keert het werkloosheidsniveau na een periode van stijging maar lang-

zaam terug naar het oude niveau. Daarbij speelt ook een rol dat een hogere werkloosheid –

en als gevolg daarvan een toename van overheidsuitkeringen – niet alleen leidt tot een

verandering van de sociale normen ten aanzien van werk maar ook tot verslechterde ethi-

sche normen ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid. Het centrale dilemma van

de ‘Self Destructive Welfare State’: een genereus systeem van sociale zekerheid vormt een

moreel risico, met als gevolg dat steeds meer mensen een uitkering aanvragen.

Toch is het tot op zekere hoogte mogelijk door middel van interventies sociale normen in

de gewenste richting te sturen. Hoewel een kwestie van lange adem – sociale normen heb-

ben tijd nodig om zich te vestigen in de samenleving – is de overheid in Nederland er in

geslaagd ‘werken’ steeds meer als sociale norm te stellen. Dit komt bijvoorbeeld tot uit-

drukking in de veranderde namen van diverse socialezekerheidsregelingen: de Wet werk en

bijstand in plaats van de Algemene bijstandswet en de Wet werk en inkomen naar arbeids-

vermogen in plaats van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering.

Lessen trekken

Wie alle voorbeelden van onbedoelde effecten uit dit rapport tot zich neemt, zou wel eens

moedeloos kunnen raken. Onbedoelde effecten lijken aan de basis te liggen van beleid, niet

in de laatste plaats sociale zekerheids- en re-integratiebeleid. Toch zijn er lessen te trekken

uit de onbedoelde effecten op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Lessen

voor beleidsmakers die bezig zijn met het uitdenken en ontwikkelen van nieuwe maatrege-

len, lessen voor onderzoekers die zich bezighouden met prognoses en lessen voor uitvoe-

rende instellingen.

13

Beleidsontwikkeling

Misschien wel de belangrijkste les uit dit rapport is dat beleidsmakers een andere bril moe-

ten opzetten. De onbedoelde effecten van beleid komen pas in beeld als je veel breder kijkt

dan gebruikelijk en als je goed nadenkt over het werkingsmechanisme van maatregelen.

Waar dit op neerkomt, is een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar.

Een beleidsambtenaar zou ook een expert moeten zijn in collectieve gedragsbeïnvloe-

ding. Met beleid intervenieer je immers in sociale systemen (van burgers, instituties, be-

drijven) en moet je dus ook weten hoe die sociale systemen kunnen reageren.

Bij een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar hoort de opbouw van

kennis over methoden van gedragsbeïnvloeding en de verwachte effecten en neveneffecten

in bepaalde situaties. Het zou ook goed zijn om nieuwe maatregelen met een sceptische

blik te bekijken en op zoek te gaan naar falsificaties. Nieuwe plannen zijn te onderwerpen

aan een kritische collegiale toetsing of peer review. Dat zou bijvoorbeeld interdeparte-

mentaal geregeld kunnen worden of tussen afdelingen en directies, zodat je een tunnelvisie

beperkt. Het uitvoeren van een zogenoemde serious game zou ook een interessant expe-

riment zijn. Dit houdt in dat de werkelijkheid op een computerprogramma nagebootst wordt

en beleidsmakers de kans krijgen om zich in dit programma te gedragen als de objecten

van beleid. Zo kunnen beleidsmakers snel signaleren of objecten van beleid de mogelijk-

heid hebben om zich anders te gedragen dan verwacht.

Prognoses

De mechanismen die ten grondslag liggen aan onbedoelde effecten zijn over het algemeen

niet opgenomen in de econometrische prognosemodellen waarmee de effecten en nevenef-

fecten van beleid veelal worden doorgerekend. Het ligt dan ook voor de hand om inzichten

uit de sociale wetenschappen (sociale psychologie, sociologie) te verwerken in deze prog-

nosemodellen.

Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van een al lang bestaande, maar voor de socia-

le wetenschappen en het beleidsonderzoek relatief nieuwe techniek: sociale simulatie. Dit

is een instrument afkomstig uit de kunstmatige intelligentie, waar gebruik wordt gemaakt

van multi-agent systems. In een sociale simulatie creëer je een virtuele wereld met ver-

schillende ‘agents’ (individuen) met eigen persoonskenmerken. Op deze manier verwerk je

het gedrag van individuen op microniveau in het model. De agents kunnen daarnaast wor-

den beïnvloed door omgevingsvariabelen, zowel op macro-niveau (bijvoorbeeld beleid) als

door hun directe omgeving (bijvoorbeeld vrienden). Op deze manier zijn sociale normen en

interdependenties op macroniveau in het model te verwerken. Sociale simulatie is daarmee

geschikt om complexe problemen te onderzoeken waarbij meerdere (interacterende) facto-

ren een rol spelen.

14

Uitvoering

De keuzes die uitvoerders maken hebben ook invloed op de effecten en neveneffecten van

beleid. Work First kan bijvoorbeeld op macroniveau averechtse effecten hebben als uitke-

ringsontvangers alleen op tijdelijke uitzendbaantjes worden geplaatst. Een ander voor-

beeld: bepaalde groepen trekken zich terug als ze horen van verplichte deelname aan een

re-integratie-programma. Van dit soort inzichten maken uitvoerders nu nog nauwelijks be-

wust gebruik.

Op uitvoeringsniveau is vooral behoefte aan antwoorden op specifieke vragen over de inzet

van instrumenten en trajecten. Wat werkt voor wie? Hoe motiveer je uitkeringsgerechtig-

den? Hoe voorkom je oneigenlijk gebruik van uitkeringen? De wetenschappelijke kennis

over gedragsbeïnvloeding op microniveau moet grotendeels nog neerslaan in instrumenten,

checklists, leidraden en dergelijke voor uitvoerende professionals. Het is daarom zaak door

te gaan met de al in gang gezette projecten gericht op professionalisering van de uitvoe-

ring.

15

1 Inleiding: Een bijsluiter voor beleid

1.1 Bijwerkingen van beleid in Baltimore

Stel dat beleidsmakers maatschappelijke problemen konden oplossen. Dat uitkeringsge-

rechtigden een baan vinden door effectieve bemiddeling. Dat een bonus werkgevers aanzet

om arbeidsgehandicapten aan te nemen. Of dat politie en justitie drugscriminaliteit kunnen

tegengaan door intelligente opsporingstechnieken, om een voorbeeld op een ander beleids-

terrein te noemen.

In de onvolprezen Amerikaanse televisieserie The Wire (2002-2008) wordt Baltimore ge-

teisterd door hardnekkige drugscriminaliteit. Na maanden van voorbereiding slagen politie

en justitie erin om de dealers en cornerboys met een telefoontap af te luisteren. Hun in-

spanningen leiden uiteindelijk tot de vangst van de grote baas: Avon Barksdale. In het

machtsvacuüm dat ontstaat na de val van het Barksdale-imperium ontwikkelt zich echter

een nieuwe, gewetenloze leider, Marlo Stansfield. Marlo zadelt de politie van Baltimore op

met een ander probleem: een drugsoorlog waarin ook onschuldige burgers vallen.

The Wire is op het eerste gezicht een misdaadserie, een serie over sociale problematiek in

een vervallen Amerikaanse havenstad. Maar de afleveringen laten zich ook bekijken als een

studie naar de onbedoelde effecten van beleid.1 ‘Stel dat beleidsmakers maatschappelijke

problemen konden oplossen’, zegt The Wire in wezen, ‘dan creëren ze soms nieuwe, schijn-

baar onoplosbare problemen.’ In deze visie is het oplossen van maatschappelijke proble-

men als het vechten tegen een veelkoppig monster.

Als beleid onbedoelde effecten heeft, dan zou je verwachten dat het vergezeld gaat van een

bijsluiter. Of dat de onbedoelde effecten onderwerp zijn van uitvoerig onderzoek. Dat is

niet het geval. In Nederland zien we dat er veel evaluatie- en beleidsonderzoek plaatsvindt,

maar dat de focus ligt op de doelen van beleid, op doeltreffendheid en doelmatigheid. Bo-

vendien reikt de tijdshorizon van dit soort onderzoek meestal niet verder dan vier jaar na

invoering van het beleid. Onbedoelde effecten - die zich vaak op lange termijn voordoen -

blijven zodoende buiten beeld. Was de bestrijding van het Barksdale-imperium onderwor-

pen aan een regulier evaluatieonderzoek, dan hadden we waarschijnlijk geconcludeerd dat

het beleid doeltreffend is.

1 The Wire is fictie, maar leidt ook tot werkelijke onbedoelde effecten. ‘There have even been reports of real-

life criminals watching the show to learn how to counter police investigation techniques’, zegt Wikipedia. Bron: William K. Rashbaum (2005-01-15). "Police Say a Queens Drug Ring Watched Too Much Television". The New York Times.

16

1.2 Een bijsluiter voor beleid

In dit rapport gaan we op zoek naar onbedoelde effecten van beleid. Dit doen we aan de

hand van een grote hoeveelheid literatuur. Ons uitstapje naar de drugscriminaliteit in Bal-

timore was eenmalig. Hier concentreren we ons vooral op de beleidsterreinen die voor het

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid relevant zijn én waar voldoende onder-

zoek naar is verricht: sociale zekerheid en re-integratie.

Het doel van deze excercitie is het ontwikkelen van een bijsluiter voor beleidsmakers. In

die bijsluiter staat een inventaris van alle relevante effecten die vooraf niet waren voorzien,

beoogd, verwacht of gewenst. Het begrip onbedoelde effecten moeten we dus breed opvat-

ten. In de bijsluiter treffen we averechtse effecten, perverse effecten, onvoorziene effec-

ten, neveneffecten, onverwachte effecten, lange termijn effecten en indirecte effecten aan.

En hoewel deze opsomming een negatieve ondertoon heeft, zullen we zien dat onbedoelde

effecten ook positief kunnen zijn.

Dit rapport behoeft zelf ook een bijsluiter. Het onderzoek dat de basis vormt voor dit rap-

port is te beschouwen als een testcase om na te gaan of er in de literatuur een redelijke

hoeveelheid informatie over dit soort effecten is te vinden, en of die informatie ook be-

leidsmatig bruikbaar is. Het resultaat van de test is grotendeels geslaagd. Er is inderdaad

behoorlijk veel literatuur te vinden en die lijkt beleidsmatig bruikbaar. Maar het blijkt niet

mogelijk om zeer nauwkeurig aan te geven welke bijwerkingen bij welke beleidsmaatrege-

len precies zijn te verwachten, en hoe sterk ze zijn. Het is net als bij medische bijsluiters:

‘dit medicijn kan bij sommige personen hoofdpijn, misselijkheid en/of duizeligheid veroor-

zaken’. Of en hoeveel hoofdpijn je krijgt en of die ook gepaard gaat met misselijkheid, is

vooraf niet bekend.

Een tweede waarschuwing bij dit rapport is dat de nadruk op onbedoelde effecten de sug-

gestie kan wekken dat beleid niet effectief is, of dat beleid alleen maar onbedoelde effecten

teweegbrengt. Dat is natuurlijk niet waar. De hier gepresenteerde resultaten zijn bedoeld

als aanvulling op de bedoelde effecten en het bekende beeld daarvan in regulier effectivi-

teitsonderzoek.

1.3 Het onderzochte beleidsterrein

Sinds de tweede helft van de vorige eeuw is in Nederland een genereus sociale zekerheids-

stelsel tot stand gekomen. Dat stelsel beschermt werknemers tegen de financiële risico’s

van ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, en bestrijdt armoede. Vanaf de jaren

1980 komen onbedoelde effecten van het stelsel aan het licht: een hoge mate van uitke-

ringsafhankelijkheid, weinig uitstroom uit uitkeringen, oneigenlijk gebruik van regelingen

en mede daardoor een dreigende onbetaalbaarheid van het stelsel. In reactie daarop maken

opeenvolgende kabinetten het stelsel activerender: werk komt boven uitkering te staan, in-

komensbescherming is niet meer het enige doel van sociale zekerheid, fraude wordt be-

streden, enzovoort. Het is de geboorte van wat de internationale literatuur active labor

market policy noemt.

17

Dit rapport gaat over de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid, maar ook over de on-

bedoelde gevolgen van activering en prikkels. Het kwam eerder al ter sprake: maatschap-

pelijke problemen zijn als een veelkoppig monster. Zelfs de maatregelen die zijn genomen

om de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid te voorkomen en beperken, creëren op

hun beurt onbedoelde gevolgen.

Wat verstaan wij in dit rapport onder activering en prikkels in de sociale zekerheid? Een

onderdeel is het aanpassen (meestal verlagen) van de hoogte en duur van uitkeringen. Dit

onderdeel zou je klassiek kunnen noemen. Klassiek, omdat het bij overheden en klassieke

economen een bekend instrument is om uitkeringsgerechtigden te prikkelen weer aan het

werk te gaan. Maar werkt het ook zo? Nemen mensen misschien de rechtmatige uitkerings-

duur als norm voor hoe lang zij de tijd hebben om een nieuwe baan te vinden? Betekent

een uitkeringsduur van zes maanden ook dat veel mensen pas na zes maanden een baan

vinden? Wat voor een effect heeft een langdurig verblijf in de uitkering op de arbeids-

marktkansen van uitkeringsgerechtigden?

Het tweede onderdeel is re-integratie. Re-integratie bestaat uit verschillende instrumenten

gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (categorie a), op de vraagzijde (categorie

b) en op het matchen van vraag en aanbod (categorie c). Hier ligt de nadruk op scholing

voor werklozen (categorie a), financiële prikkels voor werkgevers bij het in dienst nemen

van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (categorie b) en bemiddeling van werklo-

zen (categorie c). Hoe zit het met de lange termijn effecten van deze instrumenten? Ebt de

effectiviteit van re-integratie op langere termijn weg of wordt hij juist versterkt? Leidt re-

integratie misschien tot een andere cultuur, een ander arbeidsethos? En zijn financiële

prikkels en sancties effectief of hebben ze onbedoelde gevolgen?

Voordat we bekijken of de literatuur antwoord geeft op deze en andere vragen, is het zaak

een stapje terug te doen. Want wat zijn onbedoelde effecten eigenlijk? Welke oorzaken lig-

gen eraan ten grondslag? Welke wetenschappelijke stromingen bestuderen onbedoelde ef-

fecten en hoe categoriseren ze die effecten?

18

19

2 Naar een theorie van onbedoelde effecten

2.1 Wat zijn onbedoelde effecten?

Het begrip onbedoelde effecten is ogenschijnlijk synoniem met begrippen als ongewenste

effecten, perverse effecten, onvoorziene effecten, averechtse effecten, neveneffecten, on-

verwachte effecten en indirecte effecten. Toch zijn er subtiele maar relevante verschillen.

Om dit helder te krijgen, moeten we het begrip ontleden.

Onbedoelde effecten houden verband met beleid, met sociale interventies, om sociologisch

jargon te gebruiken. Een sociale interventie is een bewuste poging om een menselijke situ-

atie te veranderen in een gewenste richting, zoals een wet, een welzijnsprogramma of een

re-integratietraject. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bankrun op de DSB Bank in oktober

2009 niet binnen deze definitie valt. Dat was weliswaar een onbedoeld effect (een self ful-

filling prophecy om precies te zijn), maar het kwam niet voort uit een bewuste sociale in-

terventie.

Op de tweede plaats verwijst het begrip naar bedoelingen. Wat mensen bedoelen is natuur-

lijk niet altijd duidelijk. Doelen van sociale interventies kunnen behoorlijk vaag zijn. Toch

heeft iedereen een redelijk beeld van wat het einddoel is van een interventie en wat abso-

luut niet tot het einddoel behoort. Het staat bijvoorbeeld buiten kijf dat het team handha-

vers van het UWV probeert uitkeringsfraude te voorkomen en bestrijden. Een toename van

het aantal fraudeurs zal niet de bedoeling zijn. Het begrip onbedoelde effecten omvat dus

alle effecten waarvan je kunt aannemen dat de beleidsmakers die niet voor ogen hadden.

Vaak gaan achter beleid ook een paar meer of minder expliciet verwoorde veronderstellin-

gen schuil over de wijze waarop doelen zijn te behalen. In bestuurskundig jargon: de be-

leidstheorie. Om de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten te stimuleren, zijn er

subsidies in het leven geroepen. De aard van de interventie (in dit geval een subsidie) laat

zien dat beleidsmakers veronderstellen dat een financiële prikkel werkgevers zal motiveren

om een arbeidsgehandicapte aan te nemen. In de praktijk hoeft de interventie niet via het

mechanisme van de financiële prikkel te werken. We rekken het begrip onbedoelde effecten

hiermee wat op: als de veronderstellingen over de werking van de interventie onjuist blij-

ken te zijn, spreken we ook over onbedoelde effecten.

Je kunt ook onderscheid maken naar de aard van de onbedoelde effecten. Onbedoelde ef-

fecten gebruiken wij in dit rapport als containerbegrip voor twee groepen effecten. Een eer-

ste groep bestaat uit effecten die optreden naast de bedoelde effecten en die daarom ook

wel neveneffecten (of bijeffecten) worden genoemd. Denk aan positieve (gewenste) neven-

effecten, zoals een afname van de CO2-uitstoot als gevolg van de economische crisis in

2009, of aan negatieve (ongewenste) neveneffecten, zoals het feit dat de opmars van de

Taliban mede te wijten is aan ondersteuning van de Afghaanse mudjahideen door de CIA in

de jaren tachtig. Een tweede groep bestaat uit perverse effecten (ook wel averechtse of

boomerang-effecten genoemd). Kenmerkend hiervoor is dat de interventie het probleem

alleen maar erger maakt. Een mooi voorbeeld uit Freakonomics van Levitt en Dubner

(2008) is het kinderdagverblijf in Haifa dat iets wilde doen tegen het te laat ophalen van

20

kinderen door hun ouders. De oplossing was simpel: laatkomers kregen een boete. Het ge-

volg van deze maatregel was een stijging van het aantal laatkomers: een schoolvoorbeeld

van een pervers effect.

Aan deze twee groepen onbedoelde effecten is in theorie nog een derde groep toe te voe-

gen, namelijk het positieve effect dat het probleem met minimale inspanning verdwijnt.

Stel dat een gemeente een innovatieve interventie inzet om het beroep op de bijstand te

verminderen. Deze interventie slaagt en wordt door andere gemeentes met succes geïmi-

teerd: er is sprake van een ‘vliegwieleffect’. Helaas… Dit effect zijn we in de literatuur over

sociale zekerheid en re-integratie niet tegengekomen.

In dit rapport kijken we dus naar positieve, negatieve en averechtse onbedoelde effecten

van sociale interventies. De eerlijkheid gebied te zeggen dat we niet echt geïnteresseerd

zijn in de onbedoelde effecten an sich. Dit rapport zou dan een saaie en zinloze opsomming

worden in de trant van: ‘de introductie van Work First in gemeente X leidde tot een stijging

van het aantal ontvangers van een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand’, enzo-

voort. We gaan veel meer op zoek naar verklaringen voor onbedoelde effecten, naar de

mechanismen die schuilgaan achter de effecten. Daarbij gaat het niet alleen om verklarin-

gen voor onbedoelde effecten, maar ook over verklaringen voor geringe effectiviteit van so-

ciale interventies.

Hieronder werpen we licht op deze verklaringen aan de hand van verschillende weten-

schappelijke disciplines. We maken daarbij onderscheid in verklaringen op microniveau (mi-

cro-economie, gedragseconomie, sociale psychologie) en verklaringen op macroniveau (ma-

cro-economie, sociologie, sociale-psychologie). Eerst kijken we naar verklaringen op micro-

niveau. Die vatten we samen met het begrip ‘incomplete veronderstellingen’. Vervolgens

komen verklaringen op macroniveau aan bod, die we scharen onder de begrippen ‘interde-

pendentie’ en ‘sociale normen’.

2.2 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen

2.2.1 Een discrepantie tussen veronderstellingen en werkelijkheid

Veel sociale interventies gaan uit van dezelfde veronderstellingen over menselijk gedrag:

mensen weten wat ze willen, streven altijd naar het beste voor zichzelf en handelen daar

ook naar. Deze veronderstellingen zijn gebaseerd op het rationele keuzemodel, dat zijn

oorsprong vindt in de klassieke (micro-)economie. Hierin is de mens te typeren als een

Homo Economicus, een rationeel denkend wezen dat door de overheid aangereikte informa-

tie, prikkels en bepalingen grondig bestudeert en dan in zijn eigen belang handelt. Maar is

dat ook zo?

In de dagelijkse praktijk zijn mensen vaak prima in staat om logische, rationele keuzes te

maken. Snelheidsbeperkingen en boetes voor te hard rijden leiden ertoe dat de meeste

mensen binnen de maximumsnelheid blijven. En het heffen van flinke tabaksaccijnzen ont-

moedigt rokers. Er zijn ook momenten dat het model van de Homo Economicus niet voldoet

(WRR, 2009). Niet alleen zijn cognitieve vaardigheden om keuzes te maken beperkt, ook

zijn preferenties soms inconsistent en ontbreekt het mensen regelmatig aan de wilskracht

21

om geplande keuzes uit te voeren. Bovendien worden veel keuzes onbewust gemaakt, zo-

dat zij niet (bewust) beïnvloedbaar zijn door informatie. Een aardig voorbeeld van beperkt

rationeel gedrag is de jaarlijkse overstapmogelijkheid bij zorgverzekeraars. Hoewel een

overstap verzekerden behoorlijk wat geld kan schelen, maakt minder dan vijf procent hier-

van gebruik.

Er bestaat dus een discrepantie tussen het veronderstelde gedrag van mensen en het wer-

kelijke gedrag. Als een beleidsmaker wil dat mensen door een sociale interventie gedrags-

reactie Y vertonen, maar in werkelijkheid vertonen mensen gedragsreactie X, zijn we een

onbedoeld effect op het spoor. Wij zijn van mening dat dit soort incomplete of onjuiste ver-

onderstellingen over menselijk gedrag een belangrijke verklaring vormen voor het optreden

van onbedoelde effecten. Daarmee sluiten we aan bij de gedachte van de Wetenschappelij-

ke Raad voor het Regeringsbeleid in de bundel De Menselijke Beslisser: ‘overheidsbeleid

[heeft] de meeste kans van slagen (…) wanneer dat zo goed mogelijk aansluit op de psy-

chologie van mensen.’ (WRR, 2009)

Eén van de disciplines die zich bezighoudt met de psychologie achter economische keuzes

en gedrag is de gedragseconomie. Ook de sociale psychologie heeft de afgelopen jaren veel

nieuw inzicht gegeven in wat de mens beweegt. Je zou dus verwachten dat gedragsecono-

men en sociaal-psychologen met onderzoek aantonen dat sociale interventies onbedoelde

gevolgen kunnen hebben of ineffectief zijn, omdat beleidsmakers onjuiste veronderstellin-

gen hadden over menselijk gedrag. Dit is vaak niet het geval. Veel gedragseconomisch en

sociaal-psychologisch onderzoek gaat niet over beleid. Beleidsevaluaties ‘in het veld’ aan

de hand van gedragseconomische en sociaal-psychologische inzichten zijn buitengewoon

zeldzaam, zeker op het terrein van sociale zekerheid en re-integratie.

Wat hier meespeelt, is dat het onderwerp van gedragseconomisch en sociaal-psychologisch

onderzoek het individu en de groep is, terwijl sociale interventies meestal gericht zijn op

grotere groepen en de samenleving als geheel. Dit betekent niet dat gedragseconomische

en sociaal-psychologische inzichten onbruikbaar zijn, integendeel. De consequentie is alleen

dat het lastig is om empirisch aan te tonen dat bepaalde veronderstellingen achter sociale

interventies leiden tot onbedoelde effecten. Aannemelijk maken kan wel.

Samengevat: incomplete of onjuiste veronderstellingen over menselijk gedrag vormen een

belangrijke verklaring voor het optreden van onbedoelde effecten. Door gebruik te maken

van de inzichten van gedragseconomen en sociaal-psychologen is aannemelijk te maken op

welke punten deze veronderstellingen aanpassing behoeven.

In de volgende paragraaf komen de belangrijkste inzichten aan bod. Omdat het rationele

keuzemodel voor velen de referentie is, beginnen we daar mee.

2.2.2 Het rationele keuzemodel

Centraal in het rationele keuzemodel staat het begrip rationaliteit. Dit wil zeggen dat men-

sen bij het nemen van beslissingen gebruik maken van alle informatie die over de keuzeop-

ties beschikbaar is. Mensen gebruiken dus alle aanwezige informatie en beslissen rationeel

22

op basis van een (objectieve) inschatting van de te verwachten kosten en opbrengsten,

zonder dat emoties een rol spelen.

Een volgend centraal begrip in de klassieke economie is de term nut. Nut is de voldoening

die consumenten halen uit de consumptie van goederen en diensten. Consumenten streven

volgens dit model naar nutsmaximalisatie1: zij besteden hun inkomen aan goederen en

diensten zodanig dat het hun behoeften maximaal bevredigt.

Een derde, centraal begrip in de klassieke economie is dat de voorkeur voor keuzeopties

stabiel is (stabiele voorkeuren). Wanneer mensen eerst alternatief 1 hoger waarderen dan

alternatief 2, zal men vervolgens niet opeens alternatief 2 hoger waarderen dan alternatief

1 (bijvoorbeeld bij een andere presentatie van de alternatieven). In het verlengde hiervan

liggen het perfect incalculeren van onzekerheid (wanneer opbrengsten onzeker zijn, verdis-

conteren mensen deze onzekerheid in hun beslissing) en het rationeel verdisconteren van

de toekomst (mensen hebben liever 100 euro nu dan over een maand: dit betreft een

rationele afweging van de te verwachten onzekerheid).

De belangrijkste aannames in het rationele keuzemodel zijn in de volgende punten samen

te vatten:

Mensen zijn rationeel en hebben volledige informatie.

Mensen streven, binnen de grenzen van hun budget, tijd en capaciteiten, naar individuele

‘nutsmaximalisatie’.

Mensen handelen consistent op grond van stabiele voorkeuren.

2.2.3 Verfijning vanuit gedragseconomie en sociale-psychologie

De vraag is of de rationele keuzetheorie ook beschrijft hoe mensen daadwerkelijk beslissin-

gen nemen. In een recente publicatie voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-

beleid contrasteren van Dijk en Zeelenberg (2009) het rationele keuzemodel met inzichten

uit de gedragseconomie. Wij volgen hen en verfijnen de drie aannames uit het rationele

keuzemodel met inzichten uit de gedragseconomie en sociale psychologie. De indeling die

we daarbij hanteren is uit praktisch oogpunt gekozen. Veel effecten en mechanismen hou-

den verband met elkaar en voor een groot deel daarvan geldt dat zij in de kern zijn terug

te brengen tot het thema ‘beperkte rationaliteit’.

