Bonjer-Odcorn II II L — — „ _, ,

* 1 0 . 0 3 3 1 3 * INK d.d. 09.02:2010

ISP Drenlse Hom

ffev

DRENTSE HORN "Inklinken onder Controle" Sturing en controle op het project Drentse Horn

Rekenkamercommissie Gemeente Borger-Odoorn

Colofon ,

In de periode mei tot en met december 2009 heeft de rekenkamercommissie gemeente

Borger-Odoorn onderzoek gedaan naar het project Drentse Horn. Dit onderzoek heeft

geresulteerd in een aantal resultaten, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, die in I

dit rapport zijn samengevat.

Het onderzoek is uitbesteed aan Jacques Necker waarbij sprake was van een nauwe sa­

menwerking met de rekenkamercommissie Borger-Odoorn.

De rekenkamercommissie was gedurende het onderzoek samengesteld uit zowel gemeen­

teraadsleden (interne leden) als externe leden. De commissie bestond uit de volgende per­

sonen.

Externe leden: Interne leden:

Mevrouw mr. A. Middelkamp, voorzitter De heer ing. H. Braam j

Mevrouw drs. A. Kranenborg De heer J . J . Top

De heer R. Eding MBA De heer K. Vos

I Publicatie: februari 2010

Inhoudelijke sluiting van de tekst: 21 december 2009 '

Alle rechten voorbehouden, citaten mogen alleen onder verwijzing naar de bron gebruikt

worden.

Indien u in contact wilt komen met de rekenkamercommissie, dan kan dit via onder­

staand adres:

Rekenkamercomissie Borger-Odoorn

P / a Gemeente Borger-Odoorn i

T.a.v. mevrouw F. Koenders

Ambtelijk secretaris

Postbus 3 '

7875 ZG Exloo

rekenkamercommissie@borger-odoorn.nl

www.borger-odoorn.nl

De leden van de gemeenteraad

Postbus 3

7875 ZG Exloo

Betreft: aanbieding onderzoeksrapport Drentse Hom.

Exloo, 4 februari 2009

Geachte leden van de gemeenteraad,

De Rekenkamercommissie Borger-Odoorn heeft het genoegen u het rapport Drentse Horn

"Inklinken onder controle" a an te bieden. Dit rapport gaat over het verloop van het project

Drentse Hom vanaf de intentieverklaring in 2000 en waarvoor binnenkort een besluit zal

worden genomen over het al dan niet doorgaan met de volgende fase van het project.

Ten behoeve van de ontwikkeling van het grensgebied tussen de gemeente Borger-Odoorn

en de gemeente Stadskanaal sloten de gemeenten een Samenwerkingsovereenkomst. La­

ter is woningbouwcorporatie Lefier aangesloten als derde samenwerkingspartner in het

project de Drentse Horn. De ontwikkeling van het grensgebeid is een project van drie par­

tijen geweest. De rekenkamercommissie heeft er voor gekozen om het onderzoek te be­

perken tot gemeente Borger-Odoorn. Met dit onderzoek willen we vooral laten zien hoe

het project tot nu toe is verlopen en in hoeverre de raad in staat is (gesteld) om de voort­

gang van het project te volgen, s turend op te treden in de besluitvorming en het project te

controleren. Met dit onderzoek willen we leerpunten meegeven voor volgende grote projec­

ten.

Graag willen wij onze dank uitspreken aan iedereen die een bijdrage heeft geleverd aan

het onderzoek. Medewerkers van het bureau Jacques Necker hebben het onderzoek in de

periode mei tot en met juli 2009 uitgevoerd. Ten behoeve van het onderzoek zijn inter­

views gehouden met medewerkers van de gemeente Borger-Odoorn, raadsleden, de ver­

antwoordelijk wethouder en externe betrokkenen. Iedereen was bereid informatie te ver­

strekken over het onderwerp. Daarvoor zijn wij hen zeer erkentelijk.

Namens de Rekenkamercommissie Borger-Odoorn

Ina Middelkamp

INHOUDSOPGAVE

inhoudsopgave

BESTUURLIJKE NOTA

1 Rekenkamer onderzoekt project 'Drentse Horn' 9 1.1 Aanleiding 9 1.2 Doelstelling en vraagstelling 9 1.3 Onderzoeksuitvoering 10 1.4 Leeswijzer 10

2 Ambitieus veenproject klinkt met 99 procent in 13 2.1 Samenvatting 13 2.2 Conclusies 15 2.3 Aanbevelingen 17

3 Reactie college van burgemeester en wethouders 19

4 Nawoord rekenkamercommissie 21

NOTA VAN BEVINDINGEN 23

1 Van 16.000 naar 90 woningen 27 1.1 Welke doelen en randvoorwaarden zijn er door de raad vastgesteld? 27 1.2 Is de opzet van het plan consistent met de vastgestelde doelen? 30

2 'In control zi jn' ^ 'in control ervaren' 31 2.1 Hoe is de projectorganisatie ingericht? 31 2.2 Op welke wijze heeft de gemeente samengewerkt met externe partijen? 33 2.3 Hoe is de informatievoorziening aan de raad geregeld? 36 2.4 Welk financieel risico loopt de gemeente met het plan de Drentse Horn?41

Bijlagen 47 Bijlage 1 Deelvragen 47 Bijlage 2 Bronnen 49 Bijlage 3 Normenkader 51 Bijlage 4 Overzicht historische kosten gemeente Borger-Odoorn 53 Bijlage 5 Checklist grote projecten 55

BESTUURLIJKE NOTA

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

1 REKENKAMER ONDERZOEKT PROJECT 'DRENTSE HORN'

1.1 Aanle iding

De rekenkamer Borger-Odoorn heeft een onderzoek uitgevoerd naar de sturing en controle op het project Drentse Horn. De Drentse Horn ligt ten westen van Stadskanaal en ten noorden van de kern Nieuw-Buinen van de gemeente Borger-Odoorn. Dit project betreft een ontwikkelingsproject op het grensgebied van de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal.

Sturing en controle op projecten is vaak onderwerp van (rekenkamer)onderzoek. Daar zijn ook goede argumenten voor:

de financiële belangen zijn groot; de gemeente is op onderdelen afhankelijk van derden; de uitvoering is meerjarig, complex en risicovol, en; de raad wordt niet altijd in de positie gebracht om de planvorming en uit­voering van deze grote projecten op een goede manier te volgen.

Deze argumenten gelden ook voor het project Drentse Horn. Tijdens oriënterende gesprekken van de rekenkamer met fracties uit de gemeenteraad heeft een aantal raadsleden laten weten dat zij het gevoel hebben onvoldoende grip te hebben op het project Drentse Horn. Het traject duur t lang, het gevoel bestaat dat plannen tussentijds worden gewijzigd en dat er thans geen grote vraag naar woningen is. Dit was voor de rekenkamer Borger-Odoorn aanleiding om een onderzoek naar het project te programmeren.

1.2 Doe l s te l l ing e n vraagste l l ing

Het onderzoek heeft de volgende tweeledige doelstelling: 1. Inzicht krijgen in de wijze waarop het project Drentse Horn tot nu toe ge­

stalte heeft gekregen. 2. Daaruit lering trekken om in de toekomst als gemeente (raad) beter te stu­

ren op grote projecten.

Op basis hiervan heeft de rekenkamer de volgende centrale vraagstelling vastge­steld: Is het plan de Drentse Horn - vanaf de eerste intentieverklaring in 2000 om de ontwikkeling van het grensgebied gezamenlijk op te pakken en alle daaruit voort­vloeiende afspraken - doeltreffend, doelmatig en rechtmatig verlopen?

Deze vraag is uitgewerkt in zeven deelvragen, die zijn opgenomen in bijlage 1.

1.3 Onderzoeksui tvoer ing

Het onderzoek is uitgevoerd door advies- en onderzoeksbureau Jacques Necker. Het onderzoek van de rekenkamer richtte zich op het project Drentse Horn (spe­cifiek: Nieuw-Veenlanden I) en de mate waarin de raad voldoende in s taat is (en wordt gesteld) om de voortgang van het project te volgen, sturend op te treden in de besluitvorming en het project te controleren. Onderzoekers van Jacques Nec­ker hebben in de periode mei 2009 tot en met juli 2009 documenten bestudeerd en interviews gehouden met betrokkenen (zie bijlage 2). Ook is er een raadssessie geweest. Daarna hebben de onderzoekers hun bevindingen in een nota verwerkt. In samenspraak met de rekenkamer is deze nota voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor het ambtelijk hoor en wederhoor. Naar aanleiding van de ambte­lijke reactie is de nota van bevindingen aangepast. Op basis van de feitelijke be­vindingen deden de onderzoekers een voorzet voor conclusies en aanbevelingen. Deze voorzet heeft de rekenkamer ge- i.. i.../ . . • , -0^a .

bruikt bij het formuleren van haar defini- Jt Ä

tieve conclusies en aanbevelingen. De 1 t . "*" t | ' I

conclusies en aanbevelingen legde de re- - -W^A-T ' I kenkamer voor aan het college van B&W t^hw .1^i|yfiMÉliHHlkJ -'-• *

voor bestuurlijk wederhoor. De bestuur- ^^^^^^^^Ef^EZ^P^HBSkf l f lÉ lijke reactie opgenomen in het rapport. ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ H j ^ O M k | ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ H

De rekenkamer reageert daarop in haar ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^B

1.4 Leeswijzer

Dit rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel is de Bestuurlijke nota. Hoofd­stuk 1 van de bestuurlijke nota bevat de onderzoeksverantwoording. In hoofd­stuk 2 is een samenvatting opgenomen van de bevindingen en geeft de rekenka­mer haar conclusies en aanbevelingen weer. Hoofdstuk 3 bevat de reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen. Ten slotte is in hoofdstuk 4 de visie van de rekenkamer op de reactie van het college opgenomen.

De feitelijke onderzoeksbevindingen zijn opgenomen in de Nota van bevindingen, het tweede deel van dit rapport. Hoofdstuk 1 geeft een chronologisch overzicht van de belangrijkste momenten tijdens het proces. In de hoofdstukken 2 en 3 analyseren we het procesverloop en toetsen we deze aan de normen van de re­kenkamer (zie bijlage 3 voor het normenkader). In hoofdstuk 2 gaan we in op de planvorming van de Drentse Horn. Hoofdstuk 3 betreft de uitvoering van het pro­ject.

Dit rapport bevat vijf bijlagen. In bijlage 1 zijn de deelvragen van dit onderzoek weergegeven. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van bestudeerde documen­ten en geïnterviewde personen. Bijlage 3 is het normenkader. In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de door de gemeente Borger-Odoorn gemaakte kosten.

10

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

Bijlage 5 bevat een checklist die de raadsleden kunnen gebruiken bij het contro­leren van (andere) grote projecten.

11

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

2 AMBITIEUS VEENPROJECT KLINKT MET 99 PROCENT IN

2.1 Samenva t t ing

Hoge ambities voor woningbouw in het grensgebied

Het project Drentse Horn is ontstaan in een tijdsperiode waarin de marktsituatie zo was dat ontwikkelaars en gemeenten overal in het land op grote schaal (land-bouw)grond aankochten. Het plan Drentse Horn is ontstaan rond 2000. Hoewel de verhoudingen tussen de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal enigszins gespannen waren, bleken bestuurders van beide gemeenten ambities te hebben voor woningbouw in het grensgebied tussen de twee gemeenten. Stadskanaal had aan de zuidkant van het centrum nauwelijks woningen en Borger Odoorn had aan die kant grondgebied. De ontwikkeling van het grensgebied had voor beide gemeenten als doel de veengebieden een impuls te geven. De samenwerking tus­sen de twee gemeenten en de gezamenlijke ontwikkeling van het grensgebied zou volgens de gemeente zorgen voor voldoende werkgelegenheid, het versterken van stedelijke centra en het verbeteren van de leefbaarheid. Daarnaast wilden beide gemeenten graag mensen uit het westen aantrekken om te gaan TDrentenieren'.

