INVLOED VAN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIES …...fraude/Panama Papers”, Parl.St. Kamer...

i

INVLOED VAN PARLEMENTAIRE

ONDERZOEKSCOMMISSIES OP HET

STRAFRECHTELIJK BELEID Aantal woorden: 47.707

Andreas Kentane Studentennummer: 01400991

Promotor: Prof. dr. Traest P.

Commissaris: dhr. Vancoillie

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechtenopleiding

Academiejaar: 2019 - 2020

iii

Woord vooraf

Deze masterproef vormt het orgelpunt van mijn opleiding aan de rechtenfaculteit van de

universiteit Gent. De voorbije vijf jaren waren leerrijk, soms frustrerend, maar bovenal

onvergetelijk. Een bedanking hiervoor is niet meer dan gepast.

Vooreerst wil ik mijn promotor, Prof. de heer Traest bedanken voor zijn gericht advies, de

nodige kritische bedenkingen en een openstaande deur. Verder wil ik Dirk Van Der Maelen

(parlementslid) en Nicole Marquet (opvolgingscommissie terroristische aanslagen)

bedanken voor hun vakkundige medewerking.

Niet alleen intellectueel, maar ook op menselijk vlak heb ik de voorbije vijf jaar veel geleerd

en genoten. Het vertier en de aanwezigheid van een hechte vriendengroep zorgde voor

mentale en morele ondersteuning.

Tot slot een speciale vermelding voor mijn vader. Zijn onvoorwaardelijke steun, onwrikbaar

geloof in mijn kunnen en zijn niet-aflatende betrokkenheid -soms tot vervelens toe- gidsten

mij doorheen deze opleiding.

Iedereen heel erg bedankt.

Andreas

iv

INHOUDSTAFEL I: INLEIDING 1

1. Algemene inleiding 1 2. Probleemstelling 2 3. Onderzoeksdoelstelling 3 4. Onderzoeksvraag 3 5. Onderzoeksmethode 4 6. Beperkingen van het onderzoek 4

6.1 Beperkingen ratione materiae 4 6.2 Beperkingen door voorgaande literatuur 5 6.3 De gekozen onderzoekscommissies 6

DEEL II: HET RECHT VAN PARLEMENTAIR ONDERZOEK 7

INLEIDING 7 HOOFDSTUK I: STAATSSTRUCTUUR 7

1.1 Scheiding der machten 7 1.1.1 Algemene theorie 7 1.1.2 Belgische Grondwet 8 1.1.3 Gevolgen van de scheiding der machten 9

1.2 De wetgevende macht 10 1.2.1 Inleiding 10 1.2.1 Functies van het parlement. 11

A. Normerende functie 11 B. Controlerende functie 11

HOOFDSTUK II: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE 12 2.1 Inleiding 12 2.2 Doelstelling 12 2.3 Geschiedkundige oorsprong 13

2.3.1 Inleiding 13 2.3.2 Angelsaksische oorsprong 13 2.3.3 Parlementair onderzoeksrecht in België 14

A. Eerste pogingen tot een onderzoekscommissie 14 B. De wet van 3 mei 1880 15

§1 Inleiding 15 §2 Doel 15 §3 De eigenlijke wet 16

C. Wet van juli 1996 17 §1 Aanleiding 17 §2 De wet zelf 17

D. Wet van 6 januari 2014 19 2.4 Praktische aspecten en werking van een parlementaire onderzoekscommissie 19

2.4.1 Oprichting & samenstelling 19

v

2.4.2 Bevoegdheden 20 A. Algemeen 20 B. Geen verplichte tussenkomst van een magistraat 20 C. Verplichte tussenkomst van een magistraat 20

2.4.3 Het verslag 21

DEEL III: INVLOED VAN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIES 22

INLEIDING 22 HOOFDSTUK I: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISCHE AANSLAGEN 2016 23

1.1 Inleiding 23 1.2 Feiten 23 1.3 Politieke reactie 24 1.4 Praktische elementen van de onderzoekscommissie 24

1.1.1 Samenstelling 24 1.1.2 Doelstellingen 24 1.1.3 Overig 26

1.5 De eigenlijke onderzoekscommissie 27 1.5.1 Inleiding 27 1.5.2 Hulpverlening 28

A. Nood- en interventieplannen 28 B. Operationele organisatie 29 C. Coördinatie- en crisiscentrum van de regering 30 D. Communicatie 31 E. Slachtoffers 32

1.5.3 Slachtoffers 32 1.5.4 Veiligheidsarchitectuur 32

A. Het beleid 33 §1 Maatregen genomen vòòr 22 maart 2016 35

i) Relevante beleidsbeslissingen 35 ii) Aanpassingen strafrecht 35

§2 Maatregelen genomen nà 22 maart 2016 36 §3 Aanbevelingen 37

B. Beeldvorming en dreigingsanalyse 38 §1 Betrokken actoren 38 §2 Aanbevelingen 39

C. Informatiehuishouding 39 §1 Betrokken actoren 40

i) Politie 40 ii) Inlichtingendiensten 41 iii) Overig 42

§2 Conclusie 42 §3 Aanbevelingen 42

D. Inlichtingendiensten 43 §1 Algemeen 43 §2 Veiligheid van de Staat 43

vi

§3 Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid 44 §4 Samenwerking tussen inlichtingendiensten en gerechtelijke overheden 44 §4 Aanbevelingen 45

E. Opsporing en vervolging 46 §1 Situering van het geheel van de federale politie 46 §2 De algemene directie gerechtelijke politie 46

i) De centrale dienst ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit 47 ii) De centrale directie van operaties inzake gerechtelijke politie 47 iii) De directie van de speciale eenheden 48

§3 De lokale politie 49 §4 Het federaal parket 49 §5 Problemen bij de opsporingsbevoegdheden 52

i) Telecommunicatie 52 ii) Informanten- en infiltrantenwerking 52

§6 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie 53 i) Personeelsbestand 53 ii) Compartimentalisering 54 iii) Djsoc/Terro 55 iv) Opsporingsbevoegdheden 55 v) Seponering van terrorismedossiers 55

F. De strafuitvoering 55 §1 Situering 55 §2 De strafuitvoeringsrechtbank 56

i) Algemeen 56 ii) Gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank 56

§3 Gegevensuitwisseling in het toezichtstadium 56 §4 De strafuitvoeringsrechtbank en terrorismebestrijding 57 §5 Bezoek 57 §6 Motivering van de vonnissen 58 §7 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie 58

1.4.5 Radicalisme 60 A. De radicale islam en het islamradicalisme in België 60

§1 Algemeen 60 §2 Duiding 61

i) Historisch 61 ii) België 62 iii) Verband tussen radicalisme en geweld 62 iv) Moskeeën 63

§3 Aanbevelingen van de commissie 63 B. Radicalisme in de gevangenissen 64

§1 Algemeen 64 §2 Invloed van opsluiting 64

i) Algemeen 64 ii) Normalisatiebeginsel 65 iii) Islamconsulenten 65 iv) Bezoek en telefoongebruik 65

vii

v) Het delen van informatie 66 §3 Vaststellingen en aanbevelingen 66

C. Overige 67 1.4.6 Eindverslag 67

HOOFDSTUK II: INVLOED VAN DE PARLMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISHE AANSLAGEN OP HET

STRAFRECHTELIJK BELEID 68 2.1 Algemeen 68 2.2 Hulpverlening 68

2.2.1 Actualisering van de crisisplannen 68 2.2.2 Leiding bij crisissituatie 69 2.2.3 Communicatie- en opvolgingsplatform 69 2.2.4 Astrid-netwerk 70 2.2.5 Centraal aanspreekpunt voor slachtoffers 71

2.3 Veiligheidsarchitectuur 72 2.3.1 Het beleid 72

A. Burgerinfiltratie 72 B. Europese samenwerking 72 C. Personeelscapaciteit 73

2.3.2 Beeld- en dreigingsanalyse 75 A. Co-locatie 75 B. Compartimentalisering 75 C. Taskforce 75

2.3.3 Informatiehuishouden 76 A. Meer cohesie en afstemming 76 B. Gerechtelijke informatie rapporten 76 C. De wildgroei aan databanken 77 D. Versterken personeel inlichtingendiensten 78 E. De oprichting van een kruispuntbank 78 F. Versterking Cel voor Financiële informatiewerking (CFI) 79

2.3.4 Inlichtingendiensten 79 A. Gebrek aan passende onderzoeksmaatregelen 79 B. Samenwerking tussen burgerlijke- en militaire inlichtingendienst en de gerechtelijke

overheid 80 C. Gegevensbank 81 D. Overige 81

2.3.5 Opsporing en vervolging 81 A. Gedeconcentreerde diensten FGP-Terro 81 B. Hervorming DJSOC/Terro 82 C. Het federaal parket 82 D. Seponering van gefederaliseerde strafzaken 83 E. Joint intelligence centre 83 F. Perslek 84

2.3.6 Strafuitvoering 84 A. Opleiding personeel 84 B. De gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank 84

viii

C. Vonnis strafuitvoeringsrechtbank 85 D. Terbeschikkingstelling 86 E. Vervroegde vrijlating geradicaliseerden 86 F. Bezoek gevangenissen 87

2.4 Radicalisering 87 2.3.1 Erkenningsprocedure moskeeën 87 2.3.2 Radicalisme in de gevangenissen 89

A. Detentievoorwaarden 89 B. Geradicaliseerde delinquenten 89

2.5 Evaluatie van het beleid 90 HOOFDSTUK III: DE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN 91

3.1 Inleiding 91 3.2 De feiten 91 3.3 Praktische elementen van de onderzoekscommissie 93 3.4 De eigenlijke onderzoekscommissie 94

3.4.1 Inleiding 94 3.4.2 Naturalisatie en nationaliteitsverwerving 94 3.4.3 Totstandkoming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen 94

A. Geschiedenis van de minnelijke schikking 94 B. Totstandkoming van de verruimde minnelijke schikking 95

§1 Diamantsector 95 §2 Chodiev 97 §3 Bankgeheim 98

C. Boordeling en aanbevelingen van de onderzoekscommissie 100 §1 Beoordeling 100

i) Lobbying 100 ii) Wetgevend proces 101 iii) Deontologie 101

§2 Aanbevelingen 102 D. invloed van de parlementaire onderzoekscommissie 102 E. Meerderheid tegen oppositie 103

§1 Inleiding 103 §2 Dictatuur van de meerderheid 103

DEEL IV: EVALUATIE 106

4.1 Inleiding 106 4.2 Bevoegdheden 106

4.2.1 Algemeen 106 A. Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 106 B. Onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken 106 C. Conclusie 107

4.3 Zwijgrecht en beroepsgeheim 107 4.4 Meerderheid vs. oppositie 109 4.5 Opvolgingscommissie 110

ix

DEEL V: ALGEMEEN BESLUIT 111

BIBLIOGRAFIE 114

Wetgeving 114 Rechtspraak 119 Rechtsleer 119

BIJLAGEN 127

BIJLAGE I 127 BIJLAGE II 127 BIJLAGE III 128

1

I: Inleiding

1. ALGEMENE INLEIDING

1. Parlementaire onderzoekscommissies zijn een ‘hot issue’ deze dagen. Je hoeft maar een

krant of nieuwssite te raadplegen en je botst er op. Zowel de werking en resultaten van

onderzoekscommissies uit het verleden, als aanvragen tot het oprichten van nieuwe

onderzoekscommissies komen veelvuldig voor.

2. Maatschappelijk is het parlementaire recht van onderzoek dus meer dan ooit relevant. In

de huidige jachtige tijdsgeest waarin er een explosie aan informatie tot ieders beschikking

staat, worden zelden grondige en correcte analyses gemaakt. Het belang van uitgebreid,

gestructureerd en diepgaand onderzoek wordt daarbij té vaak onderschat. Daags na de ene

ramp of de andere noodsituatie worden vermeende schuldigen (via sociale media) ter

verantwoording geroepen, zonder voorafgaande analyse van de betrokken situatie. Alles

moet snel gebeuren en hij die het luidst en het hardst roept, wordt geloofd. In zulk klimaat

kan een parlementaire onderzoekscommissie, indien ze nuttig en efficiënt werkt, een

welgekomen frisse wind opleveren.

3. Zowel federale- als deelstatelijke onderzoekscommissies kunnen op de nodige aandacht

rekenen. Dit valt te verklaren doordat parlementaire onderzoekscommissies vaak thema’s

behandelen die op een ruime maatschappelijke belangstelling kunnen rekenen en de

gemoederen beroeren. Het gaat daarbij over een brede waaier aan juridische onderwerpen,

gaande van faillissementsrecht1 over fiscale fraude2 tot ook politieke crisissen3. Opvallend

genoeg kruist het onderzoeksdomein van een parlementaire onderzoekscommissie vaak het

strafrecht. Eigen aan dit strafrecht is een zekere laagdrempeligheid die de toegankelijkheid

voor niet-juristen bevordert. Velen ervaren strafrecht als de meest prominente rechtstak.

Daarbij vormt rechtvaardigheid vaak een belangrijk thema. Iedereen heeft en deelt gul zijn

mening.

4. Ook in journalistieke bijdragen krijgt het recht van parlementair onderzoek de nodige

aandacht. Zo lezen we periodiek een update over de werkzaamheden van de parlementaire

onderzoekscommissie terroristische aanslagen.4 Hieruit kunnen we afleiden dat de output

van die commissies maatschappelijk wel leeft. Recentelijk verscheen het volgende artikel in

De Financieel Economische Tijd: ‘Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte’.5

1 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek over de oorzaken van het faillissement van Optima Bank en de eventuele belangenvermenging tussen de Optima Groep en haar componenten enerzijds en openbare besturen anderzijds, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 1938/001. 2 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar “Internationale fiscale fraude/Panama Papers”, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 2344/001. 3 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2017-18, nr. 2179/007. 4 “Commissie 22/3 bereikt ook akkoord over luik radicalisering”, De Standaard 10 oktober 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171018_03139000. 5 “Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte”, De Tijd 27 oktober 2017, https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-stilte/9947353.

2

In het artikel wordt er enigszins sceptisch gekeken naar de behaalde resultaten van het

voorgenoemde onderzoek.

5. Als reactie hierop gaf Patrick Dewael een evenzeer interessant interview.6 Daarin valt

onder meer te lezen hoe de commissie probeerde politiek gevoelige klippen te omzeilen opdat

ze haar brede consensus in de kamer niet zou verliezen. Een jammerlijke vaststelling dat ook

een onderzoekscommissie van dergelijk omvang en belang zich geremd ziet in haar werking

door partijpolitieke regels. Is een oplossing hiervoor mogelijk of is dit de keerzijde van het

streven naar een brede parlementaire consensus, waaraan weinig te doen valt?

6. Verder lezen we in hetzelfde verslag dat er een opvolgingscommissie aankomt die als taak

heeft de implementatie van voorstellen door de onderzoekscommissie te waarborgen. Dit is

uiteraard een essentieel onderdeel van het recht van parlementair onderzoek. Gedurende een

bepaald tijdsbestek hanteert het parlement zijn recht van onderzoek om een bepaalde

problematiek onder de loep te nemen. Eenmaal het parlement inzicht heeft verworven in dit

probleem, maakt het een analyse en formuleert het aanbevelingen. Dit met als doel

toekomstig vergelijkbare problemen te vermijden. Het lijkt dan ook essentieel dat de

gemaakte aanbevelingen worden opgevolgd.

2. PROBLEEMSTELLING

7. In de geschiedkundige evolutie van het parlementair recht van onderzoek zien we twee

grote evoluties. De eerste evolutie omvat de groeiende bevoegdheden van

onderzoekscommissies. Een zo rijk mogelijk bevoegdheidspakket moet daarbij voor de meest

efficiënte werking van een onderzoekscommissie zorgen. Een tweede evolutie betreft de

drang van de wetgever om de invloed van parlementaire onderzoekscommissies te doen

toenemen. Deze bedoeling kan bereikt worden door meer belang te hechten aan de resultaten

van een onderzoekscommissie.

8. Daar knelt het schoentje. Worden de gemaakte suggesties opgenomen in wetgeving of

waarom net niet? Is het recht van parlementair onderzoek wel een efficiënt middel en slaagt

het erin te wegen op de uiteindelijke besluitvorming? Deze vragen houden de wetgever reeds

geruime tijd bezig. De wil van de wetgever om onderzoekscommissies een grotere impact te

laten hebben vormde één van de krachtlijnen bij de aanpassing van de wet op het

parlementair onderzoek.7 Daarbij luidt vervolgens de vraag of deze intentie geslaagd is. Dit

wordt dan ook de centrale problematiek van dit onderzoek.

STAELRAEVE schreef volgende bijdrage over deze kwestie: “over de zogenaamde outputresultaten als gevolg van de diverse onderzoekscommissies in de Belgische geschiedenis zijn geen concrete gegevens beschikbaar. […] daarvoor is dus verder gestructureerd onderzoek nodig.”8

6 “Het is onze verdomde plicht om toe te zien op de uitvoering van de rapporten”, De Standaard oktober 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171026_03154362. 7 Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 8 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 53.

http://www.standaard.be/cnt/dmf20171026_03154362

3

3. ONDERZOEKSDOELSTELLING

9. De centrale onderzoeksvraag, een cruciaal onderdeel in een masterproef, is een vraag die

dusdanig geformuleerd is dat men bij het beantwoorden ervan de doelstelling van het

onderzoek vervult. Om tot een goede onderzoeksvraag te komen moet bijgevolg eerst een

doelstelling vastgelegd worden.

10. Een goede doelstelling is er een die, hoewel nuttig toch haalbaar is. Opdat een doelstelling

nuttig is, moet de beoogde bijdrage van belang zijn voor een welbepaalde instelling. Er zijn

verschillende actoren die baat hebben bij dit onderzoek. Logischerwijze is een daarvan de

parlementariër. Het is hun taak om het onderzoek te voeren. Het hoeft dan niet te verbazen

dat het net die parlementariërs zijn die aandringen om hun werk een grotere impact te geven

op de politieke beleidsvoering.

11. Het is evenwel niet alleen de wetgever die hier baat bij heeft. Ook de samenleving heeft

hier belang bij. Parlementaire onderzoekscommissies worden vaak opgericht naar aanleiding

van schandalen die de gemoederen (terecht) beroeren. Vaak richt het parlement dan een

onderzoekscommissie op om te tonen dat men het probleem ernstig neemt.

12. De uiteindelijke kern van deze studie is om het recht van parlementair onderzoek op

scherp te stellen. Het parlement, hoewel het de laatste tijd meer en meer terrein verliest aan

uitvoerende machten en regeringen, heeft nog steeds een ruim aantal mogelijkheden om zijn

stempel te drukken en zijn rol als politieke scheidsrechter te spelen. Een van die

mogelijkheden is het parlementaire recht van onderzoek. Of dit controlemiddel wel een

aangewezen methode uitmaakt, vergt onderzoek.

13. Daar waar in het begin de media-aandacht voor een parlementair onderzoek veelvuldig

is, blijft dit niet zo. De uiteindelijke outputresultaten van een onderzoekscommissie kunnen

op veel minder interesse rekenen. Het grote tijdsinterval tussen enerzijds de ophefmakende

feiten die tot een onderzoekscommissie nopen en anderzijds de uiteindelijke resultaten van

deze commissie, vormt mogelijks een verklarende factor hierin. Dit neemt evenwel niet weg

dat deze rapporten nuttige aanwijzingen omvatten en toekomstige schandalen kunnen

vermijden. De bedoeling van dit onderzoek is dan ook gegevens te verzamen die het mogelijk

maken om een oordeel te vellen over de impact van parlementaire onderzoekscommissies in

concreto.

14. Gelet op bovenstaande parameters lijkt de volgende omschrijving een gepaste

doelstelling:

‘Nagaan of parlementaire onderzoekscommissies een invloed hebben op het strafrechtelijk

beleid, en dit door een outputanalyse van hun eindverslagen’.

4. ONDERZOEKSVRAAG

15. Op basis van de geformuleerde doel kan een onderzoeksvraag geformuleerd worden. Het

opstellen van een goede onderzoeksvraag is minder evident dan het lijkt. Om van een geslaagde onderzoeksvraag te spreken moeten een aantal vereisten zijn voldaan.

4

16. Vooreerst moet de onderzoeksvraag een kennisprobleem en geen handelingsprobleem

bevatten. De probleemstelling, waarin je jezelf afvraagt ‘wat’ er moet gebeuren, of ‘hoe’ dat moet gebeuren, draait rond de vraag of parlementaire onderzoekscommissies voldoende invloed hebben op het beleid.

17. Om dit probleem op te kunnen lossen is vereist dat geweten is hoe parlementaire

onderzoekscommissies werken en wat momenteel hun invloed is. Om op deze vraag een

antwoord te kunnen geven, moeten we aan kennisvergaring doen. Deze nieuwe kennis kan

inzichten opleveren om tot een oplossing van het probleem te komen. De kennis die we willen

verwerven, formuleren we in de onderzoeksvraag, of vraagstelling van het onderzoek.

Bijkomend moet de onderzoeksvraag zowel sturend als efficiënt zijn. Het begrip sturend wijst

daarbij op de duidelijkheid die de vraag met zich moet meebrengen.

Toegepast op dit onderzoek zal het grotendeels gaan om een beschrijvende vraag. Het is de

bedoeling om huidige stand van wetgeving te bestuderen en te vergelijken met de

aanbevelingen in rapporten van de onderzoekscommissies. Op basis van die bevindingen kan

beoordeeld worden wat de invloed van onderzoekscommissies is en of deze voldoende groot

is. De centrale onderzoeksvraag luidt dus:

“Hebben parlementaire onderzoekscommissies een invloed op het strafrechtelijk beleid”

5. ONDERZOEKSMETHODE

18. Het gevoerde onderzoek zal een praktijkonderzoek zijn. Hoewel het niet is uitgesloten dat

hierbij enige theorievorming in de zijlijn kan gebeuren, behoort dit niet tot de

hoofddoelstelling. Onder het begrip praktijkonderzoek wordt bedoeld dat de werking van een

instelling onderzocht zal worden. Dit staat tegenover een doelstelling van loutere

theorievorming.

19. Er zal een outputanalyse gebeuren van parlementaire documenten omtrent de

geselecteerde onderzoekscommissies en hun invloed op het strafrecht. Dit gaat om

beschrijvende kennis, die vergaard wordt door een bureauonderzoek met als doelstelling het

verkrijgen van een gefundeerde theoriebenadering. Deze benadering laat zich kenmerken

door een zorgvuldig zoekende houding vanwege de onderzoeker, waarbij er een

voortdurende vergelijking plaatsvindt. De gegevens die inzicht moeten verschaffen zijn

vindbaar zowel in de literatuur, in secundaire data als in ambtelijk statisch materiaal.

6. BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK

6.1 BEPERKINGEN RATIONE MATERIAE

20. Men mag niet vergeten dat het onderzoek haalbaar moet zijn. Menig onderzoeken

verliezen scherpte en diepgang doordat men teveel wil beschrijven. Beter een diepgaand

niche-onderzoek, dan een nietszeggend breedteonderzoek.

5

21. Wat de haalbaarheid betreft van dit onderzoek zijn er verschillende elementen van

belang. Een exhaustief onderzoek naar de algemene invloed van parlementaire

onderzoekscommissies -hoewel dit bijzonder nuttig lijkt- behoort niet tot de doelstelling van

het onderzoek, simpelweg door een gebrek aan tijd en arbeidskracht. Daarom is het

toepassingsgebied vernauwd tot de loutere invloed van parlementaire

onderzoekscommissies op het strafrechtelijk beleid. Dit is deze rechtstak die een prominente

rol speelt bij parlementaire onderzoeken, maar het is vooral hier dat het knooppunt van mijn

interesses zich verzamelen.

22. Een eerste interessegebied vormt vanzelfsprekend het strafrecht. Door de reeds vermelde

laagdrempeligheid, aangevuld met de soms (schijnbare)eenvoud en het fundamentele belang

dat deze rechtstak speelt in de samenleving, prikkelt dit deeldomein mijn aandacht. Met het

begrip strafrecht wordt in dit verband naar de breedst mogelijke interpretatie van dit begrip

gekeken. Het strafrecht wordt beschouwd als een sociaal controlemechanisme, een middel

waarmee de maatschappij sociaal ongewenste gedragingen stuurt.9 Het gaat aldus verder dan

het louter materiele strafrecht of het strafprocesrecht.

23. Ook komt er een aspect omtrent het grondwettelijk recht bij kijken. De mogelijkheid tot

oprichting van parlementaire onderzoekscommissies is verankerd in art. 56 GW; “Elke kamer

heeft het recht van onderzoek”. Deze formulering, hoewel beknopt, heeft een grote waarde.

Dat de wetgever anno 1831 besloot om deze rechtsregel in de grondwet op te nemen wijst op

het grote belang dat hij aan deze regel hechtte. Bovendien vormt het recht van parlementair

onderzoek hét controlemiddel bij uitstek van de wetgevende macht.

24. Tot slot is er een dynamische element dat bestaat uit de politieke context. Dit vormt een

belangrijke parameter voor een goed begrip van zaken. Deze cruciale variabele zorgt voor het

onmisbare peper en zout dat iedere politieke crisissituatie kenmerk. Bovendien kunnen een

aantal situaties door politieke eigenaardigheden verklaard worden.10

6.2 BEPERKINGEN DOOR VOORGAANDE LITERATUUR

25. Een andere academische beperking ligt in reeds gepubliceerde literatuur. Het is namelijk

weinig zinvol om reeds bewandelde paden te onderzoeken. Bepaalde aspecten zijn reeds

onderworpen aan uitvoerige analyse. Het herhalen van gedane bevindingen is

wetenschappelijk weinig interessant.

26. De incentive van het te voeren onderzoek is om een stukje niet ontdekte informatie naar

boven te halen, dat hopelijk als voedingsbodem kan dienen voor toekomstig onderzoek.

Hoewel er in de literatuur weinig aandacht is besteed tot nu toe aan dit soort van onderzoek,

zijn er in beperkte mate voorgaande studies.11

9 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 5. 10 Hierbij denken we vooral aan bepaalde wetsvoorstellen die sneuvelen, dan wel onverwachts een meerderheid behalen, door politieke manoeuvres. 11 S. VAN LANCKER, De invloed van parlementaire onderzoekscommissies op het strafrechtelijk beleid in Belgie, onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/349/350/RUG01-002349350_2017_0001_AC.pdf.

https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/349/350/RUG01-002349350_2017_0001_AC.pdf

6

27. Gelet op die onderzoeken heb ik geprobeerd om een vorm van originaliteit in mijn

onderzoek te verwerken opdat het geleverde werk nieuwe nuttige inzichten zou kunnen

opleveren. Die originaliteit situeert zich hier in de onderzoeksmethode, de doelstelling en het

voorwerp van het onderzoek.

6.3 DE GEKOZEN ONDERZOEKSCOMMISSIES

28. Als onderzoeksvoorwerp dienen enkele parlementaire onderzoekscommissies gekozen

te worden. Het moet gaan om onderzoekscommissies die zich afspelen na de meest recente

hervorming van de wet op het parlementair onderzoek in ‘96, waarbij een aantal ingrepen tot

doel hadden om de resultaten van een onderzoekscommissie aan belang te laten winnen.

Bovendien moet het gaan om parlementaire onderzoeken die in min of meerdere mate het

strafrecht doorkruisen.

29. Na filtering van de voorgaande parameters blijven nog vijf parlementaire

onderzoekscommissies over. Het gaat om het onderzoek naar de verdwijning van kinderen,

Bendecommissie II, het onderzoek op de moord naar Lumumba, het onderzoek naar de

terroristische aanslagen en het onderzoek naar de verruiming van de minnelijke schikking in

strafzaken.

30. Het parlementair onderzoek naar de verdwijning van kinderen stond aanvankelijk

gepland als te bestuderen onderzoek. Er is echter door een collega-student reeds onderzoek

gevoerd naar deze commissie, waardoor het mijns inziens beter is om andere commissies

voorrang te geven. Het onderzoek over de moord naar Lumumba lag in afweging met de

Bendecommissie II en het onderzoek naar de verruiming van de minnelijke schikking in

strafzaken. Uiteindelijk kreeg de commissie minnelijke schikking in strafzaken de voorkeur

gelet op haar actualiteit.

31. Samenvattend kan dus gesteld worden dat in deze masterproef de onderzoekscommissies

naar terrorisme en naar de minnelijke schikking in strafzaken onder de loep genomen zullen

worden.

7

Deel II: Het recht van parlementair onderzoek

INLEIDING 32. Alvorens in te gaan op parlementaire onderzoekscommissies lijkt het verstandig om eerst

een bredere scope te hanteren. Vertrekkend vanuit de Belgische staatstructuur wordt

overgegaan naar principe van de scheiding der machten. Vandaaruit volgt een korte analyse

van de taken van het parlement en de rol die het recht van onderzoek daarbij speelt. Eenmaal

de bredere context geschetst is, kan ingegaan worden op de precieze werking van het recht

van onderzoek.

HOOFDSTUK I: STAATSSTRUCTUUR

1.1 SCHEIDING DER MACHTEN

1.1.1 ALGEMENE THEORIE

33. De theorie van de scheiding der machten vindt haar oorsprong in het in 1748 verschenen

basiswerk “De l’ esprit des lois”, van MONTESQIEU. 12 Hierin beschrijft hij de verschillende

machten in hun ideale vorm. Hij onderscheidt de wetgevende-, uitvoerende- en rechterlijke

macht13 en komt tot volgend besluit:

“Tout serait perdu, si le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple,

exerçaient ces trois pouvoirs: celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions

publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers.”14

34. Het is volgens MONTESQIEU, essentieel dat de drie staatsmachten toevertrouwd worden aan

afzonderlijke organen. Doet men dit niet en staat men toe dat meerdere machten verenigd

worden onder eenzelfde instantie, dan leidt dit onvermijdelijk tot despotisme.15 Hoe de macht

verdeeld wordt, bepaalt de kwaliteit van een staatsvorm.16 Het vraagstuk over de scheiding

der machten betreft met andere woorden een bevoegdheidsvraagstuk; welke bevoegdheden

worden aan wie toegekend.17

12 C. MONTESQIEU, De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748. Al wijst ALEN er wel op dat MONTESQIUE niet per se de eerste was die deze idee aanhing. Zie A. ALEN, “Scheiding of samenwerking der machten?”, Jura Falc. Leuven, 1992-93, 14. 13 J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, G. GOOSSENS en T. DE PELSMAECKER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015, nr. 302, 177. (Hierna VANDE LANOTTE) 14 C. MONTESTIEU, De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748, 295. 15 M. UYTTENDAELE, Trente leçons de droit constitutionel, Brussel, Anthemis, 2014, 65. 16 J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE, J. GOOSSENS en G. GOEDERTIER, Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2014, 399. (Hierna: DUJARDIN) 17 E. KRINGS, “Enkele beschouwingen betreffende rechtsstaat, scheiding der machten en rechterlijke macht”, RW 1989-90, nr. 6, 174.

8

1.1.2 BELGISCHE GRONDWET

35. Het uitgangspunt voor de scheiding der machten in België wordt gelezen in artikel 33 Gw.:

“Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij Grondwet

bepaald.”18

36. Met dit artikel wou de grondwetgever zich verzetten tegen vorstelijk absolutisme19,

evenals de bewegingsvrijheid van de afzonderlijke machten beperken.20 Iedere uitvoering

van een toegewezen staatmacht moet gebeuren conform de Grondwet. Opmerkelijk is dat er

verder geen grondwettelijke verankering is van de scheiding der machten. Althans niet

expliciet.

37. In diezelfde lijn besliste Cassatie dat de scheiding der machten een algemeen

grondwettelijk rechtsbeginsel is. 21 Advocaat-Generaal LECLERCQ vermeldde in zijn conclusie

dat, ‘hoewel de Grondwet geen uitdrukkelijke bepaling van de scheiding der machten bevat,

er toch uit de algemene samenhang en specifiek uit de artikelen 33 Gw. en 41 Gw. tot een

toepassing van dit principe kan worden besloten’.22

38. Aanvankelijk lag de nadruk op de onderlinge gelijke hiërarchie van de drie staatsmachten;

artikel 33 Gw. legde immers geen rangorde vast. Allen staan op gelijke voet. Doordat het

Parlement evenwel, als “enige staatsmacht een democratische legitimiteit heeft” wierp het

zich op als hoogste soevereine vertegenwoordiger van de natie. Zo ontstond juridische

primauteit van de wetgevende macht.23

39. Die primauteit is nu evenwel lange tijd tanend en heeft plaatsgemaakt voor een nieuwe

verhouding tussen de staatsmachten. Daarbij is het momenteel de uitvoerende macht die de

rol van de eerste viool op zich neemt. Dit evenwel zonder een wijziging in de hiërarchie der

rechtsnormen, zodat besluiten van de regering nog steeds conform de uitgevaardigde

wetgeving moeten zijn. Het gaat om een verschuiving van het relatieve zwaartepunt.24

40. Oorzaken van deze verschuiving zijn onder meer supranationale invloeden die het belang

van de nationale wetgever doet afnemen. Ook blijken de wetgevende kamers soms

onvoldoende aangepast, inzake werkwijze en samenstelling, aan de specificiteit van het

normerend ingrijpen. De regering vormt op dit punt een soepelere en meer dynamische

regelgever.

41. Tot slot is er ook de toegenomen rol van politieke partijen. De uitvoerende macht en de

minister in concreto zouden meer en meer onderhevig zijn aan het gezag van de

partij (-voorzitters) en minder aan dat van het parlement.25

18 Art. 33 Gw. 19 A. MAST en J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgische Grondwettelijke Recht, Brussel, Story-Scientia, 1987, 30-31. 20 VANDE LANOTTE, nr. 309, 172. 21 Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ, noot D. LAGASSE. 22 Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ. 23 Dit uit zich onder meer in een afwijzing van rechterlijke controle op de grondwettigheid van wetten. A. ALEN, “Scheiding of samenwerking der machten?”, Jura Falc. Leuven, 1992-93, 5. 24 F. SWAELEN, “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 27. 25 F. SWAELEN, “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 28-31.

9

1.1.3 GEVOLGEN VAN DE SCHEIDING DER MACHTEN

42. Volgens de Belgische Grondwet berust de wetgevende macht in België bij het parlement

(Kamer van volksvertegenwoordigers en Senaat), de uitvoerende macht bij de regering en

Koning. De rechterlijke macht behoort toe aan de hoven en rechtbanken. 26

43. De vraag rijst wat nu de precieze inhoud is van de scheiding der machten.

ALEN meent dat dit hoofdzakelijk de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, met name

de hoven en rechtbanken, dient.27 VANDE LANOTTE is het hiermee niet eens en meent, mijns

inziens terecht, dat dit principe een grotere draagwijdte impliceert.28 Het dient niet enkel om

de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen, maar doelt ook op een

samenwerking en controle van de staatsmachten onderling.29 Iedere staatsmacht ziet

(gedeeltelijk) toe op de bevoegdheden van een andere staatsmacht. Dit principe is ook wel

gekend als ‘checks and balances’.

44. Deze checks and balances uiten zich in de realiteit als volgt:30 De wetgevende macht, die

tot doel heeft om de algemeen juridische normen uit te vaardigen, heeft politieke controle

over de regering en kan haar tot aftreden dwingen. Ook moet de regering haar begroting laten

goedkeuren door het parlement en is ze afhankelijk van bevoegdheden die het parlement haar

toekent.

45. De uitvoerende macht, die de wetten uitvoert en het algemene beleid van het land bepaalt,

heeft op haar beurt de bevoegdheid het parlement te ontbinden. Ook heeft ze een

initiatiefrecht inzake wetgeving en stelt ze de algemene politieke beleidslijnen voor. Tot slot

benoemt ze rechters.

46. De rechterlijke macht toetst besluiten en verordeningen van de uitvoerende macht aan de

juridische hogere normen. Via een tussenkomst van het Grondwettelijk Hof kan ook de

grondwettigheid van wetten en decreten die de wetgever heeft uitgevaardigd, worden

getoetst. Bovendien kan ook de uitvoerende macht veroordeeld worden wegens

onrechtmatige optredens. 31

47. In het bestek van dit onderzoek wordt vooreerst ingegaan op de verhouding wetgevende

– uitvoerende macht. Wat de relatie wetgevende – rechterlijke macht betreft, volgt op het

einde een korte bespreking, aangevuld met een aantal bedenkingen.

26 Art. 36 Gw.: “De federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat”; Art. 37 Gw.: “De federale uitvoerende macht, zoals zij door de Grondwet is geregeld, berust bij de Koning”; Art. 40 Gw.: “De rechterlijke macht wordt uitgeoefend door de hoven en rechtbanken”. 27 A. ALEN, “Scheiding’ of ‘samenwerking’ der machten”, mededelingen van de Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België. Klasse der letteren, s.l., 1991, afl. 1, nr. 27. 28 VANDE LANOTTE, nr. 313, 184. 29 Zie bijlage 1 voor een schematische voorstelling. 30 Het gaat evenwel niet om een exhaustieve opsomming, noch een opsomming van de meest voorname bevoegdheden. De bedoeling is een illustratief voorbeeld te schetsen van checks and balances. 31 VANDE LANOTTE, nr. 314, 186.

10

1.2 DE WETGEVENDE MACHT

1.2.1 INLEIDING

Artikel 36 van de Grondwet stelt :

“De federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de

Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat.”

48. In België, een parlementaire constitutionele monarchie, wordt de wetgevende macht

uitgeoefend door het federale parlement samen met de Koning. Het is aan dit parlement om

het vertrouwen te geven aan de regering, die de uitvoerende macht vertegenwoordigdt.

Bovendien is dit vertrouwen te allen tijde herroepbaar.32

49. Het algemene principe dat de wetgevende macht uit het federale parlement en koning

bestaat, moet evenwel genuanceerd worden. Een eerste nuancering hangt samen met het

tweekamerstel. Aanvankelijk koos de Belgische grondwetgever in 1831 voor het

bicameralisme. Hierdoor werd de wetgevende macht uitgeoefend door twee van elkaar

verschillende en gelijkwaardige kamers; de Senaat en de Kamer van

volksvertegenwoordigers. Een opeenvolging van grondwetswijzigingen heeft aan dit systeem

een einde gemaakt en de functies van de Senaat stelselmatig ingeperkt. Na de zesde

staatshervorming beperkt de senaat zich voornamelijk tot institutionele kwesties en vormt

ze niet langer een permanente kamer. De politieke controle van de regering komt zo volledig

in handen van de Kamer.33

50. Ten tweede moet rekening gehouden worden met de gemeenschaps- en

gewestparlementen die, ingevolge een aantal staatshervormingen, het licht zagen. Zo bevindt

zich op deelstatelijk niveau ook een regelgever die normerend kan optreden. Dit brengt met

zich mee dat heel wat aangelegenheden niet langer aan de federale wetgever toekomen. De

bevoegdheden en gevolgen van deze evolutie worden verder toegelicht.

51. Wat zijn de taken van de wetgevende macht? Klassiek wordt aangenomen dat het

Parlement twee essentiële functies heeft: een normerende- en een controlefunctie.34 Andere,

minder prominente functies, worden daaraan toegevoegd.35

32 DUJARDIN, 303. 33 DUJARDIN, 305. 34 M. VAN DER HULST en K. MUYLLE, Het federale Parlement, samenstelling, organisatie en werking, Inni Publishers, Heule, 219; (Hierna VAN DER HULST) Daarbij zou de normerende functie van ondergeschikt belang raken door de controlefunctie: zie M. ADAMS, “Wetgeving en beleid: pleidooi voor een heroverweging van de rol van het Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie”, RW 1992-93, 1041-1050. 35 Te denken valt aan de begrotingsbevoegdheid, die door sommigen ook onder de controlebevoegdheid wordt geplaats, het onderzoek van de geloofsbrieven, opheffing van de parlementaire onschendbaarheid, machtiging tot vervolging van de minister; zie VAN DER HULST, 485-662.

11

1.2.1 FUNCTIES VAN HET PARLEMENT.

A. NORMERENDE FUNCTIE

52. De normerende bevoegdheid van het parlement houdt in dat het algemeen juridische

normen opstelt. Dit kan gebeuren door te stemmen over zowel wetgeving als

grondwetgeving. Het is vervolgens aan de uitvoerende macht om deze normen toepasbaar te

maken en om te zetten in een algemeen beleid.36

B. CONTROLERENDE FUNCTIE

53. België kent een parlementair stelsel. In een parlementaire democratie is de controle op

de regering door het parlement een cruciale taak. Kenmerkend voor dit stelsel is dat het

parlement als enige verkozen is. De regering, die wordt samengesteld door de Koning, heeft

deze democratische legitimiteit niet.37 Daarom dient deze verantwoording af te leggen aan

het door het volk verkozen parlement.38

54. Het parlement heeft, ter controle van de regering, een aantal instrumenten. Deze

instrumenten worden traditioneel opgedeeld naargelang hun oorsprong in de Grondwet, dan

wel in andere regelgeving ligt.39 Tot die eerste categorie van bevoegdheden horen onder

meer: de jaarlijkse goedkeuring van begrotingen en belastingen (artikel 170, 171 en 174 Gw.);

het aannemen van moties van wantrouwen of vertrouwen (artikel 46 en 96 Gw.) en ook het

recht van onderzoek (artikel 56 Gw.). Dit laatste komt hierna uitvoerig aan bod.

55. Controlemiddelen voortvloeiend uit gewone regelgeving gaan veelal over het bespreken

van regeringsverklaringen, interpellaties, parlementaire vragen en het inzage- en

bezoekrecht. Deze controle is eerder ‘politieke controle’ dan strikt financiële of budgettaire

controle.40

56. Onder politieke controle wordt een vorm van toezicht begrepen, uitgeoefend door een

politiek mandataris, louter op grond van politieke criteria. Het gaat om een inherent partijdige

controle. Het hoeft daarbij niet noodzakelijk om de schending van een rechtsnorm te gaan,

om aan dat toezicht en haar gevolgen onderworpen te worden. Het kan zijn dat het parlement

een ander beleid wenst, of zijn ongenoegen wil uiten over een bepaalde gang van zaken.41

36 VANDE LANOTTE, nr. 1113, 795. 37 Het staatshoofd wordt in België aangeduid via erfopvolging, art. 85, eerste lid Gw. 38 VANDE LANOTTE, nr. 352, 208. 39 A. ALEN, Algemene beginselen en grondslagen van het Belgisch publiekrecht, Brussel, Story-Scientia, 1988, 125. 40 VAN DER HULST, 395. 41 F. DELPEREE, Le droit Constitutionnel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2000, 353.

12

HOOFDSTUK II: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE

2.1 INLEIDING

57. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op het recht van parlementair van onderzoek. Het

wettelijk kader hieromtrent ligt in de wet van 30 juni 1996.42 Deze wet zorgde voor een

actualisering van reeds bestaande doch achterhaalde wetgeving. Een goed inzicht in de figuur

van het recht van parlementair onderzoek vereist een analyse van de historische

ontwikkelingen omtrent het regelgevend kader. Bepaalde wetsartikelen hebben een

historische oorsprong, die uitdieping vraagt.

58. Na de historische situering van het recht van onderzoek, en een analyse van de

totstandkoming van regelgeving, worden de bevoegdheden alsook de werking van een

parlementair onderzoek onder de loep genomen. Daarbij kan ook het eindverslag dat een

parlementaire onderzoekscommissie opmaakt op bijzondere aandacht rekenen, daar dit van

belang is voor deel II van deze scriptie.

2.2 DOELSTELLING

59. ALEN omschrijft een parlementaire onderzoekscommissie als een grondwettelijk

gewaarborgd, accessoire, formele bevoegdheid van de Kamers met een welomschreven

functionaliteit (= informatieverwerving).43 Het kan eigenlijk beschouwd worden als een

accessorium van de controlerende, wetgevende en rechtsprekende taak van de Wetgevende

Kamers. Daarbij wordt dit gezien als waarschijnlijk het meest volledige controlemiddel dat

het parlement te zijner beschikking heeft. Tegelijk, en misschien net daardoor ook het meest

uitzonderlijke.44 LAGASSE en BAESELEN menen dat parlementaire onderzoekscommissies, naast

informatieverwerving een tweede, wetgevende finaliteit hebben.45

60. Daarbij besluiten ze dat een parlementaire onderzoekscommissie zich onderscheidt

omwille van twee belangrijke principes. Ten eerste streeft ze ernaar de politieke

verantwoordelijkheid vast te stellen bij misgelopen zaken.

