KlimaatveranderingThemastudie Clingendael Strategische Monitor 2017

Louise van Schaik Maite Reece Ernst Kuneman

KlimaatveranderingThemastudie Clingendael Strategische Monitor 2017

Louise van Schaik Maite Reece Ernst Kuneman1

Februari 2017

1 De auteurs willen Laurens Bouwer, Senior risk advisor bij Deltares, bedanken voor zijn bijdrage in de vorm van het aanleveren van figuren en voor het reviewen van deze bijdrage. Tevens willen zij Anneke Rooth bedanken voor haar inhoudelijke bijdrage.

Februari 2017

© Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael

© Coverfoto: Wander Travel Group

Ongeautoriseerd gebruik van enig materiaal is een inbreuk op copyright, merkrecht, en / of ander recht. Indien een gebruiker materiaal wil downloaden van de website of van enige andere bron gerelateerd aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of Instituut Clingendael, voor persoonlijk of niet-commercieel gebruik, dan moet de gebruiker alle voorschriften en wetgeving voor copyright, merkrecht of overige gelijkluidende kennisgevingen die zijn opgenomen en weergegeven in het oorspronkelijke materiaal in acht nemen.

Materiaal op de website mag worden gereproduceerd of openbaar gemaakt, verspreid of gebruikt voor publieke en niet-commerciële doeleinden, onder de voorwaarde dat Instituut Clingendael duidelijk als bron wordt vermeld. Toestemming voor gebruik van het logo van Instituut Clingendael is vereist. Deze toestemming kan worden verkregen door een mail te sturen aan de afdeling Communicatie van Instituut Clingendael via press@clingendael.nl.

De hiernavolgende web link activiteiten zijn door Instituut Clingendael verboden en kunnen leiden tot inbreuk op merkrecht en copyright: links met oneigenlijk en ongeautoriseerd gebruik van het Clingendael logo in enige vorm, framing, inline links, of metatags, en hyperlinks of enige vorm van gebruik of toepassing van een link die de URL verbergt.

Over de auteurs

Louise van Schaik is Hoofd van het Clingendael International Sustainability Centre en coördineert de Kennisgroep EU in the World op Instituut Clingendael. Zij is ook visiting professor aan het Europa College in Brugge. Haar eigen onderzoek richt zich op het optreden van de EU in internationale onderhandelingen over klimaat en global health en de veiligheidsdimensie van water- en voedsel-schaarste.

Maite Reece was onderzoeksstagiaire bij de Kennisgroep Veiligheid van Instituut Clingendael. Zij was tijdens haar stage betrokken bij onderzoek naar internationale veiligheid, met name de Clingendael Strategische Monitor.

Ernst Kuneman is als Research and Project Assistant verbonden aan Instituut Clingendael, waar hij zich bezighoudt met klimaat gerelateerde vraagstukken, de (geo)politiek van energie en internationale veiligheid.

Instituut ClingendaelPostbus 930802509 AB Den HaagNederland

Volg ons op social media: @clingendael83 The Clingendael Institute The Clingendael Institute

Email: info@clingendael.nlWebsite: www.clingendael.nl

Inhoud

Inleiding 1

Dreigingsbeeld 2

Het internationaal regime rondom klimaatverandering 15

Conclusie 22

Bijlage figuren 23

1

Inleiding

Deze bijdrage beschrijft de belangrijkste trends op het gebied van klimaatverandering voor de Europese Unie (EU). Het begint met een Europees dreigingsbeeld met betrekking tot de geopolitieke verhoudingen in het Arctisch gebied, gaat in op mogelijke hitte, droogte en overstromingsrisico’s, en maakt een inschatting van de stand van zaken in 2021. Vervolgens wordt in kaart gebracht hoe internationale samenwerking op het gebied van klimaatverandering is georganiseerd, welke trends zich aftekenen en of er tot in het jaar 2021 grote veranderingen te verwachten zijn ten opzichte van het huidige patroon.

2

Dreigingsbeeld

Inleiding

Klimaatverandering wordt door Nederland, de Europese Unie (EU) en andere internationale spelers zoals de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), de Verenigde Naties (VN) en de G7 als dreigingsvermenigvuldiger gezien. Met andere woorden, een factor die samen met andere risicofactoren tot onveiligheid kan leiden. Over de precieze relatie tussen factoren is minder consensus, waarbij ‘alarmisten’ benadrukken dat de relatie van klimaatverandering met voedsel en waterschaarste, migratie en zelfs oorlog niet te onderschatten is. Gematigden geven aan dat andere factoren overheersen. Hier richten we ons niet op de dreiging in andere delen van de wereld, en de mogelijke migratiestromen die hieraan gekoppeld kunnen worden, maar op de directe veiligheidsrisico’s van klimaatverandering in de EU.

In de in 2016 aangenomen EU strategie voor buitenlands beleid (Global Strategy) staat dat klimaatverandering en degradatie van milieuomstandigheden de kans op conflict vergroot als gevolg van hun impact (denk aan verwoestijning, landdegradatie en voedsel- en waterschaarste).2 In de EU zijn de volgende drie meest belangrijke gevolgen van klimaatverandering geïdentificeerd: watertekorten, het gevaar van overstromingen, en extreme hitte of regen in steden. De EU verwacht dat deze drie gevolgen nog tijdens dit decennium economische gevolgen kunnen hebben. Hierbij valt te denken aan schades van extreem weer op de bebouwde omgeving en landbouw en ontwrichting van verkeer en transport, maar ook sociale en ecologische consequenties, zoals een toename van bepaalde ziektes en een afname van de waterkwaliteit.3 Voor met name Midden- en Zuid-Europa wordt gevreesd dat zij in de toekomst te maken zullen krijgen met verder toenemende waterschaarste hetgeen de voedselprijzen zou kunnen opdrijven.4 In relatie tot natuurrampen en overstromingen wordt tevens de link gelegd

2 European Union Global Strategy, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for

the European Union’s Foreign And Security Policy, juni 2016, 16, https://europa.eu/globalstrategy/sites/

globalstrategy/files/eugs_review_web.pdf.

3 Ligtvoet, W., et al., 2015. Adaptation to Climate Change in the Netherlands: Studying Related Risks and

Opportunities, PBL, http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/PBL-2015-Adaptation-to-

climage-change-1632.pdf.

4 Europese Commissie, The EU Strategy on Adaptation to Climate Change, 2014, https://ec.europa.eu/clima/

publications/docs/eu_strategy_en.pdf.

