Kinderzorgbeleid in Denemarken en Nederland

Cross-nationale vergelijking van kinderzorgbeleid

Kinderzorgbeleid in Denemarken en Nederland

Auteur: Pim SchaafStudentnr.: 351346Vak: Herverdelen, participeren en zorgenMaster Arbeid, Organisatie en Management, 2011

Cross-nationale vergelijking van Kinderzorgbeleid

2



Eindopdracht Herverdelen, Participeren & Zorgen Pim Schaaf - 351346

InleidingKinderzorg is een belangrijk onderwerp voor debat in de publieke sfeer op nationaal en supranationaal niveau (EU) (León, 2005; Saraceno, 2011). Het is onderdeel van het debat rond de werk/familie-balans. Deze balans hangt samen met de arbeidsparticipatie van vrouwen en neemt in belang toe (Morgan, 2008), omdat de belangrijkste bron voor groeiende arbeidsparticipatie de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen is (León, 2005).Het nastreven van goed kinderzorgbeleid is belangrijk omdat “vrou-wen met kinderen in mindere mate participeren op de arbeidsmarkt dan kinderloze vrouwen” (Gornick, 1994; Blossfeld, 1995; Rosenfeld & Birkelund, 1995; Blossfeld & Hakim, 1997; Kurz, 1998, Dekker et al., 2000; Drobnic, 2000; zoals beschreven in Uunk, Kalmijn & Muffels, 2005, p. 41). De variatie in arbeidsparticipatie van vrouwen, benadruk-

ken Uunk et al. (2005), hangt af van de inrichting van de kinderzorg omdat dit een alternatief kan bieden voor het thuis opvoeden van kin-deren (defamilialiserende werking). Het Scandinavische model is op dit gebied een voorbeeld voor beleidsmakers (Morgan, 2008). Hierbij moet de analyse van het Scandinavische model door Rauch (2007) in beschouwing worden genomen omdat hij aantoont dat eigenlijk alleen in Denemarken nog gesproken kan worden van een Scandinavisch dienstenmodel. Denemarken laat bij uitstek hoge (en bovendien full-time) arbeidsparticipatie van vrouwen zien. Bovendien is bij uitzon-dering in dit land de aanwezigheid van een kind geen voorspellende factor van het verlaten van de arbeidsmarkt. De lagere arbeidsparti-cipatie van vrouwen in Nederland daarentegen, bestaat voornamelijk uit parttime werk (Lewis, Campbell & Huerta, 2008). Denemarken als

SummaryVariation in female labor force participation rates, as stressed by Uunk et al. (2005), depends on childcare arrangements as this can offer an alternative for childcare

at home. The Scandinavian model is an example to policymakers concerned with female labor force participation rates (Morgan, 2008). Denmark, in particular,

shows high (and fulltime) female labor force participation rates. Therefore, taking the organization of childcare in Denmark as an example could prove to be a

successful strategy to improve female force participation rates. This article, drawing on the analytical framework as posed by Rauch (2008), examines differences

in childcare policies between Denmark and the Netherlands. This leads to the confirmation of the hypothesis stating that the childcare system in Denmark shows

higher defamilialization than the childcare system in the Netherlands.

Keywords: childcare, childcare policy, welfare states, defamilialization, labor force participation

Kinderzorgbeleid in Denemarken en NederlandCross-nationale vergelijking van kinderzorgbeleid

3




voorbeeld voor kinderzorgbeleid is vanuit dit perspectief geen slecht idee, aangenomen dat het kinderzorgbeleid (ten dele) de arbeidsparti-cipatie van vrouwen beïnvloedt (Uunk et al., 2005).1 Het doet de vraag rijzen wat er zo verschilt in het kinderzorgbeleid tussen Denemarken en Nederland. Dit artikel gaat in op deze vraag.