Besluitvorming en uitvoering zorgen voor bijstelling van ambities

De raad heeft op meerdere momenten over de opzet van het plan de Drentse Horn of over de financiering daarvan besloten. Er heeft steeds een neerwaartse bijstelling van de ambitieuze doelen plaatsgevonden.

Om het project mogelijk te maken, kocht de gemeente in 2001 en 2002 grond aan in het plangebied. Hiervoor vestigde de gemeente Borger-Odoorn het voor­keursrecht op delen van het plangebied. Ook de gemeente Stadskanaal kocht gronden. Voorafgaand aan de aankopen door Borger-Odoorn en Stadskanaal heeft een dochteronderneming van een corporatie, De Monden BV1 ook al flink geïnvesteerd in grondaankopen.

In de eerste plannen gingen de twee gemeenten uit van de bouw van 16.000 wo­ningen. Dit aantal is van 16.000 bijgesteld naar 8.000 naar 1.500 naar 750 naar (maximaal) 150. Gedurende het project zijn er verschillende haalbaarheidsanaly­ses gemaakt. Op basis van deze analyses is gekozen voor een gefaseerde aanpak. De gemeenten hebben ook bewust gekozen om te starten met het aanhechten bij de bestaande bouw. Daarnaast is niet langer het aanbod van woningen, maar de vraag ernaar als uitgangspunt van het project gekozen. De ambitie om mensen

1 De Monden BV is destijds speciaal opgericht voor het project de Drentse Horn. Bij De Monden waren in eerste instantie drie aandeelhouders betrokken: Aannemingsbedrijf Simon Benus, SWS en Wooncom. SWS en Wooncom zijn in 2001 gefuseerd en verder gegaan onder de naam Wooncom. In 2003 is Aannemingsbedrijf Simon Benus failliet gegaan. De aandelen van het aannemingsbedrijf in het project zijn overgenomen door Wooncom. Recente­lijk, op 1 januari 2009, is Wooncom met andere woningcorporaties gefuseerd en verder gegaan onder de naam Le-fier. Voor de leesbaarheid gebruiken wij in dit rapport steeds de term De Monden BV.

13

van buiten aan te trekken blijkt niet haalbaar te zijn. Eveneens laat de gemeente Borger-Odoorn de doelstelling om winst te maken los en gaat de gemeente uit van een budgetneutrale exploitatie. Uiteindelijk blijken niet alle aangekochte gronden nodig te zijn voor de realisatie van het project in zijn huidige vorm. Voor de realisatie van het project blijkt later nog een strook grond nodig te zijn, die de gemeente vervolgens koopt.

De uitvoering is in handen van een projectorganisatie, die bestaat uit een s tuur­groep, een coördinatieteam, een programmateam, een ontwerpteam, een team Financiën en een communicatieteam. De stuurgroep bestaat ui t wethouders van de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal en een directeur van de corporatie waaronder De Monden BV valt. Er is een externe projectleider, die als adviseur bij de vergaderingen van de stuurgroep aanwezig is. De stuurgroep vergadert on­geveer vier keer per jaar. Het coördinatieteam bestaat uit de externe projectleider en de interne projectcoördinatoren van beide gemeenten en De Monden BV. Het coördinatieteam vergadert iedere maand. Het coördinatieteam stelt één keer per twee jaar een voortgangsrapportage op. Deze rapportage wordt vastgesteld door de stuurgroep en ter informatie aan de gemeenteraden aangeboden.

Tijdens de ontwikkeling van het intergemeentelijk s tructuurplan (ISP) lopen de visie van de gemeenten en de visie van het stedenbouwkundig bureau op een ge­geven moment erg uiteen. Ze trekken een ander stedenbouwkundig bureau aan dat het ISP aanpast, waardoor het wel aansluit bij de wensen van de gemeenten en De Monden BV.

Vanaf 2004 is De Monden BV ook formeel een van de samenwer- ' :--?.*- — kingspartners. Vanwege de grond-positie van De Monden BV, moes­ten de gemeenten eigenlijk wel samenwerken met deze corpora­tiedochter. In 2004 sluiten de drie partijen een intentieovereenkomst. De samenwerkende partijen stellen gezamenlijk een masterplan op. De raad stelt het masterplan op 20 oktober 2005 vast. Voor de uitvoe­ring van deelplan Nieuw-Veenlanden I trekken de drie een externe projectleider aan.

Resultaat leidt mogelijk tot nieuwe bijstelling van de ambities De huidige omvang van de Drentse Horn is beperkt tot het in exploitatie brengen van een strook grond van 9.6 hectare, zijnde Nieuw-Veenlanden I. Waarschijnlijk zullen er 90 woningen worden gerealiseerd. De raad heeft informatie ontvangen over de voortgang van het project via voortgangsrapportages en via de reguliere

14

S A M E N V A T T I N G , C O N C L U S I E S EN A A N B E V E L I N G E N

planning- en con troldocumenten. De verkoop van kavels van het deelgebied Nieuw-Veenlanden I van Drentse Horn is gestart in 2007. Uit het laatste voort­gangsbericht blijkt dat er 44 kavels verkocht zijn. De nieuwe bewoners van Nieuw-Veenlanden I zijn voor de helft afkomstig uit de kern Nieuw-Buinen, een kwart komt uit Stadskanaal en het resterende deel van elders, maar toch voor­namelijk uit de eigen regio. Het verwachte resultaat van de grondexploitatie Nieuw Veenlanden I is dat de gemeente Borger-Odoorn op een investering van ongeveer 7 miljoen euro een winst maakt van 250.000 euro.2 '3

In de voortgangsrapportage kondigt de externe projectleider aan dat hij verwacht dat de gemeente rond 1 j anuar i 2010 een besluit zal nemen over de ontwikkeling van de tweede fase van Drentse Horn, het Drouwenerpark. Als de partijen beslui­ten verder te gaan, delen alle drie de partijen (De Monden BV, Borger-Odoorn en Stadskanaal) een derde van de opbrengsten en kosten. De kosten van het totale project (Nieuw Veenlanden 1, Drouwenerpark en Knoesterpark) bedragen in to­taal ongeveer 9,3 miljoen euro. Omdat de drie partijen hebben afgesproken dat de kosten en opbrengsten van Drouwenerpark evenredig worden verdeeld over de drie samenwerkingspartners, betekent dit dat de kosten voor de gemeente Bor­ger-Odoorn op dit moment al 3,1 miljoen euro bedragen. Stoppen na Nieuw-Veenlanden I betekent dat de gemeenten de kosten onderling verdelen en dat De Monden BV zijn eigen kosten (voornamelijk grondverwervingen) zelf draagt. De gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal zouden dan (na verrekening met de winst van Nieuw-Veenlanden 1) ieder een bedrag van ongeveer 975.000 euro moeten afschrijven.

2.2 Conc lus i e s

Van de oorspronkelijke ambitieuze plannen is weinig terecht gekomen. Het grote aantal woningen is niet gebouwd, de mensen van buiten de regio zijn niet naar Drenthe gekomen, de woningen die wel gebouwd zijn voldoen niet geheel aan de hoge kwaliteitsnormen en de extra investering in de Veenko­loniën heeft niet plaatsgevonden. De investering die de gemeente Borger-Odoorn per gerealiseerde woning heeft gedaan is daardoor flink te noemen.

De gemeente Borger-Odoorn is wel flexibel genoeg gebleken om zich aan te passen aan marktomstandigheden en gewijzigde ambities. In de diverse overeenkomsten zijn de financiële risico's belegd bij alle deelnemers. Daar-

2 Dit is inclusief een verrekening van 316.000 euro aan voorbereidingskosten voor het totale project (Nieuw Veenlanden 1, Drouwenerpark en Knoesterpark), die ten laste van de grondexploitatie van Nieuw Veenlanden 1 zijn gebracht. 3 In het bestuurlijk hoor en wederhoor gaat het college in op dit onderdeel. Wij verwijzen u voor de reactie van het college naar hoofdstuk 3 van de bestuurlijke nota.

15

naast hanteerde de gemeente een duidelijke fasering die het mogelijk maakt om te remmen en gas te geven.

Wanneer besloten wordt om na Nieuw Veenlanden I te stoppen dan betekent dat voor de gemeente Borger-Odoorn dat een bedrag van ongeveer 975.000 euro moet worden afgeschreven.

Gedurende de looptijd van het project maakt de gemeente Borger-Odoorn vooral defensieve keuzes door de ambitieuze doelstellingen neerwaarts bij te stellen. De gemeente is meerdere malen geconfronteerd met haalbaarheids­studies die een negatieve exploitatie lieten zien. Het idee dat aanbod vraag schept, bleek hier niet op te gaan. Als reactie op die studies stelde de ge­meente de plannen bij om de exploitatie sluitend te krijgen. Het alternatief om andere instrumenten in te zetten om het ambitieuze plan alsnog te kun­nen handhaven is niet herleidbaar overwogen.

De projectgroep heeft steeds sturing gehouden op het project. Toch ervaart een deel van de gemeenteraad dat niet zo. Dit verschil in interpretatie wordt deels verklaard door de wijze waarop de informatievoorziening heeft plaats­gevonden. Ook de relatief lange doorlooptijd van het project is mogelijk een deel van de verklaring. Doordat de samenstelling van de gemeenteraad be­hoorlijk is gewijzigd zijn er weinig raadsleden die op de hoogte zijn van de oorsprong van het plan. De informatievoorziening gaat in op het exploitatie­saldo van het project (geld) en op de doorlooptijd (tijd). Er is geen aandacht besteed aan de kwaliteit.

De gemeente heeft niet altijd optimaal gebruik gemaakt van de Wet voor­keursrecht gemeenten (Wvg4). De toepassing van de wet is soms 'onhandig'. In de startfase waren de plannen van de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal niet snel genoeg concreet. Hierdoor kon de gemeente op dat moment nog geen voorkeursrecht vestigen. Daardoor kreeg de woningcorpo­ratie op dat moment de gelegenheid om de noodzakelijke gronden, buiten medeweten van de gemeente om, te verwerven. Daarna vestigde de gemeente alsnog het voorkeursrecht in het grensgebied. In de jaren daarna bleek dat het gebied waarop de gemeente het voorkeursrecht had gevestigd niet geheel overeen kwam met het plangebied. De gemeente heeft daarom een deel van de grond die zij nodig had niet in handen gekregen én het voorkeursrecht gevestigd op een gebied waar zij geen gebruik van zou gaan maken.

4 Door de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) toe te passen in een bepaald gebied, moeten even­tuele verkopende partijen in het betreffende gebied hun grond eerst te koop aanbieden aan de ge­meente. Pas als de gemeente afziet van aankoop, mag de grond aan anderen te koop worden aan­geboden.

16

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

2.3 Aanbeve l ingen

- Maak een overdrachtsdossier "Drentse Horn" voor de nieuwe gemeenteraad. Een beknopt overzicht van het chronologisch verloop van het project komt de informatiepositie van de gemeenteraad ten goede.

- Maak bij het wijzigen van plannen inzichtelijk welke alternatieven er waren en welke afweging er is gemaakt. Het is goed als alle betrokken partijen zich bewust zijn wat de consequenties zijn van de wijzigingen.

- Verhoog de frequentie en de gedetailleerdheid van informatievoorziening aan de raad over de voortgang van grote projecten. Voor een relatief groot en zichtbaar project als de Drentse Horn is een frequentie van een keer per twee jaar onvoldoende vanuit het perspectief van de raad. Gedacht kan wor­den aan een kwartaalrapportage.

- De raad kan zelf om informatie vragen wanneer onvoldoende duidelijkheid bestaat over een bepaald dossier. De informatievoorziening betreft een ge­deelde verantwoordelijkheid van raad en college.

- Pas de Wet voorkeursrecht gemeenten zorgvuldig toe. Het voorkeursrecht is een relatief zwaar en ingrijpend instrument dat de gemeente tot haar be­schikking heeft om gronden te kunnen verwerven.