Klassieke economie Gedragseconomie en sociale-psychologie

Volledige rationaliteit en informatie Beperkte rationaliteit en onvolledige informatie

Streven naar individuele nutsmaximalisatie Sociale nutsmodel

Consistent handelen op grond van stabiele voor-

keuren

Instabiele voorkeuren

1 Wanneer in plaats van het individu het bedrijf als uitgangspunt wordt genomen kan nutsmaximalisatie ver-

vangen worden door winstmaximalisatie.

23

A. Beperkte rationaliteit en onvolledige informatie

In tegenstelling tot de aanname die uitgaat van rationaliteit, benadrukken gedragsecono-

men dat mensen vaak irrationeel handelen en gedrag vertonen dat niet in overeenstem-

ming is met hun eigen voorkeuren. Dit uit zich op verschillende manieren. Zo blijken in-

schattingen van mensen verre van perfect en lijken kansinschattingen uitermate subjectief.

Mensen zijn bijvoorbeeld vaak overmatig optimistisch (optimism bias). Van Dijk en Zeelen-

berg (2009) geven als voorbeeld dat de meerderheid van de automobilisten ervan overtuigd

is dat ze bovengemiddeld goed autorijden.

De ‘fouten’ die mensen maken vertonen een systematiek. Vanwege die systematiek (en dus

de voorspelbaarheid) is gedragseconomie in potentie een aanwinst voor beleid. Als ratio-

neel afwegen, vergelijken en kiezen voor mensen zeer lastig is, zijn heuristieken (vereen-

voudigde beslissingsregels) en intuïtief denken de mogelijke vervangers. Heuristieken wer-

ken snel en redelijk goed.

Dit uit zich op verschillende manieren. Mensen laten zich bij het maken van inschattingen

bijvoorbeeld beïnvloeden door willekeurige getallen en passen hun inschatting vervolgens

onvoldoende aan (ankerings- en aanpassingsheuristiek). Ook zijn mensen wanneer ze een

keuze moeten maken gevoelig voor de wijze waarop alternatieven worden gepresenteerd

(framing) en hebben ze sterk de neiging ‘de standaard’ (default) te volgen bij het maken

van een keuze. De kracht van defaults blijkt bijvoorbeeld uit de verschillen in beschikbaar-

heid van donororganen tussen landen waarin mensen standaard wel of juist geen donor

zijn. Mensen hebben daarnaast een grote voorkeur voor zekerheid. Dit certainty effect

houdt in dat mensen opties waarvan de kosten en opbrengsten zeker zijn veel zwaarder

meewegen dan onzekere kosten en opbrengsten. Een andere vorm van beperkte rationali-

teit is mental accounting, ofwel ‘potjesdenken’. Dit houdt in dat de bron van de inkomsten

mede bepaalt waaraan het geld wordt uitgegeven. Zo blijken mensen extra kinderbijslag

bovengemiddeld vaak aan kinderkleding te besteden. Dit inkomen is in principe vrij be-

steedbaar binnen het huishouden, maar blijkbaar zorgt het label ‘kinderbijslag’ ervoor dat

mensen het alleen uitgeven aan doelen die onder die vlag vallen.

Een heel belangrijk concept in de gedragseconomie, en het centrale concept in de prospect-

theory van Kahneman en Tversky, is verlies aversie (loss aversion). Dit refereert aan de

tendens van mensen om het vermijden van verlies sterk te prefereren boven het verkrijgen

van winsten. De kans op achteruitgang is emotioneel veel negatiever voor mensen dan dat

de kans op vooruitgang emotioneel positief is. Verliesaversie staat aan de basis van ver-

schillende andere bekende gedragseconomische effecten. Een voorbeeld is het endowment

effect, wat inhoudt dat mensen een object dat zij bezitten meer waarderen dan een object

dat zij niet bezitten waardoor het verlies van een product gemiddeld als veel erger wordt

ervaren dan het verkrijgen ervan als gunstig wordt ervaren. Een ander voorbeeld is de sta-

tus-quo bias. Dit houdt in dat mensen waarde hechten aan de uitgangssituatie. Een veran-

dering ten opzichte van de uitgangssituatie, dat fungeert als referentiepunt, wordt door

mensen gezien als een achteruitgang.

De rationele keuzetheorie gaat uit van volledige informatie. Bij het maken van een keuze

zijn mensen doorgaans niet in staat alle karakteristieken van de verschillende opties op ra-

tionele wijze tegen elkaar af te wegen. Dit sluit aan bij wat Simon (1956, in van Dijk en

24

Zeelenberg, 2009) begrensde rationaliteit noemde: binnen onze cognitieve beperkingen

maken we een zo goed mogelijke keuze op basis van zo veel mogelijk informatie.

Wanneer mensen geconfronteerd worden met meer informatie dan ze kunnen of willen ver-

werken, gaan ze vaak eenvoudige regels toepassen, zoals een aantal van de hierboven be-

schreven heuristieken. Hierdoor vermindert de mentale belasting: het beslisproces wordt

verkort en niet alle (relevante) attributen worden in overweging genomen. Een voorbeeld is

dat mensen vaak beslissingen nemen op basis van gewoonte. We doen wat we al jaren

doen. Dit is overigens vergelijkbaar met de eerder beschreven neiging te kiezen voor de

‘default’ optie. Wanneer de overheid door middel van beleid gedrag wil sturen, betekent dit

dat informatieverschaffing niet altijd zal voldoen. Immers, beslissingen worden vaak niet

genomen op basis van een zorgvuldige afweging van alle informatie.

B. Sociale nutsmodel

Het rationele keuzemodel gaat ervan uit dat beslissingen voornamelijk worden genomen op

basis van de gevolgen van de keuze voor de eigen opbrengsten. Het is echter de vraag of

mensen zich bij beslissingen alleen laten leiden door eigen belang. Gedragseconomen be-

nadrukken dan ook dat mensen doorgaans niet alleen gericht zijn op de bevrediging van

hun eigen behoeften en verlangens, maar ook eigen ‘nut’ kunnen opofferen aan de belan-

gen van anderen. Sociaal-wetenschappers wijzen op de sociale aard van de menselijke

soort. In plaats van alleen uit te gaan van het eigenbelang, zoals soms gebeurt wanneer in

beleid het gewicht van eigenbelang wordt overschat, lijkt het daarom accurater om te stel-

len dat mensen bij hun beslissingen een afweging maken tussen eigenbelang en belangen

van anderen, zo betogen Van Dijk en Zeelenberg (2009). Dit wordt ook wel het ‘sociale

nutsmodel’ genoemd. Dit veronderstelt dat wij beslissingen baseren op twee zaken: eigen

belang en de belangen van anderen.

Een ander aspect van gedragseconomische verfijning binnen de aanname van nutsmaxima-

lisatie is dat mensen niet altijd streven naar maximale opbrengsten. Zo schreef de Nobel-

prijs winnaar Herbert Simon in 1956 al (geciteerd in van Dijk en Zeelenberg, 2009): “Orga-

nisms adapt well enough to satisfice, they do not, in general, optimize”. Vaak nemen men-

sen genoegen met een voldoende resultaat, ook al is dit niet het beste resultaat. Als men-

sen altijd zouden streven naar maximalisatie, zou dat betekenen dat mensen ook graag zo-

veel mogelijk keuzes willen hebben omdat dit de kans vergroot dat er een optimale optie is.

Mensen prefereren inderdaad opties die keuze bieden boven opties die geen keuze bieden.

Dat wil echter niet zeggen dat men bij meer keuze uiteindelijk ook gelukkiger is. In tegen-

spraak met de economische theorie, kunnen mensen keuzemogelijkheden ook negatief er-

varen. Een veel geciteerd onderzoek in dit verband heeft betrekking op de verkoop van

jam. Wanneer zes soorten jam worden aangeboden, komen consumenten makkelijker tot

hun keuze dan wanneer ze uit vierentwintig soorten kunnen kiezen. Gevolg is dat in het

eerste geval meer mensen jam kopen en zij meer tevreden zijn met hun keuze

(Iyengar en Lepper, 2000). Een voorbeeld uit de (beleids)praktijk waarin het idee van

maximale keuzevrijheid een rol speelt is de invoering van het vernieuwde ziektekostenstel-

sel in 2006. Hierbij ging men ervan uit dat het voor mensen aantrekkelijk is om elk jaar de

keuze te kunnen maken tussen een groot aantal verzekeringen met verschillende eigen-

schappen. Kortom, het idee was dat de keuzevrijheid niet groot genoeg zou kunnen zijn,

25

omdat mensen op die manier de grootste kans hebben om de voor hen optimale verzeke-

ring te vinden. We zagen eerder al dat dit niet het geval is en slechts heel weinig gewisseld

wordt van zorgverzekeraar. Overigens verschillen mensen wel in de mate waarin zij het

hebben van (maximale) keuze waarderen en hiernaar streven. Uit onderzoek van Schwartz

et al. (2002) blijkt dat mensen zijn in te delen in ‘maximizers en ‘satisficers’. Maximizers

zijn mensen die altijd het beste willen, terwijl satisficers tevreden zijn wanneer iets ‘goed

genoeg is’. Dit kan echter ook van het type product afhangen: bij een product dat je heel

belangrijk vindt ben je maximiser, terwijl je voor een product dat je minder belangrijk vindt

een satisficer bent.

C. Instabiele voorkeuren

Voorkeuren kunnen zeer instabiel zijn en uiterst vatbaar voor de wijze waarop de vraag ge-

steld wordt, hoe ver keuzes in de toekomst gelegen zijn en welke andere keuzeopties aan-

wezig zijn. Zo blijk dat mensen bij de afweging tussen opbrengsten op de korte en op de

lange termijn de voorkeur geven aan kleinere opbrengsten die dichterbij in de toekomst

liggen boven opbrengsten die later in de tijd plaatsvinden (Hardisty and Weber, 2009). Dit

fenomeen wordt ook wel hyperbolic discounting genoemd. Wanneer beleidsmakers meer re-

kening houden met dit fenomeen kunnen zij beloningsschema’s maken die rekening houden

met de omvang en de timing van de beloning en daarmee meer effectief zijn.

Hierbij speelt ook construal level theory (Trope en Lieberman, 2003) een rol. Wanneer we

keuzes maken voor de korte termijn laten we ons leiden door overwegingen die te maken

hebben met de haalbaarheid en korte termijn bevrediging van behoeften. Wanneer we keu-

zes maken voor de lange termijn laten we ons meer leiden door overwegingen die te maken

hebben met wenselijkheid, principes en idealen. Dit betekent dat wanneer het lukt om de

focus van mensen op de langere termijn te richten, mogelijk gedrag opgewekt kan worden

dat op de langere termijn beter is voor de beslisser.

De aantrekkingskracht van de onmiddellijke beloning komt ook voort uit een gebrekkige

zelfcontrole. Dit kan leiden tot diverse problemen zoals overgewicht, onafgemaakte studies,

en onvoldoende sparen voor pensioenen. Mensen proberen de zelfcontrole in de hand te

houden, maar dat vereist veel wilskracht en zelfregulering. Zelfregulering heeft betrekking

op de capaciteit van mensen om hun eigen gedrag te wijzigen en verwijst naar het proces

waarbij mensen proberen ongewilde drang te bedwingen om zo controle te krijgen over hun

gedrag. De capaciteit tot zelfregulering wordt vergeleken met een spier die na inspanning

uitgeput kan raken en hersteltijd nodig heeft om weer optimaal te kunnen functioneren

(Faddegom, 2010). Dit wordt ‘ego-depletion’ genoemd. Dit betekent dat er beperkingen zijn

aan wat de overheid van burgers kan verwachten. Er zijn grenzen aan het aantal beslissin-

gen dat iemand op een dag aan kan, het aantal keren dat iemand zich kan beheersen en

het aantal verleidingen dat iemand kan weerstaan.

Een gedragsmechanisme dat rekening houdt met de beperkte zelfcontrole op korte termijn

is het ‘commitment mechanisme’. Mensen blijken geneigd te zijn om zich te houden aan de

beperkingen die ze zichzelf hebben opgelegd. Een toepassing daarvan is spaargedrag van

mensen. Omdat mensen het moeilijk vinden om af te zien van onmiddellijke consumptie,

maar niet van toekomstige consumptie, kun je ze laten intekenen op een spaarplan waarbij

toekomstige loonsverhoging automatisch op een spaarrekening komt. Mogelijk helpt dit

26

zelfstandigen of werknemers die niet onder een verplichte pensioenregeling vallen om meer

opzij te leggen voor hun oude dag.

2.3 Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie

Stel dat beleidsmedewerkers van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid al-

lemaal de collegebanken weer ingaan. Ze moeten een grondige studie maken van de ge-

dragseconomie en sociale psychologie. Ze leren over verliesaversie, crowding out, beperkte

zelfcontrole. Doel is het maken en gebruiken van een checklist voor sociale interventies,

zodat alle nieuwe beleidsplannen kunnen worden getoetst op de mate waarin gedragseco-

nomische en sociale psychologische mechanismen zijn verwerkt. Zijn onbedoelde effecten

nu uitgesloten? Wij denken van niet.

Mensen leven en handelen niet in een sociaal luchtledige, maar in contacten en verhoudin-

gen met andere mensen en instituties. Mensen reageren en anticiperen op elkaar, op beleid

en op verwachtingen. Sociologen spreken over interdependentie: de onderlinge samenhang

en wisselwerking tussen sociale verschijnselen. Dat maakt het werk van beleidsmakers en

onderzoekers er niet makkelijk op. Tussen plan en effect op macroniveau bevindt zich een

kluwen van interfererende handelingen, instituties, verwachtingen en reacties. Ook als je

als beleidsmaker bij het ontwerpen van een interventie rekening houdt met de begrensde

rationaliteit van mensen, kunnen er nog altijd onbedoelde effecten op macroniveau optre-

den. Macro-effecten zijn dus niet simpelweg de optelling van alle micro-effecten, maar

hebben een eigen karakter.

Onbedoelde effecten ontstaan dus ook doordat mensen reageren op sociale interventies en

doordat sociale interventies de werkelijkheid veranderen. In de economie, maar vooral in

de sociologie wordt al jaren onderzoek gedaan naar deze verklaringen voor onbedoelde ef-

fecten. In de onderstaande paragraaf komen de belangrijkste inzichten aan bod. Omdat de

economische wetenschap voor velen de referentie is, beginnen we daar mee.

2.3.1 Macro-economie

Economen die zich bezighouden met de bestudering van het economische systeem als ge-

heel, de macro-economie, hanteren ruwweg drie soorten verklaringen voor onbedoelde ef-

fecten. Allereerst is er de invisible hand of the market geïntroduceerd door Adam Smith in

de achttiende eeuw. Aan het begin van de twintigste eeuw beschrijft Pigou het begrip

marktfalen in The Economics of Welfare (overigens met andere woorden) (Cassidy, 2009).

En rond 1980 introduceert Charles Wolfe het concept nonmarket-failure, ofwel overheidsfa-

len.

Het begrip invisible hand staat aan de basis van de economische wetenschap. Volgens

Adam Smith handelen economische actoren primair vanuit eigenbelang of het primaat van

de eigen opbrengsten. Beslissingen worden voornamelijk genomen op basis van de gevol-

gen van de keuze voor de eigen opbrengst. Op de vrije markt kun je echter alleen succes-

vol zijn door producten en diensten te leveren waaraan behoefte is. Het nastreven van ei-

genbelang leidt daardoor tegelijk tot samenwerking en dienstbaarheid op macro-niveau.

27

Hier hebben we de beroemde ‘onzichtbare hand’ te pakken, een mooi voorbeeld van een

positief onbedoeld effect op macro-niveau.

De onzichtbare hand van Smith is geen onbedoeld effect van een sociale interventie en valt

eigenlijk dus buiten onze definitie. Omdat het begrip zo goed laat zien hoe (neo)klassieke

economen onbedoelde effecten verklaren, wijden we er toch nog enkele woorden aan. Want

in een strikte (neo)klassieke interpretatie ontstaan onbedoelde effecten wanneer overheden

door sociale interventies de vrije marktwerking belemmeren. Sociale zekerheid leidt in deze

visie dan ook tot een verstoring van het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt en dus tot

onbedoelde effecten zoals langdurige uitkeringsafhankelijkheid.

Volgens de economische theorie zou marktwerking altijd een optimale oplossing tot stand

moeten brengen. Hieraan zijn wel enige voorwaarden verbonden: de markt moet een per-

fecte markt zijn met volledige mededinging, volledige informatie voor iedereen, geen toe-

en uittredingsbarrières, geen transactiekosten en homogene producten. Aan deze voor-

waarden wordt zeer zelden voldaan. Bij marktfalen schiet de marktwerking tekort en ont-

staan er forse externe effecten, dat zijn niet gecompenseerde, door derden gemaakte kos-

ten of geleden schade als gevolg van een economische activiteit. Denk aan het uitselecte-

ren van ‘slechte’ risico’s (mensen die veel kosten veroorzaken) door verzekeraars (zie ook

cherry picking in paragraaf 4.4.3). Het begrip externe effecten zou je kunnen zien als de

economische definitie van onbedoelde effecten.

Marktfalen maakt het volgens velen noodzakelijk dat de overheid ingrijpt in het economisch

proces, bijvoorbeeld door verzekeraars te verplichten slechte risico’s te accepteren. On-

doordacht overheidsingrijpen kan echter overheidsfalen teweegbrengen, de tegenhanger

van marktfalen. Een van de grondleggers ervan, de econoom Charles Wolfe, onderscheidt

vier categorieën van overheidsfalen (Van Mierlo, 2001):

1. Organisationele doelverschuiving. Organisaties ontwikkelen gaandeweg andere doelstel-

lingen dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht. Wolfe leent dit begrip overigens

van Robert Merton, socioloog en bekend van self fulfilling prophecy, ook een onbedoeld

gevolg.

2. Bureaucratische inefficiënties. Omdat overheden via belastingheffing over bijna onein-

dige inkomsten kunnen beschikken en niet streven naar winst, voelen ze onvoldoende

druk om de kosten laag te houden. Dit kan verspilling en verkeerde bedrijfsvoering

veroorzaken.

3. Nieuwe externe effecten van overheidsingrijpen. Dit zijn onbedoelde en onvoorziene

neveneffecten waardoor bijvoorbeeld andere doelgroepen worden getroffen, in de

woorden van Wolfe: ‘side effects that are not realised by the agency responsible for

creating them, and hence do not affect the agency's calculations or behaviour’.

4. Nieuwe ongelijkheden. De laatste categorie overheidsfalen bestaat uit nieuwe ongelijk-

heden verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke

sector.

28

2.3.2 Sociologie

De eerste systematische sociologische studie naar onbedoelde en ongewenste effecten van

beleid verschijnt in 1936 aan de hand van Robert Merton: The Unanticipated Consequences

of Purposive Social Action (Merton, 1936). Mertons analyse is van een behoorlijk hoog ab-

stractieniveau. Anders is dat met de sociologen die zich in de jaren tachtig van de vorige

eeuw met het verschijnsel bezighouden, zoals Raymond Boudon (Boudon, 1982). Zeer hel-

der is de analyse van Sam Sieber in Fatal Remedies (Sieber, 1981). De verklaringen die

Sieber aandraagt voor onbedoelde effecten zijn nog altijd zo relevant dat ze hier recht-

streeks over zijn te nemen. Sieber onderscheidt zeven mechanismen.

1. Functionele ontwrichting. Dit mechanisme houdt in dat een sociale interventie de

functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (een organi-

satie, een buurt) garanderen (Engbersen & Van der Veen, 1992). Een sociale interventie

kan bijvoorbeeld secundaire behoeften negeren. Denk aan het feit dat een verhoging van

uitkeringen ertoe kan leiden dat mensen niet meer in aanmerking komen voor andere voor-

zieningen, omdat hun inkomen te hoog is. Een andere variant is een perverse diagnose: de

behoefte waarin de sociale interventie moet voorzien is illusoir. Ter illustratie: Amerikaanse

experts dachten in 1976 dat Guatemala na een aardbeving behoefte had aan dringende

voedselhulp. De Verenigde Staten doneerden 27.000 ton graan aan de plattelandsbevol-

king. Guatemala had dat jaar echter net een van de grootste hoeveelheden graan in jaren

geoogst. Gevolg was dat de graanmarkt van Guatemala stil kwam te liggen en de platte-

landsbevolking een belangrijke bron van inkomsten misliep (Sieber, 1981).

Crowding out effect

Een specifiek voorbeeld van functionele ontwrichting is het crowding out effect. Een vergoeding of be-

loning in de vorm van geld zou kunnen leiden tot gevoelens dat de activiteit op zichzelf (intrinsiek)

niet waardevol is, waardoor de intrinsieke motivatie kan verdwijnen. Als een activiteit of werkzaamhe-

den eenmaal worden geassocieerd met een externe beloning (extrinsieke beloning) zijn individuen

minder geneigd deel te nemen aan deze zelfde activiteit in de toekomst zonder verdere (financiële) be-

loning. Dit heet wel het ‘crowding out’ effect. Bijvoorbeeld: mensen die stoppen met roken en daarvoor

gemotiveerd worden door middel van een financiële beloning zullen minder geneigd zijn om ook te

stoppen met het overmatig drinken van alcohol zonder dat daar een beloning tegenover staat.

2. Strategisch gedrag. Een andere term voor dit mechanisme is exploitatie of calculerend

gedrag. Bedoeld wordt dat een sociale interventie kan leiden tot misbruik of oneigenlijk ge-

bruik van middelen en mogelijkheden (Engbersen & Van der Veen, 1992). Dit kan zich zo-

wel afspelen op het niveau van individuele burgers of doelgroepen van beleid, als op het

niveau van de bestuurders en uitvoerders van beleid. Dit mechanisme maakt ons duidelijk

dat individuen in bepaalde omstandigheden en bij bepaalde prikkels op een rationele wijze

kunnen proberen er het beste uit te halen. Dit is ook de centrale these van Levitt en

Dubner in Freakonomics: ‘For every clever person who goes to the trouble of creating an

incentive scheme, there is an army of people, clever and otherwise, who will inevitably

spend even more time trying to beat it. Cheating may or may not be human nature, but it

is certainly a prominent feature in just about every human endeavor. Cheating is a primor-

dial economic act: getting more for less’.

29

3. Doelverschuiving. Bij de uitvoering van een sociale interventie kunnen de oorspronke-

lijke doelen uit zicht raken. Een instrumenteel doel, bijvoorbeeld het in stand houden van

een uitvoeringsorganisatie of het deelnemen aan een programma, wordt dan een einddoel.

Ter illustratie: in veel inrichtingen is een modelpatiënt of -gevange iemand die zich aan de

regels en routines houdt. Diezelfde regels en routines gelden echter niet in de buitenwereld

en kunnen zodoende als een rem functioneren op sociaal aangepast gedrag (Sieber, 1981).

4. Classificatie. Een sociale interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid ge-

maakt te worden tussen mensen die recht hebben op voorzieningen en anderen die dit niet

hebben; tussen situaties waarin wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen, et cetera

(Engbersen & Van der Veen, 1992). Classificatie kan op de eerste plaats leiden tot gedrag

conform de classificatie of verzet tegen de wijze waarop men geclassificeerd is. Op de

tweede plaats leidt classificatie tot reacties van anderen. Classificatie brengt soms stigma-

tisering teweeg en daardoor een zelfbevestigend effect: de geclassificeerde wordt door an-

deren anders behandeld. Op de derde plaats zijn classificaties ook van invloed op de ver-

wachtingen van burgers. Sommige classificaties zijn aantrekkelijk of zijn met voordelen

verbonden (denk aan een hoog IQ), zodat mensen graag tot die klasse behoren.

5. Overcommitment. Onbedoelde gevolgen kunnen ook ontstaan als beleid doelen stelt

die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Sieber ziet drie vormen van overcommit-

ment (Sieber, 1981). De eerste vorm noemt hij objectieve overcommitment en bestaat er-

uit dat de middelen uitgeput raken bij gelijkblijvende verwachtingen. Een voorbeeld is het

stopzetten van subsidieregelingen die te succesvol zijn. Een andere vorm van objectieve

overcommitment is een initieel tekort aan middelen om de doelen te behalen. Deze vorm

zien we bijvoorbeeld terug als een taskforce in het leven wordt geroepen zonder financiële

of machtsmiddelen om de taak te volbrengen. Subjectieve overcommitment bestaat eruit

dat de introductie van een sociale interventie leidt tot stijgende verwachtingen bij burgers

en uitvoerende professionals die vervolgens gefrustreerd raken, omdat de verwachtingen

niet worden gerealiseerd.

6. Provocatie. Wanneer een sociale interventie een bedreiging voor bepaalde groepen be-

tekent en deze groepen de officiële definitie van de situatie niet onderschrijven, kan dit lei-

den tot provocatie: de onwil om mee te werken aan het beleid (Engbersen & Van der Veen,

1992). Zo kunnen interventies die gericht zijn tegen het voortbestaan van bepaalde groe-

pen juist groepsvorming versterken. De sociale interventie lokt hierbij een averechts effect

uit. Een andere variant van provocatie is het verboden-vrucht-effect. Het is alom bekend

dat mensen iets meer gaan verlangen wanneer het uitdrukkelijk verboden is.

7. Geruststelling. Beleid kan soms een symbolisch karakter hebben. Het primaire doel is

niet het oplossen van problemen, maar het geruststellen van burgers (Engbersen & Van der

Veen, 1992). De boodschap die dergelijke vormen van beleid uitdragen is dat er iets aan

het probleem wordt gedaan, de aanpak is meer retorisch dan effectief. Het symbolische ka-

rakter draagt het gevaar in zich van het op termijn versterken van wanhoop en verzet van

burgers.

30

Als de zeven mechanismen samen in ogenschouw worden genomen, vallen twee hoofdlijnen

op. De eerste hoofdlijn is dat specifieke sociale interventies de kenmerken van de samenle-

ving op een onbedoelde en onvoorziene wijze kunnen veranderen. De tweede is dat speci-

fieke sociale interventies onvoorziene en onbedoelde reacties uit de samenleving oproepen.

Een kanttekening is dat de onbedoelde effecten van beleid soms wel op het netvlies staan

van beleidsmakers en politici, maar onder politieke druk en enthousiasme genegeerd wor-

den. De effecten van een sociale interventie worden zodoende rooskleuriger voorgesteld

dan ze in werkelijkheid zijn. Dit mechanisme doet zich vaak voor bij grote bouwprojecten,

blijkt uit een onderzoek van de TU Delft (Van Wee & Cantarelli, 2011). Willens en wetens

zeggen belanghebbenden bij een bouwproject dat het een bepaald bedrag kost, waarvan ze

weten dat het te laag is. Dan doen ze omdat ze daarmee hopen dat er een positief besluit

tot aanleg volgt. In feite hebben we hier te maken met strategisch, calculerend gedrag van

beleidsbeïnvloedende partijen.

