Karla Buiskool Toxopeus: Thorbecke zou wanhopig zijn

Rob Lambrichs de Bruin en Peter Noordhoek

2 |

Dit interview maakt deel uit van de publicatie ‘Door het

verdwijnpunt. Perspectief voor provincies’ van de hand

van Rob Lambrichs de Bruin en Peter Noordhoek.

Beide hebben een aantal bekende en minder bekende

personen geïnterviewd voor deze publicatie. In dit in-

terview komt Karla Buiskool Toxopeus aan het woord.

Karla schreef een paper voor het examen van een leer-

gang voor beleidsambtenaren van de provincie Noord-

Holland. Dit document, waarin zij op een historisch inte-

ressante manier het huis van Thorbecke relativeert, viel

Peter Noordhoek als kerndocent en examinator van die

leergang op. We moeten erbij zeggen dat Karla in ons

gesprek haar eigen beelden weergeeft die niet noodza-

kelijkerwijs overeenkomen met die van de provincie.

Voor meer info

ldb@tg.nl of dpn@northedge.nl.

U kunt ons ook volgen op LinkedIn en

Twitter @PeterNoordhoek en @rob_ldb

| 3

Karla Buiskool Toxopeus: Thorbecke zou wanhopig zijn

Op ons verzoek spreken we af in een grand café op het

Plein in Den Haag. Karla Buiskool Toxopeus – mogen

we Karla zeggen? – geeft ons alert een hand en bijna direct

vallen we in het gesprek. Van alle gesprekspartners is zij

waarschijnlijk de meest onverwachte. Zij staat nog aan

het begin van haar carrière en heeft haar naam nog niet

gevestigd in de discussies over het middenbestuur. Maar

dat gaat ze naar onze verwachting wel doen. De reden

dat we haar gevraagd hebben heeft met een paper te

maken die zij in het kader van een leergang strategisch

beleidsadviseur van de provincie Noord-Holland heeft

ingebracht. Ze deed precies wat je van een nog jonge

beleidsambtenaar mag verwachten: om je heen kijken

en kritische vragen stellen bij het vanzelfsprekende. De

titel van haar tekst luidt: ‘Zorg dat u niets in huis hebt

dat volgens u niet nuttig of niet mooi is’. Het is het

devies van William Morris, de oprichter van de Arts &

Crafts-movement in Groot-Brittannië. De eerste en niet

de laatste doordenker van Karla in een discussie over rol

en taken van de provincie.

Welke logica?

Karla beschrijft eerst hoe haar visie tot stand is gekomen.

Ze vertelt hoe ze aanvankelijk meeging in de logica van

de beelden die er waren over de taken van de provincie.

Tegelijk werd ze getroffen door het gebrek aan inhoude-

lijke discussie over die taken. Er is een gemeenschap-

pelijk beeld over die taken, maar waarop is dat beeld

gebaseerd? Hoe logisch zijn die taken eigenlijk? Zelf

voelt ze die logica niet zo. Is het niet erg de logica van

de grote steden? De leergang moedigde haar aan om

daadwerkelijk het rapport te lezen waar iedereen met

grote vanzelfsprekendheid naar verwees, dat van de

commissie Lodders. Ze beschrijft het lezen ervan als een

deceptie: ‘het zijn gewoon lijstjes’. Lijsten met taken

die overgedragen zouden kunnen worden. Een onderbou-

wing of echte visie was niet te vinden. Waarom praten

we elkaar dan na alsof dit het laatste woord is over de

provincies?

Kritisch, maar ook gefascineerd, vertelt ze verder over

de vanzelfsprekendheden die ze tegen kwam in haar

werk en die bij nadere beschouwingen lang niet zo van-

zelfsprekend bleken. In haar notitie bracht ze deze terug

tot twee vragen.

De eerste raakte de vanzelfsprekendheid van de be-

perking van provinciale taken tot die van ruimte en

economie en de wisselwerking daartussen, gereduceerd

tot – in onze woorden – ‘de lijstjes van Lodder’. De

tweede raakte de vanzelfsprekendheden in de discus-

sies over bestuurskracht en schaalgrootte. Zonder dat

er iets van ideologische bijbedoeling in te horen valt,

gooit ze ook ijswater over die vanzelfsprekendheid heen,

vervolgens met haar vinger naar voren prikkend alsof ze

pal tegenover de dwazen zit die dit allemaal bedacht of

klakkeloos overgenomen hebben. We deinzen terug.

Hoezo te weinig bestuurskracht?

Hoezo hebben kleine gemeenten te weinig bestuurs-

kracht? Waar halen we die wijsheid eigenlijk vandaan?

Herweijer2 citerend, hebben we het over een vergroting

van de schaalgrootte van gemiddeld 5000 inwoners in

1980 naar 25000 nu. Dat proces van schaalvergroting

versnelt alleen nog maar verder, waardoor we op Zweden

na nu al het land zijn met de grootste gemeenten in

Europa. In bestuurdersland lijkt er consensus te zijn dat

de schaalvergroting nog verder moet gaan. Karla zegt het

1 K. Buiskool Toxopeus, ‘Zorg dat u niets in huis hebt dat volgens u niet nuttig of niet mooi is. Waarom de provincie niet het juiste doet, waarom dat niet zal veranderen, en waarom er toch wel wat te verbeteren valt.’ Visiedocument Leergang beleidsadviseur, editie 3, Provincie Noord-Holland, 2010.