- Bereid de besluitvorming over Drouwenerpark goed voor. Voor het verloop van het project Drentse Horn is dit moment in het voorjaar 2010 van groot belang, aangezien dan een beslissing zal worden genomen om al dan niet door te gaan.

- Het is van belang om bij grote projecten als deze een gevoeligheidsanalyse uit te laten voeren waarin meerdere scenario's worden uitgewerkt.

17

B E E S T U U R L I J K E R E A C T I E

3 REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

Borger-Odoom

* 1 D . 0 0 1 4 9 *

Hoofdstraat 50

7875 AD Exloo Postbus 3

7875 !e Exloo

1(0591)53 53 53 F (0591) 53 53 99 E gemeente@borger-odoorn.nl

Aan de Rekenkamercommissic Borger-Odoorn

Postbus 3

7875ZG Exloo

Uw brief 21-12-2009 Ons kenmerk 10,00149 Behandeld door J.R.S.Jaarda Dooridesnummer 0591-535201 Bijlage

Datum 12 januari 2010 Onderwerp: bestuurlijk hoor- en wederhoor rapport onderzoek Drentse Horn

Geachte commissie,

Graag gaan wij in op uw \rerzoek te reageren op het rapport Drentse Hom. "Inklinken onder controle". Wij constateren dat geconcludeerd wordt dat gedurende de looptijd van het project de gemeente altijd "in control" is geweest en dat de raad op alle beslissende momenten in staat is geweest op basis van de verstrekte informatie tot besluitvorming te komen.

Dat het voor de raad, gezien de looptijd en de complexiteit van het project, niet altijd even eenvoudig is het totaal te overzien is ook onze conclusie. Wij zijn graag bereid met de raad bij een eventueel nieuw groot project het overleg aan te gaan met betrekking tot de wijze van informatieverstrekking en de momenten van evaluatie.

Gezien het feit, dat de toetsing aan de normen voor het overige vrijwel in alle gevallen positiefis, beperken wij ons in deze reactie tot enkele aanvullende opmerkingen

Naat onze mening zou het rapport wel nadrukkelijker kunnen aangeven dat het hier om een samenwerkingsverband tussen drie partijen gaat. Besluitvorming is voor het grootste deel ook altijd besluitvorming van de drie partijen geweest en niet exlusief die van de gemeente Borger-Odoom. Zo spreekt u bijvoorbeeld op blz. 11 over een investering van de gemeente Borger-Odoorn van 7 miljoen met een verwachte winst van 250.000 euro. Het gaat hierbij echter om een gemeenschappelijke investering van 3 partijen met gemeenschappelijke winst- dan wel verliesdeling. Op blz 39 schrijft u over de programmabegroting 2009: "Ook waarschuwt het college de raad met de overigens erg algemene opmerking dat bij grote bestemmingsplannen met een langere looptijd, zoals bijvoorbeeld de ontwikkelingen bij Drentse Horn, de risico's voor de grondexploitatie groot zijn "

19

Verder stelt u dat in de voorjaarsota 2009 \'anwege de financiële crisis en de negatieve invloeden daarvan op de grondexploitatie, het college de bufferreserve wil verhogen. Deze twee opmerkingen zouden tot de gedachte kunnen leiden dat de risico's pas eind 2008 begin 2009 op waarde werden geschat. Echter, reeds bij de voorjaarsnota 2005 hebben wij voorgesteld de bufferreserve te verhogen met 350.000 euro als eerste stap. "De risico's voor de grondexploitatie worden - mede door het plan Drentse Horn -steeds groter." (Voorjaarsnota Borger-Odoorn 2005, bh 29.) Vervolgens is jaarlijks een verdere stap gezet. Bij de voorjaarsnota 2009 werd door de raad voor de vijfde keer besloten de buffereservc te verhogen. Inmiddels tot 2,2 miljoen euro.

De rekenkamercommissie beveelt aan om een overdrachtsdossier "Drentse Horn" te maken voor de nieuwe gemeenteraad. Wij kunnen ons voorstellen dat ook op andere terreinen een dergelijk overdrachtsdossier gewenst is. Mocht de raad dit wensen, dan zijn wij uiteraard graag bereid aan de totstandkoming van zo'n dossier mee te werken.

Burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn, de secretaris, de burgemeester,.

20

NAWOORD

4 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE

De Rekenkamercommissie dankt het college van burgemeester en wethouders voor haar bestuurlijke reactie op het onderzoek naar de Drentse Horn. Wij be­grijpen uit deze reactie dat het college de conclusies en aanbevelingen deelt met de Rekenkamercommissie en zijn hierover verheugd. Het college heeft in haar bestuurlijke reactie nog twee aanvullende opmerkingen bij het rapport gemaakt. De rekencommissie onderschrijft deze opmerkingen.

Het college wil haar voordeel doen met het leren van de verbeterpunten uit dit onderzoek. Om de raad nu en in de toekomst van goede informatie te kunnen voorzien, vindt de Rekenkamercommissie het onontbeerlijk dat juist op die mo­menten gecommuniceerd wordt waarbij een volgende(beslis)fase van het project aanbreekt. Op deze manier zijn er meer waarborgen dat het project in control blijft en dat de raad het overzicht over het project behoudt. Het college is bereid om bij een nieuw groot project met de raad in overleg te gaan over de wijze van informatievoorziening. Verder heeft het college een goede suggestie om ook op andere terreinen een overzichtsdossier te maken om zo de informatievoorziening aan de nieuwe raad meer vorm en inhoud te geven.

21

NOTA VAN BEVINDINGEN

23

P L A N V O R M I N G

1 HET PROJECT IN VOGELVLUCHT

Aan het einde van de vorige eeuw had de buurgemeente van Borger-Odoorn, de gemeente Stadskanaal, een forse bouwopgave, maar nauwelijks grond be­schikbaar die geschikt was om grootschalige woningbouw te reali­seren. Bovendien hing de kern Stadskanaal stedenbouwkundig gezien 'uit het lood', wat betekent dat Stadskanaal aan de zuidkant van het centrum nauwelijks wonin­gen had. Aangezien eventuele bouwgrond aan de zuidkant van het centrum tot het grondgebied van de gemeente Borger-Odoorn behoort, raakten de gemeenten met elkaar in overleg. Vanuit de gemeente Borger-Odoorn was men geïnteresseerd in woningbouw in het gebied omdat het destijds lopende project Veen-landen I in de afrondingsfase be­landde.

Februari 2000 De colleges van B&W van de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal brengen een intentieverklaring uit waar­in zij het initiatief nemen de grensstreek gezamenlijk te gaan ontwikkelen.

27 maart 2000 De raad stemt in met de Startnotitie waarmee de be­stuurlijke en organisatorische voorbereiding van de sa­menwerking vorm wordt gegeven. Dit is het startsein voor de projectorganisatie en de concrete voorbereiding tot ontwikkeling.

6 februari 2001 BVR krijgt opdracht om het vooronderzoek te verrichten en een plan van aanpak op te stellen.

22 februari 2001 De raad besluit het voorkeursrecht (Wvg) te vestigen in het grensgebied.

24 april 2001 Presentatie plan van aanpak van de toekomstvisie (BVR) gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal.

1 september 2001 De gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal stellen de samenwerkingovereenkomst vast.

April 2 002 BVR brengt rapport 'Eigen kwaliteit, de grondslag voor groei' uit met een toekomstvisie in hoofdlijnen.

25 April 2002 De raad stelt krediet (€ 129.711) beschikbaar voor op­stellen intergemeentelijk s tructuurplan.

29 augustus 2002 De raad stelt krediet (€185.000) beschikbaar voor de projectorganisatie en de toekomstvisie.

In die periode waren de verhoudin­gen tussen de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal - mede als gevolg van een eerder conflict over de gemeente(- en provincie) grens tussen de voormalige gemeente Bor­ger en de gemeente Stadskanaal -gespannen. De gemeenteraden had­den onderling marginaal contact en de colleges spraken elkaar zelden. De verhoudingen versoepelden in 1998, toen de toenmalig wethouder Ruimtelijke Ordening van de ge­meente Stadskanaal contact zocht met zijn collega in Borger-Odoorn. Dit contact leidt in februari 2000 tot het slui­ten van een intentieovereenkomst, waarin de gemeenten hun voornemen om ge­zamenlijk woningbouw te realiseren in het grensgebied tussen beide gemeenten formeel bekrachtigen. Dit is het beginpunt van het project Drentse Horn.

Hiernaast en op de volgende pagina is een overzicht opgenomen van de belang­rijkste gebeurtenissen die zich sindsdien bij de planvorming, uitvoering en evalu­atie van het project Drentse Horn hebben voorgedaan.

I I I I I

25

26 September 2002 De raad besluit om de Wvg toe te passen op aanvullende gronden in het grensgebied en machtigt het college de daartoe noodzakelijke handelingen te verrichten.

26 juni 2003 De raad stelt het Intergemeentelijk Structuurplan Bui-nerhorn vast en verlengt de bestuursovereenkomst tot 1 januari 2004

26 juni 2003 De raad besluit om de Wet voorkeursrecht gemeenten te verlengen en toe te passen op percelen in het grensge­bied en machtigt het college de daartoe noodzakelijke handelingen te verrichten.

29 april 2004 De raad besluit de adviesrichtlijnen van de commissie voor milieu-effectrapportage als richtlijnen vast te stellen voor het intergemeentelijk bestemmingsplan Drentse Horn.

21 juni 2004 De gemeente sluit een intentieovereenkomst met de ge­meente Stadskanaal en De Monden BV voor de uitwer­king van 1SP Drentse Horn.

20 juni 2005 De raad besluit om de Wet voorkeursrecht gemeenten te verlengen.

20 oktober 2005 De raad stemt in met het Masterplan Drentse Horn, twee jaarlijkse analyse, uitvoering Nieuw-Veenlanden 1 en stelt krediet (€ 55.000) beschikbaar voor voorbereidings-kosten.

13 juli 2006 De raad stelt de Milieu Effect Rapportage Drentse Horn/ Nieuw-Veenlanden vast.

19 oktober 2006 De raad stelt het bestemmingsplan Nieuw-Veenlanden 1 vast.

1 juni 2007 Start verkoop bouwkavels Nieuw-Veenlanden I.

November 2007 De gemeente sluit een overeenkomst tot de ontwikkeling van Nieuw-Veenlanden 1 en een intentieovereenkomst tot de ontwikkeling van Drouwenerpark met de gemeen­te Stadskanaal en De Monden BV.

26

I

!

P L A N V O R M I N G

1 VAN 16.000 NAAR 90 WONINGEN

1,1 Welke doe l en e n randvoorwaarden zijn er door de raad vas tge­

s t e ld?

Relevante normen Bij het toetsen van de kwaliteit van de kaders door de raad, zijn de volgende normen uit het nor­menkader van toepassing:

De raad heeft een doelstelling voor het project geformuleerd. Het project de Drentse Horn past binnen het inhoudelijk beleid van de gemeente. Op het moment dat de raad de doelstelling vaststelde waren zaken nog voor verandering vatbaar. Het project is duidelijk afgebakend in termen van tijd, geld en kwaliteit.. Na afloop van de fase van planvorming is een evaluatie uitgevoerd waarbij is bepaald in hoeverre aan de voorafgestelde doelen voor tijd, geld en kwaliteit is voldaan.

Aan het einde van deze paragraaf geven wij aan in welke mate naar ons oordeel aan de boven­staande normen is voldaan.

Zoals in het overzicht in hoofdstuk 1 is te zien, heeft de raad op meerdere mo­menten over de opzet van het plan de Drentse Horn of onderdelen daarvan beslo-

i ten. Op dertien momenten om precies te zijn. Hierna bespreken wij de belangrijk­ste daarvan.