2.4 Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen

De sociale omgeving heeft grote invloed op het gedrag van mensen. Beïnvloeding vindt

plaats via sociale normen (WRR, 2009). Een platgetreden grasveld geeft indirect informatie

over het gewenste gedrag in die omgeving. De norm ‘eet met mes en vork’ leidt ertoe dat

de meeste mensen in het bijzijn van anderen met mes en vork eten. Sociale normen zijn

belangrijk voor het gedrag omdat mensen geneigd zijn datgene te doen dat zij anderen om

zich heen en in hun nabije omgeving of netwerk zien doen. Conformeren aan een sociale

norm is gemakkelijk en gebeurt doorgaans dan ook onbewust. Het afwijken van de sociale

norm gebeurt meestal bewust en is minder gemakkelijk, omdat het kan leiden tot sociale

repercussies.

Welk verband is er tussen sociale normen en onbedoelde effecten? In de sociologische en

sociaal-psychologische literatuur zijn hierover nauwelijks aanwijzingen te vinden. Onze hy-

pothese is dat er twee mechanismen een rol spelen. Ten eerste kunnen sociale interventies

op de lange duur sociale normen creëren of veranderen. Dat kan vrij direct gebeuren, zoals

de literatuur over de sociale effecten van werkloosheid laat zien. Uit verschillende onder-

zoeken blijkt dat er in tijden van hoge werkloosheid een ‘social norm effect of unemploy-

ment’ ontstaat: als meer mensen hetzelfde lot ondergaan, kan de werkloze zijn eigen werk-

loosheid beter dragen.

Ook kan beleid op langere termijn nieuwe of andere sociale normen creëren. Abram de

Swaan schetst in ‘Zorg en de staat’ (De Swaan, 1996) hoe de expansie van collectieve ver-

zorgingsarrangementen en de daarmee gepaard gaande opkomst van deskundigenregimes

na 1945 leidde tot een brede mentaliteitsverandering in de burgerij. Het grote publiek

maakte als cliënt, patiënt of werkloze kennis met de begrippen en houdingen van professi-

onals (artsen, deskundigen, juristen) en gingen hun moeilijkheden definiëren in termen die

ze aan de professionale woordenschat ontleenden. De groeiende wederzijdse afhankelijk-

heid tussen burgers onderling en tussen burgers en de staat leidde ook tot sociale dwang

en zelfdwang om affectief en impulsief gedrag te beheersen. Verplichte sociale verzekerin-

gen dwongen burgers bijvoorbeeld om financieel gericht te zijn op de toekomst en leidden

daarmee tot een grotere afkeer van risico’s van toekomstige tegenslag. Tot slot bracht de

31

opkomst van verzorgingsstaten volgens de Swaan een sociaal bewustzijn met zich mee, dat

wil zeggen een groeiend begrip van verre sociale gevolgen op lange termijn en een gevoel

van verantwoordelijkheid voor het leed van anderen.

Kenmerkend voor dit mechanisme is dat de onbedoelde effecten moeilijk zijn te herleiden

tot een specifieke sociale interventie. De onbedoelde effecten komen voort uit de jarenlan-

ge herhaling van impliciete en expliciete boodschappen van een reeks van maatregelen.

Het tweede mechanisme is dat er een geleidelijke maatschappelijke transformatie van soci-

ale normen uit de samenleving zelf kan komen waardoor de effectiviteit van beleid af-

neemt. Het gezag van rechters, wetenschappers en andere deskundigen lijkt de laatste ja-

ren te worden aangetast door mondige burgers die zelf op internet hun informatie vergaren

en de positie van experts ter discussie stellen. Beleid dat burgers probeert te overtuigen op

basis van het gezag van deskundigen, zou daardoor wel eens minder effectief kunnen wor-

den.

Samengevat: sociale normen kunnen leiden tot onbedoelde effecten als 1) een interventie

niet meer aansluit bij de geldende sociale normen in de samenleving, 2) een specifieke in-

terventie een sociale norm creëert of 3) een reeks van interventies nieuwe of andere socia-

le normen met zich meebrengt.

2.5 Conclusie

We zijn in dit hoofdstuk drie categorieën van mechanismen tegengekomen die een rol spe-

len bij onbedoelde effecten of bij een geringe effectiviteit van beleid en sociale interventies.

De eerste categorie betreft het mechanisme dat beleid soms uitgaat van onjuiste of incom-

plete veronderstellingen over het gedrag van individuen. Men verwacht dat mensen zich als

een ‘Homo Economicus’ zullen gedragen conform het rationele keuzemodel, terwijl mensen

in veel situaties beperkt rationeel handelen. Onjuiste of incomplete aannames over het ge-

drag van mensen op microniveau kunnen de effectiviteit beperken en kunnen bij de uitvoe-

ring van beleid leiden tot onbedoelde effecten.

De tweede categorie betreft het mechanisme dat beleidsinterventies ingrijpen in een com-

plexe werkelijkheid, een werkelijkheid waarin individuen reageren en anticiperen op beleid

en waarin beleid de samenleving verandert. Ook als beleidsmakers uitgaan van juiste en

complete veronderstellingen over gedrag van individuen op microniveau, is het door de

complexe interdependenties in de samenleving nog steeds mogelijk dat onbedoelde effec-

ten op macroniveau ontstaan.

De derde categorie heeft betrekking op sociale normen. De effectiviteit van beleid kan af-

nemen door een geleidelijke maatschappelijke transformatie van sociale normen uit de sa-

menleving zelf. Ook kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere so-

ciale normen met zich meebrengen. Ook dit mechanisme doet zich voor op macroniveau.

Door deze drie categorieën heen loopt het mechanisme dat de verwachte effecten en onbe-

doelde effecten van beleid onder politieke druk en enthousiasme rooskleuriger kunnen wor-

den voorgesteld dan ze in werkelijkheid zijn. De onbedoelde effecten staan hierbij dus wel

32

op het netvlies, maar worden genegeerd en komen soms bij de uitvoering en evaluatie pas

aan het licht. Strikt genomen is er dus geen sprake van onbedoelde effecten. Bovendien is

dit mechanisme buitengewoon lastig te achterhalen op basis van literatuuronderzoek, om-

dat het diepgaande gesprekken vereist met beleidsmakers en politici. In het vervolg van dit

rapport gaan wij verder niet in op dit mechanisme.

33

3 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen

3.1 Inleiding

Een belangrijke verklaring voor geringe effectiviteit en onbedoelde effecten van beleid zijn

onjuiste of incomplete veronderstellingen over het ‘werkingsmechanisme’, de manier waar-

op beleid tot gewenst gedrag aanzet. Dit is een verklaring op microniveau omdat het be-

trekking heeft op de wijze waarop individuen reageren op prikkels.

Dit hoofdstuk werpt meer licht op het werkingsmechanisme van sociale zekerheid en re-

integratie bij individuen. Basis vormen inzichten van gedragseconomen en sociaal-

psychologen over de reactie van uitkeringsgerechtigden op uitkeringen en re-integratie.

Ook komen, in beperkte mate, inzichten aan bod over de reactie van werkgevers op finan-

ciële prikkels bij het in dienst nemen en houden van mensen met een arbeidsbeperking.

Een belangrijke kanttekening bij de bevindingen in dit hoofdstuk is dat ze de suggestie

kunnen wekken dat beleid uitgaat van verkeerde veronderstellingen of alleen onbedoelde

effecten sorteert. Dat is uiteraard niet het geval. De hier gepresenteerde resultaten zijn

bedoeld als aanvulling op de bedoelde effecten en het bekende beeld daarvan in effectivi-

teitsonderzoek.

3.2 Uitkeringen

3.2.1 Economische uitgangspunten

Werklozen en arbeidsgehandicapten krijgen in Nederland een uitkering om hen te compen-

seren voor het verlies aan inkomsten en hen de tijd te geven een nieuwe baan te zoeken.

De economische zoektheorie voorspelt dat moral hazard zich hierbij kan voordoen. Dit

houdt in dat als mensen geen risico lopen door hun gedrag, dit leidt tot veranderingen in

hun gedrag. Dit kan betekenen dat werklozen met een grote voorkeur voor vrije tijd het

zich door de uitkering kunnen permitteren minder hard te zoeken naar een baan.

Prikkels kunnen het voor uitkeringsgerechtigden aantrekkelijker maken om een baan te

zoeken en te accepteren of minder aantrekkelijk maken om werkloos te blijven. Op grond

van de economische theorie is te verwachten dat verlaging van de uitkeringsduur en -

hoogte het onaantrekkelijk maken om in de uitkering te verblijven. Het is de vraag welke

bewijzen er zijn voor deze veronderstellingen en welke onbedoelde effecten uitkeringen

hebben.

Economen domineren het onderzoek naar effecten van veranderingen in de hoogte en duur

van uitkeringen. Pas zeer recent verschijnen er enkele gedragseconomische studies op dit

gebied. Dat betekent dat de economische uitgangspunten lastig zijn te confronteren met

andere uitgangspunten. Meer literatuur is er over de psychologische gevolgen van werk-

34

loosheid en het ontvangen van een uitkering. Hieronder komen achtereenvolgens aan bod:

duur van uitkeringen, hoogte van uitkeringen en psychologische gevolgen van uitkeringen

3.2.2 Rechtmatige uitkeringsduur, hyperbolic discounting en biased beliefs

Hoe langer de rechtmatige uitkeringsduur is, hoe langer mensen in een uitkering verblijven.

Deze conclusie is te trekken op basis van een grote hoeveelheid economische literatuur

(Frederiksson & Holmlund, 2006). Het verband is bovendien causaal: zodra het einde van

de rechtmatige uitkeringsduur in zicht komt, stromen meer mensen de uitkering uit en in-

tensiveren zij hun zoekinspanningen (Krueger & Mueller, 2008; Van Ours & Vodopivec,

2008). Het einde van de rechtmatige uitkeringsduur functioneert dus onbedoeld als prikkel.

Minder duidelijkheid is er over de sterkte van het verband. Het verband is bij oudere men-

sen in ieder geval sterker, zo blijkt uit een onderzoek naar een wet die in Oostenrijk de uit-

keringsduur voor werknemers van 50 jaar en ouder in bepaalde regio's verlengde van 52

weken naar 209 weken (Lalive, 2008). In de gevallen waarin de verlenging van de uitke-

ringsduur een glijbaan naar vroegpensioen mogelijk maakt, levert elke week verlenging van

de uitkeringsduur een verlenging van de werkloosheid met 0,38 weken op. Dit impliceert

dat beleidsmakers bij een aanpassing van de uitkeringsduur rekening moeten houden met

verschillende effecten bij verschillende doelgroepen.

Welke inzichten voegen gedragseconomen hieraan toe? Zoals gezegd is de literatuur

schaars, maar toch zijn enkele opmerkelijke nuanceringen te vermelden. Hyperbolic dis-

counting, het mechanisme waarbij mensen de voorkeur geven aan opbrengsten in het he-

den boven opbrengsten in de toekomst, doet zich ook voor bij het zoeken naar werk

(DellaVigna & Paserman, 2005). Marco Paserman vindt ook een substantiële mate van hy-

perbolic discounting voor werknemers met een relatief laag of gemiddeld loon en trekt op

basis van deze studie de conclusie dat interventies rekening moeten houden met de mate

waarin uitkeringsgerechtigden zich ‘hyperbolisch’ gedragen (Paserman, 2008). Bovendien

zou de hyperbolische uitkeringsgerechtigde opgenomen moeten worden in prognosemodel-

len.

Johannes Spinnewijn heeft een ander interessant gedragseconomisch onderzoek uitgevoerd

op het gebied van werkloosheidsduur. Hij bekijkt hoe overtuigingen (biased beliefs) van in-

vloed zijn op de verwachte werkloosheidsduur en de zoekinspanningen van werklozen. Uit

zijn onderzoek blijkt dat werklozen over het algemeen hun werkloosheidsduur ernstig on-

derschatten (Spinnewijn, 2010). Ze denken gemiddeld zeven weken werkloos te zijn, terwijl

ze in werkelijkheid gemiddeld 23 weken moeten wachten voordat ze een nieuwe baan vin-

den. Dit effect doet zich nog sterker voor bij optimistisch ingestelde mensen. Wanneer

werklozen een baan gaan zoeken, neemt hun optimisme snel af. Werklozen die intensiever

zoeken zijn zelfs minder optimistisch over hun werkloosheidsduur. Spinnewijn concludeert

dat werkzoekenden optimistisch zijn over de kans dat ze een baan vinden, maar pessimis-

tisch over de concrete opbrengsten van hun zoekinspanningen.

35

3.2.3 Moral hazard, liquiditeit en de uitbetalingssystematiek

Dan de hoogte van uitkeringen. Empirisch onderzoek bevestigt de basale economische ver-

onderstellingen over het effect van aanpassing van de uitkeringshoogte. Een hogere uitke-

ring leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Ook hier geldt weer dat de sterkte van het

verband geen eenduidig beeld laat zien, met elasticiteiten die tussen de 0,2 en 1 liggen

(Krueger & Meyer, 2002). Deze resultaten doen sommige economen concluderen dat uitke-

ringen tot een significant moral hazard-probleem leiden omdat ze onproductieve vrije tijd

subsidiëren. Je kunt daar echter belangrijke kanttekeningen bij plaatsen.

Want in hoeverre doet moral hazard zich nu echt voor, en bij wie? Die vraag lag mede ten

grondslag aan een onderzoek van Raj Chetty. Chetty laat zien dat zestig procent van de

hogere verblijfsduur in de uitkering wordt veroorzaakt door een liquiditeitseffect in plaats

van moral hazard (Chetty, 2008). Een verklaring hiervoor is dat een verhoging van uitke-

ringen een veel groter effect heeft op huishoudens met beperkte financiële middelen dan op

huishoudens met voldoende middelen. Arme huishoudens kunnen het zich door een hogere

uitkering dus financieel permitteren om langer van de uitkering te genieten.

Een andere nuancering is dat niet alleen de contante waarde van de uitkering van invloed is

op de werkhervattingsprikkel, maar ook de uitbetalingssystematiek (Uusitalo & Verho,

2010). In januari 2003 verhoogde Finland de werkloosheidsuitkeringen voor werknemers

met een lange arbeidshistorie met gemiddeld 15 procent voor de eerste 150 werkloze da-

gen. Tegelijkertijd schafte het land ontslagvergoedingen af. Ondanks dat de contante waar-

de van de totale uitkering voor en na de hervorming gelijk bleef, nam de gemiddelde uitke-

ringsduur toe met twaalf procent. De conclusie uit dit onderzoek is dat de hoogte van de

uitkering een sterkere negatieve prikkel op werkhervatting heeft dan een ontslagvergoe-

ding. Hoewel de onderzoekers deze conclusie niet trekken, vermoeden wij dat mental ac-

counting (potjesdenken) hierbij een rol speelt. Mensen zijn waarschijnlijk geneigd om de

ontslagvergoeding opzij te zetten of te investeren in diensten en goederen, terwijl de

maandelijkse uitkering direct ten goede komt aan de vaste lasten.

3.2.4 Maken werkloosheid en uitkeringen ongelukkig?

Welke psychologische effecten hebben werkloosheid en het ontvangen van een uitkering?

Een impliciet uitgangspunt in de economische theorie over moral hazard is dat het ontvan-

gen van een relatief genereuze uitkering prettig is. Als de uitkeringen maar hoog genoeg

zijn, verblijven werklozen liever in de uitkering dan op de arbeidsmarkt, is de veronderstel-

ling. Een recent onderzoek confronteert deze theorie en twee andere theorieën met de em-

pirie (Ervasti & Venetoklis, 2010). De twee andere theorieën zijn de relatieve deprivatie

theorie, die stelt dat werkloosheid een grote stressfactor is omdat je beroofd bent van iets

waarvan je denkt recht op te hebben, namelijk een zinvolle dagbesteding, en de theorie die

de nadelige effecten van financiële stress op het welbevinden centraal stelt. De onderzoe-

kers vinden geen bewijs voor de economische theorie. Met andere woorden: werklozen voe-

len zich doorgaans niet prettig als ze een uitkering ontvangen. Strikt geredeneerd vanuit de

economische theorie is dit een onbedoeld effect.

36

Er is wel bewijs voor de andere twee theorieën. Werkloosheid leidt inderdaad tot deprivatie,

en onzekerheid over je eigen financiële situatie speelt daarbij een hoofdrol. Bovendien, zo

blijkt uit ander onderzoek, maakt de hoogte van de uitkering weinig uit. Genereuze uitke-

ringen beschermen werklozen niet tegen de nadelige psychologische effecten van baanver-

lies (McKee-Ryan, Song, Wanberg & Kinicki, 2005).

Niet iedereen reageert hetzelfde op werkloosheid. Een onbedoeld effect van werkloosheids-

uitkeringen is dat ze bijdragen aan ongelijkheid in het welbevinden van werklozen (Boc-

kerman & Ilmakunnas, 2006). Werkloosheid heeft namelijk een sterker negatief effect op

mensen die al relatief laag scoren op de happiness-indicator. Een metastudie naar het ef-

fect van werkloosheid op het psychische en fysieke welbevinden voegt hier aan toe dat de

werkloosheidsduur en de levensfase andere verklarende factoren zijn. Een lange werkloos-

heidsduur maakt ongelukkiger, evenals werkloosheid die aan het begin van een carrière

valt (McKee-Ryan, Song, Wanberg & Kinicki, 2005).

Een interessante conclusie voor beleidsmakers is dat verlies van welbevinden een voorspel-

lende waarde heeft voor het zoekgedrag en de werkhervattingskans (Winkelmann, 2006).

Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken dus minder

actief en vinden minder vaak een baan. De implicatie hiervan is dat de werkloosheidsduur

te verkorten is door werklozen te motiveren.

Zijn er ook positieve effecten van uitkeringen en werkloosheid te melden? Die vraag lijkt

gerechtvaardigd als je de nadelige en onbedoelde effecten van uitkeringen op het welbe-

vinden en de werkhervattingskans op een rij zet. Markus Gangl heeft de positieve lange-

termijn effecten van een uitkering op de inkomenszekerheid en de carrièrecontinuïteit on-

derzocht (Gangl 2006). Hij kijkt dus niet zozeer naar de psychologische effecten, maar naar

financiële en sociale effecten. Op korte termijn reduceren uitkeringen het inkomensverlies

gedurende werkloosheid. Dat is natuurlijk ook één van de belangrijkste redenen geweest

om sociale zekerheidsstelsels op te richten. Op lange termijn zorgen uitkeringen voor min-

der ‘littekens’ (scar-effects) bij werklozen, omdat zij in staat worden gesteld adequaat werk

te zoeken in termen van inkomsten, werkzaamheden en zekerheid. Uitkeringen hebben dus

wel degelijk positieve effecten.

3.3 Re-integratie

3.3.1 Doelen en uitgangspunten van beleid

Niet alle uitkeringsgerechtigden kunnen op eigen kracht een baan vinden. Dit gegeven is

voor de overheid aanleiding om re-integratiebeleid te voeren (Ministerie van SZW, 2008).

Het doel van re-integratiebeleid is uitstroom naar regulier werk van die uitkeringsgerech-

tigden en werklozen die dat niet op eigen kracht kunnen. Re-integratie richt zich daarbij

zowel op het verkleinen van de ‘afstand’ tot regulier werk als op de uitstroom naar regulier

werk.

De interventies die de uitvoerders inzetten voor uitkeringsgerechtigden zijn divers. Dit

komt omdat de afstand tot de arbeidsmarkt per individu verschilt. Bij een zeer grote af-

stand wordt sociale activering gezien als het hoogst haalbare. Uitkeringsgerechtigden zijn

37

dan bezig met zinvolle dagbesteding buitenshuis, zoals vrijwilligerswerk. Een uitkeringsge-

rechtigde met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt ontvangt meestal bemiddeling of een

sollicitatietraining. Andere re-integratietrajecten die worden ingezet zijn (afhankelijk van de

afstand tot de arbeidsmarkt) onder andere scholing, leerwerkplekken, tijdelijke loonkosten-

subsidies en proefplaatsingen.

Re-integratie bestaat dus uit een breed pakket van interventies. Re-integratieondersteuning

kan uit meerdere interventies bestaan. De inzet van één interventie (instrument) sluit de

inzet van een ander niet uit. In de praktijk worden dan ook - vanaf het moment dat een

uitkeringsgerechtigde zich bij de uitvoerende instantie meldt totdat deze aan de slag gaat -

verschillende interventies per uitkeringsgerechtigde ingezet. Men spreekt dan van re-

integratieondersteuning.

We beperken ons hier tot re-integratie-instrumenten gericht op de aanbodkant (uitkerings-

gerechtigden) en op het matchen van vraag en aanbod. Hieronder vallen de volgende in-

strumenten (TNO en SEO Economisch Onderzoek, 2008):

Instrumenten voor de aanbodkant:

scholing;

vaardigheidstraining;

Work First (verplichte werkactiviteiten, vaak gecombineerd met sancties)

Instrumenten die zich richten op het matchen van vraag en aanbod:

registreren en beschikbaar stellen van arbeidsmarktinformatie, vacatures, werkzoe-

kenden en het faciliteren van het zoekproces;

actieve bemiddeling;

intensieve begeleiding van werkzoekenden.

Het is een interessante vraag wat het veronderstelde werkingsmechanisme van deze in-

strumenten is. Op welke wijze moeten scholing, work first, bemiddeling en dergelijke leiden

tot uitstroom naar regulier werk? Opvallend is dat hierover weinig op papier staat. Romke

van der Veen concludeert in de SCP-bundel ‘Werkloosheid in goede banen’ zelfs dat wij in

Nederland een interventietheorie missen die beschrijft wanneer, bij wie en op welke manier

geïntervenieerd moet worden om preventie, activering en re-integratie te bewerkstelligen

(Van der Veen, 2010). We weten wel hoe we de kosten en de instroom in uitkeringen moe-

ten beheersen, maar we weten nog niet goed hoe we uitstroom kunnen bevorderen, is van

der Veens stelling.

Het werkingsmechanisme van re-integratie-instrumenten moeten we dus indirect afleiden.

Op basis van economische uitgangspunten zou – ruwweg samengevat – geredeneerd kun-

nen worden dat het werkingsmechanisme van re-integratie langs de volgende lijnen loopt:

meer motivatie om werk te zoeken;

meer vaardigheden van werkzoekenden (en daardoor een hogere productiviteit);

een efficiëntere matching van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt;

en uiteindelijk meer werkgelegenheid, een hogere arbeidsparticipatie en minder werk-

loosheid.

Deze denklijn benadrukt de activerende kant van re-integratie. Maar kenmerkend voor veel

interventies is ook hun dreigende en controlerende kant. Het idee hierachter is dat (drei-

ging met) sancties voor uitkeringsgerechtigden een prikkel kan vormen om werk te zoeken.

38

Denk aan de inzet van Work First. Daarnaast spelen dreiging en controle een rol in het

handhavingsbeleid (Zandvliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006).

Maar of het zo ook werkt zien we in de volgende paragrafen.

3.3.2 It’s the psychology, stupid

In zijn boek ‘The new politics of poverty’ laat Lawrence Mead de directeur van een ar-

beidsmarktprogramma in Chicago aan het woord, Edward T. Duffy. Duffy zegt: ‘You can gi-

ve people some education and skills. You can even find a job for them. But if they don’t ha-

ve confidence in themselves, they probably won’t make it.’ (Mead, 1992) Treffender had hij

het niet kunnen omschrijven. Het aanleren van vaardigheden of het vinden van een pas-

sende baan garanderen niet dat uitkeringsgerechtigden aan de slag gaan, nee, it’s the psy-

chology, stupid.

In de afgelopen jaren hebben sociaal-psychologen en in mindere mate gedragseconomen

veel onderzoek gedaan naar de rol van psychologische theorieën en mechanismen bij het

voornemen om werk te zoeken en het feitelijke werkzoekgedrag. Hun bevindingen nuance-

ren de meer economische theorieën waarin de carrot en stick een hoofdrol spelen.

Een van de onderzoeksresultaten – in lijn met de ‘theory of planned behaviour’ – is dat ie-

mands intentie om naar werk te zoeken de belangrijkste drijfveer is voor individueel werk-

zoekgedrag (Van Hooft, Born, Taris, Van der Flier & Blonk, 2004). Interessanter nog is de

bevinding dat een positieve houding (je vindt werk zoeken nuttig, plezierig en interessant)

en vertrouwen in de eigen sollicitatievaardigheden bepalen in hoeverre mensen plannen

maken. Dit impliceert dat re-integratietrajecten vooral gericht moeten zijn op het verhogen

van zelfvertrouwen en het aanleren van een positieve houding.

Cursussen en trainingen zijn vaak gericht op prestatiedoelen, dat wil zeggen op het demon-

streren van kwaliteiten en het vermijden van negatieve reacties. Een interessante bevin-

ding uit sociaal-psychologisch onderzoek is dat te veel focus op prestatiedoelen averechts

kan werken (Van Hooft & Noordzij, 2009; Van Hooft, Ottervanger & Van Dam, 2007). Uitke-

ringsgerechtigden hervatten na het volgen van een training in het stellen van leergerichte

doelen meer dan drie keer zo vaak werk dan na een training in het stellen van competitie-

doelen of na een training waarin geen doelen worden gesteld. Mensen die uit zichzelf leer-

gerichte doelen stellen, zoeken intensiever naar werk en mensen die uit zichzelf competi-

tiedoelen stellen, hervatten minder vaak werk.

Kenmerkend voor veel re-integratieinstrumenten is hun verplichtende karakter. Veel uitke-

ringsgerechtigden ervaren door de verplichtende context van re-integratie maar weinig au-

tonomie en keuzevrijheid (Raad voor Werk en Inkomen, 2010). Dit kan leiden tot weer-

stand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing (Vansteenkiste et al,

2004). Het risico bestaat dat uitvoerders hierdoor maatregelen nemen die de weerstand

eerder vergroten dan verkleinen, zoals controle en dreiging met sancties. Onbedoeld nemen

de baanvindkansen door dit soort maatregelen dan af. Uit sociaal-psychologisch onderzoek

blijkt ook het omgekeerde, namelijk dat autonome motivatie leidt tot meer intenties om

naar werk te zoeken en tot intensiever werkzoekgedrag. De Raad voor Werk en Inkomen

39

pleit op basis van deze onderzoeksresultaten voor ‘zelfsturing’; uitkeringsgerechtigden krij-

gen het heft meer in eigen hand (Raad voor Werk en Inkomen, 2010).

Volgens het klassiek economische uitgangspunt van volledige informatie hebben werklozen

een uitstekend inzicht in alle beschikbare banen. In de dagelijkse praktijk is het zoeken

naar een geschikte baan geen gemakkelijke opgave. Een optimale zoektocht vereist dat

werklozen een grote hoeveelheid informatie over de arbeidsmarkt tot zich nemen en die

confronteren met hun persoonlijke eigenschappen en voorkeuren. Gedragseconomisch on-

derzoek vertelt ons dat mensen beperkt zijn in de aandacht en verwerkingsmogelijkheden

die zij kunnen inzetten bij complexe problemen met meerdere facetten (Anastassova-

Chirmiciu, Evans & Krasnowski, 2010). Gedragseconomen stellen dat mensen zich niet al-

tijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en dat veel

mensen ondersteuning nodig hebben bij deze complexe taak. Hieruit volgt dat het van be-

lang is om bemiddeling te versimpelen en informatie, bijvoorbeeld over vacatures of oplei-

dingsmogelijkheden, gemakkelijk vindbaar en toegankelijk beschikbaar te stellen (Babcock

e.a., 2010).