3

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

met waterveiligheid in Nederland en de EU.5 Ook Caribisch Nederland lijkt kwetsbaarder voor klimaatverandering, maar daar is weinig informatie over beschikbaar. Ten slotte worden de kwetsbaarheid van ICT en het elektriciteitsnetwerk tijdens extreem weer als dreigingen genoemd, alsmede een toegenomen frequentie van infectieziektes, die in warmere delen van de wereld voorkomen.6

In de onderstaande bijdrage wordt op drie onderwerpen nader ingezoomd: Arctisch zeeijs, zomer- en wintertemperaturen, en overstromingen. In Tabel 1 zijn de basistrends en bepalende factoren voor deze drie onderwerpen weergegeven.

Arctisch zeeijs

Ontwikkelingen in het Arctisch gebied hebben mogelijke veiligheidsimplicaties omdat door klimaatverandering nieuwe en kortere vaarroutes naar Azië beschikbaar komen en exploratie van mineralen en olie eenvoudiger wordt. Dit biedt nieuwe economische kansen, maar leidt ook tot spanningen omdat de grenzen in het gebied betwist worden, zowel tussen de NAVO-bondgenoten onderling als tussen de NAVO-bondgenoten en Rusland. Naast de Verenigde Staten (VS) en Rusland proberen ook andere landen, zoals China, een positie te verkrijgen in deze regio.

Basistrend

Hoe ontwikkelen spanningen zich in het Arctisch gebied? Dat is moeilijk aan te wijzen. Het is duidelijk dat het aantal militaire bases en operaties sterk is gegroeid, alhoewel de meeste uitbreidingen vooral te wijden zijn aan modernisering.7 Deze uitbreidingen lijken voornamelijk het beschermen van het eigen land en milieu, en het bestrijden van criminaliteit als doel te hebben. Sinds de toegenomen spanning tussen het Westen c.q. de NAVO en Rusland in 2014, is er reden voor bezorgdheid omdat conflicten elders de stabiliteit in het Arctisch gebied bedreigen.8 Aanhoudende politieke spanningen tussen het Westen en Rusland worden als de belangrijkste mogelijke bron van eventuele militaire spanningen in de regio genoemd.9

5 Europese Commissie, An EU Strategy on Adaptation to Climate Change, 16 april 2013, COM(2013) 216 final.

6 Vonk, M., et al. 2015. Worldwide Climate Effects: Risks and Opportunities for the Netherlands, PBL, http://

www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/PBL-2015-Worldwide-climate-effects-1412.pdf.

7 Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Toekomst van de Arctische Regio: Samenwerking of

Confrontatie?, september 2014, No. 90, 49.

8 SIPRI, Military Capabilities in the Arctic: A New Cold War in the High North?, 2016, https://www.sipri.org/

sites/default/files/Military-capabilities-in-the-Arctic.pdf.

9 Adviesraad Internationale Vraagstukken, op. cit., 55.

4

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Tabel 1 Trends klimaatverandering

Impact op de Europese veiligheidsbelangen in 2016 en 2021

Waarschijnlijkheid van het optreden van de dreiging in 2021

Actoren die de dreiging veroorzaken

Territoriaal

Onmogelijk Zeker

Economisch Maatschappelijk Ecologisch Technologisch

2016 &2021

Basistrend

Factoren

Spanningen in het Arctisch gebied

Functioneren van Arctische Raad

Zomer-en winter-temperatuur

Arctischzeeijs

Smelten Arctisch ijs

Basistrends

Factoren

Extreme zomerhitte

Effectiviteit EU-beleid

Warmere winters

Zeespiegel-stijging

Basistrends

Factoren

Zeespiegelstijging

Effectiviteit EU-beleid

Overstromingsrisico

Effectiviteit nationaal beleid

TrendTrendtabel

n.v.t. n.v.t.

Klimaatverandering

2016

2021

2016

2021

Niet-statelijkStatelijk Hybride

5

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Bovendien lijkt er meer onenigheid te bestaan met betrekking tot de Exclusieve Economische Zone (EEZ) in het Arctisch gebied waardoor territoriale aanspraken overlappen (zie Figuur 1). In het VN-Zeerechtverdrag is bepaald dat staten controle mogen hebben over een deel van de zeebodem zolang het een verlengde is van hun continentale plaat. Denemarken (via Groenland), Canada en Rusland claimen onder dat verdrag hetzelfde stukje van de ‘Noordpool-taart’, en proberen daarmee aanspraak te maken op de bodemrijkheid van het gebied. Rusland heeft recentelijk opnieuw een aanvraag gedaan voor uitbreiding van de Russische zone, waar ook de VS, Canada, Denemarken en Noorwegen jurisdictie claimen. In 2014 besloot ook Denemarken een claim in te dienen met betrekking tot dit gebied (de Lomonosov Rug). In dit deel van het Arctisch gebied ligt mogelijk 30 procent van de wereldwijde gasreserves en 15 procent van de oliereserves. Ook lopen er vaarroutes door dit gebied die mogelijk vrij gaan komen.

Figuur 1 Kaart van betwist Arctisch gebied10

10 UpNorth. 2015. ‘Moscow Again Makes Expansive Claims to Large Parts of Arctic Ocean’, http://upnorth.eu/

moscow-again-makes-expansive-claims-to-large-parts-of-arctic-ocean/.

6

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Bepalende factoren

De basistrend met betrekking tot spanningen in het Arctisch gebied is alleszins eenduidig. Het is bovendien de vraag hoe individuele trends bijdragen aan meer of minder spanningen. Deze bijdrage bekijkt twee belangrijke factoren: de ontwikkeling van het Arctisch zeeijs, en het vermogen van de Arctische Raad om in oplossingen te voorzien (zie opnieuw Tabel 1).

Voor de komende vijf jaar valt te verwachten dat spanningen zullen toenemen, grotendeels als gevolg van mogelijkheden voor vaarroutes en grondstoffenexploratie, doordat (in de zomer) het zeeijs zich verder terugtrekt. De afgelopen decennia is de gemiddelde zeeijsoppervlakte sterk achteruit gegaan (zie Figuur 2). Het minimum aan Arctisch zeeijs wordt jaarlijks eind van de zomer bereikt, meestal in september. Het absolute laagste minimum aan oppervlak dat is waargenomen werd bereikt in september 2012 (3,34 miljoen vierkante kilometer). Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) gaat uit van een ijsvrije noordelijke zee bij een minimum oppervlakte van minder dan 1 miljoen vierkante kilometer in september. Volgens modelsimulaties die in het vijfde assessment rapport van het IPCC (2013) zijn opgenomen, zou dat minimum mogelijk al in 2040 kunnen zijn bereikt. Dit is onder het scenario met de hoogste broeikasgasemissies (RCP8.5). Onder andere scenario’s duurt dit langer: tot minstens na 2060.