Gedurende de periode 2000-2007 zijn de doelstellingen meerdere keren bijge-1 steld. In de startnotitie uit 2000 gaat de gemeente uit van een "gezamenlijke, in­

tegrale ontwikkeling van de grensstreek tussen de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal."5 Het voornaamste doel was de veengebieden een impuls te geven. Deze gebieden verkeren van oudsher in een sociaal-economische achterstands­positie. Als belangrijke aandachtspunten noemt de gemeente het realiseren van voldoende werkgelegenheid, het versterken van stedelijke centra en het verbete­ren van de leefbaarheid.6 De samenwerking zou dus niet alleen gaan over de

1 ontwikkeling van een woonwijk in de grensstreek, maar de samenwerking zou ook op andere terreinen gestalte moeten krijgen, zoals extra aandacht voor de jeugd. Bij het gezamenlijk ontwikkelen van het gebied gold aanvankelijk als een van de doelstellingen om de te maken winst in te zetten voor de verbetering van de aangrenzende wijken Polter (Borger-Odoorn) en Parkwijk (Stadskanaal). Gaandeweg werd echter al snel duidelijk dat grote winsten niet aan de orde wa­ren.

In het plan van aanpak (2001) stelt de gemeente nog eens expliciet dat de ont-j wikkeling en realisatie van Drentse Horn past binnen het beleid van de gemeente l dat er op is gericht de toekomst van de Veenkoloniën te verbeteren. Aangezien de

gemeente Borger-Odoorn een actief grondbeleid voert, kan zij zelf risicodragend I in de ontwikkeling participeren.

5 Startnotitie Integrale ontwikkeling grensstreek Borger-Odoorn Stadskanaal, 2000, pp. 1. 6 Plan van Aanpak Drentse Horn 2004, pp. 5.

27

Om het project mogelijk te maken koopt de gemeente in 2001 en 2002 grond aan in het plangebied. Om de aankoop van deze gronden te vergemakkelijken, heeft Borger-Odoorn op 22 februari 2001 besloten om het voorkeursrecht te vestigen.7

De gemeente Borger-Odoorn koopt gronden aan van de families Slim, Smook en de woning van de familie Luit. De gemeente Stadskanaal koopt in deze periode op haar eigen grondgebied ook drie woningen aan. Voorafgaand aan de aankopen door Borger-Odoorn en Stadskanaal heeft Woon-com (thans Lefïer) ook al flink geïnvesteerd in grondaankopen. Het gaat om aan­koop van de gronden van de familie Beuling en later de gronden van de firma Aalbers. Een groot gedeelte van het plangebied is zo in handen geraakt van De Monden BV. Op die manier raakt De Monden BV bij de ontwikkeling van het pro­ject betrokken (zie ook paragraaf 3.2).

Bij de voorbereiding van de Toekomstvisie is discussie geweest over het aantal te bouwen woningen en de locatie. Het stedenbouwkundig bureau BVR zette aan­vankelijk in op 16.000 woningen. De gemeentebesturen hebben dit aantal bijge­steld naar 8.000 woningen. De gemeenten hadden samen destijds ongeveer 60.000 inwoners. De toekomstvisie (2002) gaat uit van nog weer een lager aantal woningen, name­lijk de bouw van een nieuwe woonwijk met ongeveer 1.500 woningen over een periode van tien jaar. Ook in het Intergemeentelijk Structuurplan Drenste Horn (ISP, 2003) staat als doelstelling dat er 1.500 woningen zullen worden gebouwd, waarvan 750 bestemd zijn voor de regionale markt en 750 voor mensen van bui­ten de regio. De in de Drentse Horn te realiseren 1.500 woningen liggen alle op grondgebied van de gemeente Borger-Odoorn: 500 in het deelgebied Nieuw Veen-landen en 1000 in het deelgebied Drouwenerpark.

In het Masterplan (2005) gaat de gemeente nog steeds uit van 1.500 woningen, maar zijn deze verdeeld over twee fasen van beide 750 wonin­gen. Besluitvorming over fase 2 van de Drentse Horn wordt doorgeschoven naar later. De con­tingenten voor de bouw van de woningen moe­ten deels van Borger-Odoorn (250) komen en deels van Stadskanaal (500). De ambities om mensen van buiten de regio aan te trekken is feitelijk niet losgelaten. De realiteit is wel dat de instroom van buiten de regio gering is.

Ondertussen blijkt dat niet alle in 2001 en 2002 aangekochte gronden nodig zijn voor de realisatie van het project in zijn huidige vorm. Een deel van de gronden

7 Door de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) toe te passen in een bepaald gebied, moeten even­tuele verkopende partijen in het betreffende gebied hun grond eerst te koop aanbieden aan de ge­meente. Pas als de gemeente afziet van aankoop, mag de grond aan anderen te koop worden aan­geboden.

28

PLANVORMING

die eerder onder toepassing van de Wvg zijn aangekocht, wordt daarom weer ver­kocht. Het gaat om de gronden van de familie Smook en de woning van de familie Luit. In verband met de aanleg van een watergang blijkt er in 2007 nog een strook grond nodig te zijn. Deze wordt daarop aangekocht van de familie Smit.

Met het vaststellen van het bestemmingsplan Nieuw-Veenlanden I maakt de raad in 2006 de bouw van 150 van de 750 woningen mogelijk. Het bestemmingsplan is zo opgesteld dat het aantal van 150 woningen een maximum is; het is ook mo­gelijk om grotere kavels uit te geven, waardoor minder woningen worden gereali­seerd binnen hetzelfde gebied. De besluitvorming over de resterende 600 woningen (Drouwenerpark) wordt naar achteren geschoven. Het plan is dat het college hierover in het voorjaar van 2010 een besluit neemt.

Door bureau De Zwarte Hond wordt in 2006 een beeldkwaliteitsplan opgesteld dat gebaseerd is op het masterplan dat ook van de hand van dit bureau is. In het aangepaste plan van eind 2007 is voor vijf verschillende kaveltypen de gewenste kwaliteit omschreven. Het beeldkwaliteitsplan bevat overigens met opzet weinig voorschriften. Het doel van de gemeente was om de voorschriften te beperken tot de bouwregels in het bestemmingsplan.

Tijdens de planfase stelt de raad op drie momenten budget beschikbaar. In 2002 stelt de raad eerst 129.711 euro beschikbaar voor het opstellen van het ISP en later 185.000 euro (110.000 euro voor het opstellen van de toekomstvisie en 75.000 euro voor de projectorganisatie). In oktober 2005 stelt de raad een voor­bereidingskrediet van 55.000 euro beschikbaar voor de uitvoering van het Mas­terplan Drentse Horn, onderdeel Nieuw-Veenlanden I.

Toetsing aan de normen De raad heeft een doel­stelling voor het project geformuleerd.

Het project de Drentse Horn pas binnen het inhoudelijk beleid van de gemeente.

b,

b

De doelstelling verandert in de loop van de tijd, maar is wel steeds vastgelegd. De doelstelling blijft gericht op het realiseren van woningen en het verbeteren van de leefomgeving. Doelstel­lingen op het gebied van sociaaleconomische verbeteringen, het maken van winst, investeringen in de wijken Polter en Parkwijk, de gewenste beeldkwaliteit en het aantrekken van nieuwe inwoners van buiten de regio sneuvelen in de loop der tijd.

Het plan past binnen het beleid van de gemeente Borger-Odoorn om de toekomst van de Veenkoloniën te verbeteren. Het plan is ook consistent met het gemeentelijke uitgangspunt om een actief grondbeleid te voeren en dus zelf gronden aan te kopen onder gebruikmaking van de Wvg.

8 Bij de toetsing aan de normen zijn er steeds twee mogelijkheden: de praktijk voldoet aan de norm of de praktijk voldoet niet aan de norm. De duim omhoog betekent dat de rekenkamer oordeelt dat de praktijk voldoet. De duim naar beneden betekent het tegenovergestelde.

29

Op het moment dat de raad de doelstelling vaststelde waren zaken nog voor verandering vatbaar.

Het project is duidelijk afgebakend in termen van tijd, geld en kwali­teit.

b

De niet reëel gebleken doelstellingen zijn in de loop der tijd aangepast aan de veranderende omstandigheden. Hierover is steeds door de raad besloten.

In de voorstellen over Drentse Horn geeft het college steeds een onderbouwing of toelichting bij het voorstel. In de raadsvoor­stellen geeft het college onderbouwd weer waarom bepaalde aanpassingen noodzakelijk zijn en gaat het college in op welke stappen in de toekomst nog ondernomen moeten worden. Al­ternatieven worden niet uitgewerkt.

Het aantal woningen is in de loop der tijd steeds verder afge­nomen, maar wel zijn keer op keer aantallen benoemd. De aanvankelijke winstdoelstelling is niet gekwantificeerd. Later is gestreefd naar een budgetneutrale exploitatie. De gewenste kwaliteit van het project is vastgelegd in een beeldkwaliteits­plan.

1.2 Is de opze t van he t plan c on s i s t en t me t de va s tge s t e lde doe­

l en?

Een van de deelvragen betrof de vraag of de inrichting van het plan consistent is met de door de raad gestelde doelen. Zoals uit paragraaf 2.1 blijkt, zijn de doelen gedurende de planfase steeds bijgesteld. Hierdoor is de consistentie tussen het meest recente doel van het plan en de uiteindelijke opzet ervan maximaal. Er heeft geen expliciete evaluatie plaatsgevonden.

Tijdens de uitvoering is op enkele punten wel van het meest recente plan afgewe­ken. De wens was bijvoorbeeld om woningen van hoge architectonische kwaliteit te bouwen. In de praktijk is de kwaliteit van een lager niveau, zij het binnen de norm van welstand. Ook heeft het project vertraging opgelopen en worden de wo­ningen door een andere doelgroep gekocht dan beoogd (meer daarover in hoofd­stuk 3).

Toetsing aan de normen Na afloop van de fase van planvorming is een evaluatie uitge­voerd waarbij is bepaald in hoeverre aan de voorafgestelde doelen voor tijd, geld en kwaliteit is voldaan.

<t Er heeft geen expliciete evaluatie plaatsgevonden.

30

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

2 'IN CONTROL ZIJN' * 'IN CONTROL ERVAREN'

2.1 Hoe i s de projectorganisat ie inger icht?

Relevan te n o r m e n

Bij het toetsen van de kwaliteit van de projectorganisatie zijn de volgende twee normen uit het normenkader van toepassing:

Er zijn duidelijk afspraken vastgelegd over beslismomenten voor het college Het projectplan geeft een overzicht van de inrichting van de projectorganisatie en de bijbe­horende verantwoordelijkheden

Aan het einde van deze paragraaf geven wij aan in welke mate naar ons oordeel aan de boven­staande normen is voldaan.

In de startnotitie uit 2000 staan de uitgangspunten van de projectorganisatie weergegeven. De projectorganisatie bestaat uit een stuurgroep, een klankbord-

' groep, een projectgroep en twee werkgroepen. Bij ieder onderdeel staat in de noti­tie omschreven welke functie dat onderdeel heeft, wie de voorzitter is, wie de le-

! den zijn en wie ondersteunende taken heeft.9

i In het Plan van Aanpak uit 2004 is de organisatiestructuur iets aangepast. Voortaan bestaat de projectorganisatie uit een stuurgroep, een coördinatieteam, een programmateam, een ontwerpteam, een team Financiën en een communica­tieteam.10 Hoe deze onderdelen zich tot elkaar en tot de drie samenwerkende par-

i tijen verhouden is te zien in figuur 3 .1.

9 Startnotitie Integrale ontwikkeling grensstreek Borger-Odoorn Stadskanaal, 2000, pp. 2, 3. 10 Plan van Aanpak Drentse Horn 2004, pp. 8-15.