Het zoeken naar werk vereist wilskracht. Werkzoekenden kunnen geneigd zijn hun inspan-

ningen gericht op het vinden van een baan uit te stellen ten faveure van andere activitei-

ten. Dit komt door beperkte zelfcontrole. Beperkte zelfcontrole kan ertoe leiden dat mensen

op korte termijn uitstelgedrag vertonen, zelfs als dat tegen het eigenbelang op lange ter-

mijn ingaat. Deze (irrationele) neiging tot uitstellen is met re-integratietrajecten tegen te

gaan. Het aardige van dit gezichtspunt is dat re-integratie op zichzelf (los van de inhoud,

los van sancties en prikkels) al een motiverende werking heeft (Babcock e.a., 2010).

Heel recent heeft een grote groep onderzoekers laten zien dat ‘self control’ een voorspel-

lende waarde heeft voor gezondheid, rijkdom en criminaliteit (Moffitt e.a., 2011). Self con-

trol, wat je zou kunnen vertalen als zelfregulerend vermogen, is een concept dat variabelen

uit verschillende disciplines combineert, zoals impulsiviteit, zelfregulering, hyperactiviteit,

wilskracht en dergelijke. Een beperkt zelfregulerend vermogen in de kinderjaren voorspelt

werkloosheid en in meer algemene zin de sociaal-economische positie en het inkomen op

latere leeftijd. Het blijkt mogelijk om het zelfregulerend vermogen van kinderen te vergro-

ten. De onderzoekers concluderen dan ook dat zelfregulerend vermogen een centraal begrip

in beleid zou moeten worden. Een consequentie voor re-integratiebeleid is dat interventies

minimaal het zelfregulerend vermogen van werklozen moeten versterken om op lange-

termijn effectief te kunnen zijn. Hoe je het zelfregulerend vermogen via externe prikkels

kunt vergroten is nog niet duidelijk.

Concluderend: Uit de sociaal-psychologische en gedragseconomische literatuur kunnen we

opmaken dat een controlerend en dreigend karakter van re-integratie onbedoelde effecten

kan genereren. Ook het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoelen zijn

niet zo effectief. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bieden van

keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen, het on-

dersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen.

40

3.3.3 De rol van achtergrond en omgeving

Psychologische mechanismen bepalen dus in hoge mate of re-integratie een succes wordt of

niet. Maar er is meer. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Daar-

naast kunnen sociale en gezondheidsproblemen een obstakel voor re-integratie zijn. En tot

slot is de gevolgde zoekstrategie van groot belang voor het succes.

We beginnen met de sociale omgeving. Sociale druk is een uitermate belangrijke verklaring

voor zoekgedrag. Sociale druk bepaalt, samen met de eerder genoemde variabelen houding

en zelfvertrouwen, in hoge mate of mensen plannen maken om werk te zoeken (Hooft, van,

Born, Taris, van der Flier & Blonk, 2004). Een wat ouder onderzoek van Paul de Graaf en

Wout Ultee naar de relatie tussen arbeidsmobiliteit en partner-effecten geeft een nadere

invulling aan de rol van de sociale omgeving (De Graaf & Ultee, 1991). Partners geven el-

kaar directe en indirecte hulp bij het behouden van een baan. Ook stemmen partners hun

voorkeuren op elkaar af. Het onderzoek laat dan ook zien dat het hebben van een werkloze

partner de kansen vergroot om zelf werkloos te worden. Dit gaat niet precies op voor wer-

kende partners. Vrouwen ontlenen direct voordeel aan het hebben van een werkende part-

ner, maar mannen niet aan het hebben van een werkende vrouw. De implicatie hiervoor

voor re-integratiebeleid is dat de sociale omgeving betrokken kan worden bij trajecten. Een

op het eerste gezicht lachwekkend voorstel als speeddating voor alleenstaande werklozen

met werkenden zou voor deze groep wel eens effectiever kunnen zijn dan sollicitatietrai-

ning.

Uitkeringsgerechtigden krijgen vaak te maken met allerlei belemmeringen voor re-

integratie. De gezondheidsbeleving is een van de belangrijkste belemmerende factoren

(Thomsen, 2009). Mensen die denken dat ze van alles mankeren, vinden zichzelf vaak niet

geschikt om te werken. Andersom: als mensen zich gezond voelen, heeft dat een sterk po-

sitieve invloed op werkhervatting. Andere gepercipieerde barrières zijn verslaving of zorg

voor kinderen. Hieruit valt op te maken dat re-integratietrajecten effectiever kunnen zijn

als eerst de door werklozen ervaren barrières worden weggenomen.

Sommige re-integratietrajecten verplichten uitkeringsgerechtigden om bewijzen te over-

handigen van ondernomen sollicitatie-activiteiten. Dat prikkelt mensen om veel te sollicite-

ren en om gebruik te maken van formele kanalen (vacatures, sollicitatiebrieven). Recent

onderzoek toont aan dat niet de intensiteit van het zoeken, maar de gevolgde strategie

goed verklaart of mensen een baan vinden (Koen, Klehe, Van Vianen, Zikic & Nauta, 2009).

Een strategie bestaande uit verkenning en gerichte actie is effectiever dan een puur ver-

kennende of lukrake strategie. Interessant is ook dat de gehanteerde strategie verklaard

wordt door carrièreplanning. Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever

dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning.

Tot slot blijkt dat ‘netwerken’ een succesvolle strategie is (Van Hoye, Van Hooft & Lievens,

2009). Werkzoekenden die meer tijd besteden aan netwerken, ontvangen meer 'job offers',

ongeacht de tijd die ze besteden aan andere vormen van zoekgedrag (bijvoorbeeld via in-

ternet).

41

3.3.4 Er is geduld nodig

Van re-integratiebeleid verwachten we dat het netto-effectief is, dat interventies een toe-

gevoegde waarde hebben. We verwachten direct resultaat en we meten resultaat meestal in

termen van baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning

heeft een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange ter-

mijn zichtbaar. Zo blijkt uit een onderzoek naar de effecten van training dat uitkeringsge-

rechtigden nog tot zo’n twee jaar na de training beter in hun vel zaten. De onderzoeker

vermoedt dat niet de vaardigheden die tijdens de training zijn aangeleerd, maar het posi-

tieve bijeffect van goed in je vel zitten, leidt tot een verhoging van de arbeidsparticipatie

van uitkeringsgerechtigden (Andersen, 2008).

Iets vergelijkbaars ontdekten Zweedse onderzoekers toen ze de lange-termijn effecten on-

derzochten van buitengewoon intensief ondersteuningsbeleid voor ontslagen medewerkers

van een mijn en een scheepswerf (Ohlsson & Storie, 2007). Medewerkers die zeer intensief

waren ondersteund door middel van scholing en dergelijke, waren pas na vijf tot zeven jaar

vaker aan de slag en hadden een hoger inkomen dan medewerkers die niet waren onder-

steund. De onderzoekers concluderen dat scholing (net als bij jongeren op de middelbare

school) pas op lange termijn significante effecten sorteert.

Het verschil tussen korte- en lange-termijn effecten was ook onderwerp van een theoreti-

sche studie van de Nederlandse economen Jan Boone en Jan van Ours (Boone & Van Ours,

2009). Training blijkt niet zozeer invloed te hebben op de baanvindkans van werklozen,

maar wel op de mate waarin iemand een baan weet te behouden (‘job separation rate’).

Korte-termijn studies focussen op baanvindkansen en komen dan ook tot de conclusie dat

re-integratie nauwelijks effectief is. Het werkingsmechanisme van re-integratie loopt echter

niet via de baanvindkans, maar via matchingskwaliteiten, betogen Boone en Van Ours.

Nader bewijs voor het feit dat re-integratie op lange termijn pas effectief is, geeft Madelene

Nordlund in haar dissertatie (Nordlund, 2010). Zij beargumenteert op basis van een analy-

se van werkloosheidsontwikkelingen en re-integratie in Zweden in de jaren negentig dat het

werkingsmechanisme van re-integratie via drie ‘omvormers’ loopt. Ten eerste geven gene-

reuze uitkeringen de werkloze tijd om te zoeken naar een passende baan. Hoe meer tijd

een werkloze heeft om een nieuwe baan te vinden, hoe groter de kans dat hij een passende

baan vindt waarin zijn human capital effectief wordt gebruikt. Ten tweede zorgen trainingen

in het kader van re-integratie ervoor dat het human capital van werklozen toeneemt. Dat

maakt ze minder kwetsbaar tijdens een latere recessie. Ten derde trekken investeringen in

het human capital van werklozen tijdens hun latere loopbaan nieuwe investeringen aan. Dat

is de human capital loop. Simpel gezegd: een geschoold persoon is productiever en daarom

aantrekkelijker om nog meer scholing te geven.

3.4 Prikkels voor werkgevers

Uit recent onderzoek blijkt dat Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen voor werkgevers

één van de belangrijke motieven is om werk aan te bieden aan mensen met een arbeidsbe-

perking (Mallee et al., 2010). Daarbij gaat het niet alleen om de externe profilering van

MVO – het naar buiten toe kunnen laten zien dat het bedrijf iets aan MVO doet – maar ook

42

om de interne functie. In dit laatste geval is het meer gericht op de eigen werknemers en

wordt het gezien als passend bij de bedrijfscultuur. Dit sluit aan bij wat we in hoofdstuk 2

het sociale nutsmodel hebben genoemd en laat zien dat zelfs bij bedrijven – waarvan aan-

genomen wordt dat het rationele spelers zijn waarbij winstmaximalisatie een nog grotere

rol speelt dan bij individuen – sprake kan zijn van sociale motieven.

3.5 Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we onbedoelde effecten van beleid bekeken als gevolg van incom-

plete veronderstellingen over het ‘werkingsmechanisme’, ofwel de manier waarop beleid tot

gewenst gedrag aanzet. De reactie van uitkeringsgerechtigden op uitkeringen en re-

integratie passeerden de revue, evenals de reactie van werkgevers op financiële prikkels bij

het in dienst nemen en houden van mensen met een arbeidsbeperking.

Economen domineren het onderzoek naar effecten van veranderingen in de hoogte en duur

van uitkeringen. Pas zeer recent verschijnen er enkele gedragseconomische studies op dit

gebied. Dat betekent dat de economische uitgangspunten lastig zijn te confronteren met

andere uitgangspunten. Meer literatuur is er over de psychologische gevolgen van werk-

loosheid en het ontvangen van een uitkering. Hieruit komt de conclusie naar voren dat in-

terventies rekening moeten houden met de mate waarin uitkeringsgerechtigden zich ‘hy-

perbolisch’ gedragen. Ook blijkt uit onderzoek dat werklozen doorgaans hun werkloosheids-

duur ernstig onderschatten. Wat betreft de relatie tussen werkloosheid en geluk kan gecon-

cludeerd worden dat werkloosheid een sterker negatief effect heeft op mensen die al rela-

tief laag scoren op de geluksschaal. Deze mensen zoeken bovendien minder actief en vin-

den minder vaak een baan. Op lange termijn zorgen uitkeringen echter voor minder ‘litte-

kens’ bij werklozen, omdat zij in staat worden gesteld adequaat werk te zoeken in termen

van inkomsten, werkzaamheden en zekerheid. Uitkeringen hebben dus wel degelijk positie-

ve effecten.

De denklijn wat betreft doelen en uitgangspunten van beleid van re-integratie benadrukt de

activerende kant. Maar kenmerkend voor veel interventies is ook hun dreigende en contro-

lerende kant. Het idee hierachter is dat (dreiging met) sancties voor uitkeringsgerechtigden

een prikkel kan vormen om werk te zoeken. Uit de sociaal-psychologische en gedragseco-

nomische literatuur kunnen we opmaken dat een controlerend en dreigend karakter van re-

integratie onbedoelde effecten kan genereren. Ook bepaalde aspecten van de activerende

kant van re-integratie werken anders. Zo blijkt dat het aanleren van vaardigheden en het

stellen van prestatiedoelen niet zo effectief zijn. Effectiever lijkt het motiveren van uitke-

ringsgerechtigden, het bieden van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding,

het stellen van leerdoelen, het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend ver-

mogen.

Psychologische mechanismen bepalen dus in hoge mate of re-integratie een succes wordt of

niet. Maar er is meer. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Daar-

naast kunnen sociale en gezondheidsproblemen een obstakel voor re-integratie zijn. Ook de

gevolgde zoekstrategie is van groot belang voor het succes.

43

Van re-integratiebeleid verwachten we naast netto-effectiviteit (dat interventies een toege-

voegde waarde hebben) ook direct resultaat. We meten resultaat meestal in termen van

baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning heeft echter

een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange termijn

zichtbaar, zoals wij in dit hoofdstuk lieten zien.

Wat betreft prikkels voor werkgevers vinden we dat ook sociale motieven een belangrijke

rol kunnen spelen bij het in dienst houden of nemen van werknemers met een afstand tot

de arbeidsmarkt. In het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen heeft het

aanstellen van deze werknemers zowel een functie in het licht van externe profilering

alsook een interne functie richting de eigen werknemers.

44

45

4 Verklaringen op macroniveau I: Interdepen-dentie

4.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat onjuiste veronderstellingen over het wer-

kingsmechanisme kunnen verklaren waarom beleid soms niet effectief is, of waarom beleid

onbedoelde effecten genereert. Onze boodschap was dat je rekening moet houden met de

psychologie van uitkeringsgerechtigden, met hun achtergrond en sociale omgeving en dat

je geduld moet hebben, omdat veel effecten pas op lange termijn zichtbaar zijn.

Dit hoofdstuk zoekt verklaringen voor onbedoelde effecten op het macroniveau. We kijken

niet meer naar individuen en specifieke interventies, maar zoomen uit en bekijken de inter-

actie en interdependentie tussen groepen individuen, uitvoerders van beleid en grootschali-

ge interventies. Verklaringen voor onbedoelde effecten clusteren we aan de hand van de

‘zeven mechanismen van Sieber’ (voor zover van toepassing), te weten: functionele ont-

wrichting, strategisch gedrag, doelverschuiving, classificatie, overcommitment, provocatie

en geruststelling.1 Omdat de empirische literatuur die wij in dit hoofdstuk beschreven be-

trekkelijk weinig theoretische onderbouwing geeft voor onbedoelde effecten, is dit hoofd-

stuk wat meer inventariserend en beschrijvend van karakter dan het vorige hoofdstuk.

4.2 Uitkeringen

De prikkelende werking van veranderingen in de hoogte en duur van uitkeringen stond in

het vorige hoofdstuk centraal. Hier zijn we geïnteresseerd in de onbedoelde effecten van

aanpassing van uitkeringen op macroniveau. Ook komt aan bod welke onbedoelde effecten

het verstrekken van uitkeringen an sich heeft. Mechanismen die hierbij een rol spelen, zijn

strategisch gedrag, classificatie en functionele ontwrichting.

4.2.1 Strategisch gedrag

In het boek ‘Cultures of Unemployment’ schetsen vier Nederlandse wetenschappers het ty-

pe van de calculerende werkloze (Engbersen, Schuyt, Timmer & Van Waarden, 2006). Deze

man of vrouw heeft geen gewetensbezwaren als hij misbruik maakt van sociale zekerheid.

Hij of zij is jong, redelijk hoog opgeleid en vindt consumeren belangrijker dan werken.

Sommigen gebruiken hun uitkering als aanvulling op hun studiefinanciering. Het laatste

maakt duidelijk dat het onderzoek waarop het boek gebaseerd is, al wat gedateerder is (om

precies te zijn, het onderzoek is in de jaren tachtig uitgevoerd). De vraag dringt zich op:

bestaat de calculerende werkloze eigenlijk nog wel?

1 Deze zeven mechanismen zijn bedacht met het oog op sociale interventies in brede zin. In de praktijk van

sociale zekerheid en re-integratie komen niet alle mechanismen aan bod.

46

Aanwijzingen voor strategisch gedrag door uitkeringsgerechtigden worden beschreven in de

artikelen van Bruce Meyer (1990) en Jan van Ours en Milan Vodopivec (2008). Zij vinden

allen dat vlak voordat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch

toeneemt. Strikt genomen maken deze mensen gebruik van hun rechten, maar vanuit het

perspectief van de effectiviteit van beleid zal dit zeker geen bedoeld effect zijn. We kunnen

dus concluderen dat de vormgeving van een regeling kan aanzetten tot strategisch gedrag.

Het aankondigingseffect is een andere uiting van strategisch gedrag. In oktober 1999 stel-

de de Britse overheid de ‘Working Families’ Tax Credit’ (WFTC) vast, een royale belasting-

teruggaaf gericht op het stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en

kinderen. Om in aanmerking te komen, moesten huishoudens voldoen aan drie criteria:

a) minstens één persoon in het huishouden werkt minimaal zestien uur per week; b) het

huishouden onderhoudt minstens één kind; c) het spaartegoed van het huishouden is

minder dan 8.000 pond. Evaluatie laat zien dat alleenstaande moeders nog voor de intro-

ductie van de maatregel anticipeerden (Francescioni & van der Klaauw, 2004). Ze gingen

vaker en langer werken zodat ze voldeden aan de toelatingscriteria van de WFTC. Deze ca-

sus laat zien dat alleen al de aankondiging van een maatregel de effectiviteit kan vergro-

ten, terwijl beleidsmakers verwachtten dat de maatregel zelf effectief is en de arbeidsparti-

cipatie pas na de introductie zal toenemen.

4.2.2 Classificatie

Interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen mensen

die recht hebben op voorzieningen en anderen die dit niet hebben; tussen situaties waarin

wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen, etc. Wij veronderstellen dat het classifi-

ceren van mensen door het verstrekken van arbeidsongeschiktheids-, bijstands- en werk-

loosheidsuitkeringen leidt tot een zelfversterkend effect waarbij werkgevers hen als ziek of

ongeschikt voor werk kunnen beschouwen. Een andere hypothese is dat met name de clas-

sificatie ‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering door sommige mensen aantrekke-

lijk gevonden wordt.

Uit de literatuur lijkt het beeld te ontstaan dat de sociale interventie, dus het verstrekken

van uitkeringen, niet leidt tot stigmatisering en discriminatie door werkgevers. Het lijkt er

eerder op dat de werkloosheidsperiode of de beperking op zichzelf reden kunnen zijn om

uitkeringsgerechtigden niet aan te nemen (zie bijvoorbeeld Biewen & Steffes, 2010). Aan-

wijzingen voor de aantrekkelijke voordelen van de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ zijn te

vinden in het boek ‘Met de beste bedoelingen: WAO 1975-1999: trends, onderzoek en be-

leid’ (Aarts et al, 2002). De auteurs schrijven dat de WAO zich sinds het midden van de ja-

ren 80 heeft ontwikkeld tot een regeling die individuele werknemers ver voor hun pensi-

oengerechtigde leeftijd de kans biedt te ontsnappen aan de druk van betaalde arbeid.

Nieuw op de arbeidsmarkt verschenen vrouwen en jongere mannen lijken het relatief moei-

lijk te hebben met de toegenomen mentale druk op het werk en in hun privé-leven. De

WAO fungeert voor hen als overdrukventiel.

47

4.2.3 Functionele ontwrichting

Om het geheugen op te frissen: functionele ontwrichting houdt in dat een sociale interven-

tie de functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (een

organisatie, een buurt) garanderen (Engbersen & Van der Veen, 1992).

Het lijkt erop dat functionele ontwrichting zich vooral voordoet als er gekort wordt op de

uitkering als sanctiemiddel. Matthias Pollmann-Schult en Felix Büchel suggereren dat een

korting op de uitkering leidt tot een toenemende kans op overkwalificatie bij een volgende

baan (Pollmann-Schult & Büchel, 2005). Het werkingsmechanisme lichten zij niet echt toe,

maar te verwachten valt dat werklozen na een sanctie eerder een baan aannemen die on-

der hun niveau ligt. Hun bevindingen worden bevestigd door ander onderzoek (Arni et al,

2009; Mooi-Reçi, 2008).

In dit licht is vooral het promotie-onderzoek van Irma Mooi-Reçi (2008) interessant. Hieruit

blijkt dat restrictieve hervormingen van het uitkeringsstelsel weliswaar de uitstroom stimu-

leren, maar onbedoeld een negatief effect hebben op toekomstige inkomsten van werkne-

mers. Het werkingsmechanisme is ongeveer hetzelfde als dat hierboven beschreven: men-

sen accepteren als gevolg van een restrictiever uitkeringsbeleid sneller een minder goede

baan met een lager salaris. Dit negatieve effect blijkt bovendien het sterkst in economisch

slechtere tijden, omdat werkzoekenden dan nog eerder een laag loonbod accepteren. Dat

zorgt dus juist tijdens een recessie voor een sterker verlies aan inkomsten op langere ter-

mijn. Overigens geldt dit negatieve effect sterker voor vrouwen dan voor mannen, die zich

eerder gesterkt weten door een ruimere werkervaring en langduriger recht op een uitkering

en daardoor kieskeuriger zijn in het aannemen van een nieuwe baan. Vrouwen hebben va-

ker te maken met onderbroken carrières en werken vaker parttime. Kortom, onbedoeld

vormen sancties dus een rem op een goede match op de arbeidsmarkt.

4.3 Re-integratie

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat re-integratie een activerende en dreigende

doelstelling heeft. De aanname is dat werklozen aan de ene kant motivatie, vaardigheden

en bemiddeling nodig hebben en aan de andere kant door middel van (dreiging met) sanc-

ties geprikkeld moeten worden om aan het werk te gaan. Waren we in het vorige hoofdstuk

vooral geïnteresseerd of het werkingsmechanisme inderdaad via deze uitgangspunten ver-

loopt; hier gaan we in op de verstorende mechanismen die onbedoelde effecten op macro-

niveau teweegbrengen. Niet alleen onbedoelde effecten bij individuen komen aan bod, maar

ook onbedoelde effecten bij de uitvoering van re-integratie.

4.3.1 Onbedoelde effecten bij individuen

Functionele ontwrichting

Re-integratie kan via twee wegen leiden tot functionele ontwrichting. Via de weg van de

controlerende re-integratie en via de weg van de activerende re-integratie. Als re-integratie

vooral bedoeld is om oneigenlijk gebruik tegen te gaan en bestaat uit controle en sancties,

dan is er het risico dat de maatregelen nieuwe problemen veroorzaken bij potentiële frau-

48

deurs. Re-integratie met een activerend karakter kan ten koste gaan van de kansen van

andere uitkeringsgerechtigden die geen ondersteuning ontvangen.

In het vorige hoofdstuk zagen we dat economen verwachten dat uitkeringen leiden tot mo-

ral hazard problemen: uitkeringsgerechtigden met een grote voorkeur voor vrije tijd zoeken

minder hard naar een baan. In Nederland heeft het antwoord op dit probleem vooral vorm

gekregen via het dreigingskarakter van Work First programma’s (Edzes, 2010). Het drei-

gingseffect van Work First wordt in de internationale literatuur bevestigd, zij het dat de

verrichte onderzoeken verschillende effecten melden, hetgeen waarschijnlijk wordt veroor-

zaakt doordat de institutionele situatie en de vormgeving in en tussen de landen verschilt

(Graversen & Van Ours, 2009; Rosholm & Svarer, 2004; Black, Smith, Berger & Noel,

2003).

Op microniveau lijkt een dreigingsstrategie effectief. Het Ministerie van Sociale Zaken en

Werkgelegenheid komt zelf op basis van een analyse van tien gemeentelijke onderzoeken

tot de conclusie dat het aantal afhakers rond de 10%-20% ligt, waarvan het grootste deel

(60%-80%) op eigen kracht in hun levensonderhoud weet te voorzien (Ministerie van SZW,

2007). Maar wat gebeurt er met de rest? Een risico van een dreigingsstrategie is een ver-

hoging van het risico op sociale uitsluiting, armoede en criminaliteit (Edzes, 2010, Zand-

vliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006). Een deel van de ‘afhakers’ zal hun toe-

vlucht nemen tot alternatieve bronnen van bestaan, zoals illegale activiteiten. Verder wordt

gewezen op het gevaar van sociale uitsluiting, vooral als het beleid structureel bepaalde

(kansarme) groepen treft (Zandvliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006).

De tweede vorm van functionele ontwrichting hangt samen met het activerende karakter

van re-integratie. Sommige instrumenten, zoals Work First, kunnen behalve een dreigend

karakter ook een activerende doelstelling hebben. Het idee is dat de uitkeringsgerechtigde

door Work First ervaring opdoet, een werkritme krijgt en zo zijn arbeidsmarktkansen ver-

groot. In een recent onderzoek is gekeken naar de effectiviteit van Work First. De auteurs

komen tot de conclusie dat Work First averechtse effecten kan hebben als uitkeringsont-

vangers op tijdelijke uitzendbaantjes worden geplaatst. Er is dan op lange termijn geen

verbetering van de arbeidsmarktpositie en de inkomsten zichtbaar, en in sommige gevallen

leidt plaatsing op tijdelijke uitzendbaantjes zelfs tot een verslechtering van arbeidsmarkt-

positie en inkomens (Autor & Houseman, 2010). Het is dus effectiever om uitkeringsont-

vangers door een reguliere werkgever te laten aannemen.

Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdrin-

ging, ook wel substitutie genoemd. Simpel gezegd: re-integratie van de ene persoon gaat

ten koste van de kansen van de andere persoon. Het is niet eenvoudig om de mate van

verdringing vast te stellen. De meest uitvoerige overzichtsstudie laat zien dat verdringing

doorgaans zo rond de 25 procent ligt (Clamfors, Forslund & Hemström, 2002). Een zwaar-

wegend bezwaar bij dit soort studies is volgens het Centraal Planbureau dat de bestudeerde

programma’s sterk afhankelijk zijn van de werkloosheid (Centraal Planbureau, 2007). Het

Centraal Planbureau komt – via andere wegen – echter ook tot een rudimentaire schatting

van zo’n 25 procent. We kunnen dus concluderen dat re-integratie in lichte mate leidt tot

functionele ontwrichting in de vorm van verdringing.

49

Strategisch gedrag

De calculerende werkloze kwamen we tegen in de paragraaf over uitkeringen. Controle,

dreiging met Work First en sancties in de sociale zekerheid hebben het de calculerende

werkloze moeilijk gemaakt. Toch zijn er tekenen dat strategisch en calculerend gedrag ook

rondom re-integratie voorkomt. Uit recent onderzoek blijkt namelijk dat verplichte deelna-

me aan een re-integratieprogramma bij sommigen leidt tot een strategische reactie: ze

trekken zich terug (Van den Berg, Bergemann & Caliendo, 2008; Van Ours, 2007; Black,

Smith, Berger & Noel, 2003; Rosholm & Svarer, 2004). Alleen al de dreiging van re-

integratie zorgt er voor dat mensen uit eigen beweging een baan vinden. Dit ‘threat effect’

zou je een positief onbedoeld neveneffect van re-integratie kunnen noemen. Het positieve

valt ook af te lezen aan het feit dat er geen bewijs is gevonden voor een negatieve invloed

op de arbeidsparticipatie en de baankwaliteit (Black, Smith, Berger & Noel, 2003).