Figuur 2 Gemiddeld oppervlakte Arctisch zeeijs in de zomermaanden (1979–2015) waargenomen door satellieten11

oppe

rvla

kte

[milj

oen

km2 ]

1970

9

8

7

6

5

4

1980 1990 2000 2010 2020

11 National Snow and Ice Data Center, 2016, http://nsidc.org/data/seaice_index/archives.html.

7

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Als gevolg van het smelten van het zeeijs wordt de exploratie van grondstoffen in het Arctisch gebied en het gebruik van vaarroutes aantrekkelijker. Met betrekking tot grondstofexploraties is een aantal projecten tot verkenning daartoe opgeschort als gevolg van de Westerse sancties aan het adres van Rusland. Wellicht nog interessanter voor Nederland zijn de vaarroutes. De noordelijke route die gebruikt zou kunnen worden voor schepen tussen de haven van Rotterdam en Azië, is in de toekomst naar verwachting acht maanden per jaar bevaarbaar. Om van China naar Rotterdam te varen kost dan 35 dagen in plaats van 48 dagen via het Suezkanaal.12 Vanwege het extreme weer in het Arctisch gebied, het ondiepe water, hoge verzekeringspremies en de beperkte infrastructuur, zal gebruik van de Arctische vaarroutes nu nog veel risico’s en kosten met zich meebrengen. Verwacht wordt dat met het verder smelten van het Arctisch zeeijs de nieuwe routes ergens tussen 2030 en 2050 winstgevend zouden kunnen worden.13

Een tweede belangrijke factor betreft het functioneren van de Arctische Raad, waar Nederland de status als waarnemer heeft. De Arctische Raad is in 1996 opgericht en is een pragmatisch samenwerkingsverband, geen formele internationale organisatie: het is in principe geen besluitvormend orgaan en heeft geen rechtspersoonlijkheid. Tot dusver is het de Raad gelukt om de spanningen te beperken, maar, zo stelt ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken, het blijft een organisatie met een beperkte slagkracht: ‘het is geen internationale organisatie, en functioneert niet als zodanig’.14 Door de huidige ontwikkelingen, met name sinds 2014, krijgt de Arctische Raad bovendien meer te maken met veiligheidsvraagstukken waar ze weinig over te zeggen hebben, waardoor de spanningen in het gebied mogelijk zouden kunnen stijgen.15

Zomer- en wintertemperatuur

Een tweede veiligheidsbelang voor de EU betreft warmere seizoenen. Minder koude winters kunnen leiden tot ziektes bij planten (ook landbouw) en dieren, en mogelijk ook mensen, terwijl extreme hitte in de zomer mogelijk leidt tot het (eerder) overlijden van personen.

12 Moleman, H. 2013. ‘Eerste vrachtschip via Ijszee in Rotterdam: Is dit het nieuwe Suezkanaal?’, De

Volkskrant, 6 september, http://www.volkskrant.nl/economie/eerste-vrachtschip-via-ijszee-in-rotterdam-

is-dit-het-nieuwe-suezkanaal~a3504902/.

13 Adviesraad Internationale Vraagstukken, op. cit., 16.

14 Ibid, 39.

15 FIIA, On Arctic Exceptionalism: Critical Reflections in the Light of the Arctic Sunrise Case and the Crisis in

Ukraine, 2015.

8

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Basistrend

Samen met de stijging van de gemiddelde temperatuur, stijgt ook de zomertemperatuur. In de periode 2000–2015 was de zomertemperatuur in Europa gemiddeld ruim 1,2 graden hoger dan in de periode 1900–1975 (zie Figuur 3). Hiermee is ook de frequentie van zeer warme zomers, zoals die van 2003 en 2006, gestegen. Ook de kans op hittegolven neemt toe, met zeer hoge nachttemperaturen die schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid. Voor de toekomst wordt verwacht dat het aantal hittegolven sterk stijgt. Dit kan ertoe leiden dat er in 2020 26.000 personen eerder overlijden en in 2050 zelfs meer dan 89.000 per jaar.16 Ook de wintertemperatuur in Europa neemt gemiddeld toe, in de periode 2000–2015 met bijna 0,9 graad, ten opzichte van de periode 1900–1975 (zie Figuur 4). De variatie in wintertemperaturen van jaar tot jaar is groter dan voor de zomertemperatuur. Voor de toekomst is de verwachting dat de wintertemperaturen verder toenemen.

Figuur 3 Veranderingen in zomertemperatuur in Europa 1850–201517

1850-2

-1

0

1

2

3

1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990 2010

tem

pera

tuur

anom

alie

[°c

]

16 Europese Commissie, An EU Strategy on Adaptation to Climate Change, op. cit., 4.

17 Europees Milieuagentschap, Global and European Temperatures, 2016, http://www.eea.europa.eu/data-

and-maps/indicators/global-and-european-temperature-3/ds_resolveuid/IND-4-en.

9

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 4 Veranderingen in wintertemperatuur in Europa, 1850–201518

1850-2

-1

0

1

2

3

1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990 2010

tem

pera

tuur

anom

alie

[°c

]

Met zachtere winters en warmere zomers zullen frequentere en intensievere perioden van hitte en droogte tot meer waterschaarste leiden op het Europese grondgebied. De zuidelijke lidstaten kampen in toenemende mate met de gevolgen van hitte en droogte, zoals desertificatie, terwijl noordelijke en waterrijke lidstaten evengoed kwetsbaar zijn voor droogte door gebrek aan infrastructuur voor wateropslag.19 De geschatte kosten van hitte en droogte voor de EU bedragen 6 miljard euro per jaar.20 Daarnaast zullen de voornaamste negatieve gevolgen van een stijgende temperatuur merkbaar zijn in de landbouwproductie. In de zuidelijke regio’s leidt hitte en droogte tot minder productieve landbouwgrond. Hoewel klimaatverandering in Noord-Europese landen ook positieve uitwerkingen kan hebben op voedselproductie,21 bedreigen frequentere extreme weersomstandigheden oogsten in de gehele regio.

18 Ibid.

19 Europees Water Partnership, Desertification in Europe, 2009, http://www.ewp.eu/activities/desiras/

desertification-in-europe/.

20 Europese Commissie, An EU Strategy on Adaptation to Climate Change, op. cit.

21 Bijvoorbeeld door het vrijkomen van nieuwe landbouwgrond en gewassen die verbouwd kunnen worden.

Zie: Olesen, J.E. 2006. ‘Climate change as a driver for European agriculture,’ SCAR-Foresight in the field of

agricultural research in Europe, Expert paper.