61. Daarenboven doet ze dit op een unieke manier. Ze gaat zich niet louter beroepen op de

feiten, maar wel op de manier waartoe die feiten tot stand zijn gekomen, het

totstandkomingsproces wordt onder de loep genomen. Deze dubbele eigenheid onderscheidt

parlementaire onderzoekscommissies van gerechtelijke onderzoeken. De leidraad daarbij is

het naleven van het wetboek van strafvordering. De finaliteit van het recht van parlementair

onderzoek vormt dus meteen ook de begrenzing ervan.

42 Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 43 A. ALEN en F. MEERSCHAUT, “Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht”, in X., Liber amicorum Prof. Em. E. Krings, Brussel, E. Story-scientia, 1991, 3-19. (Hierna: ALEN) 44 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissie: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 28. 45 N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 8-10.

13

62. Tot slot moeten parlementaire onderzoekscommissies ook onderscheiden worden van

gewone parlementaire commissies. Deze hebben als meest voorname taak het voorbereiden

en bespreken van wetsvoorstellen. Soms worden zeer technische wetsvoorstellen behandeld

in een daartoe aangestelde commissie, vaak bestaande uit vakspecialisten. De

wetsvoorstellen worden er besproken, en eventueel aangepast, waarna zij naar het parlement

gaan voor een goedkeuring. 46 Indien in deze tekst het begrip ‘commissie’ wordt gehanteerd,

verwijst dit naar het begrip ‘parlementaire onderzoekscommissie’, behoudens een

uitdrukkelijke andere vermeldingen.

2.3 GESCHIEDKUNDIGE OORSPRONG

2.3.1 INLEIDING

63. In artikel 56, eerste lid van de Grondwet lezen we:

“De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft het recht van onderzoek.”47

Dit parlementaire recht van onderzoek was in België in de praktijk lange tijd een

zeldzaamheid. Het maakte onderdeel uit van de politieke controle die het parlement diende

uit te oefenen.48 Zodoende werd het als een verlengstuk gezien van de verantwoordelijkheid

die de regering aan het parlement verschuldigd is.49 Lange tijd bleef dit instrumentarium van

wetgevende macht onderbelicht, tot een recente tendens daar verandering in bracht.

2.3.2 ANGELSAKSISCHE OORSPRONG

64. Hoewel het parlementaire recht van onderzoek sinds de jaren ’80 van vorige eeuw aan

een opmars bezig is, gaat het niet om een recente figuur. De oorsprong van deze figuur wordt

in het elfde-eeuwse Verenigd Koninkrijk van Willem de veroveraar geschat.

65. Willem wou een systematisch overzicht van alle grondstoffen die zijn pas veroverde

gebied omvatte, en stelde hiertoe een ad-hoccommissie aan. De resultaten van dit

onderzoeksteam werden gebundeld in het bekende ‘Domesday book’.50 Van dan af aan

werden verschillende openbare onderzoeken gevoerd volgens eenzelfde format, telkens in de

vorm van een koninklijke onderzoekscommissie.51

46 Voor een diepgaande bespreking van de verschillende ‘gewone’ parlementaire commissies, VAN DER HULST, 119-179. 47 Art. 56, eerste lid Gw. werd recent gewijzigd. (Herziening van artikel 56 van de Grondwet, BS 31 januari 2014). Hierdoor komt het niet langer aan zowel de kamer van volksvertegenwoordigers als de senaat toe om het recht van onderzoek uit te oefenen. Door toedoen van de grondwetsherziening van 6 januari 2014 werd het recht van onderzoek beperkt tot de kamer van volksvertegenwoordigers. 48 J. VELU, Droit Public – Le statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 866. 49 J. THONISSEN, La constitution belge annotée, Brussel, Bruylant, 1876, 150; A. MAST en J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgisch grondwettelijk recht, Gent, Story-scientia, 1985, 140. 50 G. INWOOD en C. JOHNS, Commissions of inquiry and policy Change: a comparative analysis, Toronto, University of Toronto Press, 2014, 5. 51 Tot eind 19e eeuw lag deze macht voornamelijk bij de koning, eerder dan bij het parlement in Angelsaksische gebieden. Zie S. PRESSER, A brief history of public inquiries, http://www.publicinquiries.com.au/history.htm.

http://www.publicinquiries.com.au/history.htm

14

66. De grondslag en doelstellingen van toenmalige onderzoekscommissies zijn vergelijkbaar

met de eigentijdse doelstellingen van het recht op parlementair onderzoek; het vergaren van

kennis en informatie om aan beleidsvoering te kunnen doen.52 Opmerkelijk is dat België het

eerste niet-Angelsaksische land was dat dit parlementaire recht van onderzoek

grondwettelijk verankerde.53

2.3.3 PARLEMENTAIR ONDERZOEKSRECHT IN BELGIË

A. EERSTE POGINGEN TOT EEN ONDERZOEKSCOMMISSIE

67. Een verklaring voor opname van het recht van parlementair onderzoek in de grondwet

kan gevonden worden in de onafhankelijkheidsstrijd. Onder WILLEM I was dit recht namelijk

geweigerd aan de Staten-Generaal. De onvrede over deze weigering, aangevuld met de

positieve ervaringen in Angelsaksische landen, vormde naar alle waarschijnlijkheid de

drijfveren voor de Belgische grondwetgever.54

68. Dit verklaart ook de beknoptheid van de beschrijving in de Constituante. Het was de

bedoeling om, eerder dan het concrete uitwerken van deze figuur na te streven, een statement

te maken en het recht van parlementair onderzoek wél te erkennen. Dit sluit aan bij de

progressief-liberale opvattingen die de grondwetgever ambieerde.

69. De keerzijde van deze opvatting is het gebrek aan een goede uitwerking van het recht van

parlementair onderzoek. Dit leidt tot verwarring en onwetendheid over de concrete

uitoefening, evenals de bevoegdheden en middelen van een parlementaire

onderzoekscommissie, doordat hieromtrent niets is vastgelegd. Dit werd pijnlijk duidelijk bij

de eerste poging tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie.

70. Toen het Belgische leger tijdens de Tiendaagse Veldtocht het onderspit moest delven

tegen de Nederlandse troepen , dienden twaalf parlementsleden een voorstel in tot oprichting

van een onderzoekscommissie, met als doel de precieze oorzaak van de nederlaag te

achterhalen.55 Het verzoek werd ingewilligd door het parlement, maar de leden van de

onderzoekscommissie hadden in feite geen idee over welke concrete bevoegdheden ze

beschikten om hun vooropgestelde doelen te bereiken.

71. Bovendien bepaalt de Grondwet zelf dat enkel een ‘wet’ bevoegdheden kan toekennen die

een inperking van rechten en vrijheden voor anderen kunnen rechtvaardigen. Er was dus

nood aan een wettelijke basis om personen te kunnen onderwerpen aan ondervragingen en

om het stellen van bepaalde onderzoeksdaden mogelijk te maken. Bovendien loerde het

gevaar van willekeur zonder wettelijk kader, om de hoek. Het recht van parlementair

onderzoek is en blijft immers een politiek instrument.56

52 C. SAEREN en B. BEVERNAGE, Wetenschap en politiek: een vruchtbare relatie in een maatschappelijk beladen context : Casus onderzoekscommissie Grote Meren (2001-2003), onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/375/900/RUG01-002375900_2017_0001_AC.pdf, 22. 53 In Frankrijk werden in de periode tussen 1828-1830 twee parlementaire onderzoekscommissies uitgevoerd, maar dit gebeurde zonder grondwettelijke basis, noch enige wettelijke regeling. Zie ook ALEN, 11. 54 ALEN, 6. 55 ALEN, 9. 56 G. TRAEST, Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die Keure, 23.

15

72. Om dit probleem het hoofd te bieden, stelden de commissieleden voor een wet te

stemmen. Die zou aan de onderzoekscommissie een aantal bevoegdheden die ze meende

nodig te hebben, toekennen. Het ging daarbij om de mogelijkheid tot ondervraging van

ambtenaren, de occasionele uitoefening van lijfsdwang bij niet-medewerking en het stellen

van een aantal andere onderzoeksdaden. Het wetsvoorstel werd evenwel verworpen met 48

tegen 31 stemmen.57

73. Een tweede poging tot uitoefening van het recht van parlementair onderzoek kwam er in

1840. Deze onderzoekscommissie had als voorwerp de studie van het handelsverkeer.58 Nu

werd wel een meerderheid gevonden voor de goedkeuring van een wet, maar de

parlementaire onderzoekscommissie kreeg bij haar uitoefening bijzonder weinig nuttige

onderzoeksbevoegdheden.59 Ook dit werd geen succesverhaal.

B. DE WET VAN 3 MEI 1880

§1 Inleiding

74. Het besef groeide dat er nood was aan een algemeen wettelijk kader voor alle

parlementaire onderzoekscommissies, zodat er niet telkens discussie oplaaide over de toe te

kennen bevoegdheden en de praktische werking. Reeds midden jaren 1860 werkte men aan

zo een wetsvoorstel, maar het duurde tot mei 1880 vooraleer dit definitief werd

goedgekeurd.60

§2 Doel

75. De wet op het recht van parlementair onderzoek61 had als meest voorname doel de

bevoegdheden van onderzoekscommissie vast te leggen. Ook van belang waren de regelingen

omtrent de samenstelling en het procedureverloop, net als de begrenzingen van een

onderzoekscommissie.

76. Tot slot was het ook de bedoeling om via deze wet een overkoepelend zelfstandig kader

te creëren voor alle parlementaire onderzoekscommissies. Op die manier hoefde niet

telkenmale een afzonderlijke wet gestemd te worden bij de oprichting van een parlementair

onderzoek.

57 M. HEYMANS, “Des enquêtes parlementaire”, B.J. 1859, 1336. 58 ‘Une commission d’ enquête est chargée de s’ enquérir de la situation actuelle du commerce […] d’ examiner si la legislation actuelle est suffisante; Zie F. TIELEMANS, Répertoire de l’ administration et du droit administrative de la Belgique, Tome VII, Brussel, Weissenbruch, 153-156. 59 ALEN, 8. 60 De wet was aanvankelijk vroeger klaar, maar door de ontbinding van de senaat in 1970 kwam het goedgekeurde ontwerp te vervallen; Zie Projet de loi sur les enquêtes parlementaires, exposé des motifs et annexes 1-2, Gedr. St., Kamer, 1879-1880, nr. 39, 127. 61 Wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.

16

§3 De eigenlijke wet

77. De wet zelf telt ‘slechts’ dertien artikels, waaronder een groot deel van eerder praktische

makelij is. Vooreerst wordt er bepaald dat het recht van onderzoek niet per se door de gehele

Kamer moet worden uitgevoerd, maar dat ze ook een commissie uit haar midden daartoe kan

aanstellen.

78. Verder waarborgt de wet de openbaarheid van de commissievergaderingen -behoudens

andere beslissing- evenals de geheimhoudingsplicht. De leden van een parlementaire

onderzoekscommissie zijn namelijk verplicht om informatie die ze verwerven naar

aanleiding van niet-openbare vergaderingen, geheim te houden.62 Een sanctie voor het

overtreden van dit artikel is evenwel niet in deze wet opgenomen, een vergetelheid van de

wetgever. Later kwam er een (milde) sanctie in het Kamerreglement, maar deze bindt enkel

commissieleden en geldt niet parlementsleden, die ook aanwezig mogen zijn bij bepaalde

vergaderingen. Zo gebeurde het in het verleden dat geheime en vertrouwelijke informatie

(bewust?) werd gelekt, wat allerminst bevorderlijk is voor het onderzoek.63

79. De fel betwiste discussie omtrent de bevoegdheden van een onderzoekscommissie wordt

beslecht met de toekenning van dezelfde bevoegdheden als een onderzoeksrechter, met dien

verstande dat ze een andere finaliteit dienen. Deze nuance brengt met zich mee dat

maatregelen die vrijheidsberoving tot doel hebben, niet verzoenbaar zijn met de

doelstellingen van een parlementaire onderzoekscommissie. Er werd bovendien bewust voor

gekozen om geen opsomming te maken van de afzonderlijke bevoegdheden waarover een

commissie beschikt, uit vrees om enkele onderzoeksdaden over het hoofd te zien. Men houdt

het bij een algemene verwijzing naar de bevoegdheden van een onderzoeksrechter.64

Daarnaast volgt nog een bepaling over het procedureverloop bij de oproeping en verhoring

van getuigen of deskundigen.

80. Tot slot maakt men gewag van een eindverslag dat door de commissie moet worden

opgesteld. Daar moeten conclusies en opmerkingen in meegedeeld worden, waarbij deze een

leidraad kunnen vormen voor toekomstig wetgevende initiatieven.65

62 Art. 3, vierde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. Evenwel kan van deze algemene regel worden afgeweken indien de commissie dit beslist. 63 Zo bracht P. MORIAU een boek uit met informatie over de gesloten zittingen en verklaarde ook G. ANNEMANS reeds in het verleden de geheimhoudingsplicht te hebben geschonden. 64 S. STAELRAEVE, Zin en onzin van parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Academia Press, 2003, 41. 65 Voor een diepgaandere bespreking van de wet; Zie G. TRAEST, Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die Keure, 1-51.

17

C. WET VAN JULI 1996

§1 Aanleiding

81. De steeds frequentere toepassing van het parlementair onderzoeksrecht bracht

geleidelijk enkele problemen met het wettelijke kader aan het licht.66 Die problemen kunnen

in vier grote onderdelen worden verdeeld; bevoegheidsafbakening, samenloop van een

parlementair en gerechtelijk onderzoek, openbaarheid van de zittingen gekoppeld aan de

geheimhoudingsplicht van commissieleden en tot slot de afsluiting en gevolgen van een

parlementair onderzoek.67 Sommige auteurs onderscheiden nog een vijfde problematiek; het

beroepsgeheim

§2 De wet zelf

82. Ter remediëring van deze tekortkomingen kwam op initiatief van de parlementsleden zelf

een werkgroep tot stand onder leiding van senator Arts, die enkele aanbevelingen

suggereert.68 Na de nodige besprekingen in het parlement, volgt een aanpassing van de wet

op het parlementair onderzoek.

83. De bevoegdheid van een onderzoekscommissie, die reeds bij de eerste wet op het

parlementair onderzoek een heikel punt vormde, komt opnieuw onder vuur. Uiteindelijk

besluit men om tot een aantal verduidelijkingen over te gaan.

84. Zo wordt beslist om bij de bevoegdheidsomschrijving van een onderzoekscommissie niet

langer te verwijzen naar de bevoegdheden van een onderzoeksrechter, gelet op het verschil

in finaliteit tussen een gerechtelijk- en een parlementair onderzoek. Hoewel er geen twijfel

over bestond dat de loutere verwijzing naar de notie ‘onderzoeksrechter’ niet impliceerde dat

een onderzoekscommissie als dusdanig mocht optreden, gaf het wel aanleiding tot

verwarring.69 In plaats daarvan zal in de toekomst verwezen worden naar de mogelijkheid tot

het stellen van onderzoeksdaden, zoals vermeld in het wetboek van Strafvordering.70 Nieuw

is het onderscheid tussen onderzoeksmaatregelen waarvoor bijstand van een magistraat

vereist is, en onderzoeksmaatregelen waarvoor deze vereiste niet geldt. 71

85. Ook over de samenloop van een gerechtelijk en een parlementair onderzoek was heel wat

te doen. De lont werd aan het kruitvat gestoken door het Transnuklear arrest.72

66 Tussen de inwerkingtreding van de wet op het parlementair onderzoek uit 1880 en de aanpassing van die wet in 1996 vonden veertien onderzoekscommissies plaats. Zie ook S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 39. 67 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 47. 68 Zie het verslag M. MOUTON en R. LANDUYT, Gedr. St., Senaat, 1991-92. 69 Zie M. UYTENDAELE, “Le pouvoir judicaire et les commissions parlementaires d’ enqûete: un dialogue difficile et nécessaire”, JT 1989, 206. 70 F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 9-11. 71 Art 4, §2 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 72 “Transnuklear-schandaal was juridische kernbom”, De Standaard 5 februari 2009, http://www.standaard.be/cnt/3k261cig.

18

86. Aanleiding hiervan waren onder ede afgelegde verklaringen voor een parlementaire

onderzoekscommissie73 in de hoedanigheid van een getuige. Daarbij werden de personen in

kwestie niet verteld dat ze het recht hadden om het antwoord op een vraag te weigeren,

indien ze zich anders blootstelden aan zelfincriminatie. Later werden de afgelegde

verklaringen overgenomen door de onderzoeksrechter in een strafrechtelijk onderzoek en als

bewijsmateriaal gebruikt tegen die getuigen, die nu verdachten werden in het onderzoek.

87. Terecht oordeelde het Hof van beroep dat er door het niet meedelen van het zwijgrecht

een schending was van art. 14 I.V.B.P.R, én van het recht op een eerlijk proces.74 Deze

zienswijze werd niet veel later door Cassatie bevestigd.75

88. In navolging van deze rechtspraak werd in de wet op het parlementair onderzoek een

bepaling opgenomen die de samenloop tussen een gerechtelijk en parlementair onderzoek

regelt. Beide soorten onderzoeken kunnen op het eenzelfde domein actief zijn, zonder

evenwel dat het parlementair onderzoek daarbij het gerechtelijk onderzoek mag hinderen.76

Ontstaan er geschillen over de concrete toepassing, dan is het aan een ad-hoccommissie om

hierover een uitspraak te doen. Sindsdien gebeurde het echter slechts één keer dat de

oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie werd uitgesteld om een gerechtelijk

onderzoek niet te verstoren.77

89. Een andere wijziging was de opname van een geheimhoudingsplicht voor de leden van

een onderzoekscommissie om een discrete en effectieve werking te garanderen. Deze

verplichting werd bovendien uitgebreid tot iedereen die, ongeacht de hoedanigheid, deelnam

aan het parlementair onderzoek.78 Tot slot wenste de wetgever de gevolgen van een

parlementair onderzoek meer gewicht toe te kennen. Daartoe moet elke parlementaire

onderzoekscommissie bij afsluiting van haar onderzoek een verslag maken van haar

werkzaamheden. Dit verslag bevat een eindconclusie en doet voorstellen over toekomstige

wetgevende initiatieven.79

90. Algemeen kan gesteld worden dat de wet van 30 juni 1996 eigenlijk een verderzetting is

van de reeds ingeslagen weg. Hoewel acht van de dertien artikelen een wijziging ondergingen,

is er niets fundamenteels veranderd aan de werking van een parlementair onderzoek. Wel is

er een verfijning en aanscherping van een aantal onduidelijkheden.80

73 Zie verslag parlementair onderzoek naar de draagwijdte, de oorzaken en de gevolgen van de mogelijke fraudeschandalen en van eventuele overtredingen op het non-proliferatieverdrag door het Studiecentrum voor Kernenergie (SCK) of aanverwante bedrijven, Parl.St. Kamer, 1988-89, nr. 26. 74 Antwerpen 30 januari 1992, RW 1991-92, 891. 75 Cass. 6 mei 1993, RW 1993-94, 382. 76 Art. 1 wet tot wijziging van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 77 Hand. Kamer 1997-1998, 18 december, nr. 209, 7418; Zie J. VAN NIEUWENHOVE, “Uitstel oprichting onderzoekscommissie André Cools”, TBP 1998, 178. 78 Art. 4 § 3 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 79 Art. 13 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 80 Voor een diepgaande analyse van gevolgen die deze wet met zich meebracht, Zie F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DE JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.

19

D. WET VAN 6 JANUARI 2014

91. Ingevolge de inwerkingtreding van de wet van 6 januari 201481 heeft de Senaat niet langer

de bevoegdheid om een parlementaire onderzoekscommissie op te richten. Het is nu de

Kamer van volksvertegenwoordigers die een monopolie heeft op het recht van parlementair

onderzoek. Op deelstatelijk niveau blijft deze wijziging zonder gevolg, doordat daar wordt

gewerkt met een systeem van monocameralisme.

2.4 PRAKTISCHE ASPECTEN EN WERKING VAN EEN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE

2.4.1 OPRICHTING & SAMENSTELLING

“Binnen het kader van de opdracht die ze omschrijft, verricht de Kamer zelf het

onderzoek of stelt daartoe uit haar midden een commissie aan.”

92. Artikel 2 van de wet van 3 mei 1880 bepaalt dat zowel de Kamer in haar voltalligheid, als

een door de Kamer aangestelde commissie het parlementair onderzoek kan uitvoeren.

Evenwel zal, wegens praktisch onhaalbaar, het onderzoek altijd aan een commissie worden

gedelegeerd.

93. Wat de opdracht en bevoegdheden van die parlementaire onderzoekscommissie precies

zijn, wordt in de het wetsvoorstel tot oprichting van een commissie vermeld. Bovendien zijn

op dat voorstel de algemene regels van een monocameraal systeem van toepassing.82 Een

gewone meerderheid volstaat voor de aanname van het voorstel, al probeert men in de

praktijk vaak een brede consensus na te streven. Het onderzoek van de commissie kan

bovendien geen onbeperkte tijd bestrijken. In het oprichtingsvoorstel staat een bindende

tijdslimiet. Om te vermijden dat het onderzoek geremd zou worden door nutteloze acties en

eindeloos gepalaver, voerde men de tijdbeperking in. Zo vermijdt men een ‘diepvries’-

scenario.83 Wat de samenstelling betreft, is de keuze in principe vrij, zolang een meerderheid

in het parlement deze steunt. In de praktijk zal het vaak om een proportionele samenstelling

gaan, wat een aanzienlijke omvang van de commissie impliceert, meestal tussen de tien en

vijftien leden.84

94. Tot slot neemt de onderzoekscommissie zelf een reglement van orde aan, waarin een

aantal zuiver praktische elementen worden geregeld (toegankelijkheid, eedaflegging,

verslaggeving, tijdstip vergadering enzoverder)85

81 Wet van 6 januari 2014 tot wijziging van diverse wetten ten gevolge van de hervorming van de Senaat en houdende verscheidene wijzigingen inzake verkiezingen, BS 31 januari 2014. 82 M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Praktische afspraken van de werking van de parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Mys en Breesch, 1998, 213. 83 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies : zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 63. 84 Zie hierover N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 44-45. 85 Voor een gedetailleerde bespreking, zie het uitgebreide werk F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.

20

2.4.2 BEVOEGDHEDEN

A. ALGEMEEN

95. Sinds de aanpassing van de wet op het parlementair onderzoek in 1996 wordt een

onderscheid gemaakt tussen onderzoeksverrichtingen waarvoor de commissie zelf bevoegd

is en verrichtingen waarvoor bijstand van een magistraat vereist is.86

Als opmerking dient vermeld te worden dat ook voor onderzoeksmaatregelen die de

commissie zelf kan uitvaardigen zonder de verplichte bijstand, vrijwillig een beroep op een

magistraat kan worden gedaan. Er kan dus een onderscheid gemaakt worden tussen een

verplichte dan wel facultatieve delegatie van onderzoeksdaden aan een magistraat.87

B. GEEN VERPLICHTE TUSSENKOMST VAN EEN MAGISTRAAT

96. Een vaak gehanteerd instrument is de ondervraging en confrontatie van getuigen.88

Alvorens te worden gehoord leggen deze eerst de eed af.89 Het weigeren van een getuigenis

wordt strafrechtelijk gesanctioneerd, tenzij er sprake is van het verbod op zelfincriminatie of

het beroepsgeheim.90 Bovendien roept de commissie getuigen op en geen verdachten. Indien

er tegenstrijdigheden naar boven komen, kan de voorzitter beslissen om tot confrontaties

over te gaan.

97. Een twee mogelijkheid ligt in de gerechtelijke plaatsopname. Hoewel een

onderzoekscommissie daartoe geen machtiging moet vragen aan een magistraat, zal ze dit in

de praktijk vaak wel doen, gelet op praktische overwegingen.91

C. VERPLICHTE TUSSENKOMST VAN EEN MAGISTRAAT

98. Een sterk instrument wordt geboden door de mogelijkheid van huiszoekingen en

inbeslagnames. Vooral bij de Dutroux-onderzoekscommissie en de onderzoekscommissie

‘bende van Nijvel bis’ werd daarvan gebruik gemaakt.92

99. Een onderzoekscommissie kan ook opvraging doen van zowel gerechtelijke als

administratieve dossiers.93 Met het openstellen van deze onderzoeksmaatregel wou

de wetgever problemen die ontstonden door de samenloop van verschillende

onderzoeken, regelen.

100. De onderzoekscommissie dient een gedetailleerd en afgelijnd verzoek aan de

bevoegde magistraat over te maken, die dit beoordeelt met afweging van de

86 Art. 4, § 2 juncto art. 4, §4 wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 87 VAN DER HULST, 560. 88 Art. 8, § 3 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 89 Uitzonderlijk kunnen personen ook gehoord worden zonder een eedaflegging; dit geldt voor persoonlijke medewerkers van de Koning, of wanneer het doel van de getuigenis een ander is dan informatieverwerving, zoals bij de ouders van de door Dutroux ontvoerde kinderen. 90 Zie N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 185-211. 91 F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST EN S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 203. 92 VAN DER HULST, 567. 93 Art. 4, § 5 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.

21

verschillende belangen.94 Verder behoort ook de afluistering van tele-communicatie

tot de mogelijkheden, maar een beroep hierop is uiterst zeldzaam.95

101. Tot slot kan een beroep gedaan worden op de comités P en I.

Onderzoekscommissies kunnen opdrachten geven aan politie- en

inlichtingendiensten om bepaalde onderzoeken te verrichten, op voorwaarde dat

deze kaderen binnen hun wettelijke bevoegdheid. Hiervan zijn echter geen

toepassingen bekend.96

2.4.3 HET VERSLAG

“De onderzoekscommissie maakt van haar werkzaamheden een verslag, dat openbaar is.

Zij vermeldt haar conclusies en formuleert een verslag in voorkomend geval,

opmerkingen over de verantwoordelijkheden die door het onderzoek aan het licht zijn

gebracht en voorstellen over een wijziging in de wetgeving”.97

102. De uitdrukkelijke bepaling dat een verslag moet worden uitgebracht is bijzonder. Dit

hoort in principe veeleer in het reglement van de Kamer thuis, niet in een wet. Evenwel wou

de wetgever te allen tijde vermijden dat de werkzaamheden van een parlementaire

onderzoekscommissie zonder gevolg zouden blijven.98

103. Gelet op de hoge politieke inzet worden vaak meerdere verslaggevers aangesteld.

Betreurenswaardig daarbij is dat minderheidsstandpunten niet worden opgenomen in deze

verslagen.99 Een recente tendens is daarbij dat ook kleinere fracties betrokken worden bij het

onderzoek, zonder dat ze daarbij stemrecht verkrijgen.100

94 J. VELU, “Overwegingen omtrent de betrekkingen tussen parlementaire onderzoekscommissies en de rechterlijke macht”, RW 1993-94, nr. 7, 42-43. 95 VAN DER HULST, 567. 96 Ibid. 97 Art. 13 eerste lid, wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 98 VAN DER HULST, 567. 99 VAN DER HULST, 578. 100 “Kamerleden keuren oprichting onderzoekscommissie Kazachgate unaniem goed”, De morgen 29 november 2016, https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9.

22

Deel III: Invloed van parlementaire onderzoekscommissies

INLEIDING 104. Na een grondige bespreking van de meer praktische aspecten van een parlementaire

onderzoekscommissie wordt overgegaan naar de echte opzet van dit onderzoek. De structuur

van dit deel verloopt als volgt:

105. Om de context van de parlementaire onderzoekscommissie goed te kunnen vatten, volgt

eerst een uiteenzetting van de relevante feiten. Vervolgens wordt in een eerste luik telkens

een beknopte samenvatting gegeven van een analyse die de onderzoekscommissie maakte.

Daarna volgt, in ditzelfde deel een overzicht van de aanbevelingen die de

onderzoekscommissie deed over de besproken materie.

107. In een tweede luik worden vervolgens de gedane aanbevelingen getoetst aan de

realisaties van de wetgever. Welke aanbevelingen sneuvelden en welke haalden het? Doel is

om zo een idee te krijgen van de mate waarin de wetgever de aanbevelingen opvolgt, en wat

de uiteindelijke impact van dit onderzoek was op de toekomstige besluitvorming.

108. Daarbij is het van belang om uitdrukkelijk te benadrukken dat specifiek gekeken wordt

naar de invloed op het strafrechtelijk beleid. Zoals duidelijk zal blijken, behandelen volgende

onderzoekscommissies een algemene problematiek waarbij een amalgaan van regelgeving

komt kijken. Hoewel de gekozen onderzoekscommissies voornamelijk het strafrecht

bestrijken, behandelen ze vaak ook andere deeldomeinen van het recht. Hierop kan helaas

niet worden ingegaan. Een algemeen onderzoek naar de gevolgen van parlementaire

onderzoekscommissies op de gehele besluitvorming, overstijgt de scope van dit onderzoek.

Het gaat enkel om een onderzoek naar de invloed van de gekozen onderzoekscommissie op

het stafrechtelijk beleid.

23

HOOFDSTUK I: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE

TERRORISTISCHE AANSLAGEN 2016

1.1 INLEIDING

109. Op woensdag 22 maart 2016 wordt België het slachtoffers van een terroristische

aanslag. Een aantal radicale moslimextremisten brengen zelfgemaakte bommen tot

ontploffing in het economische hart van Brussel.

110. Een eerste periode van chaos, angst en paniek wordt opgevolgd door een periode van

rouw, twijfel en onbegrip. Hoe kon dit gebeuren? Had niemand dit (moeten) zien aankomen?

Wie is verantwoordelijk? Hoe worden toekomstige aanslagen vermeden? De politiek besluit

de handen uit de mouwen te steken en wil elke steen, tot de allerlaatste, omgedraaid zien. Een

parlementaire onderzoekscommissie wenkt.

1.2 FEITEN

111. Woensdag 22 maart 2016.

In de vertrekhal van Brussels Airport Zaventem ontploffen in volle ochtendspits, om 07.58

uur, twee bommen kort na elkaar. Een derde bom, de zwaarste zou later blijken, komt niet tot

ontploffing. Twaalf mensen laten het leven, vele honderden zijn gewond.

Uit camerabeelden van de luchthaven blijkt al snel dat het om een zelfmoordaanslag gaat. De

daders van de eerste twee bommen, Najim Lachraaoui en Ibrahim El Bakraoui bliezen zichzelf

op. Hun restanten worden niet veel later geïdentificeerd. De derde dader, wiens pakketje niet

tot ontploffing kwam en die in de media omschreven wordt als ‘de man met het hoedje’101

wordt op 8 april gevat.

Een goed uur na de eerste aanslagen in Zaventem wordt een tweede aanslag gepleegd, vlakbij

het metrostation van Maalbeek. Om 09.11 uur ontploft een nieuwe bom en maakt 20 dodelijke

slachtoffers, honderden anderen raken gewond.

112. Diezelfde dag nog maakt IS bekend dat zij achter de gepleegde aanslagen zitten. De

daders waren teruggekeerde Syriëstrijders die -dat zou later blijken- ook betrokken waren

bij de aanslagen in Parijs. De uiteindelijke dodentol bedraagt 34 levens. Meer dan 200 mensen

raakten gewond en behoefden verzorging. In de nasleep van deze plotselinge verschrikking

ligt het hele land, Brussel voorop, dagenlang plat, wordt het terreurniveau opgetrokken naar

niveau vier en volgen drie dagen van nationale rouw. Ook boden twee ministers hun

ontslag102 aan en kreeg België de stempel van een failed state.103

101 “Dankzij dit detail ontdekten speurders dat Abrini de ‘man met het hoedje’ was”, Het laatste nieuws 23 september 2016, https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931. 102 23 maart 2016. Minister van binnenlandse zaken Jan Jambon en minister van justitie Koen Geens bieden hun ontslag aan bij de Koning. 103 “Europol directeur: Belgie een failed state noemen is absurd”. Het nieuwsblad, 14 december 2016, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20161214_02625886.

https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20161214_02625886

24

1.3 POLITIEKE REACTIE

113. Ten gevolge van de aanslagen worden alle gewone commissievergaderingen van dinsdag

22 en woensdag 23 maart afgelast. De plenaire vergadering op donderdag 26 maart gaat wel

door. Premier Charles Michel neemt daarbij het woord en belooft dat alles in het werk zal

gesteld worden om de achtergrond en omstandigheden van de terreurdaad te achterhalen.

114. Vervolgens dienen op 16 april 2016 de grotere fracties een voorstel in tot oprichting van

een parlementaire onderzoekscommissie.104 In de commissie justitie gaat men eenparig

akkoord met dit voorstel zodat het doorgeschoven wordt naar de plenaire vergadering,

alwaar het op 14 april wordt behandeld en goedgekeurd.

1.4 PRAKTISCHE ELEMENTEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE

1.1.1 SAMENSTELLING

115. Alleen de partijen die het voorstel tot oprichting van een parlementaire

onderzoekcommissie indienden, zijn vertegenwoordigd in de commissie. Het gaat daarbij om

volgende partijen:

N-VA, PS, MR, CD&V, Open Vld, cdH, Ecolo-Groen en Spa.

Via een amendement poogden PVDA-PTB en DéFI alsnog om deel uit te maken van de

commissie, zonder stemrecht, maar dit amendement werd niet door het parlement

aangenomen. PATRICK DEWAEL (Open vld) kreeg de zware verantwoordelijkheid van voorzitter

toebedeeld. Hij werd hierin bijgestaan door Meyram Kitir (Spa) , Stefaan Van Hecke (Groen-

Ecolo) en Georges Dallemagne (MR).105

1.1.2 DOELSTELLINGEN

116. Zoals uit het voorstel tot oprichting blijkt, streeft de parlementaire

onderzoekscommissie volgende doelstellingen na:106

1) Een chronologische reconstructie maken van alle feiten die hebben geleid tot de aanslagen

van 22 maart 2016;

2) De hulpverlening aan de slachtoffers analyseren;

104 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001. 105 De volledige samenstelling zit als volgt. Voor de N-VA: S. Bracke, C. D’Haese, P. De Roover, K. Van Vaerenbergh. Voor de PS: Willy Demeyer, A. Frederic, L. Onkelinx. Voor MR: G. Calomne, R. Miller en P. Pivin; voor CD&V R. Terwingen en S. Verherstraeten. Voor Open Vld P. Dewael en C. Van Cauter. Voor sp.a M. Kitir en H. Bonte. Voor Ecolo-Groen S. Van Hecke. Voor cdH G. Dallemagne. 106 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001.

25

3) Nagaan of alle bevoegde diensten op adequate wijze hebben gefunctioneerd om het hoofd

te bieden aan de terroristische dreiging. Daarbij wordt specifieke aandacht besteed aan:

A. De inzameling en de doorstroming van de informatie;

B. Het beheer en het gebruik van de informatie en van de databanken;

C. De capaciteit aan personele, financiële en materiele middelen, en de

aanwending ervan;

D. Het risicobeheer en de anticipatie van de crisis;

E. Het beheer van de crisis vanaf de eerste explosie, zowel op operationeel als

op communicatief vlak

F. De opvolging van de betrokken geradicaliseerde individuen;

4) een analyse te maken van:

A. De oorzaken van het radicalisme en de mogelijke verbanden met het plegen van

aanslagen op ons grondgebied te onderzoeken;

B. De evolutie van de bestaande nationale strafwetgeving en haar toepassing

in de strijd tegen het terrorisme;

C. De evolutie en de relevantie van de veiligheidsarchitectuur en –

voorzieningen van het land in verband met het terrorisme;

D. De verbanden tussen de terroristische daden en de andere vormen van criminaliteit;

E. De fenomenen om individueel of in groepsverband geradicaliseerde personen of

terroristische handelingen goed te praten of te verbergen;

F. De mogelijke verbanden tussen deze radicale en extremistische fenomenen en het

daadwerkelijk plegen van aanslagen, al dan niet op ons grondgebied, door

Belgen of buitenlandse ingezetenen in België;

G. De opvolging van de geradicaliseerde individuen en van hun eventuele rekrutering,

vooral van hen die gevochten hebben in Syrië.107

Deze doelstellingen kunnen onderverdeeld worden in drie grote groepen.

Een eerste element bestaat uit enerzijds hulpverlening & bijstand aan slachtoffers, een

tweede deel bevat een analyse van de veiligheidsarchitectuur en een derde en laatste

onderdeel behandelt radicalisme. Deze indeling ziet zich vertaald in tussentijdse verslagen

door de onderzoekscommissie. De bedoeling daarbij was om periodiek een update te geven,

zodat met de gedane vaststellingen en aanbevelingen sneller aan de slag kon worden gegaan,

en dat er niet gewacht hoefde te worden op een volledig en allesomvattende eindverslag.

107 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001.

26

1.1.3 OVERIG

117. De oorspronkelijke einddatum was voorzien op 22 maart 2017, exact één jaar na de

aanslagen. Deze datum werd uiteindelijk niet gehaald.108 Het allerlaatste verslag werd

neergelegd werd op 23 oktober 2017. Ook werd beslist tot een principiële openbaarheid van

de zittingen, en werd de commissie de meest volstrekt mogelijke bevoegdheid toegekend.

108 M. VAN DER HULST, Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 12.

27

1.5 DE EIGENLIJKE ONDERZOEKSCOMMISSIE

1.5.1 INLEIDING

118. Via vier tussentijdse verslagen deelde de onderzoekscommissie periodiek een update

van haar werking mee waarin drie grote thema’s centraal stonden. Het betrof hulpverlening

en slachtoffers, veiligheidsarchitectuur en radicalisme.

Een eerste tussentijds verslag ‘Hulpverlening’ werd ingediend op 3 augustus 2016.109 Het

behandelt de werking van zowel de hulpdiensten als de noodplanning.

Een tweede tussentijds verslag ‘Hulpverlening aan de slachtoffers’110 is verwant met het vorige

verslag. Het geeft aanbevelingen over gewettigde verzoeken van de slachtoffers die naar

boven kwamen bij hoorzittingen. Dit verslag werd neergelegd op 4 mei 2017.

Een derde tussentijds verslag ‘Veiligheidsarchitectuur’111 kwam tot stand op 15 juni 2017 en

formuleert suggesties over de werking, regelgeving en procedures van de verschillende

veiligheidsdiensten.

Het laatste verslag kreeg de naam ‘Radicalisme’112 en werd neergelegd op 23 oktober 2017.

Hierin onderzoekt de commissie de vormen van gewelddadig radicalisme, in casu het islam

gerelateerd radicalisme dat rechtstreeks aan de grondslag ligt van de aanslagen,

119. Tot slot werd ook een opvolgingscommissie aangesteld die moet toezien op de naleving

van de gemaakte aanbevelingen. De terroristische dreiging evolueert immers voortdurend

waardoor permanente waakzaamheid geboden is.113

109 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/006, 26. (Hierna: HULPVERLENING) 110 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tweede tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/007. 111 Het verslag telt maar liefst 567 pagina’s, zie parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/008, 567 p. (Hierna: VEILIGHEIDSARCHITECTUUR) 112 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde tussentijds verslag over het onderdeel “Radicalisme”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/009. 113 M. VAN DER HULST, Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 13. (Hierna: BEKNOPT OVERZICHT)

28

1.5.2 HULPVERLENING

120. Om tot een grondige analyse van de hulpverlening te komen, besloot de commissie een

plaatsbezoek in te lassen op de noodlottige plekken, zijnde het metrostation van Maalbeek en

de luchthaven van Brussels Airport. Ook werd een delegatie naar Parijs gestuurd om te

overleggen met de collega’s van de Franse parlementaire onderzoekscommissie. Deze

commissie was namelijk ingesteld vanuit een gelijkaardige situatie als haar Belgische variant.

Ook passeerden heel wat getuigen de revue in een tiental hoorzittingen die de commissie

nuttige inzichten opleverden.

121. Uiteindelijk leidden deze werkzaamheden tot het eerste verslag ‘hulpverlening’. Hierin

gaat de onderzoekscommissie na hoe het gesteld is met de nood- en interventieplannen. In

een volgende fase onderzoekt ze hoe de hulpverlening zich in de praktijk ontrolde en welke

belemmeringen daarbij weggewerkt kunnen worden. In een derde deel wordt de werking van

het Crisiscentrum besproken. In een volgende, voorlaatste deel gaat de onderzoekscommissie

kort in op de gebrekkige onderlinge communicatie tussen de veiligheidsdiensten en

hulpverleners. Ten slotte worden kort de voornaamste zorgen van de slachtoffers aangeraakt.

Op te merken valt nog dat de aanbevelingen van de geïntegreerd zijn in de beoordeling van

die situatie, gelet op de beperkte omvang van de bespreking.

A. NOOD- EN INTERVENTIEPLANNEN

122. Het een en ander liep verkeerd bij de ontplooiing van de nood- en interventieplannen op

22 maart 2016. Het is zo dat noodplannen zich in drie verschillende fasen ontplooien. In een

eerste fase treedt een noodplan op gemeentelijk niveau in werking. In een tweede fase kan

ook de gouverneur een noodplan op provinciaal niveau activeren. Tot slot heeft de minister

van Binnenlandse Zaken in een derde fase de mogelijkheid om op federaal niveau in te grijpen.

Deze noodplannen vormen, hoewel ze zich op drie fronten afspelen, één groot coherent plan

met een globale visie. Daarbij is het niet zo dat de verhoging van het dreigingsniveau gepaard

gaat met een volgende fase van het noodplan. De beslissing om over te gaan tot een eventuele

afkondiging van een noodplan, ongeacht in welke fase, is een louter politieke keuze.114

123. De commissie stelde vast dat ten tijde van de aanslag, de noodplanning gebaseerd was

op het KB van 31 januari 2003115 en het koninklijk besluit van februari 2006116. De

regelgeving hierin is respectievelijk tien en dertien jaar oud. Bovendien kwamen beide

instrumenten tot stand in de nasleep van 9/11, wat ze gelet op de ontwikkelingen sindsdien,

tot een oud en achterhaald instrument maken. Bijkomend zijn beide KB’s onvolledig en

ondoorzichtig. Ze bevatten een amalgaan van details waardoor men het grotere plaatje uit het

oog dreigt te verliezen. 117

114 BEKNOPT OVERZICHT, 17. 115 KB 31 januari 2003 tot vaststelling van het noodplan voor de crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 21 februari 2003. (Hierna: KB 31 januari 2003) 116 KB 26 februari 2006 betreffende nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006. (Hierna: KB 26 februari 2006) 117 HULPVERLENING, 26.

29

124. Bovendien stelde de onderzoekscommissie na onderzoek van de bestaande nood- en

interventieplanen op basis van beide KB’s vast, dat er vaak een luik omtrent terrorisme

ontbrak.118 Hoewel de onderzoekscommissie begrijpt dat het niet mogelijk is om voor ieder

mogelijke denkbare crisissituatie een noodplan uit te werken, meent ze wel dat er, zeker voor

terroristische aanslagen, nood is aan een draaiboek. Snel werd dan ook beslist door de

wetgever om na de aanslagen, nog steeds onder het immanente gevaar van dreigingsniveau

drie, deze noodplannen te actualiseren.

125. Dit gebeurde in het KB van 1 mei 2016119 dat de gouverneurs opdraagt om een nationaal

noodplan voor de aanpak van terrorisme, voor terroristische gijzelnemingen of voor

aanslagen uit te werken. Ook acht de commissie het wenselijk dat dit nationaal noodplan

gepubliceerd wordt om de burgers de mogelijkheid te geven dit in te kijken. Daarbij is het

vanzelfsprekend toegestaan om bepaalde elementen die vertrouwelijk zijn, weg te laten.120

B. OPERATIONELE ORGANISATIE

126. Een meer technisch probleem is dat van de operationele organisatie. De opstart van een

coördinatie van alle betrokken diensten op nationaal niveau vergde heel wat tijd op 22 maart

2017. De eerste explosie vond plaats om 07.58 uur, waarna het tot 08.45 uur duurde vooraleer

het OCAD dreigingsniveau vier afkondigde. Aansluitend werd de federale fase van het

noodplan afgekondigd.121

127. Het afkondigen van de federale fase neemt niet weg dat de provinciegouverneurs nog

steeds verantwoordelijk blijven voor de uitoefening van de beleidscoördinatie in hun

provincie. Het verschil daarbij is dat de crisiscentra en de operatieposten vanaf dan opereren

in functie van de ondersteuning van het federale Crisiscentrum. Het is belangrijk dat deze

onderlinge werking goed is afgesteld.122

128. Verder staat de hoofd van de Commandopost Operaties (DiR-CP-Ops) in voor het

inrichten van commandoposten en het organiseren van de multidisciplinaire hulpverlening.