TheorieKinderzorg is een breed begrip en de definitie ervan is daarom pro-blematisch. Het draait om beantwoording van de afhankelijkheid van een kind. Afhankelijkheid vraagt niet alleen om de formele zorg, bij-voorbeeld door publieke instellingen, maar ook om de beantwoording van behoeften met betrekking tot de algemene dagelijkse levensver-richtingen (Saraceno, 2010), bijvoorbeeld door ouders. In termen van Brandt, Haberkern en Szydlik (2009) worden dus ‘hulp’ en ‘zorg’ onder deze noemer geplaatst. Verder gaat het hier alleen om kinderzorg voor niet-schoolgaande kinderen. De variatie in dekkingsgraad van publieke voorzieningen of publieke ondersteuning voor voorzieningen is groter voor kinderen onder 3 jaar dan voor kinderen van 3-5 jaar. Dit kan worden verklaard door een gedeelde mening in de EU-landen dat scho-ling en niet-familiaire kinderzorg in de periode 3-5 jaar belangrijk zijn (Saraceno, 2010).Kinderzorgbeleid vanuit een overheid is bepalend voor zowel formele als informele kinderzorg. Een voorspelling met betrekking tot de vari-atie in dit beleid kan goed gedaan worden door het kinderzorgbeleid in de context van de typering van welvaartsstaten van Esping-Andersen te plaatsen (Pierson, 2000), zoals León (2005) doet. Bij het sociaal-democratische welvaartsstaatregime van Denemarken kan een sterke

betrokkenheid van de staat worden verwacht. Terwijl bij het meer con-servatief-corperatistische welvaartsstaatsregime van Nederland slechts een gedeeltelijke betrokkenheid van de staat kan worden verwacht.

Rauch (2007) stelt in zijn werk een uitgebreid analytisch kader op om de mate van kinderzorg te meten. Indicatoren voor kinderzorg en kin-derzorgbeleid zijn daar in detail uitgewerkt. Ik zal de essentie bespre-ken om zijn analytisch kader toe te kunnen passen in de data-analyse.Rauch maakt een onderverdeling in de twee dimensies: universaliteit en defamilialisatie. Deze worden hieronder beknopt toegelicht.2

UniversaliteitIn navolging van Rauch definieer ik universaliteit aan de hand van de centrale subdimensie universele toegang (tot kinderzorg). “Universele sociale diensten zijn die diensten die toegankelijk zijn voor alle behoef-tige burgers” (Rauch, 2007: 251). Rauch operationaliseert deze dimen-sie in vier aspecten: dienstgarantie, toelatingsrestrictie, co-betaling en dekkingsgraad.Het eerste aspect, dienstgarantie, beschrijft de aanwezigheid van in-dividuele rechten voor kinderzorg. Dat wil zeggen, er is sprake van dienstgarantie als ouders via rechtswegen aanspraak kunnen maken op publieke kinderzorg voor hun kind(eren).Het tweede aspect beschrijft toelatingsrestrictie de meting van de aan-wezigheid van toelatingseisen die aan middelen zijn gerelateerd.Het derde aspect beschrijft co-betaling de financiële inbreng van ou-ders in de betaling van kinderzorg.Het vierde en laatste aspect is de dekkingsgraad (‘coverage’) die meet

4




welk percentage kinderen, van het totaal aantal kinderen, kinderzorg geniet.

DefamilialisatieRauch (2007) bepleit in aanvulling op een meting van universaliteit een meting van de dienstintensiteit (‘service intensity’) om een com-pleet beeld te krijgen van de defamilialiserende werking van kinder-zorg. De mate van defamilialisatie is hier, net als in het stuk van Rauch (2007), relevant omdat het de promotie van gelijkheid tussen mannen en vrouwen treft. Dit is een belangrijk onderdeel in de problematiek van arbeidsparticipatie van vrouwen en een kwaliteit van het Scandi-navische model (Rauch, 2007). Rauch meet de dienstintensiteit door een score te formuleren aan de hand van de dekkingsgraad en de in-tensiteit. Intensiteit meet de hoeveelheid zorg per ontvanger uitgedrukt in FTE (‘full time equivalent’). Zijn defamilialisatiescore meet de FTE kinderzorgplaatsen per 100 kinderen door aspect 4 en 5 met elkaar te vermeningvuldigen.

Analytisch kaderSamenvattend levert het voorgaande het analytisch kader op zoals uit-eengezet in Tabel 1. Dit kader kan, in navolging van Rauch (2007), die-nen om onderscheid te maken tussen Denemarken en Nederland. On-derscheid kan gemaakt worden op de twee dimensies: universaliteit en mate van defamilialisatie. Dit brengt de volgende aannames met zich mee (Rauch, 2007). “Des te sterker de dienstgarantie is geïnstitutiona-liseerd (1), des te minder toelatingsrestrictie zullen gelden (2), des te lager de mate van co-betaling voor ouders (3) en des te hoger de dek-

kingsgraad (4), en zo tot slot des te hoger de mate van universaliteit.Ten tweede, des te hoger de mate van universaliteit en hoe hoger de intensiteit (5) van de aangeboden kinderzorgdiensten des te meer heeft het kinderzorgbeleid de mogelijkheid om een defamilialiserende wer-king te hebben.”