Een voorlopige conclusie dient zich aan. Het threat-effect laat zien dat wat aanvankelijk als

een maatregel is geïntroduceerd om de arbeidsmarktkansen van werklozen te vergroten

(re-integratie als activeringsinstrument), voor sommige groepen blijkt te functioneren als

een sanctie (re-integratie als dreigingsinstrument). De toevoeging ‘sommige groepen’ is

hier cruciaal. Mensen reageren anders op prikkels. Sommige mensen handelen grotendeels

conform het rationele keuzemodel en vertonen calculerend gedrag. Andere mensen worden

niet afgeschrikt door verplichte re-integratie en nemen graag deel aan de activiteiten.

Een andere vorm is strategisch sollicitatiegedrag tijdens een re-integratietraject. Sommige

werklozen kennen uit ervaring de werking van het systeem en anticiperen daarop. Zij we-

ten wat ze beter wel en niet kunnen doen en wat ze de medewerkers van UWV of de ge-

meente moeten vertellen en wat niet. Zij worden daarbij ook geholpen en geadviseerd door

welzijnsorganisaties en andere hulporganisaties (Zandvliet, Gelderblom, Korolkova & De

Koning, 2006). Een concreet voorbeeld van strategisch gedrag is het versturen van onechte

sollicitatiebrieven. Werkgevers zijn niet verplicht om uitvoerende instellingen in te lichten

over wel of niet gemeende sollicitaties en sollicitatiebezoeken. Wanneer de uitvoerende in-

stelling niet kan bewijzen dat de werkloze niet voldoende actief is, dan kan het geen sanc-

tie opleggen, omdat de kans groot is dat via beroep en bezwaar een eventuele sanctie

wordt afgewezen.

Deze voorbeelden en onderzoeken gaan allemaal over de reactie van calculerende mensen

op beleid. Een andere vorm is dat beleid zèlf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het

aanvankelijk misschien niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaal-

de omstandigheden strategisch gedragen. Een mooi voorbeeld: re-integratie met een con-

trolerend karakter leidt tot een verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten,

omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd

kunnen worden (Koning, Gelderblom, Zandvliet & Van den Boom, 2005). Het is niet duide-

lijk hoe werkgevers daar tegen aan kijken en hoeveel tijd en kosten dit met zich meebrengt

voor hen. En het is de vraag of de werking van de arbeidsmarkt wordt verbeterd doordat

werklozen onder invloed van het sanctieregime vaker en via formele kanalen naar werk sol-

liciteren. Werklozen lijken namelijk geneigd om eerder kortdurend werk te aanvaarden

(Zandvliet, Gelderblom, Korolkova & De Koning, 2006). Onbedoeld leidt een vorm van con-

trolerende re-integratie dan tot een zwakkere arbeidsmarktpositie van werklozen en ver-

spilling van tijd en geld.

50

Doelverschuiving

Doelverschuiving is een veelvoorkomend mechanisme. Het houdt in dat instrumentele doe-

len zoals het deelnemen aan een programma soms voorrang krijgen boven hogere doelen,

zoals uitstroom naar regulier werk. Economen noemen dit mechanisme binnen de context

van re-integratie lock-in. De omschrijving van lock-in is iets technischer dan die van doel-

verschuiving, maar komt op hetzelfde neer: werkzoekenden verlagen tijdelijk hun inspan-

ningen om een baan te vinden wanneer ze starten met een re-integratietraject. Daardoor

neemt de kans op het vinden van een baan tijdelijk af. Als eenmaal een traject is afgerond,

neemt de kans om een baan te vinden meer dan evenredig toe dankzij de meerwaarde van

het ingezette re-integratietraject. De uiteindelijke toegevoegde waarde van een re-

integratietraject is de som van het negatieve lock-in effect en de (compenserende) meer-

waarde van de ingezette interventies (Koning & Heyma, 2008).

Veel economische studies bevestigen het lock-in effect (Lechner et al, 2011; Fitzenberger &

Speckesser, 2008; Caliendo et al, 2008; Hujer et al, 2006; Lalive et al, 2002). Bepalend

voor de sterkte van het effect zijn de duur van het re-integratieprogramma, de termijn

waarop naar de effectiviteit van het programma wordt gekeken, de kenmerken van deel-

nemers en de werkloosheidsomvang. Uit de studies valt op te maken dat het lock-in effect

sterker is wanneer het re-integratieprogramma langer duurt (Hujer et al, 2006). Voorts

blijkt dat programma’s op de lange termijn effectiever zijn dan op de korte termijn (Fitzen-

berger & Speckesser, 2008; Lechner et al, 2011).

De doorwerking van het lock-in effect is sterker voor mensen die kort werkloos zijn en een

kleine afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Er wordt dan ook meestal gevonden dat de net-

to-effectiviteit groter is voor minder kansrijke groepen op de arbeidsmarkt, zoals vrouwen

in vergelijking met mannen, ouderen in vergelijking met jongeren, lager opgeleiden in ver-

gelijking met middelbaar opgeleiden en allochtonen in vergelijking met autochtonen. Voor

deze minder kansrijke groepen is het lock-in effect minder sterk, omdat de tijd die zij nodig

hebben om een baan te vinden gemiddeld al langer is. Zo lijkt scholing effectiever voor

specifieke groepen ouderen dan voor jongeren (Koning, Gelderblom, Zandvliet & Van den

Boom, 2005).

In tijden van hoge werkloosheid en geringe kansen op werk blijkt dat de schade van lock-in

effecten beperkter is, omdat de baankansen dan a priori lager liggen. Daarom pleiten som-

mige onderzoekers ervoor om dit onbedoelde effect te omzeilen en programma’s met een

sterk lock-in effect, zoals trainingen alleen in te zetten tijdens een recessie (Forslund et al,

2011).

Na lezing van de vele studies waarin het lock-in effect ter sprake komt, dringt zich de vraag

op wat het lock-in effect nu precies veroorzaakt. Helaas doen de besproken studies daar

geen duidelijke uitspraken over. Wij kunnen drie hypotheses bedenken. De eerste hypothe-

se is dat uitvoeringsorganisaties werkzoekenden verplichten zich aan bepaalde regels en

verplichtingen te houden, zoals het afronden van het re-integratietraject. Dit weerhoudt

werkzoekenden er tijdelijk van om een baan te bemachtigen. Je zou dit het bureaucratische

mechanisme kunnen noemen. De tweede hypothese is dat gedragseconomische mechanis-

men een rol spelen, namelijk verliesaversie en status-quo bias (zie hoofdstuk 2). Mensen

hechten waarde aan de uitgangssituatie en zien verandering als een achteruitgang. Met an-

dere woorden: het is fijner om de zekerheid te hebben van het re-integratietraject dan de

51

onzekerheid van uitstroom naar regulier werk. De derde hypothese is dat werkzoekenden

simpelweg minder tijd hebben om een baan te zoeken zolang ze deelnemen aan een re-

integratietraject. Het steunen of ontkrachten van deze hypotheses vereist nader onderzoek.

Overcommitment

Eén van de oorzaken van geringe effectiviteit van re-integratiebeleid is gelegen in het stel-

len van doelen die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Van re-integratiebeleid

verwachten we dat het netto-effectief is, dat interventies een toegevoegde waarde hebben.

We verwachten direct resultaat en we meten resultaat meestal in termen van baanvindkan-

sen van deelnemers binnen één jaar. Evaluaties die volgens deze specificaties worden uit-

gevoerd, vinden meestal geen significante effecten (Card et al, 2009). Dit kan aanleiding

zijn om een pleidooi te houden om het beleid af te schaffen. Maar wat nu als we op korte

termijn te veel verwachten?

David Card, Jochen Kluve en Andrea Weber hebben een interessante meta-evaluatie uitge-

voerd van 97 studies naar ‘Active Labour Market Policy’ (ALMP), waarmee we re-integratie

hier voor het gemak even gelijk stellen. Wat blijkt nu? Op langere termijn – globaal vanaf

5 jaar of langer – zijn soms wel positieve effecten van ALMP waar te nemen. Hoewel deze

onderzoekers geen verklaring geven voor het verschil tussen korte en lange termijn effec-

ten, zijn in hoofdstuk 3 van dit rapport wel enkele verklaringen de revue gepasseerd. Kort

gezegd komt die verklaring erop neer dat het werkingsmechanisme van re-integratie niet

via de baanvindkansen loopt, maar via andere variabelen, zoals het welbevinden van werk-

lozen, human capital, het inkomen en de kwaliteit van de match tussen werkgever en werk-

nemer.

4.3.2 Onbedoelde effecten bij de uitvoering

Tot nu toe hebben we gekeken naar onbedoelde effecten van re-integratie-interventies bij

individuen, zoals uitkeringsgerechtigden en werknemers. De rol van uitvoeringsinstellingen

bleef grotendeels buiten beeld. Onbedoelde effecten komen echter ook voort uit keuzes

voor de inrichting van het systeem. Wie voert de interventies uit? Hoe worden uitvoerings-

instellingen aangestuurd en geprikkeld om uitstroom naar regulier werk te bevorderen?

In Nederland heeft de rijksoverheid aan gemeenten en UWV instrumenten en middelen ge-

geven om het re-integratiebeleid uit te voeren. Gemeenten zijn op grond van de Wet Werk

en Bijstand (WWB) verantwoordelijk voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden en

niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers). Het UWV is een zelfstandig bestuursorgaan en ver-

zorgt in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de uitvoering

van werknemersverzekeringen, zoals de Werkloosheidswet (WW) en de wetten rondom

jonggehandicapten (Wajong) en gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WIA).

52

Strategisch gedrag

Beleid en uitvoering van de sociale zekerheid zijn in Nederland dus gescheiden. Een risico

van boedelscheiding is het ontstaan van het principaal-agent probleem. De principaal (de

rijksoverheid, de opdrachtgever) geeft iemand de opdracht om een taak uit te voeren. Het

probleem ontstaat op het moment dat de agent (gemeenten, UWV, de opdrachtnemer) niet

alleen denkt aan het belang van de principaal, maar ook zijn eigen belang laat prevaleren.

Op lager niveau doet het probleem zich voor als de agent een rol krijgt als principaal, bij-

voorbeeld bij de aanbesteding van re-integratietrajecten. In dat geval zijn gemeenten en

UWV principaal en zijn re-integratiebedrijven agent.

De principaal-agenttheorie heeft als basis twee veronderstellingen. De eerste veronderstel-

ling is dat er in de relatie tussen de principaal en de agent een belangentegenstelling is: de

agent streeft andere belangen na dan de principaal voor ogen heeft. De tweede veronder-

stelling is dat de principaal niet bij machte is om de activiteiten en doelen van deze activi-

teiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet over voldoende informatie be-

schikt. De agent zit namelijk dichter op de materie dan de principaal, waardoor de agent

een informatievoorsprong heeft. Het gevolg kan zijn dat er voor de agent ruimte is om de

uitvoering van beleid weinig effectief en efficiënt vorm te geven. Dat is in het verleden bij-

voorbeeld gebeurd bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen (Wetenschappelijke

Raad voor het Regeringsbeleid, 1994).

Een veelgebruikte oplossing voor het principaal-agent probleem is outputsturing. Output-

sturing is te definiëren als regulering via normen die gewenste opbrengsten voorschrijven

en die de agent min of meer ruimte geven om zelf te bepalen hoe hij die opbrengsten wil

realiseren (Westerman, 2006). Outputsturing brengt echter een aantal onbedoelde effecten

met zich mee, zoals strategisch gedrag (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,

2004). Er is onderscheid te maken tussen strategisch gedrag door UWV en gemeenten als

agent, door casemanagers als agent met UWV en gemeenten als principaal en door re-

integratiebedrijven met UWV en gemeenten als principaal.

Een van de mogelijke perverse effecten van outputsturing is dat eenvoudig te bemiddelen

cliënten voorrang krijgen. Door zich op deze cliëntgroep te richten wordt het eenvoudigst

en het snelst resultaat geboekt. Dit onbedoelde effect wordt afroming genoemd. De be-

leidsdoorlichting van de WWB (Wet Werk en Bijstand) constateert dat de invoering van de-

ze nieuwe wet, waarbij gemeenten de volledige verantwoordelijkheid kregen voor uitke-

ringsverstrekking en re-integratie, heeft geleid tot afroming (Bosselaar et al, 2008). Met de

invoering van de WWB is namelijk het beroep op de WW (Werkloosheidswet) toegenomen,

als gevolg van de gelijktijdige afschaffing van de WIW (Wet inschakeling werkzoekenden)

en het Besluit ID-banen (In- en doorstroombanen). De betreffende personen zijn hierdoor

voor hun inkomen (tijdelijk) niet langer van de gemeenten afhankelijk, maar van UWV. Een

ander effect van de afschaffing van de WIW/ID banen is doorstroom naar de sociale werk-

voorziening (WSW). De sterke groei van de wachtlijsten van de WSW sinds 2004 wordt hier

mede aan toegeschreven. UWV signaleert bovendien dat sinds de invoering van de WWB

meer mensen vanuit de bijstand de Wajong instromen. Het CPB heeft dit recent bevestigd

in een analyse (Van Vuuren, Van Es & Roelofs, 2011).

53

Outputsturing is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het in-

voeren van een prestatiebeloning voor casemanagers. De ervaringen met prestatiebeloning

in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk leren ons dat daardoor drie vormen van

strategisch gedrag kunnen optreden: afroming, moral hazard en gaming (Koning & Heyma,

2008). Afroming door casemanagers wordt in de Nederlandse context niet reëel geacht,

omdat kansarme cliënten onder de verantwoordelijkheid van casemanagers blijven vallen,

of zij nu trajecten inzetten of niet. Anders is dat met moral hazard, waarbij casemanagers

– gedreven door eenzijdige prestatieprikkels – al hun inspanningen richten op snelle plaat-

sing, ongeacht wat er daarna met de clienten gebeurt. Voor Nederland is geen onderzoek

verricht naar de langetermijn effecten van re-integratie, dus eenduidige uitspraken zijn

hierover niet te doen. Casemanagers kunnen bij te eenzijdige prestatieprikkels proberen

om hun prestaties mooier af te schilderen dan ze in werkelijkheid zijn. Dit staat in de litera-

tuur ook wel bekend als gaming (Koning & Heyma, 2008). Pascal Courty en Gerald Marsch-

ke laten in verschillende studies zien dat casemanagers de formele einddatum van trajecten

zo vastleggen dat dit hun bonus per kalenderjaar maximaliseert (Courty & Marschke, 2004;

Courty & Marschke, 2003). Bij een ondoordachte opzet van prestatieprikkels voor casema-

nagers is er dus een reële kans dat gaming als onbedoeld neveneffect optreedt.

Zoals gezegd kunnen ook re-integratiebedrijven strategisch gedrag vertonen. De Algemene

Rekenkamer constateerde in 2004 dat in de contracten tussen het UWV en re-

integratiebedrijven vooral afspraken staan over aantallen plaatsingen en de kwalitatieve

zaken (soort dienstverband, voor hoelang, kwaliteit werk) weinig aandacht kregen (Alge-

mene Rekenkamer, 2004). Ook was in de contracten onvoldoende aandacht voor ‘nazorg’

aan geplaatste WAO-ers om uitval te voorkomen.

Kort geleden heeft Pierre Koning onderzocht of bij de aanbestedingspraktijk van UWV in de

periode 2002-2005 onbedoelde effecten optraden. Hij bekeek drie specifieke vormen: het

uitsluiten van cliënten, het verwaarlozen van cliënten op trajecten, in de literatuur parke-

ren genoemd, of een overmatige nadruk op kortetermijnplaatsing in werk (Koning, 2010).

Zijn studie is gebaseerd op grootschalige kwantitatieve analyses (Koning & Heinrich, 2009).

Het algemene beeld dat ontstaat, is dat no-cure-no-pay-contracten in de periode 2002-

2005 weloverwogen en gematigd effectief zijn ingezet. Afroming door selectie vooraf en

parkeren tijdens de trajecten is over het geheel genomen beperkt gebleven. Alleen in een

relatief beperkte groep kleinere WAO-cohorten vond enige selectie en parkeergedrag

plaats. Zorgwekkender is de bevinding dat plaatsingsstimuli hebben geleid tot een overma-

tige nadruk op kortetermijnplaatsingen. Plaatsingen bleven vrijwel uitsluitend beperkt tot

uitzendcontracten van maximaal twaalf maanden (Koning & Heinrich, 2009). Er zijn boven-

dien geen aanwijzingen dat dit soort kortetermijnplaatsingen een stap zijn op weg naar

duurzame plaatsingen. De voordelen van plaatsingsbonussen voor re-integratiebedrijven

blijven daarom beperkt tot de korte termijn, en de effectiviteit op de lange termijn is twij-

felachtig.

Functionele ontwrichting

Outputsturing en prestatieprikkels brengen vormen van functionele ontwrichting met zich

mee. In een mooie analyse laat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid zien

dat outputmeting de professionele habitus verdrijft: ‘Prestatie-indicatoren meten kwantiteit

54

en bevatten hierdoor vooral prikkels om de meetbare en goed te definiëren belangen te

dienen. De tacit knowledge van de professional en de minder hard te maken aspecten van

het werk – zoals zorgvuldig en integer handelen, werken conform de normen van het be-

roep – worden weggeredeneerd. Daarnaast wordt de tijd en aandacht die professionals no-

dig hebben om hun vak bij te houden, aankomende collega’s te begeleiden (mentorschap)

en vormen van intervisie en peer review niet of nauwelijks meegewogen.’ (Wetenschappe-

lijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004).

Zien we in de re-integratiepraktijk ook tekenen van functionele ontwrichting? Met de invoe-

ring van de Wet SUWI (Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen) ontstond een op

activering gericht socialezekerheidsstelsel. In de eerste jaren na invoering van deze wetten

constateerde de Algemene Rekenkamer dat het UWV te veel procesgericht en te weinig

klantgericht is (Algemene Rekenkamer, 2004). De casemanager had een te geïsoleerde po-

sitie binnen het UWV en was niet in staat de cliënt optimaal te begeleiden. En het (voorma-

lige) CWI deed te weinig om succesvolle werkwijzen van vestigingen te ontdekken en be-

nutten. Kortom, er was weinig ruimte voor professionalisering. Iets vergelijkbaars deed

zich voor na de invoering van de WWB. Onderzoekers stelden vast dat onder de resultaat-

gerichtheid die het gevolg is van de WWB, professionalisering van de uitvoering op de

tweede plaats lijkt te komen. Snel resultaat bereiken werd geprefereerd boven verbetering

van de uitvoering (Bosselaar et al. 2007).

Provocatie

Sinds kort is er een tegenbeweging op gang gekomen. De aandacht voor professionalisering

neemt toe (Raad voor Werk en Inkomen, 2011). Op dit moment is de re-

integratieprofessional echter geen ‘professional’ in de strikte zin van het woord. Er zijn

geen opleidingseisen, vakbekwaamheidsnormen of vormen van certificering voor casema-

nagers. De groeiende aandacht voor professionalisering blijkt vooralsnog vooral uit de ont-

wikkeling en het gebruik van allerlei instrumenten, die de beeld- en oordeelsvorming van

professionals en hun cliënten ondersteunen. Voorbeelden zijn instrumenten voor screening

en diagnose van cliënten.

Het voorschrijven van dit soort instrumenten brengt nieuwe onbedoelde effecten onder pro-

fessionals met zich mee: weerstand. Casemanagers zijn – zeker in de beginfase – niet altijd

overtuigd van de meerwaarde van een instrument. Zij hebben op basis van hun ervaring

vaak sterk ontwikkelde eigen ideeën over hoe zij tot een diagnose moeten komen en erva-

ren de invoering van het instrument als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen

en een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid (Kemper et al. 2009). Met andere

woorden: de interventie wordt opgevat als een provocatie.

De invoering van een instrument kan – zeker wanneer dit in sterke mate top-down gebeurt

– extra bedreigend overkomen. In enkele gemeenten bestaat bij werkcoaches de angst dat

het instrument gemakkelijk als controlemiddel is in te zetten. Door de bemiddelbaarheid

van cliënten af te zetten tegen het aantal succesvolle plaatsingen, zou een tool kunnen ont-

staan om werkcoaches op hun prestaties af te rekenen. Eén en ander kan leiden tot onwil

ten aanzien van het gebruik van het diagnose-instrument. Een belangrijke les uit Canadees

en Zwitsers onderzoek is dan ook dat draagvlak onder uitvoerders bij het invoeren van sys-

temen van screening en diagnose onontbeerlijk is (Koning & Heyma, 2008).

55

Overcommitment

De scheiding tussen beleid en uitvoering zet uitvoeringsinstellingen voor de complexe taak

de doelen van het re-integratiebeleid te realiseren. Zijn zij daartoe uitgerust? Een ontken-

nend antwoord betekent dat er sprake is van overcommitment. Of zijn de beleidsvoorne-

mens te ambitieus? Een bevestigend antwoord op deze vraag suggereert ook overcommit-

ment.

Het stellen van te ambitieuze doelen kan een motiverend effect hebben, maar zal op den

duur leiden tot teleurstelling en frustratie. In het onderzoek ‘Tussen beleid en uitvoering’

vond de Algemene Rekenkamer hardnekkige uitvoeringsproblemen die zelden medewerkers

belast met de uitvoering vielen te verwijten (Algemene Rekenkamer, 2003). De oorzaken

zocht zij elders, ondermeer bij een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze be-

leidsvoornemens en een kennelijk onvermogen om lessen uit het verleden te trekken. He-

laas zijn hierbij nauwelijks concrete voorbeelden uit de re-integratiepraktijk te geven.

Meer informatie is er over de mate waarin de uitvoerders zijn toegerust om de doelen van

het re-integratiebeleid te realiseren. In de jaren 2002-2004 bleek dat op ruim de helft van

de onderzochte CWI-vestigingen adviseurs en vestigingsmanagers aangaven onvoldoende

capaciteit te hebben voor bemiddeling. In reactie op de ondercapaciteit namen vestigingen

minder tijd voor cliënten, registreerden ze minder en hadden ze vaker telefonisch of e-mail

contact met cliënten in plaats van de cliënt uit te nodigen voor een gesprek (Algemene Re-

kenkamer, 2004). Was er in deze jaren nog sprake van gewenning en opstartproblemen,

anders is dat wanneer uitvoeringsinstellingen een bezuinigingsopdracht krijgen.

De bezuinigingsopgave waarvoor gemeenten en UWV nu staan is zonder precedent. Het

budget om werknemers die in de WW (dreigen te) komen en (gedeeltelijk) arbeidsonge-

schikten weer naar werk te ondersteunen zal de komende jaren fors dalen. Ook op de re-

integratiegelden van gemeenten wordt gekort. Het wordt daarom extra belangrijk dat geen

geld wordt verspijkerd aan mensen die op eigen kracht toch wel aan werk komen, zegt de

Raad voor Werk en Inkomen (Raad voor Werk en Inkomen, 2011).

4.4 Prikkels voor werkgevers

4.4.1 Uitgangspunten beleid

Redenerend vanuit het klassieke economische model neemt een werkgever alleen personeel

aan dat maximaal bijdraagt aan het bedrijfsresultaat. Zolang er voldoende aanbod is van

gekwalificeerd personeel is het volgens dit model niet aannemelijk dat een werkgever een

werknemer aantrekt die in zijn productiviteit wordt beperkt vanwege een verstandelijke of

lichamelijke handicap. Uitgaande van dit model zijn de mogelijkheden voor de overheid om

werkgevers te stimuleren om dergelijke werknemers toch aan te nemen beperkt tot finan-

ciële prikkels. Het beleidsuitgangspunt van het verstrekken van financiële prikkels voor

werkgevers is dat werkgevers gecompenseerd worden voor een verlaagde arbeidsproducti-

viteit van werknemers die zij in dienst hebben of in dienst nemen.

Deze financiële prikkels kunnen diverse vormen aannemen. Zo kan het gaan om financiële

prikkels voor het in dienst nemen van werknemers zoals aanstellingssubsidies, tijdelijke

56

loonkostensubsidies en tijdelijke kortingen op belastingen of sociale premies. Bij financiële

prikkels voor het in dienst houden van werknemers gaat het om permanente loonkosten-

subsidies en kortingen op belastingen en sociale premies. Ook kosten bij het ontslaan van

werknemers zoals ontslagvergoedingen kunnen als financiële prikkel worden gezien om

mensen in dienst te houden.

Soms wordt ook wel een driedeling gemaakt in positieve prikkels, negatieve prikkels en

premiedifferentiatie als prikkel. Positieve prikkels betreffen tijdelijke en permanente loon-

kostensubsidies en kortingen op de werkgeverspremies / loonheffingen (fiscaal voordeel).

Negatieve prikkels om werknemers in dienst te houden zijn ontslagvergoeding, ontslaghef-

fing en boetes en om werknemers in dienst te nemen worden quota-regelingen ingezet.

Hierbij is het de bedoeling dat een bepaald percentage van de werknemers uit een bepaal-

de (risico)groep afkomstig is. Premiedifferentiatie (ookwel experience rating of bonus-

malus regeling) kan zowel een positieve als een negatieve prikkel tot gevolg hebben afhan-

kelijk van het aanname- en ontslagbeleid van de werkgever. De werkgever wordt beloond

met een korting of een bonus als hij het gewenste beleid voert, maar gestraft met een hef-

fing of premieverhoging als dat juist niet het geval is.

Op lange termijn zijn financiële prikkels (in de vorm van sancties of beloningen) in ieder

geval effectief wanneer de productiviteit van de in dienst genomen werknemer erdoor stijgt

en gelijk wordt aan die van werknemers zonder beperking. Daarnaast zijn prikkels effectief

wanneer zij werknemers aan werk helpen van wie ten onrechte over het algemeen wordt

aangenomen dat hun productiviteit beperkt is (De Vos, 2004).

4.4.2 Functionele ontwrichting

Er zijn verschillende effecten van financiële prikkels voor werkgevers die kunnen leiden tot

functionele ontwrichting, namelijk het crowding-out effect, dead-weight loss, het substitu-

tie-effect, displacement effect en het draaideur effect.

Crowding out

Hoewel de overtuigingen en normen sterk verankerd kunnen zijn in het handelen van be-

drijven, kunnen deze toch veranderen. Er bestaat een wisselwerking tussen sociale normen

en overtuigingen van bedrijven zelf, sociale normen en gedrag van anderen, en niet in de

laatste plaats het beleid van de overheid (Camerer and Malmendier 2004). Hierdoor beïn-

vloedt overheidsbeleid niet alleen de verdienstructuur van onze economie en daarmee het

gedrag van bedrijven (Baumol, 1990), maar ook de intrinsieke motivatie en overtuiging van

deze bedrijven. Overheidsbeleid gericht op het gedrag van bedrijven kan daardoor - net als

het beleid gericht op burgers - uiteindelijk een ander effect hebben dan beoogd. In dit ka-

der spreekt men van het Motivation Crowding Effect, dat verwijst naar de wisselwerking

tussen intrinsieke motivatie en externe interventie.