Hij neemt ook de leiding over de andere diensten die op het terrein aanwezig zijn: politie,

brandweer, de medische component, logistiek en informatie aan de bevolking. Deze functie

ressorteert in principe onder de brandweer. 123 Dat kan voor problemen zorgen bij

terroristische aanslagen, vooral wanneer er nog terroristen ter plaatse aanwezig zijn of

wanneer er nog explosieven zijn die een rechtstreeks risico vormen. Dan moeten het

onderzoek en andere administratieve en gerechtelijke handelingen gelijktijdig worden

uitgevoerd, wat eenheid in bevelvoering en een specifieke coördinatie vereist.124

118 HULPVERLENING, 29. 119 KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016. 120 HULPVERLENING, 61. 121 BEKNOPT OVERZICHT, 19. 122 HULPVERLENING, 37. 123 Art. 10, § 4 KB 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006. 124 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 18.

30

129. De leiding kan dan beter aan de discipline 'politie' worden overgedragen. De

onderzoekscommissie beveelt om die reden dan ook aan om het principe 'eenheid van

commando' in alle omstandigheden te verzekeren. De Dir-CP-Ops heeft dan de algemene

leiding van alle diensten, daarin bijgestaan door vijf directeurs, die elk een van de

verantwoordelijkheden uit de vijf disciplines waarnemen

130. Ook is het is nuttig om de CP-Ops op een vaste locatie in te richten én om in alternatieve

mogelijkheden te voorzien. Het bijhouden van een elektronisch logboek kan daarbij een

meerwaarde betekenen.

131. Bovendien was er in de nasleep van de crisissituatie onvoldoende coördinatie tussen

administratieve- en gerechtelijke handelingen. Er waren meerdere personen die eenzelfde

functie vervulden, wat leidde tot verwarring. In zulke omstandigheden is het principe ‘eenheid

van commando’ heel belangrijk. De onderzoekscommissie suggereert om de leiding

principieel bij een politieambtenaar te leggen.125

C. COÖRDINATIE- EN CRISISCENTRUM VAN DE REGERING

132. Het Coördinatie- en Crisiscentrum van de regering is het centrale contactpunt dat in actie

komt bij een crisis op Belgisch grondgebied of bij een buitenlandse gebeurtenis met impact

op België. Van zodra een crisis zich voordoet gaat het de klok rond verschillende vormen van

informatie verzamelen, analyseren en aan de bevoegde instantie distribueren. Dit

crisiscentrum mag evenwel niet verward worden met het OCAD (coördinatieorgaan voor

dreigingsanalyse). Dit orgaan wordt voorgezeten door de ministers van Justitie en

Binnenlandse zaken, voert dreigingsanalyses uit en past het dreigingsniveau aan, indien

nodig. Het is niet bevoegd om beschermingsmaatregelen op te leggen.126

133. Het Crisiscentrum zal een risicoanalyse maken en vervolgens maatregelen voorstellen

aan de minister van Binnenlandse zaken die, eventueel na overleg met de Nationale

Veiligheidsraad, een eindbeslissing neemt. In de praktijk is de werking van dit Crisiscentrum

cruciaal, doordat dit als een soort knooppunt, een informatieregelaar, optreedt.

134. Op 22 maart werd onmiddellijk na de eerste aanslag door het Crisiscentrum een

coördinatievergadering belegd, waarna de minister van Binnenlandse zaken om 09.03 uur de

federale fase van de noodplanning afkondigde. Op dat moment werd ook de beheerscel

binnen het Crisiscentrum actief, die eigenlijk als centrale spil in het radarwerk gaat optreden.

Sinds de inwerkingtreding van het nationaal noodplan terrorisme wordt deze beheerscel

bestuurd door de federale procureur en de directeur-generaal van het Crisiscentrum. Samen

met een aantal andere belanghebbenden -te denken valt aan betrokken ministers of bevoegde

diensten- bespreken en beslissen ze de essentiële krijtlijnen.127

125 HULPVERLENING, 39. 126 BEKNOPT OVERZICHT, 23. 127 BEKNOPT OVERZICHT, 22.

31

135. Bij de aanslagen van 22 maart 2016 waren diverse geografische crisiscellen actief,

waarbij de onderlinge verhouding niet steeds duidelijk was. Zo was er naast het federale

Crisiscentrum ook een crisiscentrum van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest actief, evenals

het crisiscentrum van Vlaams Brabant en dat van de MIVB. De samenhang tussen de federale,

provinciale en gemeentelijke actoren was daarbij chaotisch. Nochtans is omtrent deze

samenwerking een wettelijke regeling opgenomen in het koninklijk besluit van 16 februari

2006.128 De verschillende fasen van het federale noodplan dienden beter op elkaar te worden

afgesteld. Dit werd meegenomen in het noodplan terrorisme van 1 mei 2016, waar een betere

stroomlijning op deze niveaus wordt nagestreefd.

136. Verder stuurt de parlementaire onderzoeksommissie aan op een online logboek van alle

beslissingen die genomen werden door het Crisiscentrum, om een overzicht te kunnen

behouden. Dit gebeurde onvoldoende op 22 maart 2016.129

137. Tot slot pleit de commissie voor het oprichten van een communicatie- en

opvolgingsplatform. Dit moet ervoor zorgen dat de beslissingen die het Crisiscentrum neemt,

een operationele vertaling krijgen. In de praktijk werkt het Crisiscentrum als volgt. Er wordt

een beslissing genomen door de beheerscel, die bestaat uit allerlei belanghebbende personen.

Deze beslissing wordt meegedeeld aan de betrokken minister, die de uitvoering moet

bewerkstelligen. Dat doet hij door de beslissing mee te delen aan de diensten die onder hem

staan. Om tijdsverlies te vermijden lijkt een rechtstreekse communicatie tussen de beheerscel

en de diensten die onder de minister ressorteren, in plaats van het huidige getrapt systeem,

gewenst. In dit kader pleit de parlementaire onderzoekscommissie ervoor om een

opvolgings- en communicatieplatform te installeren in het Crisiscentrum.130

D. COMMUNICATIE

138. In een luik omtrent communicatie analyseert de onderzoekscommissie het gebruik van

het Astrid-netwerk. Dit is de operator van het communicatiesysteem voor alle hulpdiensten

in België, waarvan zowel politie, brandweer als medische diensten gebruik maken. Op 22

maart werden 34 000 communicatiepogingen ondernomen, waarvan 1000 mislukten door

technische redenen (ongeveer drie procent).131

139. Bovendien was de Astrid-beheerder aanvankelijk niet op de hoogte van de heersende

crisissituatie en moest hij via de media vernemen dat er sprake was van een aanslag. Dit dient

te veranderen. Bovendien moet ook de capaciteit van het netwerk uitgebreid worden en

moeten er extra budgettaire middelen worden vrijgemaakt voor de verdere financiering van

dit medium. 132

128 Art. 19 KB 26 februari 2006. 129 HULPVERLENING, 71. 130 HULPVERLENING, 72-75. 131 HULPVERLENING, 85. 132 HULPVERLENING, 86.

32

E. SLACHTOFFERS

140. De commissie begint met lovende woorden voor de werking van het personeel op het

terrein. Zowel verplegend personeel, brandweer als militairen verleenden snel en accuraat

hulp. De politie is echter niet specifiek opgeleid om eerste medische dringende hulp te

verlenen. Daaromtrent werd geopperd om dit aspect aan de politieopleiding toe te voegen.

Uiteindelijk besloot men dat medische hulpverlening niet tot de corebusiness van de politie

behoort en beter aan de daartoe bevoegde instanties wordt gelaten.

141. Tot slot wordt een aantal bedenkingen gemaakt in het kader van de nazorg van

slachtoffers. Daarbij beklemtoont de commissie dat secundaire ‘victimisering’, waarbij

slachtoffers door sociale diensten de schuld krijgen van wat gebeurd is, absoluut vermeden

moet worden. Afsluitend wordt een lans gebroken voor de oprichting van een centraal

aanspreekpunt. Hoewel de regering hiertoe al diverse initiatieven heeft genomen, blijft dit

een zwak punt.133

1.5.3 SLACHTOFFERS

142. Het tweede luik van parlementaire onderzoekscommissie kan kort behandeld worden.

Dit luik, hoewel het maatschappelijk een zeer belangrijk thema behelst, behandelt geen

thema’s die enige affiniteit hebben met het strafrecht. Het deel omtrent slachtofferbijstand

wordt aldus niet verder onderzocht.

1.5.4 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR

143. Na de aanslagen op 22 maart 2016 vroegen mensen zich af of dit het failliet was van onze

levenswijze en beschaving, waarvan verdraagzaamheid en geweldloosheid ankerpunten zijn.

Zijn de Belgische inlichtingsdiensten wel voldoende bij machte om deze nieuwe vormen van

misdaad aan te pakken? Beschikken ze over voldoende geld, personeel en deskunidgheid om

deze delinquenten passend te bestrijden? Biedt het strafrecht voldoend munitie voor een

beleid met tanden? Deze vragen en bemerkingen vormen eigenlijk de essentie van deze

parlementaire onderzoekscommissie, wat zich vertaald ziet in de lijvigheid van dit tussentijds

verslag.134 Bovendien houdt de commissie rekening met de internationale context, waarbij

België (ten onrechte?) het etiket ‘broedplaats van extremisme’ meekreeg.135

Om deze onderzoeksvragen tot een goed einde te brengen, werden vier deskundigen aan

boord gebracht. De heren P. MARTENS, W. BRUGGEMAN, D. VAN DAELE en M. DANTINE zorgden voor

de nodige kritische bijstand. Bovendien liep, gelijktijdig met het parlementaire onderzoek,

een gerechtelijk onderzoek.

133 Op 22 april nam de ministerraad reeds een aantal beslissingen omtrent slachtoffer en nazorg. 134 Het verslag telt maar liefst 567 pagina’s, zie: parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde tussentijdsverslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/008, 567 p. 135 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 19-24.

33

Gesteund door art. 4, §5 van de wet op het parlementair onderzoek werd de overhandiging

van informatie gevraagd én verkregen door de onderzoekscommissie.

144. Om het behandelde thema overzichtelijk te houden, deelde de commissie de materie in

negen thematische hoofdstukken in. Een structuur die wordt overgenomen bij de bespreking

van dit tussentijds verslag.

145. In een eerste hoofdstuk wordt het beleid onder de loep genomen. Welke maatregelen

had de regering reeds uitgevaardigd voorafgaand aan de aanslagen? Welke maatregelen

waren reeds genomen, maar nog niet in werking getreden? Wat was de globale visie van de

regering bij het bepalen van haar veiligheidsbeleid? In een tweede hoofdstuk wordt dieper

ingegaan op de wijze waarop de dreigingsanalyse tot stand komt en wie daarin een rol speelt.

‘Informatiehuishouding’ vormt het derde hoofdstuk en gaat in op de verschillende actoren die

betrokken zijn bij het inzamelen van gegevens over potentiële dreigingen.

146. Vooral de werking van het politieapparaat wordt daarbij grondig bestudeerd. In het

bijzonder wordt gekeken naar de verschillende diensten die een rol spelen bij de

terrorismebestrijding. In een zesde en laatste hoofdstuk wordt tot slot een evaluatie gemaakt

van het strafuitvoeringsbeleid in al haar facetten.

A. HET BELEID

147. België draagt een geschiedenis van gewelddadig extremisme en terrorisme met zich

mee. Reeds in de jaren 1990 was Al-Qaeda via een “Groupe Islamique Armé” actief in België.136

Later volgde de aanwezigheid van gewelddadige groeperingen die steun verleenden bij de

aanslagen in Madrid (11 maart 2014), en was er met Sharia4Belgium een andere radicale

groepering actief op ons grondgebied.137 Bovendien werd aangetoond in rapporten van de

veiligheidsdiensten dat er een verband is tussen enerzijds het islamitisch extremisme en

terrorisme anderzijds.138

148. Betreurenswaardig is de vaststelling dat niet alleen terugkerende IS-strijders (waarvan

drie op vier jonger dan 25 zijn)139, maar vaak ook personen die in België geboren en getogen

zijn, een bedreiging vormen. In dat verband kan worden gewezen op de negatieve solidariteit

(dit is een situatie waarbij een hele buurt zich bewust hult in stilzwijgen en onwetendheid

tegenover een officiële instanties) die er heerste bij de arrestatie van ABDESLAM. 140

149. Het terrorismebeleid situeert zich niet enkel op nationaal niveau. Sinds de aanslagen van

9/11 in New York dragen ook de VN en de EU terrorismebestrijding hoog in het vaandel.

136 Hoorzitting met Alain Grignard, Ulg., 26 september 2016. 137 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 64. 138 Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report, 2016. 139 Voor de precieze aantallen, zie B. GINKEL en E. ENTEMANN, The foreign fighters phenomenon in the European Union: Profiles, Threats & Policies, Icct, Den Haag, 2016, 49. 140 Hoorzitting met Frederic De Leeuw, federaal procureur, 12 december 2016.

34

Tal van richtlijnen moeten bescherming bieden tegen terrorisme.141 Bovendien is er ook

Europol, al werken niet alle lidstaten daar even plichtsbewust aan mee.

150. Tot slot is er ook nog de internationale organisatie Interpol142, die zorgt voor de

ondersteuning van politiediensten bij de bestrijding van criminaliteit.

151. Uiteraard wordt ook op nationaal niveau een antiterrorismebeleid gevoerd. Bij de

analyse van dit beleid achtte de parlementaire onderzoekscommissie het nuttig om een

onderscheid te maken tussen maatregelen genomen vóór en ná de aanslagen van 22 maart

2016.

141 Zie Antiwitwasrichtlijn, Pb.L. 19 juni 2018. Mededeling van de commissie aan het Europees parlement en de raad: Actieplan van de EU ter bestrijding van de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven, Pb.L. 2 februari 2015. 142 Voor meer uitleg over deze organisatie, zie W. Bruggeman, Internationale politie- en justitiesamenwerking, Maklu, Antwerpen, 2015, 246 p.

35

§1 Maatregen genomen vòòr 22 maart 2016

i) Relevante beleidsbeslissingen

152. Op 28 april 2006 keurde het Ministerieel Comité voor Inlichtingen en Veiligheid (MCIV)

het Plan radicalisering terrorisme goed. Niet veel later, zeker vanaf 2011, vertrokken

Belgische jongeren naar Syrië om daar te helpen in de gewapende strijd. Ondanks de ruime

aandacht voor dit fenomeen werd dit (nog) niet als problematisch bestempeld.143 Dit

veranderde toen in 2012 de eerste ‘returnes’ naar Belgie terugkeerden, en

beschermingsmaatregelen in een stroomversnelling kwamen.

153. Verschillende plannen dienden België te behoeden voor onheil. Zo was er onder meer

een nationaal veiligheidsplan (NVP),144 dat valt binnen de verantwoordelijkheid van de

ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Terrorisme werd hierin, hoewel dit als een

prioriteit omschreven werd, niet verder in detail uitgewerkt. Bovendien bepaalde dit plan dat

er in de toekomst personeels- (en de bijhorende kennisproblemen) zouden opduiken door de

uitstroom van pensioengerechtigde politiemedewerkers. Investeringen drongen zich op. Ook

viel te lezen dat kleine politiezones zich onvoldoende konden handhaven, waardoor fusies

van politiezones een aandachtige overweging verdienden. Hoewel de evaluatie van dit

rapport nuttige inzichten meebracht, is het rapport zelf eigenlijk te vaag en onvoldoende

concreet.

154. Vervolgens werd een actieplan radicalisme (plan R) opgesteld. De basis van dit plan ligt

in de aanslagen van 9/11, waarbij men zich wou hoeden voor islamitisch extremisme. Dit plan

is, naar aanleiding van de verijdelde aanslag in Verviers (2015), geactualiseerd. De kern van

het plan is om extremisme en terrorisme in te dijken door een geïntegreerde samenwerking

tussen politiediensten na te streven. Het plan richt zich bijgevolg ook voornamelijk tot

veiligheids- en inlichtingendiensten.

155. Laatste plan in het rijtje is het Kanaalplan, oftewel het plan tegen radicalisering en

terrorisme in de Kanaalzone.145 In essentie omvat dit plan een krachtenbundeling van vijf

politiezones uit acht gemeenten. Ook in de ‘war on drugs’ wordt regelmatig naar dit plan

verwezen, daar de bestrijding van deze problematiek ook tot één van de doelstellingen

behoort.

ii) Aanpassingen strafrecht

156. Reeds voor de aanslagen van maart 2016 werd een aantal aanpassingen in het

straf(proces)recht doorgevoerd, teneinde terroristische misdrijven te voorkomen.146

143 Zie M. DE WAELE, H. MOORS, J. NOPPE, en J. GARSEN, Aanpak van gewelddadige radicalisering, Cahiers politiestudies, 2017, 9. 144 Gebaseerd op art. 4 wet 7 december 1998 tot organisatie van de geïntegreerde politiedienst, BS 5 januari 1999. 145 Het kanaalplan, Brussels Hoofdstedelijk gewest, https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.pdf. 146 Wet 19 december 2003 betreffende terroristische misdrijven, BS 22 december 2003; Wet betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 22 december 2003.

https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.pdf

36

De meest recente wijziging kwam er in 2013-14 waarbij het gerechtelijk landschap werd

hervormd.147 Doel hiervan was om een schaalvergroting door de voeren die een specialisatie

van de magistraten mogelijk zou maken.

157. Ook in het strafwetboek zag een nieuwe bepaling het licht; art. 140sexies, waarbij

personen die zich naar het buitenland begeven om een terroristische daad te plegen of

personen uit het buitenland die met éénzelfde doel naar hier komen, onder de toepassing van

de strafwet vallen. De strafmaat bedraagt daarvoor 100 tot 5.000 EUR aangevuld met een

gevangenisstraf tussen de vijf en tien jaar. Recent nog werd daaromtrent hevig politiek

gediscussieerd. Deze strafmaat zou te licht zijn volgens sommigen.148

158. Tot slot werd ook in Potpourri II149 de mogelijkheid ingevoerd om veroordeelden zonder

verblijfplaats, die niet vervroegd vrijkwamen, zes maanden voor het einde van hun straf te

repatriëren.

§2 Maatregelen genomen nà 22 maart 2016

159. Als reactie op de aanslagen werden enerzijds heel wat hervormingen vooropgesteld en

kwamen anderzijds reeds geplande hervormingen in een stroomversnelling terecht. Een

terugblik maakt echter duidelijk dat het eigenlijke kantelpunt van het beleid niet de aanslagen

van 22 maart 2016 was, maar wel de verijdelde terreurdaad in Verviers.150

160. De hervormingen verliepen in verschillende fasen. In eerste instantie ging alle aandacht

uit naar het organiseren van noodhulp en het bijstaan van slachtoffers. In een tweede, latere

fase werden hervormingen doorgevoerd aan de veiligheids- en inlichtingendiensten om

toekomstige aanslagen te vermijden. Dit gebeurde onder andere door het versterken van het

Kanaalplan en een hele hoop omzendbrieven. De precaire situatie die heerste in de nasleep

van de aanslagen had tot gevolg dat niemand nog risico’s durfde te nemen. Bij de minste

verdachtmaking werd een verslaggeving opgesteld. Dit leidde tot ‘infobesitas’, een term

specifiek ontwikkeld in deze onderzoekscommissie die slaat op een overdaad aan informatie

door een vergevorderde juridisering.

147 Wet 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit van de leden van de rechterlijke orde, BS 10 december 2013. 148 “Tot vijf jaar cel voor financieren IS en plannen aanslag”, De Standaard 17 december 2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181217_04041494. Zie ook de verklaringen afgelegd door voormalige minister van Binnenlandse Zaken J. JAMBON,”Ik wil niet dat die Belgische Syriëstrijders al na drie jaar vrijkomen”, De Morgen, 24 februari 2019, https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/. 149 Wet 13 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016. 150 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 64.

37

161. Een echte doorbraak kwam er met het KB omtrent de gegevensuitwisseling van Foreign

Terrorist Fighters.151 Ook werd een nieuw beheerscontract gesloten met het ASTRID

netwerk.152

162. Op basis van het Nationaal Politioneel Veiligheidsbeeld (NPVB) en de Kadernota inzake

Veiligheid (2015) werd een nieuw Nationaal Veiligheidsplan uitgewerkt (2016-2019) en

goedgekeurd. Dit NVP is het strategisch beleidsplan van de geïntegreerde politiedienst,

gestructureerd op twee niveaus. Dit beleidsplan focust zich op de werking van de federale

politie, maar geeft daarbij ook aandacht aan ondersteuning door lokale politie en streeft zo

een geïntegreerde samenwerking na.153

163. Tot slot was ook het strafprocesrecht, in de nasleep van de terreurdaden onderhevig aan

hervormingen. De grote lijnen in de hervormingen waren enerzijds het vergroten van de

bevoegdheden van politie-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten, maar ook een grotere

belasting voor het federale parket dat, via gespecialiseerde onderzoeksrechters, de meeste

competenties bezit. Ook werden tal van maatregelen genomen om de informatie-uitwisseling

te bevorderen. Tot slot verruimde men ook het toepassingsgebied van o.a. ‘het aanzetten tot

terroristische misdrijven’ (art. 140bis), ‘werving met het oog op terrorisme’ (art. 140ter) en

werden ook de criteria voor een voorlopige hechtenis in het kader van terrorisme, verruimd.

164. Op 14 mei 2017 werd nog extra regelgeving goedgekeurd, waarbij de meest in het oog

springende maatregelen het goedkeuren van ‘burgerinfiltranten’, de samenwerking met

‘spijtoptanten’ en de ontwikkeling van een digitaal strafuitvoeringsregister zijn.

§3 Aanbevelingen

165. De commissie breekt een lans voor verdere samenwerking op Europees niveau, waarbij

coördinatie inzake politiewerk en inlichtingen en dataoverdracht, omtrent terroristische

organisaties in het bijzonder, moet worden uitgediept.154

166. Verder wijst de commissie erop dat in de nasleep van de aanslagen reeds heel wat

plannen gemaakt en ten uitvoer zijn gebracht, voornamelijk in de sfeer van

strafrechtshandhaving. Toch wenst de commissie er op te wijzen dat preventie en proactief

handelen essentieel zijn om tot een oplossing te komen. Ze wenst ook te benadrukken dat een

aantal van de crisisplannen oud en achterhaald zijn en aan een actualisering toe zijn.

167. Bovendien wijst de commissie erop dat, hoewel een gespecialiseerde aanpak voordelen

heeft, een meer algemene blik wenselijk is. Bepaalde instrumenten behandelen een dermate

specifieke problematiek, dat ze een te nauw toepassingsgebied omvatten.

151KB 21 juli 2016 betreffende de gemeenschappelijke gegevensbank Foreign Terrorist Fighters en tot uitvoering van sommige bepalingen van de afdeling 1bis “Het informatiebeheer” van hoofdstuk IV van de wet op het politieambt, BS 22 september 2017. 152 KB 16 januari 2017 tot vaststelling van het derde beheerscontract van Astrid, BS 25 januari 2017. 153 VEILIGHEIDSARCITECTUUR, 118. 154 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 127.

38

Zo is het handig om, in plaats van het uitwerken van een specifiek plan met betrekking tot

gegevensuitwisseling van Foreign Terrorist Fighters, een meer algemeen plan omtrent

terroristische misdrijven uit te werken.155

168. Afsluitend wenst de commissie een aanbeveling te doen rond de personeelscapaciteit.

Ambitieuze plannen en wetgeving zijn één zaak. De bijhorende financiële middelen vrijmaken

iets anders. Daarbij stelt de parlementaire onderzoekscommissie vast dat vooral de federale

politie een chronisch tekort aan personeel heeft, wat later nog uitgebreid besproken wordt.

B. BEELDVORMING EN DREIGINGSANALYSE

§1 Betrokken actoren

169. Het OCAD (Orgaan voor de Coördinatie en Analyse van de Dreiging) werd in België

opgericht bij KB in 2006.156 Hoewel de bevoegdheid van het OCAD tamelijk uitgebreid is, kan

ze worden samengevat als het beschermen van kritieke infrastructuren tegen immanente

dreiging.157 Het OCAD krijgt daartoe inlichtingen van andere diensten zoals de

veiligheidsdiensten, de politie en Buitenlandse Zaken. Op basis hiervan maakt wordt een

dreigingsanalyse gemaakt, een dreigingsniveau vastgesteld en suggereert het eventueel

enkele maatregelen. Het OCAD staat onder het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken

en de minister van Justitie. Het is geen inlichtingendienst, neemt geen operationele

beslissingen en maakt geen beleid.158

170. Tijdens de vele hoorzittingen en verslagen werd duidelijk dat de werking van het OCAD

lijdt onder een te beperkt personeelsbestand, een gebrekkige digitalisering en een tekort aan

middelen. Bovendien pleit de onderzoekscommissie voor het invoeren van een

kruispuntbank ter bevordering van informatietransparantie.159 Bij de uitoefening van haar

dreigingsanalyses wordt het OCAD bijgestaan door de Nationale Taskforce (NTF) en lokale

Taskforces (LTF). De NTF is onder meer verantwoordelijk voor de opvolging van het plan

radicalisme (plan R). De LTF volgen geradicaliseerde groepen en individuen op lokaal niveau,

en nemen indien nodig maatregelen hieromtrent.160

171. Tot slot opereren op gemeentelijk niveau nog de Lokale Integrale Veiligheidscel (LIVC).

Dit is een overlegplatform dat alle actoren, betrokken bij de opvolging van personen en

groepen die een dreiging vormen, samenbrengt. De onderlinge samenwerking tussen al deze

actoren moet worden verbeterd.161

172. Voorts is de federale overheid de enige overheid die de resultaten van dreigingsanalyses

uitgevoerd door het OCAD, in handen krijgt. Dit is, gelet op de federale staatstructuur van

155 Zie infra randnummer 381. 156 KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 1 december 2006. 157 Voor een meer gedetailleerde beschrijving zie art. 3 KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 1 december 2006. 158 BEKNOPT OVERZICHT, 41. 159 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 139. 160 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 142. 161 BEKNOPT OVERZICHT, 41.

39

België, een achterhaalde visie. Bijgevolg moeten ook de deelstaten bij deze analyses

betrokken worden.162

Er moet ook een onderscheid gemaakt worden tussen dreigingsanalyses en risicoanalyses.

Het maken van een risicoanalyse behoort niet tot de bevoegdheid van het OCAD, wel tot die

van het Crisiscentrum. Zij stellen, op basis van de dreigingsanalyse van het OCAD een

risicoanalyse op. De onderzoekscommissie merkt op de onderlinge coördinatie van beide

actoren onvoldoende vlot is en bevorderd dient te worden.163

173. Een ander orgaan betrokken bij de beeldvorming en dreigingsanalyse omtrent

terrorisme is de nationale veiligheidsraad (NVR).164 De NVR het algemene inlichtingen- en

veiligheidsbeleid uit, coördineert en stelt de prioriteiten vast. Ook heeft hij als taak om de

informatie-uitwisseling tussen verschillende veiligheids- en informatiediensten te faciliteren.

Tot slot is hij bevoegd voor ‘de strijd tegen financiering van terrorisme’ en ‘de strijd tegen de

verspreiding van massavernietigingswapens’. De NVR wordt voorgezeten door de eerste

minister. Verder zetelen ook de vice-eersteministers, de ministers van Justitie, Defensie,

Binnenlandse zaken en Buitenlandse zaken in deze raad.165

§2 Aanbevelingen

174. De parlementaire onderzoekscommissie merkt terecht op dat er heel wat actoren

betrokken zijn bij het inschatten van dreiging. Daarbij meent ze dat er sprake is van een

compartimentalisering. Dit vertaalt zich in een onnodige verzuilen van de besluitvorming, wat

op zijn beurt de behoefte aan overlegorganen creëert. Dit moet zo veel mogelijk worden

weggewerkt, dan wel worden geharmoniseerd.166

175. Om de samenwerking tussen het OCAD, de NVR, het Crisiscentrum en de Nationale

Taskforces te bevorderen doet de onderzoekcommissie een aantal voorstellen. Zo suggereert

ze dat colocatie, het onderbrengen van al deze diensten op een gezamenlijke locatie, nuttig

kan zijn. Ook wijst ze erop dat de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende soorten

Taskforces best wettelijk verankerd wordt.

C. INFORMATIEHUISHOUDING

176. Om extremisme, terrorisme en radicalisering het hoofd te kunnen bieden is het

verwerven van informatie van cruciaal belang. Er zijn heel wat actoren die deze taak ter harte

nemen.

162 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 143. 163 Ibid., 145. 164 Werd opgericht bij KB 28 januari 2015 tot oprichting van de Nationale Veiligheidsraad, BS 30 januari 2015. 165 BEKNOPT OVERZICHT, 39. 166 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 176.

40

§1 Betrokken actoren

i) Politie

177. Het vergaren van informatie is een kerntaak van de politie. Helaas zijn er in de praktijk

wel enkele problemen hieromtrent. Zo blijkt dat er absoluut geen sprake is van een

performante informatiestructuur. Een mogelijke verklaring daarvoor ligt in de dubbele

breuklijn bij de politie. Een eerste scheiding loopt tussen de gerechtelijke en bestuurlijk zuil

van de politie. Een twee tussen de federale en lokale diensten.

178. Nochtans was de grote politiehervorming van twintig jaar geleden -nota bene ook na een

analyse van een parlementaire onderzoekscommissie- erop gericht om dit euvel te vermijden.

In de praktijk is het echter zo dat de verschillende zuilen van de politie met een ander

informatieregistratiesysteem werken. Om dit probleem te vermijden werd de ANG opgericht,

een gegevensbank voor de gehele geïntegreerde politie, maar dit volstaat niet. Er is nood aan

meer cohesie en afstemming.167

179. Een ander probleem ligt bij de beperkte digitalisering van justitie. De Pv’s, die in de

praktijk de grootste bron van informatie vormen over begane misdrijven, worden nog steeds

niet geautomatiseerd doorgezonden aan de parketten.168 Informatie kan ook via de zogeheten

gerechtelijke informatierapporten (RIR) die niet-concrete gerechtelijke info dragen, worden

doorgegeven. Vaak gaat het om informatie gebaseerd op observaties, infiltraties, anonieme

tips of verklaringen van wijkagenten. Ook voor het verwerken en inbrengen van RIR’s

hanteren federale en lokale politie afzonderlijke systemen. Bovendien worden te veel, en te

vaak, niet-relevante RIR’s opgesteld. In het huidige klimaat wil niemand verantwoordelijk zijn

voor een mogelijk geval van terrorisme. Daarom wordt elke verkregen info, ongeacht of hij

nuttig dan wel pertinent is, op papier gezet en doorgegeven. Opnieuw verwijst de commissie

naar de ‘infobesitas’ die allerminst bevorderlijk is voor een efficiënte werking van onze

politiediensten.169 Bovendien zijn de bestaande richtlijnen over het gebruik en beheer van

RIR vaak onduidelijk en tegenstrijdig. De commissie dringt aan op meer transparantie en

cohesie.

180. Een volgend probleem situeert zich -opnieuw- bij de overdracht en uitwisseling van

informatie. Een wildgroei van gegevensbanken overspoelt de politiediensten.170 Er is een

algemene nationale gegevensbank171 (ANG), die toegankelijk is voor zowel federale als lokale

politie en tot doel had de onderlinge gegevensuitwisseling te bevorderen. Een tweede

gegevensbank is de basisgegevensbank. Deze heeft als doel informatie uit opdrachten van

bestuurlijke en gerechtelijke politie te omvatten. Specifiek hierbij is dat de informatie enkel

raadpleegbaar is door de politiediensten die deze hebben ingevoerd. Ook zijn er bijzondere

gegevensbanken te raadplegen, die opgericht worden, zoals de naam al doet vermoeden, om

aan een bijzondere nood tegemoet te komen en fenomeen-specifieke informatie te

verzamelen. Verder is er een gemeenschappelijke gegevensbank teneinde informatie te delen

167 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR., 181-188. 168 Hoorzitting met Koen Geens, minister van Justitie, 19 december 2016. 169 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 192. 170 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 206-215. 171 Art. 44/2 § 1 wet 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.

41

omtrent terrorisme en extremisme. Tot slot zijn er heel wat afzonderlijke gegevensbanken

van de lokale politie, maar een overzicht hiervan ontbreekt vooralsnog.

181. De onderzoekscommissie herhaalt haar wens tot oprichting van een kruispuntbank

Veiligheid. Er is heel wat informatie aanwezig over bepaalde fenomenen of specifieke

personen, maar deze is onvoldoende transparant. De oprichting van een kruispuntbank kan

een oplossing bieden. Daarbij verwijst de commissie naar de vooruitgang die geboekt werd in

de sociale zekerheid door de oprichting van een gelijkaardige kruispuntbank. Bovendien zou

een kruispuntbank niet enkel nuttig zijn binnen de auspiciën van de geïntegreerde politie,

maar kunnen ook andere (veiligheids-)diensten de vruchten plukken van deze

informatietool.172

ii) Inlichtingendiensten

182. België heeft twee inlichtingendiensten: de Veiligheid van de Staat (VSSE) en de Algemene

Dienst Inlichtingen en Veiligheid (ADIV). De ene (VVSE) is een burgerlijke inlichtingendienst

onder het gezag van de minister van Justitie, de andere (ADIV) een militaire inlichtingendienst

onder het gezag van de minister van Defensie.

183. De Veiligheid van de Staat (VVSE) verzamelt, net zoals de politiediensten, inlichtingen

en gegevens, maar met een andere doelstelling.173 Ze gaat op zoek naar informatie over

wettelijk omschreven dreigingen en beschermde belangen. Zo doet ze onderzoek naar -

hoewel dit niet strafbaar is- radicalisering. Daarbij krijgt ze echter te maken met een steeds

verder doorgevoerde professionalisering van terroristen. Een evolutie waarvoor het budget

niet is aangepast. Een verhoging van middelen en personeel dringt zich op.

184. Om de hierboven beschreven problematiek het hoofd te bieden, werd in het voorjaar

van 2014 een actieplan opgesteld waarin de actieradius van de informatievergaring door de

VVSE herleid werd naar drie prioriteiten, waarvan de strijd tegen terrorisme met stip op één

stond. Dit heeft evenwel als gevolg dat andere fenomenen die ook onderzoek behoeven,

verwaarloosd worden. Een jammerlijk voorbeeld hiervan is de problematiek in verband met

sekten, een thema dat recent nog op heel wat media-aandacht kon rekenen.174 Deze

problematiek stond aanvankelijk ook op de agenda van de VVSE, maar werd door het in voege

treden van het actieplan verlaten. Verder heeft ook de VVSE te kampen met een achterhaalde

infrastructuur en verliest ze langzaam maar zeker de strijd tegen de ‘infobesitas’, die ze maar

niet geanalyseerd krijgt.

185. Een tweede betrokken veiligheidsorgaan is de Algemene dienst Inlichtingen en

Veiligheid (ADIV). Deze dienst is bevoegd voor de defensieattachés in het buitenland.

172 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 245. 173 BEKNOPT OVERZICHT, 46-47. 174 “Al zeventig mogelijke slachtoffers van misbruik kloppen aan bij meldpunt voor getuigen van Jehova” De Standaard 4 april 2019, http://www.standaard.be/cnt/dmf20190403_04299438; PANO, “Jehova’s zijn het paradijs voor kindermisbruikers”, VRT, 27 maart 2019, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-bij-jehovas-getuigen.


42

De onderzoekscommissie constateerde dat deze dienst te weinig betrokken was bij de

problematiek rond Syriëstrijders, doordat hun bevoegdheid zich voornamelijk rond militaire

operaties situeert. Gaandeweg nam de invloed van ADIV wel toe door de opvolging van

Foreign Terrorist Fighters in Irak en Syrië, iets wat de commissie verheugt, al ziet ze nog veel

ruimte voor verbetering. Zo kan de samenwerking met de SSVE stukken beter, evenals de

precieze omlijning van de doelstellingen van de ADIV.

iii) Overig

186. Een andere speler die voor informatieverwerving zorgt is het OCAD. Dit kreeg de

bevoegdheid om personen die een connectie met terrorisme vertonen, in de gaten te houden

door ze op te nemen in een specifieke gegevensbank. Daaraan gelinkt is er een Joint

Information Box (JIB) die ook resideert onder het OCAD, maar zich meer toelegt op de

opvolging van gevaarlijke groeperingen.

187. Tot slot is er ook nog een Cel voor Financiële informatiewerking (CFI) die de

financieringsbronnen van terroristische groeperingen poogt op te sporen en vervolgens

droog te leggen door nuttige info over te maken aan de gerechtelijke instanties, waarvan

reeds melding werd gemaakt.

§2 Conclusie

188. Zoals uit bovenstaand overzicht blijkt, is er sprake van een gigantische verkokering en

verzuiling binnen het informatieapparaat. Dit heeft tot gevolg dat een efficiënte informatie-

uitwisseling nagenoeg onmogelijk wordt. Er is geen coherent beleid, noch een globale visie.

De totstandkoming van Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019 is een stap in de goede

richting, maar nog steeds slechts een stap. Er blijft werk aan de winkel.

§3 Aanbevelingen

189. De commissie benadrukt het belang van een goede informatiehuishouding voor een

performante veiligheidsarchitectuur. Daarbij preekt ze geen revolutie, maar wel een evolutie.

Het zand moet uit de machine. Wat uit de algemene conclusies al bleek, zet de commissie ook

om in aanbevelingen. Er is nood aan een globale aanpak voor de informatiehuishouding. Dit

kan bereikt worden door eenvoud, coherentie en loyaliteit van de diensten onderling.175

190. Het instrument dat voor deze realisaties moet gaan zorgen, is volgens de

onderzoekscommissie een globale wet die de opslag- evenals het gebruik- van informatie

regelt.176 Daarbij onderstreept ze het belang van eenvormige begrippen en duidelijke

definities. Ook de bemanning van verscheidene diensten krijgt een bijzondere vermelding.

Onder het moto “een goed informatiehuishouden vergt goed personeel” stelt ze een uitbreiding

van het personeelsbestand voorop. Daarbij is de aanwerving van personeel met een

allochtone afkomst een absolute must. Niet alleen bieden zij een meerwaarde via hun

175 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 251. 176 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 252.

43

specifieke kennis en expertise, maar ook schaven zij het beeld van de politie bij. Een

verzuchting die meer dan eens voorkomt in het rapport.177

191. In haar aanbevelingen breekt de commissie opnieuw een lans voor de oprichting van

een kruispuntbank, die als informatiebrug kan dienen voor de verschillende diensten. Ook

stuurt de commissie aan op het gebruik van een eenvormig systeem bij het verwerken van

informatie voor zowel politie- als andere diensten.178

192. Tot slot wil de onderzoekscommissie de Cel voor financiële informatieverwerking

gevoelig versterken en actiever betrekken bij de strijd tegen terrorisme.

D. INLICHTINGENDIENSTEN

§1 Algemeen

193. België heeft, zoals hierboven reeds aangegeven twee inlichtingendiensten: de VSSE, die

de burgerlijke inlichtingendienst omvat, en haar militaire tegenhanger, de ADIV. Beide

hebben als wezenlijke opdracht om informatie te verzamelen over potentiële of concrete

dreigingen, al hebben beide een verschillende finaliteit.179

§2 Veiligheid van de Staat

194. De VSSE gaat bij het verzamelen van informatie vooral op zoek naar dreigingen jegens

de interne Belgische staat en haar staatsstructuur, de uitwendige veiligheid van de Belgische

staat en ook dreiging tegen het economisch en wetenschappelijk potentieel. De

onderzoekscommissie stelde vast dat de Syriëcrisis zorgde voor een significante toename aan

informatie omtrent potentiele dreigingen, maar dat deze verhoogde werklast niet gevolgd

werd door een vermeerdering van het personeel of budget. Zo werd men genoodzaakt zich te

beroepen op lapmiddelen zoals: het draaien van overuren of het tijdelijk alloceren van

personeel uit andere diensten, teneinde de crisis te kunnen bezweren.

195. De aandacht voor het islamitisch terrorisme is niet nieuw. In de nasleep van de aanslagen

in New York begon ook de VSSE meer en meer haar aandacht op islamitisch terrorisme te

richten, zonder dat dit toen evenwel implicaties had voor de werkwijze of organisatie van de

dienst. Zo werden vanaf 2012 verscheidende rapporten opgesteld die systematische analyses

bevatten van onder andere Sharia4Belgium, opkomend extremisme en salafisme.180

196. Onderzoek door het Vast Comité I, dat de evaluatie van de inlichtingendiensten ter harte

neemt, bracht aan het licht dat de geleverde inspanningen van de VSSE onvoldoende waren

om terroristische plannen tijdig te detecteren. De vraag daarbij luidt hoe het komt dat de

veiligheidsdienst in die opzet niet slaagde?

177 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 254. 178 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 259. 179 BEKNOPT OVERZICHT, 45. 180 “Wat is salafisme? Rudi Vrancx legt het uit.”, VRT 8 februari 2017.

44

197. De inlichtingen diensten werken bij voorkeur met human intelligence, inlichten die men

via mensen verkrijgt. De onderzoekscommissie stelde vast dat de VSSE moeite heeft om voet

aan grond te krijgen in de gesloten wereld van het radicale islamisme.

Dit verklaart waarom de human intelligence aanpak weinig vruchten oplevert. Ten tweede

komt een gebrek aan passende onderzoeksmaatregelen naar boven. Zo was het wettelijk

kader omtrent infiltratie-operaties lange tijd onduidelijk. Bovendien had de VSSE enkel op

Belgisch grondgebied de bevoegdheid om bijzondere onderzoeksmethoden aan te wenden;

een telefoontap in het buitenland was aldus niet mogelijk. De onderzoekscommissie hekelt

ook de eerder aangehaalde problematiek van over-juridisering en de bijhorende

“infobesitas”. Een laatste verklaring valt te vinden in de beperkte technische capaciteit van de

VSSE en een gebrek aan informatie-uitwisseling met andere actoren. Ook een onderbezetting

en een gebrek aan financiering droegen bij tot het afremmen van de efficiënte werking van de

VSSE.181

§3 Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid

198. De militaire inlichtingendienst, ADIV, heeft geen inlichtingenopdracht omtrent

terrorisme. Deze tak van de inlichtingendienst ressorteert daarbij onder de bevoegdheid van

de minister van Landsverdediging. Haar normale onderzoeksgebied omvat dreigingen

omtrent Belgische militaire defensieplannen, veiligheid van het militair personeel en andere

defensie-gelieerde opdrachten. Gelet op het onderzoeksdoel van deze masterproef kan

bijgevolg niet nader worden ingegaan op de analyse en aanbevelingen van de

onderzoekscommissie omtrent de werking en organisatie van de ADIV.182

§4 Samenwerking tussen inlichtingendiensten en gerechtelijke overheden

199. Art. 29 eerste lid, Sv. bepaalt dat iedere ambtenaar verplicht is melding te maken aan de

Procureur Des Konings van kennis die hij heeft omtrent misdaden of wanbedrijven.

Deze verplichting wordt bovendien specifiek hernomen voor wat ambtenaren van

veiligheids- en inlichtingen diensten betreft.183

200. Deze meldingsplicht zorgt voor enkele obstakels. Vooreerst legt dit de klemtoon te veel

op het strafrechtelijk onderzoek. Dit is nadelig voor het federaal parket, dat met een

overbelasting te maken krijgt, maar ook voor de inlichtingendiensten zelf. Vaak zijn zij

vragende partij om hun onderzoek verder te zetten. De over-juridisering, waarbij elke

informatie moet overgedragen worden aan de gerechtelijke instanties, vormt zo een rem op

het inlichtingenonderzoek. Bovendien leidt dit soms tot de paradoxale situatie waarbij een

inlichtingendienst tegen zijn zin een onvolledig dossier moet overdragen aan de gerechtelijke

politie, dat dit vervolgens seponeert omdat het een onvolledig dossier betreft.

181 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 227. 182 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 229. 183 Art. 19/1 wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998.