31

Figuur 3.1 Organisatiestructuur uit Plan van Aanpak

Gemeenteraad Borger-Odoom

Directie/ RvC Wooncom

Stuurgroep Toekomst

Gemeenteraad Stadskanaal Besluitvorming

3" Stuurgroep

Agenda vd Veen Koloni ën

Stuurgroep Drentse Hom

Coördinatieteam Communicatie • team

Ontwerp -team

Programma -team Team Financi ën

Sturing

Integratie

Inhoud

Bron: Plan van Aanpak (2004)

De stuurgroep bestaat uit wethouders van de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal en een directeur van De Monden BV. Er is een externe projectleider, die als adviseur bij de vergaderingen van de stuurgroep aanwezig is. De s tuur­groep vergadert ongeveer vier keer per jaar. Volgens betrokkenen zijn de verhou­dingen binnen de stuurgroep goed.

Het coördinatieteam bestaat uit de externe projectleider en de interne projectcoördina­toren van beide gemeenten en De Monden BV. Het coördinatieteam vergadert (met uitzondering van de zomerperiode) iedere maand. De leden van de stuurgroep ont­vangen de verslagen van de vergaderingen van het coördinatieteam. Het coördinatieteam stelt één keer per

twee jaar een voortgangsrapportage op. Deze rapportage wordt vastgesteld door de stuurgroep en ter informatie aan de gemeenteraden aangeboden (zie paragraaf 3.3 voor meer informatie).

De interne projectcoördinatoren stemmen ieder af met de vertegenwoordiger van hun organisatie in de drie teams. Soms verloopt deze afstemming via de externe projectleider.

32

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

De leden van de teams hebben ook onderling direct contact, maar niet in georga­niseerde vorm en vaak op ad hoc basis.

De projectcoördinator van De Monden BV is sinds 1 juli 2008 verantwoordelijk voor de kwartaalrapportages en jaarrekeningen van het project. Daarvoor was de gemeente Stadskanaal verantwoordelijk voor de administratie van het project, In de praktijk zijn de taken overigens meer verdeeld: de vertegenwoordiger van de gemeente Borger-Odoorn in het team Financiën houdt bijvoorbeeld de 'financiële vinger aan de pols' betreffende de gronden in het Middengebied (zie paragraaf 3.4 voor meer informatie over de monitoring van het project).

Toetsing aan de normen Er zijn duidelijk afspraken vastge­legd over beslismomenten voor het college.

Het projectplan geeft een overzicht van de inrichting van de projector­ganisatie en de bijbehorende ver­antwoordelijkheden

b

b

Het college is via de portefeuillehouder vertegenwoor­digd in de stuurgroep. Via deze vertegenwoordiging is het college dus met de projectogranisatie direct betrok­ken bij de uitvoering van het project en (de voorberei­ding van) beslismomenten.

Er is een projectorganisatie en de verantwoordelijkhe­den zijn vastgelegd. De projectorganisatie functioneert in de praktijk naar behoren en conform de inrichting.

2.2 Op we lke wijze hee f t de g e m e e n t e s amengewerkt m e t ex terne

part i jen?

Re l evan t e n o r m e n

Bij het toetsen van de kwaliteit van de samenwerking is de volgende norm uit het normenkader van toepassing:

Norm: De samenwerking met andere betrokken actoren draagt bij aan de realisatie van het doel.

Aan het einde van deze paragraaf geven wij aan in welke mate naar ons oordeel aan de boven­staande norm is voldaan.

Aanvankelijk samenwerking tussen twee gemeenten Zoals uit hoofdstuk 1 en 2 bleek, werkt de gemeente Borger-Odoorn bij dit pro­ject samen met de gemeente Stadskanaal en De Monden BV. De samenwerking met de gemeente Stadskanaal begon in februari 2000 met een intentieverklaring. Deze intentieverklaring markeert een belangrijk moment, omdat daarmee een streep werd gezet onder een grensconflict dat in de jaren negentig voor een ge­spannen verhouding tussen beide gemeenten had gezorgd. Uit de tekst van de intentieverklaring blijkt dat de beide gemeenten voortaan samen willen optrekken (zie figuur 3.2).

33

Figuur 3 . 2 T eks t in tent i everk lar ing februari 2 0 0 0

De grensstreek tussen Borger-Odoorn (Nieuw-Buinen) en Stadskanaal (Stadskanaal) biedt ruimte voor ontwikkelingen die voor de betrokken gemeenten op de langere termijn van onder­scheidend belang zijn.

Vanuit dit besef nemen de gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal het initiatief de streek gezamenlijk te gaan ontwikkelen.

Ten behoeve van deze ontwikkeling vormt de ligging van de provinciale en gemeentelijke grens geen onderwerp van discussie meer.

Ingezet wordt op een hoogwaardige ontwikkeling van het gebied, als wezenlijk onderdeel van het verzorgingsgebied van de beide gemeenten.

Bron: Startnotitie integrale ontwikkeling grensstreek Borger-Odoorn-Stadskanaal (2000)

Na de intentieverklaring volgt een overeenkomst. Op 1 september 2001 sluit de gemeente Borger-Odoorn met de gemeente Stadskanaal een samenwerkingsover­eenkomst. Hierin is als doel opgenomen het doen van onderzoek en op basis van de resultaten daarvan te komen tot een gezamenlijke visie voor het veenkoloniale deel van beide gemeenten.11 In de samenwerkingsovereenkomst staat ook welke activiteiten worden gestart en welke producten de gemeenteraden naar verwach­ting zullen vaststellen. Het doel is om eind juli 2003 een intergemeentelijk struc­tuurplan vastgesteld te hebben.12 Dit lukt ook, want op 26 juni 2003 stelt de raad het Intergemeentelijk Structuurplan Buinerhorn (ISP) vast. Het opstellen van een Intergemeentelijke Structuurplan had mede tot doel om de verlenging te bewerkstelligen van de toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten.

In de samenwerkingsovereenkomst is ook opgenomen hoe de gemeenten om wil­len gaan met grondaankopen en de vestiging van de Wvg.13 Ten slotte staat in de samenwerkingsovereenkomst hoe de verrekening van de kosten plaatsvindt, ook in geval van beëindiging van de samenwerking.14

Hoewel de samenwerking tussen beide gemeenten goed verloopt, verloopt het project niet zonder moeilijkheden. Diverse adviseurs komen en gaan.15 Tijdens de ontwikkeling van het ISP lopen de visie van de gemeenten en het stedenbouw­kundig bureau Palmboom van den Bout op een gegeven moment te zeer uiteen. Het bureau levert uiteindelijk wel een ontwerp van het ISP op, maar de gemeen­ten zijn niet te spreken over dit ontwerp. Het daarnaast ingeschakelde steden-

n Samenwerkingsovereenkomst 2001, pp. 2. 12 Samenwerkingsovereenkomst 2001, pp. 5. 13 Samenwerkingsovereenkomst 2001, pp. 6-7. 14 Samenwerkingsovereenkomst 2001, pp. 8-9 en toelichting pp. 5. !5 o.a. BVR, H+N+S, Palmboom van den Bout, TNO-Inro, Verwey-Jonkerinstituut, Alterra, Boersma en Van Aalteren, Stad Advies, Akroconsult, De Zwarte Hond, Tutert, RIGO en BBN Houten.

34

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

bouwkundig bureau De Zwarte Hond heeft het (ontwerp) ISP daarna op de kop gezet, op zodanige wijze dat het wel aansloot bij de wensen van de gemeenten.

Akroconsult voert vanaf 2002 tot eind 2003 het projectmanagement en analy­seert vooral de financiële kant van het project.

De Monden BV werpt zich op als derde samenwerkingspartner Kort daarna komt De Monden BV in beeld.16 Deze ontwikkelaar heeft de intentie­verklaring van de beide gemeenten uit 2000 aangegrepen om een flinke grondpo-sitie te verwerven in de grensstreek tussen Borger-Odoorn en Stadskanaal. Over de aankoop door Wooncom, thans Lefier van de gronden van Beuling heeft tevo­ren geen afstemming plaatsgevonden met de gemeente Borger-Odoorn. Over de aankoop van de gronden van Aalbers is tevoren wel contact geweest met beiden gemeenten. De aankopen waren mogelijk, omdat beide gemeenten nog geen voor­keursrecht hadden gevestigd. De gemeentelijke plannen waren op dat moment namelijk nog niet concreet genoeg om de Wvg te kunnen inzetten.

De aankoop van De Monden BV past in de toenmalige marktsituatie: door ont­wikkelaars en gemeenten werd overal in het land op grote schaal (land­bouwgrond aangekocht. Specifiek voor corporaties speelde het belang om via grondeigendom invloed te kunnen uitoefenen op de te bouwen woningtypen en daardoor de doorstroming van huishoudens in de woonketen te bevorderen. Door huurders die zich dat kunnen veroorloven perspectief te bieden op een aantrek­kelijke koopwoning, zou de corporatie de vrijgekomen huurwoningen kunnen aanbieden aan andere woningzoekenden.

Vanwege de grondpositie van De Monden BV, moeten de gemeenten eigenlijk wel samenwerken met deze corporatie-dochter. In 2004 sluiten de drie partijen een intentieovereenkomst.17 De gemeente Borger-Odoorn is niet ontevreden over De Monden BV als samenwerkingspartner. Deze min-of-meer sociale partner heeft de voorkeur boven samenwerking met een projectontwikkelaar.

Betrokkenen beoordelen de samenwerking tussen de gemeente Borger-Odoorn en de gemeente Stadskanaal als goed. Ook over de samenwerking met De Monden BV is men tevreden. In de beginfase van het project, bleek de vertegenwoordiger van De Monden BV onvoldoende bevoegdheden te hebben: hij moest dan in latere vergaderingen terugkomen op eerder gemaakte afspraken. Die situatie doet zich tegenwoordig niet meer voor.

16 De feitelijk aankoop is gedaan door Stichting Woningbeheer Stadskanaal (SWS). Omdat zij de financiering niet rond kregen is Wooncom erbij betrokken. Later zullen beide corporaties fuseren tot Lefier. De Monden is een dochteronderneming van Lefier. Omwille van een goed begrip spreken we in dit rapport steeds van De Monden, ook wanneer we de (voormalige) corporatie(s) bedoelen. 17 De aandelen van Aannemingsbedrijf Simon Benus, die oorspronkelijk ook aandeelhouder was van De Monden zijn dan ondertussen overgenomen door Wooncom, zodat op dit moment Lefier de enige eigenaar is van De Monden.

35

Tutert, RIGO en BBN Houten worden door de samenwerkende partijen ingehuurd om op basis van het ISP een masterplan op te stellen (zie ook paragraaf 2.1). Tu­tert was procesbegeleider van dit project. De raad stelt het masterplan op 20 ok­tober 2005 vast. Voor de uitvoering van deelplan Nieuw-Veenlanden I trekken de drie Mulder Bouwmanagement BV aan als extern projectleider.

Van dit deelplan is tachtig procent van de grond eigendom van De Monden BV. De resterende twintig procent is aangekocht door de gemeente Borger-Odoorn. Beide partijen hebben hun gronden ingebracht in de grondexploitatie van Nieuw-Veenlanden I.

De grond in deelplan Nieuw-Veenlanden I is maar een relatief klein deel van de totale grondpositie van De Monden BV. De ontwikkelaar heeft ook veel aankopen gedaan in het deelplan Drouwenerpark, op het grondgebied van de gemeente Borger-Odoorn. De toekomst van dat deelplan is nog onzeker (zie paragaaf 3.4).

Toetsing aan de normen De samenwerking met ande­re betrokken actoren draagt bij aan de realisatie van het doel.

è Er zijn op meerdere momenten expliciete en adequate af­spraken gemaakt met de samenwerkingspartners. De grondaankopen door De Monden BV hebben een effectieve samenwerking niet verhinderd.

2.3 Hoe is de in format ievoorz ien ing aan de raad gerege ld?

Relevante n o rmen

Bij het toetsen van de kwaliteit van de informatievoorziening zijn de volgende normen uit het normenkader van toepassing:

Er zijn duidelijke afspraken vastgelegd over beslismomenten voor de raad. De informatievoorziening van de ambtelijke organisatie naar college en van college naar raad geeft inzicht in de voortgang in termen van tijd, geld en kwaliteit. De raad bewaakt de uitvoering van het project in termen van tijd, geld en kwaliteit. In het geval van afwijkingen ten opzichte van de vooraf gestelde doelen op de terreinen van tijd, kwaliteit en geld wordt de raad actief om een besluit gevraagd.