In het kader van financiële prikkels voor werkgevers zou het crowding out effect zich voor

kunnen doen. Een financiële vergoeding voor werkgevers om mensen met een afstand tot

de arbeidsmarkt in dienst te nemen zou kunnen leiden tot gevoelens dat dit op zichzelf (in-

trinsiek) niet waardevol is terwijl zij dit voorheen wel vanuit intrinsieke motivatie deden.

57

Door dit gevoel kan de intrinsieke motivatie verdwijnen en vervangen worden door een ex-

trinsieke motivator, de vergoeding. Als deze wegvalt, komt de intrinsieke motivatie echter

niet terug en zal deze werkgever geen mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt meer

in dienst nemen. Er ontstaat dus een averechts effect van het beleid op het moment dat de

overheid stop met de financiële prikkel.

Dead-weight loss, substitutie en displacement

De rode draad door veel empirische studies waaraan De Vos (2004) refereert is dat de ef-

fectiviteit - het netto-werkgelegenheidseffect - van permanente financiële subsidies aan

werkgevers wordt ondermijnd door respectievelijk dead-weight loss, substitutie en displacement.

het aantal gesubsidieerde banen zal in het algemeen veel groter zijn dan de netto toename

van de werkgelegenheid die toegeschreven kan worden aan de subsidie.

In het geval van dead-weight loss worden onder het mom van subsidie werknemers aangenomen

die anders ook wel aangenomen zouden worden, terwijl werkgevers buitengesloten kunnen

worden voor wie de subsidie wel een doorslaggevende factor zou zijn geweest om werkne-

mers met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen.

Wanneer de verkeerde bedrijven worden gestimuleerd of wanneer de overheid er niet in

slaagt de juiste doelgroep te bereiken bij het stimuleren van werkgevers om mee te werken

aan re-integratie bestaat het risico op displacement en substitutie. Van displacement is

sprake wanneer door het subsidiëren van bedrijven arbeidsplaatsen in niet-gesubsidieerde

bedrijven verloren gaan. Van substitutie is sprake wanneer gesubsidieerde werknemers de

(arbeids)plaats van ongesubsidieerde werknemers in hetzelfde bedrijf innemen.

De Vos (2004) concludeert verder dat vooral bij ongerichte subsidies, subsidies die niet ge-

richt zijn op een hele specifieke, afgebakende doelgroep, het netto-effect van de financiële

prikkel voor de werkgever zeer gering kan zijn. Gerichte subsidies (wel gericht op een hele

specifieke doelgroep) hebben daarentegen het nadeel dat zij de doelgroep kunnen stigmati-

seren, waardoor ze hun doel eveneens voorbijschieten. In het algemeen is het succes van

subsidies minder groot dan op grond van theoretische voorspellingen (Phelps 1994, Snower

1994) zou worden verwacht.

Wanneer een regeling beperkt wordt door een plafond (een maximum bedrag dat besteed

kan worden) bestaat er ook nog een risico op een combinatie van dead-weight loss en dis-

placement: ofwel verdringing. Dit doet zich voor wanneer de beoogde doelgroep van een

regeling wordt verdrongen door anderen waarvoor de regeling uiteindelijk niet bedoeld was.

Wanneer een overheid met een gemaximeerde subsidieregeling bedrijven probeert te sti-

muleren om meer te investeren in bijvoorbeeld re-integratie, bestaat er een risico dat zich

voor de regeling ook bedrijven melden die ook zonder subsidie deze re-integratie zouden

plegen. Wat vervolgens leidt tot het risico dat bedrijven buitengesloten worden voor wie de

subsidie wél een doorslaggevende factor zou zijn geweest.

58

Draaideureffect

Het werkgelegenheidseffect van tijdelijke subsidies of kortingen voor werkgevers kan te-

vens worden ondermijnd door het draaideur effect (De Vos, 2004). Hiervan is sprake als de

werknemers waarvoor de werkgevers een subsidie ontvingen bij tewerkstelling na afloop

van de subsidietermijn zo snel mogelijk ontslagen worden om weer nieuwe, gesubsidieerde

werknemers aan te stellen.

4.4.3 Strategisch gedrag

Op basis van bekeken literatuur en ook empirische studies concludeert De Vos (2004) dat

ontslagheffingen en quotaregelingen werkgevers er toe kunnen bewegen op minder ge-

wenste manieren de kostenverhogingen te ontlopen. De prikkels voor werkgevers die zijn

ingebouwd in het sociale zekerheidsvangnet moeten er voor zorgen dat onnodige uitval

wordt voorkomen. Echter, deze prikkels kunnen ook onbedoelde neveneffecten hebben en

leiden tot calculerend gedrag, namelijk dat de werkgevers de kosten verhalen op werkne-

mers via de individuele lonen en cream skimming. Ook wel Cherry Picking genoemd. Om dit

begrip nader toe te lichten, gebruiken we een voorbeeld uit de verzekeringswereld. Dit ge-

beurt als een verzekeraar meer weet over de verwachte kosten van de afnemer / consu-

ment / werknemer dan deze persoon zelf weet. Deze informatie gebruikt de verzekeraar om

een populatie te krijgen van deelnemers die ‘gezonder’ is dan gemiddeld (immers, dat kost

minder). Bijvoorbeeld een programma dat geweldige verloskundige verzorging aanbiedt,

maar slechte verzorging in het geval van een ernstige ziekte zal waarschijnlijk een gezon-

dere populatie aantrekken dan een programma dat het tegenovergestelde aanbiedt.

Een verklaring voor de niet gevonden looneffecten1 (Vikstrom, 2009) is mogelijk dat cream-

skimming is geïntensiveerd als gevolg van de maatregel, namelijk de negatieve financiële

prikkel voor werkgever. Uit de literatuur komt naar voren dat prikkels voor werkgevers in-

derdaad het gebruik van het sociale verzekeringsvangnet kunnen verlagen.

4.4.4 Classificatie

De Vos (2004) concludeert dat positieve prikkels in de vorm van premiekortingen en subsi-

dies overwegend werken in de goede richting, maar in het algemeen weinig effectief zijn

vanwege dead-weight loss, substitutie- en displacementeffecten (zie eerder) en mogelijke

stigmatisering van de doelgroep. Hoewel deze prikkels over het algemeen het best specifiek

gericht kunnen worden op een bepaalde doelgroep, is het gevaar van stigmatisering van de

doelgroep juist weer het grootst als er sprake is van een gerichte subsidie, dus gericht op

een bepaalde, duidelijk gedefinieerde doelgroep. Immers, eerst wordt je met subsidie aan

een baan geholpen, waardoor je later het stigma krijgt dat er iets aan je mankeert omdat

je zonder subsidie blijkbaar niet aan een baan komt. En in plaats van dat dit je helpt om

aan een baan te komen, zorgt de subsidie ervoor dat je erna helemaal niet meer aan het

werk komt (tegenovergesteld effect dus). Ook Hamermesch (1993) noemt in het stuk van

1 Looneffect is de mogelijkheid dat werkgevers de kosten van het sociale verzekeringsstelsel verhalen op werk-

nemers via de individuele lonen.

59

de Vos stigmatisering als belangrijke factor voor teleurstellende resultaten van prikkels

voor werkgevers.

Dit wordt ondersteund door de uitkomsten van een experiment van Katz (1996). Het expe-

riment laat zien dat bij gelijke groepen van werkzoekenden, de groep werkzoekenden met

een overheidssubsidie voor werkgevers minder vaak werk vonden dan werkzoekenden zon-

der overheidssubsidie voor de werkgever. Blijkbaar fungeerde de overheidssubsidie voor de

werkgever meer als een stigma dan als een zetje in de rug om werk te vinden.

Boeri (1997) laat in zijn studie ook zien dat de kansen op het vinden van een reguliere

baan voor werkzoekenden door deelname aan gesubsidieerde banen verlaagd worden. Mo-

gelijk komt dit doordat werkgevers een stigma plaatsen bij deelname aan dit soort banen,

zoals ook wordt aangegeven in OECD-landen.

4.5 Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we verklaringen voor onbedoelde effecten op macroniveau weerge-

geven voor de duur en hoogte van uitkeringen, re-integratie en prikkels voor werkgevers.

We hebben dit gedaan aan de hand van de zeven mechanismen van Sieber.

De mechanismen die een rol spelen bij de duur en hoogte van uitkeringen zijn strategisch

gedrag, classificatie en functionele ontwrichting. Uit onderzoek blijkt dat vlak voordat de

uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. De vormgeving

van een regeling kan dus aanzetten tot strategisch gedrag. Een andere vorm van strate-

gisch gedrag is het aankondigingseffect, dit maal met een positief onbedoeld effect. Het

aankondigen van een royale belastingteruggaaf gericht op het stimuleren van werk bij

huishoudens met een laag inkomen en kinderen zorgt voor een snelle reactie en uiteindelijk

een afname van de uitkeringsafhankelijkheid en een stijging van de arbeidsparticipatie. Wat

betreft classificatie is een onbedoeld gevonden effect op macroniveau dat de classificatie

‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering door sommige mensen (nieuw op de ar-

beidsmarkt verschenen vrouwen en jonge mannen) aantrekkelijk wordt gevonden. Het lijkt

erop dat functionele ontwrichting zich vooral voordoet als er gekort wordt op de uitkering

als sanctiemodel. Werklozen nemen na die sanctie eerder een baan aan die onder hun ni-

veau ligt. Onbedoeld vormen sancties dus een rem op een goede match op de arbeids-

markt.

Bij re-integratie spelen vele van de zeven mechanismen van Sieber een rol in de verklaring

van onbedoelde effecten op macro-niveau: functionele ontwrichting, strategisch gedrag,

doelverschuiving, overcommitment en provocatie.

Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdrin-

ging ofwel substitutie, waarbij de re-integratie van de ene persoon ten koste gaat van de

kansen van de andere persoon. Het is niet eenvoudig om de mate van verdringing vast te

stellen. De meest uitvoerige overzichtsstudie laat zien dat verdringing doorgaans rond de

25% ligt (functionele ontwrichting). Een positief onbedoeld neveneffect van re-integratie is

het threat-effect, waarbij de dreiging van re-integratie alleen al er voor zorgt dat sommige

groepen mensen uit eigen beweging een baan vinden (strategisch gedrag). Naast deze

vorm waarbij het gaat om de reactie van calculerende mensen op beleid, is er ook een

60

vorm mogelijk waarbij het beleid zelf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aan-

vankelijk niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandig-

heden strategisch gedragen. Doelverschuiving zien wij terugkomen bij re-integratie als het

lock-in effect. Werkzoekenden zoeken minder hard naar een baan op het moment dat ze in

een re-integratietraject zitten, waardoor de kans op het vinden van een baan tijdelijk af-

neemt. Bepalend voor de sterkte van het effect zijn de duur van het re-integratie-

programma, de termijn waarop naar de effectiviteit van het programma wordt gekeken, de

kenmerken van de deelnemers en de werkloosheidsomvang. Soms wordt er voor gepleit om

programma’s met een sterk lock-in effect, zoals training, juist in te zetten tijdens een re-

cessie. Uit onderzoek komt naar voren dat het werkingsmechanisme van re-integratie niet

via de baanvindkansen loopt, maar via andere variabelen, zoals het welbevinden van werk-

lozen, human capital, het inkomen en de kwaliteit van de match tussen werkgever en

werknemer.

Sommige onbedoelde effecten van re-integratie doen zich met name voor bij de uitvoering.

Strategisch gedrag doet zich voor bij outputsturing, dat wordt toegepast om het principaal-

agent probleem op te lossen dat zich voordoet in de sociale zekerheid in Nederland waarbij

de uitvoering en beleid gescheiden zijn. Een pervers effect van outputsturing kan bijvoor-

beeld zijn dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen (afroming). Outputsturing

is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een

prestatiebeloning voor casemanagers. Hierdoor kunnen drie vormen van strategisch gedrag

en dus onbedoelde neveneffecten optreden: afroming, moral hazard (snelle plaatsing onge-

acht wat er daarna met de cliënt gebeurt) en gaming (prestaties mooier afschilderen dan ze

in werkelijkheid zijn). Wat betreft functionele ontwrichting concludeerden onderzoekers dat

onder resultaatgerichtheid als gevolg van de invoering van de WWB, professionalisering van

de uitvoering op de tweede plaats kwam. Snel resultaat bereiken had de voorkeur boven

verbetering van de uitvoering. Ook zagen we in dit hoofdstuk dat instrumenten voor scree-

ning en diagnose van cliënten leiden tot weerstand onder casemanagers en worden opgevat

als een provocatie: zij zien het als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en

een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid. Soms zijn ze ook beducht voor de

inzet van deze instrumenten als controlemiddel. Ook concludeerden wij dat als de ambities

voor re-integratie ongewijzigd blijven terwijl de middelen met bijna 50% afnemen, het ge-

vaar van overcommitment ontstaat.

De mechanismen van functionele ontwrichting, strategisch gedrag en classificatie spelen

een rol in de verklaring van onbedoelde effecten bij prikkels voor werkgevers. In het kader

van functionele ontwrichting is dat met name te wijten aan het crowding-out effect, dead-

weight loss, het substitutie-effect, het displacement effect en het draaideur effect. Tevens

kunnen werkgevers strategisch gedrag vertonen door de kosten van het sociale verzeke-

ringsstelsel te verhalen op werknemers via de individuele lonen, wat zorg voor onbedoelde

neveneffecten van prikkels voor werkgevers. En prikkels voor werkgevers, bijvoorbeeld in

de vorm van werkgeversvouchers, kunnen leiden tot stigmatisering van de betreffende

werkzoekenden, waardoor zij na de subsidieperiode nog lastiger of helemaal geen reguliere

baan meer vinden.

61

5 Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen

5.1 Inleiding

In de jaren ’80 kende New York schrikbarende criminaliteitscijfers. De metro stond te boek

als bijzonder onveilig en was het domein van criminele gangs waar goedwillende burgers

zich niet graag begaven. De autoriteiten in New York besloten begin jaren ’90 de kleine

criminaliteit in de New Yorkse metro zoals zwartrijden en vandalisme (met name graffiti)

aan te pakken, zodat er alleen nog schone metro’s met betalende passagiers rondreden in

New York. Dit leidde uiteindelijk tot een scherpe daling van de criminaliteit, niet alleen on-

dergronds, maar in heel New York (Gladwell, 2006).

Deze relatief plotselinge verschuiving als gevolg van een kleine ingreep wordt toegeschre-

ven aan de invloed van de omgeving. Menselijk gedrag wordt sterk beïnvloed door de om-

geving. Een vervuilde omgeving, vol met graffiti en zwartrijders, met een negatieve uitstra-

ling, ontlokt negatief gedrag, niet alleen in de metro maar ook bovengronds. Criminaliteit is

de sociale norm, zo communiceert de omgeving aan mensen. Een nette omgeving daaren-

tegen ontlokt positief gedrag, straalt uit dat mensen zich netjes gedragen en aan de regels

houden. Kortom, normovertreding leidt tot meer normovertreding. Maar normhandhaving

werkt ook aanstekelijk.

Bovenstaand voorbeeld laat zien op welke wijze een specifieke interventie een sociale norm

creëert. Dit is één van de mogelijke verbanden tussen sociale normen en onbedoelde effec-

ten zoals beschreven in hoofdstuk 2. De autoriteiten beoogden in eerste instantie alleen de

problemen in de metro aan te pakken. Het onbedoelde, uiteraard zeer gewenste nevenef-

fect, was dat er een soort spill-over ontstond waardoor nieuwe sociale normen ontstonden

in de gehele New Yorkse samenleving.

De potentieel krachtige invloed van sociale normen is uiteraard bekend bij beleidsmakers

en het gebruik hiervan in gedragsinterventies is op diverse terreinen succesvol gebleken.

Een aantal voorbeelden: een intensieve campagne in de Verenigde Staten ‘Vrijwel iedereen

draagt een veiligheidsgordel’ zorgde ervoor dat het zelfgerapporteerde gebruik van een vei-

ligheidsgordel enorm toenam (Linkenback en Perkins, 2003). Hoe directer de doelgroep

wordt aangesproken op sociale normen, hoe succesvoller de interventie bovendien is. De

boodschap ‘de vorige gebruikers van deze kamer hebben de handdoeken hergebruikt tij-

dens hun verblijf’ leidt tot een groter effect op het hergebruik van handdoeken in een hotel

dan de boodschap ‘zou u de handdoeken opnieuw willen gebruiken in verband met het

milieu’ of zelfs ‘de meeste gasten in dit hotel hebben gedurende hun verblijf de handdoeken

minstens eenmaal hergebruikt’ (Cialdini, 2003). Interessant is dat confrontatie met sociale

normen ook averechts kan werken. Dit wordt ook wel het ‘boomerang effect’ genoemd

(Schultz et al., 2007). Opnieuw Cialdini (1990) geeft hiervan een mooi voorbeeld, namelijk

de ‘bus stop litter campaign’ in Auckland, Nieuw-Zeeland. Bij bushaltes werd gedurende

een week geen afval opgehaald. Het zwerfvuil werd verzameld en in de reclamezuil van de

abri gepresenteerd (met de tekst ‘This is the rubbish dropped around this busstop’). Het

62

was uiteraard de bedoeling dat mensen zich daardoor meer bewust zouden worden van de

rommel die ze maken. En dat ze afval voortaan netjes in een afvalbak moesten deponeren.

Het resultaat was echter dat mensen weliswaar werden geconfronteerd met de rommel,

maar dat ook het beeld werd onderstreept dat veel mensen hun troep op straat gooiden.

Niet de juiste, maar de verkeerde groepsnorm kreeg door dit initiatief meer aandacht. Met

als gevolg dat mensen meer afval op de grond gooiden.

Bovenstaande voorbeelden zijn nog veel verder uit te breiden. Duidelijk is dat menselijk

gedrag sterk wordt beïnvloed door de sociale en culturele omgeving. En duidelijk is dat het

mogelijk is invloed uit te oefenen op het ontstaan en de ontwikkeling van sociale normen.

We verlaten nu de beleidsterreinen criminaliteit en milieu en keren terug naar de sociale

zekerheid. In dit hoofdstuk bekijken we hoe inzichten met betrekking tot sociale normen

verklaringen bieden voor onbedoelde effecten op macro niveau. De focus ligt daarbij vooral

op uitkeringen, werkloosheid en sociale zekerheid in het algemeen. In tegenstelling tot in

de vorige hoofdstukken is over de specifieke invloed van sociale normen op de terreinen re-

integratie en prikkels voor werkgevers minder bekend.

5.2 Werkloosheid als sociale norm

Stel een persoon voor die woont in een wijk waar bijna iedereen overdag aan het werk is

en zich begeeft in een kennissen- en familiekring waar hetzelfde geldt. Stel nu dat deze

persoon zijn of haar baan verliest en werkloos raakt. Dat geeft het gevoel er niet meer bij

te horen, niet te voldoen aan de heersende sociale normen in de omgeving, niet mee te

kunnen praten over het werk tijdens verjaardagen. Hoe anders is dat wanneer deze per-

soon in een wijk woont waar juist veel mensen werkloos zijn, hij of zij de buren overdag

tegenkomt bij het boodschappen doen en ook relatief veel familieleden en vrienden werk-

loos zijn en een uitkering ontvangen. Los van eventuele financiële consequenties, zal werk-

loosheid voor deze persoon in sociaal opzicht een minder vervelende ervaring zijn.

Of iemand niet-werken als normaal beschouwt hangt ervan af of men, nu of in het verle-

den, gewend is aan werkloosheid binnen de familie- of vriendenkring. Uit de cijfers blijkt

dat mensen die zelf geen betaald werk verrichten, meer niet-werkenden kennen dan men-

sen die een baan hebben, zo schrijft het Sociaal Cultureel Planbureau in een publicatie over

armoede (Hof, 2010). De directe omgeving van een individu speelt dan ook een rol bij de

beslissing al dan niet (meer uren) te gaan werken (Small en Newman, 2001). Zo blijkt de

buurt waarin men woont van invloed te zijn op de kans om aan het werk te gaan. Hoewel

hier meerdere mechanismen aan ten grondslag kunnen liggen (gebrek aan voorzieningen in

de buurt, een minder goed netwerk in de buurt dat als springplank kan dienen) is een ver-

klaring ook dat de omgang met buurtbewoners van invloed kan zijn op de manier waarop

men over zaken als werk en uitkering denkt. Als anderen een passieve houding aannemen

ten aanzien van het verbeteren van de inkomenspositie via het zoeken naar een betaalde

baan, is de kans groot dat een persoon die houding kopieert. De normen die heersen in de

directe omgeving van een individu en de wijze waarop familie, vrienden en buren omgaan

met het feit dat iemand geen werk heeft of een uitkering ontvangt, kunnen dus van invloed

zijn op het zoekgedrag.

63

Volgens Stutzer en Lalive (2004) kunnen sociale normen dan ook moeilijk te verklaren re-

gionale variatie in werkloosheid verklaren. Hoe sterker de sociale norm ten aanzien van

werk, hoe sneller werklozen een nieuwe baan vinden. Interessant is dat dit effect boven-

dien sterker is in kleine gemeenschappen en voor werklozen voor wie de moedertaal de lo-

kale taal is. In dergelijke gemeenschappen is waarschijnlijk sprake van een sterke sociale

norm en is dus ook de invloed die uitgaat van deze norm sterker.

De sociale norm ten aanzien van werk manifesteert zich niet alleen op het niveau van de

buurt of de regio, zelfs op nationaal niveau zien we verschillen in de impact die werkloos-

heid op mensen heeft, die zijn te verklaren aan de hand van sociale normen. Analyse van

data uit 28 OECD landen laat zien dat werkloosheid minder impact heeft in samenlevingen

waarin een meer tolerante attitude ten aanzien van werkloosheid heerst (Stavrova, Schlös-

ser en Fetchenhauer, 2011). Dit effect houdt zelfs stand wanneer gecontroleerd wordt voor

de hoogte van werkloosheidsuitkeringen of persoonlijke normen ten aanzien van werk. De

negatieve impact die werkloosheid heeft op individuen in samenlevingen met een sterke so-

ciale norm ten aanzien werk wordt, zo concluderen de auteurs, verklaard door sociale druk

en afkeuring en niet door de perceptie dat iemand niet aan de eigen standaard voldoet.

5.3 Effect van de werkloosheidsnorm op macroniveau

Werkloosheid kan dus fungeren als sociale norm (Clark, 2003). Dit impliceert dat werkloos-

heid een kleinere psychologische impact heeft wanneer sprake is van een hogere werkloos-

heid onder ‘relevant others’ waarmee het individu zich vergelijkt. Wat zijn hiervan de impli-

caties op macroniveau? Uit het onderzoek van Clark blijkt dat het welzijn van werklozen

hoger is wanneer de werkloosheid in de omgeving toeneemt. Vertalen we deze bevinding -

simpel gezegd dat werkloosheid minder pijn doet wanneer anderen in de omgeving ook

werkloos zijn - naar macroniveau dan is een implicatie dat werkloosheid na een stijging

maar langzaam terugkeert naar het oorspronkelijke niveau. Dit fenomeen wordt ‘labour

market hysteresis’ genoemd. Aan de hand van panel data biedt Clark, naast de bestaande

economische verklaringen, hiermee een psychologische verklaring voor dit fenomeen. Dit

werkt als volgt: wanneer meer mensen in de omgeving werkloos zijn, biedt werken ten op-

zichte van niet-werken een relatief kleinere verbetering van het welzijn, wat leidt tot min-

der effectief zoeken naar een baan en een langere werkloosheidsduur.

5.4 Sociale normen als moreel risico

Een hogere werkloosheid in de omgeving leidt niet alleen tot een verandering van de socia-

le normen ten aanzien van werk en daardoor tot meer of langduriger werkloosheid. Een

studie van Heinemann (2007) laat zien dat een toename in overheidsuitkeringen en werk-

loosheid op langere termijn ook tot verslechterde ethische normen (i.e. meer uitkerings-

fraude) ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid leidt. Heineman noemt dit de

‘Self Destructive Welfare State’: negatieve macro-economische schokken (zoals de crisis)

zorgen niet alleen voor een toename in het aandeel van de bevolking dat een uitkering ont-

vangt, maar ook voor een verslechtering van de benefit morale in de toekomst waardoor op

den duur nog meer mensen een uitkering ontvangen. Daarmee zorgt de verzorgingsstaat

volgens Lindbeck (2005) voor een centraal dilemma. We willen genereus zijn voor individu-

64

en die ziek of werkloos zijn en niet kunnen werken. Maar deze generositeit opent de deur

naar moral hazard wanneer sommige mensen van mening zijn dat de economische beloning

voor werk niet in verhouding staat tot het fysieke of mentale ongemak dat werken met zich

meebrengt. Hoe meer mensen anderen in hun omgeving gebruik zien maken van sociale

zekerheid hoe verder de sociale norm verandert. Dit zorgt, in de woorden van Lindbeck

(2005) op de lange termijn uiteindelijk voor een “social multiplier on moral hazard”.

Als het aantal uitkeringsgerechtigden – door de conjunctuur of door beleid – fors toeneemt,

dan veranderen dus de voorkeuren of normen en vragen steeds meer mensen een uitkering

aan (Lindbeck, Nyberg, Weibull, 1999). Dit kan uiteindelijk leiden tot het doorschieten van

de verzorgingsstaat en tot een ontsporing van de overheidsfinanciën. Reageert de overheid

door een aanpassing van de regeling en een versterking van financiële prikkels, dan wordt

een positieve spiraal terug in werking gezet. In Nederland is dit gebeurd en is de houding

ten aanzien van de verzorgingsstaat tegenwoordig anders dan in de jaren ’70. Nederlanders

hechten nog altijd aan een vangnet, maar zijn kritischer geworden over misbruik. Beleid

kan dus effectief zijn als het sociale normen en ingeslepen patronen weet te doorbreken.

Dit duurt echter jaren, op korte termijn is de effectiviteit beperkt (Van Koesveld, 2007).

Dat sociale normen over het algemeen een zekere tijd nodig hebben om zich te vestigen in

de samenleving – en dus lang niet altijd tot zulke snelle en rigoureuze verschuivingen lei-

den als gebeurde met de criminaliteit in New York – laat de recente empirische analyse van

Halla, Lackner en Schneider (2010) zien. Een genereus systeem van sociale zekerheid en

een groot aandeel van de bevolking dat een uitkering ontvangt, heeft op korte termijn geen

effect op ‘benefit morale’. Op middellange en lange termijn heeft dit echter negatieve effec-

ten. Het duurt dus even voor dat de ontmoedigende effecten van een genereus systeem

van sociale zekerheid materialiseren.