10

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Bepalende factoren

Zowel de winter- als zomertemperatuur in de EU zal in de komende jaren stijgen. De mate van deze stijging hangt af van een groot aantal factoren, waaronder het succes van het huidige Europese adaptatiebeleid.22 In de periode 1990–2014 is de uitstoot van broeikasgassen met 22% gedaald in de EU-28, waarmee de 2020 doelstelling van 20% emissiereductie reeds behaald is.23 Echter, zelfs in de meest gunstige emissie(reductie) scenario’s is een regionale temperatuurstijging onvermijdelijk. Daarbij is belangrijk om aan te tekenen dat de mate waarin de basistrend zich voortzet niet alleen afhangt van Europees klimaatbeleid, maar ook van het succes van mondiale mitigatie inspanningen. Wanneer deze ontoereikend blijken en emissies op hetzelfde niveau blijven gedurende de komende decennia (waar al substantiële reducties voor nodig zijn om niet te vervallen in ‘business-as-usual-scenarios’), zal de mondiale temperatuur met twee tot drie graden Celsius stijgen.24

In de Europese beleidscirkels is men inmiddels doordrongen van de urgentie van de problematiek van toenemende waterschaarste, als gevolg van de warmere winters en zomers. In 2007 kwam de Europese Commissie (EC) met een verklaring waarin zij het probleem onderkende en tevens actiepunten opstelde om de afnemende waterveiligheid tegen te gaan.25 Uit een beleidsrevisie van 2012 blijkt dat, hoewel er stappen zijn gezet om de actiepunten te implementeren, de trends van toenemende droogte en waterschaarste onverminderd zijn. Matige implementatie van EU-beleid door lidstaten, met name op kwantitatief gebied, en te weinig aandacht voor onderliggende drijvende factoren vormen belangrijke obstakels.26

Ondanks de gebrekkige implementatie van het adaptatiebeleid, zullen andere factoren de veiligheidsdreiging die van temperatuurstijging uitgaat, doen afnemen. De gediversifieerde economieën in de EU, het vermogen om aan te passen aan

22 Adaptieplannen stellen het inperken van schade en veiligheidsrisico’s ten doel, daar waar mitigatie-

inspanningen gericht zijn op het beperken van potentiële klimaateffecten.

23 Eurostat, Greenhouse gas emission statistics, 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.

php/Greenhouse_gas_emission_statistics.

24 IPCC, Climate Change 2014 Synthesis Report Summary for Policymakers, 2016, 9, https://www.ipcc.ch/pdf/

assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

25 Europese Commissie, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council

– Addressing the challenge of water scarcity and droughts in the European Union, 2007, SEC(2007) 993,

SEC(2007) 996, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52007DC0414.

26 Europese Commissie, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the

European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Report on the Review of the

European Water Scarcity and Droughts Policy, 2012, COM(2012) 0672 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=CELEX:52012DC0672.

11

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

klimaatomstandigheden met behulp van nieuwe technologieën en sterk ontwikkelde politieke instituties zijn daar voorbeelden van.

Zeespiegelstijging en overstromingsrisico rivieren

Een andere (mogelijke) bedreiging van de Europese veiligheid als gevolg van klimaatverandering betreft het stijgen van de zeespiegel en het daarbij behorende overstromingsrisico.

Basistrends

De wereldwijde gemiddelde zeespiegel stijgt met ongeveer 3 millimeter per jaar doordat het zeewater opwarmt en de ijskappen smelten. Deze stijging is gebaseerd op getijdemetingen en waarnemingen met behulp van satellieten (zie Figuur 5). Per gebied kan de zeespiegelstijging variëren, doordat lokale daling (inklinking) of stijging (effect van de laatste ijstijd) meespelen. Voor de toekomst is de verwachting dat de zeespiegel verder stijgt, en mogelijk ook versneld, afhankelijk van de snelheid van de opwarming, en van de mogelijk versnelde smelt van ijskappen op Groenland en Antarctica. Door vertraging in de opwarming van de oceanen zal de stijging van de zeespiegel ook na het eind van deze eeuw (2100) nog doorgaan. Naast de stijging van de zeespiegel neemt ook het overstromingsrisico toe doordat de piekafvoeren van de grote rivieren toenemen. Veranderende regenpatronen en toegenomen extreme buien zijn daar de oorzaak van.27 De economische schade door overstromingen van rivieren in Europa zou kunnen oplopen tot 10 miljard euro per jaar. In het geval van zeespiegelstijging zouden economische verliezen rond de 42 miljoen euro per jaar kunnen liggen.28 Bij een medium emissie-scenario zonder klimaatadaptatie, zullen in Europa in 2050 ongeveer 300.000 mensen per jaar in meer of mindere mate getroffen worden door overstromingen van rivieren. Kustoverstromingen zouden in een hoog emissie-scenario rond 2080 tot 3000 slachtoffers per jaar kunnen maken, waarvan twee-derde gevestigd in West-Europa. Adaptatiemaatregelen kunnen dat risico naar beneden brengen tot minder dan 10 doden per jaar in 2080.29

27 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Overstromingsrisicobeheerplan voor het stroomgebied van de Maas,

2014.

28 Europees Milieuagentschap, Signalen 2015: Leven in een veranderend klimaat, 2015.

29 Europees Milieuagentschap, Floods and health, 2015, http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/

indicators/floods-and-health/assessment-2.

12

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 5 Zeespiegelveranderingen van getijdemetingen (1880–2013) en satellietwaar-nemingen (1993–2014)30

1850

-200

-150

-100

-50

0

50

100

1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020

zees

pieg

elan

omal

ie [

mm

]

Meting zeespiegelveranderingen

Getijdemetingen

Satellietwaarnemingen

Bepalende factoren

Hoewel zeespiegelstijging onvermijdelijk is, hangt de grootte van de stijging van meerdere factoren af. Deze bijdrage kijkt naar het beleid van de EU en het beleid van Nederland. Beide factoren blijken een mitigerende werking te hebben op de basistrend van zeespiegelstijging.

De aanpak van de EU bestaat grotendeels uit twee beleidslijnen. De EU Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) werd in 2007 aangenomen en is afgestemd op de eerdere EU Kaderrichtlijn Water (KRW) uit 2000. De ROR streeft ernaar gevaren van overstromingen voor de mens, het milieu, cultureel erfgoed en

30 Church, J.A. en White, N.J. 2011. ‘Sea-level rise from the late 19th to the early 21st Century’, Surveys in

Geophysics, 32(4), 585-602, http://dx.doi.org/10.1007/s10712-011-9119-1.