Aan het einde van deze paragraaf geven wij aan in welke mate naar ons oordeel aan de boven­staande normen is voldaan.

Ruime sturingsmogelijkheden tfoor de raad De raad van de gemeente Borger-Odoorn heeft op dertien momenten over de op­zet van het project besloten (zie ook hoofdstuk 1 en paragraaf 2.1). De volgende momenten zijn te beschouwen als momenten waarop de raad stu­ring aan het project heeft gegeven:

Instemming met Startnotitie op 27 maart 2000 Besluitvorming over Wvg op 22 februari 2001 Bespreking samenwerkingsovereenkomst op 30 augustus 2001 Kredietvrijgave voor ISP op 25 april 2002 Kredietvrijgave voor projectorganisatie en toekomstvisie op 29 augustus 2002

36

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

Besluitvorming over Wvg op 26 september 2002 Vaststelling ISP op 26 juni 2003 Besluitvorming over Wvg op 26 juni 2003 Besluitvorming over MER op 29 april 2004 Besluitvorming over Wvg op 20 juni 2005 Besluitvorming over Masterplan en kredietvrijgave op 20 oktober 2005 Vaststelling MER op 13 juli 2006 Vaststelling bestemmingsplan Nieuw-Veenlanden I op 19 oktober 2006

Daarnaast is de raad ook op andere manieren bij het project betrokken. Zo heeft er op 24 april 2001 een presentatie van het plan van aanpak voor de toekomstvi­sie plaatsgevonden. Op 24 januari 2005 en 16 april 2008 is er een bijeenkomst geweest van de raden van Borger-Odoorn en Stadskanaal. Bij de laatste bijeen­komst is ook het gebied bezocht. In september 2006 heeft de raad ter informatie een gevoelighedenanalyse aange­boden gekregen. En de raad heeft zijn zienswijze mogen geven op de intentieovereenkomst uit 2004 en de overeenkomst en intentieovereenkomst uit 2007. Ook heeft de raad twee voortgangsrapportages ontvangen.

De besluitmomenten voor de raad (en college en stuurgroep) zijn ook opgenomen in het Plan van Aanpak uit 2004.18

Uit de opstelling van de raad leiden we af dat deze steeds in meerderheid positief ten opzichte van het project Drentse Horn heeft gestaan. Volgens het college werd de intentie om het veengebied een impuls te geven breed gedragen door de raad.

Er zijn afspraken gemaakt over de informatievoorziening De raad ontvangt informatie over de voortgang van het project via voortgangsrap­portages en via de reguliere planning- en controldocumenten (programmabegro­ting, bestuursrapportages en jaarrekening). Op 20 oktober 2005 heeft de ge­meenteraad bepaald dat er tweejaarlijks een analyse van de voortgang plaats­vindt. Sindsdien zijn er twee voort­gangsrapportages verschenen, te we­ten in november 2007 en juni 2009.

In de programmabegroting van 2007 meldt het college dat het bestem­mingsplan de voorgeschreven in­spraakprocedure heeft doorlopen. Naar verwachting start de verkoop van de kavels in 2007. In de paragraaf grond­beleid s taat dat het deelgebied Nieuw-

18 Plan van Aanpak Drentse Hora 2004, pp. 19

37

Veenlanden I als eerste ontwikkeld zal worden.19

In de voortgangsrapportage van november 2007 schetst de externe projectleider kort de stand van zaken. Ook gaat hij in op het perspectief van de grondexploita­tie: indien de samenwerkende partijen afzien van de herontwikkeling van het Drouwenerpark, zal de gemeente Borger-Odoorn een verlies moeten nemen van 1.050.000 euro20. De exploitatie van Nieuw-Veenlanden I lijkt op dat moment op ongeveer 250.000 euro positief te sluiten. De ambitie van vijftig procent van de instroom van buiten de regio wordt bij lange na niet gehaald. De nieuwe bewoners van Nieuw-Veenlanden I zijn voor de helft afkomstig uit de kern Nieuw-Buinen, een kwart komt uit Stadskanaal en het res­terende deel van elders, maar toch voornamelijk uit de eigen regio. In de voortgangsrapportage kondigt de externe projectleider aan dat hij verwacht dat er rond 1 januari 2009 een besluit genomen zal worden over de ontwikkeling van Drouwenerpark.

In de programmabegroting 2008 informeert het college de raad dat 21 kavels in­middels zijn verkocht. Ook zegt het college toe dat er eind 2007 / begin 2008 een analyse wordt gemaakt van de ontwikkeling van de Drentse Horn en van de marktsituatie op dat moment. De verdere planontwikkeling zal afhangen van de­ze analyse. Het ligt in de bedoeling om de samenwerking te formaliseren in de vorm van een besloten of commanditaire vennootschap (BV of CV). Vooruitlopend op die beslissing is een overeenkomst gesloten voor de ontwikkeling van Nieuw-Veenlanden I. Daaraan gekoppeld is een intentieovereenkomst gesloten voor de ontwikkeling van deelplan Drouwenerpark.21

De jaarstukken 2007 bevestigen dat de gemeente in het voorjaar 2007 is gestart met de kaveluitgifte van Nieuw-Veenlanden I. Over het vervolg na 2010 vinden onderhandelingen plaats met De Monden BV, de gemeente Stadskanaal en de beide provincies.22

In de programmabegroting 2009 staat opnieuw hoeveel kavels er verkocht zijn, namelijk 35. Ook waarschuwt het college de raad met de overigens erg algemene opmerking dat bij grote bestemmingsplannen met een langere looptijd, zoals bij­voorbeeld bij de ontwikkelingen bij Drentse Horn, de risico's voor de grondexploi­tatie groot zijn.23.24

19 Programmabegroting 2007, pp. 35, 77. 20 zie Bijlage 4, Toelichting 1 21 Programmabegroting 2008, pp. 79. 22 Jaars tukken 2007, pp. 41 . 23 Programmabegroting 2009, pp. 91 , 92. 24 Het college geeft in haar bestuurlijke reactie een aanvulling op deze constatering. Voor de aan­vulling van het college verwijzen we u naar hoofdstuk 3 van de bestuurlijke nota.

3 8

UITVOERING EN EVALUATIE

In de voorjaarsnota van 2009 staat over het grondbeleid in algemene zin opge­nomen dat de financiële crisis een negatieve invloed zal hebben op het grondex­ploitatie resultaat. Als tegenmaatregel wil de gemeente de bufferreserve van het grondbedrijf verhogen. Specifiek over de Drentse Horn zegt de gemeente dat over een mogelijk vervolg overleg is gevoerd. Daarbij is afgesproken om de besluitvor­ming over dit deelgebied een jaar uit te stellen. Er zijn bij het verschijnen van de voorjaarsnota 44 kavels verkocht.

In de voorjaarsnota 2009 geeft het college aan dat de gemeenteraden van Stads­kanaal en Borger-Odoorn in mei 2009 een voortgangsrapportage zullen ontvan­gen. 25 Deze voortgangsrapportage verschijnt op 16 juni 2009. De voortgangsrap­portage is zeer beknopt en bevat in hoofdzaak een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen sinds de vorige voortgangsrapportage en een doorkijk naar de toekomst van Nieuw-Veenlanden I en het deelplan Drouwenerpark.

Er zijn op dat moment 44 kavels verkocht (zoals ook al in de voorjaarsnota was gemeld), waarvan 23 in 2008. Aangezien kopers gemiddeld gezien iets grotere kavels afnemen dan verwacht, is 46 procent van de bouwgrond verkocht. De ver­wachting is dat als gevolg van de grotere kavels uiteindelijk negentig woningen (van de maximaal 150 woningen) zullen worden opgeleverd. Het aantal verkopen per jaar ligt lager dan verwacht, hierdoor duur t de exploitatie van het project een halfjaar tot eenjaar langer dan vooraf verwacht. Deze vertraging leidt echter niet tot problemen (zie paragraaf 3.4).

Zoals ook al is geconstateerd in de eerste voortgangsrapportage, wordt de doelstel­ling om de helft van de nieuwe bewoners van buiten de regio te betrekken (ondanks diverse inspanningen) bij lange na niet gehaald. In figuur 3.3 is een overzicht op­genomen van de herkomst van de kopers.

Indien in het voorjaar van 2010 wordt besloten om niet over te gaan tot de ont-

. . . . . _ , , •, Bron: Voortgangsrapportage (2009)

wikkeling van Drouwenerpark, zal de ge­meente Borger-Odoorn hiervoor een verlies moeten nemen van 972.305 euro.

F i g u u r 3 . 3 H e r k o n

<25 krt 2 0 % > " '

StadskanaA 35% \ .

i s t k o p e r s

. >25 kn / \ i o %

^^^^^^^PBorger -

^ ^ ^ ^ ^ ^ F Odoorn

^^Kr

Opmerkelijk is dat de voortgangsinformatie niet meldt, dat een specifiek type ka­vel (Wonen in het lint), nauwelijks wordt verkocht en de stuurgroep zich beraadt op een aanpassing van de verkaveling (zie ook paragraaf 3.4).

25 Voorjaarsnota 2009, pp. 6, 40.

39

Controlerende taak van de raad komt niet uit de verf Uit het voorgaande blijkt dat de raad op diverse momenten heeft besloten over het project en op diverse momenten is geïnformeerd over de voortgang van het project. Uit een bijeenkomst met fractiespecialisten in het kader van dit onder­zoek (op 22 juni 2009) bleek dat de raadsleden desondanks ervaren geen grip te hebben op het project. Tijdens de bijeenkomsten zijn hiervoor door de aanwezi­gen verschillende redenen genoemd:26

de opzet van het project is in de loop der tijd erg veranderd; de raadsleden hebben niet om informatie over het project gevraagd; de raadsleden schrokken terug om zich in te werken in dit project vanwege de ontoegankelijkheid en omvang van dit dossier; de raadsleden beschikken over te weinig deskundigheid op het gebied van Ruimtelijke Ordening en Grondzaken.

Enkele geïnterviewden noemen in dit verband ook het verloop onder de raadsle­den: vooral bij langlopende projecten kan dit betekenen dat kennis verloren gaat.

Naar aanleiding van de bijeenkomst nemen de raadsleden zich voor om meer ac­tief naar informatie over de voortgang van het project te vragen. In bijlage 5 is hiervoor ter inspiratie een handreiking opgenomen.

Toetsing aan de normen Er zijn duidelijke afspraken vastgelegd over beslismomenten voor de raad.

De informatievoorziening van de amb­telijke organisatie naar college en van college naar raad geeft inzicht in de voortgang in termen van tijd, geld en kwaliteit.

De raad bewaakt de uitvoering van het project in termen van tijd, geld en kwa­liteit.

In het geval van afwijkingen ten op­zichte van de vooraf gestelde doelen op de terreinen van tijd, kwaliteit en geld wordt de raad actief om een besluit gevraagd.

b

b

<$

b

De raad is op diverse momenten betrokken bij de formele besluitvorming. Ook informeel is de raad op meerde momenten geraadpleegd.

De informatievoorziening gaat in op het exploi­tatiesaldo van het project (geld) en op de door­looptijd (tijd). Er is geen aandacht besteed aan de kwaliteit. De voortgangsrapportages ver­schijnen 1 keer per 2 jaar.

De raadsleden ervoeren geen grip op het pro­ject. Van een bewaking van de Drentse Horn door de raad was dan ook geen sprake.

Bij tussentijdse aanpassingen is de raad geïn­formeerd. Het college respecteert dus de rol van de raad.

Opmerkelijk is wel dat de voortgangsinformatie niets vermeld over de achterblijvende vraag naar kaveltype Wonen in het lint'.