Zoals eerder aangegeven kunnen op basis van de typering van de wel-vaartsstaatsregimes van Esping-Andersen, in combinatie met de aan-names bij het analytisch kader van Rauch, verwachtingen worden geschetst. Namelijk dat Denemarken als sociaal-democratische verzor-gingsstaat een sterk institutionaliserende rol speelt in de kinderzorg. en dat Nederland als meer conservatief-corperatistische verzorgingsstaat een minder sterke institutionaliserende rol speelt in de kinderzorg. Op basis hiervan kan de hypothese worden opgesteld dat Denemarken een sterker defamilialiserend kinderzorgsysteem zal hebben dan Neder-land.

Tabel 1 Analytisch kaderDimensie Aspect IndicatorI. Universaliteit 1. Dienstgarantie

2. Toelatingsrestrictie

3. Co-betaling4. Dekkingsgraad

5. Intensiteit

• Recht op kinderzorg• Aan middelen gerela-

teerde toelatingseisen• Meebetalen door cliënt• Percentage kinderen

dat zorg geniet• Hoeveelheid zorg (FTE)

II. Defamilialisatie 6. Defamilialisatiescore (4 x 5)

• FTE zorgplaatsen per 100 kinderen

Bron: Aangepast van Rauch (2007), bewerkt door P.M. Schaaf.

5




MethodeGeprobeerd is om zo recent mogelijke data te verzamelen voor deze analyse om een zo actueel mogelijke vergelijking te kunnen doen. Te-gelijkertijd is geprobeerd om zo veel mogelijk vast te houden aan het analytisch kader. De gepresenteerde metingen vinden daarom hun oor-sprong in verschillende bronnen. Dit onderzoek is gebaseerd op cijfers uit de database van Multilinks (2009) en van OECD (2006). Verder is om pragmatische redenen soms teruggevallen op de cijfers uit de ana-lyse van Rauch (2007). Het analytisch kader van Rauch en zijn data beperken zich op een aantal punten. Ze meten om pragmatische redenen alleen de centrale subdi-mensie van universalisme, namelijk universele toegang tot kinderzorg.3 Verder meet defamilialisatie alleen kinderzorgdiensten en laat het ver-lofregelingen, zoals zwangerschapsverlof, en sociale uitkeringen, zoals ouderschapsverlofcompensatie, buiten beschouwing. Integratie van metingen van sociale uitkeringen en verlofregelingen, zoals te vinden in Saraceno (2011), in het analytisch kader van Rauch zouden “bredere conclusies over de algemene gevolgen van defamilialisatie door wel-vaartsstaten mogelijk maken” (Rauch, 2007).Verder brengt het gebruik van verschillende bronnen verschillende operationaliseringen van indicatoren met zich mee. Om het probleem van ambiguïteit in de operationalisering van de verschillende indicato-ren in het analytisch kader te vermijden zijn twee, verschillend geope-rationaliseerde, metingen van co-betaling gerapporteerd en worden hieronder de operationaliseringen van de begrippen die dat vereisen uiteengezet in een gedetailleerdere toelichting.

Co-betalingCo-betaling wordt in dit onderzoek uitgedrukt in twee maten. De eer-ste is de financiële inbreng van ouders als percentage van de kosten per kind in kinderzorg (Rauch, 2007). De tweede is de meting van het deel van de kosten per kind dat de ouders moeten inbrengen. Deze meting wordt uitgedrukt in het percentage van het familie-inkomen (167 % van het gemiddeld inkomen) dat moet worden betaald voor kinderzorg (Multilinks, 2009).

ToelatingsrestrictieDe dekkingsgraad meet het aantal kinderen per 100 kinderen dat kin-derzorg geniet. In dit onderzoek is de dekkingsgraad van kinderzorg in Denemarken gemeten onder kinderen van 0 tot 3 jaar oud. Voor Nederland is er een meting beschikbaar van kinderen van 0 tot en met 3. En er is een meting beschikbaar van kinderen van 2 tot 4 jaar oud . De recent hoogst gemeten dekkingsgraad is verwerkt in de resultaten.