13

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

de economie te minimaliseren.31 De ROR verplichtte lidstaten om in 2011 een voorlopige risicobeoordeling uit te voeren: stroomgebieden en kustlijnen met een mogelijk overstromingsrisico moesten hierbij worden geïdentificeerd, zodat daar een gericht beleid voor kon worden gemaakt. Voor deze risicogebieden moesten er in 2013 overstromingsrisicokaarten gemaakt zijn, op basis waarvan overstromingsrisicobeheerplannen ontworpen konden worden.32

De eerste implementatieronde is in 2016 beëindigd en de tweede ronde, opnieuw beginnend met het opstellen van een voorlopige risicobeoordeling, is inmiddels begonnen. Tussen 2016 en 2021 moeten de eerste beheerplannen worden uitgevoerd en de nieuwe generatie beheerplannen geactualiseerd zijn.33 Het is nog onbekend wat de resultaten zullen zijn van de plannen in 2016, maar de eerste tekens zijn gunstig. Voor de risicobeoordelingen en het opstellen van risicokaarten hebben alle lidstaten met gedeelde stroomgebieden samengewerkt en hun bevindingen gecoördineerd. Zo was de Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn (ICBR) één van de voorlopers wat betreft grensoverschrijdende samenwerking.34

Een tweede factor betreft het beleid van Nederland. Naar aanleiding van de ROR richt Nederland zich vooral op een verbetering van reeds bestaande programma’s, en op de mogelijkheden om maatregelen met Europese buren te coördineren. Zo is Nederland actief in de Internationale Rivierencommissies voor de Rijn, Maas en Schelde, en de zogeheten Internationale Stuurgroep Eems.35 Het Deltaprogramma zorgt in Nederland voor een goede voorbereiding op de effecten van klimaatverandering. Het hanteert een beschermingsniveau waarbij de jaarlijkse individuele kans om te overlijden door een overstroming onder de 0,001 % per jaar moet blijven. Aan de hand van deze norm wordt bekeken in welke waterkeringen er meer geïnvesteerd moet worden.36 Het Deltaprogramma beperkt zich tot de risico’s binnen de landsgrenzen.

31 Rijksoverheid, EU Richtlijn Overstromingsrisico’s, Helpdesk Water, https://www.helpdeskwater.nl/

onderwerpen/wetgeving-beleid/eu-richtlijn/; Rijksoverheid, Kaderrichtlijn Water, Helpdesk Water, https://

www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/kaderrichtlijn-water/.

32 Europese Commissie, Environment: The EU Floods Directive (Requirements of the Directive), 21 oktober

2016, http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/implem.htm.

33 Ibid.; Rijksoverheid, EU Richtlijn Overstromingsrisico’s: Overstromingsrisicobeheerplannen, Helpdesk Water,

https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/eu-richtlijn/overstromingsrisico/.

34 ICBR, Internationale Samenwerking, http://www.iksr.org/nl/internationale-samenwerking/index.html.

35 Rijksoverheid, EU Richtlijn Overstromingsrisico’s: Internationale Samenwerking, Helpdesk Water, https://

www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/eu-richtlijn/internationale/.

36 Deltaprogramma 2017, https://deltaprogramma2017.deltacommissaris.nl/viewer/

publication/1/1-deltaprogramma-

14

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Impact en schokken

Wat is het dreigingsbeeld voor 2021? Wat valt te verwachten in het Arctisch gebied, en welke dreigingen zullen er zijn met betrekking tot overstromingen, hitte en droogte? Spanningen in het Arctisch gebied zullen een beperkt effect hebben op de kans van conflict (zie ook de Clingendael Expert Survey). Echter, mocht er een conflict uitbreken dan kan dit ook voor Nederland grote gevolgen hebben omdat het via Artikel 5 van het NAVO verdrag verplicht is zijn bondgenoten bij te staan. Door klimaatwetenschappers wordt overigens ook nog dikwijls gewezen op risico’s met hogere onzekerheidsmarges. Hierbij valt te denken aan het smelten van het permafrost in Siberië en de voor klimaatverandering zeer schadelijke methaangassen die dan vrijkomen, het tot stilstand komen van de golfstroom en het ontstaan van tornado’s in Nederland. Wat betreft hitte, droogte en ook overstromingen lijkt het dreigingsniveau voor de EU in de toekomst toe te nemen.

Deze verwachtingen zijn gebaseerd op waarneembare trends. Het is echter mogelijk dat ‘onverwachte’ gebeurtenissen zich zullen voordoen. De Clingendael Expert Survey brengt deze schokken in kaart om na te gaan in hoeverre en op welke manier deze zogenaamde schokken gevolgen kunnen hebben voor het klimaat (zie Figuur A in de bijlage). Uit de Clingendael Expert Survey blijkt dat de ondervraagde experts verwachten dat het eventuele falen van klimaatadaptatie (aanpassing aan veranderingen) en -mitigatie (terugdringen broeikasgasemissies) een grote tot zeer grote impact zal hebben op Europese lidstaten, en dat deze dreiging waarschijnlijk doorzet.

15

Het internationaal regime rondom klimaatverandering

Hoe ziet het internationale systeem op het gebied van klimaatverandering eruit en wat zijn de verwachtingen voor 2021? De verwachtingen zijn positief en stabiel: tot 2021 blijft er sprake van een multilaterale overeenkomst over de onderliggende regels en een set van normen. Deze bijdrage gaat achtereenvolgens in op (trends met betrekking tot) de belangrijke instituties en actoren, ontwikkelingen op het gebied van normen en regels en ten slotte de mate van naleving van bestaande afspraken.

Actoren en instituties

Op basis van de afgelopen tien jaar kan worden verwacht dat mondiale samenwerking tussen staten op het gebied van klimaat concrete resultaten blijft opleveren, maar ook dat er nieuwe (niet-statelijke) actoren opkomen met eigen initiatieven.

Het VN klimaatakkoord van Parijs, waarin landen zich politiek committeerden aan nationale doelstellingen om broeikasgassen te reduceren, wordt door velen gezien als het bewijs dat multilaterale samenwerking nog wel mogelijk is in de 21ste eeuw.37 Het akkoord werd gesloten tijdens de 21ste Conferentie van de Verdragspartijen van het VN raamwerkverdrag om klimaatverandering te bestrijden (UNFCCC). Dit verdrag werd beklonken tijdens de zogenaamde Earth Summit in Rio de Janeiro. Het stelt als doel gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan en biedt een platform voor jaarlijkse conferenties waarin de landen verder onderhandelen over klimaatmaatregelen.

