Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van ... Preventief dienen Europese lidstaten...

download Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van ... Preventief dienen Europese lidstaten een

of 28

  • date post

    26-Sep-2020
  • Category

    Documents

  • view

    0
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van ... Preventief dienen Europese lidstaten...

  • Federale Overheidsdienst Financiën - België  Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

    165

    Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

    Annelore VAN HECKE

    VIVES, KU Leuven

  • 166

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

    Tekst afgesloten eind januari 2013

  • 167

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

    Inhoudsopgave

    1 Inleiding 170

    2 Het Europese begrotingskader 171

    3 Het nationale begrotingskader 173

    4 Het regionale begrotingskader 175

    5 Verticale coördinatie van de begrotingsinspanningen 176

    5.1 Divergentie van begrotingstrajecten …. 177

    5.2 … of divergentie van de begrotingsinspanningen 178

    5.3 Uiteenlopende dynamiek centrale en decentrale overheidsfinanciën 179

    5.4 De zesde staatshervorming: een oplossing? 180

    5.5 Herfinanciering federale overheid d.m.v. schulddecentralisatie 182

    6 Verdeelsleutels versus regionale begrotingsregels 185

    7 Besluit 188

    8 Bijlage 190

    9 Bibliografie 191

  • 168

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

  • 169

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

    De recente versterkingen van het Stabiliteits- en Groeipact (sgp) dwingen de Europese lidstaten tot een grotere budgettaire discipline. In principe worden enkel centrale overheden onderworpen aan de nieuwe Six-Pack, Two-Pack en Begrotingspact maatregelen. Onrechtstreeks echter, via de interne vertaling van deze nieuwe begrotingsnormen naar regionale en lokale overheden, zullen ook deze laatsten met strengere budgetbeperkingen geconfronteerd worden. Dit artikel gaat dieper in op de specifieke rol van decentrale overheden in de nationale en Europese begrotingspolitiek en de verticale coördinatie van begrotingsinspanningen in België.

  • 170

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

    1 Inleiding

    De nieuwe Europese begrotingsregels, ingevoerd als een reactie op de recente staatsschuldencrisis, hebben tot doel het functioneren van de Economische en Monetaire Unie (emu) te bevorderen door de verantwoordelijkheid van de lidstaten met betrekking tot hun openbare financiën aan te scherpen. De nieuwe spelregels worden opgelegd aan de centrale overheden van de lidsta- ten, met de vermelding dat deze moeten zorgen voor de “consistente toepas- sing ervan op hun verschillende deeloverheden”. In federale staten vormt de interne budgettaire coördinatie van begrotingsinspanningen echter een bijzon- dere uitdaging, die als het ware een soort “intern stabiliteitspact” vergt.

    Het betrekken van subnationale overheden bij de nationale begrotingssanering is belangrijk, niet alleen omdat iedere overheid zijn steentje moet bijdragen, maar ook omwille van ongunstige “spillover” effecten tussen overheden in een federale staat: onverantwoorde regionale beslissingen beïnvloeden im- mers ook de federale financiën. Zo jaagt een hogere schuld bij regionale en lokale overheden ook de federale interestvoet de hoogte in (1). Het is echter geen gemakkelijke opdracht: subnationale overheden voelen zich vaak min- der verantwoordelijk voor de nationale financiën en zijn meer geneigd om hun begrotingen te laten ontsporen wanneer ze geconfronteerd worden met “common pool” en “moral hazard” (moreel risico) problemen (2). Decentrale overheden worden vaak grotendeels gefinancierd via federale dotaties die be- schouwd worden als een “common pool”: de voordelen van overheidsuitga- ven komen integraal ten goede aan de regionale overheid en haar kiespubliek, terwijl de kosten gespreid worden over de nationale gemeenschap. Daardoor zijn regionale en lokale overheden meer geneigd om hun uitgaven te laten escaleren. Daarnaast veronderstellen decentrale overheden vaak dat de fede- rale overheid hen te hulp zal schieten wanneer hun financiën ontsporen en de schuld te hoog oploopt, het zogenaamde “bailout scenario”. Deze veronder- stelling is terecht: een federale overheid kan het zich vaak niet permitteren om een regio failliet te laten gaan omwille van bovenvermelde spillover- en andere effecten. Daardoor gedragen decentrale overheden zich onverantwoordelijk; ze nemen budgettaire risico’s, aangezien de eventuele negatieve gevolgen door een derde partij gedragen worden (probleem van moreel risico).

    Deze bijdrage gaat dieper in op de interne budgettaire coördinatie van begrotingsinspanningen in de context van de Belgische federale staat. Sectie 2 geeft een kort overzicht van de nieuwe Europese regelgeving, terwijl secties 3 en 4 het nationale en regionale begrotingskader in België bekijken. De verticale verdeling van begrotingsinspanningen en de daarmee gepaard gaande problemen komen aan bod in sectie 5. Sectie 6 bekijkt de pro’s en contra’s van verdeelsleutels versus begrotingsnormen, en formuleert een aantal beleidsaanbevelingen. Sectie 7 besluit.