2 M. Herweijer, De relatie tussen provincies, rijk en gemeenten, 2001.

4 |

sterk: ‘Het zijn schaalsprongen waar ik met mijn verstand

niet bij kan’. En juist het feit dat er met haar verstand

duidelijk niets mis is, maakt dat we ons afvragen op

welk probleem deze schaalsprongen nu eigenlijk het

antwoord zijn. Wanneer is het genoeg? Als we een land

van een rijksoverheid en 4 grote steden zijn? Wat valt er

dan ondertussen ‘between the cracks’? Op welk niveau

vinden mensen elkaar dan nog? Karla stelt terechte vragen,

maar geeft tegelijk geen ruimte om te denken dat we dit

proces van schaalvergroting nu nog zomaar kunnen stop-

pen. De trend is gezet. Ze beschrijft het wel mooi. De

veronderstelling heeft, zeker in gemeenteland, postgevat

dat je als kleine gemeente ‘bestemd bent voor iets groters’.

En dus wil elke gemeente de grootste zijn, zodat ze bij

de volgende onvermijdelijke fusie de bovenliggende partij

zijn. En bij een volgende fusie weer. En zo gaat het door.

Maar gaat dat dan uiteindelijk niet ten koste van de

kwaliteit?, is de wedervraag. Ook dat is relatief. Weer

volgt een stevig statement: we krijgen al meer kwaliteit

dan we verdienen. Natuurlijk gaat er veel mis en is er

verspilling, maar nog veel meer gaat er buitengewoon

goed. We horen bij de best bestuurde landen ter wereld.

Maar ondertussen is het wel de vraag wie de gemeente,

maar ook de provincie, nu nog dient. Wat is in hemels-

naam de ratio achter een Friese gemeente die 80 kilo-

meter van gemeentegrens naar gemeentegrens meet?

Achter de wens van iedere gemeente om zoveel mogelijk

woningbouw en bedrijventerreinen binnen de eigen

grenzen te krijgen? De gele kanariepiet die in de mijn

waarschuwt voor gevaar doordat hij stopt met fluiten, is in

het openbaar bestuur al heel lang stil, maar niemand lijkt

het op te vallen. De schaalvergroting gaat dus gewoon ver-

der. De vraag dringt zich dan wel op wie je nu eigenlijk

dient: ‘who do you groom?’ en dan gaat het voor zowel

provincies als gemeenten vooral om het be antwoorden

van vragen zoals die vanuit het rijk worden gesteld.

Georganiseerd wantrouwen

We haken daar op in door te schetsen hoe mensen als

Bekker stellen dat de functionalisering vanuit rijk en

Europa nu zo ver is doorgevoerd, dat wat dat betreft de

basis, de legitimiteit onder de provincies is weggevallen.

In de combinatie van het beperkte takenpakket van de

commissie Lodders en het beeld van Klaartje Peeters’

‘opgeblazen bestuur’ is de basis wel erg smal is geworden.

Opnieuw verzet Karla zich tegen die lijn. Ze ziet het

wel gebeuren, maar vindt dat er veel te eenzijdig wordt

geredeneerd. We gooien uiteindelijk het kind met het

badwater weg. Het grote voordeel van de provincies is de

bovenlokale kennis die er is en het vermogen om daarop

integrale regionale planvorming te baseren. Alleen wer-

ken via sectorale wetten van het rijk is werken op basis

van georganiseerd wantrouwen. Dat moet juist minder

in plaats van meer gebeuren. De functionele benadering,

vooral gebaseerd op regelgeving, loopt uiteindelijk dood.

Daarvoor zijn de taken die de overheid wil verrichten

te complex. Zonder maatwerk in een gebied werkt het

niet. Provincies, met hun open huishouding, kunnen

met hun activiteiten veel meer inspelen op de lokale

verschillen. Daar hoort wel democratische legitimatie

bij. Zonder een vorm van een kiezersmandaat werkt het

niet. Lage opkomst als teken van desinteresse? Dat geldt

dan ook voor de gemeenten, waar de opkomst niet hoger

is. Lage opkomsten zijn misschien een probleem, maar

ze zijn geen provinciaal probleem.

Open huishouding

In het gesprek komen we ongemerkt steeds terug op

het element van de open huishouding. Voor Karla is dat

een kernwaarde: de provincie bepaalt zelf haar taken

en de heffing die daarbij hoort. Ze heeft er een histori-

sche beleving bij. Enthousiast beschrijft ze de Bataafse

Republiek van 1798. Volgens haar een prachtig stelsel,

minstens zo aantrekkelijk als dat van Thorbecke. De

Franse eenheidsgedachte was echter niet haalbaar in de

Hollandse verhoudingen. Thorbecke probeerde er later

toch het beste van te maken. Zijn model, dat door

Thorbecke vaak als staats-‘fundament’ of zelfs als

‘gebouw’, maar nooit als ‘huis’ is aangeduid, was een

poging om de realiteit van een aantal provincies die

| 5

sterk aan hun eigen positie hechtten, te verzoenen met

de efficiency en rechtsgelijkheid zoals die uit de opzet

van de Bataafse republiek sprak.