In 1997 werd tijdens een bijeenkomst van de Verdragspartijen (de zogenaamde COP) het Kyoto Protocol gesloten. In dit verdrag committeerden reeds geïndustrialiseerde landen om hun broeikasgas uitstoot te verminderen ten opzichte van het jaar 1990. Het probleem met het Kyoto Protocol was dat de VS deze weigerden te ratificeren, omdat het geen verplichtingen schepte voor opkomende economieën zoals China en India. Het internationaal bindende karakter van het Kyoto Protocol werd ook als

37 Kuylenstierna, J.L. 2016. ‘The Paris Agreement: A Success for International Cooperation – and Good for

Business’, Stockholm Environment Institute, 4 januari, https://www.sei-international.org/cop-21-news-

opinion/3300-the-paris-agreement-a-success-for-international-cooperation-and-good-for-business;

Harvey, F. 2015. ‘Paris Climate Change Agreement: the World’s Greatest Diplomatic Success’, The Guardian,

14 december, https://www.theguardian.com/environment/2015/dec/13/paris-climate-deal-cop-diplomacy-

developing-united-nations.

16

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

belemmerend ervaren, aangezien er in de VS nog veel vooraanstaande politici waren die de klimaatwetenschap betwistten. De EU besloot te vechten voor het overleven van het Kyoto Protocol en slaagde erin ook Rusland tot ratificatie te laten overgaan zodat het verdrag in 2005 in werking trad. Andere landen, zoals Canada en Australië, haakten later af en na 2012 is het Kyoto Protocol de facto een verdrag geworden dat alleen nog voor Europese landen een reductiedoelstelling kent. Vandaar dat het klimaatakkoord van Parijs, en het feit dat het inmiddels in werking is getreden, van groot belang is. Na een eerder mislukte poging in 2009 (Kopenhagen) lukte het in Parijs wel om landen te committeren aan nationale doelstellingen. Landen hebben ook afgesproken elke vijf jaar samen te komen met als doel het ambitieniveau van hun nationale doelstelling te verhogen. Dit zullen zij al in 2018 voor de eerste keer doen.

Het klimaatakkoord van Parijs werd gesloten in de context van de UNFCCC, maar buiten dit “internationale klimaatvergadercircus” wordt er ook in verschillende andere internationale gremia over klimaat gesproken. In New York stond klimaatverandering op de agenda van de VN-Veiligheidsraad (voor het laatst in 2015) en ook meermaals op die van de Algemene Vergadering. Klimaatverandering is ook vaak besproken door de G20 en G7, bijvoorbeeld in 2015 in relatie tot veiligheidsrisico’s in staten met een hoge mate van fragiliteit. De klimaatwetenschap wordt behandeld in lijvige rapporten van het IPCC. Een veelheid aan internationale fondsen en organisaties richt zich op financiering van klimaatbeleid, zowel maatregelen om emissies te reduceren als maatregelen om landen weerbaarder te maken tegen bijvoorbeeld overstromingen. Hierbij valt te denken aan de Wereldbank en regionale ontwikkelingsbanken, maar ook het in 2010 opgerichte Green Climate Fund dat zetelt in Seoul.

Het zijn niet alleen (inter)statelijke actoren die zich bezighouden met klimaatverandering. Er is veel kritiek geweest op het trage internationale onderhandelingsproces en de matige resultaten die daaruit voortkwamen. Ondertussen lijken sommige multinationale ondernemingen (bijvoorbeeld de leden van de World Business Council on Sustainable Development) en burgemeesters van grote steden (bijvoorbeeld C40 en Global Convenant of Mayors) ambitieuzer te zijn. Ook de Paus en verschillende andere invloedrijke personen zoals Al Gore (ontving in 2007 samen met IPCC de Nobelprijs voor de Vrede), en Leonardo di Caprio spannen zich in om het belang van het tegengaan van klimaatverandering voor het voetlicht te brengen. De toename van organisaties die zich bezighouden met klimaatverandering blijkt ook uit cijfers van het Yearbook of International Organizations: van 28 in 2006 naar 35 in 2016.

Normen en regels

Tabel 2 geeft een overzicht van de belangrijkste normen en regels. Welke trends zijn waar te nemen met betrekking tot fundamentele normen en afgesproken gedragsregels?

17

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Tabel 2 Belangrijkste normen en regels38

Normen Regels

Het voorkomen van gevaarlijke klimaatverandering Wereldwijd gemiddelde afname van broeikasgas-sen van 5,2% tussen 2008 en 2012 (Kyoto Protocol)

Common but Differentiated Responsibilities De temperatuurstijging door klimaatverandering beperken tot 2, maar het liefst tot 1.5 graden Celsius (Parijs 2015)

Voorzorgsbeginsel: zelfs als de wetenschappelijke consensus nog slechts gedeeltelijk is, maar risico’s op milieu of gezondheidsschade potentieel groot, moeten beleidsmakers actie ondernemen tegen schadelijke stoffen.

EU-doelstellingen voor 2030 streven naar 40% minder CO2-uitstoot dan in 1990, 27% hernieuw-bare energie, en verbetering van de energie- efficiëntie met 27%.41

Het naleven van Europese bepaalde doelstellingen zoals onderdeel van het inmiddels geratificeerde klimaatakkoord van Parijs en het vijfjarig opschalen van de ambitie.

Uiteraard komen de meest belangrijke trends samen in het klimaatakkoord van Parijs. In dit akkoord werd afgesproken dat landen de gemiddelde temperatuurstijging door klimaatverandering zullen beperken tot 2, maar het liefst tot 1.5 graden Celsius boven pre-industriële niveaus.39 Met andere woorden, er bestaat inmiddels een normatieve overeenstemming over het feit dat het klimaat verandert en dat er gezamenlijk actie moet worden ondernomen ter voorkoming van gevaarlijke klimaatverandering. De recente Sustainable Development Goals (SDG, specifiek nummer 13) gaan een zelfde richting op, door in te zetten op de noodzaak om zo snel mogelijk veranderingen door te voeren.40

Een andere belangrijke trend betreft de norm van “Common But Differentiated Responsibilities (CBDR)”: alle landen zijn verantwoordelijk voor het aanpakken van het klimaatprobleem, maar niet alle in gelijke mate. Het CBDR principe staat in het UNFCCC verdrag en geldt niet alleen voor emissiereducties, maar ook voor financiering van klimaatbeleid. Wie welke verantwoordelijkheid draagt vormde jarenlang een politieke

38 UNFCCC, A Summary of the Kyoto Protocol, http://unfccc.int/kyoto_protocol/background/items/2879.php.

39 Europese Commissie, Climate Action: The Paris Agreement, 8 november 2016, http://ec.europa.eu/clima/

policies/international/negotiations/paris/index_en.htm. De maximale stijging van 1,5 graad Celsius was

een belangrijke wens van laaggeleden eilandstaten die direct in hun voortbestaan bedreigd worden door de

stijgende zeespiegel.