    1 Cf. Van Hecke, A. (2012), “Verticale schuldexternaliteiten in EMU landen”, VIVES Briefing, Augustus 2012.

    2 Zie bijvoorbeeld Rodden (2006), Eyraud et al. (2011) en Escolano, J. et al. (2012).

  • 171

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

    2 Het Europese begrotingskader

    Europa oefent reeds lange tijd een invloed uit op het Belgische begrotingsbeleid via het Groei- en Stabiliteitspact van 1997 (3). De opgelegde regels omvatten de bekende 3 % deficit en 60 % schuldgraad normen, m.a.w. lidstaten kunnen tot de orde geroepen worden wanneer hun nominaal tekort groter is dan 3 % van hun bruto binnenlands product (bbp) en/of wanneer ze een schuldgraad hebben van meer dan 60 % van het bbp. Preventief dienen Europese lidstaten een middellange termijndoelstelling voor het begrotingssaldo na te streven, alsook jaarlijks een stabiliteitsprogramma in te dienen bij de Europese Commissie.

    Naar aanleiding van de Europese schuldencrisis werd het begrotingskader van de Europese Unie (eu) sinds 2011 aangepast en versterkt. De Six-Pack maatregelen omvatten vijf verordeningen die momenteel reeds van kracht zijn en één richtlijn die de lidstaten dienen om te zetten in nationale wetge- ving uiterlijk tegen eind 2013. De belangrijkste bepalingen met betrekking tot het begrotingsbeleid van de lidstaten omvatten een saldocriterium, een uitgavennorm, een schuldcriterium en voorschriften m.b.t. de nationale begro- tingskaders.

    ▸ Saldocriterium

    Om de houdbaarheid van haar overheidsfinanciën te waarborgen en voldoende marge in te bouwen ten opzichte van de 3 % deficit norm, dient elke lidstaat een middellange termijndoelstelling of “medium term objective” (mto) vast te leggen. Voor België is deze mto vastgelegd op een structureel begrotingsoverschot van 0,5 % van het bbp. Een mto van begrotingsevenwicht werd onvoldoende geacht omwille van bijko- mende financiële noden voor de Belgische schuldafbouw en de vergrij- zingsproblematiek. Voor landen met een lage schuldgraad en voldoende houdbaarheid van de overheidsfinanciën kan een mto negatief zijn. Hier- mee drukt men de wenselijkheid uit om voldoende budgettaire ruimte te laten voor investeringen wanneer het risico op budgettaire ontsporing van de lidstaat klein is.

    Belangrijk is dat er niet alleen een doelstelling vooropgesteld wordt, maar dat nu ook de weg ernaartoe concreet gestalte krijgt. Een lidstaat die zijn mto nog niet bereikt heeft, moet zijn structureel saldo jaarlijks met 0,5 procentpunt verbeteren. Voor lidstaten met een schuldgraad van meer dan 60 % van het bbp (waaronder België) bedraagt de inspanning 0,75 procentpunt. Een afwijking van deze percentages met 0,5 % van bbp op jaarbasis of gemiddeld 0,25 % over twee opeenvolgende jaren kunnen sancties met zich meebrengen. Sancties vanwege de Europese Commissie worden nu sneller opgelegd aangezien de Raad van de eu geacht wordt ermee in te stemmen tenzij hij deze via omgekeerde gekwalificeerde meerderheid verwerpt.

    3 De regels die hierin opgenomen werden, vinden hun oorsprong in de toetredingsvoor- waarden vervat in het verdrag van Maastricht (1991) naar aanleiding van de oprichting van een Europese Economische en Monetaire Unie (EMU).

  • 172

    Documentatieblad  73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

    ▸ Uitgavennorm

    Om na te gaan of een lidstaat voldoende inspanningen doet om zijn mto te bereiken of te behouden, wordt een referentiepercentage voor de groei van de primaire overheidsuitgaven ingevoerd. De referentiegroei of benchmark komt overeen met de potentiële groei van de economie op middellange termijn en mag niet overschreden worden.

    ▸ Schuldcriterium

    Het schuldcriterium wordt operationeel gemaakt en krijgt daardoor meer gewicht in het geheel van begrotingsnormen. Waar voorheen in vage termen gesteld werd dat een te hoge schuldgraad “in voldoende mate” moest afnemen, en de 60% norm “in een bevredigend tempo” moest benaderen, wordt het traject van schuldafbouw nu concreet vast- gelegd aan de hand van een formule. Over een termijn van drie jaar dient een gemiddelde jaarlijkse schu