45

201. De onderzoekscommissie stuurt bijkomend opnieuw aan op een betere samenwerking

tussen de veiligheidsdiensten en de gerechtelijke overheden. Zo wijst ze op de federale

gerechtelijke politie (FGP) van Brussel die een intelligence Fusion Cell heeft opgericht ter

bevordering van de informatie-uitwisseling met de inlichtingendiensten.184

202. Het is echter niet allemaal kommer en kwel. De onderzoekscommissie stipt aan dat de

samenwerking tussen federaal parket en de inlichtingendiensten onder invloed van een

contactpunt gevoelig is verbeterd. Ook looft de commissie de technische bijstand die de VSSE

in de praktijk geeft aan het federaal parket.

203. Tot slot haalt de onderzoekscommissie ook aan dat een eventuele samenloop tussen een

onderzoek van gerechtelijke instanties en van inlichtingendiensten niet per se problematisch

hoeft te zijn, gelet op hun onderscheiden finaliteit.185

§4 Aanbevelingen

204. De commissie hamert erop om het Nationaal Strategisch Plan voor Inlichtingen, waar de

wetgever volop mee bezig was toen dit verslag uitkwam, zo spoedig mogelijk moest worden

uitgevoerd.

205. Verder moet ook de VVSE versterkt worden. Zowel inzake personeelsbestand, als

informatietechnologisch en budgettair. Ook legt de onderzoekscommissie de nadruk op het

belang van een goede informatieverwerving. Daartoe bepleit ze een versterking van de

informatiepositie van de inlichtingendiensten, in het bijzonder een optimalisering van de

toegang tot de communicatiekanalen van potentiële terroristen. Opnieuw breekt de

commissie een lans voor het oprichten van een databank van de VSSE, die gekoppeld kan

worden aan andere databanken.186

206. Verder meent de onderzoekscommissie dat de VSSE voortaan ook disruptief moet

kunnen optreden, door bijvoorbeeld een vergunning in te trekken.187 Ook wat het

instrumentarium van de veiligheidsdiensten betreft, is er verbetering mogelijk. Zo is er geen

passend wettelijk kader omtrent infiltratieoperaties voor leden van inlichtingendiensten.

Verder is ook de toegangsweigering tot communicaties-applicaties een doorn in het oog van

de commissie. Bilateraal overleg met gelijkgestemde lidstaten dringt zich op zodat de toegang

verkregen wordt van geëncrypteerde communicatie-applicaties, zoals Whatsapp.188

207. Tot slot zet de parlementaire onderzoekscommissie de deur op een kier om de artikels

13/2 en 19/1 van de wet van 30 november 1998 te hervormen. Deze regelen enerzijds de

samenloop van inlichtingen- en gerechtelijke onderzoeken, en anderzijds de meldingsplicht

van inlichtingendiensten aan gerechtelijke overheden. Een aanpassing van dit wettelijk kader,

teneinde de hierboven beschreven problemen te verhelpen, is wenselijk.189

184 BEKNOPT OVERZICHT, 48. 185 Art. 13/2 wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998. 186 BEKNOPT OVERZICHT, 45. 187 BEKNOPT OVERZICHT, 47. 188 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 299. 189 Zie randnummer 200.

46

E. OPSPORING EN VERVOLGING

208. In dit onderdeel wordt in het bijzonder gekeken naar de rol van de federale politie bij de

opsporing van terroristische misdrijven. Na een kort overzicht van de werking van de politie

omtrent terroristische misdrijven, wordt ingegaan op de werking van de specifieke diensten,

belast met terrorismebestrijding. Verder wordt de bijdrage van de lokale politiekorpsen

onder de loep genomen, evenals de werking van het federale parket. Ook een evaluatie van de

onderzoeksbevoegdheden komt aan bod.

§1 Situering van het geheel van de federale politie

209. De federale politie is onderverdeeld in twee afzonderlijke diensten die beiden geleid

worden door een directeur-generaal. Het gaat om een dienst bestuurlijke politie en een dienst

gerechtelijke politie.190

210. Het opsporen en vervolgen van terreurverdachten is een taak die is toegewezen aan de

gerechtelijke politie. Ze wordt daarin bijgestaan door het federale parket.191 Voor een

optimale uitvoering van haar taken, streeft de politie in haar geheel naar een

personeelsbestand van 13.500 leden.192 Ten gevolge van voortdurende besparing strandt het

reële aantal op 11.000 medewerkers (een deficit van bijna vijftien procent) en prognoses voor

de toekomst ogen allerminst positief. Dit gebrekkig personeelsbestand leidt tot

capaciteitsproblemen, waardoor keuzes gemaakt moeten worden over de inzetting van

middelen en mensen. Een situatie die ook de getroffen eenheden weinig kunnen

appreciëren.193

§2 De algemene directie gerechtelijke politie

211. De Algemene directie gerechtelijke politie, kortweg de gerechtelijke politie, voert aan de

ene kant gespecialiseerde en bovenlokale opdrachten van gerechtelijk politie uit en biedt aan

de andere kant ondersteuning voor lokale politiekorpsen.194

212. Die gerechtelijke politie bestaat op haar beurt uit een aantal centrale diensten van

gerechtelijke politie en gedeconcentreerde diensten van gerechtelijke politie. Deze

gedeconcentreerde diensten omvatten een groot aandeel van de totale recherchecapaciteit.

Voor de bestrijding van terrorisme zijn er vijf gespecialiseerde gedeconcentreerde diensten,

de Terro-FGP’s genaamd. De onderzoekscommissie meent dat deze nuttig zijn in de strijd

tegen terrorisme, maar dat hun werking moet worden geoptimaliseerd. Zo zouden ze zich

moeten specialiseren in een bepaald deeldomein, zodat efficiëntiewinsten geboekt kunnen

worden.195

190 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 315. 191 BEKNOPT OVERZICHT, 49. 192 KB 27 oktober 2015 tot vaststelling van de personeelsformatie van de federale politie, BS 27 oktober 2015. 193 Hoorzitting met Catherine De Bolle, commissarisgeneraal van de federale politie, 24 oktober 2016. 194 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 318. 195 BEKNOPT OVERZICHT, 51.

47

De centrale diensten van de gerechtelijke politie die relevant zijn bij het bestrijden van

terrorisme, worden achtereenvolgens besproken.196

i) De centrale dienst ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit

213. De centrale directie ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit (DJSOC)197

bestaat gedeeltelijk uit centrale diensten die economische-, financiële- en

informaticacriminaliteit aanpakken. Een ander gedeelte bestaat uit diensten die voor de

opvolging zorgen bij de bestrijding van prioritaire criminaliteitsvormen. De dienst die dit

ondersteunende werk verricht voor de bestrijding van terrorisme, is DJSOC/Terro.

214. De onderzoekscommissie stelde vast dat deze dienst, DJSOC/Terro een erbarmelijk

werking heeft. Dit bevestigde ook de minister van Justitie door te stellen dat deze dienst

momenteel een “existentiële crisis” doormaakt.198 Dit valt onder meer te verklaren door

hervormingen uit 2014, waarvan het de bedoeling was de operationele capaciteit te verhogen.

Toen deze hervorming niet aansloeg, werd medio 2016 een nieuw functioneringsmodel

ontworpen in een ultieme poging om de heersende malaise te doorbreken. De afwezigheid

van een passend overgangsregime zorgde echter voor alleen maar bijkomende verwarring.

215. Dit alles maakt dat DJSOC/Terro onvoldoende haar vooropgestelde bijdragen kan

leveren, wat zich uit in tekortkomingen bij de beeldvorming, analyse en programmawerking

van terroristische dreigingen.199

ii) De centrale directie van operaties inzake gerechtelijke politie

216. Een tweede centrale directie betrokken bij de bestrijding van het terrorisme binnen de

Algemene directie gerechtelijke politie is de ‘centrale directie van operaties inzake

gerechtelijke politie’ (DJO). Zij vervullen leidinggevende, coördinerende en beheersmatige

opdrachten. Ook staan zij in voor het nationaal beheer van de bijzondere

opsporingsmethoden: observatie en infiltratie en zijn ze betrokken bij het politioneel

informatiebeheer.200

217. De onderzoekscommissie stelde vast dat de DJO, net zoals de andere centrale diensten

van de politie te maken heeft met personeelstekort. Dit gaat soms zo ver, dat bepaalde

diensten (vb. dienst beleid en strategie) over helemaal géén personeelsleden beschikken.

196 VEILIGHEIDSARCHITECTIIR, 319. 197 Deze afkorting staat voor Direction Judiciaire Serious Organised Crime. 198 Hoorzitting met Koen Geens, minister van Justitie, 19 december 2016. 199 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 320. 200 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 325.

48

iii) De directie van de speciale eenheden

218. De directie van speciale eenheden bestaat uit zowel centrale als gedeconcentreerde

diensten. Op het centrale niveau gaat dit om een observatie-eenheid, een infiltratie-eenheid

en een technische eenheid. Op het gedeconcentreerde niveau zijn er vier pelotons actief:

Protectie-, Observatie-, Steun- en een Arrestatiepeloton. De directie speciale eenheden leidt,

beheert en coördineert de werking in de uitvoering van hun opdrachten. Vaak gaat het om het

uitvoeren van bijzondere opsporingsmethoden.201

219. De onderzoekscommissie stelt vast dat, gezien de specificiteit van islamitisch terrorisme,

speciale eenheden essentieel zijn. Dit doordat deze vorm van criminaliteit verschilt van de

meer ‘klassieke’ vormen van terrorisme. Daarbij wijst de commissie op de moeilijkheid bij het

opsporen van personen met destructieve en radicale ideeën, doordat ze lange tijd onder de

radar kunnen blijven.202 Het is van essentieel belang voor de stabiliteit van onze samenleving

dat deze speciale eenheden maximaal in staat zijn terroristische acties tijdig te verstoren en

vermijden.

220. Onderzoek naar de budgetsevolutie in de loop der jaren brengt ‘dramatische’ verhulling

naar boven. Tussen 2005 en 2015, op tien jaar tijd, daalde het budget met meer dan 35 %.

Deze trend werd beëindigd en omgebogen vanaf 2015, wanneer opnieuw investeringen het

werkingsbudget verhoogden. Een besteding die volgens de onderzoekscommissie meer dan

welgekomen was.

221. De commissie benadrukt het belang van onderling overleg tussen de verschillende

speciale eenheden onderling. Om in geval van terroristische dreiging over te kunnen gaan tot

een snel en efficiënt ingrijpen is een vlotte communicatie vereist. Bovendien loert ook artikel

2 EVRM (het recht op leven) om de hoek. Een overhaaste gewapende ingreep kan verregaande

repercussies hebben.

222. De onderzoekscommissie meent dat werking van de speciale eenheden momenteel geen

verbetering behoeft. Ze looft daarbij de genomen en broodnodige maatregelen ter stimulering

van overleg tussen verschillende gedeconcentreerde diensten. Verder stelt de commissie ook

vast dat de mogelijkheid om ’s nacht huiszoekingen te verrichten bij de opsporing van

terroristische misdrijven een goede zaak is.203

223. Als laatste wenst de commissie erop te wijzen dat de werking van de speciale eenheden

niet in het gedrang mag komen door perslekken. De commissie erkent en looft de persvrijheid,

doch wijst op zijn grenzen. Minstens in één operatie werd de werking van de

inlichtingendiensten verstoord door het filmen -en zelfs in realtime streamen- van een

operatie. 204 De commissie verwijst daarbij naar een praktijk het in Verenigd Koninkrijk

201 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 327. 202 Zie ook C. FIJNHAUT, “De politionele bestrijding van (islamitisch) terrorisme, de discussie over het Nederlands politiebestel en de samenwerking op politiegebied in de Europese Unie” in T. KANSEL, Beginselen in beweging? Symposiumbundel ter ere van het afscheid van Jan Wiarda, Den Haag, Nederlands Politie Instituut, 2005, 32. 203 Art. 1, 6° Huiszoekingswet. 204 Hoorzitting met Catherine De Bolle, commissaris-generaal van de federale politie, 24 oktober 2016.

49

waarbij er een comité205 werd opgericht bestaande uit vertegenwoordigers van journalisten,

politie- en veiligheidsdiensten.

§3 De lokale politie

224. Welke rol heeft de lokale politie te spelen bij het vervolgen van terroristische

misdrijven?

Uitgaande van de principes van specialisatie en subsidiariteit, is het aan de minister van

Justitie om te bepalen wat de taken van gerechtelijke politie zijn die vervuld worden door,

enerzijds de lokale politie, anderzijds de gedecentraliseerde diensten van de federale

politie.206 In dit verband moet gewezen worden op een richtlijn van februari 2002 tot de

regeling der taakverdeling van gerechtelijke politie tussen lokale en federale diensten.207

Overeenkomstig deze richtlijn behoort elk strafrechtelijk onderzoek met betrekking tot

terroristische misdrijven toe aan de federale politie.

225. De onderzoekscommissie wenst op dit principe twee nuanceringen aan te brengen. Ten

eerste kan de lokale politie, tijdelijk en uitzonderlijk, versterking verlenen aan federale

diensten bij omvangrijke gerechtelijke onderzoeken.208

226. Ten tweede is de wijkwerking, een kerntaak van de lokale politie, van onschatbare

waarde bij het verzamelen van informatie over beginnend radicalisme. Bovendien heeft de

praktijk uitgewezen dat personen die zich laten verleiden tot terroristische misdrijven vaak

al gekend waren bij het gerecht, voor andere vormen van (zware) criminaliteit. Illustratief

hiervoor is het actieplan tegen radicalisme, gewelddadig extremisme en terrorisme in de

Kanaalzone.209 Daarbij besteedt men heel wat aandacht aan de strijd tegen bepaalde vormen

van (lichte) criminaliteit, zoals wapenhandel, drugs en documentfraude, die vaak een

‘opstapje’ vormen naar zware criminaliteit. De onderzoekscommissie looft de gehanteerde

benadering uit het Kanaalplan en stuurt aan op een verdere uitbreiding van deze zienswijze

voor andere instrumenten.

§4 Het federaal parket

227. Artikel 144ter, §1, 2°, Ger.W. verleent het federaal parket het recht tot uitoefening van

de strafvordering inzake terroristische misdrijven, al is deze bevoegdheid niet exclusief.210

In de praktijk is het evenwel zo dat het federaal parket vrijwel altijd de terrorismedossiers

behandelt. Deze manier van berechten zorgt er uiteraard voor dat heel wat extra druk op de

schouders van de federale parketten komt, waardoor de opsporing en vervolging van andere

205 Defence and Security Media Advisory Committee. 206 Art. 5, laatste lid wet op het Politieambt. 207 Fed.Omz. 20 februari 2002 tot regeling van de taakverdeling, de samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie, BS 1 maart 2002. 208 Art. 62, 8° wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999. 209 Dit actieplan werd gelanceerd in februari 2016 en is ook gekend als het Kanaalplan. 210 Gelet op het feit dat het om een niet-exclusieve bevoegdheid gaat kunnen ook de parketten van eerste aanleg bevoegd zijn, art. 144ter, § 3, 2° Ger.W.

50

misdrijven soms op (te) weinig aandacht kan rekenen. In dit kader verklaarde Procureur

Generaal DELMULLE het volgende:

“Alle diensten trekken hun paraplu open en pompen alle informatie naar het federaal

parket. Dan zijn zij in elk geval safe, want ze hebben de informatie meegedeeld, terwijl

ondertussen de trechter van het federaal parket vol zit”.211

228. Dit is exemplarisch voor het spanningsveld tussen ‘judiciarisering en de infobesitas’,

waarvan reeds hoger sprake was.

229. Een andere problematiek die de commissie onderzocht, gaat over de afwezigheid van

een eigen gerechtelijke dienst in hoofde van het federaal parket. Bij de oprichting van een

federaal parket rees de vraag of deze over een eigen gerechtelijk dienst, en bijhorend eigen

politiepersoneel moest beschikken, of dat ze een beroep op de federale politie diende te doen.

Op advies van de Werkgroep Federaal parket werd besloten om geen afzonderlijke

gerechtelijke dienst te creëren.212

230. Wel werden twee vuistregels vooropgesteld om een soepele werking van het federaal

parket te garanderen. Deze regels staan ook wel bekend als de “gerechtelijke HYCAP”.213

231. Dit houdt ten eerste in dat het federaal parket over een recherchecapaciteit beschikt die

gelijkwaardig is aan het personeelsbestand, indien de zaak niet door het federaal parket zou

worden beslecht, maar door het parket van eerste aanleg. Ten tweede is binnen iedere

gerechtelijke directie een ‘reservecapaciteit’ voorzien, waarop het federaal parket kan

rekenen. De onderzoekcommissie stelde vast dat, hoewel in theorie het gerechtelijke HYCAP-

systeem sluitend lijkt, het in de praktijk een aantal tekortkomingen vertoont.

232. Zo blijkt dat de federale procureur vaak onvoldoende personeel te zijner beschikking

heeft, wat af valt te leiden uit de jaarverslagen aan het college van procureurs-généraal.214 Het

omgekeerde gebeurt soms ook, dat de federale procureur een voorzien personeelsgebruik

heeft van 15%, maar in de praktijk tot soms 46% van de capaciteit moet aanwenden om de

zaken rond te krijgen, waardoor de werking van andere diensten in het gedrang komt.215 De

commissie erkent dat het federaal parket inspanningen heeft geleverd om dit probleem het

hoofd te bieden, maar benadrukt dat deze onvoldoende zijn.

211 Hoorzitting met Jérémy Dermulle, procureur-généraal bij het hof van beroep van Brussel, 3 oktober 2016. 212 Deze werkgroep was samengesteld uit R. Verstraeten, A. Masset, D. Van Daele en D. Dewandeleer. Het eindrapport “Model voor de werking van een federaal parket” werd gepubliceerd in C. FIJNHAUT en D. VAN DEWAELE, De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 1999, 371-452; Bovendien werden de resultaten van de Werkgroep Federaal Parket onderschreven door de bevindingen van de Werkgroep-De Ruyver. 213 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 337. 214 Zie jaarverslag van het federaal parket 2014, https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.pdf. 215 Dit was het geval in Brussel, begin oktober 2016.

https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.pdf

https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.pdf

51

233. Sinds de inwerkingtreding van de wet van 26 maart 2014216 dient het federaal parket

zijn vorderingen tot het uitvoeren van onderzoeksdaden in verband met terroristische

misdrijven te richten aan één van de vijf gedeconcentreerde gerechtelijke directies van de

federale politie die gespecialiseerd zijn in de bestrijding van terrorisme.

Deze diensten zijn hierboven reeds besproken.217 Het gaat daarbij om diensten die gevestigd

zijn in Antwerpen, Brussel, Oost-Vlaanderen, Luik en Bergen. De noodzaak tot deze

specialisatie vloeit voort uit de specifieke aard van het strafrechtelijk onderzoek naar

terrorisme. Dit alles is op zich een positief gegeven.218

234. Helaas stelde de onderzoekscommissie vast dat deze vijf verschillende diensten zich niet

op een uniforme manier op het terrein begeven. Er bestaan verschillen in de onderlinge

werking. Iets wat het federaal parket erkent, en reeds herhaaldelijk -tevergeefs- probeerde

bij te sturen. De rechercheurs zijn immers zelf niet overtuigd van de meerwaarde die een

geüniformeerde aanpak moet bieden. Bovendien is ook hier de onderlinge informatie-

uitwisseling tussen de verscheidene diensten een punt van kritiek.

235. De vermelde problemen worden erkend door de gerechtelijke directeurs van vijf

betrokken directies. Dit noopte hen tot het sluiten van een Protocolakkoord inzake de strijd

tegen terrorisme, waarmee onder meer afspraken werden gemaakt om de informatie-

uitwisseling te bevorderen en de werkingswijze te standaardiseren. Een evaluatie van dit

protocolakkoord was voorzien, maar gebeurde voorlopig nog niet. De onderzoekscommissie

betreurt dit en dringt aan op een zo spoedig mogelijke evaluatie van het protocolakkoord.219

236. Tot slot onderzoekt de commissie nog de seponering gefederaliseerde strafzaken. Het is

mogelijk dat het federaal parket een zaak evoceert, met de bedoeling om de strafvordering uit

de voeren, en vervolgens alsnog beslist om over te gaan tot een seponering. Tussen 2013 en

2016 werden maar liefst 142 terrorismedossiers door het federaal parket zonder gevolg

gelaten. Een seponering kan om tweeërlei redenen. In een aantal gevallen is de uitvoering van

de strafvordering niet meer mogelijk, waarbij het gaat om een technisch sepot (denk aan het

overlijden van een verdachte of het verjaren van de strafvordering). Bij een beleidssepot

wordt de uitvoering van de stafvordering omwille van opportunistische redenen gestaakt.

Andere zaken krijgen prioriteit, of de zaak lijkt op een dood spoor te lopen. In de praktijk lijkt

het onderscheid tussen beide types van seponering echter te zijn vervaagd.

237. Een spijtig voorbeeld van een te snelle seponering kan gevonden worden bij Salah

Abdeslam. In januari 2015 werden twee processen-verbaal opgesteld ten aanzien van S.

Abdeslam en zijn broer Brahim. Beide dossiers werden gefederaliseerd en door het federaal

parket toegewezen aan een FGP voor verder onderzoek. Niet veel later besliste de bevoegde

magistraat tot een seponering van beide dossiers, nog voor de eindresultaten van het

onderzoek binnen waren.220

216 Wet 26 maart 2014 houdende optimalisatiemaatregelen voor de politiediensten, BS 31 maart 2014. 217 Zie supra randnummer 212. 218 Tot op heden werd nog geen vordering aan één van de diensten gericht. 219 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 352. 220 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 355.

52

§5 Problemen bij de opsporingsbevoegdheden

i) Telecommunicatie

238. In de huidige snel evoluerende samenleving schakelen terroristen bij het uitwisselen

van informatie over op andere technologische communicatiemethoden dan de ‘klassieke’

varianten (sms, brief…).

De ervaring leert dat apps van in het buitenland gevestigde bedrijven zoals Skype, WhatsApp,

Messenger of Viber worden gebruikt bij hun communicatie. Deze internationale providers

zijn vaak niet bereid om de Belgische autoriteiten toegang en inzage te verlenen in de

communicatie van (potentiële) terroristen (90quater, §4, Sv.).

239. Een oplossing zou gevonden kunnen worden in de medewerkingsplicht, die ook voor

economische entiteiten die in het buitenland gevestigd zijn, van toepassing is. Vraag is

evenwel wat de kracht is van deze bepaling. Bij een veroordeling van zo een buitenlands

bedrijf heeft de Belgischte staat problemen met de tenuitvoerlegging. Zo zal men nog steeds

afhankelijk zijn van de medewerking van het land waarin het bedrijf gevestigd is, om alsnog

toegang tot de communicatie te verkrijgen. Deze problematiek, die niet nieuw is, bereikte

intussen de Raad van de Europese Unie, waarbij op 9 juni 2016 aangepaste regelen werden

vooropgesteld.

ii) Informanten- en infiltrantenwerking

240. Artikel 47decies, §1 Sv. bevat de wettelijke regeling over de informantenwerking. Dit

houdt het regelmatig onderhouden van contact in, door een politieambtenaar, met een

persoon (= de informant), waarbij deze laatste informatie geeft over een (gepland) misdrijf.

Het onderscheid met een ‘tipgever’ is dat deze laatste niet zelf tot het criminele milieu behoort

en (al dan niet) toevallig kennis krijgt van een gepleegd of te plegen misdrijf. Bovendien is een

tipgever steeds anoniem.

241. De meerwaarde van een informant is gelegen in het feit dat de politie een sturende rol

kan spelen. Zo kunnen ze vragen dat de informant over bepaalde zaken meer informatie moet

inwinnen. Nadeel is dat infiltranten enkel personen mogen zijn die reeds banden hadden met

een bepaalde organisatie. ‘Nieuwe mensen’ inbrengen in ambigue circuits is aldus niet

mogelijk. Ook het feit dat informanten geen misdrijven mogen plegen, zelfs niet ter vrijwaring

van hun bijzondere positie, is een ernstige aderlating. Zo kunnen criminele organisaties bij

wijze van lakmoesproef, aansturen op het begaan van een misdrijf. Nochtans was het begaan

van misdrijven vroeger, onder toepassing van artikel 47decies; §7 Sv. wél mogelijk. Het

grondwettelijk Hof floot de wetgever evenwel terug omdat het wetgevend kader onvoldoende

duidelijk en omlijnd was.

242. Een andere mogelijke informatievergaring, de infiltratie, is ook niet vrij van gebreken.

De infiltratie, zoals beschreven in art. 47octies, §1, eerste lid Sv. kan eigenlijk omschreven

worden als indringen van een politieagent, onder fictieve naam, tot een organisatie om

informatie te verzamelen. Helaas is het succes van deze figuur ook (te) beperkt. Vaak vormen

criminele milieus gesloten circuits die integratie van buitenaf moeilijk toelaten. Bovendien

vergt de integratie van een infiltrant vaak een bepaald tijdsaspect, wat er in het geval van

radicalisering niet altijd is.

53

De onderzoekscommissie besluit dat er wettelijke hervormingen nodig zijn, teneinde de

informatiepositie van de politie te versterken.

§6 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie

i) Personeelsbestand

243. De commissie dringt erop aan om de federale politie te versterken. Daarbij moet de

voorziene personeelsformatie van 13.500 personeelsleden, zoals is vooropgesteld, nageleefd

worden. Bovendien wijst de onderzoekscommissie ook op de aankomende vergrijzing van het

korps, en de nood aan overdracht van ervaring.221

244. Wat het probleem van het politioneel capaciteitsgebrek betreft, meent de

onderzoekscommissie dat er nood is aan een structurele oplossing. Ze meent daarbij dat aan

het federaal parket een vast te bepalen recherchecapaciteit moet worden toegekend. Het

komt dan aan het federaal parket toe om dit personeel gepast in te zetten en hierover jaarlijks

te rapporteren aan het college van procureurs-generaal.

245. Eventuele periodieke aanpassingen van de capaciteit kunnen, in het licht van gewijzigde

omstandigheden, te rechtvaardigen zijn. De onderzoekscommissie meent dat het vereiste

personeel in de eerste plaats moet worden vrijgemaakt bij de vijf gespecialiseerde federale

gerechtelijke politiediensten. Ook de andere negen, niet-gespecialiseerde federale

gerechtelijke politiediensten dienen een steentje bij te dragen.222 Tot slot kan ook aan de

grotere lokale korpsen gevraagd worden om een inspanning te leveren, aldus de

commissie.223

246. Verder geeft de onderzoekscommissie aan dat er nood is aan een actiever en effectiever

diversiteitsbeleid.224 Zo moet de samenstelling van politiediensten een weerspiegeling zijn

van de doorsnede van de maatschappij. Ook dragen allochtone agenten waardevolle expertise

met zich over de cultuur binnen bepaalde gemeenschappen.

247. De onderzoekscommissie meent dat het toekennen van een vaste recherchecapaciteit

aan het federaal parket geen toveroplossing is. In de praktijk zullen er nog steeds

beleidskeuzes gemaakt moeten worden. De commissie wenst echter dat daarbij, in

tegenstelling tot wat vandaag het geval is, over deze beleidskeuzes verantwoording moet

worden afgelegd. De commissie stuurt in dat verband aan op een betrokkenheid van het

OCAD. Het bepalen van de prioriteiten is geen exclusief voorrecht van de politie. Een

gezamenlijke besluitenvorming is gewenst. Bovendien acht de commissie het wenselijk dat

ook de inlichtingendiensten in de proces inspraak krijgen. Zo kan het inlichtingenonderzoek

inspelen op de noden van het politioneel onderzoek.

221 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 367. 222 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 378. 223 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 373. 224 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 367.

54

248. De commissie acht een structureel kader voor dit overleg noodzakelijk en stuurt aan op

een Joint Intelligence Centre. Betrokken actoren zouden de federale politie, het federaal

parket, de beide inlichtingendiensten en het OCAD zijn.

249. Tot slot wijst de onderzoekscommissie ook naar het personeelsstatuut van de politie,

wat de aanwerving soms bemoeilijkt. Ze pleit voor een fundamentele herziening, waarbij

meer rekening wordt gehouden met de functies die daadwerkelijk worden uitgeoefend.

Ook moeten bepaalde dienstbetrekkingen, te denken valt aan wijkwerking, aantrekkelijker

worden gemaakt. Bovendien moet ook de interne mobiliteit binnen het politiecorps omhoog.

ii) Compartimentalisering

250. Wat de operationele structuur van de politie betreft pleit de onderzoekscommissie voor

een sterkere geïntegreerde werking tussen de verschillende schotten van de politie. De

commissie wil af van het onderscheid tussen enerzijds bestuurlijke en anderzijds

gerechtelijke informatie. Beter zou zijn om uit te gaan van het concept “politie-informatie”,

waarbij het uitgangspunt niet langer een “need to know” is, maar een “need to share” wordt.

Vervolgens kan men, na een beoordeling van wat gepaste maatregelen zouden zijn, zich

wenden tot de bevoegde dienst.

251. In het licht van die versterkte integratie tussen gerechtelijke en bestuurlijke politie acht

de onderzoekscommissie het wenselijk dat de minister van Justitie nauwer betrokken wordt.

Momenteel is het beheer van de federale politie een gespreide bevoegdheid over de

portefeuille van Binnenlandse Zaken en Justitie. In feite is het vooral de minister van

Binnenlandse Zaken die het toezicht op zich neemt, doordat hij toezicht uitoefent op de

commissaris-generaal, die bevoegd is voor het dagelijks beheer. Wil men dit toezicht ook aan

de minister van justitie toekennen, dan is een dringt een wijziging van artikel 98, §2, laatste

lid van de Wet van 7 december 1998 zich op.225

252. Verder benadrukt de commissie dat eenzelfde onderzoekscultuur en -strategie binnen

de vijf gespecialiseerde diensten van de gerechtelijke politie absoluut noodzakelijk is. In die

optiek is een evaluatie van het afgesloten protocolakkoord essentieel. Een eventuele

specialisatie tussen de vijf onderlinge diensten lijkt ook aangewezen, zodat ondersteuning op

maat mogelijk is. De commissie wijst erop dat het mogelijk is voor de minister van Justitie om

in het kader van het opsporings- en vervolgingsbeleid bindende richtlijnen te geven aan de

vijf gespecialiseerde diensten van de federale gerechtelijke politie.226

253. Over wat de rol moet zijn van de niet-gespecialiseerde federale gerechtelijke

politiediensten is de commissie duidelijk. Zij moeten maximaal investeren in de opvolging van

criminaliteitsfenomenen die samenhangen met terrorisme, zoals inbreuken op de Wapenwet

of de Drugswet. Bovendien moet zij ook, zoals hierboven vermeld, een personele bijdrage

leveren voor aan federaal parket.

225 Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999. 226 BEKNOPT OVERZICHT, 53.

55

iii) Djsoc/Terro

254. De onderzoekscommissie boog zich ook over de vraag wat er dient te gebeuren met de

DJSOC/Terro. De commissie evalueerde de werking van DJSOC/Terro aan de hand van acht

parameters en komt tot de conclusie dat op deze manier verder werken niet kan.227

Een reorganisatie dringt zich op, zodat DJSOC werkelijk een meerwaarde vormt voor de

veertien federale gerechtelijke politiediensten, meer dan momenteel het geval is. Voor wat de

concrete invulling van deze reorganisatie betreft, acht de onderzoekscommissie het haar taak

deze tot in het detail uit te werken.

iv) Opsporingsbevoegdheden

255. Verder is de commissie van oordeel dat de rol van burgers bij de opsporing van

terroristische misdrijven moet worden aangezwengeld.228 Ze meent daarbij dat de figuur van

de informantenwerking niet verder uitgebreid kan worden. De figuur van de

burgerinfiltranten daarentegen, biedt heel wat meer voordelen.

256. De onderzoekscommissie stelde tot haar groot genoegen dan ook vast dat de regering

op een bijzondere ministerraad van 14 mei 2017 beslist heeft om een wettelijke regeling

omtrent burgerinfiltratie en spijtoptanten uit te werken.

v) Seponering van terrorismedossiers

257. Deze vaststellingen noopt de onderzoekscommissie ertoe om aan te sturen op een

motivering bij een seponering door het federaal parket. Bovendien is het wenselijk dat, indien

het federaal parket beslist om over te gaan tot een niet-vervolging, ze daarvan de andere

veiligheidsdiensten op de hoogte brengt. Het sepot heeft niet als reden dat andere diensten

het dossier niet meer hoeven te volgen.229

F. DE STRAFUITVOERING

§1 Situering

258. Een blik op de cijfers leert dat tussen 2012 en 2017, 392 uitspraken over de toepassing

van de artikelen 137 tot 141ter plaatsvonden. Daarvan eenentwintig vrijspraken en 371

veroordelingen. Op de dag van vandaag zijn er daarvan 77 mensen vrij onder voorwaarden,

en zijn er nogmaals om en bij de 206 gevangenen die binnenkort voldoen aan de vereiste om

de voorwaardelijke invrijheidsstelling aan te vragen.230 Het beloven aldus spannende tijden

te worden voor de bevoegde instanties, zijnde de strafuitvoeringsrechtbank, de

politiediensten, het Openbaar Ministerie en de justitiehuizen.

227 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 382. 228 BEKNOPT OVERZICHT, 51. 229 BEKNOPT OVERZICHT, 53. 230 Cijfers meegedeeld door het federaal parket.

56

§2 De strafuitvoeringsrechtbank

i) Algemeen

259. Met de oprichting in 2007 van de strafuitvoeringsrechtbank, die moest waken over de

uitvoering van straffen die hoven en rechtbanken uitspraken, streefde de wetgever een

dubbele doelstelling na.

260. Aan de ene kant was het de bedoeling om de uitvoering van zware straffen toe te

vertrouwen aan een onafhankelijk rechtsorgaan, anderzijds was het ook de bedoeling om

sociale re-integratie -en de controle daarop- te bevorderen.231

261. Om haar taak uit te voeren heeft de strafuitvoeringsrechtbank een aantal mogelijkheden.

Bij veroordeelden die een vrijheidsbeperking opgelegd kregen van meer dan 3 jaar kan ze het

volgende toestaan232:

• beperkte detentie: de veroordeelde kan op regelmatige wijze de strafinrichting

verlaten voor maximaal zestien uur;

• elektronisch toezicht: een geheel/gedeelte van de straf wordt buiten de gevangenis

uitgeoefend en de naleving gebeurt door elektronische middelen;

• voorwaardelijke invrijheidsstelling: de vrijheidsstraf wordt omgezet in een vrijlating,

mits naleving van de voorwaarden die gedurende een bepaalde proeftijd worden

opgelegd.

ii) Gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank

262. Uit de hoorzittingen van de onderzoekscommissie blijkt dat er een onderlinge

gegevensuitwisseling is tussen de veiligheids- en inlichtingendiensten, het federaal parket en

het OCAD, maar dat de strafuitvoeringsrechtbank daar niet bij betrokken is. Dit komt doordat

iedere kennisgeving aan de strafuitvoeringsrechtbank noodzakelijk via een procedure op

tegenspraak moet gebeuren. Dit impliceert dat alle informatie die aan één partij toekomt, voor

alle partijen toegankelijk moet zijn, opdat ze zich zouden kunnen verdedigen tegen bepaalde

beschuldigingen. Een andere beslissing zou de rechten van de verdediging schenden. Veel

informatie is evenwel geheim en zelfs geclassificeerd, zodat het parket er soms voor

terugdeinst dit in een procedure te gebruiken.

§3 Gegevensuitwisseling in het toezichtstadium

263. Sinds 11 maart 2015 is er een plan omtrent de radicalisering in gevangenissen. Het plan

heeft als doelstellingen om vooreerst radicalisering te beperken en vervolgens om, indien er

toch sprake zou zijn van enige vorm van radicalisme, deze personen via een gespecialiseerd

kader op te vangen.233 Zo werden in de gevangenissen van Ittre en Hasselt speciale secties

opgericht voor geradicaliseerde gevangen waarbij hun invloed op andere gedetineerde zo

231 BEKNOPT OVERZICHT, 53 232 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 233 Actieplan aanpak radicalisering in gevangenissen, 11 maart 2015, https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-prison-NL.pdf.

https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-prison-NL.pdf

57

min mogelijk is. Ook werd binnen de dienst Penitentiaire Inrichtingen een cel extremisme

gecreëerd, die informatie over de aanpak van extremisme verzamelt en verwerkt.

264. Wanneer personen die tot een vrijheidsberoving veroordeeld zijn, de duur van hun straf

hebben doorlopen komen deze in principe vrij in de samenleving terecht. Dat ze in bepaalde

gevallen geradicaliseerd zijn -of een bedreiging daartoe vormen- ontneemt hen het recht niet

om vrij te gaan en staan waar zij wensen, niet. Radicalisering is immers geen misdrijf onder

de huidige strafwetgeving. Mensen die aan dit profiel voldoen zouden dan ook, met

inachtname van de veiligheidsrisico’s, moeten gemonitord worden teneinde de samenleving

te beschermen.

§4 De strafuitvoeringsrechtbank en terrorismebestrijding

265. De strafuitvoeringsrechtbank zelf speelt een belangrijke rol in de terrorismebestrijding.

Zo kan ze veroordeelden maatregelen opleggen, waarbij ze zelf instaat voor de naleving van

die maatregelen. De commissie stelde echter drie grote tekortkomingen vast bij de werking

van deze rechtbank.

266. Het eerste probleem was dat de strafuitvoeringsrechtbank zich onvoldoende bewust

was van de correlatie tussen criminaliteit en radicalisme. Dat religieus fanatisme kan leiden

tot radicalisme, was reeds bekend. Dat criminaliteit kan leiden tot radicalisme, is een pas

recentelijk verworven inzicht.

267. Een tweede probleem is de moeilijkheidsgraad om tet achterhalen of iemand

radicaliseert. De broers El Bakraoui, die geëvalueerd werden door zowel

gevangenisdirecteurs als door justitie-assistenten, vertoonden geen

radicaliseringsverschijnselen tijdens hun gevangenisverblijf, noch erna. Dit doordat ze een

bepaalt profiel veinsden, dat niet met de werkelijkheid overeenstemde. Dit maakt

radicalisering tot een moeilijk te herkennen fenomeen.

268. Een derde moeilijkheid is de gebrekkige kennispositie van de strafuitvoeringsrechtbank,

waarover reeds hoger sprake was, waarbij vertrouwelijke informatie soms niet wordt

overgemaakt door de aard van de tegenstelbare procedures.

§5 Bezoek

269. Volgens art. 59, §1 van de basiswet betreffende het gevangeniswezen234 is bezoek zonder

voorafgaande toestemming mogelijk voor bloed- en aanverwanten in de rechte lijn, de

echtgenoot, wettelijk/feitelijk samenwonende partner, broers, zussen, ooms en tantes.

Slechts in bijzondere omstandigheden kan de gevangenisdirecteur dit recht aan een

gedetineerde ontzeggen. Uit het geval van de broers El Bakraoui is evenwel geweten dat

vooral hun neef de drijvende kracht was in hun radicalisering. Een wettelijke aanpassing van

de bezoekregeling is vereist.

234 Art. 59, § 1 Basiswet 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, BS 1 februari 2005.

58

§6 Motivering van de vonnissen

270. De strafuitvoeringsrechtbank moet haar beslissingen met reden omkleden, zoals van elk

vonnis gevraagd wordt.235 Ze is evenwel niet verplicht om de specifieke redenen bij de

toekenning van bijzondere voorwaarden toe te lichten. Dit moet enkel wanneer het Openbaar

Ministerie of de veroordeelde dit betwist.236

Een beslissing waarbij een voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt toegestaan of

geweigerd, valt voor zowel slachtoffer als veroordeelde daardoor soms moeilijk te begrijpen.

Zeker wanneer het uiteindelijke vonnis afwijkt van de aan de rechtbank verstrekte adviezen.

De onderzoekscommissie stuurt aan op een wijziging hiervan.237

§7 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie

271. De commissie suggereert dat een procedure in het leven wordt geroepen waarbij de

vertrouwelijkheid van bepaalde informatie kan worden afgewogen tegen het tegensprekelijk

karakter van de rechtspleging. Ze verwijst als mogelijke inspiratiebronnen naar de artikelen

131bis, 189quater en 279bis Sv.

272. De commissie beveelt aan dat, indien een door de VSSE als geradicaliseerd

gecatalogeerde persoon die zijn straf volledig heeft ondergaan, wordt vrijgelaten, de lokale

politie hiervan op de hoogte wordt gebracht. Zo kan men eventueel een aantal maatregelen

installeren (bezoek van een wijkagent, adrescontrole …) zonder dat de re-integratie van de

betrokkene in het gedrang komt.

273. De onderzoekscommissie dringt aan op controle en toezichtsmaatregelen voor personen

veroordeeld wegens terrorisme. Wel wijst de commissie erop dat deze in overeenstemming

moeten zijn met het EHRM en de door de Grondwet gewaarborgde rechten. Het is daarbij aan

het Openbaar Ministerie om een coördinerende rol op zich te nemen en alle actoren beter en

sneller informatie laten uitwisselen. Een gegevensuitwisselingsbank zou daarbij van groot

nut zijn.238 Gevangenisdirecteurs moeten toegang krijgen tot de OCAD-lijsten zodat ze

bezoekers kunnen screenen omtrent mogelijk dreigingsgevaar. Ook is overleg tussen het

OCAD en de gevangenisdirecteurs, wenselijk.

274. De onderzoekscommissie meent dat het vonnis van een strafuitvoeringsrechtbank

waarbij de voorwaardelijke invrijheidstelling, of bijzondere voorwaarden behandeld wordt,

uitgebreider moet worden gemotiveerd wanneer het afwijkt van het advies van het Openbaar

Ministerie, of van de gevangenisdirecteur.239 Bovendien acht de commissie een aanpassing

van art. 47, §1 en 56 van de wet betreffende de externe rechtspositie van een veroordeelde240,

235 Art. 149 Gw. 236 Cass. 28 augustus 2012, Arr.Cass. 2012, afl. 6-7-8, 1843. 237 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 398. 238 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 239 BEKNOPT OVERZICHT, 53. 240 Wet 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juli 2006.

59

noodzakelijk. Op deze manier kunnen voorwaardelijk in vrijheid gestelde gevangenen die

veroordeeld zijn voor terrorisme, verboden worden om het land te verlaten.241

275. Tot slot moet er een strikte termijn komen op het schenden van de voorwaarden

gekoppeld aan de invrijheidstelling. Worden deze voorwaarden overtreden, dan moet een

internationaal aanhoudingsbevel worden uitgevaardigd, waarna het FAST-team (Fugitive and

Asset Search Team) in actie kan schieten.242

241 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 242 VEILIGHEIDSACHITECTUUR, 401.

60

1.4.5 RADICALISME

276. Een laatste tussentijds verslag, na eerdere verslagen over Hulpverlening243,

Slachtoffers244 en over Veiligheidsarchitectuur,245 behelst de problematiek van het

radicalisme. Gelet op de omvangrijke taak van de onderzoeksopdracht werd nogmaals

gevraagd om de einddatum voor het verslag uit te stellen.

277. De commissie wenste uitdrukkelijk te beklemtonen bij aanvang van de werkzaamheden

dat er andere vormen dan islamradicalisme bestaan die evenzeer gewelddadige exploten

meebrengen. Dat de onderzoekscommissie die andere vormen niet onderzoekt, is geen

(bewuste) vergetelheid, doch vloeit voort uit de beperkte omvang van de

onderzoeksopdracht.246

A. DE RADICALE ISLAM EN HET ISLAMRADICALISME IN BELGIË

§1 Algemeen

278. Vooraleer dieper op de materie in te gaan wenst de commissie eerst een

begripsomschrijving af te bakenen. Zo hebben de begrippen radicale islam en

islamradicalisme niet dezelfde betekenis. De radicale islam verwijst naar stromingen,

interpretaties of doctrines, terwijl islamradicalisme betrekking heeft op een houding, een

bepaalde ideeënvorm, die voortvloeit uit welbepaalde stromingen, interpretaties of

doctrines.247 Het begrip radicalisme wordt uitgelegd aan de hand van een definiëring in het

plan R.248 Daarin staat radicalisme omschreven als :

“Het nastreven of ondersteunen van diep ingrijpende veranderingen in de samenleving

die een gevaar kunnen opleveren voor de democratische rechtsorde, door het eventueel

hanteren van niet-democratische methoden, die een afbreuk kunnen doen aan het

functioneren van de democratische rechtsorde”.

243 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/006, 107 p. 244 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/007, 62 p. 245 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde en voorlopig verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/008, 567. 246 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde en voorlopig verslag over het onderdeel “Radicalisme”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/009, 18. (Hierna: RADICALSIME) 247 RADICALSIME, 20 248 Plan R – Actieplan Radicalisme. Voor een uitvoerige beschrijving zie randnummer 152.