40 Verenigde Naties, Sustainable Development Goals: Goal 13, http://www.un.org/sustainabledevelopment/

climate-change-2/. Ook steden en het bedrijfsleven hebben zich gecommitteerd aan doelstellingen om de

uitstoot te verminderen, onder meer in de zogenaamde Lima-Parijs Actie Agenda). Hierin staan meer dan

70 initiatieven over bijvoorbeeld bosbouw, landbouw, en energie efficiëntie.

18

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

splijtzwam tussen de rijke en arme landen. Het bleek lastig vast te stellen hoeveel landen zouden moeten bijdragen en onderhandelaars konden altijd argumenten vinden waarom andere landen meer moesten doen dan hun eigen land. Hierbij speelde ook een rol dat de grootste vervuilers waren afgehaakt (VS) of überhaupt geen reductieverplichting hadden (China, India, etc.). De manier waarop de politieke patstelling over de invulling van het principe werd omzeild, bleek uit het verzoek om nationaal bepaalde doelstellingen (NBD) in te voeren. Deze zijn later in het Verdrag van Parijs opgenomen en verschillen qua vorm (economie breed of per sector, ten opzichte van een basisjaar, of in vergelijking tot een trend of absoluut getal, etc.). Daardoor zijn NBD’s gemakkelijk toe te passen op de nationale situatie maar lastig onderling te vergelijken.

Een andere belangrijke ontwikkeling is dat er sinds de klimaattop in Warschau (2013) naast adaptatie en mitigatie een soort “derde pilaar” is ontstaan in de internationale klimaatonderhandelingen, namelijk die van “Loss & Damage”. Hieronder wordt alle schade en impact verstaan die niet kan worden voorkomen door mitigatie en adaptatie, en dus mogelijk vergoed moet worden door de rijke landen. Tot nu toe zijn deze landen, inclusief de EU, zeer huiverig juridische aansprakelijkheid voor klimaatverandering te aanvaarden, maar het debat hierover is wel op gang gekomen en een verwijzing naar dit Loss & Damage-principe staat in het klimaatakkoord van Parijs.41

Naleving

Wat kan worden verwacht op basis van de afgelopen tien jaar met betrekking tot naleving in 2021? Op basis van de ervaringen met het Kyoto Protocol zijn er zeker geen garanties dat landen zich houden aan de gemaakte afspraken. Het is verder gebleken dat weinig landen bereid zijn economische groeimogelijkheden te beperken vanwege internationale klimaatafspraken. Dit geldt zeker in de opkomende economieën, maar ook in Nederland blijkt het lastig om de uitstoot terug te dringen. Aan de andere kant lijkt het erop dat de energietransitie nu toch echt op gang is gekomen en dat investeringen zich verschuiven van fossiel naar hernieuwbaar. Daarnaast is men hoopvol vanwege het groot aantal landen dat zich aan een nationaal bepaalde klimaatdoelstelling als onderdeel van het klimaatakkoord van Parijs heeft gecommitteerd.42 Het is echter de vraag hoe hard de toezeggingen van bedrijven en steden zijn. Er zijn weinig specifieke criteria voor het monitoren van resultaten, laat staan sancties voor het niet naleven.43 Het is

41 Klimaatakkoord Parijs, 2015, art. 8.

42 Op het moment van schrijven hebben 163 landen en regionale organisaties (inclusief de EU), een nationaal

bepaalde doelstelling ingeleverd bij de VN. (UNFCCC, INDCs as communicated by Parties, http://www4.

unfccc.int/Submissions/INDC/Submission%20Pages/submissions.aspx).

43 Barbière, C. 2015. ‘The Lima-Paris Action Agenda: A Questionable Melting Pot’, EurActiv, 11 december,

http://www.euractiv.com/section/climate-environment/news/the-lima-paris-action-agenda-a-

questionable-melting-pot/.

19

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

belangrijk te beseffen dat hoewel het klimaatakkoord van Parijs bindende inspannings- en rapportageverplichtingen kent, de nationale doelstellingen die zijn opgenomen (voor nagenoeg alle landen van de wereld) in essentie vrijwillig zijn. Parijs is dus minder bindend dan het eerdere Kyoto Protocol, maar hierbij moet worden aangetekend dat dit alleen emissiereductiedoelstellingen kende voor de rijke landen, waarvan een belangrijk deel het verdrag niet ratificeerde of uitvoerde (VS, Canada, Australië en Japan).

Op EU-niveau zijn klimaatafspraken steeds meer bindend: op supranationaal niveau is de EU naleving zelfs helemaal bindend.44 Bedrijven en lidstaten die hun verplichting niet nakomen riskeren forse boetes. Er zijn regels opgenomen in het klimaat- en energiepakket voor 2020, wanneer de zogeheten 20-20-20 doelstellingen moeten zijn behaald (20% minder CO2-uitstoot vergeleken met 1990, 20% minder energieverbruik, en 20% van de verbruikte energie moet van hernieuwbare bronnen afkomstig zijn). De doelstellingen voor emissiereductie en hernieuwbare energie zijn ook vertaald in harde wetgeving op Europees niveau.45 Op het moment van schrijven wordt er nog in Brussel onderhandeld over het omzetten van deze doelstellingen in Europese wetgeving. Er zijn echter wel regionale verschillen betreffende de naleving van de EU- klimaatdoelen. De Nederlandse regering is bijvoorbeeld geconfronteerd met een gerechtelijke uitspraak die klimaatbeleid afdwingt.46

Op internationaal niveau zijn de afspraken een stuk vrijblijvender en het blijft de vraag wat er gebeurt als landen hun nationaal bepaalde doelstellingen niet nakomen. Ondanks de ambitieuze doelstellingen is het limiteren van temperatuurstijging tot 1.5–2 graden Celsius afhankelijk van mondiale emissiereducties. Succes hangt daarbij zowel af van de mate waarin geïndustrialiseerde landen hun broeikasgasemissies weten te reduceren als van de mate waarin opkomende economieën hun emissiestijgingen weten te beperken. De huidige NBD’s tezamen zijn niet genoeg om klimaatdoelen van Parijs te halen en leiden zeer waarschijnlijk tot een stijging van 3.5 graden aan het eind van deze eeuw.47 Hoewel de EU op weg is om haar doelstelling van 40 procent emissiereductie ten opzichte van 1990 te halen, is ook dit doel niet afdoende om binnen de 1.5–2 graden

44 Massai, L. 2011. ‘The Kyoto Protocol in the EU: European Community and Member States under

International and European Law’, 411.