26 Dat deze redenen in dit rapport worden genoemd, wil niet zeggen dat ze door ieder individueel raadslid gedeeld worden.

40

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

2.4 Welk f inanciee l r i s ico l oopt de g e m e e n t e m e t h e t plan de

Drentse Horn?

Relevante n o r m e n

Bij het toetsen van de kwaliteit van de projectbeheersing zijn de volgende normen uit het normen­kader van toepassing:

De haalbaarheid van het project en het projectdoel zijn onderzocht. De projectorganisatie en het college bewaken de uitvoering van het project in termen van tijd, geld en kwaliteit. Het college zorgt voor een periodieke analyse van risico's bij het project.

Aan het einde van deze paragraaf geven wij aan in welke mate naar ons oordeel aan de boven­staande normen is voldaan.

Haalbaarheidsanalyses leiden tot aanpassing van de plannen De haalbaarheid van het project is een permanent punt van aandacht geweest. Begin 2003 is door Akroconsult een financiële analyse gemaakt. Het verwachte saldo van de grondexploitatie was toen 4,4 miljoen euro negatief. Bij een nieuwe berekening in juni 2003 was het tekort geslonken naar ongeveer 2,5 miljoen euro negatief.

In opdracht van De Monden BV voerde Aestimare in oktober 2003 een haalbaar­heidsanalyse uit. Aestimare kwam uit op een tekort van 14,3 miljoen euro.

Ook bij het opstellen van het Masterplan in 2005 is een financiële analyse uitge­voerd. Op basis van deze analyse is gekozen voor een gefaseerde aanpak. Er is bewust voor gekozen om te starten met het aanhechten bij de bestaande bouw. Qua investeringen is dat de meest eenvoudige en minst risicovolle s tap. Daar­naast is niet langer het aanbod van woningen, maar de vraag ernaar als uit­gangspunt van het project gekozen.

Zoals uit hoofdstuk 2 duidelijk werd, zijn er in totaal vier plannen geweest, die ieder op basis van voortschrijdend inzicht zijn gewijzigd. Dit voortschrijdend in­zicht bestond vooral uit de wetenschap dat de oorspronkelijke plannen financieel niet haalbaar zouden zijn.

Zoals in paragraaf 2.1 s taat aangegeven, was er bij het project Drentse Horn geen sprake van een winstdoelstelling. Wel gold ook hier het algemene uitgangspunt van de gemeente Borger-Odoorn dat grondexploitaties minimaal neutraal sluiten.

Grondaankopen en -verhopen gebaseerd op marktconforme tarieven

De gemeente Borger-Odoorn heeft in 2001, 2002 en 2007 gronden aangekocht (zie paragraaf 2.1). Namens de gemeente Borger-Odoorn was makelaarskantoor AgriTeam betrokken bij de waardebepaling van de gronden. Direct na de vesti­ging van het voorkeursrecht is aan dit bureau opdracht verstrekt om alle gron­den en opstallen binnen het plangebied te inventariseren en te taxeren. De taxa-

41

ties zijn gebruikt bij het opstellen van de allereerste exploitatieopzetten. Na de vestiging van het voorkeursrecht kwamen er spontaan diverse aanbiedingen bij de gemeente binnen. De gemeente is op relatief weinig aanbiedingen ingegaan. De aankoopprijs is bepaald op basis van het taxatierapport. Wij hebben geen aanwijzingen dat zich bij de aankoop van gronden onregelmatigheden hebben voorgedaan.

t. En dit is nummer 40 ! ' Prijs vaneffl 35.00 p'm' excl. B W

Info bouwkavels: Gemeente Borger-OQoorn 05 i ! - *3 S? 5.

www.drenJsehorn.nl

Bij de afweging of grond wel of niet werd aangekocht werden alle project­groepen betrokken. Het beleid des­tijds was om gronden pas te kopen als het nodig was. Desondanks zijn gronden aangekocht die later niet nodig bleken te zijn. De aankopen van de families Smook (met uitzonde­ring van de schuur) en Luit zijn door de gemeente later weer verkocht.

De verkoopprocedure voor de doorverkochte grond en voor de bouwkavels zijn voorbereid door de externe projectleider en de medewerker Grondzaken van de gemeente Borger-Odoorn. De grondprijzen variëren per type kavel en hebben (net als bij andere projecten het geval is) als uitgangspunt dat ze marktconform zijn. Na een bespreking in het coördinatieteam zijn de grondprijzen door de s tuur­groep vastgesteld.

De door De Monden BV aangekochte gronden zijn tegen aankoopwaarde inge­bracht in de grondexploitaties van Nieuw-Veenlanden I.

Risicobeheersing gefocust op verkopen In de periode voor 2007 stond de risicobeheersing vooral in het teken van een sluitende grondexploitatie. Daarna komt het accent te liggen op het beheersen van risico's tijdens de uitvoering.

In 2006 is een gevoelighedenanalyse uitgevoerd, die destijds ter informatie aan de gemeenteraad is toegestuurd.

In de overeenkomst van 2007 is afgesproken dat De Monden BV ieder kwartaal een rapportage opstelt. De kwartaalrapportage wordt besproken in het coördina­tieteam. Daarnaast geeft de externe projectleider de stuurgroep een toelichting op de rapportages. Coördinatieteam en stuurgroep kijken vooral naar het tempo van de verkopen en of de gerealiseerde en nog te verwachten verkopen opwegen tegen de gemaakte en nog te maken kosten. Als belangrijkste risico beschouwt men namelijk dat de verkopen (=opbrengsten) achterblijven bij de gemaakte kosten. De Monden BV stelt ook de jaarrekening op. Deze wordt gecontroleerd door een accountant.

42

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

De vertegenwoordiger van het team Financiën van de gemeente Borger-Odoorn maakt jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening van Borger-Odoorn, maar ook ad hoc op eigen initiatief of op verzoek van anderen een risicoanalyse. Deze bestaat, net als de rapportage die De Monden BV maakt, uit een analyse van ge­realiseerde en nog te verwachten kosten en opbrengsten en het verschil daartus­sen.

*.#.,

Beheersing van concrete risico's Het coördinatieteam heeft recente­lijk geconstateerd dat de diepe ka­vels (Wonen aan het lint) minder in trek zijn bij de potentiële ko­pers. Gegadigden willen liever geen lange diepe achtertuin maar juist een brede kavel. Dit is een risico voor het tempo van de grondver-kopen. Daarom heeft het coördina­tieteam aan de stuurgroep het voorstel gedaan om te herverkave-len, zodat er minder diepe kavels ontstaan. De stuurgroep heeft hierover nog geen besluit genomen. Hierin speelt mee dat er tijdens de uitvoering van dit on­derzoek (juni 2009) nog voldoende kavels te koop zijn, maar ook dat de gemeente Stadskanaal wil voorkomen dat projecten in Stadskanaal met gelijksoortige ka­vels gaan concurreren met Nieuw-Veenlanden I.

Het grootste risico bij dit type projecten is het renteverlies als gevolg van vertra­ging. Zoals in paragraaf 2.2. aangegeven duurt de exploitatie van Nieuw-Veenlanden I naar verwachting een halfjaar tot een jaar langer dan verwacht. Omdat de werkelijk te betalen rente lager is dan de rente die vooraf is begroot, is er geen rentenadeel en heeft de grondexploitatie dus niet onder de vertraging te lijden.

Op advies van de externe projectleider, hebben de samenwerkingspartners er be­wust voor gekozen om snel kwaliteitselementen in het plan te realiseren, zoals bomen, verlichting, een watergang en rietkragen. Hierdoor ontstaat er snel 'sfeer' in het gebied, wat de aantrekkelijkheid voor potentiële kopers vergroot. Om de­zelfde reden heeft de externe projectleider extra aandacht voor het tegengaan van verrommeling van het plangebied (bijvoorbeeld door illegale afvalstort).

43

Er is sprake van verevening ' De samenwerkingspartners hebben afgesproken dat alle drie de partijen voor 316.000 euro27 aan historische kosten Drentse Horn mogen inbrengen in de . grondexploitatie van Nieuw-Veenlanden I. Voordelen hiervan zijn:

(een deel van de) gemaakte kosten is gedekt De Monden BV hoeft minder vennootschapsbelasting te betalen de kosten drukken niet meer op de toekomstige grondexploitatie voor Drouwenerpark '

Het saldo van de grondexploitatie van Nieuw-Veenlanden I is tijdens de uitvoe­ring van dit onderzoek (juni 2009) ongeveer 250.000 euro28 positief (op een inves­tering van ongeveer 7 miljoen euro).

i

Over de verdeling van kosten voor het project Drentse Horn (dus het overkoepe­lende project voor Nieuw Veenlanden len Drouwenerpark) over de drie samen­werkingspartners is in de overeenkomst van november 2007 het volgende afge­sproken: t

Alle gronden worden tegen aankoopprijs ingebracht. Dit geldt zowel voor de gronden die door de beide gemeenten zijn aangekocht als voor de gron­den die door De Monden zijn aangekocht.

Alle voorbereidingskosten die de partijen in de periode 1 januari 2001 tot en met 1 oktober 2004 hebben gemaakt komen voor eigen rekening. Dat wil zeggen dat De Monden de zelf gemaakte kosten zelf draagt. De gemeen­ten hebben onderling de aanvullende afspraak gemaakt dat zij de afzon­derlijk gemaakte kosten van beide gemeenten middelen.

De voorbereidingskosten die in de periode 1 oktober 2004 tot en met 1 ju- i ni 2005 zijn gemaakt, worden op basis van een verhouding van 25 procent voor beide gemeenten en 50 procent voor De Monden verdeeld. } De voorbereidingskosten die in de periode tussen 1 juni 2005 en 1 juli 2007 zijn gemaakt worden gelijk verdeeld over de drie samenwerkings­partners.

Over de kosten die volgens bovenstaande berekening per partij zijn ge­maakt, wordt een rente van 4,5 procent berekend.

Stoppen met het project kost de gemeente Borger-Odoorn geld ' Op dit moment is de vraag naar woningen in de regio sterk teruggevallen. Noch vanuit de gemeente Borger-Odoorn, noch vanuit Stadskanaal is er daarom drin­gende noodzaak om op dit moment nog woningen aan de voorraad toe te voegen. De samenwerkingspartners hebben afgesproken dat ze in het voorjaar van 2010 | besluiten over de realisatie van het deelplan Drouwenerpark.

Als de partijen besluiten verder te gaan, delen alle drie de partijen (De Monden BV, Borger-Odoorn en Stadskanaal) een derde van de opbrengsten en kosten. De

27 Zie Bijlage 4, Toelichting 2 28 Zie Bijlage 4, Toelichting 3 J

44

U I T V O E R I N G EN E V A L U A T I E

reeds gemaakte kosten bedragen in totaal ongeveer 9,3 miljoen euro ofwel 3,1 miljoen euro per partij. In bijlage 4 hebben we een overzicht opgenomen van de kosten die door de gemeente Borger-Odoorn zijn gemaakt.

Stoppen na Nieuw-Veenlanden I betekent dat de gemeenten de kosten onderling verdelen en dat De Monden BV zijn eigen kosten (voornamelijk grondverwervin-gen) zelf draagt. De gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal zouden dan (na verrekening met de winst van Nieuw-Veenlanden 1) ieder een bedrag van onge­veer 975.000 euro moeten afschrijven.

In afwachting van het besluit over de realisatie van Drouwenerpark is de reserve van het grondbedrijf van de gemeente Borger-Odoorn inmiddels verhoogd tot een bedrag van 2,2 miljoen euro. Het bedrag van 975.000 euro kan hiervan worden afgeboekt. Op het ondervangen van de financiële consequenties van het eventueel afblazen van Drouwenerpark is op deze manier voorzien.

De haalbaarheid van het project en het projectdoel zijn onder­zocht.

De projectorganisatie en het col­lege bewaken de uitvoering van het project in termen van tijd, geld en kwaliteit.