61

Een algemenere definiëring in meer begrijpelijke taal brengt ons bij:

“De bereidheid om de uiterste consequentie van een denkwijze te aanvaarden en in daden

om te zetten”.249

279. De onderzoekscommissie benadrukt dat radicalisme een proces is dat in verschillende

graduele fasen verloopt, waarbij er geen sprake is van een vast bepaald stramien. Het is niet

zo dat van zodra iemand geradicaliseerd raakt, deze een neiging tot geweldpleging vertoont.

Al moet opgemerkt worden dat beide fenomenen versterkend werken. Radicalisering zet aan

tot radicalisme (vanuit individueel oogpunt) en radicalisme zet aan tot radicalisering (vanuit

collectief oogpunt).250

280. Een algemene opmerking hierbij is dat de parlementaire onderzoekscommissie zich

terughoudend moet opstellen. De strijd tegen radicalisering en de opvolging van de

voorwaardelijk in vrijheid gestelde personen, raakt immers aan de culturele en

persoonsgebonden bevoegdheden van de deelstaten.251

§2 Duiding

i) Historisch

281. Toen moslimintellectuelen in de tweede helft van de 19de eeuw vaststelden dat het

islamisme in vervalt raakte, zochten zij een verklaring hiervoor. Ze kwamen tot de conclusie

dat de versnippering binnen de Gemeenschap, die reeds begonnen was enkele jaren na de

dood van de profeet met de opdeling in sjiieten, soennieten en kharidjiieten, het probleem

was. De oplossing lag erin om de homogeniteit in de gemeenschap te herontdekken en

interpretatieverschillen uit te klaren.252 Hoe dit precies diende te gebeuren, zorgde

paradoxaal genoeg opnieuw voor verdeeldheid.

282. De ene groep, de fundamentalisten, meende dat terug naar de bron van het geloof diende

te worden gegaan door een strike eerbied voor de originele teksten. Daar tegenover stonden

de reformisten die meenden dat de leer van het geloof aangepast moest worden aan de

maatschappelijke ontwikkelingen omtrent wetenschap en technologie.

283. Bovendien heerste ook onenigheid over de manier waarop het na te streven ideaal

bereikt moest worden. Was het toepassen van geweld aanvaardbaar, dan wel verboden?253

Op het snijpunt van deze twee criteria ontstond het wahabisme, dat een terugkeer naar de

oude principes nastreeft door het gebruik van geweld.

249 Art. 3, 15° wet 30 november houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst. 250 RADICALISME, 23 251 BEKNOPT OVERZICHT, 62. 252 Hoorzitting met Alain Grignard, Ulg., 26 september 2016. 253 RADICALISME, 25-27.

62

ii) België

284. De eerste moslims kwamen naar België in de jaren ’60, met als doel het verkrijgen van

betere levensomstandigheden. Zij hadden geen politieke motieven, noch een religieus

project.254

In de jaren ’70 kwam een tweede stroom islamieten toe, vooral uit Pakistan, die drager waren

van het project om de wereld te islamiseren. Verder is het kenmerkend dat deze moslims

meer op zichzelf terugplooien. Hoewel ze aanvankelijk geen politieke doelstellingen hadden,

verandert dit snel.255

In de jaren ’80 komt er een dubbele beweging. Enerzijds is er de opkomst van de

moslimbroeders, het gevolg van de intrede van Syrische en Egyptische studenten. Deze

moslimbroeders zijn zelf niet onderling homogeen en bevatten onderling verschillende

substromingen. Ook is de moskee niet langer een louter religieuze plaats, maar maakt deze

deel uit van een politiek systeem.

Een tweede islamitische opmars brengt de komst van het wahabisme met zich mee. Deze

islamieten hangen een zeer strikte religie aan en worden gefinancierd door Saoedi-Arabië.

Daarbij doet zich een uitzonderlijke situatie voor doordat er een soort van verbinding

ontstaat tussen de wahabisten en de Moslimbroeders256, al zijn deze laatste niet zo te vinden

voor het gebruik van geweld. Althans niet openlijk257.

285. Het is duidelijk dat het wahabisme, door de enorme financiële ondersteuning die het

geniet, een grote verspreidingsradius heeft. Bovendien werpt het zich op als dé grote uitdager

van de klassieke, authentieke islam. Bijkomend evolueerde de aanvankelijk financiële steun

later naar een meer organisatorische en fundamentele greep op de erediensten in België. Zo

werden ook imams, die een belangrijke religieuze invloed bezitten, naar België gestuurd met

bepaalde instructies.

iii) Verband tussen radicalisme en geweld

286. De link tussen religieus radicalisme en geweld wordt niet betwist, dat bevestigt ook de

voorzitter van de Moslimexecutieve in Belgie (EMB):

“Ce radicalisme a des fondaments religieux, idéologiques et trouve ses racines dans le

wahabisme, présent sur notre territoire depuis les années 70.”258

Hoewel het islamitisch-fundamentalistisch discours in België niet rechtstreeks aanzet tot

geweld, vinden sommigen dat het onvoldoende inzet op het bestrijden ervan.259

254 Hoorzitting Panel school, 8 maart 2017. 255 Hoorzitting met Alain Grignard, 26 september 2016. 256 Hoorzitting Panel erediensten, 23 januari 2017. 257 Hoorzitting Panel academische experts, 8 maart 2017. 258 Hoorzitting Panèl Exécutif van de Moslims van België, 23 januari 2017. 259 Hoorzitting Panel erediensten, 23 januari 2017.

63

iv) Moskeeën

287. In België is er een regeling uitgewerkt omtrent het erkennen van moskeeën. Indien aan

bepaalde voorwaarden is voldaan, kan er op publieke financiering en administratieve bijstand

gerekend worden.260 Deze erkenningsprocedure is echter niet verplicht. Bovendien zijn vaak

talloze bidplaatsen onbekend. Ter illustratie: er zijn in België vermoedelijk 650 moskeeën,

waarvan 89 erkend.261Om als moskee erkend te raken moet de VVSE eerst een goedkeurend

advies uitbrengen, waarbij wordt toegezien op het veiligheidsaspect.262

288. Vervolgens gaat de VVSE een bindende beslissing nemen en deze doorsturen naar de

FOD Justitie. Dit onderzoek van de VSSE gaat gepaard met contacten tussen de EMB en de

VVSE , maar beide partijen omschrijven deze eerder als ‘occasioneel’ en ‘niet

geformaliseerd’.263

§3 Aanbevelingen van de commissie

289. De onderzoekscommissie stelt vast dat zowel radicalisme als gewelddadig radicalisme

uiterst complexe materies zijn, waarbij conclusies met de nodige voorzichtigheid moeten

worden getrokken. 264

290. Daarbij beveelt de onderzoekscommissie aan om de controle op de

verspreidingsmiddelen van islamitisch fundamentalisme te verscherpen. Eveneens dringt ze

aan op een exhaustief register dat alle voor de islamitisch erediensten gebruikte

gebedsplaatsen omvat.

291. De afwezigheid van zo een register is niet alleen te wijten aan de heersende

ondoorzichtigheid, ze draagt er ook toe bij.265 Verder stelt de onderzoekscommissie voor om

een communicatiekanaal te creëren waarbij lokale en supralokale overheden informatie

kunnen uitwisselen met het OCAD en moet ook de strijd tegen haatpredikers geïntensifieerd

worden.266

292. De onderzoekscommissie doet ook aanbevelingen omtrent de erkenningsprocudure van

moskeeën. Zo oppert ze de mogelijkheid om ook aan veiligheidsscreening te doen, niet alleen

voor het toekennen van de vergunning aan een moskee, maar ook erna. Hiermee

samenhangend breekt de commissie een lans om meer moskeeën erkend te krijgen. Niet door

de erkenningsvoorwaarden te versoepelen, wel door de voordelen van een erkenning te

verhogen. Een mogelijke oplossing kan zijn door een eerder gesloten samenwerkingsakkoord

uit te diepen.267

260 Zie ook J. HUSSON, La reconnaissance et le financement public de l’islam en Belgique: Entre liberté de religion et dimension securitairef, http://www.iris-France.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016. 261 Hoorzitting Panel academische experts, 8 februari 2017. 262 Hoorzitting VSSE, 25 januari 2018. 263 Hoorzitting VSSE, 25 januari 2018. 264 RADICALISME, 72. 265 RADICALISME, 71. 266 RADICALISME. 74. 267 Samenwerkingsakkoord 2 juli 2008 tot wijziging van het samenwerkingsakkoord van 27 mei 2004 tussen de Federale Overheid, de Duitstalige Gemeenschap, het Vlaams Gewest , het Waals gewest en de Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de erkenning van de erediensten, de wedden en pensioenen

http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.pdf

http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.pdf

64

Verder moet er ook een vorm van toezicht komen op de niet-officieel erkende gebedshuizen,

hoewel de commissie beseft dat dit geen vanzelfsprekende kwestie is.

293. De onderzoekscommissie suggereert tot slot dat de financiële voordelen die moskeeën

krijgen, verhoogd worden. Ze komt tot dit besluit na de overweging dat het beter is om de

moskeeën (financieel) te ondersteunen, dan ze gewoonweg te verbieden. Bovendien is het

ook van essentieel belang om de opleiding van imams, hoewel daaromtrent reeds veel

inspanningen werden geleverd, verder te optimaliseren. Ze doelt daarbij op de oprichting van

een studieprogramma, ter voorbereiding van de uitoefening van dit beroep.

B. RADICALISME IN DE GEVANGENISSEN

§1 Algemeen

294. Bij de specifieke vraag naar het verband tussen radicalisme en opsluiting concentreerde

de commissie zich op een aantal grote vragen. Zo vroeg ze zich af wat de invloed is van

begeleiding in de gevangenis op het gedrag van de gedetineerde. Een bijkomende vraag rees

wat het risico is op radicalisering bij een opsluiting in het algemeen (als vrijheidsbenemende

straf) en het risico op radicalisering bij een gevangenisstraf (de instelling waar de opsluiting

plaats heeft). Tot slot ging ze na hoe in de gevangenissen informatie over radicalisering

verkregen en behandeld wordt.

§2 Invloed van opsluiting

i) Algemeen

295. De onderzoekscommissie bevestigt dat een verband tussen radicalisme, gevangen en

detentie geen nieuw gegeven is. Ze wijst daarbij op het feit dat de gevangenisomgeving in se

radicaal is. Vaak zijn ook de gevangen zelf al ernstig afgescheiden van de samenleving en

bezitten ze een sterk onrechtvaardigheidsgevoel, een voedingsbodem die ideaal is voor

radicalisme. Bovendien wordt er geconstateerd dat zeer veel geradicaliseerden de facto een

gerechtelijk verleden hebben en vroeger in de cel verbleven hebben.268 Daar waar vroeger de

verhoudingen tussen gevangenen grotendeels bepaald werden door drugsverslaving en

drugshandel, is de laatste jaren de godsdienstige dimensie een nieuwe organisatiefactor

geworden.269

296. Het is natuurlijk zo dat een volledig hermetische afsluiting binnen de gevangenis

onmogelijk is. Niettemin is er aanzienlijke vooruitgang geboekt. De oprichting van de D-Rad:

Ex-afdelingen was een stap in de goede richting. Het oorspronkelijke doel daarbij was om

haatzaaiers, predikers en extremisten af te zonderen om hun invloed op andere gevangen te

beperken. Na verloop van tijd week het publiek in de D:Rad:Ex-afdeling evenwel af van wat

vooropgesteld was. Dit komt door een ontsporing van de ‘klassieke criteria’ op basis waarvan

beslist werd of iemand in afzondering moest.

van de bedienaars der erediensten, de kerkfabrieken en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten, BS 2 juli 2008. 268 Hoorzitting Panel DG-EPI, 18 januari 2017. 269 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017.

65

De verklaring hiervan ligt volgens gevangenisdirecteurs bij de wens om de afdelingen te laten

renderen, waarbij grote druk wordt uitgeoefend om vrije plaatsen te bezetten.270

ii) Normalisatiebeginsel

297. Een belangrijk principe in het penitentiaire kader is het normalisatiebeginsel. De

bedoeling van dit beginsel is om het penitentiaire leven zo nauw mogelijk te laten aansluiten

bij het ‘vrije leven’. Het afzonderen van personen in een D-Rad: Ex vormt op dit principe een

uitzondering. De betrokken overgeplaatste gedetineerden genieten in theorie van dezelfde

rechten als andere gedetineerden, ook wat betreft contact met de buitenwereld of

telefoongesprekken. Het loutere feit dat het om geradicaliseerde personen gaat, betekent niet

dat dit principe overboord gegooid mag worden.

298. Navraag leert evenwel dat gevangenisdirecteurs waarborgen dat het levensregime van

de geradicaliseerden in afzondering niet erg verschilt van dat van andere afdelingen.271 De

onderzoekscommissie komt tot de vaststelling dat het normalisatiebeginsel niet is

geschonden door de afzonderlijke opsluiting.272

iii) Islamconsulenten

299. Het vraagstuk van de islamconsulenten kadert binnen een bredere discussie die gaat

over het organiseren van vrije erediensten in de gevangenis, wat in principe een recht van

iedereen is.273 Een mogelijke oplossing tot deradicaliseren ligt in het engageren van

gematigde imams, die een groot moreel gezag hebben. Het blijft evenwel moeilijk om een

geradicaliseerd persoon verplicht contact op te leggen met een imam.

300. Verschillende getuigen voor de commissie breken bovendien een lans voor het

aanstellen van vaste islamconsulenten in gevangenissen. Niet alleen kunnen zij delinquenten

begeleiden in het gematigd uitoefenen van hun religieuze overtuigingen. Ze kunnen ook

zorgen voor een beter inzicht bij kaderpersoneel in de problematiek van het radicalisme.274

Daarbij wordt er op gewezen dat een wettelijk statuut voor deze consulenten, stimulerend

kan werken.

iv) Bezoek en telefoongebruik

301. Reeds in het deel over veiligheidsarchitectuur werd hiernaar verwezen. Het invoeren

van een afzonderlijke wettelijke regeling voor gedetineerden zou, alhoewel haalbaar, al te

zeer indruisen tegen het normalisatiebeginsel.

270 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 271 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 272 RADICALISME, 87. 273 Volgens de basiswet is er een recht op vrije uitoefening van de eredienst; Art. 71 Basiswet betreffende het gevangenisweten en de rechtspositie van gedetineerden, BS 1 februari 2005. 274 Hoorzitting Panel veldwerkers, 16 januari 2017.

66

In de huidige stand van wetgeving wordt er geen onderscheid gemaakt tussen bezoek door

geradicaliseerde en niet-geradicaliseerde familieleden. De enige mogelijkheid tot ontzegging

van familiale bezoeken is wanneer de bezoeker zich misdraagt.

302. Bovendien is het een illusie om een delinquent volledig van de buitenwereld af te

schermen (communicatie via advocaat).275 Wel geldt voor de geradicaliseerde delinquenten

die in afzondering zitten, een strengere regeling. Willen zij bezoek krijgen, dan moet eerst

advies worden ingewonnen. 276

v) Het delen van informatie

303. Het is een goede zaak dat er informatie gedeeld wordt uit de gevangenissen met de VSSE

en met andere diensten. Deze gegevensuitwisseling vindt hoofzakelijk plaats via persoonlijk

contact, maar ook via daartoe opgerichte databanken.277 Deze gegevensuitwisseling werd

bovendien geoptimaliseerd in de nasleep van de aanslagen in Brussel, al betreuren de

gevangenisdirecteurs dat de informatie-uitwisseling zo eenzijdig gebeurt.278

§3 Vaststellingen en aanbevelingen

304. De onderzoekscommissie stelt vast dat het effect van vrijheidsbeneming gekoppeld aan

codes en regels omtrent menselijke relaties, een vruchtbare bodem biedt voor het ontstaan

of oplaaien van radicalisme.279

305. De onderzoekscommissie wijst erop dat de slechte levensomstandigheden in

gevangenissen een bijkomende risicofactor vormen. Ze roept op tot het nemen van

initiatieven om de detentievoorwaarden te verbeteren. Verder pleit de onderzoekscommissie

ervoor om, met inachtname van het normalisatiebeginsel, een verstrenging van het

bezoekrecht uit te werken. Bovendien wijst de commissie erop dat het afzonderen van

geradicaliseerden, hoewel dit een passende maatregel lijkt, de radicalisering enkel

versterkt.280

306. De commissie meent dat ook de deelstaten bij deze problematiek betrokken moeten

worden. Ze dringt daarom aan op een samenwerkingsakkoord tussen beide partijen om

dialoog en uitwisseling te stimuleren.

307. Tot slot stuurt de onderzoekscommissie aan op het uitwerken van een detentieplan dat

een ondersteunend kader biedt voor de begeleiding van geradicaliseerde delinquenten, of

andere geradicaliseerden. Ze beveelt ook onderzoek aan naar de oprichting van

transitiehuizen, die een tussenstap zouden kunnen vormen in de resocialisering van

gedetineerden.

275 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 276 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 277 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 278 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 279 RADICALISME, 99-109. 280 RADICALISME, 99.

67

C. OVERIGE

308. In de laatste drie hoofdstukken van het verslag omtrent radicalisering maakt de

onderzoekscommissie een beknopte analyse van het verband tussen vooreerst radicalisme

en nieuwe technologieën, ten tweede tussen radicalisme en opvang & integratie en tot slot

tussen preventie en radicalisme.

309. De commissie beperkt zich in deze stukken evenwel tot algemene vaststellingen en

beschrijvende analyses. De aanbevelingen zijn evenwel onvoldoende SMART281 zodat een

toetsing niet mogelijk is.

1.4.6 EINDVERSLAG

310. De onderzoekscommissie “Terroristische aanslagen” begon haar opdracht op 14 april

2016, reeds enkele weken na de gebeurlijke aanslagen. Tijdens de uitoefening van haar

opdracht werden tal van vergaderingen belegd, menig getuigen aanhoord en vele

verklaringen ontvangen. Op maandag 23 oktober greep de laatste vergadering van de

onderzoekscommissie plaats. De onderzoekscommissie sluit af met een oproep tot oprichting

van een opvolgingscommissie, zodat haar werk niet verloren raakt.

281 Specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdsgebonden. Voor een uitvoerige beschrijving van het begrip, zie W. BRRUGGEMAN, “Van een parlementaire onderzoek- naar een opvolgingscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016”, Panopticon 2018, Volume 39, 562-564.

68

HOOFDSTUK II: INVLOED VAN DE PARLMENTAIRE

ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISHE AANSLAGEN OP HET

STRAFRECHTELIJK BELEID

2.1 ALGEMEEN

311. Na een beknopte bespreking van de vaststellingen, analyses en aanbevelingen die de

parlementaire onderzoekscommissie heeft gemaakt tijdens haar twintig maanden durende

onderzoek, is het tijd om na te gaan wat het resultaat is van dit geleverde werk.

312. Met de omvorming van de parlementaire onderzoekscommissie tot een

opvolgingscommissie gaf de wetgever bovendien ook gehoor aan de commissieleden zelf. De

oprichting van een opvolgingscommissie moest dit in de praktijk brengen.

313. Een belangrijke opmerking omtrent het bronnenmateriaal. Heel wat informatie werd

verkregen via het doorzoeken van oude persberichten en krantenartikelen. Echter werd ook

sommige informatie verkregen uit vertrouwelijke rapporten van de opvolgingscommissie.

Indien er vraag zou reizen naar deze documenten kan men hiervoor de voorzitter van de

opvolgingscommissie aanspreken.

2.2 HULPVERLENING

2.2.1 ACTUALISERING VAN DE CRISISPLANNEN

314. De onderzoekscommissie wees de regering op het feit dat de KB’s die aan de grondslag

liggen van de crisis- en interventieplannen oud en achterhaald zijn. Bovendien waren de

noodplannen zelf onvolledig, doordat ze een luik over terrorisme misten.

315. Nog voor de onderzoekscommissie deze aanbeveling goed en wel had geformuleerd,

schoot de regering al in actie. Met het KB van 1 mei 2016 beoogde ze een aanpassing van de

bestaande noodplannen, zijnde de KB’s van 16 februari 2006 en 31 januari 2013.282 De

regering actualiseert en verduidelijkt de voorheen bestaande plannen, zoals door de

onderzoekscommissie gevraagd en legt de provinciegouverneurs de taak op om deze plannen

in te passen op het lokale niveau. Op de vraag om ook dit onderzoeksplan zelf te publiceren

ging de wetgever evenwel jammer genoeg niet in.283

316. Verder werd er door de minister van Justitie en Binnenlandse zaken een nieuwe

Kadernota Integrale Veiligheid (KIV) uitgewerkt op 6 juli 2017 die een oplijsting omvat van

de nieuwe prioritaire doelstellingen in het beleid. Ook het Nationaal Veiligheidsplan (NVP)

werd geactualiseerd en afgestemd op de nieuwe KIV.

282 KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016. 283 X., “Nationaal noodplan voor een terroristische aanslag of gijzelneming”, NJW 2016, afl. 343, 431.

69

317. Tot slot werd recent nog een nieuw CBRNe Tero noodplan uitgewerkt.284 Dit plan heeft

als doel om België te beschermen tegen de dreiging van criminele of terroristische incidenten

waarbij chemische, biologische, radiologische of nucleaire producten gebruikt worden. Dit

CBRNe Tero noodplan werd geactualiseerd in overeenstemming met het KB van 1 mei 2016.

Het organiseert de werkzaamheden voor crisissituaties die coördinatie of beheer op nationaal

niveau vereisen.285

2.2.2 LEIDING BIJ CRISISSITUATIE

318. Er werd reeds in 2009 een omzendbrief 286 opgesteld die aangeeft dat de functie van Dir-

CP-Ops, die vroeger automatisch door de hoogste brandweerman in rang moest worden

waargenomen, in een aantal gevallen kan worden overgedragen aan een andere -meer

betrokken- discipline. Dit kan een lid van de politie zijn wanneer het een aanslag of dreiging

van een aanslag op de openbare veiligheid zich voordoet. In het bijzonder bij:

- grote samenkomst van personen die uitmondt (in rellen) of een gijzeling;

- bomalarm;

- incident in een gevangenis;

- terroristische daad of dreiging.

219. Bovendien wordt sindsdien de opleiding tot Directeur commandopost operaties ook

aangeboden in de politieopleiding. Bovendien zal deze facultatieve mogelijkheid in de

toekomst omgezet worden in een verplichting.287

320.De regering maakte ook werk van de totstandkoming van een logboek waarin de

genomen beslissingen van de beheerscel worden bijgehouden. Via het Incident- en Crisis

Management System (ICMS) is sinds 1 januari 2017 een technisch platform beschikbaar om

een logboek toe te voegen dat door verschillende bevoegde diensten kan bijgehouden en

geconsulteerd worden. Het is bovendien ook mogelijk om de diverse betrokken organisaties

toegang te geven tot dit logboek.288

2.2.3 COMMUNICATIE- EN OPVOLGINGSPLATFORM

321. De commissie pleitte voor het oprichten van een communicatie- en opvolgingsplatform.

Dit moet ervoor zorgen dat de beslissingen die het Crisiscentrum neemt een operationele

vertaling krijgen, om zo tijdverlies te vermijden.

284 KB 11 juni 2018 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een crimineel incident of een terroristische aanslag waarbij chemische, biologische, radiologische en nucleaire agentia worden gebruikt, BS 19 juni 2018. 285 Crisiscentrum, Bioterroristische dreiging : internationale oefening, nieuw nationaal noodplan en nieuw CBRNe centrum, 19 juni 2018, https://crisiscentrum.be/nl/news/noodplanning/bioterroristische-dreiging-internationale-oefening-nieuw-nationaal-noodplan-en. 286 MB 30 maart 2009 betreffende de goedkeuring van de provinciale nood- en interventieplannen, BS 9 september 2009. 287 Opvolgingscommissie terroristische aanslagen, boordtabel van de door de parlementaire onderzoekscommissie aangenomen aanbevelingen, s.l., 3. (Hierna: BOORDTABEL) 288 BOORDTABEL, 18.

70

322. De regering gaf gehoor aan deze oproep en richtte een informaticatool op binnen het

Incident and Crisis Management System. Met deze tool kan realtime informatie worden

verstuurd naar alle betrokken partijen.289 Bovendien zullen vanaf 2019 het Crisiscentrum en

de operationele uitvoeringseenheden op dezelfde plek zitten. De regering hoopt dat de

operationele vertaling van de beslissingen die het Crisiscentrum neemt, hiermee is ingezet.290

2.2.4 ASTRID-NETWERK

323. De onderzoekscommissie leerde ons tevens dat op 22 maart 2016 de communicatie via

het specifiek daartoe opgerichte veiligheidsnetwerk problematisch verliep. Tal van

regeringsinitiatieven werden genomen om dit in de toekomst te vermijden. Zo werden

aanvullende financiële middelen toegekend en werd een nieuw beheerscontract voor het

Astrid-netwerk gesloten.291

324. Verder wordt de capaciteit van het Astrid-netwerk vergroot door het bijplaatsen van

carriers op de bestaande masten. Deze uitbereiding op elf zendmasten in Brussel begon reeds

in 2016 en is intussen afgewerkt. Er is bijkomend een meerjaren traject uitgestippeld aan de

hand van een lijst die is opgesteld door het crisiscentrum, met risicoplaatsen waar een

capaciteitsverhoging nodig is. Te denken valt aan centrumsteden, luchthavens en andere

drukbezochte bestemmingen

325. Ook kwam er de oprichting van een Blue Light Mobile-netwerk met 6.000 prioritaire

simkaarten die de overschakeling van het Astid-netwerk naar een mobiel netwerk binnen vijf

tot tien jaar mogelijk moeten maken. Deze beslissing kwam er na overleg tussen minister DE

Croo en minister Jambon.

326. Het zal daarbij in de toekomst aan de mobiele netwerken zijn om een reservecapaciteit

te voorzien voor nood- en interventiediensten. 292 De regering liet zich in deze beslissing

leiden door het feit dat communicatie vandaag meer is dan het louter spraak. Het gebruik van

video’s, sociale media en andere mobiele toepassingen nopen de regering tot het inslaan van

een andere weg.

327. De procedure tussen Astrid en het crisiscentrum inzake alarmering en

informatiedoorstroming werd aangepast en goedgekeurd. De bedoeling daarvan is om in de

toekomst te vermijden dat het Astrid-netwerk niet op de hoogte zou zijn van een crisissituatie.

Het is zo geregeld dat bij een verhoging van de dreiging het Crisiscentrum dit laat weten aan

Astrid. Bovendien wordt Astrid, net als de overige kritieke operatoren, onmiddellijk

geïnformeerd over elk incident dat een impact kan hebben op de werking van het netwerk.293

289 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 14. 290 Ibid., 22. 291 Astrid, Beheerscontract 2016-2020 Astrid goedgekeurd, https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd. 292 “Astrid Netwerk wordt opgedoekt”, Knack 3 oktober 2018, https://datanews.knack.be/ict/nieuws/astrid-netwerk-wordt-opgedoekt/article-normal-1374891.html. 293 BOORDTABEL, 11.

https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd

71

2.2.5 CENTRAAL AANSPREEKPUNT VOOR SLACHTOFFERS

328. De regering richtte een uniek aanspreekpunt op om de slachtoffers van de

terreuraanslagen van 22 maart te ondersteunen. Dit aanspreekpunt is opgericht in de schoot

van het Slachtofferfonds, een commissie die in uitvoering van een Europees initiatief door

FOD Justitie werd opgericht sinds 1985.294

329. De bedoeling is dat slachtoffers en hun nabestaanden met vragen zich wenden tot dit

uniek aanspreekpunt. Daarnaast neemt de regering het initiatief om de slachtoffers en hun

nabestaanden pro-actief op te sporen en hen ondersteuning aan te bieden, op basis van de

lijsten die de ziekenhuizen ter beschikking stelden.295 Slachtoffers van de terroristische

aanslag kunnen via het Slachtofferfonds aanspraak maken op een financiële noodhulp in de

vorm van een voorschot dat kan oplopen tot 15.000 EUR.

330. Verder werkte de Ministerraad van 22 april een KB uit dat de regelgeving van het

slachtofferfonds, voornamelijk wat de vergoedingen en de voorwaarden betreft, heeft

bijgestuurd.296 De plafonds voor de toekenning van financiële hulp werden verdubbeld en de

toelatingsvoorwaarden versoepeld.297 Verder werd ook een werkgroep opgericht die een

statuut van nationale erkenning uitwerkt voor de slachtoffers van terreurdaden.

294 “Aanspreekpunt voor slachtoffers terreuraanslagen”, 17 april 2016, persbericht, https://www.koen Geens.be/news/2016/04/17/aanspreekpunt-voor-slachtoffers-terreuraanslagen. 295 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 22. 296 KB 16 februari 2017 houdende uitvoering van artikel 42bis wet 1 augustus 1985 houdende fiscale en andere bepalingen, wat de Hulp van de Staat aan de slachtoffers van terrorisme betreft, BS 3 maart 2017. 297 Art. 4 wet 15 januari 2019 tot wijziging van de wet van 1 augustus 1985 houdende fiscale en andere bepalingen wat de occasionele redders en de slachtoffers van zogenaamde “cold cases” betreft, BS 8 februari 2019.

72

2.3 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR

2.3.1 HET BELEID

A. BURGERINFILTRATIE

331. Een eerste aanbeveling die de onderzoekscommissie maakte was het ontwerpen van een

nieuwe regeling omtrent de burgerinfiltratie. In het verleden had de wetgever al eens

geprobeerd om zo’n regeling organiseren, maar was daarbij teruggefloten door het

Grondwettelijk Hof.298

332. Deze keer pakte de wetgever het anders aan en opteerde hij ervoor om, eerder dan de

bestaande figuur van de infiltratie uit te breiden, een nieuwe bijzondere opsporingsmethode

in het leven te roepen: de burgerinfiltratie.299 Deze nieuwe figuur maakt het mogelijk voor

een gewone burger (lees niet-agent) om, mits toestemming van het Openbaar Ministerie, te

infiltreren in een terroristische of criminele organisatie. Iets wat vroeger enkel mogelijk was

voor politieagenten. De uitoefening van deze burgerinfiltratie is evenwel aan stringente

voorwaarden gekoppeld.300 Enkel wanneer er geen andere manier is om vooruitgang in het

dossier te boeken, kan het federaal parket toestemmen in een burgerinfiltratie.

333. De burgerinfiltrant moet meerderjarig, betrouwbaar alsook geloofwaardig zijn en wordt

uitvoerig gescreend. Bijkomende vernieuwing brengt mee dat het mogelijk is voor de

burgerinfiltrant om zelf misdrijven te kunnen begaan. Te denken valt aan het vervoeren van

criminelen of het huren van een auto of flat voor hen. Ook dit was een opmerking van de

onderzoekscommissie. Vaak was het immers zo dat het begaan van een misdrijf de ultieme

test was om een infiltrant te ontmaskeren.301

B. EUROPESE SAMENWERKING

334. Een volgende aanbeveling van de onderzoekscommissie ging over een intensievere

samenwerking op Europees niveau. Hiertoe werden reeds enkele stappen in de goede richting

gezet. Zo speelt België in de Europese raadsformatie Justitie en Binnenlandse Zaken een

belangrijke rol bij het versterken van de veiligheidsarchitectuur. Het neemt daarbij de rol op

zich van voorzitter in de G16, de landengroep die het meest geconfronteerd wordt met

terrorisme. Binnen de schoot van deze werkgroep werden akkoorden gesloten over de

intensivering van informatie-uitwisseling. Dit zou moeten gebeuren door vaker een beroep te

doen op Europol en het Schengen Information System (SIS).302

298 GwH 19 juli 2007, JLMB 2008, afl. 14, 598. 299 Art. 47novies/1 Sv. Ingevoerd door art. 4 wet 22 juli 2018 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering met het oog op het invoeren van de bijzondere opsporingsmethode burgerinfiltratie, BS 7 augustus 2018. 300 Art. 47novies/1, § 2 Sv. 301 Legal News, Burgerinfiltratie: wet 22 juli 2018 in het Staatsblad van 7 augustus 2018, 10 augustus 2018, https://legalnews.be/straf-en-strafprocesrecht/burgerinfiltratie-wet-van-22-juli-2018-in-het-staatsblad-van-7-augustus-2018-legalnews-be, geraadpleegd op 15 april 2019. 302 Opvolgingscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, CRIV 54 COM 944, Parl.St., 9 juli 2018, 5. (Hierna: OPVOLGINGSCOMMISSIE)

73

335. Bovendien was het al langer duidelijk dat heel wat lidstaten voorstander waren van een

algemene Europese kaderwet die de toegang tot geëncrypteerde communicatiemiddelen zou

regelen. Dit kwam recent in een stroomversnelling na de Europese Raad van oktober 2018.

Minister Geens kwam met het nieuws naar buiten dat er een Europees akkoord is over een

wettelijk kader rond e-evidence (digitale data in strafonderzoeken). Daarbij leverde België

meer dan drie jaar onophoudelijke inspanningen om dit thema – uiteindelijk succesvol- op de

agenda te krijgen.303

336. Op 2 februari startte de Europese Commissie vervolgens de onderhandelingen met

enerzijds de Verenigde Staten en anderzijds intern, om binnen de EU een toegangsregeling

tot geëncrypteerde data uit te werken.304Daartoe werden gesprekken gevoerd in het kader

van de werkzaamheden die de Europese Commissie verrichte met betrekking tot het

versleutelen van gegevens, waaraan België actief deelnam.

337. De Europese Commissie kondigde na de gesprekken een wetgevend initiatief aan dat de

toegang tot de communicatiegegevens in strafonderzoeken regelt. Een kanttekening hierbij is

dat dit initiatief enkel de kwestie van de territorialiteit bij het raadplegen van gegevens

behandelt. De toegang tot versleuteling zelf komt niet aan bod. De Commissie wil namelijk

geen bijkomende verplichting opleggen aan producenten of providers.

338. Tot slot werd ook het Benelux-verdrag inzake grensoverschrijdende

politiesamenwerking aangepast. Ten eerste werd de grensoverschrijdende opsporing

versterkt. Ook de regeling omtrent grensoverschrijdende gevolgen werd aangepast en tot slot

werd ook de informatie-uitwisseling efficiënter afgesteld. De aanpassing van dit verdrag werd

ondertekend op 23 juli 2018.305

C. PERSONEELSCAPACITEIT

339. Een voortdurende belemmering in de werking van het politioneel apparaat is het tekort

aan personeel. Zo constateerde de onderzoekscommissie dat er een tekort van ruim 2500

personeelsleden is. Minister van Binnenlandse Zaken Jambon werd hierover aan de tand

gevoeld in de opvolgingscommissie terroristische aanslagen.306

340. Hij verduidelijkte dat er door middel van interdepartementale provisie een

capaciteitstoename was van 1229 personeelsleden bij de diensten rond terrorisme.

303 “Europees wettelijk kader “e-evidence”: onze rechters, openbare aanklagers en rechercheurs helpen in hun strijd tegen misdaad”, Persbericht, 7 december 2018, https://www.koen Geens.be/news/2018/12/07/europees-wettelijk-kader-e-evidence-onze-rechters-openbare-aanklagers-en-rechercheurs-hel, geraadpleegd pop 15 april 2019. 304 European Commission, E-evidence - cross-border access to electronic evidence, 5 februari 2019, https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/e-evidence-cross-border-access-electronic-evidence_en. 305 “Benelux-landen versterken veiligheidssamenwerking met nieuw Benelux-politieverdrag”, 23 juli 2018, https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/23/benelux-landen-versterken-veiligheidssamenwerking-met-nieuw-benelux-politieverdrag. 306 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 8.

74

Bovendien werd zowel in 2017 als 2018, ingezet op de bijkomende rekrutering van 600

aspirant-inspecteurs.307

341. Er kwamen ook andere initiatieven om het personeelsbestand uit te breidden. Zo werd

een nieuwe visie van het selectieconcept onderhandeld én goedgekeurd. Dit wordt

momenteel besproken in het onderhandelingscomité met de vakbonden. Ook is er een

zogeheten fast track gekomen, waarbij de selectieprocedure uitzonderlijk op één maand kan

gebeuren. Een gebrek aan goodwill kan de regering op dit vlak niet verweten worden, al zijn

er in de praktijk problemen met de voortgang van de selectieprocedure.308

342. Als laatste is er nood aan meer diversiteit bij de politiediensten, zodat deze een

weerspiegeling vormen van de demografisch mix waaruit de hedendaagse samenleving

bestaat. Een uitdaging die niet eenvoudig oogt en een langetermijnvisie vraagt. De selectie,

rekrutering en loopbaanbeheer van de politie worden momenteel bekeken om verder te

verbeteren.

343. Binnen de politie Antwerpen is er een pilootproject: ‘Rekrutering op maat’, dat net is

afgelopen. Dit werd als positief ervaren. Momenteel is er regelgeving in de maak om een

gelijkaardig project in andere politiezones ook mogelijk te maken.309

344. Recent werken de politiediensten recent ook met nieuwe principes bij het rekruteren.

Er gaat meer aandacht uit naar diversiteit en de strijd tegen racisme. Bovendien worden

bijzondere opleidingen verstrekt over polarisatie en hoe dit tegen te gaan.310

307 Politie, werken bij de politie? Dit moet je weten, http://www.lokalepolitie.be/5371/over-ons/werken-bij-de-politie. 308 “Een eerste bom is zonet ontploft binnen onze politiediensten”, De standaard 18 oktober 2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181018_03855025. 309 BOORDTABEL, 17. 310 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 22.

75

2.3.2 BEELD- EN DREIGINGSANALYSE

A. CO-LOCATIE

345. Om de samenwerking tussen de verschillende diensten die betrokken zijn bij het

inschatten van dreiging te bevorderen, maakte de commissie gewag van een eventuele co-

locatie. Het samenbrengen van alle bevoegde diensten onder één dak zou de communicatie

aanzienlijk kunnen stimuleren. Bovendien zou dit ook kostenbesparend werken.

346. Een globaal plan van uitvoering en verhuis is in uitvoering. Het zal op korte termijn

toelaten om ADCC en OCAD dichter bij elkaar te brengen, waarbij sommige diensten zelfs

gemeenschappelijk zullen functioneren. Het volledige verhuisproject zou in 2020

gefinaliseerd moeten zijn.311

B. COMPARTIMENTALISERING

347. De ministers van Justitie en Binnenlandse zaken erkennen de problematiek van de

compartimentalisering, waarbij er te weinig informatie-uitwisseling is en onvoldoende

transparantie heerst over bepaalde beslissingen. Binnen het Nationaal Veiligheidsplan wordt

hieraan tegemoet gekomen door specifieke transversale programma’s uit te werken die door

alle ‘zuilen’ heen lopen in de vorm van programmawerking.312

348. Specifiek binnen het organogram van de federale politie gebeurde in het najaar van 2018

een evaluatie. Er werden in het kader daarvan enkele maatregelen genomen die verder aan

bod komen.

C. TASKFORCE

349. De commissie drong tot slot ook aan op een wettelijke verankering van de

bevoegdheidsafbakening tussen de Lokale Taskforces (LTF) enerzijds en de Nationale

Taskforces (NTF) anderzijds, die beide het OCAD ondersteunen in haar dreigingsanalyse.

350. Een federaal voorontwerp van wet die de verplichting van de Lokale Integrale

Veiligheidscel (LIVC) inhoudt en tevens terugkoppeling naar de Lokale Taskforce regelt, werd

in eerste lezing door de Ministerraad goedgekeurd.

351. Verder zal een blauwdruk van LIVC toegevoegd worden aan de nieuwe omzendbrief

‘terrorist fighters en haatpropagandisten’ van de ministers van Binnenlandse Zaken en

Justitie. In deze omzendbrief wordt ook de LTF verder versterkt via de oprichting van de

werkgroep onder de NTF. De verspreiding van de omzendbrief werd aanvankelijk voorzien

voor begin mei, maar is voor een nog niet bepaalde termijn uitgesteld.313

311 BOORDTABEL, 17. 312 BOORDTABEL, 49. 313 BOORDTABEL, 14.

76

2.3.3 INFORMATIEHUISHOUDEN

A. MEER COHESIE EN AFSTEMMING

352. De commissie stuurde aan op een strategisch meer samenhangende architectuur. Er zou

te weinig cohesie en afstemming zijn binnen de veiligheids- en politiediensten.

353. Ter remediëring hiervan nam de regering een aantal maatregelen. Er werd een

omzendbrief van 22 mei 2018 betreffende Foreign Terrorist Fighters opgesteld, die een

leidraad moet vormen voor de oprichting van een LIVC. Bovendien werd in die omzendbrief

ook de Lokale Taskforce versterkt.314

354. Ten tweede werd ook een werkgroep opgericht met kabinetsmedewerkers van de eerste

minister, de minister van Binnenlandse Zaken, de minister van Justitie en de minister van

Defensie. Deze werkgroep kwam in juni ’18 voor het eerst samen en streeft naar een betere

coördinatie van de verschillende werkgroepen.315

B. GERECHTELIJKE INFORMATIE RAPPORTEN

355. Een ander probleem lag bij de gerechtelijke informatierapporten (RIR). Deze zijn naast

de Pv’s een grote informatiebron. Helaas zijn er geen duidelijke regels omtrent het gebruik

ervan. Bovendien leidde de “infobesitas” tot een stortvloed aan RIR’s, wat het systeem

overbelastte. Er was een omzetting van deze papieren dragers naar een elektronisch systeem

nodig om de werking van de politie opnieuw soepel te laten verlopen.

356. Voormalig minister JAMBON erkende de nood aan verbetering voor wat de RIR betreft en

voegde daar in één adem ook het systeem van de RAR (administratief rapport) aan toe. De

RIR’s worden gevoed en bevraagd in de ‘ANG’-databank en voor de RAR’s gebeurt dit in de

bestuurlijke toepassing ‘Bepad’. Een technische fusie en verbetering van beide systemen

wordt met het i-police project beoogt. De aanpassing van deze informatieverwerking is echter

niet zo makkelijk als gedacht. Zowel de RAR als de RIR maken deel uit van een bestaand

informatiesysteem dat niet zomaar aangepast kan worden, zonder de overkoepelende

databank ANG te schaden.316

357. De onderzoekscommissie herhaalde (terecht) tot vervelens toe dat een betere

informatie-uitwisseling binnen de politie van primordiaal belang is. Het lijkt erop dat de

regering deze conclusie begrepen heeft en hierop wil inzetten. Op de ministerraad van 17

februari 2017 werd beslist om over te gaan tot een gunning van de overheidsopdracht voor

het i-police project.

358. Tijdens deze ministerraad omschreef JAMBON de invoering van het i-police systeem ook

wel als “de kwantumsprong van de politie naar de 21ste eeuw”.317

314 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 6. 315 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 316 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 317 “Ministerraad 17 februari 2017”, Persbericht, https://www.presscenter.be/nl/pressrelease/20170217/ministerraad-van-17-februari-2017.

77

Een bijkomend voordeel is dat er niet langer een onderscheid gemaakt wordt tussen

bestuurlijke en gerechtelijke informatie, een andere verzuchting van de

onderzoekscommissie. Of het systeem de hoge verwachtingen gaat inlossen, valt nog te

bezien. Zeker is wel dat de politie absoluut nood heeft aan een betere uitwisseling van

politionele informatie. 318

359. Enig nadeel is dat het i-police project nog niet voor morgen is. Sterker nog, het is ook

niet voor eind mei 2019, nu blijkt dat de volledige afwerking en implementatie van dit project

niet binnen de huidige regering zal gebeuren. Een gebrek aan middelen is geen probleem

verzekerde JAMBON, een gebrek aan tijd daarentegen wel. In afwachting van de realisatie

wordt er met een tussenoplossing gewerkt waarbij verslagen via een informatiekiosk

opvraagbaar zijn.319 Zo hoeven politieambtenaren niet langer in twee aparte systemen te gaan

zoeken naar bestuurlijke of gerechtelijke informatie, maar kunnen ze hun vraag richten tot de

informatiekiosk.

C. DE WILDGROEI AAN DATABANKEN

360. Tot slot hekelde de onderzoekscommissie de wildgroei aan databanken waarover de

politiediensten kunnen beschikken. Deze overdaad leidde tot een gebrek aan

overzichtelijkheid, wat nefast was voor de efficiëntie van de politiewerking.