Interessant is ook dat dit effect het sterkst is in landen met een genereus systeem van so-

ciale zekerheid. Dit blijkt uit een recentere studie van Heineman (2010). De crisis-

gevoeligheid van de benefit morale is dus afhankelijk van het systeem van sociale zeker-

heid. Wat in de huidige crisis nog extra versterkend kan werken is dat in eerdere perioden

in de perceptie van mensen de verantwoordelijkheid voor de crisis niet direct was toe te

schrijven aan bepaalde partijen, terwijl men die perceptie nu wel heeft (bijvoorbeeld be-

paalde financiële instellingen). Het gevoel dat normale burgers en belastingbetalers de prijs

voor de crisis moet betalen is niet bevorderlijk voor de sociale normen ten aanzien van uit-

keringsfraude.

5.5 Conclusie

In hoofdstuk 2 is besproken dat de effectiviteit van beleid kan afnemen door een geleidelij-

ke maatschappelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook kan

een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich

meebrengen. In dit hoofdstuk hebben we vooral laten zien op welke wijze werkloosheid zich

kan vestigen als een sociale norm. Sociale normen zijn belangrijk voor het gedrag omdat

mensen geneigd zijn datgene te doen dat zij anderen om zich heen en in hun nabije omge-

ving of netwerk zien doen. Een hogere werkloosheid in de nabije omgeving zorgt er dan ook

voor dat niet-werken in sterkere mate als normaal wordt beschouwd en werkloosheid min-

65

der pijn doet. Het gevolg is dat mensen minder actief zoeken naar een baan en langdurig

werkloos zijn. Wanneer werkloosheid de sociale norm is, is het aannemelijk dat de effectivi-

teit van beleid afneemt. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om mensen, bijvoor-

beeld door het inzetten van re-integratie of het aanpassen van uitkeringsbeleid, aan het

werk te krijgen.

Op macroniveau kan dit bovendien zorgen voor een zelfversterkend effect. Werkloosheid is

normaal. Daardoor keert het werkloosheidsniveau na een periode van stijging maar lang-

zaam terug naar het oude niveau. Daarbij speelt ook een rol dat een hogere werkloosheid –

en als gevolg daarvan een toename van overheidsuitkeringen – niet alleen leidt tot een

verandering van de sociale normen ten aanzien van werk maar ook tot verslechterde ethi-

sche normen ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid. Het centrale dilemma van

de ‘Self Destructive Welfare State’: een genereus systeem van sociale zekerheid vormt een

moreel risico, met als gevolg dat steeds meer mensen een uitkering aanvragen.

Toch is het tot op zekere hoogte mogelijk door middel van interventies sociale normen in

de gewenste richting te sturen. Hoewel een kwestie van lange adem – sociale normen heb-

ben tijd nodig om zich te vestigen in de samenleving – is de overheid in Nederland er in

geslaagd ‘werken’ steeds meer als sociale norm te stellen. Dit komt bijvoorbeeld tot uit-

drukking in de veranderde namen van diverse socialezekerheidsregelingen: de Wet werk en

bijstand in plaats van de Algemene bijstandswet en de Wet werk en inkomen naar arbeids-

vermogen in plaats van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (Blom en Dillingh,

2011).

66

67

6 Tot slot: lessen trekken

6.1 Inleiding

Wie alle voorbeelden van onbedoelde effecten uit dit rapport tot zich neemt, zou wel eens

moedeloos kunnen raken. Onbedoelde effecten lijken aan de basis te liggen van beleid, niet

in de laatste plaats sociale zekerheids- en re-integratiebeleid. Een sprekend voorbeeld

hiervan is de tegenstelling tussen strategisch gedrag en functionele ontwrichting. Om stra-

tegisch gedrag en misbruik door uitkeringsgerechtigden te voorkomen, dreigen we met

sancties en prikkelen we uitkeringsgerechtigden aan het werk te gaan. De keerzijde van

deze maatregelen is dat ze de arbeidsmarkt- en inkomenspositie van uitkeringsgerechtig-

den kunnen verslechteren en het risico op sociale uitsluiting en criminaliteit kunnen vergro-

ten.

De kern van het probleem is dat we niet precies weten hoe mensen en instituties reageren

op beleid. Daarom kunnen we de toekomst niet exact voorspellen. Dat komt doordat iedere

nieuwe maatregel de werkelijkheid verandert, nieuwe spelregels introduceert, nieuwe

voorwaarden creëert. Het gedrag van mensen en instituties kun je met prognosemodellen

voorspellen maar heel lastig is het voorspellen van de nieuwe interdependenties, anticipa-

tie-effecten en interactie-effecten die beleidsmaatregelen met zich meebrengen.

Toch zijn er lessen te trekken uit de onbedoelde effecten op het gebied van sociale zeker-

heid en re-integratie. Lessen voor beleidsmakers die bezig zijn met het uitdenken en ont-

wikkelen van nieuwe maatregelen, lessen voor onderzoekers die zich bezighouden met

prognoses en lessen voor uitvoerende instellingen.

6.2 Beleidsontwikkeling

Iedereen die iets nieuws bedenkt, ziet vooral de gewenste eindsituatie voor zich: hoe werkt

mijn plan uit? Wie zijn er betrokken en wat moeten ze doen? Bovendien kijken mensen

vanuit een specifieke bril naar de werkelijkheid. Bij de ontwikkeling van beleid is dat vaak

een juridische of economische bril, of men vertrouwt op zijn intuïtie. Voor onbedoelde ef-

fecten hebben mensen meestal een blinde vlek.

Misschien wel de belangrijkste les uit dit rapport is dat beleidsmakers een andere bril moe-

ten opzetten. De onbedoelde effecten van beleid komen pas in beeld als je veel breder kijkt

dan gebruikelijk en als je goed nadenkt over het werkingsmechanisme van maatregelen.

Dat is contra-intuitief en vereist kennis van recente wetenschappelijke inzichten uit meer

disciplines. Deze boodschap lijkt op de aanbevelingen uit het boek ‘Sociaal beleid en legiti-

miteit’ (Fenger et al. 2011) dat kort geleden in opdracht van het Ministerie van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid is geschreven. De auteurs spreken daar over ‘responsiviteit’:

sociaal beleid moet aansluiten bij nieuwe omstandigheden, zoals sociaal-economische en

maatschappelijke ontwikkelingen en de waardepatronen en voorkeuren van de burger.

68

Waar dit alles op neerkomt, is een verdere professionalisering van het vak beleidsambte-

naar. Een beleidsambtenaar is immers meer dan iemand die plannen van een minister uit-

werkt of iemand met specialistische kennis van een bepaald terrein (de Wajong, ziekenhui-

zen, spoorwegen, noem maar op). Een beleidsambtenaar zou ook een expert moeten zijn in

collectieve gedragsbeïnvloeding. Met beleid intervenieer je immers in sociale systemen

(van burgers, instituties, bedrijven) en moet je dus ook weten hoe die sociale systemen

kunnen reageren. Bovendien is de boodschap die je met beleid meegeeft van groot belang.

Beleidsmakers zouden zich vaker de vraag moeten stellen welke impliciete of expliciete

boodschap maatregelen bevatten en of die boodschap ook wenselijk is gezien de mogelijke

reactie van burgers en bedrijven.

Bij een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar hoort de ontwikkeling van

een gedeeld curriculum. Daarin is de kennis opgenomen over methoden van gedragsbe-

invloeding en de verwachte effecten en neveneffecten in bepaalde situaties. Zo’n curricu-

lum kan verspreid worden door middel van cursussen, lezingen en workshops, waarin bij-

voorbeeld inzichten worden toegepast op een bepaalde casus. Verscheidene departementen

zijn momenteel bezig met het vergroten van de kennis van gedragsbeïnvloeding. Zo heeft

het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur

en Milieu) het rapport ‘Gedrag in beleid. Met psychologie en gedragseconomie het mobili-

teitsbeleid versterken’ uitgebracht.

Professionalisering veronderstelt ook een kritische collegiale toetsing. Het zou goed zijn om

nieuwe maatregelen met een sceptische blik te bekijken en op zoek te gaan naar falsifica-

ties. Waarom zouden de plannen niet of anders uitwerken? Zijn er (wetenschappelijke) be-

wijzen voor de werking van beleid of het niet werken van het beleid? Zo’n kritische colle-

giale toetsing of peer review zou bijvoorbeeld interdepartementaal geregeld kunnen wor-

den of tussen afdelingen en directies, zodat je een tunnelvisie beperkt. Het uitvoeren van

een zogenoemde serious game zou ook een interessant experiment zijn. Dit houdt in dat

de werkelijkheid op een computerprogramma nagebootst wordt en beleidsmakers de kans

krijgen om zich in dit programma te gedragen als de objecten van beleid. Zo kunnen be-

leidsmakers snel signaleren of objecten van beleid de mogelijkheid hebben om zich anders

te gedragen dan verwacht.

Uiteraard worden beleidsplannen al veel langer besproken in diverse gremia, maar de doel-

stelling daarvan is meestal niet falsificatie, maar veeleer het verkrijgen van draagvlak en

het zoeken naar verbindingen met andere beleidsterreinen. Met beleidsfalsificatie zien wij

ook iets anders voor ogen dan evidence based policy. Evidence based policy wenst beleid te

baseren op door eenduidige effectmeting verkregen bewijs van de werking ervan. Echte

evidence, die bijvoorbeeld verkregen is op basis van (quasi-)experimenteel onderzoek, is

echter zelden voorhanden. Beleidsfalsificatie gaat over de plausibiliteit van redeneringen,

evidence based policy gaat over de effectiviteit. Overigens kan ten behoeve van beleidsfal-

sificatie heel goed wetenschappelijk bewijs worden gebruikt. De wijze waarop in dit rapport

allerlei wetenschappelijke literatuur is verwerkt, geeft hiervan een voorbeeld.

Om beleidsfalsificatie op korte termijn handen en voeten te geven, kan een checklist wor-

den ontwikkeld met de belangrijkste do’s en don’ts. Zo’n checklist is te beschouwen als een

69

gammawetenschappelijke aanvulling op de Aanwijzingen voor de regelgeving1, die meer al-

gemene en staatsrechtelijke aanwijzingen bevat.

6.3 Prognoses

In dit rapport beschreven we drie typen mechanismen die een rol spelen bij onbedoelde ef-

fecten of bij een geringe effectiviteit van beleid: 1) onjuiste of incomplete veronderstellin-

gen over het gedrag van individuen op microniveau; 2) complexe interdependenties op ma-

croniveau en 3) transformatie van sociale normen op macroniveau. Deze mechanismen zijn

over het algemeen niet opgenomen in de econometrische prognosemodellen waarmee de

effecten en neveneffecten van beleid veelal worden doorgerekend. Het ligt dan ook voor de

hand om inzichten uit de sociale wetenschappen (sociale psychologie, sociologie) te ver-

werken in deze prognosemodellen.

Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van een al lang bestaande, maar voor de socia-

le wetenschappen en het beleidsonderzoek relatief nieuwe techniek: sociale simulatie. Dit

is een instrument afkomstig uit de kunstmatige intelligentie, waar gebruik wordt gemaakt

van multi-agent systems. In een sociale simulatie creëer je een virtuele wereld met ver-

schillende ‘agents’ (individuen) met eigen persoonskenmerken. Op deze manier verwerk je

het gedrag van individuen op microniveau in het model. De agents kunnen daarnaast wor-

den beïnvloed door omgevingsvariabelen, zowel op macro-niveau (bijvoorbeeld beleid) als

door hun directe omgeving (bijvoorbeeld vrienden). Op deze manier zijn sociale normen en

interdependenties op macroniveau in het model te verwerken. Sociale simulatie is daarmee

geschikt om complexe problemen te onderzoeken waarbij meerdere (interacterende) facto-

ren een rol spelen.

6.4 Uitvoering

De keuzes die uitvoerders maken hebben ook invloed op de effecten en neveneffecten van

beleid. In hoofdstuk 4 zagen we bijvoorbeeld dat de arbeidsmarktpositie van bepaalde

groepen op de lange termijn kan verslechteren als gevolg van de inzet van Work First. Ook

trekken bepaalde groepen zich terug als ze horen van verplichte deelname aan een re-

integratieprogramma. Van dit soort inzichten maken uitvoerders nu nog nauwelijks bewust

gebruik.

Op uitvoeringsniveau is vooral behoefte aan antwoorden op specifieke vragen over de inzet

van instrumenten en trajecten. Wat werkt voor wie? Hoe motiveer je uitkeringsgerechtig-

den? Hoe voorkom je oneigenlijk gebruik van uitkeringen? De wetenschappelijke kennis

over gedragsbeïnvloeding op microniveau moet grotendeels nog neerslaan in instrumenten,

checklists, leidraden en dergelijke voor uitvoerende professionals. Het is daarom zaak ver-

der te gaan met de reeds in gang gezette projecten gericht op professionalisering van de

uitvoering.

1 In het bijzonder aanwijzing 7 en 9.

70

71

Literatuur

A

Aarts, Leo, Philip de Jong en Romke van der Veen (2002), Met de beste bedoelingen WAO

1975-1999: trends, onderzoek en beleid, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag.

Ajzen, Icek (1991), ‘The theory of Planned Behaviour’, in: Organizational Behavior and Hu-

man Decision Processes, Volume 50, Issue 2, December 1991, pp. 179-211.

Algan, Yann, Pierre Cahuc en Marc Sangnier (2011), ‘Efficient and Inefficient Welfare

States’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 5445.

Algemene Rekenkamer (2003), Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek,

Tweede Kamer 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2.

Algemene Rekenkamer (2004), Bemiddeling en reïntegratie van werklozen, Tweede Kamer

2004–2005, 29 855, nrs. 1–2.

Allcot, Hunt (2009), Social norms and energy conservation. Discussion paper. Center for

Energy and Environmental Policy Research.

Anastassova-Chirmiciu, Lubomira, Stephen Evans en Kris Krasnowski (2010). Behavior Mat-

ters: Applying Behavioral Economics to Tackle Worklessness. London Development Agency. Andersen, Signe Hald (2008), ‘The Short- and Long-Term Effects of Government Training

on Subjective Well-being’, in: European Sociological Revies, Vol. 24, No. 4, pp. 451-462.

Arni, Patrick, Rafael Lalive en Jan van Ours (2009), ‘How effective are unemployment bene-

fit sanctions? Looking beyond unemployment exit’, in: IZA Discussion Paper Series, No.

4509.

Autor, David en Susan Houseman (2010), ‘Do Temporary-Help Jobs Improve Labor Market

Outcomes for Low-Skilled Workers? Evidence from 'Work First', in: American Economic

Journal: Applied Economics, Vol. 2, Number 3, July 2010, pp. 96-128.

B

Babcock, Linda, William Congdon, Lawrence Katz en Sendhil Mullainathan (2010), Notes on

Behavioral Economics and Labor Market Policy.

Baumeister, Roy en Kathleen Vohs (2007). ‘Self-Regulation, Ego Depletion, and Motivation’,

in: Social and Personality Psychology Compass, Volume 1, Issue 1, pp. 115–128.

Baumol, William J. ‘Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive’, in:

The Journal of Political Economy, Vol. 98, No. 5, Part 1. (Oct. 1990), pp. 893-921.

72

Bell, D. E. (1982) ‘Regret in decision making under uncertainty’, in: Operations Research

30, pp. 961-981.

Bennmarker, H., Carling, K. en Holmlund, B. (2005), ‘Do benefit hikes dam-age job finding?

Evidence from Swedish unemployment insurance reforms’, in: LABOUR: Review of Labour

Economics and Industrial Relations 21, pp. 85–120.

Berg, van den Gerard, Annette Bergemann en Marco Caliendo (2008), ‘The Effect of Active

Labor Market Programs on Not-Yet Treated Unemployed Individuals’, IZA DP No. 3825.

Biewen, Martin en Susanne Steffes (2010). ‘Unemployment persistence: Is there evidence

for stigma effects?’, Economics Letters, Elsevier, vol. 106(3), pp. 188-190.

Black, Smith, Berger & Noel (2003), ‘Is the Threat of Reemployment Services More

Effective Than the Services Themselves? Evidence from Random Assignment in the UI

System’, in: The American Economic Review, Volume 93, Number 4, 1 September 2003,

pp. 1313-1327 (15).

Bockerman, Petri en Pekka Ilmakunnas (2006), ‘Elusive Effects of Unemployment on Happi-

ness’, in: Social Indicators Research, Volume 79, Number 1, pp. 159-169.

Boeri, Tito (1997). ‘Labour-Market Reforms in Transition Economies’, in: Oxford Review of

Economic Policy, vol. 13, No. 2.

Bollens en Heylen (2009). De macro-economische effecten van het activerend arbeids-

marktbeleid. Een literatuurstudie.

Bosselaar, Hans, Duco Bannink, Carla van Deursen en Willem Trommel (2007), Werkt de

WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten.

(Beleidsdoorlichting artikel 30 begroting SZW 2007).

Boudon, Raymond (1982), The unanticipated consequences of social action.

Brügger, Beatrix, Rafael Lalive en Josef Zweimüller (2009), ‘Does Culture Affect Unem-

ployment? Evidence from the Röstigrabe’, in: IZA Discussion Papers, No. 4283.

Bunt, S., M. Grootscholte, D.R. Kemper en C. van der Werf (2008), Work First en Arbeids-

marktperspectief, Research voor Beleid in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen.

C

Caliendo, Marco, Ricarda Schmidl en Arne Uhlendorff (2010), ‘Social Networks, Job Search

Methods and Reservation Wages: Evidence for Germany’, in: IZA Discussion Paper Series,

No. 5165.

Caliendo, Marco, Deborah Cobb-Clark en Arne Uhlendorff (2010), ‘Locus of Control and Job

Search Strategies’, IZA Discussion Paper Series, No. 4750.

73

Caliendo, Marco, Reinhard Hujer en Stephan L. Thomsen (2008), ‘The employment effects

of job-creation schemes in Germany: A microeconometric evaluation’, in: Tom Fomby,

R. Carter Hill, Daniel L. Millimet, Jeffrey A. Smith, Edward J. Vytlacil (ed.) Modelling and

Evaluating Treatment Effects in Econometrics (Advances in Econometrics, Volume 21),

Emerald Group Publishing Limited, pp. 381-428.

Camerer, Colin F. en Ulrike Malmendier (2004), Behavioural Organizational Economics, Pa-

per written for the Yrjö Jahnsson Foundation conference on economic institutions and beha-

vioral economics.

Card, David, Jochen Kluve en Andrea Weber (2010), ‘Active Labour Market Policy Evaluati-

ons: A Meta-Analysis’, in: The Economic Journal, Volume 120, Issue 548, p. 452–477.

Card, David, Jochen Kluve en Andrea Weber (2009), ‘Active Labor Market Policy Evaluations

- A Meta-Analysis’, IZA Discussion Paper, nr. 4002.

Carling, Kenneth, Bertil Holmlund en Altin Vejsiu (2001), ‘Do benefit cuts boost job fin-

dings? Swedish evidence from the 1990s’, in: The Economic Journal, Vol. 111, Issue 474,

pp. 766–790.

Cassidy, John (2009), How markets fail: the logic of economic calamities. New York.

Centraal Planbureau, De maatschappelijke kosten en baten van re-integratie, CPB Notitie,

juli 2007.

Chetty, R. (2008). ‘Moral hazard versus liquidity and optimal unemployment insurance’, in:

Journal of Political Economy, 116(2), pp. 173-234.

Cialdini, Robert (2003), ‘Crafting normative messages to protect the environment’, in: Cur-

rent Directions in Psychological Science 12, pp. 105-109.

Cialdini, R., R. R. Reno, en C. A. Kallgren (1990), ‘A Focus Theory of Normative Conduct:

Recycling the Concept of Norms to Reduce Littering in Public Places’, in: Journal of Persona-

lity and Social Psychology, Vol. 58 No. 6, 1015-1026.

Clamfors, Lars, Anders Forslund en Maria Hemström (2002), ‘Does active labour market po-

licy work? Lessons from the Swedish experiences’, IFAU – Institute for Labour Market Policy

Evaluation.

Clark, Andrew E. (2003), ‘Unemployment as a Social Norm: Psychological Evidence from

Panel Data’, in: Journal of Labor Economics, vol. 21, No. 2.

Clark Andrew, Andreas Knabe en Steffen Rätzel (2009), ‘Unemployment as a Social Norm in

Germany’, Schmollers Jahrbuch: Journal of Applied Social Science Studies, Zeitschrift für

Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Vol. 129(2), pp. 251-260.

74

Cobb-Clark, Deborah (2010), ‘The Link Between Personality and Labor Market Outcomes’.

The Spencer Foundation Conference Series on Individual Differences and Economic Behavi-

or. December 10 - 11, 2010, University of Chicago.

Courty, Pascal en Gerald Marschke (2004), ‘A General Test of Gaming’, CEPR Discussion

Papers 4514.

Courty, Pascal en Gerald Marschke (2003), ‘Making Government Accountable: Lessons from

a Federal Job Training Program’, The Centre for Market and Public Organisation 03/083,

Department of Economics, University of Bristol, UK.

D

Deci, Edward, Richard Koestner en Richard Ryan (1999). ‘A meta-analytic review of ex-

periments examining the effects of extrinsic rewards on intrinsic motivation’. In: Psychol-

ogy Bulletin, 125 (6), pp. 627-668.

DellaVigna, Stefano en Marco Paserman (2005), ‘Job search and impatience’, in: Journal of

Labor Economics, 23(3), pp. 527-588.

DellaVigna, Stefano (2009), ‘Psychology and Economics: Evidence from the Field’, Journal

of Economic Literature, 2009, 47:2, 315–372

Dijk, Eric van en Marcel Zeelenberg (2009), ‘De (ir)rationaliteit van de beslisser’, in:

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De menselijke beslisser. Over de psy-

chologie van keuze en gedrag. Den Haag/Amsterdam: WRR

E

Edzes, Arjen (2010), Werk en bijstand: arbeidsmarktstrategieën van gemeenten, Proef-

schrift, Rijksuniversiteit Groningen en Nicis Institute, Shaker Publishing Maastricht.

Engbersen, Godfried en Romke van der Veen (1992), ‘De onbedoelde effecten van sociaal

beleid’, in: Beleid & Maatschappij 1992/5, pp. 214-226.

Engbersen, Godfried, Kees Schuyt, Jaap Timmer, Frans van Waarden (2006), Cultures of

Unemployment: A Comparative Look at Long-Term Unemployment and Urban Poverty.

Amsterdam University Press.

Ervasti, Heikki en Takis Venetoklis (2010), ‘Unemployment and Subjective Well-being. An

Empirical Test of Deprivation Theory, Incentive Paradigm and Financial Strain Approach’.

In: Acta Sociologica, June 2010 vol. 53 no. 2, pp. 119-139.

75

F

Faddegom, Krispijn (2009). ‘Psychologische verschillen in keuzegedrag’, in: Wetenschappe-

lijke Raad voor het Regeringsbeleid, De menselijke beslisser. Over de psychologie van

keuze en gedrag. Den Haag/Amsterdam: WRR.

Fenger, Menno et. al. (2011), Sociaal beleid en legitimiteit. Achtergronden, ontwikkelingen,

dilemma’s. Nijmegen: VOC Uitgevers.

Fernández-Kranz, Daniel en Núria Rodriguez-Planas (2011), ‘Unintended Effects of a Fami-

ly-Friendly Law in a Segmented Labor Market’, IZA Discussion Papers, No. 5709.

Festinger, L. (1957). A Theory of Cognitive Dissonance. Stanford, CA: Stanford University

Press.

Fevang, Elisabeth, Simen Markussen en Knut Røed (2011), ‘The Sick Pay Trap’, IZA Discus-

sion Papers, No. 5655.

Fitzenberger, B., en Speckesser, S. (2008), ‘Employment Effects of the Provision of Specific

Professional Skills and Techniques in Germany’, in: The Economics of Education and Trai-

ning Studies in Empirical Economics, 2008, pp. 331-375.

Forslund, Anders, Peter Frederiksson en Johan Vikström (2011), ‘What active labor market

policies work in a recession’, in: IFAU - Institute for Labour Market Policy Evaluation, Wor-

king Paper No. 2011:2.

Fowler, James en Nicholas Christiakis (2008), ‘Dynamic spread of happiness in a large so-

cial network: longitudinal analysis over 20 years in the Framingham Heart Study’. British

Medical Journal 337: a2338.

Francescioni, Marco, Helmut Rainer en Wilbert van der Klaauw (2008). ‘Unintended Conse-

quences of Welfare Reform: The Case of Divorced Parents’, in: IZA Discussion Paper Series,

No. 3891.

Francescioni, Marco en Wilbert van der Klaauw (2004), ‘The Consequences of ‘In-Work’ Be-

nefit Reform in Britain: New Evidence from Panel Data’, in: IZA Discussion Paper Series No.

1248.

Frank, R.H. (2004). ‘Introducing moral emotions into models of rational choice’, in A.S.R.

Manstead, N. Frijda, en A. Fischer (Red.) Feelings and emotions: The Amsterdam sympo-

sium (pp. 422-440), New York: Cambridge University Press.

Fredriksson, Peter en Bertil Holmlund (2006), ‘Improving Incentives in Unemployment In-

surance: A Review of Recent Research’, in: Journal of Economic Surveys, Volume 20, Issue

3, pp. 357–386.

76

G

Gangl, Markus (2006), ‘Scar effects of unemployment: an assessment of institutional com-

plementarities’, in: American Sociological Review 71 (6): pp. 986-1013.

Gladwell, Malcolm (2000). The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference.

Goldstein, Noah J, Robert B. Cialdini, en Vladas Griskevicius (2008), ‘A Room with a View-

point: Using Social Norms to Motivate Environmental Conservation in Hotels’, in: Journal of

Consumer Research, Vol. 35.

Graaf, Paul M. en Wout C. Ultee (1991), ‘Arbeidsmobiliteit en partner-effecten’, in: Tijd-

schrift voor Arbeidsvraagstukken, jrg. 7, 1991/3, pp. 27-42.

Graaf-Zijl, Marloes de, Peter Berkhout, Peter Hop en Djoerd de Graaf (2006), De onderkant

van de arbeidsmarkt vanuit werkgeversperspectief, SEO Economisch Onderzoek in opdracht

van het Ministerie van Economische Zaken, SEO-rapport nr. 893.

Graversen, Brian Krogh en Jan van Ours (2009), ‘How a Mandatory Activation Program

Reduces Unemployment Durations: The Effects of Distance’, IZA DP No. 4079.

H

Halla, Martin, Mario Lackner en Friedrich G. Schneider (2010), ‘An Empirical Analysis of the

Dynamics of the Welfare State: The Case of Benefit Morale’, CESifo Working Paper Series

No. 2641.

Hamermesh, D.S. (1993), Labor demand, Princeton University Press, Princeton, N.J.

Hardisty, David en Elke Weber (2009). ‘Discounting future green: Money versus the envi-

ronment.’ Journal of Experimental Psychology: General 138(3), pp. 329–340.

Heinemann, Friedrich (2007). ‘Is the Welfare State Self-destructive? A Study of Govern-

ment Benefit Morale’. Centre for European Economic Research (ZEW) Discussion Paper

No. 07-029.