Het college zorgt voor een perio­dieke analyse van risico's bij het project

b

<$

b

Er zijn meerdere haalbaarheidsanalyses uitgevoerd. Op basis daarvan zijn de projectdoelen bijgesteld en is er gekozen voor een fasering van het project.

Risico's tijdens de uitvoering zijn in beeld, onder andere via de kwartaalrapportages en de analyse van de ge­meente Borger-Odoorn zelf. Deze gaan alleen in op geld en niet op de kwaliteit en tijd van het project. Er is geen sprake van een integrale en systematische monitoring van risico's.

Het college wordt via de vertegenwoordiging in de stuurgroep op de hoogte gehouden van mogelijke risi­co's.

45

B I J L A G E N

BIJLAGEN

Bijlage 1 Deelvragen

De deelvragen van dit onderzoek zijn:

Reconstructie 1. Hoe is het plan de Drentse Horn vanaf de eerste intentieverklaring in 2000

verlopen?

Planvorming 2. Welke doelen en randvoorwaarden zijn er door de raad gesteld aan het

plan? 3. Is de inrichting van de verschillende plannen consistent met de door de

raad gestelde doelen?

Uitvoering 4. Hoe is de projectorganisatie ingericht? 5. Op welke wijze heeft de gemeente het plan gestuurd en heeft contract­

vorming met externe partijen plaatsgevonden? 6. Hoe is de informatievoorziening aan de raad geregeld in termen van (finan­

ciële) voortgang en risico's? 7. Welk financieel risico loopt de gemeente met het plan de Drentse Horn?

47

B I J L A G K K

Bijlage 2 Bronnen

Inter views Mevrouw Ruitenberg, medewerker grondzaken, 10 juni 2009 De heer Sikken, procuratiehouder De Monden BV en als vastgoedeconoom betrokken namens Lefier, 10 juni 2009 De heer Mulder, extern projectleider, 10 juni 2009 De heer Jaarda, directeur projecten, 10 juni 2009 De heer Bruintjes, wethouder, 22 juni 2009 De heer Smit, financieel consulent, 22 juni 2009

Groepsgesprek (22 juni 2009) De heer G. Plat, raadslid Gemeentebelangen De heer R. IJlenhave, raadslid W D Mevrouw Hofsteenge, raadslid W D

- De heer G. Schuil, raadslid CDA Mevrouw M. Schoevers, raadslid PvdA Mevrouw L. Kuiper, raadslid GroenLinks

Documenten Beeldkwaliteitsplan Nieuw-Veenlanden I, 1 november 2007 Chronologisch overzicht ontwikkelingen Drentse Horn op hoofdlijnen (overzicht opgesteld door de heer Jaarda), juni 2009 Financiële analyse Grondexploitatie Ontwerp Structuurplan Project Bui-nerhorn, 28 januari 2003 Intergemeentelijk Structuurplan Drentse Hom, Flexibiliteit in wonen en werken, Gemeenten Borger-Odoorn en Stadskanaal, juni 2003 Plan van Aanpak Drentse Horn, Gemeente Borger-Odoorn, Gemeente Stadskanaal, Wooncom, concept 15 maart 2004

- Raadsvoorstel 4586 (krediet uitvoering Masterplan), 20 september 2005 Samenwerkingsovereenkomst gemeente Borger-Odoorn en gemeente Stadskanaal, 1 september 2001 Startnotitie Integrale ontwikkeling grensstreek Borger-Odoorn-Stadskanaal, 2000 Structuurplan Drentse Horn Grondexploitatieberekening, 2008 Voortgangsrapportage 2 Drentse Horn, juni 2009 Voortgangsrapportage Drentse Horn, november 2007 Verslagen van de vergaderingen van het coördinatieteam en de stuurgroep

49

B I J L A G E K

Bijlage 3 Normenkader

In het onderzoek hebben de onderzoekers een analysekader gehanteerd voor stu­ring en controle op grote projecten. Dit kader vormde samen met de vraagstelling de basis voor het normenkader. Uit het analysekader blijkt dat in theorie drie fasen onderwerp van onderzoek kunnen zijn: planvorming, uitvoering en evalua­tie. Gezien de fase waarin het project Drentse Horn zich bevindt ligt de nadruk in de vraagstelling op de eerste twee fasen; planvorming en uitvoering. Bij beide fa­sen beoordeelden de onderzoekers het aanwezige beleid (de richtlijnen) en de praktijk. Om de praktijk te toetsen diende het project de Drentse Horn als casus. Het project is beoordeeld op basis van normen die kunnen worden gesteld aan een goede sturing en controle bij planvorming en uitvoering (en deels evaluatie).

Planvorming Het project de Drentse Horn past binnen het inhoudelijk beleid van de gemeente. De raad heeft een doelstelling voor het project Drentse Horn vastgesteld. Op het moment dat de raad de doelstelling vaststelde waren zaken nog voor verandering vatbaar. Het project is duidelijk afgebakend in termen van tijd, geld en kwaliteit.

Uitvoering Er zijn duidelijke afspraken vastgelegd over beslismomenten in het traject, zowel op raads- als collegeniveau. Het projectplan geeft een overzicht van de inrichting van de projectorgani­satie en de bijbehorende verantwoordelijkheden. De samenwerking met andere betrokken actoren draagt bij aan de realisa­tie van het doel. Raad, college en projectorganisatie bewaken ieder vanuit hun eigen rol de uitvoering van het project in termen van tijd, geld en kwaliteit. De informatievoorziening van ambtelijke organisatie naar college en van college naar raad geeft inzicht in de voortgang in termen van tijd, geld en kwaliteit. In het geval van afwijkingen ten opzichte van de vooraf gestelde doelen op de terreinen van tijd, geld en kwaliteit wordt de raad actief om een besluit gevraagd. De haalbaarheid van het project en het projectdoel zijn onderzocht. Het college zorgt voor een periodieke analyse van risico's bij het project.

Evaluatie Na afloop van de fase van planvorming is een evaluatie uitgevoerd waarbij is bepaald in hoeverre aan de vooraf gestelde doelen voor tijd, geld en kwa­liteit is voldaan.

51

B I J L A G E N

Bijlage 4 Overzicht h i s t or i s che k o s t e n g e m e e n t e Borger-Odoorn

Boekwaarde historische kosten Drentse Horn per 31-12-2009

Gemeente Borger-Odoorn 1.279.529

Als wordt besloten verder te ontwikkelen s taat de gemeente voor 1/3 deel van de totale boekwaarde. Het aandeel van de gemeente Borger-Odoorn is dan € 3.113.021. Als rekening wordt gehouden met de (mogelijke) winst van Nieuw-Veenlanden, dan wordt het gemeentelijke aandeel € 3.029.688 bij een doorstart. Bij een doorstart neemt het risico voor de gemeente met € 1.750.159 toe. Om het grondbedrijf financieel gezond (solvabel) te houden zal voor dit bedrag een maat­regel (bijv. verhoging reserves) moeten worden getroffen.

Als de partijen besluiten te stoppen per 31-12-2009 dan staat de Gemeente Borger-Odoorn er als volgt voor:

Partij

Gemeente Borger-Odoorn

Boekwaarde

1.279.529

Waarde Bezittingen 1)

449.239

Verrekening Gemeenten 2)

142.015

Boekverlies 3) (ex winst Veenl.)

972.305

1) De bezittingen zijn meegenomen tegen de marktwaarde van het 4e kwartaal 2008. 2) De gemeenten staan voor hetzelfde bedrag, omdat deze partijen vanaf het be­gin deelnemen en daarom steeds onder dezelfde "verdeelregime" vallen. Stadska­naal had meer kosten in de beginperiode dan de gemeente Borger-Odoorn, van­daar de verrekening. 3) Er is geen rekening gehouden met een (mogelijke) winst van Nieuw-Veenlanden. Indien hier wel rekening mee gehouden wordt zal, in de huidige si­tuatie, het boekverlies € 972.305 - 83.333 = € 888.972 bedragen.

Toelichting

Toelichting 1 Met het verlies van € 1.050.000 wordt hetzelfde bedoeld als bovenstaande € 972.305. In de eerste berekeningen kwam de gemeente uit op € 1.050.000, later is dit aangepast i.v.m. nieuwe ontwikkelingen m.b.t. verkoop van bezittingen. Voor een schuur kon meer gevraagd worden, voor de woningen van Stadskanaal minder.

Toelichting 2 Vanaf 2000 zijn kosten gemaakt om tot ontwikkeling van het gebied te komen. Afgesproken is dat elke partij € 316.000 mag inbrengen. Dit zijn dus voorberei-

53

dingskosten die voor het hele plan (Nieuw-Veenlanden, Drouwenerpark en Knoesterpark) zijn gemaakt.

Toelichting 3 Met de € 250.000 positief (afgerond) wordt bedoeld de verwachte winst van Nieuw-Veenlanden. De berekening is een momentopname. De exploitatie van het gebied is een constant proces, dus een garantie voor de hoogte van het bedrag kan niet worden gegeven. Iedere partij krijgt, in de huidige situatie, een derde van de winst toebedeeld (83.333). Totale opbrengsten 7.951.575 Totale kosten 7.690.935 Resultaat (24-09-2008) 260.640

54

Bijlage 5 Checklist grote projec ten

Als raadslid kunt u de vinger aan de pols houden bij grote projecten door de juiste vragen te stellen aan uzelf en aan het college. Welke vragen kunt u als raadslid stellen wanneer u te maken krijgt met een groot project in uw ge­meente? De beantwoording van deze vragen moeten voor een goede beheersing bevestigend zijn.

Fase Planvorming - Rol raad: kaderstelling (plan) Doel: de kaders bepalen voor het uit te voeren project. Wat moet het opleve­ren? Wat mag het kosten? Wanneer moet het klaar zijn? Dit is tevens een Go /No go moment.

Vragen fase v an p lanvorming

1. Is er een projectplan? 2. Is duidelijk welk probleem op welke manier wordt aangepakt? (Probleemanalyse) 3. Is duidelijk wat de afbakening is van het project in termen van tijd, geld en kwaliteit? (Proj eet afb ak e ning) 4. Is het plan financieel onderbouwd? 5. Zijn de risico's in kaart gebracht en is de haalbaarheid getoetst? 6. Zijn de besluitvormingsmomenten en de rol van de raad daarbij vastgelegd? 7. Is vastgelegd dat bij wijzingen op het terrein van tijd, geld en kwaliteit de raad moet be­slissen? 8. Zijn de projectorganisatie en verantwoordelijkheden vastgelegd? 9. Is vastgelegd op welke momenten en op welke wijze de raad wordt geïnformeerd?

Fase Uitvoering - Rol raad: controle en bijsturing (do & act) Doel: controle op de uitvoering naar de vooraf gestelde kaders in de fase van planvorming. Indien wordt afgeweken van de kaders, kan de raad bijsturen.

Vragen fase v a n u i t voer ing

1. Zijn er periodieke voortgangsrapportages? 2. Is op basis van de voortgangsrapportages duidelijk wat de afwijkingen zijn ten opzichte

van de planning van de elementen tijd, geld en kwaliteit en de verklaringen daarvoor? 3 . Geven de voortgangsrapportages inzicht in de risico's en de beheersing daarvan? 4. Kunt u besluiten nemen over afwijkingen ten opzichte van het oorspronkelijke plan?

Fase Evaluatie - Rol raad: controle en bijsturing voor toekomstige pro­jecten (check & act) Doel: controle op de mate waarin het project is gerealiseerd in overeenstem­ming met de oorspronkelijke plannen. Lessen trekken voor de toekomst.

55

X

Vragen fase v an eva luat ie

1. Heeft er een interne projectevaluatie plaatsgevonden en is dit vastgelegd in een dossier? 2. Is gerealiseerd wat was afgesproken in het projectplan? 3. Is binnen de randvoorwaarden van tijd, geld en kwaliteit gebleven? 4. Zijn verbeterpunten geformuleerd en omgezet in acties?

56