361. In navolging van de gedane aanbevelingen werden de verschillende databanken van de

federale gerechtelijke politie onderling gekoppeld, zodat rechtstreekse toegang of bevraging

kan gebeuren. Dit is mogelijk dankzij de GES-technologie. Bovendien kan de informatie-

uitwisseling ook gebeuren voor andere dan terrorisme-gelieerde zaken. Dit zou de efficiëntie

aanzienlijk moeten verbeteren, aldus Geens.320

362. Verder ontbrak een wettelijk kader voor de opslag en het gebruik van informatie. De

onderzoekscommissie suggereerde ter remediëring een allesomvattende kaderwet die deze

informatiedistributie zou regelen. De voogdijministers zijn echter het erover eens dat eerst

een strategische visie moet worden uitgeschreven. Hierop volgend kan dan een nieuwe wet

op informatiebeheer worden uitgeschreven. Tot op vandaag is er nog geen sprake van zo een

informatiewet. Wel stelde het College van procureurs-generaal verschillende richtlijnen op

om de samenwerking en informatiedoorstroming te bevorderen tussen de verschillende

diensten van de gerechtelijke politie.

363. Daarnaast wordt er binnen de politiediensten een stuurgroep opgericht om de visie op

het informatiebeheer te bepalen. Bovendien zal er voor gezorgd worden dat deze visie

overeenstemt met de op te richten kruispuntbank.321

318 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 319 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 10. 320 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 321 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 8.

78

D. VERSTERKEN PERSONEEL INLICHTINGENDIENSTEN

364. Niet enkel de politie heeft te kampen met een tekort aan personeel, ook de

inlichtingendiensten zijn onderbemand. Ook hier wordt er ingezet op een uitbreiding van het

personeelsbestand.

365. Tussen maart 2017 en maart 2018 versterkten 59 medewerkers de reeds aanwezige 577

personeelsleden. Tegen het einde van 2018 kwamen daar nogmaals 9 extra personeelsleden

bij. Bovendien werd 11 miljoen EUR uitgetrokken om in 2019 extra personeel, voornamelijk

ICT’ers, aan te trekken.322

E. DE OPRICHTING VAN EEN KRUISPUNTBANK

366. De meest gehoorde opmerking van de commissie was de verzuchting om een

kruispuntbank op te richten, een idee dat ook het Europese Parlement sterk genegen is. Naar

analogie met de sociale zekerheid zou het nijpende gebrek aan transparantie met de

oprichting van deze informatietool aangepakt kunnen worden. De bedoeling van deze

kruispuntbank is om alle mogelijke bevoegdheidsinstanties die van ver of dichtbij betrokken

zijn bij terrorismebestrijding, toegang tot deze databank te verlenen. Het gaat om zowel

politie- als inlichtingendiensten, het OCAD, de NVR, het Crisiscentrum, gedecentraliseerde

gerechtelijke diensten en alle mogelijke andere actoren. De voorzitter van de parlementaire

onderzoekscommissie P. DEWAEL formuleerde het als volgt:

“Informatie hebben is belangrijk. Informatie delen is cruciaal.”323

JAMBON verklaarde volop in te zetten op het omslaan van de bedrijfscultuur van een “need to

know”, naar een “need to share”. In overleg met minister Geens werd een visienota voor een

kruispuntbank opgesteld. De uitgewerkte visie streeft niet naar de oprichtingen van een

volledige nieuwe databank, maar heeft wel als doel om de informatie die alle mogelijke

afzonderlijke databanken aanwezig is, toegankelijk te maken. Dit heeft als gevolg dat ieder

departement het beheer van haar diensten blijft behouden en de eigen verantwoordelijkheid

voor de aanvoer van informatie, evenals de actualisering ervan, behouden blijft. Het enige

verschil is dat er een rechtstreekse toegang komt tot voor alle aanwezige data.

367. Gelet op de complexiteit van de oprichting van dergelijke kruispuntbank zowel op

functioneel, technisch als juridisch vlak, is een gefaseerde en stapsgewijze werkmethode

aangewezen. Als eerste stap hebben de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie

gevraagd een werkgroep op te richten die een cartografie van de bestaande

informatiearchitectuur opstelt.324

368. Hoe dit project verder verwezenlijkt moet worden, is nog niet volledig duidelijk.

Voorlopig wordt nog onderzocht hoe de interoperabiliteit van de afzonderlijke

informatiestromen en toegangssystemen kan worden gemaximaliseerd.

322 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 25. 323 “Dewael pleit voor kruispuntbank in strijd tegen terrorisme", 28 februari 2018, https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme. 324 BOORDTABEL, 19.

https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme

79

Voorts is de aanwezigheid van een pull optie gewenst om de opzoekingen te faciliteren en een

push optie zodat de databank zelf gepaste verbanden kan leggen.325

339. Om dit hele proces vlot te laten verlopen, werd een overlegcomité met de

vertegenwoordigers van de verscheidene diensten opgericht. Wel wordt benadrukt dat de

oprichting van deze kruispuntbank niet gerealiseerd zal raken voor het einde van deze

legislatuur. Het gaat om een werk van lange adem, waarbij het nodige geduld beoefend moet

worden.

F. VERSTERKING CEL VOOR FINANCIËLE INFORMATIEWERKING (CFI)

371. Tot slot opperde de onderzoekscommissie om de Cel voor Financiële informatiewerking

te versterken. Het financieel droogleggen van terrorisme verdient namelijk evenveel

aandacht als de bestrijding van het fenomeen zelf.

372. Wat de toekomst betreft en het winnen aan efficiëntie in de strijd tegen de financiering

van terrorisme, is een goed werkend centraal aanspreekpunt van banken en money

remittance providers voor de CFI van het allergrootste belang. Rechtstreekse

geautomatiseerde toegang voor de CFI tot dergelijke referentiedatabase zal toelaten sneller

en vollediger te werken. Hieromtrent ligt een wetsontwerp klaar, maar de goedkeuring

daarvan laat nog even op zich wachten.326

373. Bovendien werd met ook de goedkeuring van de anti-witwaswet327 een aantal stappen

in de goede richting gezet. Al moet gezegd worden dat de Belgische wetgever, eerder dan de

aanbevelingen van de onderzoekscommissie op te volgen, aan de Europese verplichting tot

omzetting van de richtlijn 2015/849328 voldeed.

2.3.4 INLICHTINGENDIENSTEN

A. GEBREK AAN PASSENDE ONDERZOEKSMAATREGELEN

374. Een doorn in het oog van de inlichtingendiensten is het gebrek aan passende

onderzoeksmaatregelen waarover ze beschikt. Bovendien, en zo mogelijk nog storender, is

het feit dat de bevoegdheid van de VSSE voor het uitvoeren van bijzondere

onderzoeksmaatregelen, zich enkel uitstrekt over het Belgische grondgebied. Minister Geens

besloot in te grijpen en ondernam initiatieven tot het wijzigen van de BIM-wet.329

325 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 326 BOORDTABEL, 25 327 Wet 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en tot beperking van het gebruik van contanten, BS 6 oktober 2017. 328 Richtlijn (EU) 2015/849 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie, Pb.L. 5 juni 2015. 329 Wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998.

80

375. Samen met deze wijziging gebeurden ook een aantal verfijningen.330 Zo werd er

gesleuteld aan de territoriale bevoegdheid van de staatsveiligheid. Voortaan is het ook

mogelijk om bijzondere onderzoeksmaatregelen te nemen ten aanzien van personen die zich

niet op het Belgische grondgebied bevinden, al is dit aan een streng controlemechanisme

onderworpen. Dit kan nuttig zijn in gevallen waarbij communicatie gemonitord dient te

worden van gesprekspartners in het buitenland. Ook is er een nieuwe procedure toegevoegd,

specifieke voor hoogdringende zaken en werden de ‘doorzoeking’ en ‘observatie’ herzien. Het

eindelijke resultaat strookt volledig met de verwachtingen die de onderzoekscommissie

uitstippelde.

376. De voorbije jaren werd de human intelligence werking van de VSSE voortdurend

verbeterd. Ook binnen het inlichtingenstuurplan wordt uitgebreid aandacht geschonken aan

de rolverdeling op dit vlak tussen ADIV en VSSE. Verder zijn ook gesprekken lopende om de

inzet van virtual agents mogelijk te maken.

377. De voorziene hervorming van de informatiehuishouding en databanken van de VSSE

moet er ook toe leiden dat de informatiepositie verbeterd wordt. Wat de uitwisseling van

informatie met buitenlandse diensten betreft, werd reeds in 2016 een directieve goedgekeurd

door de NVR. Die zorgt ervoor dat het uitwisselen van informatie efficiënter en binnen een

strikt kader kan gebeuren.331

B. SAMENWERKING TUSSEN BURGERLIJKE- EN MILITAIRE INLICHTINGENDIENST EN DE GERECHTELIJKE

OVERHEID

378. De ADIV en VSSE discussieerden lang om hun samenwerking beter op elkaar af te

stemmen. Hun samenzitten mondde uiteindelijk uit in een ontwerp van een strategisch plan

dat aan de Nationale Veiligheidsraad werd bezorgd. Begin oktober werd vervolgens dit

Nationaal strategisch Inlichtingenplan (NSIP) finaal bekrachtigd door de Nationale

Veiligheidsraad.

379. Het toch wel ambitieuze plan legt voor het eerst de onderlinge taakverdelingen en

competenties van beide diensten vast, waar vroeger een vage leidraad via protocollen werd

gehanteerd. Doel van dit plan is om nog meer dan vroeger, in te zetten op synergieën inzake

informatie-uitwisseling, personeel, logistiek en andere. Dit alles zal worden gecoördineerd en

opgevolgd via een gemeenschappelijk platform dat op regelmatige basis rapporteert aan een

gemeenschappelijk comité van de directies van beide inlichtingendiensten.332

380. De onderlinge afstemming van de inlichtingendiensten en de gerechtelijke overheden

maakte ook deel uit van een aanbeveling van de onderzoekscommissie. Hoewel deze

wisselwerking niet als slecht bestempeld kon worden, waren er nog enkele aspecten vatbaar

voor verbetering. Daarbij werden de artikelen 13/5 en 19/1 van de wet op de

330 Wet 30 maart 2017 tot wijziging wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst en van artikel 259bis van het Strafwetboek, BS 28 april 2017. 331 BOORDTABEL, 38. 332 BOORDTABEL, 40.

81

inlichtingendienst333 voor verbetering vatbaar geacht. De hervorming van deze artikelen

kadert echter in een grotere discussie die nog volop gaande is.334 Deze artikelen regelen

immers de meldingsplicht van de inlichtingendienst aan de gerechtelijke overheden en de

samenloop van een inlichtingen- en gerechtelijk onderzoek. Hoewel die wet recent hervormd

werd, greep de wetgever deze mogelijkheid niet aan om ook die artikelen te corrigeren. Een

gemiste kans.

C. GEGEVENSBANK

381. Het OCAD had wat betreft de Foreign Terrorist Fighters een gegevensbank aangelegd die

recent werd uitgebreid met haatpredikers en geradicaliseerden. Minister Geens wenste er wel

op te wijzen dat het niet zo eenvoudig is om die gegevensbank effectief uit te breiden, doordat

voor iedere uitbreiding een KB en advies van de privacycommissie nodig is.335

382. Toch zijn er plannen om deze databank nog verder uit te breiden. Zo wenst men de

geradicaliseerde gevangenen, alsook iedere delinquent die veroordeeld is tot racisme,

hieraan toe te voegen. Zij maakten voordien nog geen deel uit van deze databank.

383. Tot slot is het ook de bedoeling om de databank van CelEx, de cel extremisme die ook

een afzonderlijke databank had, te integreren in de databank van het OCAD. Zo kan er een

uiteindelijke databank gecreëerd worden die een finale beoordeling van het gevaar dat

iemand vormt voor de samenleving, mogelijk maakt. Deze uiteindelijke databank moet

bestaat uit verscheidene categorieën van personen die betrokken zijn bij terrorisme, gaande

van de haatpredikers tot de Foreign Terrorist Fighters, de homegrown terrorist of de

gevangenen.336

D. OVERIGE

384. Tot slot deed de onderzoekscommissie een aantal aanbevelingen in haar luik over de

inlichtingendiensten die reeds werden besproken, zoals de vraag tot personeelsaanwerving

voor de inlichtingendiensten337 of het uitwerken van een regeling om toegang te verkrijgen

tot geëncrypteerde communicatiemiddelen.338

2.3.5 OPSPORING EN VERVOLGING

A. GEDECONCENTREERDE DIENSTEN FGP-TERRO

385. Voor de bestrijding van terrorisme zijn er vijf gespecialiseerde gedeconcentreerde

diensten, de Terro-FGP’s genaamd. De onderzoekscommissie meent dat deze nuttig zijn in de

strijd tegen terrorisme, maar dat hun werking moet worden geoptimaliseerd.

333 Wet 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991. 334 BOORDTABEL, 5. 335 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 26-27. 336 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 16. 337 Zie randnummer 240. 338 Zie randnummer 206.

82

Zo zouden ze zich moeten specialiseren in een bepaald deeldomein, zodat efficiëntiewinsten

geboekt kunnen worden.

386. De regering ging met deze aanbeveling aan de slag. Reeds begin 2018 gebeurde een

cartografische analyse van de activiteiten die de FGP uitoefent.339 Op basis daarvan worden

nu verschillende mogelijk specialisaties onderzocht die zo passend mogelijk aansluiten bij de

opdrachten die ze uitvoert.340

387. Vanaf 2014, na de inwerkingtreding van de optimalisatiewet, heeft de Federale

Gerechtelijke Dienst Terrorisme initiatieven genomen om de informatiehuishouding op punt

te zetten. De informatiestroom tussen de FGP Terro en DJSOC/TERRO wordt verder

uitgebouwd, waarbij tevens het aspect ‘contextualiseren van de informatie’ eenvormig wordt

bepaald. Daarbij hoopt het College van procureurs-generaal op korte termijn een richtlijn vast

te stellen.

388. Verder werden ook afspraken gemaakt tussen “FGP Terro” en de andere FGP binnen het

ressort van het Hof van Beroep voor wat de informatie-uitwisseling betreft.

B. HERVORMING DJSOC/TERRO

389. De onderzoekscommissie stelde vast dat de werking van DJSOC/Terro op een zeer laag

pitje stond, iets wat de minister van Justitie zelf reeds in gelijkaardige bewoording bevestigde.

DJSOC/Terro maakt deel uit van de centrale dienst ter bestrijding van zware en

georganiseerde criminaliteit die ondersteunend werk verricht bij het bestrijden van

terrorisme.

390. De minister van Justitie verklaarde dat de dienst DJSOC/Terro inzake organisatie en

taakstelling stilaan op kruissnelheid komt. Er werd een diensten aanbod uitgewerkt en ook

de ondersteuning op maat ten aanzien van FGP-directies komt stilaan van de grond.341 Er

wordt momenteel via gespecialiseerde overeenkomsten verder aan gewerkt. 342

C. HET FEDERAAL PARKET

391. Een andere zorg van de onderzoekscommissie was dat er geen vast recherchepersoneel

verbonden was aan het federaal parket. Dit leidde er toe dat de federale gerechtelijke politie

soms onvoldoende taken kon uitvoeren, omdat ze personeel voor het federaal parket moest

vrijmaken. Omgekeerd hypothekeert een gebrek aan personeel soms de goede werking van

het federaal parket. De onderzoekscommissie besloot dat een vaste regeling hiervoor een

oplossing moest bieden.

392. Minister Geens verklaarde dat tegen de zomer van 2019 richtlijnen tot stand zouden

komen waardoor er bij de vijf ressorterende FGP's onderzoekseenheden voor het federaal

parket worden voorbehouden, zodat het systeem van de gehypothekeerde capaciteit kan

worden herzien. De bedoeling is om te komen tot een minimale onderzoekscapaciteit voor

339 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 22. 340 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 32. 341 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 342 Ibid.

83

het federaal parket in elke FGP, gebaseerd op de werkelijke behoeften, waarbij voor

terrorismezaken zal worden gewerkt met een concentrisch vorderingsmodel. Het is de

directeur-generaal die instaat voor de coördinatie tussen de directies.343

393. Er werd bijkomend een werkgroep opgericht door het College van procureurs-generaal,

het federaal parket en het kabinet Justitie om een ontwerp van koninklijk besluit rond de

recherchecapaciteit van het federaal parket uit te werken.

D. SEPONERING VAN GEFEDERALISEERDE STRAFZAKEN

394. Het probleem bij de seponering van gefederaliseerde strafzaken was dat federale

gerechtelijke diensten soms overgingen tot het opeisen van een dossier, om het vervolgens

alsnog te seponeren. Bovendien is het niet steeds zo dat een sepot wordt uitgesproken omdat

er geen strafbare feiten zijn. Vaak gaat men een dossier schrappen omwille van technische

redenen (verjaring of gebrek aan bewijs). Het is in die omstandigheden wenselijk dat de

inlichtingendiensten op de hoogte zijn van het betrokken sepot, zodat ze de situatie toch nog

in de gaten blijven houden.

395. Ter oplossing van bovenstaande problematiek werd een volgende regeling uitgewerkt.

Inzake de seponering van gefederaliseerde terrorismedossiers en de

buitenvervolgingstellingen die in dergelijke dossiers worden uitgesproken, licht het federaal

parket voortaan steeds de betrokken lokale parketten, de inlichtingendiensten en de

betrokken directie van de federale gerechtelijke politie in.

396. Daarbij wordt ook een omstandige motivering van de beslissing meegegeven. Dat stelt

de andere partners in staat om het dossier verder op te volgen op bestuurlijk niveau of in de

lokale taskforces.344

E. JOINT INTELLIGENCE CENTRE

397. De onderzoekscommissie wees op de hoge nood aan meer structureel overleg tussen

alle betrokken actoren over het te voeren beleid. Dit zou moeten gebeuren in een Joint

information centre en een joint decision centre. Centrale actoren van deze centra zouden zowel

de lokale als federale politie zijn, evenals het OCAD en de inlichtingendiensten.

398. In Brussel loopt een proefproject waarbij deze instanties opgericht werden. De concrete

bedoeling is om een gestructureerd kader te creëren waarin een gemeenschappelijke

evaluatie van de beschikbare informatie kan gebeuren. Op basis van deze evaluatie kan dan

worden overgegaan tot een gepast beleid, zowel gerechtelijk, lokaal als voor de

inlichtingendiensten. Voorlopig is Brussel het enige proefproject, maar bij een positieve

evaluatie zal dit instrument ook elders worden toegepast. 345

343 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 12. 344 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 345 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 29.

84

F. PERSLEK

399. De onderzoekscommissie vroeg om perslekken binnen justitie zo veel mogelijk te

verhinderen, omdat zij de werking van het gerechtelijk onderzoek verstoren. De strafmaat

hieromtrent werd opgetrokken en de maximale boete verdubbeld.346 Ook wordt vanaf nu

systematisch een strafonderzoek geopend bij het schenden van het beroepsgeheim.347

2.3.6 STRAFUITVOERING

A. OPLEIDING PERSONEEL

400. De ongeveer 7.000 medewerkers in de Belgische gevangenissen krijgen voortaan een

opleiding om de radicalisering van gevangenen op te merken en aan te pakken, dat besliste

minister Geens.

401. Vroeger konden slechts enkele honderden cipiers, directeurs en psychosociale

medewerkers een gespecialiseerde opleiding volgen, wat dus binnenkort gaat veranderen.348

Verder krijgen nieuwe cipiers ook cursussen “radicalisering” en “islam” in hun basisopleiding.

402. Omdat de radicaliseringsgolf zo groot is in de gevangenissen -de voorbije twee jaar

werden 300 gevallen gesignaleerd- zullen alle personeelsleden die dagelijks in aanraking

komen met de gevangenen, die opleiding moeten volgen.

B. DE GEGEVENSUITWISSELING MET DE STRAFUITVOERINGSRECHTBANK

403. De onderzoekscommissie pleitte voor een nieuwe procedure bij de

strafuitvoeringsrechtbank die het mogelijk maakt om eenzijdig informatie uit te wisselen.

Wanneer informatie aan de strafuitvoeringsrechtbank wordt overgemaakt, heeft de

tegenpartij recht op kennisname van deze informatie zodat ze haar recht op verdediging kan

uitvoeren. Dit weerhield politie- en inlichtingendiensten er soms van om informatie over te

maken aan de strafuitvoeringsrechtbank, doordat deze dan algemeen bekend wordt. Er werd

een nieuwe procedure uitgewerkt in het nieuwe Wetboek van Strafvordering, maar de

toekomst van dit wetboek oogt onzeker.349

404. Wel werd een KB gepubliceerd waarin de creatie van een nieuw informatienetwerk

beschreven staat.350 Het gevangeniswezen gaat voortaan rechtstreeks samenwerken met het

OCAD. Concreet betekent dit dat het OCAD een speciale contactpersoon voor het

gevangeniswezen krijgt, die alle rapporten en info over radicalisering in de gevangenissen

opvolgt en screent. Om die persoon daarbij te helpen, zullen er in elke gevangenis 'information

346 Wet 6 juli 2017 houdende vereenvoudiging, harmonisering, informatisering en modernisering van bepalingen van burgerlijke recht en van burgerlijk procesrecht alsook van het notariaat, en houdende diverse bepalingen inzake justitie 347 DeeL II, 34 348 “Geradicaliseerde gevangenen? Cipiers krijgen onlinecursus om signalen te herkennen”, VRT News 14 maart 2018, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-module-eerste-tekenen-van-radicalis. 349 BOORDTABEL 25, 350 KB 17 augustus 2018 tot uitvoering van artikel 2, eerste lid, 2°, g) van de wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 12 september 2018.

85

officers' aangesteld worden. Het OCAD zal op die manier volwaardige dreigingsanalyses

kunnen maken van gedetineerden, aldus Geens.351

405. De informatiestroom zal evenwel in beide richtingen werken. De 'information officers'

krijgen een veiligheidsmachtiging zodat ze dossiers kunnen ontvangen met belangrijke

informatie van andere diensten -zoals de Staatsveiligheid- die betrekking hebben op de

gedetineerden in hun gevangenis.352 Vervolgens kunnen zij die info dan weer delen met de

leden van de 'Local Task Force'. Daarin zetelen onder meer de burgemeester en de lokale

korpschef.

406. Op die manier zouden alle belanghebbende partijen de risicofactor van bepaalde

geradicaliseerde gevangenen beter moeten kunnen inschatten. De gevangenissen krijgen

bovendien ook een ruimere toegang tot de gemeenschappelijke databank zodat zij meer info

hebben over hun gevangenen, iets waar de commissie ook hevig pleitbezorger van is.

407. Het nieuwe informatienetwerk dat minister Geens ontvouwd, zou moeten vermijden dat

dossiers met cruciale informatie over radicalisering ongeopend in de lade van een bureau

belanden. Het zou alle partijen ook moeten helpen om de risico's van een geradicaliseerde

gedetineerde juist in te schatten. Eind mei bleek immers dat een foute inschatting

verstrekkende gevolgen kan hebben. B. Herman maakte toen van zijn penitentiair verlof

gebruik om in Luik vier mensen te vermoorden. Hij bleek al jaren geradicaliseerd, maar

niemand nam dit mee in de beoordeling van zijn penitentiair verlof waardoor dit werd

toegelaten.353 Tot slot zal het OCAD nog meer bevestigd worden in zijn rol als nationaal

centrum voor dreigingsanalyse. Dat zal het werk vlotter laten verlopen.

408. Met dit informatienetwerk wil Geens tegemoet komen aan een verzuchting van de

onderzoekscommissie. Deze laatste duidde erop dat gevangenisdirecteurs zich onvoldoende

gesteund voelden in hun strijd tegen radicalisering en dat ze na de aanslagen in Brussel en

Zaventem het voorstel op tafel gooiden om een nieuwe inlichtingendienst in het leven te

roepen. Die zou enkel tussen de gevangenismuren opereren om daar alle mogelijke informatie

over radicalisering te verzamelen. Dit idee werd later evenwel verlaten omdat het tijds- en

financieelgewijs inefficiënt bleek.354

C. VONNIS STRAFUITVOERINGSRECHTBANK

409. Wanneer de strafuitvoeringsrechtbank bij de toekenning van bepaalde

strafuitvoeringsmodaliteiten afweek van de adviezen van de gevangenisdirecteur en/of het

Openbaar Ministerie, vereiste dit vroeger geen bijzondere motivatie. Dit verandert nu in die

351 “Geens voert de strijd tegen radicalisering in de gevangenissen op”, Het Laatste Nieuws 13 september 2018, https://www.koen Geens.be/news/2018/09/13/ Geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-gevangenissen-op. 352 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 8. 353 “Geens: “Geen fouten gemaakt bij penitentiair verlof Benjamni Herman.”, Het Laatste Nieuws 4 juni 2018, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20180604_03544328. 354 “Geen geheime dienst voor gevangenissen”, Knack 22 augustus 2018, https://www.knack.be/nieuws/belgie/geen-geheime-dienst-voor-gevangenissen/article-normal-1187829.html.

https://www.knack.be/nieuws/belgie/geen-geheime-dienst-voor-gevangenissen/article-normal-1187829.html


86

zin dat de strafuitvoeringsrechtbank in haar vonnis specifiek moet motiveren waarom ze van

het gegeven advies afwijkt.355

D. TERBESCHIKKINGSTELLING

410. Indien een geradicaliseerd persoon na het doorlopen van zijn vrijheidsberoving terug in

de samenleving komt, is hij niet aan controle onderworpen (tenzij het gaat om een

voorwaardelijke invrijheidsstelling). De commissie opperde om bij geradicaliseerde

delinquenten toch een vorm van toezicht in te bouwen, zonder dat dit evenwel de re-

integratie zou belemmeren. De figuur van de terbeschikkingstelling leent zich hier toe. Het

gaat als het ware om een stok achter de deur wanneer mensen de gevangenis verlaten.

411. De terbeschikkingstelling van de strafuitvoeringsrechtbank, die vroeger een

terbeschikkingstelling van de regering was, is een maatregel die door de bodemrechter wordt

opgelegd. Het komt in eerste instantie aan de bodemrechter toe die dit al dan niet oplegt en

in tweede instantie aan de strafuitvoeringsrechter, die beslist in welke mate hij daar van

gebruik maakt. Met andere woorden, wanneer de bodemrechter geen terbeschikkingstelling

heeft uitgesproken, is het voor de wetgever vandaag niet mogelijk om aan de

strafuitvoeringsrechter retroactief alsnog deze mogelijkheid te geven.356

412. Komt daarbij dat minister Geens een koele minnaar is van de terbeschikkingstelling voor

geradicaliseerden. In andere landen zoals Nederland is er een gelijkaardige, maar

administratieve maatregel die een soort van terbeschikkingstelling behelst.357 Die maatregel

gaat over contactverboden, regelmatige melding en reizen naar het buitenland. De minister

meent daarbij dat het administratief iets makkelijker is om toezicht te organiseren, dan

strafrechtelijk.

413. Een andere verzuchting van de onderzoekscommissie was de invoering van een

bijzondere bepaling voor de strafuitvoeringsrechtbank die vastlegt of een veroordeelde

tijdens zijn voorwaardelijk invrijheidsstelling het grondgebied mag verlaten, zo ja voor welke

duur en welke frequentie. Voor terro-veroordeelden zal de rechtbank dat in de toekomst

bijzonder moeten motiveren.358 Het Openbaar Ministerie staat in voor de controle daarop.

E. VERVROEGDE VRIJLATING GERADICALISEERDEN

414. Veroordeelden voor terroristische misdrijven of veroordeelden die zijn geradicaliseerd,

kunnen slechts een modaliteit van strafuitvoering of een vervroegde invrijheidstelling krijgen

nadat een gespecialiseerd advies omtrent hun problematiek is opgesteld. Bovendien zal op

basis van dat advies de strafuitvoeringsrechtbank de mogelijkheid hebben bijzondere

voorwaarden op te leggen, zoals het volgen van een ontradend begeleidingstraject.

355 OPVOLGINGSCOMISSIE, 17. 356 OPVOLGINGSCOMISSIE, 32. 357 OPVOLGINGSCOMISSIE, 17. 358 OPVOLGINGSCOMISSIE, 13.

87

F. BEZOEK GEVANGENISSEN

415. Een laatste bekommernis van de onderzoekscommissie ging over het bezoekrecht.

Familieleden die dicht in rang bij de delinquent staan, hebben in principe geen beperkingen

op hun bezoekrecht. Omdat het wel eens voorviel dat deze familieleden zelf de delinquent

aanzetten tot radicalisering, vroeg de commissie gepaste maatregelen te nemen.

416. Die kwamen er ook doordat voortaan gevangenisdirecties bezoekers screenen en deze

gegevens overmaken aan het OCAD. Wanneer blijkt dat bezoekers radicaliserend zijn, of

aanzetten tot, kan hun bezoekrecht worden ingeperkt.359

2.4 RADICALISERING

2.3.1 ERKENNINGSPROCEDURE MOSKEEËN

417. Een van de grootste zorgen van de onderzoekscommissie gaat uit naar de erkenning van

moskeeën. Via de erkenning wordt een instrumentarium aangeboden dat heel belangrijk is

voor het beleid. Het aantal erkende moskeeën in ons land ligt daarbij veel te laag. Heel wat

moskeeën fungeren als niet-erkende gebedsplaatsen, soms is er zelfs sprake van obscure

achterkamers waar men geloof zou belijden. Hier moet iets aan gedaan worden. Bijkomend

moet ook de screening van moskeeën niet alleen gebeuren bij het aanvragen van een

erkenning, maar is dit ook gewenst nà het verlenen van de vergunning. Tot slot drong de

commissie ook aan op een opleiding voor-, en een screening van, prekende imams.

418. Als reactie hierop kondigde minister Geens aan dat van de Moslimexecutieve voortaan

verwacht wordt de Staatsveiligheid te informeren over iedere praktiserende imam. Ongeacht

of die actief is in een niet-erkende moskee. Op die manier probeert Geens een situatie te

creëren waarin de Staatsveiligheid zicht heeft op alle imams die in België actief zijn. Dat is,

binnen de grenzen van de vrijheid van godsdienst het enige wat hij kan doen, meent hij.360

419. De erkenning van moskeeën zelf, behoort tot de bevoegdheid van minister van

Binnenlands Bestuur L. HOMANS, die deel uitmaakt van de Vlaamse regering. Zij bestelde een

evaluatie van de erkenningscriteria bij KU Leuven, op 1 november 2017. Hiermee

samenhangend besliste ze tevens om, in afwachting van de resultaten die het onderzoek zou

opleveren, geen moskeeën meer te erkennen.

420. In december 2018 kwam de KU Leuven met haar uiteindelijke rapport naar buiten.361

Daarin worden een aantal verfijningen van de bestaande criteria voor het erkennen van

moskeeën vooropgesteld, die minister Homans verwerkte in haar ontwerp voor nieuwe

erkenningsvereisten. Enkele kernpunten van de nieuwe erkenningsregeling zijn:362

359 OPVOLGINGSCOMISSIE, 30. 360 K. GEENS, “Ik vraag dat Belgische moskeeën elke imam die predikt aan Moslimexecutieve melden", Ter Zake 23 augustus 2017, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2017/08/23/ Geens---ik-vraag-dat-belgische-moskeeen-elke-imam-die-predikt-aa. 361 “Homans: komende vijf jaar geen moskee meer erkennen”, Knack 22 februari 2019, https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-erkennen/article-normal-1432561.html. 362 “De invloed van Erdogan breken, geen ‘importimams’: Homans wil strengere criteria voor erkenning moskee”, De standaard 22 februari 2019, https://www.standaard.be/cnt/dmf20190222_04197742.

88

• lokale geloofsgemeenschappen mogen niet langer geld aanvaarden van een andere

staat. Bijkomend moet er meer transparantie zijn over de financiering;

• predikers moeten aangesteld worden door de Moslimexecutieve;

• iedere religieuze “ambtenaar” die betrokken is bij het leiden van de geloofsceremonie

moet verplicht ingeburgerd zijn;

• er komt een getrapt systeem van sanctionering, gaande van een opmerking tot een

schorsing;

• moskeeën die een erkenning wensen, moeten gedurende vijf jaar lang een

proefperiode doorstaan.

De nieuwe regeling is evenwel nog niet goedgekeurd, waarbij de kans dat dit nog gebeurt voor

de verkiezingen miniem lijkt.

421. Hoewel de verstrenging van de erkenningsvoorwaarden een wenselijk evolutie is, lijkt

het ontwerp van minister Homans niet volledig in overeenstemming te zijn met de

aanbevelingen van de onderzoekscommissie. Zij steunt namelijk de visie om zoveel mogelijk

moskeeën erkend te krijgen, zodat er een geregistreerd overzicht kan komen van plaatsen

waar islamieten hun geloof belijden. Zodoende kunnen de bevoegde instantie de werking van

specifieke moskeeën monitoren. De voorwaarde die de moskeeën een proefperiode van vijf

jaar oplegt, heeft als gevolg dat er minstens tot 2023 geen nieuwe erkenning afgeleverd

kunnen worden.363 In de praktijk komt dit neer op een erkenningsstop van zeven jaar.

422. Minister Geens liet blijken dat hij het niet eens is met het gevoerde beleid van minister

Homans.364 Hij en zijn gehele partij bij uitbreiding, stelden voor om deze vijfjarige

proeftermijn pas te laten lopen na de erkenning. Treden er tijdens deze periode

onregelmatigheden op, dan kan de vergunning nog steeds ontnomen worden, maar is er

tenminste een begeleide monitoring.365 Deze visie stemt beter overeen met de wensen van de

onderzoekscommissie. Bovendien verhoogde de minister van Justitie het budget voor

erkende moskeeën met 40%. Al kan dit bedrag, door een twistpunt, nog niet ingezet

worden.366

423. Verder wil de minister van Justitie zo veel mogelijk actoren betrekken bij het verlenen

van een advies over de erkenning van een moskee. Momenteel wordt dit advies enkel

voorbereid door de staatsveiligheid. In de toekomst stelt hij voor om zowel het OCAD, de

gerechtelijke en lokale politie en dienst Vreemdelingenzaken hierbij te betrekken.367

363 “Homans zal geen moskeeën erkennen voor november 2018”, Knack 29 september 2017, https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-november-2018/article-normal-906621.html. 364 “Jammer was dat het vijf jaar duurde eer de studie er was”, Perbericht, https://www.koen Geens.be/news/2019/02/22/cd-v-wil-moskeeen-geen-vijf-jaar-laten-wachten-op-erkenning. 365 “Geens breidt screening moskeeën uit”, De standaard 29 september 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20170929_03102354. 366 “Subsidiepot voor imams vorige jaar met 40 procent gestegen”, De Tijd 14 april 2017, https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html. 367 “Niet alleen Staatsveiligheid, ook OCAD, politie en Dienst Vreemdelingenzaken zullen advies geven over erkenning moskeeën”, De ochtend 29 september 2017, https://www.koen Geens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies.

89

424. De minister van Justitie stelde daarnaast vast dat het momenteel geen noodzakelijke

voorwaarde tot erkenning is dat moskeeën uitsluitend imams laten prediken die door de

federale overheid erkend zijn en dus ook betaald worden. Hier zou hij graag verandering in

zien.

2.3.2 RADICALISME IN DE GEVANGENISSEN

A. DETENTIEVOORWAARDEN

425. De onderzoekscommissie haalde aan dat opsluiting op zich, een voedingsbodem kan zijn

voor het radicaliseren van personen. Het sociaal isolement, gekoppeld aan de erbarmelijke

omstandigheden waarin gedetineerden moet verblijven, kunnen delinquenten drijven naar

het radicaal gedachtengoed. Een allereerste aanbeveling vormt dus het verbeteren van de

detentievoorwaarden in de gevangenissen.

426. Een aanbeveling die makkelijker geschreven dan gerealiseerd wordt, merkte de

regering. De slechte leefomstandigheden in de gevangenissen zijn immers niet nieuw. Recent

nog werd de Belgische overheid veroordeeld voor de overbevolking in de gevangenissen van

Sint-Gillis en Vorst.368 Deze veroordeling is lang niet de eerste. Vroeger sprak ook het EHRM

zich al uit over de mensonwaardige omstandigheden in een aantal gevangenissen.369

427. Minister Geens zelf verklaarde dat hij al verscheidende maatregelen nam om de

overbevolking tegen te gaan, gaande van de uitstroom van geïnterneerde personen tot de

effectieve terugwijzing van veroordeelden zonder verblijfsrecht. Hierdoor daalde de

gemiddelde dagelijkse populatie van 11.578 in 2014 tot 10.208 vandaag. Verder is het

wachten op de afronding van de bouwwerken in de gevangenis van Haren om de

overbevolking verder aan te pakken.370

B. GERADICALISEERDE DELINQUENTEN

428. Op 11 maart 2015 werd een eerste actieplan radicalisering in de gevangenissen door de

FOD justitie afgekondigd. Dit plan werd hervormd en geactualiseerd in een tweede actieplan

van 11 mei 2016.371 Het is hierbij heel belangrijk dat alle cipiers tekenen van extremisme of

radicalisering kunnen herkennen. Hiertoe werd een onlinecursus ontwikkeld die hen moet

helpen om preventief bepaalde signalen op te vangen.

429. Verder merkte de onderzoekscommissie op dat gevangenen niet enkel radicaliseren

door hun omgeving, maar dat bepaalde bezoekers hen soms hiertoe aanzetten. Om dit in de

toekomst te vermijden, drong de onderzoekscommissie aan op extra maatregelen.

368 “Belgische staat veroordeeld voor overbevolking in gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Gazet van Antwerpen, 17 januari, https://www.gva.be/cnt/dmf20190117_04110375/belgische-staat-veroordeeld-voor-overbevolking-in-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis. 369 EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België. 370 “Geens over vonnis mbt overbevolking gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Perbericht, 17 januari 2019, https://www.koen Geens.be/news/2019/01/17/reactie-minister- Geens-over-vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis. 371 FOD Justitie, Aanpak van radicalisering binnen de hulp- en dienstverlening aan gedetineerden, https://www.kennisplein.be/Documents/radicalisering_actieplan_versie11052016.pdf, geraadpleegd op 19 april 2019.

https://www.gva.be/cnt/dmf20190117_04110375/belgische-staat-veroordeeld-voor-overbevolking-in-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis

https://www.gva.be/cnt/dmf20190117_04110375/belgische-staat-veroordeeld-voor-overbevolking-in-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis

90

De regering greep in door een aanpassing in te voeren, wat de screening van bezoekers

betreft. Deze worden voortaan door de gevangenisdirecties gemeld aan het OCAD.372 Die

kunnen dan op hun beurt nagaan of de bezoeker geen bedreiging vormt voor de radicalisering

van de delinquent.

2.5 EVALUATIE VAN HET BELEID

430. Er rustte een zware taak op de regering, in het bijzonder de ministers van Justitie en

Binnenlandse Zaken, om het geleverde werk van de parlementaire onderzoekscommissie te

vertalen in beleidslijnen. Niet alleen de politieke gevoeligheid van deze materie, maar ook de

lijvigheid van de geleverde verslagen zorgden voor extra uitdagingen. Om de regering bij te

staan in haar opdracht werd voor het eerst een opvolgingscommissie aangeduid die moest

toezien op de implementatie van de aanbevelingen.

431. Uit de bovenstaande evaluatie van de genomen maatregelen blijkt dat de regering meer

dan behoorlijk haar best heeft gedaan om de gedane aanbevelingen om te zetten en aldus het

zand uit de machine te krijgen. Zowel minister Geens als minister JAMBON hebben de

aanbevelingen met veel zorg behandeld. In globo presteert de federale regering goed tot zeer

goed bij de omzetting. Zeker wat de grote krachtlijnen van het onderzoek betreft, heeft de

regering de nodige inspanningen gedaan, dit bovendien op relatief korte termijn.

432. Niet alleen de regering komt een pluim toe voor de strikte opvolging van de

aanbevelingen, ook -en vooral- de onderzoekscommissie leverde knap werk. Het maakte

misschien wel de grootste evaluatie van het Belgische veiligheidsapparaat architectuur sinds

de Dutroux-crisis. Daarbij werden systematisch en gestructureerd veiligheidsprocessen

overlopen en vastgesteld waar het schoentje knelde. Bovendien ging het opmerken van iedere

tekortkoming gepaard met het afleveren van een constructieve oplossing.

372 Zie infra randnummer 416.

91

HOOFDSTUK III: DE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN

3.1 INLEIDING

433. Begin jaren ’90. De Oezbeek Patokh Chodiev, de Kazach Alijan Ibragimov en de Kirgiziër

Alexander Masjkevitsj, ook wel het trio geheten, worden ervan verdacht in de jaren negentig

voor ettelijke miljoenen smeergeld te hebben aangenomen van het Belgische bedrijf

Tractebel. Het trio zou geholpen hebben om een groot energiecontract met Kazachstan in de

wacht te slepen. Het Belgische gerecht komt dit op het spoor en start een onderzoek.

434. Eenmaal het onderzoek is afgerond, medio 2009, wordt beslist om over te gaan tot een

vervolging. Tot een veroordeling komt het evenwel niet dankzij de verruimde minnelijke

schikking die op het allerlaatste moment wordt goedgekeurd. De omstandigheden waarin dit

gebeurde, bleken verdacht. Een aantal parlementsleden oppert immers dat de wet specifiek

op maat van het trio zou zijn gemaakt. Daarbij wordt beweerd dat verschillende personen

hiervoor intensief hebben gelobbyd, zelfs tegen betaling.

435. Het parlement besluit een onderzoekscommissie373 op te richten om de ware

ontstaansgeschiedenis van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen voor de

minnelijke schikking in strafzaken,374 te achterhalen.

3.2 DE FEITEN

436. Het idee voor een verruimde minnelijke schikking ontstond in 2008, in de geest van

toenmalig minister van Justitie Jo Vandeurzen. Ook Carl Devlies, toendertijd secretaris voor

Fraudebestrijding schaarde zich achter dit idee, net zoals Stefaan De Clerck, die in 2008 de

ministerpost Justitie overnam van zijn partijgenoot.375

437. In die periode was een minnelijke schikking mogelijk indien een overtreding, een

wanbedrijf of een misdaad die door toepassing van verzachtende omstandigheden

correctionaliseerbaar was. Het element ‘verruimde’ slaat op de uitbreiding voor misdrijven

die in aanmerking komen voor een minnelijke schikking. Deze minnelijke schikking houdt in

dat de Procureur des Konings, indien hij dit wenselijk acht, de verdachte kan verzoeken om

een geldboete te betalen aan de FOD Financiën, eventueel gekoppeld aan een

verbeurdverklaring in ruil voor het verval van de strafvordering. Hoewel het in theorie de

bedoeling was dit mechanisme te hanteren voor de afhandeling van financiële misdrijven, is

het niet uitgesloten dat dit kan worden aangewend voor andere misdrijven. Voor welke

misdrijven dit concreet toegestaan was en voor welke niet, werd pas in 2012 verduidelijkt in

een omzendbrief van minister van Justitie Turtelboom.376

373 Parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2018-19. (Hierna: MINNELIJKE SCHIKKING) 374 Wet 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, X… (Hierna Wet verruimde minnelijke schikking) 375 “De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-1-1936641. 376 Ibid.

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-1-1936641/

92

438. Bovendien kwam er bij de aanvankelijk minnelijke schikking merkwaardig genoeg geen

rechterlijke controle op het overeengekomen bedrag aan te pas. Iets wat heel wat mensen de

zure nasmaak van klassenjustitie gaf. Parlementslid Stefaan Van Hecke vatte het samen als

volgt:

“Wie rijk is krijgt lekkers, wie arm is een strafblad.”