IntensiteitDe meting van intensiteit van zorg is gebaseerd op Rostgaard en Frid-berg (1998, zoals beschreven in Rauch, 2007). Meer recente metingen van de intensiteit van kinderzorg, uitgedrukt in FTE, zijn helaas niet beschikbaar. Dat is jammer omdat deze variabele veel invloed heeft op de defamilialisatiescore.

6




ResultatenDe resultaten van de metingen van de indicatoren van het analytisch kader staan in hieronder, in tabel 2, en worden hier besproken.In Denemarken geldt dienstgarantie voor kinderen vanaf een half jaar, afhankelijk van de gemeentelijke beslissingen. Voor alle kinderen vanaf 2,5 jaar geldt vanuit de overheid, onafhankelijk van gemeentelijke be-slissingen, dienstgarantie. In Nederland is er geen dienstgarantie (Mul-tilinks, 2009).In Denemarken geldt geen toelatingsrestrictie voor kinderzorg. In Ne-derland wel. Kinderzorgdiensten zijn hier gericht op werkende ouders (OECD, 2000, zoals beschreven in Rauch, 2007).Wat betreft co-betaling zie je in de eerste meting de regeling van Dene-marken dat ouders voor het eerste kind 33% van de kosten die gemaakt moeten worden zelf betalen. Voor elk volgend kind betalen ze 16,5% van de kosten voor dat kind. In Nederland ligt dat hoger, op 40%, hier wordt maar een klein gedeelte van de kinderzorg vergoed door werk-gevers of de publieke sector. Het aandeel dat de werknemers nemen is wel onderscheidend van Denemarken, waar de werkgevers in principe

geen rol spelen in de vergoeding van kinderzorg.De dekkingsgraad van kinderzorg verschilt per land, zowel in de me-ting als in de vormen waarin deze zich manifesteert. In Denemarken zijn er kinderdagverblijven (‘dagtilbud’) en gastouderopvang (‘dag-pleje’) die samen de zorg van 45% van de kinderen voor hun rekening nemen. Verder zijn er crèches (‘vuggestuer’) en overige faciliteiten die samen nog eens 15% van de kinderen verzorgen. De dekkingsgraad in Denemarken is relatief hoog vergeleken met andere landen in de EU (EOCD, 2006). In Nederland wordt de kinderzorg verzorgd door gast-ouderopvang en kinderopvang, die samen zorg dragen voor 23% van de kinderen van 0 tot en met 3 jaar oud. Verder zijn 5-10% van de kinde-ren aangemeld voor vroege scholing voor kansarme kinderen. Van de kinderen van 2 en 3 jaar oud zijn 89% aangemeld bij peuterspeelzalen of andere diensten. Dit is een toename ten opzichte van 2000 (OECD, 2000; OECD, 2001; Rauch, 2007).De intensiteit van kinderzorg laat een belangrijk verschil zien. Waar deze in Denemarken fulltime zorg aanduidt is er in Nederland sprake van maar 0,46 FTE, in uren minder dan gemiddelde parttime baan. Dit heeft tot gevolg dat de defamilialisatiescore van Denemarken hoger is

Tabel 2 Kinderzorgdiensten en -beleid tot 3 jaar oud (0-2), 2004 - 2009Aspect 1.

Dienstgarantie2.Toelatingsrestrictie

3.Co-betaling

4.Dekkingsgraad

5.Intensiteit

6.Defamilialisatiescore

% inkomen % kosten in % (NL: % 2-4) (FTE)Denemarken Jaa Neec 8a 25c 60b 1 b 60Nederland Neea Jac 12a 40c 89b 0,46 b 40,9

Bronnen: aMultilinks, 2009; bOECD, 2006; cRauch, 2007; dSaraceno (2011), bewerkt door P.M. Schaaf.

7




dan die van Nederland. Zelfs ondanks het feit dat in deze resultaten gebruik is gemaakt van het recent hoogst gemeten percentage van de dekkingsgraad van kinderzorg in Nederland.