45 EU-doelstellingen voor 2030 streven naar 40% minder CO2-uitstoot dan in 1990, 27% hernieuwbare

energie, en verbetering van de energie-efficiëntie met 27 procent. Zie: EuropaNu, Europese

Aanpak Klimaatverandering, https://www.europa-nu.nl/id/vhesf063wxu9/europese_aanpak_

klimaatverandering#p2.

46 Rijksoverheid, Klimaatverandering: Klimaatrechtszaak, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/

klimaatverandering/inhoud/klimaatrechtszaak.

47 Climate Interactive, RELEASE: Our Analysis—US, Mexico, and Canada Set 2050 Climate Goals, 16 november

2016, https://www.climateinteractive.org/analysis/release-our-analysis-us-mexico-and-canada-set-2050-

climate-goals/.

20

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

temperatuurstijging te blijven. Om het lange termijn doel van 80–95% reductie (dat consistent is met het akkoord van Parijs) te realiseren is een versnelling van jaarlijkse emissiereductie essentieel. Het bewerkstelligen van een effectiever Emissions Trading System (EU ETS) en het versnellen van duurzame energie ontwikkeling zijn daarbij de belangrijkste uitdagingen.48 Voor een effectieve naleving van het akkoord van Parijs is het daarom noodzakelijk dat allocatie van emissierechten op den duur een grotere rol gaat spelen als ook in de komende jaren de totale NBD’s niet voldoende blijken te zijn. Het is hierbij niet ondenkbaar dat politieke discussie tussen geïndustrialiseerde landen en opkomende machten een besluitende rol zal gaan spelen in de uiteindelijke naleving van het klimaatakkoord.

Assenkruis en schokken

Al met al kenmerkt het klimaatregime zich door een vrij statelijk systeem waarbinnen een heterogene groep van staten beslissingen neemt en de agenda bepaalt. Ondanks de opkomst van niet-statelijke actoren zoals steden en bedrijven maar ook organisaties zoals het IPCC valt niet te verwachten dat de dominantie van staten in het klimaatbeleid tegen 2021 veel zal veranderen.

Daarnaast is er sprake van overeenstemming over de normen en regels binnen het systeem en een redelijke mate van samenwerking. Het recente klimaatakkoord bevestigt dit beeld opnieuw en het lijkt er daarom op dat er tot 2021 geen grote verschuivingen te verwachten zijn (zie Figuur 6).

48 Climate Action Tracker, EU Rating, 2016, http://climateactiontracker.org/countries/eu.html.

21

Klimaatverandering | Clingendael Strategische Monitor 2017

Figuur 6 Het internationale systeem: Klimaatverandering (2016–2021)

Statelijkeactoren

Niet-statelijkeactoren

Coöperatie

Non

-coö

pera

tie

Onenigheidover normen

Onenigheidover regels

Veranderingnormen/regels

Geensamenwerking

Hybride:staten

Hybride:balans

Niet-statelijkeactoren

Staten

Groot-machten

Normen& regels

Volledigesamenwerking

De vraag is natuurlijk hoe stabiel deze inschatting is. Om hiervoor te corrigeren gebruikt deze bijdrage de resultaten van de Clingendael Expert Survey, een survey onder een grote groep van experts op het gebied van klimaat (zie Figuur B). Volgens deze experts zou een ineenstorting van het klimaatakkoord van Parijs een grote tot zeer grote impact hebben op de internationale samenwerking op het gebied van klimaatverandering. Het plaatsvinden van deze schok is volgens de experts onwaarschijnlijk. Het is echter de vraag wat er gebeurt als de Verenigde Staten alsnog afhaken, hetgeen niet meer ondenkbaar is met het aantreden van Donald Trump als nieuwe president (zie ook de epiloog). Als deze schok zich materialiseert zal dit een impact hebben op de inschatting: samenwerking zal dan steeds stroever verlopen. Eerder bleek dit desastreuze gevolgen te hebben voor de naleving van het Kyoto Protocol.

Daarnaast zou volgens de experts een verlies aan biodiversiteit en het instorten van het ecosysteem een grote (tot zeer grote) impact hebben op de internationale klimaatsamenwerking, en deze schok wordt dan ook als waarschijnlijk ingeschat. Het plaatsvinden van deze schok zou echter een positief effect kunnen hebben op de samenwerking, daar de urgentie nog duidelijker zou worden. Tot slot, een conflict tussen grootmachten over het Arctisch gebied zou volgens de experts ook een grote (tot zeer grote) impact hebben, maar het is volgens hen niet waarschijnlijk dat deze schok daadwerkelijk plaatsvindt. Een dergelijke schok zou, niet erg verrassend, negatieve gevolgen hebben voor de inschatting van deze analyse: internationale samenwerking (in met name het Arctisch gebied) zou lastiger worden.

22

Conclusie

Klimaatverandering wordt steeds meer beschouwd als een dreiging voor politieke stabiliteit, met voornamelijk een impact op de lange termijn. Gevolgen van klimaatverandering die nu al merkbaar zijn, zoals natuurrampen, zorgen ervoor dat het onderwerp hoog op de politieke agenda staat. De vraag is natuurlijk of het systeem van internationale samenwerking in staat zal zijn om deze dreiging het hoofd te bieden en de gevolgen van klimaatopwarming kan beperken. Dat is niet zo helder. Enerzijds was het akkoord van Parijs een enorme opsteker voor het multilaterale gedachtegoed. Maar anderzijds biedt het akkoord en het geheel van samenwerking weinig garanties voor een effectieve aanpak.

23

Bijlage figuren

Figuur A Mogelijke schokken dreigingsbeeld klimaatverandering (N=21)

WaarschijnlijkheidLaag Hoog

Impa

ctG

root

Kle

in

A

FG

B

C

ED

Figuur B Mogelijke systeemschokken klimaatverandering (N=21)

WaarschijnlijkheidLaag Hoog

Impa

ctG

root

Kle

in

A CE

B

D

A Aanpassing aan en mitigatie van klimaatverandering faalt

B Conflict binnen de NAVO over het Arctisch gebied

C Conflict tussen grote mogendheden over het Arctisch gebied

D Extreme overstromingen en droogten

E Grote hittegolven in de EU

F Toename van de uitstoot van broeikasgassen

G Zeespiegel stijgt sneller dan verwacht

A Conflict tussen grote mogendheden over het Arctisch gebied

B Geavanceerde olie- en gaswinning rond het Arctisch gebied

C Groot verlies aan biodiversiteit en het instorten van het ecosysteem

D Grootschalige conflicten over waterproblematiek

E Ineenstorting van het 2015 klimaatakkoord van Parijs