De meerderheidspartijen pareerden deze kritiek door te stellen dat grote financiële

processen in België de gewoonte hadden te verjaren en zo zonder gevolg bleven. Door het

goedkeuren van de verruimde minnelijke schikking, ook wel de Afkoopwet geheten, kon de

overheid toch een klein beetje geld recupereren. “Iets is beter dan niets”, aldus de regering.377

439. Tot dusver, op pover wetgevend werk na, niets bijzonders aan de hand. Een aantal

ongewone elementen bleken echter de zaak te bezwaren. Een eerste merkwaardigheid was

wetstechnisch de manier van totstandkoming. De verruimde minnelijke schikking werd niet

als wetsvoorstel ingediend, maar via een amendement -iets discreter- toegevoegd aan een

programmawet. Bovendien gebeurde dit in de commissie Financiën en Begroting, en niet in

de commissie Justitie. Tot slot hoefde het voorstel, doordat het aan een programmawet werd

toegevoegd, niet te passeren bij de Raad van State voor een (vertragend) advies. Dit laatste

zou ongetwijfeld vernietigend geweest zijn, gelet op de povere kwaliteit van wetgeving. Dit

werd bevestigd doordat er nog voor de Afkoopwet goedgekeurd was, er al aan een

reparatiewet werd gewerkt die diezelfde minnelijke schikking diende op te lappen.378

440. Bovendien bleek niet alleen wetstechnisch dat er ongewone elementen waren, er rezen

ook vragen omtrent gelobby. Zo was de diamantsector bijzonder dankbaar voor het tijdstip

waarop de wet tot stand kwam. Een aantal diamantbedrijven stonden immers op het punt om

veroordeeld te worden voor fraude. Onder meer Omega Diamonds zag een vordering van om

en bij de 2 miljard EUR vervallen verklaard tegen het betalen van ‘slechts’ 160 miljoen EUR.

441. De diamantsector was niet de enige die aandrong op een verruimde minnelijke

schikking.

Het Franse magazine “Le canard enchaîné” kwam met de informatie naar buiten dat niemand

minder dan François Sarkozy zou aangedrongen hebben op een versnelde goedkeuring van

de wet.

442. Aanvankelijk kwam het protest tegen de verruimde minnelijke schikking vooral van

oppositiepartij Groen!, aangevuld met sp.a-lid Dirk van der Maelen. Zij wezen er herhaaldelijk

op dat er een reukje aan de zaak zat. Het duurde echter tot De Standaard en Le Vif in

grootschalige onderzoeken op steeds meer bezwarend materiaal stootten, dat het potje

overkookte. De eerste partij die in nauwe schoentjes raakte was de Franstalige MR. Voormalig

Senaatsvoorzitter Armand De Decker, lid van de MR en tevens advocaat van de heer Chodiev,

zou een centrale rol in het hele proces vervuld hebben. Hij zou onder één hoedje gespeeld

377 “Dossier afkoopwet: De Belgische rechtstaat te koop”, Apache 23 november 2016, https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019. 378 “Na de afkoopwet, de uitkoopwet”, Knack 19 oktober 2012, https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.html.

https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.html

https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.html

93

hebben met Sarkozy en verschillende parlementsleden aangemaand hebben om de

verruimde minnelijke schikking goed te keuren.

443. Later straalde de hele zaak ook af op de CD&V, die de toenmalige minister van justitie

onder haar vleugels had en ook niet helemaal vrijuit leek te gaan. Tot slot werd ook de Open

VLD meegesleurd, doordat zij de grote pleitbezorgers van deze wet waren en actief

meehielpen aan de totstandkoming ervan.

444. Het aanvankelijke enthousiasme om via een parlementaire onderzoekscommissie de

zaak tot de bodem uit te spitten was ver te zoeken.379 Uiteindelijk zwichtte de regering toch

voor de roep om transparantie en werd een onderzoekscommissie opgericht.

3.3 PRAKTISCHE ELEMENTEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE

445. Bij het voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie rezen een

aantal problemen over de bezetting van deze commissie. Een aantal leden was immers

betrokken bij het politieke proces dat leidde tot de goedkeuring van de wet. Zo verklaarde de

heer Goffin (MR) dat hij geen deel kon uitmaken van de commissie door een gebrek aan

onpartijdigheid.

446. Er werd een voorstel ingediend om de samenstelling van de parlementaire

onderzoekscommissie in te richten zoals bij de commissie Terroristische aanslagen. Dit

betekende dat de onderzoekscommissie opnieuw uit vijftien leden bestond, volgens de regels

van de evenredige vertegenwoordiging. Opnieuw was het voor niet-erkende fracties niet

toegelaten om deel uit te maken van de onderzoekscommissie. Maingain, die deel uitmaakte

van een niet erkende-fracties, slaagde er alsnog in om de commissie te mogen bijwonen,

zonder stemrecht evenwel.380 Na kleine aanpassingen her en der werd uiteindelijk op 1

december 2016 het voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie

goedgekeurd.381

447. De uiteindelijke samenstelling heeft een heel grote impact gehad op het verloop van de

onderzoekscommissie. Voor N-VA zetelden: S. De Wit, K. Degroote, G. Uyttersprot, en W.

Jansen. L. Lalieux was aanwezig voor de PS. De MR werd vertegenwoordigd door D. Clarinval,

G. Foret en D. Thiery. CD&V stuurde S. Becq en V. Vanpetegem, terwijl Open VLD V. Van

Quickenborne aanduidde. Voor oppositiepartijen sp.a, Ecolo-Groen en cdH waren

respectievelijk D. Van Der Maelen, G. Gilkinet en F. Delpéré afgevaardigd. Tot slot was ook O.

Maingain (Défi) aanwezig bij de vergaderingen, zonder dat hij daarbij stemrecht bezat.

379 “Afkoopwet lijkt dood en begraven”, De standaard 22 november 2016, http://www.standaard.be/cnt/dmf20161121_02584490. 380 Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni 2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016, DOC 54 2179/001, 13. 381 MINNELIJKE SCHIKKING, 5.

94

448. De uiteindelijke optelsom leert ons dat tien van de vijftien stemmen, en dus een ruime

meerderheid, in handen was van de Zweedse coalitie.382 Dit zal een rode draad blijken

doorheen het verhaal van deze parlementaire onderzoekscommissie

449. De onderzoekscommissie krijgt de meest volledige bevoegdheid toebedeeld die de wet

van mei 1880 op het parlementair onderzoek haar aanreikt. Ook zijn de

commissievergaderingen principieel openbaar en wordt beslist om binnen de drie maanden

verslag uit te brengen.

3.4 DE EIGENLIJKE ONDERZOEKSCOMMISSIE

3.4.1 INLEIDING

450. De eigenlijke onderzoekscommissie bestond uit drie grote delen. Een eerste deel ging

over de naturalisatie en de nationaliteitsverwerving van Chodiev en Ibragimov, specifiek over

het recordtempo waarmee de Oezbeekse oligarch de Belgische nationaliteit verwierf. Een

tweede luik onderzocht de omstandigheden die aanleiding gaven tot het ontstaan van de

Afkoopwet. In een derde luik tot slot werd de toepassing van die Afkoopwet onderzocht.

Gemakkelijkheidshalve worden de delen twee en drie samen behandeld, aangezien ze een

overlappend toepassingsgebied hebben.

3.4.2 NATURALISATIE EN NATIONALITEITSVERWERVING

451. Het eerste luik van de parlementaire onderzoekscommissie wordt in deze masterproef

niet nader onderzocht. Het toepassingsgebied van dit luik overschrijdt ruimschoots het

strafrechtelijke deeldomein en bespeelt voornamelijk het grondwettelijk recht.383 Een

exhaustieve bespreking van dit deel is dan ook niet aan de orde.

3.4.3 TOTSTANDKOMING VAN DE WET VAN 14 APRIL 2011 HOUDENDE DIVERSE BEPALINGEN

A. GESCHIEDENIS VAN DE MINNELIJKE SCHIKKING

452. Het systeem van de minnelijke schikking bestaat al geruime tijd in ons rechtssysteem.

Het geeft de mogelijkheid aan het parket om een verdachte voor te stellen een geldsom te

betalen in ruil voor het verval van de strafvordering. De eerste kennismaking met dit systeem

gebeurde al in 1935, waarbij het toepassingsgebied echter beperkt was tot de bevoegdheid

van de politierechtbank.384

382 Partijen CD&V, N-VA, MR en Open VLD. 383 MINNELIJKE SCHIKKING, 30-76. 384 KB 10 januari 1935 tot wijziging van de wetten op de bevoegdheid en de rechtsvordering in strafzaken, alsmede van artikel 565 van het Wetboek van Strafrecht, BS 13 januari 1935.

95

453. Na een aantal uitbreidingen werd in 1984 art. 216bis ingevoerd dat het systeem van de

minnelijke schikking regelde.385 Een minnelijke schikking kon worden voorgesteld voor ieder

gepleegd feit, strafbaar met een gevangenisstraf van maximaal vijf jaar in abstracto.386 De

voorwaarden voor een minnelijke schikking kwamen neer op:387

1) Ten eerste

o een integrale vergoeding van de schade door de dader, ofwel;

o de erkenning door de dader van zijn aansprakelijkheid en een bewijs van

betaling voor het niet betwiste gedeelte van de schade;

2) Ten tweede

o de strafvordering was nog steeds uitoefenbaar, én;

o de strafuitvoering was nog niet ingesteld;

3) Ten derde

o de strafmaat mocht niet hoger zijn dan de gevangenisstraf van vijf jaar in

abstracto, waarbij gekeken moest worden naar het wettelijke maximum.

B. TOTSTANDKOMING VAN DE VERRUIMDE MINNELIJKE SCHIKKING

§1 Diamantsector

454. In de periode 2005-2007 gebeurden een aantal grote inbeslagnames van diamanten bij

Antwerpse diamantairs in het kader van een strafrechtelijk onderzoek.388 Die inbeslagnames,

aangevuld met de trage werking van het gerecht, werden als een doorn in het oog ervaren

door het AWDC (Antwerp World Diamond Centre). Ze besloten daarop om de vlucht vooruit

te nemen en een strafrechtelijke veroordeling te allen prijze te vermijden. Een nieuw

wetgevend initiatief moest soelaas brengen.389

455. In een eerste fase werden lokale autoriteiten aangesproken: burgemeesters,

partijvoorzitters en gouverneurs. Zo gingt de CEO van het AWDC onder meer praten met

Vande Lanotte, Gennez, Somers en Vandeurzen om het gevaar van de talrijke onderzoeken

aan te kaarten.390 Hoewel er gespreken en telefonische opvolging volgde, leverde dit niets

concreets op.

456. Daarop besloot het AWDC om een beroep te doen op de heer Axel Haelterman, advocaat

en professor fiscaal recht aan de KU Leuven en de heer Raf Verstraeten, advocaat en professor

strafrecht aan de KU Leuven. Een eerste facturatie voor hun diensten gebeurde op 22 mei

2007.391 Na een overleg met beide advocaten ontstond het idee om een

vervolgingsbeëindigende boete op tafel te leggen, een soort van plea bargain.

385 Wet 28 juni 1984 tot uitbreiding van het toepassingsveld van betaling van een geldsom, BS 22 augustus 1984. 386 B. DE RUYVER en K. VAN IMPE, “De minnelijke schikking en de bemiddeling in strafzaken”, RW 2000, afl. 101, 445-463. 387 MINNELIJKE SCHIKKING, 80. 388 Hoorzitting Yves Liégeois, 15 maart 2017, 1. 389 Verslag raad van bestuur van het AWDC, 15 maart 2007, bijlage 4. 390 Hoorzitting Freddy Hanard, 22 maart 2017, 2. 391 Verantwoordingsdocumenten bij de facturen van de heren Axel Haelterman en Raf Verstraeten.

96

Dit idee was al een aantal keer ter sprake gekomen bij mogelijke hervormingsideeën van

Justitie in het verleden.

457. Verstraeten werkte een wetsvoorstel uit omtrent een vervolgingsbeëindigende boete,

die het AWDC van pas zou komen. Hij meende dat een uitbreiding van de bestaande

minnelijke schikking het meest aangewezen was, waarbij een verbreding van het

toepassingsgebied, zowel ratione materiae als ratione personae wenselijk was. Hij opperde

daarbij de mogelijkheid om een minnelijke schikking af te sluiten, zelfs wanneer een

gerechtelijke procedure reeds was begonnen. Dit diende zijn client. Op die manier kwam er

geen schuldbekentenis, geen strafrechtelijke veroordeling en dus ook geen strafregister aan

te pas.392 In ondergeschikte orde meenden ze dat ook de beslagprocedure voor

ondernemingsgoederen aangepast diende te worden. Vervolgens lobbyden Verstraeten en

Haelterman bij heel wat politieke partijen via etentjes, telefoontjes en andere, met de vraag

of ze hun voorstel wilden steunen. De meest concrete interesse ging uit naar CD&V, die

immers de minister van Justitie in haar rangen had.

458. Op 29 augustus 2007 legde Verstraeten contact met een CD&V-delegatie en stelde

voorzichtig een hervorming van de minnelijke schikking en een aanpassing van de

beslagprocedure voor. Deze ideeën werden positief onthaald door de delegatie, waarbij er

zelfs geopperd werd om dit in het regeerakkoord op te nemen.393 Op 21 januari 2007

bezorgde een lid van de AWDC een uitgewerkt voorstel inzake de inbeslagname van

ondernemingsgoederen aan de heren Servais Verherstraeten en Renaat Landuyt. Uiteindelijk

kwam het tot een wetsvoorstel ingediend door CD&V, N-VA, Open VLD, cdH, sp.a-spirit en MR,

waarbij het de bedoeling was om een beslaglegging zo veel mogelijk te vermijden.394 Een

negatief advies van de procureurs-generaal en het Centraal Orgaan voor de Inbeslagneming

en de Verbeurdverklaring (COIV) gooide evenwel roet in het eten.

459. De saga was daarbij nog niet ten einde. Het AWDC bleef verwoed verdere pogingen

ondernemen om vooral de verruimde minnelijke schikking op de agenda te krijgen. Er werden

bijkomend drie overlegvergaderingen tussen het Openbaar Ministerie, de diamantsector en

de FOD Justitie georganiseerd.395 Tegelijkertijd werd ook een commissie voor de strijd tegen

fiscale fraude opgericht,396 waarbij ook Patrick De Wolf, advocaat-generaal bij het hof van

beroep te Brussel, betrokken was. Hij fungeerde bovendien als verbindingsmagistraat met de

staatsecretaris van Fraudebestrijding, Carl Devlies.397 Ook deze commissie nam in haar

rapport de aanbeveling op om de minnelijke schikking uit te breiden, maar op echt

wetgevende initiatieven was het wachten.

460. In de periode 2010–2011 kreeg België vervolgens te maken met vier periodes van

lopende zaken. Dit had zijn weerslag in het parlement. De regering kon enkel haar functie

vervullen binnen de begrenzing van de lopende zaken, waardoor interpellaties niet denkbaar

392 E-mail van Raf Verstraeten aan het AWDC, 16 augustus 2017. 393 MINNELIJKE SCHIKKING, 93. 394 Wetsvoorstel houdende diverse maatregelen inzake inbeslagneming van ondernemingsgoederen, Parl.St. 2009, nr. 739/001, 4-5. 395 MINNELIJKE SCHIKKING, 127. 396 KB 29 april 2008 houdende oprichting van het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude, BS 8 mei 2008. 397 Hoorzitting Bart Vandenberghe, 10 mei 2017, 3.

97

waren. Bovendien konden er door de regering in deze periode geen wetsontwerpen worden

ingediend, tenzij het om spoedeisende zaken ging.

461. In het najaar van 2010, nadat een aantal onderzoeken tegen diamantondernemingen

afgerond waren, werd een gerechtelijke afhandeling van deze onderzoeken opgestart. De tijd

begon langzaam te dringen voor het AWDC, dat een versnelling hoger schakelde. Haelterman

en Verstraeten namen daarop contact op met procureur-generaal Liégeois en vroegen hem of

een afhandeling op deze manier mogelijk was indien de verruimde minnelijke schikking door

het parlement zou raken. Liégeois hield echter de boot af.

462. Haelterman ging andermaal aan de slag en werkte nog maar eens een nieuw voorstel uit

voor een minnelijke schikking. Hij contacteerde opnieuw de heer Verherstraten en vroeg

bovendien ook steun aan het VBO.398 Ook zette hij een vergadering op met

vertegenwoordigers van de PS, sp.a en cdH.

463. In de commissie voor financiën niet veel later werd Haelterman gevraagd om als

professor strafrecht, zijn mening te geven over een aantal zaken. Haelterman zelf maakte van

de gelegenheid gebruik om zijn advocaat-petje van het AWDC op te zetten en stelde een link

met de minnelijke schikking in strafzaken voor, als te nemen maatregel. 399

§2 Chodiev

464. Te zelfder tijd, in volle lobbystrijd van de diamantsector, stond de Kazachse overheid op

het punt 45 nieuwe helikopters aan te schaffen. Ze overwoog dit te doen bij het Franse bedrijf

EAD, maar was ‘nog niet helemaal zeker’ van die keuze. Nazarbajev, de Kazachse president

stuurde aan op een vriendendienst alvorens het aankoopproces te finaliseren.

465. De Belgisch-Oezbeekse miljardair Patokh Chodiev was samen met twee vennoten,

Ibragimov en Machkevitch beschuldigd van valsheid in geschrifte in een corruptiezaak rond

Tractebel. Dit trio zou voor een totaal van 55 miljoen aan smeergeld ontvangen hebben,

betaald met geld van Tractabel.400 De drie heren waren op het moment dat de Kazachse

president zijn wensen te kennen gaf, net door de raadkamer verwezen naar de correctionele

rechtbank.

466. Een mogelijke uitweg uit hun benarde situatie zou gevonden kunnen worden in het

voorstel van de verruimde minnelijke schikking. Aldus zou hun blanco strafblad behouden

blijven en verdween elk spoor van een gerechtelijk onderzoek.401 Vervolgens stelde

voormalig president Sarkozy een team van advocaten samen om de totstandkoming van de

verruimde minnelijke schikking een duwtje in de rug te geven. Wie ook deel uitmaakte van

dit team, was Armand De Decker, toenmalig ondervoorzitter van de Senaat. Ook hij werd een

fervent lobbyer van een verruimde minnelijke schikking in strafzaken.

398 Documenten overgemaakt door het AWDC, bijlage i, deel III. 399 MINNELIJKE SCHIKKING, 142. 400 “De geheime deal achter Belgiës grootste corruptieschandaal”, De Tijd, 6 april 2016, https://www.tijd.be/dossier/panamapapers/de-geheime-deal-achter-belgies-grootste-corruptieschandaal/9751585. 401 “De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-1-1936641.


98

467. Vervolgens zou een samenkomst tussen Armand De Decker (MR) en Patrick De wolf, die

reeds betrokken was bij de onderhandelingen tussen parlementsleden en de diamantsector,

hebben plaatsgevonden. Geen van beide heren kon zich dit evenwel nog herinneren.

468. Over de mogelijke inhoud van dit overleg is niets geweten. Wat wel vaststaat is dat de

heer De Decker minister De Clerck heeft aangesproken over een “dringend dossier”, zonder

evenwel te preciseren het welke.

469. Diezelfde dag bezocht De Decker de rechtbank. Gekleed in zijn toga peilde hij naar de

intenties van het Openbaar Ministerie in deze zaak Chodiev. Liègois, procureur-generaal wees

De Decker op de evolutie van de verruimde minnelijke schikking die in de pijpleiding zat. Hij

sloot het gesprek af met de mededeling dat, indien er wetgevende wijzigingen zouden zijn, er

nog altijd gesproken kon worden.402 Tijdens een tweede getuigenis voor de

onderzoekscommissie trok de heer De Wolf echter voorgaande verklaringen in.403

470. Niet veel later bezocht De Decker ook minister van Justitie De Clerck, vergezeld van

mevrouw Catherine Degoul, waarbij de aanwezigheid van de Franse advocate de minister

volledig verraste. De Clerck stuurde hen wandelen met de mededeling dat hij niet kon

tussenkomen in individuele dossiers. Daarop ging het tweetal naar het kabinet van Justitie,

alwaar ze zichzelf voorstelden als advocaten van het Elysée. Opnieuw vroegen ze een

tussenkomst tot een minnelijke schikking in het dossier van Chodiev. Het kabinet wees hen

op de scheiding der machten, waarna het onderhoud ten einde liep.404

471. De Franse voormalige minister van Binnenlandse Zaken Claude Guéant bekende ook in

de onderzoekscommissie voor het eerst dat een verruiming van de bestaande minnelijke

schikking Frankrijk goed uitkwam. Hij bevestigde dat in 2010 een taskforce werd opgericht

om de gerechtelijke problemen van Chodiev te behandelen en dat daarbij ook Armand De

Decker en mevrouw Dégoul betrokken waren. Hij ontkende wel dat Frankrijk zélf politiek

gelobbyd zou hebben om wettelijke initiatieven te steunen. Tot slot gaf de voormalige

minister ook toe dat Frankrijk een koopovereenkomst over de helikopters bereikte nadat de

gerechtelijke problemen van de baan waren, al was hij er naar eigen zeggen van overtuigd dat

dit geen invloed had op het aankoopproces.405

§3 Bankgeheim

472. Intussen waren al een aantal partijen het idee tot uitbreiding van de minnelijke schikking

genegen. Zowel CD&V als MR bepleitten het verruimen van de bestaande minnelijke schikking

onder invloed van respectievelijke de diamantsector en het Elysée. Later werd ook de Open

VLD, de Nederlandstalige zusterpartij van de MR, aan deze centrale as toegevoegd. Samen

hadden zij echter nog geen meerderheid in het parlement en dus moest het politieke spel

gespeeld worden.

402 Hoorzitting Patrick De Wolf, 10 mei 2017, 19. 403 Hoorzitting Patrick De wolf, 28 juni 2017, 9. 404 Hoorzitting Stefaan De Clerck, 14 juli 2017, 2-3. 405 “Het was in het belang van Frankrijk om Chodiev te helpen”, De Standaard 3 mei 2015, http://www.standaard.be/cnt/dmf20170503_02863590.


99

473. In de nasleep van de bankencrisis drong de OESO aan op de afschaffing van het

bankgeheim406, een idee dat vooral bij de PS op goedkeuring kon rekenen. Dit noopte

Haelterman tot het idee om beide voorstellen aan elkaar te koppelen en zo alsnog een

oplossing voor de veroordeling van een aantal diamantgiganten te vermijden.

Er werden vervolgens voorstellen over en weer gestuurd, onder meer door mevrouw Van

Cauter en de heer Verherstaeten, waarbij het even duurde vooraleer het tot een akkoord

kwam over de precieze inhoud van de verruimde minnelijke schikking.

474. Het eigenlijke voorstel werd vervolgens besproken -zeer opmerkelijk- in de commissie

voor Financiën en Begroting op 2 en 3 maart 2011. Niet veel later werd een amendement

ingediend om de minnelijke schikking ook mogelijk te maken in de loop van een gerechtelijke

procedure, wanneer reeds een onderzoeksrechter was gevorderd, zoals -al dan niet per

toeval- reeds het geval was bij zowel de diamantzaak als de zaak Chodiev.407 Na een stemming

in de commissie Begroting en Financiën werd beslist om géén juridisch advies over het

ingediende ontwerp aan te vragen, waarna het wetsontwerp werd toegevoegd aan een reeds

bestaand wetsontwerp houdende diverse bepalingen, een programmawet. Bovendien was de

vraag gekomen om deze programmawet met hoogdringendheid te behandelen. Dit had als

gevolg dat er geen advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State gevraagd moest

worden.408

475. Nadat het voorstel was aangenomen in de commissie Begroting en Financiën werd het

besproken in de Kamer. Nog voor het voorstel was aangenomen in de Kamer, begonnen ook

al verschillende senaatscommissies met de behandeling. Dit kon onder art. 27.1 van het

reglement van de Senaat, dat in uitzonderlijke gevallen van urgentie het debat in de Senaat

reeds toeliet, alvorens een voorstel in de Kamer was aangenomen, alleen als dit de enige

manier was om een grondig debat te voeren.409 Of de toepassing van dit artikel terecht

gebeurde, is twijfelachtig.

476. Het voorstel over de verruimde minnelijke schikking werd vervolgens in de Senaat wèl

besproken in de commissie voor Justitie, met de argumentatie dat “het wijzigen van het

Wetboek van Strafvordering nu eenmaal tot het territorium van de commissie voor Justitie

behoort.”410 Terug in de Kamer kwam vanuit de oppositie stevige kritiek op het voorstel. Zo

werd de politieke koehandel van ‘voor wat, hoort wat’ gehekeld, werd het feit dat het voorstel

in de Kamer niet door de commissie Justitie werd behandeld verwonderd onthaald en ook de

uitbreiding van het toepassingsgebied waardoor de minnelijke schikking ook in de

gerechtelijke procedure zelf mogelijk werd gemaakt, werd lauw onthaald. Verder werd ook

406 Hoorzitting Chris Delaere, 5 mei 2017, 5. 407 “Het recht, in § 1 aan de procureur des Konings toegekend, kan ook worden uitgeoefend wanneer de onderzoeksrechter met een onderzoek is gelast of wanneer de zaak reeds bij de rechtbank of het hof aanhangig is gemaakt, indien de verdachte de in verdenkinggestelde of de beklaagde zijn bereidheid te kenen geeft de aan een ander veroorzaakte schade te vergoeden, voor zover er nog geen vonnis of arrest is uitgesproeken dat kracht van gewijsde heet verkregen.”. 408 MINNELIJKE SCHIKKING, 191. 409 Hoorzitting Virginie Defrang-Firket, 24 mei 2017, 2. 410 MINNELIJKE SCHIKKING, 191; Een argumentatie die ook lijkt op te gaan voor de behandeling van het wetsontwerp in de Kamer.

100

de bevoegdheid van de regering in lopende zaken voor dit dossier betwist, net zoals het

aanwenden van de spoedprocedure in de Senaat.411

477. Uiteindelijk werd ook in de Senaat een laatste maal om advies gevraagd over het

wetsvoorstel aan een aantal gerechtelijke deskundigen. Deze rol namen verrassend genoeg

de heren Verstraeten en Haelterman op zich, in hun hoedanigheid van professor. Al kan

natuurlijk de vraag gesteld worden in hoeverre zij, professor zijnde, een objectieve analyse

konden geven over een voorstel waarbij zij belang hadden in hun functie van advocaat.

Bovendien factureerden beide professoren hun toelichting in de Senaatscommissie ‘als

professor’, evenals een latere bespreking in het kabinet , aan het AWDC.412

478. Niet veel later rees een volgend probleem. Het ingediende voorstel over de verruimde

minnelijke schikking bleek van juridisch ondermaatse kwaliteit – wat verholpen had kunnen

worden door een advies- en het moest bijgepast worden. Valsheid in geschriften, een misdrijf

waarvan het de uitdrukkelijke bedoeling was om dit onder de verruimde minnelijke schikking

te laten ressorteren, viel buiten het toepassingsgebied. Bijgevolg werden amendementen

voorbereid die een aantal rechtzettingen bevatten.

479. De opsteller van deze amendementen, mevrouw Penne verklaarde dat ze deze

amendementen niet meer mocht toevoegen aan de wet zelf, die trouwens nog niet

goedgekeurd was. Indien ze dit zou doen, moest het voorstel in zijn geheel opnieuw worden

voorgelegd aan de Kamer, wat tijdverlies zou betekenen. Ze verklaarde in die context aan de

onderzoekscommissie dat haar werd meegedeeld dat het ingediende voorstel dringend was

en een delicaat politiek evenwicht bevatte. De noodzakelijke wijzigingen aan een wet die nog

niet in werking getreden was, moest via een afzonderlijke reparatiewet gebeuren.413

480. Tot slot werd, na een volledig plenaire bespreking van het voorstel in de Senaat op 14

april 2011, de programmawet met de verruimde minnelijke schikking goedgekeurd. Een

corrigerende programmawet werd op 11 juli 2011 goedgekeurd.

481. De verruimde minnelijke schikking trad uiteindelijk in werking op 16 mei 2011. De

allereerste persoon die het voordeel van de wet genoot was de heer Chodiev, die met het

parket van Brussel een schikking overeenkwam.414

C. BOORDELING EN AANBEVELINGEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE

§1 Beoordeling

i) Lobbying

482. De onderzoekscommissie meende dat het normaal was voor parlements- of

regeringsleden om in contact te treden met hun kiezers en achterban.415 Het zijn net deze

contacten die leiden tot nieuwe voorstellen voor bestaande problemen.

411 MINNELIJKE SCHIKKING, 199. 412 Hoorzitting met Axel Haelterman, 7 juni 2017, 14. 413 Hoorzitting met Hildegard Penne, 15 maart 2017, 8. 414 MINNELIJKE SCHIKKING, 215 415 MINNELIJKE SCHIKKING, 224

101

483. Verder stelde de commissie vast dat er al een geruime tijd sprake was van een herziening

van de minnelijke schikking in strafzaken en dat dit idee reeds in verschillende werkgroepen

naar voor kwam.

484. De commissie meende dan ook dat, hoewel het AWDC heel duidelijk ijverde voor de

uitbreiding van de minnelijke schikking, ze in dit proces géén fouten beging. Bovendien stelde

de onderzoekscommissie vast dat het AWDC het wetgevend proces in 2011 niet beslissend

had beïnvloed.416

ii) Wetgevend proces

485. De commissie meende verder dat de beslissing om geen advies te vragen voor het

amendement over de verruimde minnelijke schikking in de commissie Financiën en

Begroting, hoewel onverstandig, toch niet in strijd met het Kamerreglement was.417 De wens

om het voorstel zo snel mogelijk af te handelen zorgde voor een negatieve invloed op het

wetgevende werk.

486. Ook de spoedbehandeling in de Senaat nog voor het voorstel was goedgekeurd door de

Kamer, werd ingegeven door de wens tot een spoedige afhandeling. Daarbij werd geen

bepaling van het reglement van één van beide kamers geschonden. Het wetgevende proces

verliep correct.

487. De commissie vond tot slot dat de heren Haelterman en Verstraeten een gebrek aan

transparantie aan de dag hadden gelegd door niet te melden dat ze voor het AWDC werkten

én betaald werden. Dergelijke situaties plaatsten de rol van deskundigen, alsook de

parlementaire werkzaamheden, in een slecht daglicht.418

iii) Deontologie

488. De commissie meende dat de heer De Decker gebruik maakte van zijn positie als

ondervoorzitter om er voordeel uit te puren voor zijn werkzaamheden als advocaat.

Bovendien participeerde hij zonder vermelding van een belangenconflict aan het wetgevende

werk van zowel de aanname van de wet verruimde minnelijke schikking in strafzaken, als aan

de reparatiewet. Hij had hiervan minstens melding moeten maken, aldus de commissie.419

Bovendien was het onaanvaardbaar dat de heer De Decker zichzelf heeft veroorloofd om de

toenmalige minister van Justitie te verzoeken tussen te komen in een gerechtelijk onderzoek.

Hij stuurde aldus aan op een schending van de scheiding der machten.

416 MINNELIJKE SCHIKKING, 228. 417 Ibid. 418 Ibid. 419 MINNELIJKE SCHIKKING, 230.

102

§2 Aanbevelingen

489. In totaal deed de onderzoekscommissie een achttal aanbevelingen.420Vooreerst stuurde

ze aan op een betere bekendmaking van de deontologische plichten die een kamerlid heeft.

Zo bepaalt onder andere artikel 3 dat:

“Kamerleden hun titel niet mogen gebruiken voor andere doeleinden dan die welke

verband houden met de uitoefening van hun mandaat”421

490. Ten tweede beval ze aan dat het Reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers

gewijzigd zou worden, zodat in de toekomst één derde meerderheid zou volstaan om een

advies aan te vragen over alle amendementen met een andere dan louter technische

draagwijdte. Een derde aanbeveling hield voor deskundigen in dat, voorafgaand aan het

verlenen van adviezen, een verklaring op erewoord moest worden afgelegd, met betrekking

tot de belangen die hij vertegenwoordigde. Bovendien moest de deskundige, indien hij

vergoed werd voor zijn aanwezigheid in het Parlement door een belangengroep, dit melden

aan het Parlement.

491. Ook werkte de commissie een voorstel uit om een lobbyregister aan te nemen. In dit

register zou ieder lid van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, evenals iedere Senator een

registratie moeten maken van belangengroepen die hij verdedigt. Dit register moet

vervolgens gepubliceerd worden op een specifieke website en beheerd door een specifieke

dienst. De commissie meende bijkomend dat de wetgever en de bevoegde orde-instanties zich

moesten afvragen of bijkomende deontologische regels wenselijk waren. Ook beval ze aan dat

de nodige menselijke en materiële middelen werden vrijgemaakt in de strijd tegen de

financiële criminaliteit.

492. Tot slot ijverde de commissie voor een uniforme aanname van de minnelijke

schikkingen, zodat de registraties bij iedereen op eenzelfde manier gebeurt. Het gaat daarbij

om zowel de schadeloosstelling als het transactiebedrag, zodat die zaken met elkaar kunnen

worden vergeleken.422

D. INVLOED VAN DE PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE

493. Opnieuw wordt nagegaan wat de uiteindelijke invloed van de parlementaire

onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ was op het beleid.

494. Van alle geformuleerde aanbevelingen werd er slechts één omgezet. Het gaat om de

oprichting van een lobbyregister door een toevoeging van artikel 163ter aan het Reglement

van de Kamer. 423 De bedoeling van dit register is dat alle ondernemingen die het wetgevende

proces mee wensen te sturen zich laten registreren. Bijkomend heeft iedere geregistreerde

onderneming de verplichting om de gedragscode die aan de registratie verbonden is, te

respecteren. Van alle overige aanbevelingen kwam niets in huis.

420 MINNELIJKE SCHIKKING, 231. 421 Deontologische code, aangenomen tijdens de plenaire vergadering van 19 december 2013. 422 MINNELIJKE SCHIKKING, 318. 423 Art. 163ter Reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/reglement.

https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/reglement

103

495. Wanneer men bijgevolg de balans opmaakt van de onderzoekscommissie lijkt de invloed

ervan op het uiteindelijke beleid miniem te zijn. Zes maanden van hard werk, vergaderingen

en hoorzittingen heeft geleid tot de enkele aanname van een lobbyregister. Daarbij kan men

zich de vraag stellen wat de oorzaak is voor de tekortkomingen van de onderzoekscommissie.

E. MEERDERHEID TEGEN OPPOSITIE

§1 Inleiding

496. Opmerkelijk aan parlementaire verhandelingen over de verruimde minnelijke schikking

is de gebrekkige afkeuring die geuit wordt bij een aantal problematische gebeurtenissen.

497. De onderzoekscommissie ging van start met een zeer lang, uitvoering en uitgesmeerd

feitenrelaas. Wie de moeite neemt om het lange relaas424 door te nemen, merkt op dat er

voorzichtig een zekere situatie wordt geschetst. Tussen de lijnen door kunnen er een aantal

bezwaarlijke praktijken worden opgemerkt, die de wenkbrauwen doen fronsen.

498. Des te opvallender is de milde toon die gehanteerd werd bij de beoordeling van dit

relaas. De scherpe kanten werden eraf geveild en een heel voorzichtig, terughoudende

conclusie volgde, waarbij algemene platitudes niet geschuwd werden. Dé grote algemene

vaststelling bleek verrassend te zijn dat het wetgevende proces bij de verruiming van de

minnelijke schikking niet geleden heeft onder gelobby, noch pogingen tot manipulatie. Met de

wet die in 2011 werd goedgekeurd, was, aldus de regeringspartijen, niets vreemds aan de

hand. Een vaststelling waar niet iedereen zich in kon vinden. Het protest van de

oppositiepartijen werd echter in de kiem gesmoord.

§2 Dictatuur van de meerderheid

499. De onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ liep van in het begin niet

soepel. Aanvankelijk was er weinig animo om een parlementaire onderzoekscommissie op te

richten, waarbij het vooral de oppositiepartijen waren die hierop aanstuurden. Later

draaiden ook de regeringspartijen bij en werd de onderzoekscommissie een feit.425 Een heel

belangrijk aspect was de uiteindelijke samenstelling van de onderzoekscommissie, zoals

hierboven reeds werd aangehaald.426

500. In totaal werden vijftien stemgerechtigde leden aangeduid, waarvan tien tot de

meerderheid (CD&V, Open VLD, MR en N-Va) behoorden en vijf leden tot de oppositie (Spa,

Écolo, Groen!, PS en cdH). Wanneer er binnen de onderzoekscommissie zelf onenigheid was,

werd dit beslist met een stemming, waarbij de regeringspartijen altijd een ruime meerderheid

bezaten. Zij konden aldus de agenda en het verloop bepalen van onderzoekscommissie, soms

tegen de zin van de oppositie.

424 Dit feitenrelaas beslaat 148 pagina’s. 425 “Parlementaire onderzoekscommissie gaat "Kazachgate" uitpluizen”, Knack 23 november 2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.html. 426 Zie infra X

https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.html

https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.html

104

501. De vaststelling dat de regering de meerderheid had in een parlementaire

onderzoekscommissie betekent niet ipso facto dat er geen overeenstemming kon zijn met

leden van de oppositie, die ook in deze commissie zetelen. De gekozen vertegenwoordigers in

een commissie worden immers geacht om het algemeen belang boven het partijbelang te

plaatsen. Terugkerend op de commissie minnelijke schikkingen bleek dat dit niet steeds het

geval was. De stemming die gebeurde in de parlementaire onderzoekscommissie, toonde dit

aan. Hoewel deze geheim gebeurde, kunnen er een aantal bevindingen worden afgeleid.

502. Deel I van Luik II, ‘De vaststellingen’ werd aangenomen met een dertien tegen twee

meerderheid. Dit geeft ons de mathematische zekerheid dat er een consensus was tussen ten

minste een deel van de regerings- en de oppositiepartijen over de inhoud. Bij de delen II en

III van hetzelfde Luik II bleek er echter telkens een aanname met een tien tegen vijf

meerderheid. Dit is naar alle waarschijnlijkheid een weerspiegeling van de verhouding

meerderheid – oppositie. Bovendien kwam diezelfde verhouding in Luik III terug bij zowel de

beoordeling als de aanbeveling.

503. Het is uiteraard niet ongewoon dat meerderheid en oppositie niet eenzelfde visie op de

zaken hebben. Problematisch wordt het wanneer parlementsleden geacht worden het

algemeen belang na te streven en toch het partijbelang laten primeren. Verder onderzoek

wees uit dat er inderdaad een problematische situatie was binnen de parlementaire

onderzoekscommissie tussen regerings- en oppositiepartijen. Zo waren er vaak twisten over

de agendasetting. Daar waar de meerderheid aanstuurde op een snelle afhandeling, wenste

de oppositie graag verder, diepgaander onderzoek. De meerderheidspartijen vonden dat het

welletjes was met de onderzoekscommissie tegen juni 2017, terwijl de oppositiepartijen

graag ook na het parlementaire verlof enkele hoorzittingen hadden georganiseerd. Een ander

punt van kritiek was een gebrek aan kritische vragen vanuit de meerderheidspartijen.

504. Het ongenoegen over het niet-performante verloop van de onderzoekscommissie

bereikte een hoogtepunt toen de meerderheidspartijen hun visie opdrongen en een

eindverslag goedkeurden. Om de precieze omstandigheden van de situatie te achterhalen

werd contact opgenomen met de voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie,

sp.a-parlementslid Dirk Van Der Maelen.

505. Daaruit bleek dat het onderscheid regeringspartijen-oppositie als een rode draad

doorheen de onderzoekscommissie liep. Het zou de bedoeling geweest zijn van de

meerderheidspartijen ( CD&V, MR en Open VLD) om dit schandaal zo snel mogelijk, met zo

weinig mogelijk publicitaire schade af te ronden. Iets wat absoluut hinderlijk was voor de

goede werking van de parlementaire onderzoekscommissie.

506. De voorzitter van de onderzoekscommissie gaf nog mee dat de uiteindelijke

aanbevelingen een flauw afkooksel waren van de maatregelen die echt nodig waren. Hij haalt

daarbij het voorbeeld aan van de enige aanbeveling die de regering heeft opgevolgd, namelijk

het oprichten van een lobbyregister. Dat het enkel leden van de Kamer en de Senaat zijn die

zich moeten registreren voor dit lobbyregister, maakt het een holle maatregel. Het overgrote

deel van de wetgevende initiatieven gaat uit van de regering, zoals ook bij de totstandkoming

van de verruimde minnelijke schikking het geval was. Regeringsleden zijn evenwel niet

gebonden aan de plicht om zich te laten registreren, waardoor de uiteindelijke impact van het

lobbyregister te verwaarlozen is.

105

507. Ook de afwezigheid van een opvolgingscommissie, die nochtans haar waarde meer dan

bewezen had in het parlementair onderzoek rond de aanslagen van 22 maart, valt te

verklaren door de onwil van de meerderheidspartijen, aldus Van Der Maelen.

508. De regeringspartijen op hun beurt maken gewag van een klopjacht en een politieke

afrekening. Daarbij zou de oppositie er enkel op uit zijn om politieke en electorale schade toe

te brengen aan de regeringspartijen. “Wie een stok zoekt om te slaan, vindt er wel een.” Zij

vinden dat ze hun goede wil toonden door in te stemmen met de oprichting van een

parlementaire onderzoekscommissie en oordelen dat de resultaten ervan hen vrij pleiten.

509. Wie het gelijk ook aan zijn kant heeft, feit blijft dat de parlementaire

onderzoekscommissie en de politiek bij uitbreiding, geen al te beste beurt maakte.

106

Deel IV: Evaluatie

4.1 INLEIDING

510. In een laatste deel wordt zeer kort ingegaan op de evaluatie van het recht van

parlementair onderzoek. De bespreking van zowel de ‘parlementaire onderzoekscommissie

over de terroristische aanslagen’ als ‘de parlementaire onderzoekscommissie minnelijke

schikking in strafzaken’ zorgde voor een aantal inzichten, maar brachten ook knelpunten aan

het licht.

4.2 BEVOEGDHEDEN

4.2.1 ALGEMEEN

511. In het geschiedkundig overzicht werd beschreven dat de bevoegdheden van

parlementaire onderzoekscommissies doorheen de geschiedenis stelselmatig uitbreidden.

Men wenste onderzoekscommissies een zo breed mogelijk instrumentarium te geven, opdat

ze haar taak op de meest effectieve manier zou kunnen uitvoeren. Het lijkt nuttig om eens te

kijken van welke bevoegdheden de twee besproken onderzoekscommissies daadwerkelijk

gebruik maakten in de uitvoering van hun opdracht.

A. ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISCHE AANSLAGEN

512. De onderzoekscommissie terroristische aanslagen stelde vier experts aan die voor de

nodige deskundigheid dienden te zorgen. Verder werd één plaatsbezoek uitgevoerd door de

onderzoekscommissie, op de locatie van beide aanslagen. Ook werden in totaal 293 getuigen

gehoord. Er gebeurde één confrontatie, gelet op tegenstrijdige verklaringen. Slechts éénmaal

werd een beroep gedaan op een gerechtsdeurwaarder om een dagvaardingsexploot te

betekenen aan een getuige in het buitenland. De dagvaarding bleef echter onbeantwoord in

hoofde van de getuige, waardoor de commissie deze getuige niet heeft gehoord. Twee

getuigenissen werden overgemaakt aan de procureur-generaal bij het hof van beroep te

Brussel. Meerdere enquêtes werden aangevraagd bij de comités P en I. Tot slot werd ook één-

maal een beroep gedaan op een magistraat voor het leggen van bewarend beslag op

telefoongegevens.

B. ONDERZOEKSCOMMISSIE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN

513. De onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken hoorde in haar totaliteit

177 getuigen. Eén getuigenis daarvan gebeurde via een videoconferentie omdat de getuige

zich in het buitenland bevond. Meerdere getuigen beriepen zich op hun zwijgrecht of het

beroepsgeheim om hun stilzwijgen te verantwoorden. Cijfers over de precieze aantallen zijn

hierover niet. Volgens voorzitter Van Der Maelen ging het evenwel om een niet gering aantal.

107

514. Bovendien kwamen heel wat getuigen die hun woonplaats in het buitenland hebben, niet

opdagen. Dit kwam doordat hun specifieke adres niet gekend was of omdat de oproeping geen

gehoor kreeg. Ook werd er een overhandiging gevraagd van bepaalde documenten door

gerechtelijke autoriteiten. Tot slot werden aan de comités P en I onderzoeksverslagen

opgevraagd.

C. CONCLUSIE

515. De grootste bron van informatie-aanvoering is met voorsprong de hoorzitting van

getuigen. Maar liefst 470 getuigen werden gehoord, verspreid over twee parlementaire

onderzoekscommissies. Verder gebeurde er één plaatsbezoek, maar dit droeg inhoudelijk

weinig bij. Het ging eerder om een betuiging van medeleven. Ook de gerechtsdeurwaarders

en magistraten hadden niet te klagen over een bijkomende werklast van de commissies. Ze

werden beiden slechts éénmaal geraadpleegd.