Maar, zo praktisch als het ook was bedoeld, ook dit

compromis bleek te simpel. De taken van de overheid

veranderden wezenlijk, de gedachten over de manier

waarop een democratie zou moeten functioneren evo-

lueerden ook in een fundamenteel andere richting. Dit

laatste spitst zich in de vertelling van Karla toe op de

positie van de Grondwet. Een discussie die 15 jaar duurt

en rond 1975 tot een hoogtepunt komt. In de vernieuw-

de Grondwet moest een veel verdergaande democrati-

sering geregeld worden. Dat zou ook gevolgen moeten

hebben voor het middenbestuur. De grondwetscommis-

sie stelde voor om de totale bestuursstructuur te de con-

stitutionaliseren, oftewel er uit te halen. De polarisatie

uit die tijd leidde tot een patstelling. Een patstelling die

uiteindelijk tegen de verwachting in leidde tot een op

slot zetten van de discussie over de bestuurslagen.

Het lijkt er op dat het met name Hans Wiegel is geweest

die door zijn spreken over ‘het huis’ van Thorbecke,

datzelfde huis als het ware direct ook in beton heeft

gegoten. Het retorisch effect van het ‘huis’ is zo groot

dat serieuze stelselwijzigingen in feite geen kans meer

krijgen. Zoals we Karla uit haar visiedocument citeren:

‘De aankondiging van een Randstadprovincie in het

regeerakkoord is toch vooral een bekrachtiging van

het belang van de drie bestuurslagen in min of meer

hun huidige vorm. En zelfs de zelfbenoemde grootste

criticaster van de provincies, Klaartje Peeters, stelt niet

voor om ze op te heffen. Het huis is here to stay.’ En wij

zitten we gevangen in een zowel prachtig als nostalgisch

paradigma. Een paradigma dat wel van alle kanten wordt

uitgehold. Thorbecke zou volgens Karla wanhopig zijn.

Hij zou het zeker niet eens zijn met hoe we zijn levens-

werk gebruiken.

Visie

Zonder een nieuwe inhoudelijke visie is ons model

uiteindelijk ten dode opgeschreven, stelt Karla. Daar

kunnen we het op zich mee eens zijn, maar Karla is

minder duidelijk als ze aan moet geven tot wat voor rol

die visie op de provincies zou moeten leiden. Interessant

is wel dat zij naast de bekende ruimtelijke taken ook en

juist de bovenlokale sociale taken als heel logisch ziet

voor de provincie. Haar eigen optiek, ingegeven door

het werk dat ze dagelijks doet, heeft vooral betrekking

op sectoraal rijksbeleid op natuurgebied dat op de een

of andere wijze moet worden ingepast in de regionale

werkelijkheid. Volgens haar zal het in het landelijk

gebied vooral aan het doorzettingsvermogen van een

provincie liggen of al dan niet een optimale oplossing

wordt bereikt. Mondt Natura 2000 bijvoorbeeld alleen

uit in een ophoging van een dijk of betekent het een ver-

betering van de hele omgeving? Het is de provincie die

over de lokale belangen heenkijkt en tegelijk dwars door

sectorale kokers op Europees en lokaal beleid heen kan

breken. Maar hoe eigenwijs durven de provincies te zijn?

Het zou volgens haar een gebrek aan kritisch vermogen

zijn als de provincies zich niets zouden aantrekken van

alle discussie over het opheffen van ‘opgeblazen’ provin-

cies. Maar dat het logisch en verklaarbaar is, maakt het

nog niet juist. Ze zegt het met grote overtuiging in haar

stem.

Karla kijkt ons tegelijk zeker en onzeker aan als ze het

hierover heeft. Ze barst van de energie en de ideeën,

maar is ook nog onzeker over wat ze wel en niet van de

provinciale organisatie mag vragen. Haar kritische hou-

ding is niet cynisch. We ronden het ondertussen lange

gesprek af, rekenen af bij de bar en lopen een regenach-

tig Den Haag in.

We weten het zeker. Er lopen meer Karla’s rond. In elke

provincie. We hopen dat ze gekoesterd worden.

Twynstra Gudde

Stationsplein 1

3818 LE Amersfoort

Postbus 907

3800 AX Amersfoort

Tel 033 4677777

Fax 033 4677666

info@tg.nl

www.twynstragudde.nl

Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden

op vragen, tot het creëren van kansen. Dat betekent goed luisteren,

durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze

adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische

keuzes kunt maken.

Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met

oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde.

Twynstra Gudde staat erachter.

2182

www.northedge.nl

Twitter: @PeterNoordhoek