ConclusieDe resultaten ondersteunen de hypothese dat Denemarken een sterker defamilialiserend kinderzorgsysteem heeft dan Nederland. De defami-lialiserende werking van het Deense kinderzorgbeleid is het belang-rijkste verschil ten opzichte van Nederland die naar voren komt. Dit kan worden geconcludeerd op basis van de defamilialisatiescore. Het analytisch model biedt inzicht in de factoren die hieraan ten grondslag liggen.Vooral de tegenstellingen op de gebieden van dienstgarantie, toelatingsrestrictie, co-betalingen en intensiteit laten sterke verschillen zien tussen beide landen.De mate van dienstgarantie krijgt vorm door wetgeving, net als toela-tingsrestricties in de landen in deze analyse (toelatingsrestricties kun-nen ook gericht zijn op familiegerelateerde zaken (Rauch, 2007)). Mor-gan (2008) benadrukt dat de ontwikkeling van werk- en familiebeleid in de Scandinavische landen is ontstaan in ongewone politieke omstan-digheden waarvan het onwaarschijnlijk is dat ze gerepliceerd kunnen worden in andere landen. Dit kan verklaren waarom het Nederlandse model van dienstgarantie, toelatingsrestrictie en co-betalingen nog weinig overeenkomsten vertoont met het Deense model, ondanks dat het Deens model een voorbeeld is voor beleidsmakers (Morgan, 2008).In Nederland is relatief lang vastgehouden aan het kostwinnersmodel. “Kinderzorg werd gezien als een verantwoordelijkheid van de familie waar geen staatsinterventie aan te pas moest komen” (Morgan, 2008).

Dit heeft de noodzaak van uitbreiding van kinderzorgdiensten en -be-leid uitgesteld en kan worden gezien als een casus van ‘increasing re-turns’ (Pierson, 2000a). Demografische en economische omstandighe-den, zoals vergrijzing en arbeidsmarkttekorten, dwingen nu echter ook de conservatievere welvaartsstaten tot het ondersteunen van ouders (Morgan, 2008). Hierbij is ook supranationaal beleid vanuit de Euro-pese Unie met toenemende mate van invloed. “De Europese Unie stelt doelen voor de arbeidsparticipatie van vrouwen en kinderzorgvoor-zieningen” (Morgan, 2008). Wellicht kan in de nabije toekomst meer convergentie worden waargenomen tussen de kinderzorgsystemen van Denemarken en Nederland.

notities1. Dat de relatie tussen beleid en gedrag nuances kent, maken Lewis

et al. (2008) buiten het bereik van dit onderzoek duidelijk.2. Voor een uitgebreide beschrijving verwijs ik naar het werk van

Rauch (2007).3. Zie bijvoorbeeld de discussie van Antonnen (2002, zoals beschre-

ven in Rauch, 2007).

LiteratuurBrandt, M., Haberkern, K. & Szydlik, M. (2009). Intergenerational Help and Care in Europe. European Sociological Review, 25(5), 585-601.

León, M. (2005). Welfare State regimes and the social organization of labour: Childcare arrangements and the work/family balance dilem-ma. The Sociological Review, 53(2), 204-218.

8




Lewis, J., Campbell, M. & Huerta, C. (2008). Patterns of paid and un-paid work in Western Europe: gender, commodification, preferences and the implications for policy. Journal of European Social Policy, 18, 21-37

Morgan, K.J. (2008). The Political Path to a Dual Earner/Dual Carer Society: Pitfalls and Possibilities. Politics & society, 36(3), 403-420.

Multilinks (2009). Database on Intergenerational Policy Indicators. Verkregen op 4 november, 2011, van http://multilinks-database.wzb.eu.

OECD (2000). Early Childhood Education and Care Policy in the Neth-erlands: OECD Background Report. The Hague: OECD.

OECD (2001). Starting Strong: Early Childhood Education and Care. Paris: OECD.

OECD (2006). Starting Strong II: Early Childhood Education and Care.

Pierson, P. (2000). Three Worlds of Welfare State Research. Compara-tive Political Studies, 33(6-7), 791-821.

Pierson, P. (2000a). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review, 94(2), 251-267

Saraceno, C. (2010). Social inequalities in facing old-age dependency: a bi-generational perspective. Journal of European Social Policy, 20(1), 32-44.

Saraceno, C. (2011). Childcare needs and childcare policies: A multi-dimensional issue. Current Sociology 59(1), 78-96.

Rauch, D. (2007). Is there really a Scandinavian social service model?: A comparison of childcare and elderlycare in six european countries. Acta Sociologica, 50(3), 249-269.

Uunk, W., Kalmijn, M. & Muffels, R. (2005). The Impact of Young Children on Women’s Labour Supply: A Reassessment of Institutional Effects in Europe. Acta Sociologica, 48(1), 41-62.

Kinderzorgbeleid in Denemarken en Nederland

Documents

Transcript of Kinderzorgbeleid in Denemarken en Nederland