516. Dit overzicht leert ons dat het vooral -en quasi uitsluitend- getuigenissen zijn die voor

de onderzoekscommissie een bron van informatie vormen. Dit noopt tot de belangrijke vraag

of de uiterst verregaande bevoegdheden waarover een parlementaire onderzoekscommissie

beschikt, wel nodig zijn. Er is in de praktijk helemaal geen sprake van een behoefte aan

huiszoekingen, telefoontaps, veelvuldige plaatsbezoeken en andere maatregelen die alleen

onderzoeksrechters kunnen nemen. Het lijkt in dit opzicht niet verkeerd om het ruime scala

aan bevoegdheden dat de onderzoekscommissie heeft, te beperken tot de bevoegdheden die

ze effectief in de praktijk gebruikt.

517. Echter moeten parlementaire onderzoekscommissies bevoegdheden die ze veelvuldig

gebruiken, adequaat kunnen inzetten. Het is zo dat getuigen in principe worden opgeroepen

per brief om te verschijnen voor een onderzoekscommissie. Indien ze hier geen gehoor aan

geven, komt er een betekening van die brief via gerechtsdeurwaarderexploot. Dit principe

werkt naar behoren voor getuigen die een vaste woonplaats in België hebben, maar niet voor

getuigen uit het buitenland. De afdwingbaarheid is op dat vlak onvoldoende.

4.3 ZWIJGRECHT EN BEROEPSGEHEIM

518. Een tweede probleem bij het recht van parlementair onderzoek doet zich voor bij de

getuigenverklaringen. Heel vaak is er een samenloop tussen het recht van parlementair

onderzoek en een gerechtelijk onderzoek. Doordat zij beide een verschillende finaliteit

nastreven, vormt de aanwezigheid van een gerechtelijk onderzoek geen belemmering voor

een parlementaire onderzoekscommissie, althans niet voor de oprichting. De werking zelf van

een parlementaire onderzoekscommissie lijdt in de praktijk wel onder een gelijklopend

gerechtelijk onderzoek.

108

519. Deze samenloop maakte in het verleden reeds het voorwerp uit van een wettelijke

regeling, naar aanleiding van het Transnuklear arrest.427 Toen werd bepaald dat geen enkele

getuige verplicht kan worden om zichzelf bloot te stellen aan vervolging door eigen

verklaringen voor een onderzoekscommissie. Indien een waarheidsgetrouwe beantwoording

van de gestelde vragen hem zou blootstellen aan strafrechtelijke vervolging kan men

weigeren op vragen te antwoorden of stukken mee te delen.428 Dit geeft iedere getuige een

zwijgrecht.

520. Dit zwijgrecht dreigt in de praktijk misbruikt te worden. Heel wat getuigen die worden

opgeroepen voor een parlementair onderzoek, zijn betrokken bij het gerechtelijk onderzoek.

Dat geeft hen de mogelijkheid om zich voor parlementaire onderzoekscommissies te

verstoppen achter hun zwijgrecht. Dit gebeurde ook in de commissie minnelijke schikking in

strafzaken.

521. Een bijkomend en ermee samenhangend probleem betreft het beroepsgeheim. De

beoefenaars van een aantal beroepen kunnen niet verplicht worden om bepaalde informatie

mee te delen, indien deze onder het beroepsgeheim valt.429 Indien een aantal getuigen besluit

om toch het beroepsgeheim te doorbreken, leidt dit niet tot een veroordeling op grond van

art. 485 Sv. Deze uitzondering op het beroepsgeheim blijkt echter voor velen een onvoldoende

stimulans.

522. Het beroepsgeheim werd in ‘de commissie minnelijke schikking in strafzaken’ veelvuldig

gebruikt. Een aantal advocaten werd opgeroepen om te getuigen. Hoewel zij verschenen,

hulden zij zich in stilzwijgen met een verwijzing naar het beroepsgeheim, waardoor de

commissie weinig vooruitgang kon boeken.

523. De mogelijkheid bestaat reeds om getuigen die manifest misbruik maken van hun

zwijgplicht, te veroordelen voor het misdrijf getuigenweigering. Het is dan aan de

onderzoekscommissie om te oordelen, op marginale wijze, of er een misbruik is van het

zwijgrecht. In geval van twijfel kan zij haar vaststellingen ter zake aan het parket meedelen,

dat daarna een vervolging wegens kennelijk misbruik van het zwijgrecht kan vorderen. Het

behoort evenwel tot de soevereine bevoegdheid van de rechter om na te gaan of dit het geval

is.430 Gelet op art. 13, 3, g) IVBPR en art. 6, lid 1 EVRM zal de rechter zich terughoudend

opstellen.

524. Her en der werd reeds voorgesteld om het misdrijf van de getuigenweigering te

verstrengen. Of dit praktisch haalbaar is, gelet op het strikte toezicht van het EHRM op artikel

6, valt te betwijfelen. Een andere oplossing zou kunnen zijn dat personen die zich wensen te

beroepen op hun zwijgrecht of beroepsgeheim, zich eerst tot een afzonderlijke rechter

wenden. Deze oordeelt vervolgens of de inhoud wel degelijk een beroep op het zwijgrecht

rechtvaardigt. Is dit niet het geval, moet er een getuigenis afgelegd worden. Verder onderzoek

op dit punt is echter nodig om tot betere inzichten en oplossingen te komen.

427 Art. 8, vierde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 428 M. VAN DAMME en F. MEERSCHAUT, Parlementair en gerechtelijk onderzoek in België: preadvies, Deventer, Kluwer, 2003, 62 429 Art. 8 derde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 430 M. VAN DAMME en F. MEERSCHAUT, Parlementair en gerechtelijk onderzoek in België: preadvies, Deventer, Kluwer, 2003, 65.

109

4.4 MEERDERHEID VS. OPPOSITIE

525. Een derde thema dat uit de twee parlementaire onderzoekscommissies naar voor komt,

is de opdeling meerderheid - oppositie.

526. Opdat een parlementaire onderzoekscommissie opgericht kan worden, moet een

meerderheid in de Kamer daarmee instemmen. Medewerking van de regeringspartijen, die

samen principieel een meerderheid hebben, is aldus vereist.

527. De samenstelling van een onderzoekscommissie vormt dan ook vaak een afspiegeling

van de verhoudingen in de Kamer. De regeringspartijen zorgen ervoor dat zij ook een

meerderheid hebben in de onderzoekscommissies.

528. Vervolgens worden binnen de parlementaire onderzoekscommissie beslissingen

genomen waarop de regeringspartijen een beslissende invloed kunnen uitoefenen, doordat

ze zichzelf een meerderheid hebben toebedeeld in de commissie. Zo ontstaat een fenomeen

waarbij de regeringspartijen alle macht naar zich toe trekken. Zij moeten de goedkeuring

geven voor de oprichting van een onderzoekscommissie. Zij bepalen de samenstelling ervan

en zij regelen het verloop. Het welslagen van een onderzoekscommissie hangt dan ook voor

een groot stuk van de regeringspartijen. Een parlementaire onderzoekscommissie is en blijft

immers een politiek instrument.

529. Dit is meteen de grote zwakte van dit parlementaire controlemiddel. Hoewel de leden

van een onderzoekscommissie het individuele- en partijbelang aan de kant moeten schuiven

en het algemeen belang moeten dienen, lukt dit in de praktijk niet altijd. Een goed voorbeeld

daarvan was te vinden in de parlementaire onderzoekscommissie minnelijke schikking in

strafzaken. Over de rol van een aantal regeringspartijen bij de totstandkoming van die wet,

kunnen bedenkingen worden gemaakt. Deze partijen vreesden ook de rekening

gepresenteerd te krijgen in het uiteindelijke verslag van de onderzoekscommissie. Bijgevolg

stelden ze alles in het werk om de op de rem te staan in dit onderzoek en stuurden ze aan op

een vroegtijdige ontbinding. Succesvol voor hen, zo blijkt.

530. Dat het in de onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken soms

meerderheid tegen oppositie was, werd duidelijk aan de hand van de stemmingen in de

commissie. Opmerkelijk is dat deze problematiek zich niet voordeed bij de

onderzoekscommissie terroristische aanslagen. Daar werden in de drie afzonderlijke luiken

alle vaststellingen, beoordelingen en aanbevelingen aangenomen met eenparigheid (!) van

stemmen. Voorzitter van deze onderzoekscommissie, Patrick Dewael, gaf in een interview

reeds aan politiek gevoelige klippen te omzeilen om zo de consensus in de commissie te

behouden.

531. Een aantal maatregelen zijn wenselijk om de werking van onderzoekscommissies in élke

situatie te faciliteren. Gedacht kan worden aan de mogelijkheid om minderheidsopvattingen

binnen de onderzoekscommissie, ook op te nemen in het verslag. Iets wat nu vooralsnog niet

is gebeurd. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn om voor bepaalde

onderzoeksmaatregelen een soepelere meerderheid te hanteren, waarbij bijvoorbeeld één

derde meerderheid volstaat in plaats van de gebruikelijke helft plus één.

110

4.5 OPVOLGINGSCOMMISSIE

532. Een laatste thema vormt de oprichting van een opvolgingscommissie. Nadat de

werkzaamheden van de parlementaire onderzoekscommissie terroristische aanslagen waren

afgelopen, drongen de leden van die commissie -de voorzitter voorop- aan op het omvormen

van de onderzoekscommissie tot een opvolgingscommissie.

533. Doel van een opvolgingscommissie is om na te gaan of de regering werk maakt van de

gedane aanbevelingen. De controle gebeurt door middel van een vragenlijst die een

systematisch overzicht bevat van alle gedane aanbevelingen. Het is vervolgens aan de leden

van de uitvoerende macht om bij iedere aanbeveling te antwoorden in welke mate initiatieven

genomen zijn of in de toekomst genomen zullen worden. Vervolgens worden bevoegde

ministers gehoord en geïnterpelleerd binnen die opvolgingscommissie over de geboekte

vooruitgang.

534. Ere wie ere toekomt. De regering Michel I heeft haar uiterste best gedaan om de

aanbevelingen van de onderzoekscommissie op te volgen. Niet alle suggesties werden in

beleid omgezet, maar toch het overgrote deel. Het is uiteraard moeilijk te verklaren of dit

voortvloeit uit de aanwezigheid van de opvolgingscommissie of dat dit anders ook gebeurd

zou zijn. Feit is wel dat de opvolgingscommissie een onmiskenbare prikkel vormt voor de

regering om aan de slag te gaan met de aanbevelingen.

535. Eenzelfde tendens in omgekeerde richting, kan gezien worden bij de

onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken. Er werd binnen de commissie geen

eensgezindheid gevonden over de oprichting van een opvolgingscommissie. De uiteindelijke

impact van de aanbevelingen die de onderzoekscommissie deed, is dan ook verwaarloosbaar.

Slechts één aanbeveling werd omgezet. Dit wijst op het belang van een opvolgingscommissie

om een optimale omzettingsgraad van de aanbevelingen te bereiken. Al moet er worden

opgelet met al te voorbarige conclusies. Verder onderzoek hieromtrent moet uitwijzen of dit

een eenmalig of wijdverspreid fenomeen is.

111

Deel V: Algemeen besluit

536. De doelstelling van deze masterproef was ‘nagaan of parlementaire

onderzoekscommissies een invloed hebben op het strafrechtelijk beleid, en dit door een

outputanalyse van hun eindververslagen.’ Het is namelijk zo dat parlementaire

onderzoekscommissies steeds frequenter worden gehanteerd. In de periode tussen 2014 en

2019 werden maar liefst zes zulke commissies opgericht. De vraag rijst dan ook of dit

parlementair controlemiddel voldoende efficiënt is en of het geleverde werk uiteindelijk een

meerwaarde heeft voor het beleid.

537. Vooraleer de werking en resultaten van specifieke parlementaire

onderzoekscommissies te bestuderen, werd het recht van parlementair onderzoek eerst

gekaderd. Na een theoretische benadering volgde een korte geschiedkundige schets over het

ontstaan en de evolutie van het recht van onderzoek. Ook de toepasselijke regelgeving en de

daarin aanwezige tendensen werden besproken.

538. Eenmaal aangekomen bij het heden werden twee specifieke parlementaire

onderzoekscommissies bestudeerd. Als eerste kwam de parlementaire onderzoekscommissie

terroristische aanlagen aan bod. Haar taak bestond uit drie grote delen: de werking van de

hulpdiensten, een analyse van de Belgische veiligheidsarchitectuur en een bespreking van de

radicaliseringsproblematiek. Aanleiding voor de onderzoekscommissie waren de

terroristische aanslagen die het land troffen op 22 maart 2016. Daarbij bleek dat de radars

van het Belgische veiligheidsnetwerk onvoldoende goed op elkaar waren afgestemd. De

verzuiling en versnippering van veiligheidsdiensten leidde soms tot onvoldoende

transparantie. In het belangrijkste luik II van deze onderzoekscommissie, kwam een

uitgebreide evaluatie van de Belgische veiligheidsarchitectuur aan bod. Het Belgische beleid,

de dreigingsanalyse, informatiehuishouding, werking van inlichtingen- en politiediensten, het

opsporingsbeleid en ook de strafuitvoering werden uitvoerig besproken. Telkens werd een

analyse gemaakt van de bestaande situatie en vervolgens gekeken naar mogelijke

maatregelen die de werking konden verbeteren. Doorgaans dienden de aanbevelingen om de

communicatie tussen de vele verschillende diensten, betrokken bij het Belgische

veiligheidsbeleid, te faciliteren.

539. Het resultaat was een uiterst lijvig, maar grondig rapport dat de Belgische

veiligheidswerking tot op het bot fileerde. De vooropgestelde maatregelen werden

opgenomen in een aanbevelingsrapport dat aan de regering werd bezorgd. Om een goed beeld

te kunnen schetsen van de inspanningen die de wetgever leverde, werd een

opvolgingscommissies samengesteld. Hier werden ministers van de betrokken

departementen gevraagd hoever ze stonden met de opvolging van de aanbevelingen.

540. Het mag daarbij gezegd dat de regering Michel I, met name minister Jambon en minister

Geens, goed scoorden op deze evaluatie. Tal van maatregelen werden genomen om de

aangekaarte problemen het hoofd te bieden. Er werd volop ingezet op de ontwikkelingen van

een communicatieplatform, beleidsplannen werden bijgespijkerd, de verzuiling werd

aangepakt, de personeelscapaciteit werd opgetrokken en ook de nodige financiële middelen

werden vrijgemaakt.

112

541. De balans van de onderzoekscommissie terroristische aanslagen is dan ook overwegend

positief. De aanbevelingen vormden een leidraad voor de talrijke maatregelen die genomen

werden. Het leidt dan ook geen twijfel dat de commissie een impact heeft gehad op het beleid,

zoals gedefinieerd in de inleiding.431 Bovendien was er binnen de onderzoekscommissie een

absolute consensus over het finale rapport, wat laat zien dat de voorgestelde maatregelen

breed gedragen werden. Terugkoppelend naar de onderzoeksvraag kan gesteld worden dat

deze parlementaire onderzoekscommissie een grote impact had op het strafrechtelijk beleid.

542. Vervolgens werd de parlementaire onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in

strafzaken’ onderzocht. Aanleiding voor de oprichting hiervan was de totstandkoming van de

wet van 11 april 2011 die voor een verruiming van de minnelijke schikking zorgde. Bij de

totstandkoming van de wet zouden bepaalde deontologische gedragscodes overtreden zijn.

Ook zou intensief gelobbyd zijn vanuit de diamantsector en het Élysée. Een situatie die verder

onderzocht diende te worden.

543. De werking van de onderzoekscommissie verliep van in het begin reeds stroef. Een

aantal parlementsleden die deel uitmaakten van de onderzoekscommissie, waaronder ook de

commissievoorzitter, waren in het verleden actief betrokken bij de totstandkoming van de

wet verruimde minnelijke schikking. Zij werden genoodzaakt om af te treden. Vervolgens

ontstond er een tweedeling tussen de regerings- en oppositiepartijen in de

onderzoekscommissie, waarbij beide een andere werkwijze voor ogen hadden. Dit leidde tot

een stille aftocht van de onderzoekscommissie. In totaal werd slechts één aanbeveling van de

onderzoekscommissie omgezet in beleid. Tot overmaat van ramp werd geen eensgezindheid

bereikt over de oprichting van een opvolgingscommissie, waardoor deze er niet kwam.

544. Daar waar de commissie terroristische aanslagen een mooi rapport kan voorleggen, oogt

de balans van deze onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ een heel stuk

negatiever. Geen eensgezindheid over aanbevelingen, wel politiek gekibbel en magere

onderzoeksresultaten. Bovendien is de impact van deze onderzoekscommissie op het

uiteindelijke beleid quasi verwaarloosbaar geweest.

545. De studie en evaluatie van beide onderzoekscommissies bracht ook een aantal thema’s

naar boven waar hervormingen of wetgevend ingrijpen wenselijk is. Een eerste punt betreft

de bevoegdheden van een onderzoekscommissie. Deze zijn in de loop der tijden stelselmatig

uitgebreid. Nochtans valt uit de parlementaire onderzoekscommissies af te leiden dat de

belangrijkste bron van informatie getuigenverklaringen zijn. De vraag stelt zich dan of het wel

nodig is om parlementaire onderzoekscommissies zeer verregaande bevoegdheden, zoals

telefoontaps, of huiszoekingen, toe te kennen die diep in het privéleven snijden.

546. Een tweede punt betreft het zwijgrecht en het beroepsgeheim. Voornamelijk de

onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken had te lijden onder het veelvuldige

gebruik van het zwijgrecht en beroepsgeheim. Getuigen die voor de onderzoekscommissie

kwamen en tevens het voorwerp uitmaakten van een gerechtelijk onderzoek, beriepen zich

op hun zwijgrecht. Het valt daarbij moeilijk te toetsen of dit stilzwijgen terecht was of beruste

op een onwil tot medewerking.

431 Zie randnummer 22.

113

Bovendien maakt het feit dat dit zwijgrecht een Europese en internationale verankering heeft

in verscheidene verdragen, een wetgevend ingrijpen zeer moeilijk.

547. De laatste inzichten die het onderzoek opleverde, kunnen samengevat worden onder

een politieke parameter. Daarbij stelt zich de vraag hoe men kan vermijden dat parlementaire

onderzoekscommissies uitmonden in politiek getouwtrek. In de commissie minnelijke

schikking in strafzaken werd pijnlijk duidelijk dat eensgezindheid binnen een

onderzoekscommissie van essentieel belang is om vooruitgang te kunnen boeken. Is deze

eensgezindheid er niet, dan verwordt de onderzoekscommissie tot een maat voor niets.

548. Het uiteindelijke resultaat van deze onderzoeksproef biedt een genuanceerd beeld. Op

de onderzoeksvraag of parlementaire onderzoekscommissies een invloed hebben op het

strafrechtelijk beleid kan zonder twijfel bevestigend worden geantwoord. Een kanttekening

hierbij is dat niet elke onderzoekscommissie hierin slaagt. Een aantal gepaste ingrepen

kunnen de soms stroeve werking binnen een onderzoekscommissie versoepelen. Al blijft het

uiteindelijk aan de parlementsleden zelf om hun verantwoordelijkheid op te nemen.

114

Bibliografie

WETGEVING

Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten van 16 december 1966,

United Nations Treaty Series, vol. 999, 171.

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van 4 november 1950, European Treaty

Series, No. 005.

Richtlijn (EU) 2015/849, 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het

financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, Pb.L. 5 juni 2015.

Antiwitwasrichtlijn, Pb.L. 19 juni 2018.

Actieplan van de EU ter bestrijding van de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens

en explosieven, Pb.L. 2 februari 2015.

Gecoördineerde Grondwet, BS 17 februari 1994.

Wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.

Gerechtelijk wetboek, BS 31 oktober 1967.

Huiszoekingswet, BS 28 juni 1969.

Wet 28 juni 1984 tot uitbreiding van het toepassingsveld van betaling van een geldsom, BS

22 augustus 1984.

Wet 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het

Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.

Wet 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.

Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458

van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996.

Wet van 5 augustus 1992 op het Politieambt, BS 22 december 1992.

Wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS

18 december 1998.

Wet 7 december 1998 tot organisatie van de geïntegreerde politiedienst, BS 5 januari 1999.

115

Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op

twee niveaus, BS 5 januari 1999.

Wet 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 22 december 2003.

Wet 19 december 2003 betreffende terroristische misdrijven, BS 22 december 2003.

Basiswet 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de

gedetineerden, BS 1 februari 2005.

Wet 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een

vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de

strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juli 2006.

Wet 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen en tot

wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit van de leden

van de rechterlijke orde, BS 10 december 2013.

Wet 6 januari 2014 tot wijziging van diverse wetten ten gevolge van de hervorming van de

Senaat en houdende verscheidene wijzigingen inzake verkiezingen, BS 31 januari 2014.

Wet 26 maart 2014 houdende optimalisatiemaatregelen voor de politiediensten, BS 31

maart 2014.

Wet 13 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende

diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016.

Wet 30 maart 2017 tot wijziging wet 30 november 1998 houdende regeling van de

inlichtingen- en veiligheidsdienst en van artikel 259bis van het Strafwetboek, BS 28 april

2017.

Wet 6 juli 2017 houdende vereenvoudiging, harmonisering, informatisering en

modernisering van bepalingen van burgerlijke recht en van burgerlijk procesrecht alsook

van het notariaat, en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 24 juli 2017.

Wet 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van

terrorisme en tot beperking van het gebruik van contanten, BS 6 oktober 2017.

Wet 22 juli 2018 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en van de voorafgaande

titel van het Wetboek van strafvordering met het oog op het invoeren van de bijzondere

opsporingsmethode burgerinfiltratie, BS 7 augustus 2018.

Wet 15 januari 2019 tot wijziging van de wet van 1 augustus 1985 houdende fiscale en

andere bepalingen wat de occasionele redders en de slachtoffers van zogenaamde “cold

cases” betreft, BS 8 februari 2019.

116

Samenwerkingsakkoord van 2 juli 2008 tot wijziging van het samenwerkingsakkoord van

27 mei 2004 tussen de Federale Overheid, de Duitstalige Gemeenschap, het Vlaams Gewest ,

het Waals gewest en de Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de erkenning van de

erediensten, de wedden en pensioenen van de bedienaars der erediensten, de kerkfabrieken

en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten, BS

2 juli 2008.

KB 10 januari 1935 tot wijziging van de wetten op de bevoegdheid en de rechtsvordering in

strafzaken, alsmede van artikel 565 van het Wetboek van Strafrecht, BS 13 januari 1935.

KB 31 januari 2003 tot vaststelling van het noodplan voor crisisgebeurtenissen en -situaties

die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 21 februari 2003.

KB 26 februari 2006 betreffende nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006.

KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de

dreiging, BS 1 december 2006.

KB 28 januari 2015 tot oprichting van de Nationale Veiligheidsraad, BS 30 januari 2015.

KB 27 oktober 2015 tot vaststelling van de personeelsformatie van de federale politie, BS 27

oktober 2015.

KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een

terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016.

KB 18 juni 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een

crimineel incident of een terroristische aanslag waarbij chemische, biologische,

radiologische en nucleaire agentia worden gebruikt, BS 19 juni 2018.

KB 21 juli 2016 betreffende de gemeenschappelijke gegevensbank Foreign Terrorist

Fighters en tot uitvoering van sommige bepalingen van de afdeling 1bis “Het

informatiebeheer” van hoofdstuk IV van de wet op het politieambt. BS 22 september 2017.

KB 16 januari 2017 tot vaststelling van het derde beheerscontract van Astrid, BS 25 januari

2017.

KB 16 februari 2017 houdende uitvoering van artikel 42bis wet 1 augustus 1985 houdende

fiscale en andere bepalingen, wat de hulp van de Staat aan de slachtoffers van terrorisme

betreft, BS 3 maart 2017.

KB 17 augustus 2018 tot uitvoering van artikel 2, eerste lid, 2°, g) van de wet van 10 juli

2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 12 september 2018.

117

Fed.Omz. Richtlijn van 20 februari 2002 tot regeling van de taakverdeling, de

samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake

de opdrachten van gerechtelijke politie, BS 1 maart 2002.

Voorstel parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die

hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-

Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de

aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. Kamer

2016-2017, nr. 1752/001.

Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben

geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal

en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van

de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig

verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/006.




de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tweede tussentijds en

voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.

1752/007.




de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde tussentijds en voorlopig

verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.

1752/008.




de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde tussentijds en voorlopig

verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.

1752/009.




de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Eindverslag, Parl.St. Kamer

2016-2017, nr. 1752/010.

118

Parlementaire onderzoek belast met het onderzoek over de oorzaken van het faillissement

van Optima Bank en de eventuele belangenvermenging tussen de Optima Groep en haar

componenten enerzijds en openbare besturen anderzijds, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.

1938/007.

Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast

onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de

aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni

2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het

hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot

wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede

ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.

2179/001.

Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast

onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de

aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni

2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het

hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot

wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede

ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.

2179/001.

Parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de

omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van

14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken

betreft, Verslag, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 2179/007.

Verslag parlementair onderzoek “Internationale fiscale fraude/Panama Papers”, Parl.St.

Kamer 2016-17, nr. 2344/005.

Verslag parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren

naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet

van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in

strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2017-18, nr. 2179/007.

Projet de loi sur les enquêtes parlementaires, exposé des motifs et annexes 1-2, Gedr.St.,

Kamer, 1879-1880, nr. 39, 127.

Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 18.

119

RECHTSPRAAK

EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België. GwH 19 juli 2007, JLMB 2008, afl. 14, 598. Cass. 6 mei 1993, RW 1993-94, 382. Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ, noot D. LAGASSE.

Cass. 28 augustus 2012, Arr.Cass. 2012, afl. 6-7-8, 1843.

Antwerpen 30 januari 1992, RW 1991-92, 891

RECHTSLEER

HANDBOEKEN

ALEN, A., Algemene beginselen en grondslagen van het Belgisch publiekrecht: 1: De

instellingen, Brussel, Story-scientia, 1988, 511 p.

ALEN, A. en MEERSCHAUT, F., “Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair

onderzoeksrecht”, in X., Liber amicorum Prof. Em. E. Krings, Brussel, E. Story-scientia, 1991,

265 p.

Bruggeman, W., Internationale politie- en justitiesamenwerking, Maklu, Antwerpen, 2015,

246 p.

DE WAELE, M., MOORS, H., NOPPE, J. en GARSEN, J., Aanpak van gewelddadige radicalisering,

Cahiers politiestudies, 2017, 260 p.

DELPEREE, F., Le droit Constitutionnel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2000, 1048 p.

DUJARDIN,J. VANDE LANOTTE, J. GOOSSENS J. en GOEDERTIER, G., Basisbegrippen

publiekrecht, 2014, Brugge, Die Keure, 461 p.

FIJNHAUT, C., “De politionele bestrijding van (islamitisch) terrorisme, de discussie over het

Nederlands politiebestel en de samenwerking op politiegebied in de Europese Unie” in

KANSEL, T., Beginselen in beweging? Symposiumbundel ter ere van het afscheid van Jan

Wiarda, Den Haag, Nederlands Politie Instituut, 2005, 68 p.

FIJNHAUT, C., HUYSE, L. en VERSTRAETEN, R., Parlementaire onderzoekscommissies:

mogelijkheden, grenzen en risico’s, Leuven, Van Halewyck, 1998, 191 p.

120

FIJNHAUT, C. en VAN DEWAELE, D., De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven,

Universitaire Pers Leuven, 1999, 452 p.

GINKEL, B. en ENTEMANN, E., The foreign fighters phenomenon in the European Union:

Profiles, Threats & Policies, Icct, Den Haag, 2016, 149 p.

HUSSON, F., La reconnaissance et le financement public de l’islam en Belgique: Entre liberté de

religion et dimension securitairef, http://www.iris-France.org/wp-

content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.

INWOOD G. en JOHNS, C., Commissions of inquiry and policy Change: a comparative analysis,

Toronto, University of Toronto Press, 2014, 351 p.

LAGASSE, N. en BAESELEN, X., Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 313

p.

MAST, A. en DUJARDIN, J., Overzicht van het Belgische Grondwettelijke Recht, Brussel, Story-

Scientia, 1987, 617 p.

MONESTQIEU, C., De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748, 680 p.

MEERSCHAUT, F., VAN DER HULST, M. en VAN DER JEUGHT, S., Parlementair

onderzoeksrecht : theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.

PRESSER, S., A brief history of public inquiries, http://www.publicinquiries.com.au/history.

STAELRAEVE, S., Zin en onzin van parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Academia

Press, 2003, 104 p.

THONISSEN, J., La constitution belge annotée, Brussel, Bruylant, 1876, 421 p.

TIELEMANS, F., Répertoire de l’ administration et du droit administrative de la Belgique,

Tome VII, Brussel, Weissenbruch, 451 p.

TRAEST, G., Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die keure, 51 p.

UYTTENDAELE, M., Trente Leçons de droit constitutionel, Anthemis, Brussel, 2014, 1057 p.

VAN DAMME, M., Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, Die Keure, 2015, 449 p.

VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu,

2014, 1277 p.

http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.

http://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.

http://www.publicinquiries.com.au/history.

121

VAN DER HULST, M. en MUYLLE, K., Het federale Parlement, samenstelling, organisatie en

werking, Inni Publishers, Heule, 719 p.

VAN DER HULST, M., Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt

overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 83

p.

VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y., GOOSSENS, G. en DE PELSMAECKER, T.,

Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 1625 p.

VELU, J., Droit Public – Le statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 884 p.

TIJDSCHRIFT

ADAMS, M., “Wetgeving en beleid: pleidooi voor een heroverweging van de rol van het

Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie”, RW 1992-93, 1041-

1050.

ALEN, A., “Scheiding of samenwerking der machten”, Jura Falc, Leuven, 1992-93, 1-13.

ALEN, A., “Scheiding’ of ‘samenwerking’ der machten”, mededelingen van

de Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België. Klasse

der letteren, s.l., 1991, afl. 1, 1-73.

BOONE, R., “De parlementaire onderzoekscommissie”, Juristenkrant 2016, afl. 327, 16.

DE BRUYN, D., “L’actualité des enquêtes parlementaires”, JT 1997, 625-634.

DE KIMPE, S., “’Geef me een schandaal en ik bezorg je een hervorming!’ – Schandalen als een

impuls voor de politiehervorming”, Orde Dag 2008, 175-188.

DE RUYVER, B., “Aan uitdagingen geen gebrek! Een analyse van de beleidsintensies van de

ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken”, Panopticon 2015, 81-87.

BRUGGEMAN, W. “Van een parlementaire onderzoek- naar een opvolgingscommissie

terroristische aanslagen 22 maart 2016”, Panopticon 2018, Volume 39, 562-564.

DE RUYVER, B. en VAN IMPE, K., “De minnelijke schikking en de bemiddeling in strafzaken”,

RW 2000, afl. 11, 445-463.

HEYMANS, M., “Des enquêtes parlementaire”, B.J. 1859, 1329-1336.

KRINGS, E., “Enkele beschouwingen betreffende rechtsstaat, scheiding der machten en

rechterlijke macht”, RW 1989-90, nr. 6, 169-204.

122

STAELRAEVE, S., “De zaak-Dutroux: lessen over parlementair onderzoek en controle”,

samenleving en politiek, Brussel, 2004, 22-30.

SWAELEN, F. “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 27-39.

UYTENDAELE, M.,“Le pouvoir judicaire et les commissions parlementaires d’ enqûete: un

dialogue difficile et nécessaire”, JT 1989, 206.

VAN DER HULST, M., “Parlementaire onderzoekscommissies en hun verhouding tot de

rechterlijke macht: een poging tot synthese”, TBP 1991, 12-16.

VAN NIEUWENHOVE, J., “Uitstel oprichting onderzoekscommissie André Cools”, TBP 1998,

176-178.

X., “Nationaal noodplan voor terroristische aanslag of gijzelneming, NJW 2016, afl. 343, 431-

432.

KRANTENARTIKEL

“Transnuklear-schandaal was juridische kernbom”, De Standaard 5 februari 2009,

http://www.standaard.be/cnt/3k261cig.

“Na de afkoopwet, de uitkoopwet”, Knack 19 oktober 2012,

https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.

“Het was in het belang van Frankrijk om Chodiev te helpen”, De Standaard 3 mei 2015,

http://www.standaard.be/cnt/dmf20170503_02863590.

“Aanslagen Zaventem en Brussel, alles wat we weten”, Het laatste nieuws, 23 maart 2016,

https://www.hln.be/nieuws/aanslagen-zaventem-en-brussel-alles-wat-we-

weten~a55300aa/.

“Live. Aanslagen Brussel”, De Standaard 23 maart 2016,

http://www.standaard.be/tag/aanslagen-brussel.

“Overzicht. Wat we weten over de aanslagen”, De Standaard 24 maart 2016,


“In een parlementaire onderzoekscommissie moet het belang van de eigen partij uit de wind

gezet worden”, Knack 3 april 2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/in-een-

parlementaire-onderzoekscommissie-moet-het-belang-van-de-eigen-partij-uit-de-wind-

gezet-worden/article-opinion-686829.

http://www.standaard.be/cnt/3k261cig

https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.


https://www.hln.be/nieuws/aanslagen-zaventem-en-brussel-alles-wat-we-weten~a55300aa/

https://www.hln.be/nieuws/aanslagen-zaventem-en-brussel-alles-wat-we-weten~a55300aa/

http://www.standaard.be/tag/aanslagen-brussel


https://www.knack.be/nieuws/belgie/in-een-parlementaire-onderzoekscommissie-moet-het-belang-van-de-eigen-partij-uit-de-wind-gezet-worden/article-opinion-686829



123

“De geheime deal achter Belgiës grootste corruptieschandaal”, De Tijd, 6 april 2016,

https://www.tijd.be/dossier/panamapapers/de-geheime-deal-achter-belgies-grootste-

corruptieschandaal/9751585.html.

“Dewael zit parlementaire onderzoekscommissie voor”, Het nieuwsblad 15 april 2016,

https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20160415_02238433.

“Afkoopwet lijkt dood en begraven”, De standaard 22 november 2016


“Dankzij dit detail ontdekten speurders dat Abrini de ‘man met het hoedje’ was”, Het laatste

nieuws 23 september 2016, https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-

speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931/.

“Dossier afkoopwet: De Belgische rechtstaat te koop”, Apache 23 november 2016,

https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-

koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019.

“Parlementaire onderzoekscommissie gaat "Kazachgate" uitpluizen”, Knack 23 november

2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-

kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.

“Kamerleden keuren oprichting onderzoekscommissie Kazachgate unaniem goed”, De

morgen 29 november 2016, https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-

oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9.

“Subsidiepot voor imams vorige jaar met 40 procent gestegen”, De Tijd 14 april 2017,

https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-

jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html.

“Geens breidt screening moskeeën uit”, De standaard 29 september 2017,


“Homans zal geen moskeeën erkennen voor november 2018”, Knack 29 september 2017,

https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-

november-2018/article-normal-906621.html.

“Commissie 22/3 bereikt ook akkoord over luik radicalisering”, De Standaard, 10 oktober

2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171018_03139000.

“Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte”, De Tijd, 27 oktober 2017,

https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-

stilte/9947353.



https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931/

https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931/

https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019

https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019

https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.

https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.

https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9/

https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9/

https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html

https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html


https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-november-2018/article-normal-906621.html

https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-november-2018/article-normal-906621.html


https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-stilte/9947353.html

https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-stilte/9947353.html

124

“Geens: “Geen fouten gemaakt bij penitentiair verlof Benjamni Herman.”, Het Nieuwsblad 4

juni 2018, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20180604_03544328.

“Geens voert de strijd tegen radicalisering in de gevangenissen op”, Het Laatste Nieuws 13

september 2018, https://www.hln.be/de-krant/geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-

gevangenissen-op~a2f0971c/.

“Geen geheime dienst voor gevangenissen”, Knack 22 augustus 2018,

https://www.knack.be/nieuws/belgie/geen-geheime-dienst-voor-gevangenissen/article-

normal-1187829.html.

“Een eerste bom is zonet ontploft binnen onze politiediensten”, De standaard 18 oktober

2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181018_03855025.

“Tot vijf jaar cel voor financieren IS en plannen aanslag”, De Standaard 17 december 2018,


“De invloed van Erdogan breken, geen ‘importimams’: Homans wil strengere criteria voor

erkenning moskee”, De Standaard 22 februari 2019,


“Homans: komende vijf jaar geen moskee meer erkennen”, Knack 22 februari 2019,

https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-

erkennen/article-normal-1432561.html.

“Ik wil niet dat die Belgische Syriëstrijders al na drie jaar vrijkomen”, De morgen, 24 februari

2019, https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-

na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/.

“Al zeventig mogelijke slachtoffers van misbruik kloppen aan bij meldpunt voor getuigen

van Jehova” De Standaard 4 april 2019,


MASTERPROEF

SAEREN, C. en BEVERNAGE, B., Wetenschap en politiek: een vruchtbare relatie in

een maatschappelijk beladen context : Casus onderzoekscommissie Grote Meren (2001-2003),

onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017,

https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/375/900/RUG01-002375900_2017_0001_AC.

VAN LANCKER, S., De invloed van parlementaire onderzoekscommissies op het strafrechtelijk

beleid in Belgie, onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017,



https://www.hln.be/de-krant/geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-gevangenissen-op~a2f0971c/

https://www.hln.be/de-krant/geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-gevangenissen-op~a2f0971c/






https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-erkennen/article-normal-1432561.html

https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-erkennen/article-normal-1432561.html

https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/

https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/



125

OVERIGE

Actieplan aanpak radicalisering in gevangenissen, 11 maart 2015,

https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-

prison.

Astrid, Beheerscontract 2016-2020 Astrid goedgekeurd,

https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd.

“Benelux-landen versterken veiligheidssamenwerking met nieuw Benelux-politieverdrag”,

23 juli 2018, https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/23/benelux-landen-

versterken-veiligheidssamenwerking-met-nieuw-benelux-politieverdrag.

Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report, 2016.

“De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014,

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-

1-1936641.

“Dewael pleit voor kruispuntbank in strijd tegen terrorisme", 28 februari 2018, Persbericht,

https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme.

Crisiscentrum, “Bioterroristische dreiging : internationale oefening, nieuw nationaal

noodplan en nieuw CBRNe centrum”, 19 juni 2018,

https://crisiscentrum.be/nl/news/noodplanning/bioterroristische-dreiging-internationale-

oefening-nieuw-nationaal-noodplan-en, geraadpleegd op 15 april 2019.

FOD Justitie, “Aanpak van radicalisering binnen de hulp- en dienstverlening aan

gedetineerden”,

https://www.kennisplein.be/Documents/radicalisering_actieplan_versie11052016.

“Geens over vonnis mbt overbevolking gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Persbericht, 17

januari 2019, https://www.koengeens.be/news/2019/01/17/reactie-minister-geens-over-

vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis.

Geradicaliseerde gevangenen? Cipiers krijgen onlinecursus om signalen te herkennen”, VRT

News 14 maart 2018, www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-

module-eerste-tekenen-van-radicalisme.

Het kanaalplan, Brussels Hoofdstedelijk gewest,

https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.

Jaarverslag van het federaal parket 2014, 214, https://www.om-

mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.

https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-prison

https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-prison

https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd



https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme

https://www.kennisplein.be/Documents/radicalisering_actieplan_versie11052016.

https://www.koengeens.be/news/2019/01/17/reactie-minister-geens-over-vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis

https://www.koengeens.be/news/2019/01/17/reactie-minister-geens-over-vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-module-eerste-tekenen-van-radicalis

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-module-eerste-tekenen-van-radicalis

https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.

https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.

https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.

126

Legal News, “Burgerinfiltratie: wet 22 juli 2018 in het Staatsblad van 7 augustus 2018, 10

augustus 2018”, https://legalnews.be/straf-en-strafprocesrecht/burgerinfiltratie.

“Niet alleen Staatsveiligheid, ook OCAD, politie en Dienst Vreemdelingenzaken zullen advies

geven over erkenning moskeeën, persbericht, 29 september 2017,

https://www.koengeens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-

politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies.

PANO, “Jehova’s zijn het paradijs voor kindermisbruikers”, VRT, 27 maart 2019,

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-

bij-jehovas-getuigen.

Politie, werken bij de politie? Dit moet je weten, http://www.lokalepolitie.be/5371/over-

ons/werken-bij-de-politie.

“Wat is salafisme? Rudi Vrancx legt het uit.”, VRT 8 februari 2017,

www.vrt.be/vrtnws/nl/2017/02/08/wat_is_salafismerudivranckxlegtuit-1-2886390.

https://legalnews.be/straf-en-strafprocesrecht/burgerinfiltratie.

https://www.koengeens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies

https://www.koengeens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-bij-jehovas-getuigen.

https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-bij-jehovas-getuigen.

http://www.lokalepolitie.be/5371/over-ons/werken-bij-de-politie

http://www.lokalepolitie.be/5371/over-ons/werken-bij-de-politie

127

Bijlagen

BIJLAGE I

BIJLAGE II

WETGEVENDE MACHT

RECHTERLIJKE MACHT UITVOERENDE MACHT

128

BIJLAGE III

Begrippenlijst

A. Islamisme: Is een synoniem van “islamactivisme” en kan worden opgevat als de

politieke lectuur van de heilige teksten. Islamisme wordt omschreven als een

religieuze ideologie die zich laat kenmerken door een holistische benadering van de

islam. Het uiteindelijke doel is de wereld te veroveren, met alle mogelijke middelen.

Ideologie: het islamisme overstijgt het louter religieuze en staat voor een geheel van

ideeën, waarden en principes die ook op andere facetten van de samenleving van

toepassing zijn, zoals de economie, de cultuur, maar ook de politiek.

Holistiek: het islamisme beheerst alle aspecten van het leven. Daarmee wordt

verwezen naar de ondeelbaarheid van de drie elementen: godsdienst – levenswijze –

staat.

Wereld te veroveren: het islamisme gaat uit van de opvatting dat de huidige wereldorde

niet onderworpen is aan haar leer. Dit maakt ze tot slecht functionerend en

verwerpelijk. Om de wereld hiervan te bevrijden moet de heersende orde omver

worden geworpen en een nieuwe cultuur worden geïnstalleerd.

B. Salafisme

Het salafisme is een stroming binnen de islam die ijvert voor een terugkeer naar de

strenge, slaafse navolging van boodschap van de voorouders, die als eerste de heilige

teksten interpreteerden. Deze vrome voorouders – “de Salaf” zijn tot mythe verheven

doordat ze geweldige militaire overwinningen behaalden die ze toeschreven aan een

strikte naleving van de Koranteksten.

Quietisch salafisme: uiterst conservatieve niet-politieke, niet-gewelddadige strekking

die inzet op prediking en afzondering.

Politiek salafisme: strekking die ervoor pleit om de salafistische idee om te zetten in

een politiek engagement.

Jihadistisch salafisme: ook bekend onder het revolutionair salafisme. Strekking die

dezelfde doelstelling nastreeft als het politiek salafisme, maar dit wil bereiken via een

gewapende strijd.

C. Wahhabisme

Een zeer complexe stroming die de islam wil hervormen door een herontdekking van

de bronnen. Het wahhabisme heeft zowel een politieke als religieuze dimensie,

vergelijkbaar aan het Salafisme, met het verschil dat het wahhibisme meer

persoonsverheerlijking doet.

129

D. Jihadisme

Het woord “jihad” verwijst naar de innerlijke strijd die iedere islamiet moet voeren.

Later werd het begrip verruimd naar een strijd tegen de onderdrukking van de islam,

en tegen het juk van het Westen.

E. Radicalisering

Is een proces waarbij een individu een systeem aanhangt met extreme visies over

mens en maatschappij en als doel heeft om van dit systeem het maatschappelijk

overheersende systeem te maken. Het gaat om een stapsgewijs proces dat niet

noodzakelijk lineair hoeft te zijn. De tijdspanne waarbinnen dit proces zich voltrekt is

evenmin vaststaand.

F. Radicalisme

Het nastreven of ondersteunen van diep ingrijpende veranderingen in de samenleving

die een gevaar kunnen opleveren voor de democratische rechtsorde, door het

eventueel hanteren van niet-democratische methoden, die een afbreuk kunnen doen

aan het functioneren van de democratische rechtsorde.

INVLOED VAN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIES …...fraude/Panama Papers”, Parl.St. Kamer...

Documents

Transcript of INVLOED VAN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIES …...fraude/Panama Papers”, Parl.St. Kamer...