Heinemann, Friedrich (2010). Economic crisis and morale. Centre for European Economic

Research (ZEW).

Hof, Stella (2010). Uit de armoede werken: Omvang en oorzaken van uitstroom uit armoe-

de. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Hof, Stella en Gerda Jehoel-Gijsbers (2003). De uitkering van de baan. Reïntegratie van

uitkeringsgerechtigden: ontwikkelingen in de periode 1992-2002. Den Haag: Sociaal en

Cultureel Planbureau.

77

Hooft, Edwin en Craig Crossley (2008), ‘The Joint Role of Locus of Control and Perceived

Financial Need in Job Search’, in: International Journal of Selection and Assessment 16:3, pp. 258– 271.

Hooft, Edwin, Marise Born, Toon Taris, Henk van der Flier, Roland Blonk (2004), ‘Predictors

of job search behavior among employed and unemployed people’, in: Personnel Psychology,

2004, Vol. 57, pp. 25-59.

Hooft, Edwin, Marise Born, Toon Taris, Henk van der Flier (2006), ‘The Cross-Cultural Ge-

neralizability of the Theory of Planned Behavior: A Study on Job Seeking in the Nether-

lands’, in: Journal of cross-cultural psychology, Vol. 37 No. 2, March 2006, pp. 127-135.

Hooft, Edwin van en Gera Noordzij (2009), ‘The Effects of Goal Orientation on Job Search

and Reemployment: A Field Experiment Among Unemployed Job Seekers’, in: Journal of

Applied Psychology, Vol. 94, No. 6, pp. 1581–1590.

Hooft, Edwin van, Marije Ottervanger en Arjan van Dam (2007), Verklarende factoren van

werkzoekgedrag en werkhervatting. Instituut voor Psychologie, Erasmus Universiteit

Rotterdam.

Hoye, Greet van, Edwin van Hooft en Filip Lievens (2009), ‘Networking as a job search be-

haviour: A social network perspective’, in: Journal of Occupational and Organizational Psy-

chology, Vol. 82, pp. 661–682.

Hujer, Reinhard, Stephan Thomsen en Christopher Zeiss (2006), ‘The effects of vocational

training programmes on the duration of unemployment in Eastern Germany’, in: Allgemei-

nes Statistisches Archiv, Volume 90, Number 2, pp. 299-321.

I

Institute for Government (2010), Mindspace. Influencing behaviour through public policy,

2010.

Iyengar, Sheena en Mark Lepper (2000), ‘When Choice is Demotivating: Can One Desire

Too Much of a good Thing?’, in: Journal of Personality and Social Psychology. Vol 79, no 6.

pp. 995-1006.

K

Kahneman, Daniel en Amos Tversky (1979). ‘Prospect Theory: An Analysis of Decision un-

der Risk.’ Econometrica, Vol. 47, No. 2, p. 263-292.

Kahneman, Daniel en Amos Tversky (1984). ‘Choices, values, frames’, American Psycholo-

gist 39 (4), pp. 341–350.

78

Katz, Lawrence, F. (1996). Wage Subsidies for the Disadvantaged, NBER Working Paper Se-

ries. Cambridge: National Bureau of Economic Research.

Kemper, D.R., S.M. de Visser, M.W.H. Engelen en E. Flapper (2009), Naar de methodische

diagnose. Een onderzoek naar de werking van diagnose-instrumenten bij re-integratie. Re-

search voor Beleid in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen.

Klauw, Bas van der (2010). ‘Aan het werk’, Oratie VU Amsterdam, 24 juni 2010.

Koen, Jessie, Ute-Christine Klehe, Annelies van Vianen, Jelena Zikic, Aukje Nauta (2010),

‘Job-search strategies and reemployment quality. The impact of career adaptability’, in:

Journal of Vocational Behavior, Volume 77, Issue 1, August 2010, Pages 126-139.

Koesveld, Ernst van (2007), ‘De verborgen opbrengsten van beleid’, in: ESB, 27 juli 2007,

p. 471-473.

Koning, Jaap de, Arie Gelderblom, Kees Zandvliet en Linda van den Boom (2005). Effectivi-

teit van re-integratie. De stand van zaken. Literatuuronderzoek. Rotterdam: SEOR.

Koning, Pierre en Carolyn Heinrich (2010), ‘Risicoselectie door re-integratiebedrijven’, in:

ESB jrg. 95, nr. 4577, 22 januari 2010, p. 38-41.

Koning, Pierre en Carolyn Heinrich (2009), ‘Cream-skimming, Parking and other Intended

and Unintended Effects of Performance-Based Contracting in Social Welfare Services’, CPB

Discussion Paper, No. 134.

Koning, P.W.C. en A.O.J. Heyma, (2008), ‘Aansturing van casemanagers en uitvoeringskan-

toren bij re-integratie: position paper’, IPSE Studies, TU Delft.

Krueger, Alan B en Andreas Mueller (2008), ‘Job Search and Unemployment Insurance:

New Evidence from Time Use Data’, in: IZA Discussion Paper, No. 3667, august 2008.

Kuhn, Andreas, Lalive, Rafael and Josef Zweimüller (2009), ‘The public health costs of job

loss’, in: Journal of Health Economics 28(6), pp. 1099-1115.

L

Lalive, Rafael (2008), ‘How do extended benefits affect unemployment duration? A regres-

sion discontinuity approach’, in: Journal of Econometrics, Volume 142, Issue 2, February

2008, pp 785-806.

Lalive, Rafael, Jan van Ours en Josef Zweimüller (2006), ‘How Changes in Financial Incenti-

ves Affect the Duration of Unemployment’, Review of Economic Studies, Vol. 73, No. 4, pp.

1009-1038.

79

Lalive, Rafael, Jan van Ours en Josef Zweimuller (2002), ‘The Impact of Active Labor Mar-

ket Programs on the Duration of unemployment’, in: Institute for Empirical Research in

Economics University of Zurich, Working Paper No. 41.

Lechner, Michael, Ruth Miquel, en Conniy Wunsch (2011), ‘Long-run effects of public sector

sponsored training in West-Germany’, in: Journal of the European Economic Association,

Volume 9, Issue 4, pp. 742–784.

Lindbeck, Assar en Sten Nybert (2006), ‘Raising children to work hard: altruism, work

norms and social insurance’, in: The Quarterly Journal of Economics (2006) 121 (4), pp.

1473-1503.

Lindbeck, Assar (2005). ‘Sustainable Social Spending’. CESifo Working Paper No. 1594.

Lindbeck, Assar, Sten Nyberg en Jorgen Weibull (1999), ‘Social Norms and Economic Incen-

tives in the Welfare Statev’, in: Quarterly Journal of Economics, Vol. 114, No. 1. Linkenback, J. en H.W. Perkins (2003). ‘Most of US Wear Seatbelts: The Process and Out-

comes of a 3-YEAR Statewide Adult Seatbelt Campaign in Montana’. Conferente presenta-

tion: The National Conference on the Social Norms Model, Boston, MA, July 17.

London Assembly (2005). Evidence to the London Assembly Transport Committee on the

Proposed Congestion Charge Increase.

M

Mallee, L., J. Oostijen, J.P.H.K. Timmerman en C.E. Wissink (2010). Meer werkplekken bij

werkgevers. Tweede tussenrapportage in het kader van de evaluatie en monitoring van de

pilots Werken naar Vermogen, pilot 1. Regioplan Beleidsonderzoek, Amsterdam.

McKee-Ryan, Frances, Zhaoli Song, Connie Wanberg en Angelo Kinicki (2005), ‘Psychologi-

cal and Physical Well-Being During Unemployment: A Meta-Analytic Study’. In: Journal of

Applied Psychology, 2005, Vol. 90, No. 1, pp. 53–76.

Mead, L.M. (1992). The New Politics of Poverty. New York: Basic Books.

Merton, Robert K. (1936), ‘The Unanticipated Consequences of Purposive Action’, in: Ame-

rican Sociological Review, Vol. 1, No. 6 (Dec., 1936), pp. 894-904.

Meyer, Bruce (1990), ‘Unemployment Insurance And Unemployment Spells’, in: Econome-

trica, Vol. 58, No. 4, pp. 757-782.

Meyer, B. en W. Mok (2007), ‘Quasi-experimental evidence on the effects of unemployment insu-

rance from the New York State’, NBER Working Paper 12865.

Mierlo, J.G.A. van (2001), Over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatise-

ring. Een economische meta-analyse.

80

Miller, Dale (1999). ‘The Norm of Self-Interest’, in: American Pyschologist. Vol. 54, No 12

pp. 1053-1060.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007), Meta-analyse ‘Afhakers aan de

poort’, Den Haag.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008). Beleidsdoorlichting re-integratie,

Den Haag.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2011). “Rare jongen, die Homo

Sapiens!” Over de psychologische motieven achter onze economische beslissingen, Interne

notitie, Den Haag.

Moffitt, Terrie E. e.a. (2011), ‘A gradient of childhood self-control predicts health, wealth,

and public safety’, in: PNAS, february 15, 2011, vol. 108, no. 7, pp. 2693-2698.

Mooi-Reçi, Irma (2008), Unemployed and Scarred for Life? Longitudinal Analyses of How

Unemployment and Policy Changes Affect Re-employment Careers and Wages in the

Netherlands, 1985-2000. PhD Dissertation Series, Faculty of Social Sciences, VU University

Amsterdam.

Mullainathan, S. and R. Thaler (2000). Behavioral Economics Entry in International Ency-

clopedia of the Social and Behavioral Sciences. International Encyclopedia of the Social and

Behavioral Sciences, Massachusetts Institute of Technology.

Murray, C. (1984). Losing Ground: American Policy 1950-1980. New York: Basic Books. N

Nordlund, Madelene (2010), Long-term unemployment scarring and the role of labour mar-

ket policies. The case of Sweden in the 1990s, Department of Sociology, Umeå Universitet.

Norton, Rob. "Unintended Consequences", in: Concise Encyclopedia of Economics. Library of

Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/UnintendedConsequences.html.

O

Ohlsson, Henry en Donald Storrie (2007), ‘Long term effects of public policy for displaced

workers in Sweden: shipyard workers in the West and miners in the North’, Uppsala Univer-

sity, Department of Economics, Working Paper 2007:19.

Ours, Jan van en Jan Boone (2009), ‘Bringing unemployed back to work: effective active

labor market policies’, in: De Economist, Vol. 157, No. 3, pp. 293-313.

81

Ours, Jan van en Milan Vodopivec (2008), ‘Does Reducing Unemployment Insurance Ge-

nerosity Reduce Job Match Quality’, in: Journal of Public Economics, Volume 92, Issues 3-4,

April 2008, pp. 684-695.

Ours, Jan van (2007), ‘Compulsion in Active Labour Market Programmes’, CentER Discussi-

on Paper Series No. 2007-74.

P

Paserman, Marco Daniele (2008), ‘Job Search and Hyperbolic Discounting: Structural Esti-

mation and Policy Evaluation’, in: The Economic Journal, Volume 118, Issue 531, pp. 1418–

1452.

Pollmann-Schult, Matthias en Felix Büchel (2005), ‘Unemployment Benefits, Unemployment

Duration and Subsequent Job Quality: Evidence from West Germany’, in: Acta Sociologica,

vol. 48 no. 1, pp. 21-39.

R

Raad voor Werk en Inkomen (2010), Het heft in eigen hand. Achtergrondstudie ‘Sturen op

zelfsturing’. November 2010.

Raad voor Werk en Inkomen (2011), Re-integratiemarktanalyse 2011, Den Haag, juni

2011.

Raaij, W. Fred van (2010). Schematheorie. Onbewuste invloeden op het economisch ge-

drag. Afscheidsrede, uitgesproken door W. Fred van Raaij, Universiteit van Tilburg,

12 november 2010.

Rabin, M. (1998). ‘Psychology and Economics.’, in: Journal of Economic Literature 36(1):

pp. 11-46.

Rosholm, Michael en Michael Svarer (2004), ‘Estimating the Threat Effect of Active Labour

Market Programmes’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 1300.

S

Schoeni, Robert (2002), ‘Does Unemployment Insurance Displace Familial Assistance?’, in:

Public Choice, Volume 110, Numbers 1-2, pp. 99-119.

Schultz, Wesley, Jessica M. Nolan, Robert B. Cialdini, Noah J. Goldstein, en Vladas Griske-

vicius (2007). ‘The Constructive, Destructive, and Reconstructive Power of Social Norms’,

in: Psychological Science, vol. 18, No. 5.

Sieber, Sam D. (1981), Fatal Remedies. The Ironies of Social Intervention.

82

Small, Mario, L. en Katherine Newman (2001), ‘Urban Poverty after the Truly Disadvanta-

ged: The Rediscovery of the Family, the Neighborhood and Culture’, in: Annual Review of

Sociology, 27: pp. 23-45.

Spinnewijn, Johannes (2010), ‘Unemployed but Optimistic: Optimal Insurance Design with

Biased Beliefs’, London School of Economics, May 10, 2010.

Stavrova, Olga, Thomas Schlösser en Detlef Fetchenhauer (2011). ‘Are the unemployed

equally unhappy all around the world? The role of the social norms to work and welfare sta-

te provision in 28 OECD countries’, in: Journal of Economic Psychology, Vol. 32, pp. 159–

171.

Stutzer, Alois en Rafael Lalive (2004). ‘The Role of Social Work Norms in Job Searching and

Subjective Well-Being’, Journal of the European Economic Association 2(4), 2004, pp. 696-

719.

Swaan, Abram de (1996), Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in

Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd. Amsterdam.

T

Thomsen, Stephan (2009), ‘Explaining the employability gap of short-term and long-term

unemployed persons’, in: Kyklos, Vol. 62 (3), pp. 448–478.

TNO en SEO Economisch Onderzoek, Handboek meetmethoden voor effectiviteit van active-

rend arbeidsmarktbeleid op persoonsniveau: een handvat voor beleidsmakers en onderzoe-

kers voor het vaststellen van de (netto-)effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid. In

opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Tsebelis, George en Roland Stephen (1994), ‘Monitoring Unemployment Benefits in Compa-

rative Perspective’, Political Research Quarterly, Vol. 47, No. 4, Dec., 1994. U

Uusitalo, Roope en Jouko Verho, ‘The effect of unemployment benefits on re-employment

rates: Evidence from the Finnish unemployment insurance reform’, in: Labour Economics,

Volume 17, Issue 4, August 2010, Pp. 643-654.

V

Vansteenkiste, Maarten, Willy Lens, Siegfried de Witte, Hans de Witte en Edward Deci

(2004), ‘The “why” and “why not” of job search behaviour: Their relation to searching, un-

employment experience, and well-being’, in: European Journal of Social Psychology, Vol.

34, pp. 345-363.

83

Veen, R. van der (2010), ‘Naar een activerend stelsel van sociale zekerheid’, in: Echtelt, P.

van (red.), Werkloosheid in goede banen. Bijdragen aan de SCP-studiemiddag 2010, Den

Haag, september 2010.

Vikstrom, J. (2009), ‘The effect of employer incentives in social insurance of individual wa-

ges’. Working paper 2009: 13.

Vos, K. de (2004), Financiële prikkels voor het in dienst houden of nemen van werknemers:

een literatuuronderzoek. Eindrapport, juni 2004. CentER Applied Research, Faculteit der

Economische Wetenschappen, Universiteit van Tilburg.

Vuuren, Daniel van, Frank van Es en Gijs Roelofs (2011), Van Bijstand naar Wajong, CPB

Policy Brief, 2011/09.

W

Wee, Bart van en Chantal Cantarelli (2011), ‘Dure bouwprojecten: partijen bedonderen de

boel’. Op: www.socialevraagstukken.nl Geraadpleegd op 22 juli 2011.

Westerman, P.C. (2006), ‘Outputsturing in de rechtsstaat', R.M. Themis, jrg. 167, no 6,

dec. 2006, pp. 237-241.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994), Belang en beleid. Naar een ver-

antwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004), Bewijzen van goede dienstverle-ning, Amsterdam University Press.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009), De menselijke beslisser, Amster-

dam University Press.

Winkelmann, Rainer (2006), ‘Unemployment, Social Capital, and Subjective Well-Being’. In:

IZA Discussion Paper, No. 2346, September 2006.

Z

Zandvliet, Kees, Arie Gelderblom, Katja Korolkova en Jaap de Koning (2006), Effectiviteit

van sancties bij arbeidsmarkt-en reïntegratiebeleid- Lessen uit het buitenland, SEOR in op-

dracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2006.

84

85

Bijlage 1 Bijsluiter

Deze bijlage bevat een bijsluiter die de belangrijkste onbedoelde effecten kort samenvat.

Thema en uitgangspunt Paragraaf (Onbedoelde) effecten

MICRONIVEAU

Uitkeringen 3.2

Verlaging van de uitke-ringsduur leidt tot stijging van de participatie van werklozen.

3.2.2 Een langere uitkeringsduur leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Dit geldt vooral voor oudere mensen.

Het bereiken van het einde van de rechtmatige uitkeringsduur functioneert als prikkel om een baan te zoeken.

Ongeduldige mensen zoeken daarom minder intensief naar een nieuwe baan, wat resulteert in een langere werkloosheidsduur.

Werklozen onderschatten hun werkloosheidsduur. Dit geldt vooral voor op-timistisch ingestelde mensen.

Werklozen die intensief een baan zoeken, worden minder optimistisch over hun kansen.

Verlaging van de uitke-ringshoogte leidt tot stij-ging van de participatie van werklozen.

3.2.3 Een hogere uitkering leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Dit geldt vooral voor arme huishoudens, omdat zij het zich door een hogere uitkering dus financieel permitteren om langer van de uitkering te genieten.

De uitbetalingssystematiek is van invloed op de werkhervattingsprikkel. De hoogte van de uitkering heeft een sterkere negatieve prikkel op werkher-vatting dan een ontslagvergoeding.

Het ontvangen van een re-latief genereuze uitkering is prettig.

3.2.4 Werklozen voelen zich doorgaans niet prettig als ze een uitkering ontvan-gen. Genereuze uitkeringen beschermen werklozen niet tegen de nadelige psychologische effecten van baanverlies.

Genereuze uitkeringen reduceren het inkomensverlies.

Genereuze uitkeringen reduceren economische ‘littekens’ (scar-effects) bij werklozen.

Werkloosheid leidt tot deprivatie en onzekerheid over de eigen financiële situatie speelt daarbij een hoofdrol.

Werkloosheid heeft een sterker negatief effect op ongelukkige mensen.

Een lange werkloosheidsduur maakt ongelukkiger, evenals werkloosheid die aan het begin van een carrière valt.

Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken minder actief en vinden minder vaak een baan.

86

Re-integratie 3.3

Psychologie

Re-integratie heeft een ac-tiverende functie, omdat het uitkeringsgerechtigden motiveert en vaardigheden versterkt.

3.3.2 Iemands intentie om naar werk te zoeken is de belangrijkste drijfveer voor individueel werkzoekgedrag.

Een positieve houding en vertrouwen in de eigen sollicitatievaardigheden bepalen in hoeverre mensen plannen maken om werk te zoeken.

Te veel focus op prestatiedoelen kan averechts werken. Het stellen van leer-gerichte doelen is effectiever.

Veel uitkeringsgerechtigden ervaren door de verplichtende context van re-integratie maar weinig autonomie en keuzevrijheid. Dit kan leiden tot weer-stand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing.

Autonome motivatie leidt tot meer intenties om naar werk te zoeken en tot intensiever werkzoekgedrag.

Mensen zijn zich niet altijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en hebben vaak ondersteuning nodig bij deze com-plexe taak.

Re-integratie vermindert de irrationele neiging van mensen tot het uitstellen van het zoeken naar een baan.

Een beperkt zelfregulerend vermogen in de kinderjaren voorspelt werkloos-heid en in meer algemene zin de sociaal-economische positie en het inko-men op latere leeftijd.

3.3.3 Sociale omgeving

Sociale druk zorgt ervoor dat mensen eerder een baan gaan zoeken.

Partners geven elkaar directe en indirecte hulp bij het behouden van een baan en stemmen hun voorkeuren op elkaar af. Het hebben van een werklo-ze partner vergroot de kansen om zelf werkloos te worden.

Mensen die denken dat ze van alles mankeren, vinden zichzelf vaak niet ge-schikt om te werken. Andersom: als mensen zich gezond voelen, heeft dat een sterk positieve invloed op werkhervatting. Andere gepercipieerde barriè-res zijn verslaving of zorg voor kinderen.

Een zoekstrategie bestaande uit verkenning en gerichte actie is effectiever dan een puur verkennende of lukrake strategie.

Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning.

Werkzoekenden die meer tijd besteden aan netwerken, ontvangen meer 'job offers', ongeacht de tijd die ze besteden aan andere vormen van zoekgedrag

3.3.4 Lange termijn

Het positieve bijeffect van goed in je vel zitten, leidt mogelijk tot een verho-ging van de arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden.

Training blijkt niet zozeer invloed te hebben op de baanvindkans van werk-lozen, maar wel op de match (‘job seperation rate’) tussen werknemer en baan.

Scholing sorteert pas op de lange termijn effect.

Trainingen in het kader van re-integratie zorgen ervoor dat het human capi-tal van werklozen toeneemt, wat ze minder kwetsbaar maakt tijdens een latere recessie.

Mensen die training hebben ontvangen, trekken meer investeringen in hu-man capital aan (human capital loop). Een geschoold persoon is productie-ver en daarom aantrekkelijker om nog meer scholing te geven.

87

Prikkels voor werkge-vers

3.4

Een financiële prikkel sti-muleert werkgevers om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen.

Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen is voor werkgevers één van de belangrijke motieven om werk aan te bieden aan mensen met een arbeids-beperking.

Uitkeringen 4.2

MACRONIVEAU

Strategisch gedrag 4.2.1 Vlak voordat de uitkering afloopt, neemt het aantal mensen dat een baan vindt toe.

Het aankondigingseffect doet zich voor bij een belastingteruggaaf-regeling: vlak voor en na introductie paste de doelgroep het gedrag aan.

Classificatie 4.2.2 Werkloosheid of een arbeidsbeperking kunnen op zichzelf redenen zijn voor werkgevers om uitkeringsgerechtigden niet aan te nemen (stigmatisering).

De WAO heeft gefunctioneerd als overdrukventiel voor nieuw op de ar-beidsmarkt verschenen vrouwen en jongere mannen die het relatief moeilijk hebben met de toegenomen mentale druk op het werk en in hun privé-leven.

Functionele ontwrichting 4.2.3 Korting op de uitkering leidt tot een toenemende kans op overkwalificatie bij een volgende baan, omdat werklozen na een sanctie eerder een baan aan-nemen die onder hun niveau ligt.

Restrictieve hervormingen van het uitkeringsstelsel hebben onbedoeld een negatief effect op toekomstige inkomsten van werknemers, vooral tijdens een recessie en vooral bij vrouwen.

Re-integratie 4.3

Onbedoelde effecten bij individuen

4.3.1

Functionele ontwrichting Een dreigingsstrategie herbergt het risico van sociale uitsluiting, armoede en criminaliteit.

Work First geeft op lange termijn geen verbetering van de arbeidsmarktpo-sitie en de inkomsten te zien en leidt in sommige gevallen tot een verslech-tering van arbeidsmarktpositie en inkomens.

Re-integratie leidt in lichte mate tot verdringing van andere groepen, moge-lijk zo rond de 25 procent.

Strategisch gedrag Verplichte deelname aan een re-integratieprogramma leidt bij sommigen tot een strategische reactie: ze trekken zich terug.

Sommige werklozen kennen uit ervaring de werking van het systeem en anticiperen daarop, bijvoorbeeld door onechte sollicitatiebrieven te verstu-ren.

Dreigende en controlerende re-integratie leidt tot een verschuiving van in-formele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden.

Doelverschuiving Werkzoekenden verlagen tijdelijk hun inspanningen om een baan te vinden wanneer ze starten met een re-integratietraject.

Overcommitment Op langere termijn – globaal vanaf 5 jaar of langer – zijn soms wel positieve effecten van re-integratie waar te nemen

Onbedoelde effecten in de uitvoering

4.3.2

Strategisch gedrag De invoering van de WWB heeft geleid tot afroming (richten op cliëntgroep waar eenvoudig veel resultaat wordt geboekt).

88

Outputsturing van casemanagers kan ervoor zorgen dat zij de formele eind-datum van trajecten zo vastleggen dat dit hun bonus per kalenderjaar maximaliseert.

Plaatsingsstimuli voor re-integratiebedrijven hebben in Nederland in de peri-ode 2002-2005 geleid tot een overmatige nadruk op kortetermijnplaatsin-gen.

Functionele ontwrichting Door de resultaatgerichtheid die het gevolg is van de WWB, kwam professi-onalisering van de uitvoering in de eerste jaren op de tweede plaats te staan.

Provocatie Invoering van instrumenten voor screening en diagnose van cliënten kan bij casemanagers leiden tot weerstand.

Overcommitment In 2002-2004 bleken adviseurs en vestigingsmanagers van CWI-vestigingen onvoldoende capaciteit te hebben om de doelen van het re-integratiebeleid te realiseren. Dit leidde tot meer telefonisch contact en per email, minder tijd voor cliënten en minder registratie.

Bij ongewijzigde ambities van re-integratie in combinatie met de bezuini-gingsopgave van gemeenten en UWV, ontstaat het gevaar van overcom-mitment

Prikkels voor werkge-vers

4.4

Functionele ontwrichting 4.4.2 Crowding out: de overheidsprikkel (subsidie) vervangt de intrinsieke motiva-tie waar-door bij het wegvallen van de overheidsprikkel geen motivatie meer bestaat bij werkgevers om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst ten nemen.

Dead-weight loss, substitutie en displacement: Onder het mom van subsidie worden werknemers aangenomen die anders ook wel aangenomen zouden worden (terwijl werkgevers buitengesloten kunnen worden voor wie de sub-sidie wel een doorslaggevende factor zou zijn geweest om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen).

Draaideureffect: de werknemers waarvoor men als werkgevers een subsidie ontving om ze in dienst te nemen worden na afloop van de subsidietermijn zo snel mogelijk ontslagen om weer nieuwe, gesubsidieerde werknemers aan te stellen.

Strategisch gedrag 4.4.3 Ontslagheffingen en quotaregelingen kunnen werkgevers er toe bewegen op minder gewenste manieren de kostenverhogingen te ontlopen. Werkgevers kunnen bijvoorbeeld de kosten verhalen op werknemers via individuele lo-nen en cream skimming.

Classificatie 4.4.4 Stigmatisering is een belangrijke verklarende factor voor teleurstellende re-sultaten van prikkels voor werkgevers. De kansen op het vinden van een reguliere baan voor werkzoekenden wordt door deelname aan gesubsidieer-de banen verlaagd.

89

Research voor Beleid

Bredewater 26

Postbus 602

2700 MG Zoetermeer

tel: 079 32 22 222

fax: 079 32 22 212

e-mail: info@research.nl

www.research.nl